Le Président,
Epinal, le 25 novembre 2013
RECOMMANDE + AR
Monsieur le Maire,
Par lettre du 18 octobre 2013, je vous ai communiqué le rapport d’observations
définitives pour les années 2007 et suivantes concernant la gestion de la commune d’Epinal.
La procédure est désormais close et je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint ce
rapport d’observations, accompagné des réponses dont la chambre a été destinataire et qui
engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
L’ensemble doit être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche
réunion. A ce titre, il sera inscrit à son ordre du jour, annexé à la convocation adressée à
chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Dès que la réunion suivant sa réception s’est tenue, le rapport d’observations
définitives accompagné des réponses, devient communicable à toute personne qui en fera la
demande, conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978, relative à la
communication des documents administratifs.
Je vous prie de recevoir, Monsieur le Maire, l’assurance de ma considération
distinguée.
Dominique ROGUEZ
M. Michel HEINRICH
Maire d’Epinal
Hôtel de ville
9 rue du général Leclerc
BP 25
88 001 EPINAL
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE D’EPINAL
(Vosges)
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
S O M M A I R E
SYNTHESE
4
1.
PROCEDURE
7
2.
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
7
2.1.
L’intercommunalité
7
2.2.
Les aspects socio-économiques
7
2.3.
Le pôle métropolitain
7
3.
LES INSTRUMENTS DE PILOTAGE
8
3.1.
La démarche qualité et l’audit interne
8
3.2.
Le contrôle de gestion
8
4.
LA FIABILITE DES COMPTES ET LA QUALITE DES PREVISIONS BUDGETAIRES
8
4.1.
Le taux d’exécution budgétaire
9
4.2.
La fiabilité des comptes
9
4.3.
La présentation du patrimoine
9
4.4.
Les provisions
11
4.5.
Les travaux en régie
11
5.
LA SITUATION FINANCIERE
12
5.1.
Les objectifs de gestion de la collectivité et le pilotage budgétaire
12
5.2.
La formation de l’épargne
13
5.3.
Les investissements et leur financement
14
5.4.
La situation financière des budgets annexes de l’assainissement et de l’eau
14
5.5.
La gestion de la dette
15
5.6.
Evolution du fonds de roulement et de la trésorerie
15
5.7.
Conclusion sur la situation financière
16
6.
LES REGIES DE LA COLLECTIVITE
16
6.1.
L’organisation des régies au sein de la collectivité
16
6.2.
L’examen des actes
17
6.3.
La régie de recettes pour les manifestations culturelles et les stages d’éveil
19
6.4.
Les cautionnements et les indemnités
20
6.5.
Les incompatibilités
20
6.6.
Le remplacement et le changement de régisseurs
20
6.7.
Le fonctionnement des régies
20
6.8.
Conclusion
22
7.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
22
7.1.
La démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences
22
7.2.
Les effectifs de la commune
23
7.3.
L’évolution des salaires et des charges de personnel
24
7.4.
La politique de recrutement
26
7.5.
La durée du travail
28
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
8.
LA COMMANDE PUBLIQUE
29
8.1.
L’organisation générale de la commande publique
29
8.2.
L’examen des marchés publics
31
8.3.
Le formalisme de la passation
31
8.4.
Conclusion
34
9.
L’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE DANS LA COMMUNE D’EPINAL
35
9.1.
La politique de la petite enfance à Epinal
35
9.2.
L’offre d’accueil à Epinal
36
9.3.
Le Pôle Petite Enfance
38
9.4.
Les centres sociaux
41
9.5.
Le périmètre de la politique de la petite enfance dans le bassin d’emploi d’Epinal
41
9.6.
Le soutien aux crèches associatives
42
9.7.
Le contrat enfance et jeunesse
43
9.8.
Les aides à l’investissement de la caisse d'allocations familiales des Vosges
44
9.9.
L’adéquation de l’offre à la demande
44
9.10.
Le coût du service rendu
45
9.11.
La transition de l’accueil du jeune enfant vers la scolarisation
46
10. L’AMENAGEMENT DU TEMPS DE L’ENFANT
47
10.1.
Les objectifs de l’ATE
47
10.2.
L’organisation du dispositif
47
10.3.
Les moyens mis en oeuvre
48
10.4.
Le coût de l’aménagement du temps de l'enfant
49
10.5.
L’évaluation de l’aménagement du temps de l'enfant à Epinal
50
11. RAPPELS AU DROIT
51
12. RECOMMANDATIONS
51
13. ANNEXES
53
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
SYNTHESE
La commune d’Epinal, qui comptait 35 814 habitants en 2009, appartient, depuis le
1
er
janvier 2013, à la Communauté d'agglomération d’Epinal, qui succède à la communauté
d’agglomération d’Epinal-Golbey. Cet ensemble, étendu à 38 communes, représente
81 597 habitants. La commune participe au Pôle Métropolitain du sillon lorrain, qui réunit les
villes de Thionville, Metz, Nancy et Epinal ainsi que leurs établissements publics de
coopération intercommunale, dont l’objectif est de fédérer les atouts de ses membres en
transcendant les continuités territoriales et les périmètres administratifs.
La commune concentre la zone d’emplois la plus importante des Vosges, avec environ
60 000 emplois, dont 36 000 dans le secteur tertiaire, à Epinal même. Elle employait plus de
900 agents en 2011 et son budget global s’élevait alors à 82 M€.
Les instruments de pilotage
La collectivité est engagée dans une démarche de management de la qualité. Elle a
obtenu la certification ISO 9001 sur le traitement des recettes et des dépenses en 2001.
Cependant, le contrôle interne apparaît insuffisamment développé en matière de suivi
administratif des procédures transverses impliquant plusieurs directions. Les anomalies
relevées sur les régies, le suivi patrimonial et les marchés publics, témoignent de la nécessité
de généraliser la formalisation des procédures administratives.
Fiabilité des comptes
La fiabilité des comptes s’avère perfectible. Des insuffisances, analogues à celles
relevées lors du précédent contrôle de la chambre, ont été constatées : absence d’un inventaire
des biens fiable, absence d’analyse du risque encouru pour les provisions, travaux en régie
non correctement définis et valorisés.
Situation financière
Sur la période de contrôle, la commune d’Epinal s’est fixée chaque année des objectifs
de gestion, qui ont porté sur le maintien des taux d’imposition, du niveau d’investissement et
des services à la population ainsi que la poursuite du désendettement. Si les trois premiers
objectifs ont pu, jusqu’alors, être atteints, grâce à une maîtrise des charges et à l’optimisation
des produits, la politique de désendettement a dû être adaptée aux contraintes rencontrées,
notamment les difficultés d’accès au crédit à court terme, qui ont conduit la commune à
souscrire de nouveaux emprunts à long terme en 2011. La diminution des dotations de l’Etat
et la perte de subventions font peser un risque sur des équilibres financiers fragilisés par une
capacité d’autofinancement nette négative. Cette dernière est appelée à se rétablir avec
l’extinction des crédits relais en 2012, sous réserve de la souscription de nouveaux emprunts.
Arrivée à la fin d’un cycle d’investissement soutenu, avec le plan de rénovation
urbaine, le financement de sa politique d’investissement est étroitement lié aux subventions
qui lui sont accordées. Leur diminution importante au cours de la période 2007-2011, fait
peser un risque sur le niveau d’investissement dans les années à venir. A défaut de
financements externes, la collectivité doit trouver de nouveaux gisements d’économies.
Afin d’atteindre un objectif d’épargne brute de 7 M€, la commune s’oriente pour la
période 2011-2017 vers un contingentement des dépenses des services, quelles que soient les
hypothèses d’évolution des charges et des subventions.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Les régies de la commune
L’examen des différents actes afférents aux vingt-cinq régies permanentes et la
vérification du fonctionnement de six d’entre elles ont révélé des lacunes en matière de
contrôle ainsi que des manquements d’ordre administratif, juridique et comptable, sources de
risques financiers et juridiques.
La gestion des ressources humaines
Si une démarche de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences (GPEEC) a été engagée au cours du deuxième semestre 2007, sa dimension
prévisionnelle à moyen et long terme n’apparaît pas encore distinctement. Les projets de
développement de la GPEEC portent désormais sur l’identification des postes clefs et
l’accompagnement des agents dans leur deuxième partie de carrière, fondé sur le dispositif de
mobilité interne élaboré en 2007 et la rédaction d’un plan individualisé et consolidé.
Si la politique de recrutement de la commune permet d’attirer les candidats en nombre
suffisant, des efforts doivent être fournis pour respecter les règles statutaires.
Enfin, des anomalies ont été relevées concernant le régime indemnitaire, l’octroi des
avantages en nature et le temps de travail.
Marchés publics
La collectivité n’a pas formalisé de politique d’achat, le recensement des achats étant
en cours. Même si la commune n’a pas connu de contentieux depuis 2008, la mise en oeuvre
des procédures est insuffisamment sécurisée.
Petite enfance
La commune d’Epinal ne rencontre pas de tensions particulières pour l’accueil du
jeune enfant. Le pôle petite enfance, ouvert en 2009 où a été mis en place un guichet unique,
garantit l’optimisation des capacités d’accueil des différents modes de garde individuels et
collectifs.
L’accueil de la petite enfance dépasse largement le cadre communal et s’appréhende
en termes de bassin d’emploi, de rayonnement économique et de zones d’influence. Cette
compétence assurée depuis le 1
er
janvier 2013 par la communauté d’agglomération d’Epinal
permettra de développer et de renforcer cette politique.
L’aménagement du temps de l’enfant
Ce dispositif qui a pour objet d’organiser pour les enfants de 3 à 11 ans, les activités
périscolaires, sportives et culturelles, a été créé à Epinal en 1989. Son coût par enfant s’élève
en 2011, à 667 €.
Alors que l’aménagement du temps de l’enfant était destiné à réduire les inégalités, à
promouvoir l’intégration de l’enfant dans la ville, à lutter contre l’échec scolaire et à soutenir
des projets d’école, la commune n’a pas mis en oeuvre d’indicateur de suivi et d’évaluation
pour les deux premiers objectifs.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
1.
PROCEDURE
M. Michel HEINRICH, seul ordonnateur en exercice, a été informé, par lettre du
27 janvier 2012, de l’examen de la gestion, de 2007 à la période la plus récente, de la
commune d’Epinal. A l’issue de ce contrôle, l’entretien avec le conseiller-rapporteur prévu
par les articles L. 243-1 et R. 241-8 du code des juridictions financières a eu lieu le
15 octobre 2012.
Par lettre du 12 avril 2013, la chambre a adressé un rapport d’observations provisoires
à M.HEINRICH. Un agent de la collectivité a également été destinataire d’un extrait de ce
rapport.
Après avoir entendu M.HEINRICH en audition à sa demande et examiné le contenu de
sa réponse, la chambre a arrêté au cours de sa séance du 13 septembre 2013, les observations
définitives rapportées ci-après.
2.
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
2.1. L’intercommunalité
La commune d’Epinal appartient, depuis le 1
er
janvier 2013, et à la suite du nouveau
schéma départemental de coopération intercommunale, à la Communauté d'agglomération
d’Epinal. Comprenant trente-huit communes, cette agglomération, dont les compétences sont
en cours de définition, représente 81 597 habitants.
Depuis le 1
er
janvier 2011, la commune était membre de la Communauté
d’agglomération d’Epinal-Golbey (CAEG) issue de la transformation de la Communauté de
communes d’Epinal-Golbey (CCEG) dont la ville était membre fondateur.
2.2. Les aspects socio-économiques
Selon les données établies par l’INSEE
1
, la population de la commune a diminué de
3,4 %, passant de 35 814 habitants en 2009 à 34 605 habitants au 1
er
janvier 2012.
Sur le plan socio-économique, la commune d’Epinal est caractérisée par une forte
amplitude des revenus, des populations aisées cohabitant avec des populations très
défavorisées, dont la demande est importante en termes de logements et de services. Les
logements sociaux représentent 33 % du parc locatif d’Épinal, où se situent trois des cinq
zones urbaines sensibles (ZUS) du département des Vosges, représentant environ
12 000 habitants. La commune arrive au terme du plan de rénovation urbaine d’un de ces
quartiers.
La zone d’emploi d’Epinal est la plus importante des Vosges, avec environ
60 000 emplois, dont 36 000 à Epinal même. L’activité y est avant tout tertiaire, les activités
industrielles étant présentes dans les communes voisines, Golbey et Thaon-les-Vosges. Le
tiers de ces emplois est occupé par des personnes ne résidant pas dans l'agglomération.
2.3. Le pôle métropolitain
La ville d’Epinal participe au sillon lorrain, qui réunit les villes de Thionville, Metz,
Nancy et Epinal, ainsi que leurs établissements publics de coopération intercommunale.
1
Selon la méthodologie définie par le décret n° 2003-485 du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Constitué en association depuis 2005, le sillon lorrain a été transformé en syndicat mixte en
décembre 2011.
Ce pôle métropolitain n’a pas vocation à entraîner des transferts de compétence ou la
gestion de politiques et d’équipements publics, mais a pour objectif de promouvoir
l’ingénierie de projet et de fédérer les atouts de ses membres, en transcendant les continuités
territoriales et les périmètres administratifs.
3.
LES INSTRUMENTS DE PILOTAGE
3.1.
La démarche qualité et l’audit interne
La certification ISO 9001 sur le traitement des recettes et des dépenses a été délivrée
en 2001 à la commune d’Epinal. La démarche de certification prévoit, en complément des
audits externes menés par l’organisme certificateur, des audits internes. Menés selon une
programmation semestrielle, ces derniers sont analysés lors des revues semestrielles, qui
réunissent, autour du maire, les directeurs et chefs de services.
Selon l’ordonnateur, la démarche qualité est étendue, depuis 2013, à la commande
publique et au contrôle des régies.
Par ailleurs des travaux sont menés par un chargé de mission de la direction générale
des services sur les services délégués et portent sur la préparation des rapports annuels et le
suivi des avenants.
Si la démarche qualité a permis à la commune de se doter d’un socle de contrôle
interne
2
dans certains domaines, la chambre recommande, cependant, de poursuivre et
d’approfondir la formalisation des procédures, en particulier celles impliquant plusieurs
directions. Les anomalies relevées sur le suivi patrimonial, les régies et les marchés publics
ont montré la nécessité de cette formalisation.
3.2.
Le contrôle de gestion
Le contrôle de gestion, tel qu’il a été défini par la Cour des comptes
3
, est un «
système
de pilotage mis en oeuvre par un responsable, en vue d’atteindre des objectifs préalablement
fixés, en suivant et en analysant, à la fois en temps réel et ex-post, les réalisations pour
expliquer et réduire les écarts par rapport à ces objectifs
».
La collectivité a fait le choix de ne pas créer de service dédié au contrôle de gestion.
Elle dispose cependant, d’un système formalisé de pilotage de ses finances, de ses ressources
humaines
4
et de la commande publique.
4.
LA FIABILITE DES COMPTES ET LA QUALITE DES PREVISIONS
BUDGETAIRES
Les comptes et le budget de la ville comprennent outre le budget principal, six budgets
annexes
5
. Le budget principal représente 95 % des dépenses réelles de fonctionnement et
90 % des dépenses réelles d’investissement.
2
Le contrôle interne est un ensemble permanent de dispositifs et de procédures par lequel la collectivité organise ses travaux,
de manière à avoir l’assurance du respect des normes qui s’imposent à elle (par exemple en matière d’achat, de gestion de
carrières, etc), à supprimer les risques d’erreur ou de manipulation sur les données ou les résultats (ce qui recouvre la
fiabilité de ses comptes) et plus généralement à assurer la qualité des services.
3
Rapport public de la Cour des comptes - 2009
4
Le pilotage des ressources humaines porte sur les effectifs, la masse salariale, l’absentéisme, les frais de fonctionnement
(frais de déplacement et chèques-déjeuners) et les heures supplémentaires.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Le budget annexe « zones économiques », qui affichait au 31 décembre 2011, un solde
de 37 448 €, n’est plus mouvementé depuis 2009, la compétence de développement
économique ayant été transférée à l’intercommunalité. Il convient que la commune, dont
l’assemblée délibérante a approuvé la clôture de ce budget le 29 novembre 2012, se rapproche
des services de la trésorerie afin de procéder aux opérations de clôture.
4.1.
Le taux d’exécution budgétaire
4.1.1.
La section de fonctionnement
Le taux d’exécution budgétaire apparaît faible tant en matière de dépenses que de
recettes de fonctionnement, respectivement 85,4 % et 92,6 % en moyenne au budget principal.
Cette situation tient à l’ajustement des subventions accordées au centre communal d’action
sociale de la ville (CCAS) et aux budgets annexes soumis à la TVA (annexe 1).
4.1.2.
La section d’investissement
Le taux moyen de réalisation en dépenses s’établit à 71,6 % et à 44 % en recettes sur le
budget principal. Ce faible taux d’exécution budgétaire s’explique par les décalages dans les
réalisations de travaux liés au programme de rénovation urbaine et dans le versement des
subventions, la collectivité n’ayant pas opté pour la mise en oeuvre du régime d’autorisations
de programme et de crédits de paiement (annexe 2).
4.2.
La fiabilité des comptes
L’examen des comptes montre l’existence d’anomalies, qui, bien que devant être
corrigées pour donner une image complète et fidèle, ne remettent pas en cause l’analyse
financière.
La comptabilisation des subventions, des opérations de cession de biens et des restes à
réaliser n’appelle pas d’observation, de même que la procédure de rattachement des charges et
des produits.
En revanche, si les durées d’amortissement fixées par une délibération du
27 janvier 1996, sont conformes aux durées maximales indicatives de l’instruction M14, la
collectivité ne respecte pas les dispositions en matière d’amortissement obligatoire.
En effet, les immobilisations figurant aux comptes 208 « autres immobilisations
incorporelles », 2157 « matériel et outillage de voirie », 2158 « autres installations, matériel et
outillage techniques » et 218 «
autres immobilisations corporelles », et dont la valeur brute
totale s’élève, au 31 décembre 2011 à 3 652 461 €, ne sont pas amorties.
La chambre rappelle que les biens mobiliers acquis après 1996, qui constituent la
majeure partie des inscriptions dans ces comptes, doivent faire l’objet d’un amortissement.
4.3.
La présentation du patrimoine
La chambre avait relevé, lors du précédent contrôle, que le suivi du patrimoine
présentait de nombreuses lacunes, issues, d’une part, d’insuffisances au sein des services de la
collectivité et, d’autre part, de l’absence de collaboration entre les services financiers de la
commune et ceux de la trésorerie. Selon l’ordonnateur, des mesures ont été prises et devraient
aboutir à une mise à jour en 2013.
5
« forêt », « gestion des salles», « locations commerciales », « zones économiques », « eau » et « assainissement ».
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
4.3.1.
La fiabilité de l’inventaire et sa concordance avec l’état de l’actif
Jusqu’en 2012, la commune n’a pas procédé au rapprochement de son inventaire avec
les biens existants dans ses services, la fiabilité des inscriptions sur les états inventaires ne
pouvant être, ainsi, garantie. Il n’existait en outre, aucune procédure de mise à jour de
l’inventaire. Enfin, le rapprochement de l’inventaire de l’ordonnateur avec l’état de l’actif n’a
pas été effectué.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de mettre en oeuvre les
mesures nécessaires en 2013 afin de recenser les biens, d’apurer l’inventaire et de le mettre en
concordance avec l’état de l’actif du comptable, conformément aux dispositions de la
nomenclature M14 (tome II, titre 4, chapitre 3, §1.1).
4.3.2.
Les immobilisations corporelles
La chambre relève que la commune n’a toujours pas procédé à un toilettage de son
inventaire des biens comme cela lui avait été demandé lors du précédent contrôle. Ainsi, le
compte 2182 « matériels de transport » présente toujours un niveau exceptionnellement
élevé, 4,6 M€, dont 2,6 M€ concernent des immobilisations antérieures à 1996. En l’absence
de rapprochement physico-financier, il n’est pas possible de déterminer si ces biens sont
toujours en service en 2012.
Les sorties d’actif ne sont pas réalisées par les services de la commune. A ce titre, les
opérations et les aménagements afférents à la crèche « les Lurelles », détruite en 2009,
figurent toujours aux comptes 21318 « autres constructions », 2152 « installations de voirie »,
2181 «
installations générales, agencements et aménagements divers » et 2184 « mobilier »
de l’inventaire communal et de l’état de l’actif, pour un montant total d’environ 40 milliers
d’euros.
Enfin, l’état de l’actif comporte des immobilisations sans libellé pour un montant de
28 M€, soit 5 % de la valeur totale de cet état, ce qui peut poser problème en cas de cession
desdits biens. Les services de la collectivité doivent veiller à porter toutes les indications
nécessaires à la mise à jour de l’état de l’actif par le comptable public afin de garantir la
concordance de l’état de l’actif et de l’inventaire.
4.3.3.
Les immobilisations en cours
A la clôture de l’exercice 2011, subsiste dans l’état de l’actif, un montant très élevé de
travaux en cours (69,7 M€), lequel ne peut être soldé, en raison d’informations lacunaires
transmises par la commune au comptable. Ainsi, pour plus du tiers des immobilisations en
cours, soit 23,9 M€, les données transmises annuellement par la commune ne permettent pas
au comptable de rattacher les travaux réalisés aux biens sur lesquels ils ont porté. De plus, des
travaux apparaissent comme étant en cours depuis 1997, en raison de la pratique consistant à
enregistrer, sous le même numéro d’inventaire, tous les travaux réalisés depuis 1997 sur les
biens inscrits en 1997. Il est donc fort probable que des travaux considérés comme étant en
cours, sont, en fait, terminés.
La chambre invite la commune à poursuivre ses travaux de mise à jour de son
inventaire ainsi que la collaboration engagée avec les services de la trésorerie, afin de
présenter une situation patrimoniale sincère.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
4.3.4.
Les immobilisations en affermage
La collectivité n’a pas suivi la recommandation, formulée par la chambre dans son
précédent rapport, de détailler bien par bien, la somme de 4,9 M€ figurant au compte 241
« biens remis en concession et en affermage ».
La chambre souligne que cette démarche est d’autant plus nécessaire que, les
délégations de service public d’eau et d’assainissement prenant fin en 2015, la collectivité se
doit d’identifier précisément les biens remis aux fermiers.
Par ailleurs, la collectivité a inscrit, à tort, ces biens à l’actif du budget principal alors
qu’ils devraient l’être dans celui des budgets de l’eau et de l’assainissement, dans le compte
241 « biens remis en concession et en affermage » ; le budget principal devant enregistrer
cette opération au compte approprié, 181 « affectation à un budget annexe non doté de la
personnalité morale ».
La chambre demande à la commune de régulariser cette situation déjà relevée dans son
précédent rapport de 2008.
4.4. Les provisions
A la clôture de l’exercice 2011, figure dans les comptes une provision pour risque
d’un montant de 529 265 €, correspondant à un risque de taux sur dette de 3 600 000 francs
français (548 816,46 €). Constituée en 2001, sans lien avec les contrats de prêts souscrits à
l’époque, elle n’a, depuis, jamais été réévaluée.
Si la démarche de provisionnement est conforme au principe fondamental de prudence
et s’inscrit dans le cadre des recommandations émises par la Cour des comptes dans son
rapport public annuel de 2009
6
, elle n’a pas été soumise à une évaluation préalable du risque
auquel la commune était potentiellement exposée à court ou moyen terme.
La chambre prend acte de la reprise de cette provision par décision modificative du
16 mai 2013 et recommande à la commune d’évaluer, annuellement et par contrat, le risque de
taux auquel elle est aujourd’hui exposée, en tenant compte des contrats de couverture
souscrits, afin de constituer les provisions qui s’avéreraient nécessaires.
4.5.
Les travaux en régie
4.5.1. La détermination du coût des travaux en régie
Lors de son précédent contrôle, la chambre régionale des comptes de Lorraine avait
invité la collectivité à revoir les modalités de détermination du coût des travaux en régie. Il lui
avait été, notamment, recommandé d’établir des temps normés pour les interventions en régie
présentant un caractère récurrent, et d’améliorer la planification et la connaissance du coût
réel des interventions.
Cette recommandation n’a pas été suivie par la collectivité. En effet, cette dernière ne
tient pas compte du coût du matériel et de l’outillage. En outre, elle forfaitise le coût de la
main-d’oeuvre
7
, ce qui ne permet pas de rendre compte de la diversité des grades des agents
6
Cf. § Les risques pris par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux en matière d’emprunts. 2.
Provisionner le risque financier.
7
A partir de la délibération annuelle sur les tarifs de prestations pour le compte de tiers et la location de matériel.
Le tarif de
la main-d’oeuvre était de 30 € HT/heure en 2011 et de 31 € HT/heure en 2012.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
intervenants. Enfin, les fiches de suivi des travaux en régie demeurent très sommaires tant en
ce qui concerne la nature des travaux, que le coût des matériaux ou le grade des agents.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de valoriser, dès 2013, les
travaux en régie à partir du coût réel des agents intervenants et non plus à partir du prix
forfaitaire de main d'oeuvre. Elle rappelle, cependant, qu’en application de l’instruction M14
précitée, le coût des immobilisations créées par les moyens du service correspond au coût de
production, c’est-à-dire le coût d’acquisition des matières consommées, augmenté des charges
directes de production (matériel et outillage), d’une part, et des frais de personnel, d’autre
part.
4.5.2.
La nature des travaux en régie
Des dépenses de fonctionnement comme des achats de fleurs
8
, de terreau, d’ossature
(osiers) de centre de ronds-points, des travaux de réfection de peinture ou de pose d’enrobés
sur les rues, pour un montant total estimé, en 2011, à 0,5 M€, ont été considérés, à tort,
comme des travaux en régie représentant 38 % du montant total desdits travaux. Ces dépenses
n’ayant pas pour effet d’augmenter la valeur d’un élément de l’actif ou sa durée d’utilisation,
ne peuvent être considérées comme se rapportant à des immobilisations et donc ne sont pas
des travaux en régie.
Liste des interventions imputées à tort au compte 72 en 2011
Libellé
Montant (en K€)
Réfection des rues en enrobés, réparation de trottoirs, de grilles, etc.
246
Réfection peinture (bancs, bacs, mobilier urbain, barrière bois, corbeilles)
21
Maintenance des jeux d'enfants
13
Entretien des tunnels, maintenance des serres et bâches chauffées,
pose et maintenance des arrosages automatiques
36
Plantations (bulbes, graines, hors arbres, arbustes, massifs)
195
TOTAL
511
Source : services techniques de la commune.
La définition erronée des travaux en régie a fictivement amélioré la section de
fonctionnement et partant, la capacité d’autofinancement de la commune et lui a permis de
bénéficier d’une dotation de fonds de compensation de TVA supérieure à ce qu’elle devait
être.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de n’inscrire au titre des
travaux en régie que les seules interventions contribuant à accroître la valeur du patrimoine.
Le programme annuel des investissements, validé par le conseil municipal, devrait
ainsi, comprendre les travaux en régie et les coûts prévisionnels correspondants, correctement
valorisés.
5.
LA SITUATION FINANCIERE
5.1.
Les objectifs de gestion de la collectivité et le pilotage budgétaire
Communiqués à l’assemblée délibérante au cours de chaque débat annuel sur les
orientations budgétaires et lors de chaque examen du compte administratif, les objectifs de
gestion de la commune d’Epinal ont porté de façon constante, au cours de la période de
8
Ces éléments ne sont pas comparables et ne peuvent être assimilés aux plantations d’arbres, qui sont considérées comme des
accessoires de voirie et imputées en immobilisations en premier équipement.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
contrôle, sur le « maintien d’un fort niveau d’investissement », la « poursuite du
désendettement », « l’amélioration des services à la population » et le « maintien des taux
d’imposition ».
5.2.
La formation de l’épargne
Au cours de la période 2007/2011, le résultat de fonctionnement du budget principal
s’est considérablement apprécié passant de 2,2 M€ à 6,2 M€ (annexe 4), sous l’effet d’une
hausse des recettes réelles de gestion
9
(+ 3,2 %) et d’une baisse des dépenses réelles de
gestion (- 0,8 %) (annexe 5). L’excédent brut de fonctionnement ainsi que la capacité
d’autofinancement (CAF) brute (annexe 6) calculée après prise en compte des travaux en
régie, suivent la même évolution que le résultat de fonctionnement et s’élèvent, en 2011,
respectivement à 8,8 M€ contre 6,7 M€ en 2007 et à 7 M€ contre 3,4 M€ en 2007. Rapportée
à la population, la capacité d’autofinancement représente en 2011, 201 € par habitant à Epinal
et 186 € dans la moyenne des communes appartenant à la même strate.
La bonne tenue des produits de gestion des services (54,7 M€ en 2011) provient d’une
tendance haussière de tous les postes à l’exception des dotations et subventions et notamment
des dotations de l’Etat qui diminuent de 4,5 % (14,1 M€ en 2011 contre 14,7 M€ en 2007)
sous l’effet de la perte de population enregistrée lors du dernier recensement (annexe 7).
Le produit des impôts locaux est de 16 M€ en 2011, ce qui représente une hausse de
2,4 % en quatre ans. Par habitant, il reste, pour cette même année, inférieur de 20 % à celui
des communes comparables : 1 045 € pour la taxe d’habitation contre 1 242 € et 1 034 € pour
la taxe sur le foncier bâti contre 1 247 €
10
.
Pour autant, par habitant, l’ensemble des produits perçus par la commune est supérieur
de près de 16 % à celui des communes comparables, grâce au niveau de la dotation globale de
fonctionnement, supérieure de 26 % à celle perçue par les communes de la même strate.
Comparaison des produits de fonctionnement
de la commune avec les communes comparables en 2011 (en €/habitant)
Epinal
Communes comparables
Produits de fonctionnement
1 657
1 431
Dont Impôts locaux
460
525
Autres impôts et taxes
57
101
Dotation globale de fonctionnement
337
267
Source : Bercy Colloc
Les autres produits de gestion courante ont rapporté près de 1,2 M€ en 2011, en hausse
de 56 % sur la période. De composition hétérogène, elles proviennent essentiellement des
redevances versées par les délégataires de service public et plus particulièrement de celui en
charge de l’exploitation des parkings couverts.
La diminution des charges de gestion (annexe 7) s’explique en partie par une gestion
maîtrisée des charges de personnel qui n’ont augmenté que de 1,4 % sur la période (29,2 M€
en 2011). Cependant, avec 806 € par habitant en 2011, les dépenses de personnel se situent à
un niveau plus élevé (+ 16 %) que la moyenne des communes de la strate (696 € par habitant).
Selon l’ordonnateur, ce niveau s’explique par les charges de centralité et
d’accompagnement des populations défavorisées supportées par la commune.
9
Recettes réelles de gestion = recettes de gestion des services – atténuation de charges + travaux en régie.
10
Source : Bercy colloc.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
5.3.
Les investissements et leur financement
Malgré son amélioration importante, la CAF brute reste insuffisante pour couvrir le
remboursement des annuités d’emprunt en augmentation de 12 % entre 2007 et 2011. Il en
résulte que sur toute la période, la commune n’a dégagé aucune ressource propre pour
financer ses dépenses d’équipement. Cette situation traduit la fragilité des équilibres
financiers de la commune d’Epinal (annexe 6).
Arrivée au terme d’un cycle d’investissement soutenu, avec le programme de
rénovation urbaine, la commune connaît un important besoin de financement à court terme
afin de préfinancer les subventions attendues de l’Etat dans le cadre de ce programme ainsi
que la dotation de fonds de compensation de TVA (FCTVA) à percevoir.
Afin d’y faire face, elle a souscrit des emprunts relais d’un montant moyen annuel de
2,2 M€ sur la période. Ces derniers pèsent sur le niveau de remboursement de la dette et de
facto sur le niveau de la capacité d’autofinancement nette. La commune a mis un terme, en
2010, à la souscription de ces emprunts relais et n’a pu souscrire en 2011 qu’un emprunt à
long terme, du fait des conditions de financement proposées par le marché bancaire. Le
remboursement des emprunts à court terme s’achevant en 2012, la CAF nette devrait évoluer
favorablement à compter de 2013, sauf nouveaux emprunts.
Les dépenses d’équipement de la commune représentent entre 13 M€ et 16 M€ par an,
de 2007 à 2011 (annexe 8). La commune s’est engagée, notamment, dans le plan de
rénovation urbaine « du plateau de la Justice », la construction du pôle petite enfance,
l’entretien du patrimoine (château, tour chinoise), la rénovation du centre-ville et des écoles.
Rapportées à la population, les dépenses d’équipement sont supérieures à la moyenne
nationale de la strate démographique de référence, 423 € en 2011 contre 327 € par habitant.
Faute d’un autofinancement suffisant, les investissements de la commune ont été
financés à plus de 50 % par emprunt, avec pour l’année 2009, la perception anticipée de la
dotation de FCTVA dans le cadre du plan de relance de l’économie prévu à l’article 1er de la
loi de finances rectificative pour 2009. Ce versement a d’ailleurs permis à la commune de ne
pas souscrire d’emprunt relais en 2009, reporté en 2010.
Dans son précédent rapport, la chambre avait relevé que le financement des
investissements dépendait étroitement des décisions prises par des tiers, faisant peser un
risque sur la capacité d’investissement de la commune ; la diminution des subventions
d’investissement (- 56 %) relevée sur la période 2007-2011 accroît la fragilité structurelle des
finances communales (annexe 9).
5.4.
La situation financière des budgets annexes de l’assainissement et de l’eau
Sur l’ensemble de la période, la situation financière de ces deux services ne présente
pas de difficulté. Leur capacité d’autofinancement brute assure la couverture de l’annuité en
capital de la dette, la capacité d’autofinancement nette étant redevenue positive depuis 2008
pour le budget annexe de l’eau et depuis 2009 pour le budget de l’assainissement (annexes 10
et 11).
Cette situation est toutefois remise en cause par la diminution significative pour
l’assainissement, voire la disparition totale pour le budget annexe de l’eau, des subventions
d’investissement
(annexes
12
et
13).
Cette
diminution
importante
des
recettes
d’investissement impose à la collectivité de trouver de nouvelles ressources, notamment par
réduction des charges de fonctionnement, afin de permettre, à terme, la couverture des
annuités d’emprunt. Selon l’ordonnateur, cette situation a été prise en compte dans la
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
construction pluriannuelle de ces budgets à compter de 2012, notamment par une gestion
active de la dette. La fin du versement de la redevance pollution en 2013 devrait également,
permettre, selon lui, de dégager, en 2014, des ressources de fonctionnement supplémentaires
sur le budget du service de l’eau à hauteur de 42 milliers d’€.
5.5.
La gestion de la dette
5.5.1.
L’endettement
L’encours de la dette, tous budgets confondus, a progressé de 8 %, passant de
64,7 M€, fin 2007 à près de 70 M€, fin 2011 dont 78 % relèvent du budget principal.
Par habitant, l’encours sur ce budget est passé de 1 294 € en 2007 à 1 523 € en 2011.
La part des intérêts dans le montant de l’annuité est en diminution, signe de maturité de la
dette. Sous l’effet de la hausse de la capacité d’autofinancement brute, la capacité de
désendettement de la collectivité passe de 15 à 8 ans en 2011 (annexes 14 et 15).
L’endettement des budgets des services de l’eau et de l’assainissement représente fin
2011 près de 14 M€, en hausse de 7 % depuis 2007 en raison de la souscription de nouveaux
emprunts en 2009 (annexe 16).
5.5.2.
La composition de la dette
L’encours de la dette est réparti entre les prêteurs puisqu’en 2011, aucun d’entre eux
ne détenait plus de 23 % de l’encours consolidé.
Selon la répartition par risque issue de la « charte de bonne conduite entre les
établissements bancaires et les collectivités locales » de janvier 2010, la commune détient une
dette peu exposée au risque : 92 % de l’encours consolidé est à taux fixe ou variable avec un
indice en euros (classés A). La collectivité a souscrit un emprunt structuré classé en E3
(multiplicateur jusqu’à cinq, écart d’indice zone euro), dont le capital restant dû représente
8 % du total consolidé (annexe 17).
Néanmoins, pour se couvrir des risques, la commune a souscrit, entre 2004 et 2011,
six contrats de couverture de risques de taux. Les quatre contrats SWAP conclus en 2011 ont
pour objectif de transformer des taux variables en taux fixes moyens à 3 %. Cette couverture
de risque a coûté à la fin de l’année 2011, 116 467 €.
5.6.
Evolution du fonds de roulement et de la trésorerie
Le fonds de roulement (FR) mesure la marge de sécurité dont dispose la collectivité
pour faire face à ses besoins de financement nés de l’exploitation. En raison de son niveau
d’investissement soutenu et de la politique de trésorerie zéro, la commune ne dispose pas d’un
fonds de roulement positif. Le niveau de la trésorerie est ajusté par le biais de lignes de
trésorerie.
Evolution du FR, du Besoin en fonds de roulement et de la trésorerie
sur les années 2007 à 2011
Fonds de roulement
-5 788 236
-5 420 046
-8 005 882
-7 181 804
-6 164 539
Besoin en fonds de roulement
180 188
2 214 893
-1 627 742
-326 786
60 273
Trésorerie
-5 968 424
-7 634 939
-6 378 140
-6 855 018
-6 224 811
Source : extraction du compte de gestion validée par l’établissement.
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Commune d’Epinal (Vosges)
5.7.
Conclusion sur la situation financière
Sur la période de contrôle, la commune d’Epinal s’est fixée chaque année des objectifs
de gestion, qui ont porté sur la stabilité des taux d’imposition et du niveau d’investissement, la
poursuite du désendettement et l’amélioration des services à la population. Si trois de ces
objectifs ont pu, jusqu’alors, être atteints par une recherche d’amélioration du résultat de
gestion grâce à une maîtrise des charges et à l’optimisation des produits, la politique de
désendettement a dû être adaptée aux contraintes rencontrées, notamment aux difficultés
d’accès au crédit court terme, qui ont conduit la commune à souscrire de nouveaux emprunts
à long terme en 2011. La diminution des dotations de l’Etat et la perte de subventions font
peser un risque non négligeable sur des équilibres financiers fragilisés par une capacité
d’autofinancement nette négative. La fin du remboursement des crédits relais à compter de
2012 devrait lui permettre cependant d’évoluer favorablement, sous réserve de la souscription
de nouveaux emprunts.
La commune arrive à la fin d’un cycle d’investissement soutenu. Le financement de sa
politique d’investissement est étroitement lié aux subventions dont la diminution importante
induira inévitablement un tassement des investissements dans les années à venir. Si la
commune souhaite maintenir un bon niveau d’équipement, sans accroître son endettement,
elle va devoir reconstituer sa capacité d’épargner. Afin d’atteindre un objectif d’épargne brute
de 7 M€, la commune s’oriente pour la période 2011-2017 vers un contingentement des
dépenses des services, quelles que soient les hypothèses d’évolution des charges et des
subventions.
6.
LES REGIES DE LA COLLECTIVITE
Il existe vingt-cinq régies permanentes dans la commune d’Epinal dont la liste figure en
annexe (annexe 18). Deux régies temporaires sont créées annuellement pour des
manifestations village de Noël et festival « Les Imaginales ».
Les actes afférents à toutes les régies ont été examinés. Un contrôle exhaustif a été
mené sur le fonctionnement de quatre régies d’avance et de deux régies de recettes,
sélectionnées en fonction du montant de l’encaisse et de leurs activités : « festivals »,
« direction des sports » (avances et recettes), « menues dépenses », « conservatoire » et une
régie d’avance constituée auprès de la direction générale des services qui n’est pas nommée
dans l’acte constitutif et qui sera, dans la suite du rapport, nommée « régie DG » comme dans
la réponse de l’ordonnateur.
6.1.
L’organisation des régies au sein de la collectivité
Les régies sont suivies par leurs régisseurs, tant en ce qui concerne leur
fonctionnement courant que leur fonctionnement administratif (rédaction des actes de création
ou des avenants, conservation des actes).
Il n’existe pas de dossier centralisé, contrairement aux dispositions de l’instruction
codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 relative aux régies du secteur public local,
qui prévoit que l’ordonnateur constitue, pour chaque régie, un dossier dans lequel il regroupe
tout document relatif au fonctionnement de la régie et à la gestion du régisseur
11
.
Sur les six régies contrôlées, quatre régisseurs ne détiennent pas les actes constitutifs
de leur régie.
11
Ce dossier doit contenir l’acte constitutif, l’acte de nomination du régisseur, les décisions relatives au cautionnement, à
l’indemnité et tous les procès-verbaux de vérification.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Il est rappelé que l’acte constitutif doit être impérativement conservé dans les services
administratifs de la collectivité, à la trésorerie, et être transmis au régisseur ainsi qu’à son
mandataire suppléant.
Par ailleurs, l’acte constitutif d’une régie d’avance doit notamment énumérer, de
manière exhaustive, précise et limitative, les dépenses à payer, le montant maximum de
l’avance versée par le comptable et les modes de règlement des dépenses. Celui d’une régie
de recettes doit mentionner la nature des produits à encaisser, les modes de perception et la
forme des justificatifs remis en contrepartie de l’encaissement, le montant maximum de
l’encaisse. Si les régisseurs ne détiennent pas l’acte constitutif de leur régie et, a fortiori, s’ils
n’en ont jamais pris connaissance, ils ne peuvent en respecter les dispositions et s’exposent à
la mise en jeu de leur responsabilité.
De plus, leurs connaissances sur leurs obligations et les conditions de mise en jeu de
leur responsabilité personnelle et pécuniaire sont trop lacunaires pour leur permettre d’exercer
leur mission sans risque.
La chambre rappelle que la création d’une régie constitue une exception au principe
selon lequel seuls les comptables publics sont habilités à régler les dépenses et encaisser les
recettes des collectivités et établissements publics dont ils ont la charge
12
. Les régies
permettent, pour des raisons de commodité (proximité du service, urgence), à des agents
placés sous l’autorité de l’ordonnateur et la responsabilité du trésorier, d’exécuter, de manière
limitative et contrôlée, un certain nombre d’opérations (article 18 du décret n° 62-1587 du
29 décembre 1962 devenu article 22 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique). Ce principe dérogatoire est encadré par un
ensemble de dispositions réglementaires de suivi et de contrôle, dont la méconnaissance est
susceptible d’entraîner des risques financiers et juridiques.
Invité par la chambre à revoir l’organisation de l’ensemble des régies, l’ordonnateur
s’est engagé à réviser leur fonctionnement et leur contrôle, et à assurer la formation des
régisseurs. Il a par ailleurs indiqué que la gestion des régies est intégrée dans le périmètre de
la démarche Qualité.
6.2. L’examen des actes
L’examen des actes relatifs aux régies montre des manquements à la réglementation
justifiant de formaliser un contrôle interne afin de coordonner les procédures et tâches des
différentes directions et services.
6.2.1.
Les actes constitutifs des régies
6.2.1.1.
Les visas
Conformément aux termes de l’instruction codificatrice précitée n° 06-031-A-B-M du
21 avril 2006, l'acte constitutif d'une régie doit notamment viser les textes réglementaires et
délibérations de la collectivité qui la créent. Ces dispositions n’ont pas été respectées pour les
régies d’avances « DG » et « communication » qui se réfèrent à des textes ou délibérations
sans lien avec l’objet même des régies.
Ainsi, la régie d’avances « DG », créée le 3 juillet 2007, vise le décret du
12 juillet 1893 portant sur la comptabilité départementale, abrogé depuis le 9 avril 2000. La
régie d’avances « communication » mentionne les délibérations du 29 janvier et du
12
Décret du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
19 mars 2009, du 4 février et du 1
er
juillet 2010, dont aucune ne porte sur les créations de
régie.
6.2.1.2.
Les mentions
Comme rappelé ci-dessus (§ 6.1), l’acte constitutif d’une régie doit comporter des
mentions obligatoires, indispensables à la définition des opérations confiées au régisseur.
Or, l’objet de la régie d’avances et de recettes « pour le paiement par internet »,
particulièrement ambigu, a amené le régisseur à procéder à des opérations qui n’entrent pas
dans l’objet de la régie. Constituée pour «
l’encaissement du versement des paiements réalisés
par internet
(…)
des différentes collectivités ayant constitué le groupement susvisé et le
reversement de ces recettes à ces mêmes collectivités
» (article 1), le régisseur a
ponctuellement effectué des dépenses correspondant à des remboursements de recettes,
assimilées à des « trop-versés ». La chambre note que l’ordonnateur envisage
« de compléter
l’objet de cette régie ».
La régie de recettes « golf » et la régie d’avances « menues dépenses » ne comportent
pas la mention du cautionnement auquel sont astreints les régisseurs afin de garantir les fonds
qui leur sont confiés. Pour la régie de recettes « gens du voyage », le mode de perception des
recettes n’est pas indiqué.
Enfin, le périmètre de la régie d’avances « Festivals » a évolué depuis sa création en
1996, sans que les différents actes aient fait l’objet d’un suivi cohérent : alors que son objet
initial était le règlement des frais d’organisation, les cachets artistiques, les défraiements et
frais de déplacement occasionnés lors des manifestations (festivals, concerts, spectacles …)
organisées par la direction des affaires culturelles, il a été modifié par additif du 7 mai 1996
afin de permettre, en sus, le règlement des «
frais occasionnés pour l’édition et la diffusion du
programme mensuel des événements culturels à Epinal
«
rendez-vous à Epinal
».
Cependant, lors de l’actualisation de l’acte par arrêté du 7 février 2002, dans le cadre
du passage à l’euro, l’objet de la régie est revenu à son périmètre initial, sans abrogation de
l’additif du 7 mai 1996. La chambre note que l’ordonnateur prévoit d’abroger l’additif du
7 mai 1996.
6.2.2.
Les actes de nomination des régisseurs
6.2.2.1.
La dénomination des agents responsables des régies
Les différents actes constitutifs et actes de nomination des régisseurs, comportent des
anomalies sémantiques, sur la dénomination des responsables de la régie : le régisseur est
dénommé indifféremment «
régisseur titulaire
», «
mandataire titulaire
» ou «
régisseur
»
alors que le mandataire est dénommé «
régisseur suppléant
», «
mandataire principal
» ou
«
mandataire suppléant
». La terminologie relative aux agents responsables des régies est
cependant précise et il convient que les actes relatifs aux régies s’y conforment.
La chambre rappelle qu’une régie est placée sous la responsabilité d’un régisseur.
Conformément à l’instruction codificatrice précitée, «
afin d’assurer la continuité du service
public, l’acte de nomination du régisseur doit obligatoirement désigner au moins un
mandataire suppléant
», qui remplace le régisseur pour une durée n’excédant pas deux mois.
Le régisseur intérimaire est destiné à remplacer le régisseur pour une durée excédant deux
mois ou en cas de cessation de fonction, dans l’attente de la nomination d’un nouveau
titulaire. Les mandataires sont les agents placés sous l’autorité du régisseur, qui assurent des
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Commune d’Epinal (Vosges)
fonctions d’agent de guichet. Les régisseurs temporaires sont nommés à l’occasion de la
création de régies temporaires.
6.2.2.2.
La nomination des mandataires suppléants
Aucun mandataire suppléant n’a été désigné pour la régie « menues dépenses »
contrairement aux dispositions de l’instruction codificatrice qui prévoient la désignation d’au
moins un mandataire suppléant, afin d’assurer la continuité du service public, a fortiori
s’agissant d’une régie dont l’objet est de payer «
les menues dépenses à caractère urgent
»
13
.
6.2.2.3.
Les mentions portées sur les actes de nomination
Certains régisseurs se voient confier, dans leurs actes de nomination, des missions
contraires à l’objet même des régies. Ainsi, en est-il de la régie « DG »
14
et de celle de la
direction des sports et de la jeunesse
15
constituées pour le paiement de dépenses alors que
l’acte de nomination de leurs régisseurs et suppléants prévoient l’encaissement de produits ou
de recettes.
6.2.2.4.
Les visas des actes de nomination
Conformément à l’instruction précitée, l'acte de nomination du régisseur (titulaire ou
intérimaire) et du mandataire suppléant doit obligatoirement viser, outre la décision ayant
institué la régie, la décision de principe de l'assemblée délibérante de la collectivité fixant les
taux de l'indemnité de responsabilité des régisseurs dans la limite des taux fixés par l’arrêté
du 3 septembre 2001
16
ainsi que l'avis conforme du comptable, valant agrément.
Or, l’acte de création de la régie « DG » et l’acte de nomination de son régisseur ne
font pas référence au même arrêté municipal fixant les taux de l’indemnité de responsabilité.
La chambre invite la commune à mettre à jour l’ensemble des actes de nomination des
régisseurs en se conformant aux dispositions de l’instruction codificatrice.
6.3.
La régie de recettes pour les manifestations culturelles et les stages d’éveil
Une régie de recettes a été créée pour l’encaissement des produits relatifs aux
spectacles municipaux, la vente des cartes d’animation et les stages organisés par la direction
de la culture, par arrêté n° 1239/2001/SG/AG/REG du 12 octobre 2001. Le montant de
l’encaisse a été fixé à 760 €.
Cependant, à partir du seul acte constitutif de cette régie, deux régisseurs ont été
nommés, un régisseur en charge de la perception des recettes issues des manifestations
culturelles et un autre pour la perception des recettes issues des stages d’éveil, deux encaisses
de 760 € ont été constituées, les régisseurs perçoivent chacun une indemnité et sont tous deux
soumis à un cautionnement.
Il en résulte qu’une de ces régies, ainsi que la nomination de son régisseur et le
versement de ses indemnités n’avait pas de fondement juridique.
13
Extrait de l’acte de nomination du 28 mars 2007.
14
Arrêtés du 3 juillet 2007 et du 6 septembre 2011.
15
Article 1 et article 6
16
Arrêté du 3 septembre 2001relatif aux taux de l'indemnité de responsabilité susceptible d'être allouée aux régisseurs
d'avances et aux régisseurs de recettes relevant des organismes publics et au montant du cautionnement imposé à ces
agents.
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Commune d’Epinal (Vosges)
Cette situation a été régularisée au cours du contrôle, par la création de deux régies :
une régie de recettes des affaires culturelles pour les stages d’éveil culturel et une régie de
recettes pour les manifestations culturelles.
6.4.
Les cautionnements et les indemnités
Les régisseurs sont soumis au versement d’un cautionnement et peuvent bénéficier du
versement d’une indemnité, fixée en fonction du barème de référence défini par l'arrêté
du 3 septembre 2001 précité. L’instruction codificatrice précitée prévoit que le montant du
cautionnement des régisseurs d’avances est déterminé en fonction du montant de l’encaisse ;
celui des régisseurs de recettes est fixé en fonction de la moyenne mensuelle des recettes,
déterminée d’après les opérations de l’année précédente.
Or, les services de la collectivité ont déterminé le montant du cautionnement et de
l’indemnité des responsables des régies de recettes en fonction de l’encaisse. En 2011, onze
régisseurs de recettes étaient soumis à un cautionnement et percevaient une indemnité sans
rapport avec la moyenne mensuelle des recettes de l’année précédente de la régie dont ils
avaient la responsabilité et un régisseur n’aurait pas dû être soumis à un cautionnement
(annexe 19).
Il convient donc de procéder, avec le comptable assignataire, au début du mois de
janvier de chaque année, à la révision éventuelle du montant du cautionnement sur la base des
recettes encaissées au cours de l'année écoulée, par application du barème. L’ordonnateur
s’est engagé à mettre en oeuvre un suivi annuel du montant des recettes.
6.5. Les incompatibilités
Le régisseur de la régie d’avances « Festivals » a pour mandataire suppléant la
directrice des festivals. Or tous deux ont reçu, par arrêté du 26 janvier 2007, délégation de
l’ordonnateur pour engager «
l’exécution du budget 64-animations culturelles « Larmes du
Rire, Rues et Cies, Epinal Bouge l’été
». Ce dispositif est contraire au principe de séparation
de l’ordonnateur et du comptable prévu pour les régies à l’article R. 1617-3 du code général
des collectivités territoriales (CGCT), selon lequel «
les fonctions de régisseur ne peuvent être
assurées par un agent ayant la qualité d’ordonnateur ou disposant d’une délégation à cet
effet
».
6.6.
Le remplacement et le changement de régisseurs
Les changements et les remplacements de régisseurs ne donnent pas systématiquement
lieu à l’établissement d’un procès-verbal de remise de service contrairement aux dispositions
de l’instruction codificatrice précitée. De même, et conformément à l’article R. 1617-5-2 III
du CGCT, une remise de service est obligatoire entre le régisseur sortant et son mandataire et
entre le régisseur entrant et son mandataire.
La commune est invitée à respecter cette réglementation.
6.7.
Le fonctionnement des régies
6.7.1.
La tenue de la comptabilité
Le régisseur est responsable de la tenue de la comptabilité de la régie et du classement
des pièces justificatives : facture, relevés de compte, talons de chèque. Ces règles n’ont pas
été respectées pour la régie « DG » pour laquelle depuis sa création, le 3 juillet 2007, sur
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Commune d’Epinal (Vosges)
quatorze talons de chèque non renseignés (montant, date et/ou motif), seuls onze chèques ont
pu être justifiés par présentation d’une pièce. Il est rappelé que le régisseur doit suivre le
règlement des chèques émis par rapprochement avec les relevés de compte. En l’absence de
renseignement des talons de chèque, ce suivi n’est pas possible.
6.7.2.
Les carences de contrôle
De 2007 à 2012, aucun compte rendu de contrôle des régies n’a été produit par
l’ordonnateur. Si ce dernier s’est prévalu, au cours du contrôle, de l’audit interne mené sur le
fonctionnement des régies de recettes dans le cadre de la certification ISO 9001, cet audit ne
saurait remplacer un contrôle de l’ordonnateur.
Le régisseur étant placé sous l’autorité du comptable public et de l’ordonnateur, ces
derniers doivent contrôler le bon fonctionnement de la régie, chacun pour ce qui le concerne.
Le contrôle de l’ordonnateur résulte notamment de l’article R. 1617-17 du CGCT qui dispose
que
« les régisseurs de recettes, d'avances, de recettes et d’avances ainsi que les régisseurs
intérimaires et les mandataires sont soumis aux contrôles (…) de l'ordonnateur auprès duquel
ils sont placés (…) ».
Le contrôle de l’ordonnateur est de nature comptable et administrative. L’ordonnateur
doit ainsi comparer, pour les régies de recettes, la nature des recettes encaissées avec celles
autorisées par l’acte constitutif. Pour les régies d’avances, il exerce les mêmes contrôles qu’à
l’occasion des dépenses payées après ordonnancement. Il vérifie que les pièces justificatives
sont correctement acquittées. Il surveille, enfin, que le régisseur d’avance n’exécute que les
dépenses autorisées par l’acte constitutif. Le contrôle administratif de l’ordonnateur est un
contrôle sur place qui lui permet de s’assurer du bon fonctionnement de la régie (tenue de la
comptabilité, classement des pièces justificatives, respect des maxima d’encaisse, …).
Les nombreuses anomalies relevées dans le fonctionnement et l’organisation des
régies auraient pu être résolues dans le cadre du contrôle de l’ordonnateur. En outre, les
contrôles menés par le comptable ont mis en exergue des anomalies et des risques qui auraient
dû susciter des vérifications complémentaires de la part des services de l’ordonnateur.
6.7.3.
Sur l’intérêt de constituer des régies
Comme évoqué au paragraphe 6-1, la création d’une régie est une dérogation au
principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable. Elle induit des risques financiers et
juridiques, qu’il convient de mesurer au regard de son intérêt en termes de proximité envers
les usagers et de bon fonctionnement du service public. Or, la nature des opérations effectuées
via les régies, ainsi que le mode de fonctionnement de certaines d’entre elles, ne semblent pas
répondre à un besoin de proximité envers les usagers ou à une situation d’urgence pour le bon
fonctionnement des services de la collectivité.
6.7.3.1.
La régie d’avances de la direction de la jeunesse et des sports
Au regard du montant annuel des achats effectués à partir de cette régie (762,15 €
en 2011) et de leur nature (piles électriques, appâts de pêche, retour colis poste), la chambre
s’interroge sur l’utilité d’une régie d’avances au sein du service des sports. La régie des
« menues dépenses », dont l’arrêté de création du 8 février 2002 prévoit notamment des
dépenses relatives aux menues dépenses et aux frais postaux, pourrait prendre en charge ces
dépenses.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
6.7.3.2.
La régie de recettes pour les manifestations culturelles
Comme indiqué précédemment, la commune a créé deux régies distinctes afin de
régulariser l’existence d’une régie pour les stages d’éveil et les manifestations culturelles.
Cependant, le nombre des versements effectués depuis 2009 au titre des manifestations
culturelles ne semble pas justifier la création d’une régie pérenne. Il conviendrait de
s’interroger sur l’utilité de créer des régies temporaires à l’occasion de ces manifestations.
Régie de recettes « Festival »
Année
Nombre de versements
Période
Montant
2009
8 versements
du 06/10/2009
au 09/11/2009
4 376,00 €
2010
5 versements
du 05/10/2010 au 04/11/2010
2 667,00 €
2011
6 versements
du 07/10/2011 au 20/10/2011
4 333,00 €
Source : comptable public.
6.8. Conclusion
Les manquements relevés par la chambre montrent un suivi administratif et comptable
défaillant des régies : le défaut de pièces justificatives, la création de deux régies à partir d’un
seul acte, l’atteinte au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable.
Un contrôle de l’ensemble des régies de la collectivité paraît indispensable, afin
d’apporter les corrections requises et de veiller à l’application des dispositions de l’instruction
codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006. Nonobstant la réduction des délais
d’encaissement et les facilités de paiement offertes par ce dispositif aux administrés, il
convient néanmoins que la collectivité se rapproche de la trésorerie afin d’engager une
réflexion sur l’intérêt de disposer de vingt-cinq régies, eu égard aux risques inhérents et aux
obligations de contrôle incombant aux services de l’ordonnateur et au comptable.
Les régies constituent des zones de risques financiers et juridiques. Si la responsabilité
et le risque afférent reposent prioritairement sur les régisseurs, dont la responsabilité est à la
fois administrative, pénale, personnelle et pécuniaire, l’ordonnateur n’est pas exonéré de ses
obligations en matière de contrôle.
La chambre invite la commune à poursuivre la mise en place d’un dispositif de
contrôle interne et d’actions de formation des régisseurs, engagées en juin 2013.
7.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
7.1.
La démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des
compétences
La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) se
définit comme la manière dont un organisme anticipe les évolutions affectant directement ou
indirectement sa politique et ses ressources humaines, et dont il utilise les outils dont il se dote
pour y faire face, compte tenu d’un certain nombre de contraintes, au premier rang desquelles
les contraintes budgétaires et statutaires.
La commune s’est engagée, en 2007, dans la mise en oeuvre d’une démarche de
GPEEC, avec pour objectif la maîtrise de sa masse salariale, via un pilotage dynamique et
l’optimisation de ses ressources humaines.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
7.1.1.
La mise en oeuvre du projet de GPEEC
A l’issue d’un état des lieux des outils de pilotage des ressources humaines et d’un
audit des effectifs, un plan d’actions a été établi et présenté lors du comité technique paritaire
du 29 novembre 2007. Ce plan d’actions a abouti à l’élaboration d’un tableau détaillé des
effectifs, à la formalisation d’un plan annuel de recrutement et d’une nouvelle procédure de
recrutement, et à la rédaction d’un plan de formation.
En outre, la démarche de GPEEC a été associée à la mise en place d’un nouveau mode
de gestion administrative des congés, à la conception de tableaux de bord et d’indicateurs de
suivi budgétaire et à l’instauration d’un processus de mobilité interne.
Ce processus de mobilité interne, associé au levier de la formation professionnelle,
constitue, selon la commune, la clef de voûte de la politique d’accompagnement des agents
dans leur deuxième partie de carrière, dispositif mis en oeuvre à compter de 2012 afin de
prendre en compte le vieillissement des agents et l’évolution des missions de la commune.
Pour l’heure, la GPEEC porte essentiellement sur l’optimisation des moyens existants
et la rationalisation des procédures. Son aspect prévisionnel, associant l’anticipation des
évolutions affectant les missions de la commune et ses ressources humaines à moyen et long
terme, n’apparaît pas encore distinctement en l’absence de cartographie des emplois, laquelle
avait pourtant été initiée en 2010 et 2011. La chambre note que l’ordonnateur envisage de
recourir à un prestataire afin de l’accompagner dans l’élaboration d’une projection de ses
besoins et de ses effectifs.
7.1.2.
L’implication des différentes parties prenantes
Restructurée au cours du deuxième semestre 2007, la direction des ressources
humaines est désormais organisée autour de quatre pôles de responsabilités : l’administration
du personnel, les finances, la sécurité au travail, le recrutement et la mobilité interne, dont
relève la GPEEC.
Les représentants du personnel et les agents d’encadrement sont impliqués dans la
mise en oeuvre de la GPEEC, au sein des instances paritaires et de groupes de travail.
Le personnel de la collectivité est associé mensuellement aux évolutions de la
démarche, par une lettre d’information transmise à l’appui du bulletin de salaire.
7.2.
Les effectifs de la commune
7.2.1.
L’évolution des effectifs et la répartition statutaire
Si l’effectif total de la collectivité a diminué de 7 % sur la période de contrôle, le
nombre d’agents non titulaires sur emploi permanent est, en revanche, en augmentation de
22 %, soit 19 % en équivalent-temps plein, concentré essentiellement sur les emplois de
catégorie A, les non-titulaires représentant 39 % en 2011 des emplois permanents contre 30 %
en 2007.
Selon l’ordonnateur, chaque année, des agents de catégorie C sont titularisés (de 15 à
20 agents). En outre, dans le cadre des dispositions de la loi du 12 mars 2012
17
, il prévoit de
titulariser 24 agents de catégorie A et B de 2013 à 2016.
17
Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels
dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Evolution des effectifs de 2007 à 2011 (en nombre d’agents)
Emplois pourvus
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
Agents titulaires (1)
773
756
760
754
738
- 4 %
Agents non titulaires sur emploi permanent (2)
54
62
68
63
66
22 %
Effectif permanent (3=1+2)
827
818
828
817
804
3 %
Agents non titulaires sur emploi non permanent (4)
177
171
175
144
128
- 28 %
Effectif total (3+4)
1004
989
1003
961
932
- 7 %
Sources : CA et DRH. »
7.2.2.
La pyramide des âges
La pyramide des âges du personnel de la commune d’Epinal prend la forme d’une
pyramide inversée, où la part des agents de plus de 50 ans s’élève à 36 % en 2011 contre 27 %
en 2007.
La collectivité ne dispose d’aucun élément quantitatif, ni qualitatif sur l’évolution des
effectifs, au cours des cinq années à venir. En dépit de la création, en 2007, d’un point
information retraite et de la collaboration de la direction des ressources humaines et des
directeurs de service, il est difficile d’anticiper, de manière certaine, les départs en retraite au-
delà d’un horizon de six mois, délai légal permettant aux agents de faire valoir leurs droits.
7.2.3.
Les postes budgétaires pourvus
Entre 2007 et 2011, les effectifs budgétaires ne sont pourvus qu’à hauteur de 83 % en
moyenne (annexe 20). La surestimation du nombre d’emplois budgétaires montre que les
besoins de la commune n’ont pas été identifiés avec précision. Elle donne également, à
l’ordonnateur, une certaine latitude en matière de recrutement.
Afin d’apporter aux élus et aux instances paritaires, une information fiable et complète
sur l’état du personnel et son impact budgétaire réel, la chambre recommande à la commune
de définir avec précision ses besoins en matière d’emplois. En effet, les crédits de charges de
personnel figurant au budget primitif doivent être déterminés en fonction de l’effectif
budgétairement autorisé, et non pas en fonction de l’effectif réel.
7.3.
L’évolution des salaires et des charges de personnel
Les charges de personnel augmentent de 1,7 % de 2007 à 2011, témoignant d’une
bonne maîtrise de la masse salariale et des effectifs. Les rémunérations du personnel non
titulaire (sur emploi permanent et non permanent) continuent de croître (+ 18 %), tandis que
celles du personnel titulaire stagnent.
Evolution des salaires et des primes et indemnités de personnel (budget principal) (en €)
Rémunérations
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
11/07
Titulaires
14 552 823
14 460 438
14 491 506
14 709 051
14 474 923
- 0,5 %
Non titulaires
3 056 959
3 714 704
4 071 484
3 913 166
3 605 992
18 %
NBI SFT IR
451 887
442 952
425 467
431 044
433 501
- 4 %
Autres indemnités
personnel titulaire
1 430 591
1 427 782
1 474 995
1 604 813
1 626 213
14 %
Autres rémunérations
808 938
351 474
211 211
468 426
242 851
- 70 %
Sous total
20 301 198
20 397 350
20 674 663
21 126 501
20 383 480
Source : comptes de gestion.
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Commune d’Epinal (Vosges)
7.3.1.
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire n’appelle pas de remarque en dehors de la prime de service et
de rendement (PSR) et de l’indemnité spécifique de service (ISS) attribuées au directeur
général des services.
En effet, par délibération du 16 décembre 2004, le conseil municipal lui a attribué
l’indemnité spécifique de service et la prime de service et de rendement, dont il bénéficiait
dans ses précédentes fonctions de directeur des services techniques de la ville d’Epinal.
Lors de son recrutement en tant que directeur général des services, la commune a
maintenu l’attribution de ces primes.
En application des dispositions dérogatoires de l’article 13-1 du décret 87-1101
du 30 décembre 1987 modifié portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux
assimilés, «
les fonctionnaires titulaires de l'un des emplois visés à l'article 1er peuvent
bénéficier du régime indemnitaire fixé pour leur grade d'origine
».
Le directeur général des services ayant été recruté par voie contractuelle, il n’est pas
titulaire de la fonction publique territoriale. En conséquence, ces dispositions ne lui sont pas
applicables et il ne pouvait pas continuer à bénéficier des primes qu’il percevait dans le cadre
de son précédent emploi.
La chambre demande qu’il soit mis fin à cette situation irrégulière.
7.3.2.
Les avantages en nature
Par délibérations du 30 avril 2009, du 6 mai 2010 et du 17 novembre 2011, le conseil
municipal a attribué un logement de fonction pour nécessité absolue de service et pour utilité
de service à certains agents, conformément aux dispositions de l’article 21 de la loi
n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant
modification de certains articles du code des communes.
L’article R. 94 du code du domaine de l’Etat, applicable à la date à laquelle ont été
prises les trois délibérations précitées, dispose qu’«
il y a nécessité absolue de service, lorsque
l'agent ne peut accomplir normalement son service sans être logé dans les bâtiments où il doit
exercer ses fonctions. Il y a utilité de service lorsque, sans être absolument nécessaire à
l'exercice de la fonction, le logement présente un intérêt certain pour la bonne marche du
service »
.
Selon les dispositions de l’article R. 98 du code précité, en vigueur jusqu’au
25 novembre 2011
18
, «
seules les concessions de logement accordées par nécessité absolue de
service comportent la gratuité de la prestation du logement nu. Les arrêtés qui les accordent
doivent préciser si cette gratuité s'étend à la fourniture de l'eau, du gaz, de l'électricité et du
chauffage ou à certains seulement de ces avantages
.
Les concessions de logement par utilité
de service ne comportent pas la fourniture gratuite, par l'administration, de l'eau, du gaz, de
l'électricité et du chauffage, qui doit, dans tous les cas, demeurer à la charge des intéressés
».
Conformément au principe de parité des agents territoriaux avec les agents de l’Etat,
prévu à l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale, les dispositions du code du domaine de l’Etat s’appliquent aux
18
Abrogé par le décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011 (adoption de la partie réglementaire du code général de la
propriété des personnes publiques, la partie législative étant entrée en vigueur le 1
er
juillet 2006 par ordonnance
n° 2006-460 du 21 avril 2006).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
agents territoriaux (arrêt du conseil d’Etat du 2 décembre 1994,
Préfet de la région
Nord-Pas-de-Calais, Préfet du Nord
, req.147962).
Il apparaît cependant, que sept logements, concédés pour utilité de service à des agents
communaux, n’emportent pas le paiement d’une redevance d’occupation, et que trois
attributions prévoient, en outre, la gratuité des fluides (annexe 21).
La commune est invitée à se conformer aux dispositions réglementaires en matière
d’attribution de logement. La chambre attire l’attention sur les nouvelles dispositions
introduites par le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des
concessions de logement modifié par le décret n° 2013-651 du 19 juillet 2013.
7.4.
La politique de recrutement
Les objectifs de la politique de recrutement de la collectivité, présentés lors du comité
technique paritaire du 18 juin 2008, portent sur la professionnalisation et la diversification du
recrutement. La commune apporte également son soutien aux personnes éligibles aux contrats
aidés, mène des actions en faveur de l’emploi des jeunes par la transmission systématique des
offres aux missions locales et envoie également ses offres à Pôle Emploi.
7.4.1.
L’adéquation de la politique de recrutement
L’adéquation de la politique de recrutement de la commune peut s’apprécier, d’une
part, par sa capacité à attirer les candidats en nombre suffisant et d’autre part, à effectuer une
sélection permettant de recruter les meilleurs d’entre eux, dans le respect des dispositions
statutaires.
La commune apparaît attractive, comme en témoigne le nombre élevé de candidatures
spontanées (2 047 en 2011, dont 623 relatives aux emplois d’été) ainsi que le nombre de
candidatures réceptionnées à la suite d’une publication (1 395 candidatures pour 22 annonces
publiées en 2011, soit une moyenne de 63 candidatures).
L’attractivité peut être également appréhendée par la capacité de la commune à
promouvoir ses agents dans le cadre d’une mobilité interne, soit près de 200 entre 2007 et
2011.
7.4.2.
La mise en oeuvre de la procédure de recrutement
7.4.2.1.
La définition du besoin
La procédure de recrutement, qui a été validée, en juin 2008, par le comité technique
paritaire, comporte un schéma de la définition du besoin, qui a conduit à l’élaboration d’un
plan de recrutement. Celui-ci n’est, cependant, envisagé que dans un cadre annuel, eu égard
aux difficultés rencontrées dans le recensement des prévisions de départ au-delà d’un horizon
de 6 mois. Le recensement des besoins est effectué par les chefs de service qui doivent, à cette
occasion, justifier leur demande (création/remplacement, description des missions principales
et valeur ajoutée par rapport à l’organisation actuelle).
7.4.2.2.
Le pourvoi du poste
Préalablement à tout recrutement externe, un appel à candidature est lancé au sein de
la collectivité afin de valoriser les compétences des agents communaux et de maîtriser la
masse salariale. En l’absence de ressources internes, la collectivité initie un recrutement
externe.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Afin de faciliter le choix du jury, la note de procédure prévoit que les candidatures
réceptionnées par la direction des ressources humaines,
font l’objet d’une sélection préalable
par la cellule du recrutement et le chef de service. En l’absence de tableau récapitulatif des
candidatures et des motifs de rejet, le jury ne dispose pas d’une information exhaustive sur le
nombre et le statut des candidats potentiels. Selon l’ordonnateur, un compte rendu sur les
candidatures non retenues sera établi à destination du jury de recrutement, sans toutefois
intégrer d’éléments statutaires.
Il apparaît cependant que ces éléments participent de l’information exhaustive du jury
et n’entrent pas en contradiction avec le choix du meilleur profil pour les postes à pourvoir.
Pour établir son choix, le jury dispose du dossier de candidature (lettre de motivation
et curriculum vitae) et reçoit les candidats sélectionnés dans le cadre d’un entretien. La
procédure ne formalise pas les modalités de choix des candidatures, notamment par l’emploi
systématique de la grille d’évaluation, qui serait particulièrement utile en cas de recours
contentieux et afin d’éviter tout risque de distorsion entre les candidats.
Tous les dossiers examinés dans le cadre du contrôle comportent un procès-verbal de
recrutement, dans lequel la proposition du jury est très sommairement justifiée.
La chambre recommande de compléter la procédure de recrutement, en y incluant la
formalisation des critères de choix des candidats via l’établissement d’une grille d’évaluation
et d’entretien, ainsi que la justification détaillée du choix du lauréat.
7.4.2.3.
Le respect des règles statutaires
Sur les onze personnes ayant été ou étant toujours sous contrat avec la ville d’Epinal,
dont le dossier a été examiné par la chambre, ce qui représente au total vingt-et-un contrats, le
recrutement de trois d’entre elles, sur des emplois permanents, n’apparaît pas régulier.
L’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires dispose que
« Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les
emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs
établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux
magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés
soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des
assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les
conditions prévues par leur statut ».
Des dérogations ont été introduites dans le même article notamment par l’alinéa 1
19
sur lequel les trois recrutements sont fondés. Or les conditions posées par cet alinéa ne sont
pas remplies.
En effet, pour les postes de directeur adjoint aux affaires culturelles, de responsable
administratif et financier de la direction des services techniques en 2009 et de chargé de
mission pour la direction générale des services en 2008, les candidatures de titulaires, qui
disposaient, au vu de leur dossier, de qualités et/ou de l’expérience requises, ont été éliminées
par la commission de sélection, sans justification formalisée et n’ont pas été transmises au
jury.
19
« Les collectivités et établissements mentionnés à l’article 2, ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des
emplois permanents que pour (…) faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi
qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues à la présente loi » (article 3, alinéa 1 de la loi n° 83-634
du 13 juillet 1983).
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Commune d’Epinal (Vosges)
7.5.
La durée du travail
La durée légale de travail est, depuis 2001, de 35 heures par semaine à Epinal. Elle est
organisée en cycle annuel (1 607 heures) et en cycle hebdomadaire (35 ou 37 heures). Dans le
cadre de la rénovation du dialogue social, un nouvel accord sur l’organisation et
l’aménagement du temps de travail a été signé le 13 mai 2011.
7.5.1.
Les congés attribués aux agents de la commune d’Epinal
Les agents de la commune d’Epinal bénéficient, outre de 25 jours ouvrés de congés
annuels, d’une bonification de congés pour ceux pris en dehors de la période allant du 1
er
mai
au 31 octobre, plus favorable que ce qui est autorisé par la réglementation. La commune
accorde, en effet, un jour de bonification pour trois jours pris en dehors de cette période et
deux jours de bonification pour six jours alors que le décret n
°
85-1250 du 26 novembre 1985
relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux prévoit un jour de congé
supplémentaire pour cinq, six ou sept jours et deux jours pour un nombre de jours «
au moins
égal à huit jours
». La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de mettre en
conformité avec la réglementation l’octroi des jours de fractionnement, dès janvier 2014.
La commune attribue également quatre jours de congés supplémentaires, à raison d’un
jour par trimestre, en cas de présence continue de l’agent, qualifiés de « jours de
présentéisme ». Les agents peuvent en disposer selon les mêmes modalités que les congés
annuels.
Sur la période de contrôle, le nombre de jours de présentéisme a augmenté de 3 % et
représente, en 2011, 2,6 jours de congés supplémentaires par agent, alors que les effectifs ont
diminué de 7 %.
Ce dispositif, n’est pas conforme à la réglementation. Certes, l’article 7-1 de la loi
statutaire n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée autorise, après avis du comité technique
paritaire, le maintien des régimes de travail antérieurs à la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001
relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la
fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.
Pour autant, la loi ne reconnaît que les droits acquis en matière de réduction du temps
de travail, et non en matière de congés, lesquels restent régis par le décret n° 85-1250 du
26 novembre 1985 précité. Les « jours de présentéisme » accordés par la collectivité à ses
agents en cas de présence continue sur un trimestre ne correspondent pas à un aménagement
du temps de travail. Il s’agit de congés, même s’ils ne peuvent être portés sur le compte
épargne temps.
La chambre invite donc la commune à se conformer aux dispositions légales et
réglementaires relatives aux droits à congés.
7.5.2.
Les heures supplémentaires
Sur la période 2007-2011, le nombre d’heures supplémentaires a diminué de 15 %,
soit 10,5 équivalents-temps plein (ETP) en 2011 contre 12,3 ETP en 2008.
Le paiement des heures supplémentaires avait la faveur des agents, 83 % des heures
supplémentaires ont été payées en 2011. Toutefois, l’accord sur le temps de travail du
13 mai 2011 privilégie la récupération des heures supplémentaires.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
7.5.3.
L’absentéisme
Les absences pour maladie ordinaire et accident du travail sont en très forte
augmentation sur la période, respectivement de 32 % et de 130 %. Cette situation est en partie
due au retard pris par le comité médical départemental, dans le classement en longue maladie
des agents, actuellement en congés de maladie ordinaire. A la fin du premier semestre 2012,
les dossiers en attente de classement longue maladie représentaient 37,5 % du volume total de
jours d’absence pour maladie ordinaire.
La collectivité a, également, constaté une augmentation des déclarations d’accidents
du travail à la suite de la diffusion de la note de procédure sur le traitement des accidents, sans
pouvoir, cependant, en mesurer l’impact.
L’absentéisme est suivi mensuellement par la direction des ressources humaines.
Outre la modulation du régime indemnitaire et la mise en oeuvre de contre-visites médicales,
la commune s’est dotée d’un nouvel outil de prévention de l’absentéisme en 2012, avec la
création d’une procédure d’entretiens de ré-accueil par les chefs de service lors du retour
d’agents à l’issue d’un arrêt de travail pour maladie, d’une durée supérieure à un mois.
8.
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1.
L’organisation de la commande publique
Le précédent rapport de la chambre avait soulevé une tenue particulièrement
désordonnée des dossiers, l’organisation déconcentrée de la compétence achat et la politique
autonome de certaines directions en matière d’achat. En l’absence d’actions correctrices, ces
constats demeurent.
8.1.1.
La tenue des dossiers
Le désordre précédemment constaté dans la tenue des dossiers est aggravé par les
conditions de mise en oeuvre de la dématérialisation des procédures. Certaines pièces
justificatives et, notamment, les rapports de présentation, ne sont pas systématiquement
numérisés avec les signatures des membres de la commission, ce qui rend impossible
l’authentification des signataires. Pour certains documents, seules les pages impaires ont été
numérisées (règlement de la consultation de l’accord-cadre « travaux d’adduction d’eau
potable, reprise de branchement plomb et assainissement » de 2010).
En outre, la dématérialisation des procédures ne dispensant pas de la conservation des
documents papier, ces derniers sont conservés, de manière dispersée, soit au sein des
directions et services, soit au sein du service marchés publics et du service des finances.
Le manque de rigueur dans le suivi des pièces des marchés par les services et le défaut
de conservation des pièces justificatives de la mise en concurrence ont par ailleurs été relevés
par les services de la commune lors des audits internes
20
.
A l’instar de sa recommandation formulée en 2008, la chambre invite la commune à
« normer » le contenu des dossiers afin de pouvoir justifier, le cas échéant, du respect des
principes de traçabilité et de transparence.
20
« Manque de rigueur dans le suivi des pièces de marché par les services » (revue de direction du 5 juillet 2011),
« [nécessité d’] une plus grande rigueur dans la constitution des pièces de marchés, en particulier les MAPAS avec les
décisions, les contrats » (revue de direction du 25 janvier 2012).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
8.1.2.
L’organisation
La collectivité a fait le choix d’une organisation déconcentrée de la commande
publique, induisant l’autonomie des directions en matière d’achat public
21
. Si ce choix relève
de la liberté d’organisation des services de la commune, il implique la normalisation des
dossiers et un recensement des besoins transverses, afin d’assurer une couverture juridique
optimale de l’achat public.
La collectivité dispose d’une cellule « marchés publics », en charge du recensement
des besoins et de l’encadrement de la procédure d’achat. Initialement intégrée aux services
techniques, elle a été rattachée au directeur général des services, de 2007 à janvier 2011,
«
afin de développer progressivement une politique interne d’achat public
» (extrait du
rapport de la Chambre régionale des comptes de Lorraine).
Depuis janvier 2011, la cellule, dotée de deux agents de catégorie A, est de nouveau
rattachée à la direction des services techniques. Une nouvelle réorganisation est intervenue au
cours de l’été 2011, scindant la cellule en deux pôles, sous la coordination du directeur adjoint
des services techniques : un pôle chargé des dossiers soumis au contrôle de légalité et aux
procédures formalisées et un pôle chargé des marchés à procédure adaptée (MAPA).
Alors que la cellule « marchés publics » est censée intervenir en appui administratif et
juridique pour les marchés supérieurs à 90 000 €, il s’avère que ces derniers ne lui sont pas
soumis. Selon l’ordonnateur, une démarche de formation du personnel, de normalisation des
dossiers et de recensement des besoins transverses a été entreprise au cours du deuxième
semestre 2012, sous l’égide de la direction des Finances.
8.1.4.
La nomenclature des achats
Depuis 2009, la collectivité dispose d’une nomenclature des achats dont l’objectif est
de définir les montants des achats et prestations homogènes. Cependant, comme le
soulignaient déjà, en 2010, les rapports d’audit interne, les services, y compris la cellule
« marchés publics », utilisent peu cette nomenclature.
A la fin du contrôle de la chambre, la direction des finances, sous l’égide de laquelle
ne se trouve pas la cellule « marché public », avait initié une démarche d’information et de
vérification afin de généraliser l’utilisation de la nomenclature, de recenser les besoins et de
permettre la définition d’une politique de l’achat public.
La collectivité doit renforcer la programmation de ses besoins, afin de respecter les
dispositions de l’article 11 du code des marchés publics, qui prévoit qu’au-delà de 15 000 €
HT (depuis le 12 décembre 2011), la présentation d’un contrat écrit est nécessaire, cette règle
n’ayant pas été respectée pour certains achats (par exemple pour les prestations de
restauration du service animation ou l’achat de mobilier contemporain). Le juge administratif
a confirmé la nécessité de respecter le seuil de l’article 11 du code des marchés publics dans
son arrêt du 8 février 2012,
CCAS de Polaincourt
.
8.1.5.
Le guide de la commande publique
Si la commune dispose d’un guide interne de la commande publique, actualisé en mai
2010, les procédures y sont insuffisamment décrites pour permettre de sécuriser l’achat et
21
La politique autonome d’achat public de certaines directions a été relevée à plusieurs occasions lors des revues de
direction, à l’issue les audits internes menés au titre de la certification qualité (remarque formulée le 5 juillet 2011 et le
25 janvier 2012, concernant la direction de l’éducation et de la jeunesse et la direction des sports et de la culture).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
d’uniformiser les procédures : à titre d’exemple, les modalités pratiques de définition des
critères d’analyse et de classement des offres, notamment l’analyse des offres anormalement
basses, n’y figurent pas. La procédure d’urgence y est évoquée, alors que, selon
l’ordonnateur, cette procédure relève exclusivement de la cellule « marchés publics ».
Enfin, la procédure de l’accord-cadre, mise en oeuvre depuis 2009 par les services, n’y
figure que par un renvoi à l’article 76 du code des marchés publics, alors qu’elle obéit à un
encadrement spécifique qui n’est pas respecté par les services.
Eu égard à la déconcentration des compétences en matière d’achat public au sein de la
commune d’Epinal, le guide de procédure existant gagnerait à être plus détaillé à l’attention
des services afin de garantir la sécurité juridique des achats.
8.2.
L’examen des marchés publics
Quatorze procédures d’achat public ont été examinées dont les neuf procédures
afférentes à la procédure d’accord-cadre (annexe 22), mise en oeuvre, depuis 2009, par les
services de la commune (annexe 23). Si la commune n’a pas rencontré, depuis 2008, de
contentieux en matière de marchés publics, l’ensemble des procédures qui ont été examinées
comporte des anomalies.
8.3.
Le formalisme de la passation
8.3.1.
Les documents de la consultation
A plusieurs reprises, les critères de jugement des offres annoncés dans l’avis d’appel
public à concurrence (AAPC) diffèrent de ceux énoncés dans le dossier de consultation des
entreprises (DCE), notamment pour le marché pour la création d’une ZAC multisites.
L’incohérence entre les AAPC et les documents de consultation introduit une
distorsion dans la mise en concurrence et présente des risques d’invalidation de la procédure.
8.3.2.
L’expression du besoin dans les accords-cadres
Les besoins présentés dans l’accord-cadre « entretien bâtiments » de 2010 sont très
sommairement définis : «
l’objet de cet accord cadre et des marchés qui seront conclus sur
son fondement est TRAVAUX D’ENTRETIEN DES BATIMENTS…
».
L’accord-cadre est un contrat conclu entre un pouvoir adjudicateur et des opérateurs
économiques publics ou privés, ayant pour objet d’établir les termes (notamment le prix et le
cas échéant, les quantités) régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée. Ces
derniers sont des marchés subséquents qui s’inscrivent dans l’accord-cadre.
Si certains termes des marchés subséquents ne sont déterminés qu’au moment de la
conclusion de ces marchés, la définition du besoin ne saurait se limiter à l’allotissement,
contrairement à ce qu’indique l’ordonnateur. Le juge administratif a eu l’occasion de rappeler
que la formule de l’accord cadre ne dispense pas le pouvoir adjudicateur de définir
précisément son besoin (TA Versailles, ord. 15 oct. 2008, n° 08-09207, Sté Géomensura).
La direction des affaires juridiques des marchés publics du Ministère de l’économie et
des finances rappelle qu’outre le détournement de procédure qu’une telle interprétation
caractériserait, elle conduirait à rendre inefficace la procédure d’un point de vue économique,
aussi bien pour l’acheteur que pour l’entreprise, en ne permettant pas un minimum de
planification des commandes.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
8.3.3.
La publicité
8.3.3.1.
La publicité et l’égalité d’accès à la commande publique
L’obligation de mettre en oeuvre une publicité adaptée au besoin n’est pas toujours
respectée. Ainsi pour le marché en procédure adaptée passé en 2009, portant sur une étude de
préfiguration de la SMAC (Scène de Musiques Actuelles), d’un montant de 24 000 € HT,
deux demandes de devis ont été envoyées à des bureaux d’études préalablement identifiés par
les services (situés à Paris et Mâcon), sans aucune mesure de publicité, en méconnaissance
des dispositions de l’article 28 du code des marchés publics.
Les modalités de publicité doivent permettre de garantir que celle-ci est adaptée aux
spécificités du besoin à satisfaire : son objet, sa nature, la complexité et le degré de
concurrence
entre
les
prestataires
potentiels
(CE
du
7
octobre
2005,
région
Nord-Pas-de-Calais
)
22
.
La publicité garantit le respect du principe de liberté d’accès à la commande publique
et permet aux entreprises, sans considération géographique, d’être informées de l’intention
d’acheter de la commune ; elle assure à la commune une diversité d’offres suffisante et de
meilleures conditions économiques.
8.3.3.2.
Les délais de publicité en procédure adaptée
L’accord-cadre « travaux d’adduction d’eau potable, reprise de branchement plomb et
assainissement » de 2010, dont le montant global s’est élevé à 735 310 € HT, a été passé en
vertu de l’article 28 du code des marchés publics. Il prévoyait huit marchés subséquents.
L’avis d’appel public à concurrence de cet accord-cadre a été transmis le 14 avril 2010
à la publication. La date limite de réception des offres a été fixée au 3 mai 2010 à 14 heures,
soit dix-huit jours, dont 12,5 jours ouvrables, plus tard. Si, pour les marchés passés selon une
procédure adaptée, le code n'impose aucun délai de publicité, l'acheteur doit cependant veiller
à laisser un délai suffisant pour permettre à la concurrence de jouer. Une publicité fixant un
délai de réception des offres trop court pourrait être considérée comme insuffisante au regard
des principes de transparence et d'égalité de traitement (TA Lille, 16 mars 2011, n° 1101226,
sté Fornells).
Si, en l’occurrence, la commune a reçu sept offres, un délai de 12,5 jours ouvrables est
manifestement insuffisant, eu égard à la nature de la prestation demandée. Cette observation
avait déjà été formulée lors du précédent contrôle de la chambre.
8.3.4.
La réception des offres
Si l’acheminement et la bonne réception des plis restent à la charge du candidat, la
personne publique organisatrice ne peut s’exonérer de tout soupçon de favoritisme qu’à
l’appui d’un système d’enregistrement des offres précis, continu et homogène
23
.
La commune d’Epinal n’a pas formalisé la procédure de réception des plis des
candidats. L’heure d’arrivée des plis est rarement apposée, alors que les avis d’appel public à
22
Par sa décision du 7 octobre 2005, le conseil d’Etat a considéré que le pouvoir adjudicateur peut être amené à faire une
publicité d’ordinaire prévue pour des marchés de montant supérieur, en considérant :
la nature et les caractéristiques du besoin à satisfaire ;
le nombre ou la localisation des opérateurs économiques susceptibles d’y répondre ;
les circonstances de l’achat.
23
CAA de Versailles 21 mars 2006 ministre de la Défense ;
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
la concurrence, que ce soit en matière de candidatures ou d’offres, comportent non seulement
la date butoir mais aussi l’heure limite d’arrivée des plis. Si les offres sont déposées en mairie,
il n’est pas apposé de mention de ce dépôt sur l’enveloppe (un récépissé est censé être remis
au porteur du pli).
8.3.5.
La négociation
L’article 1.2 du règlement de la négociation («
Possibilité d’engager des
négociations
») des accords-cadres « entretien bâtiments » et « travaux d’adduction d’eau
potable, reprise de branchement plomb et assainissement » de 2010 précise que «
concernant
le présent accord-cadre et les marchés subséquents, le pouvoir adjudicateur se réserve la
possibilité d’engager des négociations avec les entreprises…
». Les points susceptibles de
négociation sont listés : le prix, la quantité, la qualité.
Le code des marchés publics ne s’oppose pas à l’engagement de négociation en
procédure adaptée, dans la mesure où elle est explicitement prévue dès la consultation.
Cependant, si la négociation peut présenter un intérêt dans le choix des offres des
marchés subséquents, prévoir une négociation lors de la première phase de l’accord-cadre
peut apparaître comme une contrainte inutile, voire néfaste au bon déroulement de la
procédure.
8.3.6.
La clause d’exclusivité
L’accord-cadre est un système fermé pendant toute sa durée d’exécution et comporte
une exclusivité d’achat auprès du ou des titulaires.
En contrepartie de cette exclusivité, il est recommandé que l’acheteur public prévoie
une obligation pour les titulaires de formuler des offres régulières, acceptables et appropriées
lorsqu’ils sont sollicités pour les marchés subséquents.
Cependant, en dépit de la rédaction d’une mesure de précaution dans l’article 14.4 du
cahier des clauses administratives particulières (CCAP) de l’accord-cadre « travaux
d’adduction d’eau potable, reprise de branchement plomb et assainissement » de 2010, avec
clause de résiliation en cas d’insuffisance et d’absence d’offres, le déroulement de l’accord-
cadre et des marchés subséquents n’a pas été sans poser de difficulté en ce qui concerne le
nombre d’offres en l’absence de mise en oeuvre du dispositif de sanction.
En effet, alors que quatre titulaires ont été retenus dans l’accord-cadre, ces derniers
n’ont pas systématiquement répondu aux mises en concurrence dans le cadre des marchés
subséquents. Lors de la consultation du 28 septembre 2010, pour les travaux du quai
Jules Michelet, seul un prestataire a répondu. Après la déclaration sans suite du marché
subséquent et à l’issue d’une nouvelle consultation lancée en février 2011, les travaux n’ont
débuté que le 26 avril 2011, soit 6 mois après le lancement de la procédure, limitant
singulièrement l’intérêt même de la procédure d’accord-cadre. Cette anomalie doit inciter la
commune à mettre en application la clause de pénalité qu’elle inclut systématiquement dans
ses accords-cadres depuis 2012.
8.3.7.
Le choix des candidats : la détermination des critères
L’accord-cadre « entretien-bâtiments » de 2010 prévoit trois critères d’analyse des
offres : le prix (60 %), la valeur technique (30 %) et la valeur environnementale (10 %). La
décomposition du critère « valeur technique » est la suivante : effectif de l’entreprise, moyens
matériels de l’entreprise, qualifications ou références, chiffre d’affaires.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Cette décomposition révèle une confusion entre les critères de sélection des
candidatures et les critères d’analyse des offres, qui sont pourtant deux phases bien distinctes.
Sous réserve de l’appréciation du juge administratif, dans le cadre de la sélection des offres, il
convient d’évaluer la valeur technique de l’offre produite par les candidats et non la capacité
technique et financière de ces candidats.
Si le juge administratif a eu l’occasion de rappeler que les dispositions de l'article 53
du code des marchés publics permettent au pouvoir adjudicateur de retenir, en procédure
adaptée, un critère reposant sur l'expérience des candidats, et, de fait, sur leurs références
portant sur l'exécution d'autres marchés, pour choisir l'offre économiquement la plus
avantageuse, la prise en compte de ce type de critère doit être objectivement justifiée par
l'objet du marché et la nature des prestations à réaliser et ne doit pas avoir d'effet
discriminatoire (CE, 2 août 2011,
Parc naturel régional des grands Causses/société PK-ENR
et CAA Douai, 7 juin 2011
, OMT de Berk-sur-Mer
). En l’occurrence, l’accord-cadre
« entretien-bâtiments » ne présentait pas une technicité particulière.
Le fait d’avoir recours à des éléments d’appréciation tels que le chiffre d’affaires ou
les moyens matériels pour classer les offres, risque de fausser le jeu de la concurrence, les
entreprises les plus importantes étant, a priori, favorisées.
La prise en compte de critères liés aux capacités des candidats au stade de l’analyse
des offres a, en tout état de cause, rendu la passation du marché irrégulière.
8.3.8.
Les marchés subséquents dans les accords-cadres
Lorsque l’accord-cadre est multi-attributaire, les marchés subséquents doivent être
attribués après mise en concurrence des titulaires. La procédure doit respecter quatre
impératifs : la consultation des titulaires doit être écrite, le pouvoir adjudicateur doit fixer et
annoncer le même délai pour tous les titulaires, ces derniers doivent remettre leur offre par
écrit et le marché doit être attribué sur la base de critères prévus dans l’accord-cadre.
Si les critères d’attribution des marchés subséquents de l’accord-cadre « entretien
bâtiments » de 2010 ont été mentionnés dans le règlement de consultation, ils n’ont pas été
pondérés contrairement aux dispositions de l’article 53 du code des marchés publics et à la
jurisprudence du conseil d’Etat qui impose, aux marchés à procédure adaptée, l’information
des
candidats
sur
la
pondération
et
la
hiérarchisation
des
critères
(arrêt
CE,
26 septembre 2012, n° 359 389
GIE groupement des poursuites extérieures
).
Les consultations pour les marchés subséquents n’ont donné lieu qu’à un simple
courrier de demande de devis, voire une commande auprès d’un seul fournisseur, sans
mention de la pondération des critères d’attribution de ces marchés.
Cette mise en oeuvre de l’accord-cadre « entretien bâtiments » a abouti à la
constitution d’un système de référencement des fournisseurs, ce qui est contraire à l’objectif
de la procédure d’accord-cadre. En outre, cette procédure s’étant avérée moins efficace que
prévu en terme d’organisation des travaux, un marché à bons de commande multi-attributaires
a été passé en 2012 pour l’entretien des bâtiments.
8.4. Conclusion
La collectivité n’a pas suivi les recommandations formulées par la chambre dans son
précédent rapport. Le désordre constaté dans la tenue des dossiers perdure, le guide de la
commande publique est trop lacunaire pour sécuriser une procédure d’achat publique mise en
oeuvre de manière déconcentrée dans les différentes directions. Selon l’ordonnateur, des
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
mesures ont été engagées à l’issue du présent contrôle afin d’apporter des corrections :
définition d’une politique d’achat, formation, normalisation des dossiers et des documents,
utilisation d’une nomenclature des achats.
Des anomalies ont été relevées dans les procédures examinées, qu’il s’agisse de la
sélection des candidats, de la fixation des délais de réponse aux avis d’appel public à
concurrence ou de l’analyse des offres.
La commune utilise, depuis 2009, la procédure de l’accord-cadre, afin de concilier la
réactivité des prestataires avec l’apparition de ses besoins. Si aucune condition n’est imposée
pour recourir à l’accord-cadre, sa mise en oeuvre, imparfaitement maîtrisée par les services,
fait peser sur les procédures un risque économique et juridique. La commune doit poursuivre
la réflexion qui a abouti à la résiliation du marché d’entretien des bâtiments de 2010, afin de
mettre en oeuvre cette procédure avec pertinence en fonction des besoins à satisfaire.
9.
L’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE DANS LA COMMUNE D’EPINAL
9.1.
La politique de la petite enfance à Epinal
9.1.1.
Eléments de contexte
Située dans un département rural, où l’offre d’accueil, qui représente 49 places pour
cent enfants de moins de trois ans, est supérieure d’un point et demi à la moyenne nationale
24
,
la commune d’Epinal ne rencontre pas de tension en matière d’accueil de la petite enfance.
En quatre ans, de 2008 à 2011, le taux de couverture, qui correspond à la capacité
théorique d’accueil sur le nombre total d’enfants de moins de trois ans, progresse de 8 points
pour s’établir en 2011, à 78 %, ce qui signifie qu’en théorie, près de 8 enfants sur 10 peuvent
être accueillis. L’augmentation de ce taux résulte de celle de 16 % du nombre de places chez
les assistantes maternelles, et de la diminution de 7 % du nombre d’enfants de moins de trois
ans. A l’instar de la répartition départementale, la commune d’Epinal dispose d’un niveau de
l’offre d’accueil individuel supérieur à celui de l’offre d’accueil collectif.
L’offre globale d'accueil pour les enfants de moins de trois ans à Epinal
(en nombre de places)
2008
2009
2010
2011
Evolution
2011/2008
Assistantes maternelles agréées employées par des
particuliers
497
535
558
576
16 %
Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et crèches)
199
180
160
160
- 20 %
Haltes garderies des Centres Sociaux (ouverture partielle)
54
59
59
59
9 %
Salariés à domicile
20
8
Ecoles maternelles
119
84
106
103
- 13 %
Total = capacité théorique d’accueil (T)
869
878
891
898
3 %
Nombre d'enfants de - de 3 ans(E)
1 237
1 124
1 123
1 146
- 7 %
Taux de couverture
70
78
79
78
Sources : département, CAF, DSDEN et DAS Epinal.
Installée depuis avril 2012 en centre-ville, une entreprise privée propose notamment
un service de garde d’enfants. Les démarches initiées pour la création d’une crèche
d’entreprise n’ont pas abouti.
24
Plus de 49 places pour cent enfants de moins de trois ans contre 47,4 au niveau national, d’après le n° 715 d’Etudes et
résultats (février 2010) de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
La commune d’Epinal siège au sein de la commission départementale d’accueil des
jeunes enfants (CDAJE). Dans le département des Vosges, la CDAJE est essentiellement un
cadre de partage de l’information entre les différents acteurs de la politique d’accueil du jeune
enfant.
9.1.2.
La contractualisation avec la caisse d’allocations familiales des Vosges
A l’instar de 38 collectivités vosgiennes, la commune d’Epinal est signataire d’un
contrat enfance et jeunesse
25
(CEJ) avec la caisse d’allocations familiales des Vosges, portant
sur les années 2011-2014. Il s’agit, pour la commune d’Epinal, du deuxième CEJ, un premier
contrat couvrant la période 2007-2010, ayant été signé en 2007 en remplacement du contrat
enfance (enfant de moins de six ans) et du contrat temps libre (enfant de plus de six ans).
Le diagnostic local auquel se livre la caisse d'allocations familiales des Vosges
préalablement à la signature du contrat enfance et jeunesse, a mis en évidence le dynamisme
de la politique de la collectivité en faveur de l’accueil du jeune enfant.
Pour la commune d’Epinal, le contrat enfance et jeunesse constitue un socle de
réflexion et de communication avec la caisse d'allocations familiales. Il est bien accueilli, car
il favorise un bilan périodique des actions de la commune au titre de la politique de la petite
enfance.
9.1.3.
Organisation et objectifs de la politique de la petite enfance à Epinal
L’accueil de la petite enfance est une compétence exercée depuis 2003, par la
commune qui gère, d’une part, ses propres établissements d’accueil réunis depuis 2009, sur un
même site dénommé « pôle petite enfance », et assure, d’autre part, la cogestion, avec la
caisse d’allocations familiales des Vosges, de trois centres sociaux qui proposent un service
de halte-garderie implanté sur le territoire de la commune.
Enfin, elle apporte son soutien technique et financier à quatre crèches associatives dont
deux situées sur la commune. L’action du service de la petite enfance est sous-tendue, depuis
2009, par un projet de service.
9.2.
L’offre d’accueil à Epinal
9.2.1.
L’accueil individuel
9.2.1.1.
L’offre d’accueil
La collectivité suit, en partenariat avec la caisse d’allocations familiales et le
département des Vosges, le nombre de places agréées auprès des assistantes maternelles, qui a
augmenté de 16 % sur la période. Les assistantes maternelles d’Epinal ont un agrément pour
une moyenne de 2,8 places, chiffre conforme à la référence nationale issue du rapport 2010 de
la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) sur l’accueil du jeune enfant (annexe 24).
En 2010, 47 % des assistantes maternelles en activité ont plus de cinquante ans (annexe 25).
25
Le CEJ est un contrat d’objectifs et de cofinancement passé entre la caisse d'allocations familiales et une collectivité
territoriale, un groupement de communes, afin de poursuivre et d’optimiser la politique de développement en matière
d’accueil des moins de 17 ans révolus. Il comprend deux volets : l’accueil du jeune enfant et l’accueil des enfants de moins
de 17 ans. Il répond prioritairement à deux objectifs : favoriser le développement et l’optimisation de l’offre d’accueil et
contribuer à l’épanouissement des enfants et des jeunes et à leur intégration dans la société par des actions favorisant
l’apprentissage de la vie sociale et la responsabilisation pour les plus grands.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Evolution du nombre de places agréées auprès d'assistantes maternelles
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Places autorisées
497
535
558
576
16 %
Source : département.
9.2.1.2.
L’activité et la fréquentation de l’accueil individuel
Si le nombre d’assistantes maternelles agréées a augmenté de près de 10 % sur la
période 2008-2011, il apparaît cependant que la proportion d’assistantes maternelles en
activité, c’est-à-dire accueillant au moins un enfant au 31 décembre de l’année N, reste stable
(66 % en moyenne). Cette situation résulte, d’une part, de la préférence des jeunes parents
pour la garde en accueil collectif et, d’autre part, du fait que certaines assistantes maternelles
ne souhaitent pas exercer d’activité, sans pour autant renoncer à leur agrément.
Evolution du nombre d’assistantes maternelles agréées et de leur activité à Epinal
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Nombre d'AM agréées
185
194
198
203
9,7 %
AM accueillant au moins un enfant au 30/12/N
125
133
125
ND
Proportion d'AM en activité
68 %
69 %
63 %
Source : Département et CAF 88.
9.2.2.
L’accueil collectif
9.2.2.1.
L’offre d’accueil collectif
La commune gère deux établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), soit 55 %
des places agréées en 2011, et cogère, avec la caisse d’allocations familiales, trois haltes
garderies au sein des trois centres sociaux, soit 27 % des places agréées. Le secteur associatif
assure la part restante.
Evolution du nombre de places agréées en EAJE à Epinal
2008*
2009
2010
2011
Evolution
2011/2008
Multi-accueil "Pôle Petite Enfance"
79
80
80
80
1,3 %
Crèche familiale "Pôle Petite Enfance"
80
60
40
40
- 50,0 %
s/total
159
140
120
120
- 24,5 %
Proportion de l’accueil communal/total
63 %
59 %
55 %
55 %
Halte-garderie Bitola
20
20
20
20
0 %
Halte-garderie Justice
15
20
20
20
33,3 %
Halte-garderie Vierge
19
19
19
19
s/total
54
59
59
59
9,3 %
Proportion de la cogestion commune-CAF/total en
%
21
25
27
27
Crèche Bout-chou
20
20
20
20
Crèche Pouss'Poussettes
20
20
20
20
S/ total
40
40
40
40
Proportion des crèches associatives/total
16 %
17 %
18 %
18 %
TOTAL
253
239
219
219
- 13,4 %
Nombre d'enfants de moins de 3 ans
1 237
1 124
1 123
1 146
- 7,4 %
Taux de places agréées en EAJE en %
20
21
20
19
Source : CAF 88, *Halte-garderie de la « Chipotte » et crèche « Les Lurelles » avant l'ouverture du pôle
en 2009
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
9.2.2.2.
La fréquentation en accueil collectif
Depuis 2008, le nombre d’heures payées a augmenté de 11 %, alors que la capacité
théorique diminue, permettant ainsi aux établissements d’Epinal d’afficher, en 2011, selon la
caisse d’allocations familiales, un taux d’occupation pondéré de 66 %, en hausse de 16 points
sur la période. La pondération prend en compte, d’une part, l’impossibilité pour les
établissements d’avoir une fréquentation optimale tout au long de la journée, et, d’autre part,
les spécificités propres à chaque établissement. 57 % des EAJE d’Epinal atteignent un taux
d’occupation supérieur à 70 % en 2011, taux fixé dans le cadre du contrat enfance et jeunesse.
Evolution du taux de fréquentation des EAJE à Epinal
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Nombre d'heures payées
292 001
314 074
321 527
325 319
11 %
Capacité théorique retenue
575 530
502 604
432 657
488 389
- 15 %
Taux moyen d'occupation (1) en %
51
62
74
67
Taux moyen d'occupation modulé (2) en %
51
54
69
66
% des EAJE ayant un taux d'occupation >70 %
25
43
57
57
Source CAF : 1) Ratio non représentatif car le calcul global n’intègre pas la pondération propre à chaque
type d’établissement.
2) Ratio utilisé par la CAF dans le CEJ qui intègre le poids relatif de chaque type d’établissement
Bien que contrasté d’un établissement à l’autre, le taux de fréquentation augmente,
cependant, jusqu’en 2010, pour chacun d’eux. Celui de la crèche familiale atteint un taux de
57,2 % grâce à la diminution de la capacité théorique d’accueil effectuée à la demande de la
commune, en raison de la diminution des effectifs et du niveau d’activité. Les crèches
associatives font apparaître un taux de fréquentation supérieur à 70 %.
Evolution du taux de fréquentation par EAJE à Epinal en %
2008
2009
2010
2011
Multi-accueil
69
89
85
NC
Crèche familiale
30
38
57
Pouss'poussette
89
88
85
Bout'chou
72
72
74
Centre social* Bitola
30
28
50
Centre social* Justice
42
44
61
Centre social* Vierge
48
37
71
Source : CAF des Vosges.
* ouverture à temps partiel.
9.3.
Le Pôle Petite Enfance
9.3.1.
Présentation générale
Inauguré en janvier 2009, le pôle petite enfance réunit, en un site unique, la crèche
collective et la halte-garderie, dites « multi-accueil », la crèche familiale et le relais assistantes
maternelles. Ce regroupement a permis à la collectivité de constituer un guichet unique,
favorisant la recherche de solutions d’accueil, et d’optimiser le fonctionnement des structures.
Le pôle petite enfance est situé au sein d’un quartier qui compte 7 000 habitants, classé
en zone urbaine sensible (ZUS) et en zone de renouvellement urbain (ZRU) ayant bénéficié
d’un plan de rénovation urbaine. D’après le diagnostic des besoins sociaux établi par la
commune, un quart des familles y résidant sont monoparentales et 14 % des chefs de famille
sont d’origine étrangère. Les personnes sans-emploi y représentent environ 30 % de la
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
population, 48 % des ménages ont un revenu inférieur au SMIC et 35 % des ménages n’ont
pas de véhicule. La localisation du pôle petite enfance au sein de ce quartier favorise l’accès
des familles en difficulté aux structures d’accueil du jeune enfant.
D’un coût total de 2,9 M€ TTC, l’opération a été subventionnée à hauteur de 1,8 M€
dont près de 46 %, soit 0, 82 M€, par l’Etat dans le cadre du plan de rénovation urbaine et
32 %, soit 0,57 M€, par la caisse d’allocations familiales des Vosges (annexe 26).
Le pôle Petite Enfance est animé par une équipe composée, en 2012, de 49 agents dont
cinq éducatrices de jeunes enfants, soit 47,2 équivalents temps plein (annexe 27).
9.3.2.
Le multi-accueil du pôle petite enfance
9.3.2.1.
Présentation et fonctionnement
Le multi-accueil propose une combinaison de deux modes de garde, l’accueil collectif
régulier, qui comporte 60 places et reçoit à la journée et de façon régulière les enfants de
moins de quatre ans, et l’accueil collectif occasionnel de type « halte-garderie », qui
comprend 20 places et peut recevoir des enfants jusqu’à six ans.
Le multi-accueil emploie 31,7 équivalents-temps plein en 2012. Il est adapté à
l’accueil des enfants en situation de handicap. Il accueille les enfants sur une amplitude de
12,5 heures par jour, de 7 H à 19 H 30, et a comptabilisé, en 2011, 233 jours d’ouverture.
Les créneaux de 7 H-8 H et de 18 H-19H30 étant peu demandés, la capacité d’accueil
a été ramenée, en juin 2009, de 90 places à 62 places, à la demande de la commune.
Pour améliorer le taux de fréquentation, le pôle tente actuellement d’inciter les parents
à choisir le créneau 17 H-19 H 30.
9.3.2.2.
La mission d’accompagnement et d’appui de la CAF en 2011
Au cours de l’année 2010, la fréquentation du pôle a été très inférieure aux prévisions,
en raison d’un mode d’organisation inadapté au fonctionnement du multi-accueil. A la
demande de la commune, la caisse d’allocations familiales a apporté son appui au cours du
premier semestre 2011 afin de réorganiser la gestion des places et les modalités de travail du
personnel. Cette réorganisation, opérée avec l’accord des agents, a permis une meilleure
gestion des places disponibles, comme en témoigne l’augmentation de 17 % du nombre
d’enfants accueillis au sein du multi-accueil.
Evolution du nombre d'enfants accueillis au sein du multi-accueil du pôle petite enfance
octobre 2009
septembre 2010
septembre 2011
Δ
2011/2009
Multi-accueil
127
126
148
17 %
Source : DAS Epinal.
9.3.2.3.
Le contrôle de la caisse d'allocations familiales
Le contrôle, mené en 2011, par la caisse d’allocations familiales, a conduit à une
réfaction de 11 138 € de la prestation de service unique, en raison de l’amplitude de
dix heures de garde imposée aux familles quel que soit le temps de présence réelle des
enfants, et de la règle de calcul appliquée aux familles extérieures à la commune. A la suite de
ce contrôle, la collectivité a engagé une consultation auprès des parents sur le maintien ou non
de l’amplitude horaire et sur les besoins des familles et a modifié la règle de calcul appliquée
aux familles extérieures dès le 3 mai 2012.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
9.3.3.
La crèche familiale du Pôle Petite Enfance
La crèche familiale accueille les enfants de zéro à six ans au domicile d’assistantes
maternelles, employées par la commune et agréées par les services de la protection maternelle
et infantile (PMI) du département des Vosges.
Au nombre de 13 en 2012, ces assistantes maternelles sont encadrées par une
éducatrice de jeunes enfants et une infirmière à mi-temps (soit 1,5 ETP).
En fonctionnement du lundi au vendredi, elle permet, de façon dérogatoire, un accueil
le samedi. Elle accueille les enfants sur une amplitude théorique de 12 heures par jour et a
comptabilisé, en 2011, 233 jours d’ouverture.
Service complémentaire de la crèche collective, la crèche familiale permet de suppléer
aux demandes de garde qui n’ont pu être satisfaites en multi-accueil, complète des demandes
d’accueil en horaire atypique et garantit une solution de garde, même en période de congés.
Le taux d’occupation de l’accueil familial, est inférieur, en 2011, de
plus de la moitié,
(33 %) au taux d’occupation total de l’accueil collectif (72 %).
Taux d'occupation par type de structure en %
2008
2009
2010
2011
Accueil collectif
43,56
57,80
71,23
72,03
Accueil familial
30,22
38,12
57,24
33,17
Source : CAF des Vosges.
Taux d’occupation de la crèche familiale calculé par la direction des actions sociales
2008
2009
2010
2011
Heures facturées
73 120
69 710
63 520
61 613
Jours d'ouverture
215
217
224
222
Nombre de places PMI
80
60
40
40
Taux de fréquentation en %
42,50
53,50
70,80
60,30
Source : DAS Epinal.
Cet écart, qui s’accroît d’année en année, peut s’expliquer par la préférence des
familles pour l’accueil collectif, qui apparaît clairement dans les demandes d’accueil auprès
du guichet unique. Elle serait aussi liée à la méconnaissance de ce type de structures qui
pourtant, semblent donner satisfaction lorsque les parents y ont recours.
Comme pour le multi-accueil, le contrôle mené par la caisse d'allocations familiales
des Vosges en 2011 a conduit, pour les mêmes motifs, à une réfaction de 1 576 €. Les
réflexions engagées par la commune au titre du multi-accueil s’appliqueront, également, à la
crèche familiale.
9.3.4.
Le Relais Assistantes Maternelles
Il a pour vocation de favoriser l’accueil des jeunes enfants au domicile des assistantes
maternelles agréées et de valoriser ce type d’accueil. Ouvert à toute personne en recherche
d’information, il se situe au sein du pôle petite enfance, ce qui favorise une prise en charge
rapide des familles et facilite la recherche de solutions d’accueil. Le relais assistantes
maternelles est animé par une éducatrice de jeunes enfants à temps plein et par une secrétaire
à mi-temps.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
9.3.5.
L’offre de services au sein du Pôle Petite Enfance
Dans le cadre de l’élaboration du projet de service de 2009, des enquêtes ont été
menées auprès des familles afin de mesurer leur satisfaction et évaluer leurs besoins. En 2010,
un conseil de crèche et un bulletin d’information ont été instaurés au sein du Pôle petite
enfance, dans une démarche participative.
Les assistantes maternelles de la crèche familiale se rendent régulièrement au pôle
petite enfance pour participer aux animations, afin de développer la socialisation des enfants.
Le pôle organise, par ailleurs, des activités, où sont conviés les assistantes maternelles
de la crèche familiale, les assistantes maternelles indépendantes, ainsi que les haltes garderies
des centres sociaux.
9.4. Les centres sociaux
Dans le cadre de la cogestion des trois centres sociaux, la commune apporte des
financements et une mise à disposition du personnel (éducatrices, auxiliaires de puériculture)
afin de permettre le fonctionnement des haltes garderies (annexe 28).
Le nombre de places d’accueil de ces haltes garderies a augmenté de 9,3 % depuis
2008, soit cinq places supplémentaires. Leur amplitude moyenne de fonctionnement
journalier est passée de 4,5 heures en 2008 à 5,3 heures en 2011 (+ 16 %). Elles accueillent
les enfants 146 jours par an en moyenne. Le nombre d’actes réalisés
26
par les haltes garderies
des centres sociaux a connu, de 2008 à 2011, une augmentation de 67 %. Ces centres sociaux
hébergent également des lieux d’accueil parents enfants (LAPE).
Evolution du nombre d’actes réalisés par les haltes garderies des centres sociaux
2008
2009
2010
2011
Δ
2001/2008
Nombre d'actes réalisés
13 226
13 798
22 975
22 120
67 %
Source : CAF des Vosges.
Les comptes rendus des services de la protection maternelle et infantile concluent au
bon fonctionnement de ces centres, nonobstant l’exiguïté actuelle des locaux d’un des centres
sociaux
27
, en cours de réhabilitation dans le cadre du programme de rénovation urbaine.
9.5.
Le périmètre de la politique de la petite enfance dans le bassin d’emploi d’Epinal
L’analyse de la fréquentation et du financement des crèches associatives de la commune
d’Epinal, ainsi que l’étude de l’origine géographique des enfants accueillis au pôle petite
enfance, montrent que l’accueil de la petite enfance dépasse largement le cadre communal et
s’appréhende en termes de bassin d’emploi, de rayonnement économique et de zones
d’influence. Ainsi, en 2011, 16 % des enfants accueillis au sein du pôle petite enfance étaient
originaires d’autres collectivités A ce titre, des conventions de financement ont été signées
avec les communes de Golbey, de Chantraine et la communauté de communes Epinal Est
Développement (CCEED) pour l’accès aux établissements accueillant des jeunes enfants
communaux.
Dans le cadre de la création, au 1
er
janvier 2013, de la communauté d’agglomération
d’Epinal, la politique d’accueil de la petite enfance fait partie des compétences
intercommunales.
26
Nombre d’heures par enfant, d’après le PQE famille.
27
Centre social de la Vierge.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
9.6.
Le soutien aux crèches associatives
9.6.1.
Le plan d’aide aux crèches associatives
Les crèches associatives présentes sur le territoire de la commune d’Epinal, Bout’chou
et Pousse-poussettes, sont ouvertes sur une amplitude respective de 11,5 heures et
11,25 heures, et ont fonctionné, en 2011, 234 jours et 226 jours. Elles assurent, à Epinal, un
service efficient, comme en témoigne leur taux d’occupation de 82 %.
L’écart entre le taux d’occupation du secteur public et du secteur associatif s’explique
par la capacité d’accueil des crèches associatives (vingt places) qui permet une gestion fine du
temps de présence des enfants, ce que ne permet pas une structure de 80 places.
Taux d'occupation par type de gestionnaire en %
2008
2009
2010
2011
Secteur public
41
45
65
60
Secteur associatif
81
80
79
82
Source : CAF Vosges.
En raison de l’arrêt temporaire des contrats aidés en fin d’année 2007 et de
l’obligation qui leur a été faite d’appliquer, à compter du 1
er
janvier 2009, la convention
collective dite "SNAECSO"
28
qui vise à améliorer le statut des salariés des associations, ces
crèches ont subi une augmentation de leurs charges de fonctionnement à partir de 2008.
Afin de pérenniser ces structures, et après une étude menée par la commune d’Epinal
conjointement avec la CAF et le département des Vosges qui a évalué le besoin de
financement de chaque établissement à environ 100 000 euros par an, pour la période 2009-
2012, la commune et certaines communes limitrophes d’Epinal ont signé, en 2009, avec
chaque association, une convention de financement.
Ces conventions prévoient que les collectivités signataires participent au financement
des crèches au prorata des heures d’accueil des enfants accueillis. Le financement reste
facultatif pour les communes non-signataires qui accèdent à ces crèches associatives. Il en
résulte qu’en 2011, 56 % des collectivités de la zone d’influence de la crèche Bout’Chou ont
abondé 82 % du besoin de l’établissement et pour la crèche Pousse-Poussette, 57 % des
collectivités ont participé à hauteur de 92 % au besoin de financement (annexe 29).
Chaque convention prévoit que «
dans le cas où le financement de la part non prise en
charge par les parents et la CAF ne serait pas pris en charge par les communes d’origine
(…) il appartiendra à la structure d’accueil des jeunes enfants de l’assurer par d’autres
sources
». Cette situation peut être de nature à inciter les crèches à accueillir prioritairement
des enfants originaires des collectivités « financeurs », comme semble en témoigner
l’augmentation de 68 % du financement apporté par Epinal à la crèche Bout’chou.
Le soutien financier apporté par la commune d’Epinal aux crèches associatives a
augmenté de 59 % depuis 2007, pour représenter près de 110 000 € en 2011. Devant cette
évolution, la commune d’Epinal a décidé de plafonner sa participation en 2011.
Outre les crèches Bout’chou et Pousse-poussettes, la commune d’Epinal apporte un
soutien financier à deux crèches extérieures, Sucre d’orge, située à Pouxeux et Les Parapluies
des Petits, située à Docelles.
28
Syndicat National des associations employeurs de personnels au service des centres sociaux et socioculturels, des
établissements d’accueil des jeunes enfants et des associations du développement social local
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
9.6.2.
Les autres formes de soutien communal
La commune a accordé, en 2011, la garantie du prêt souscrit par l’association
Pousse-Poussettes, à hauteur de 300 000 €, afin de permettre la construction de nouveaux
locaux dont la livraison est prévue en 2013.
La crèche Bout’chou est confrontée à l’inadaptation de ses locaux. Afin de pérenniser
son fonctionnement, la commune d’Epinal a accompagné l’établissement dans la recherche de
locaux adaptés, jusqu’au transfert de la compétence « petite enfance » à la communauté
d’agglomération en 2013.
9.7.
Le contrat enfance et jeunesse
9.7.1.
L’impact financier du contrat enfance et jeunesse à Epinal
Dans le cadre du précédent contrat « enfance » valide jusqu’en 2006, la commune a
perçu, en 2006, la somme de 635 631 € au titre de la prestation versée par la caisse
d’allocations familiales. Le contrat enfance et jeunesse signé, pour la première fois en 2007, a
profondément modifié le mode de calcul des prestations versées par la caisse d'allocations
familiales en déterminant un montant de prestation cible évalué à 205 577 € par an, soit une
diminution de 68 % par rapport à 2006. Toutefois, le dispositif national de dégressivité qui
« lisse » sur plusieurs années cette diminution, a porté à 363 496 €, la somme que la commune
devait percevoir en 2007, soit une diminution de 43 % par rapport à 2006.
Chaque année, les droits théoriques du contrat enfance et jeunesse de l’année N sont
estimés en année N-1 en fonction des données d’accueil prévisionnelles et de l’offre de
service. Leur comparaison avec les droits réels, calculés en année N+1, sur la base des
données d’accueil réelles, a donné lieu, de 2007 à 2010, à une réfaction portant sur 1 à 6 %
des droits théoriques.
Evolution des droits au titre du contrat enfance et jeunesse « petite enfance »
au titre des établissements (en €)
Droits théoriques
Droits réels
calculés
en N+1
Droits réels/droits
théoriques
en %
Motifs de la
réfaction
actions
éligibles
dégressivité
Total
prévisionnel
2007
205 577
161 920
367 497
363 121
- 1
offre initiale non
maintenue
2008
230 481
148 355
378 836
354 612
- 6
offre initiale non
maintenue
2009
280 900
134 791
415 690
401 980
- 3
offre initiale non
maintenue
2010
263 132
121 226
384 358
369 377
- 4
offre initiale non
maintenue
2011
289 630
106 788
396 418
NC
taux d'occupation
cible non atteint
Source : CAF des Vosges.
9.7.2.
Les orientations du contrat enfance et jeunesse 2011-2014
Le contrat enfance et jeunesse 2011-2014 oriente la politique de l’enfance de la
commune vers le maintien et l’amélioration de l’offre et du service rendu aux familles. Le
financement du contrat enfance et jeunesse 2011-2014 montre la stabilisation du financement
de la petite enfance (0,289 M€). Les financements consentis par la caisse d'allocations
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
familiales à la fonction de pilotage sont conformes aux dispositions réglementaires et
inférieures à 15 % (10 %).
9.8.
Les aides à l’investissement de la caisse d'allocations familiales des Vosges
La caisse d'allocations familiales des Vosges a consenti des aides à l’investissement à la
commune d’Epinal, pour un montant total, entre 2008 et 2011, de 677 000 € dont près de
85 % ont bénéficié, dans le cadre du « plan crèche pluriannuel d’investissement » mis en
place par l’Etat, à la construction du pôle petite enfance et à son équipement. Le reste a porté
sur l’extension de deux haltes garderies des centres sociaux.
Evolution des aides à l’investissement
2008
2009
2010
Dépenses d'investissement
610 598
63 380
3 071
Dont subventions Plan crèche pluriannuel d’investissement
577 500
Dont aides sur fonds propres
33 098
63 380
3 071
Source : CAF des Vosges.
9.9.
L’adéquation de l’offre à la demande
9.9.1.
L’identification des besoins
L’analyse annuelle des besoins sociaux effectuée par la commune, à partir d’un suivi
de l’évolution démographique et sociologique de la population, aborde la problématique de
l’accueil de la petite enfance dans un cadre global, avec, notamment, les questions du
logement, de l’emploi et du handicap.
La caisse d'allocations familiales des Vosges a relevé, dans le cadre du diagnostic du
contrat enfance et jeunesse 2011, que «
d’une manière générale, la ville d’Epinal favorise la
participation des habitants et des usagers par la tenue de rencontres (…) qui permettent de
déceler les besoins, analyser les effets des actions entreprises et d’envisager les
réorientations nécessaires
».
9.9.2.
L’accès aux structures communales
9.9.2.1.
Les modalités d’accès au pôle petite enfance
L’accès aux établissements d’accueil municipaux est prioritairement accordé aux
enfants dont les familles résident à Epinal, dont les parents s’acquittent d’une taxe locale à
Epinal ou dont la commune est signataire d’une convention avec la commune d’Epinal.
Déposée avant la naissance de l’enfant bénéficiaire, la demande doit être confirmée
par la suite, avant examen par la commission de gestion des places, placée sous l’autorité du
maire.
Chargée de fixer les priorités d’admission selon les possibilités d’accueil, la
commission a défini une grille de critères : outre les critères sociaux (familles
monoparentales, minima sociaux, …), elle prend également en compte l’accueil des frères et
soeurs d’un enfant déjà accueilli, la date de dépôt de la demande et la date d’entrée souhaitée,
le lieu de résidence et l’activité professionnelle des parents.
Ces critères n’apparaissent pas clairement dans le règlement intérieur du pôle Petite
Enfance. La commune pourrait les inclure dans le règlement intérieur pour une meilleure
transparence.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
La commission d’examen des places se réunit mensuellement. Le délai maximum pour
l’obtention d’une place est actuellement de trois mois. En cas de refus d’attribution d’une
place et d’urgence pour les parents dans la recherche d’un mode de garde, les familles sont
orientées vers le relais assistantes maternelles. En 2010 et 2011, les demandes d’accueil se
sont principalement portées vers l’accueil collectif.
9.9.2.2.
L’accueil des familles en parcours d’insertion sociale et professionnelle
La structure multi-accueil du pôle petite enfance réserve des places d’accueil
d’urgence aux parents en formation ou en rendez-vous pour la recherche d’un emploi.
Les articles L. 214-7 et D. 214-7 du code de l’action sociale et des familles
garantissent l’accès aux établissements d’accueil des jeunes enfants de familles engagées dans
un parcours d’insertion sociale et professionnelle. La loi prévoit une place en faveur de ces
familles par tranche d’âge de 20 places d’accueil. Actuellement, huit enfants accueillis au pôle
sont concernés, soit le double de l’obligation réglementaire.
Une étude, menée fin 2011 par la direction de l’action sociale de la commune, a mis en
exergue l’intérêt de la crèche familiale pour les familles défavorisées, pour lesquelles cette
solution serait la moins onéreuse, tout en permettant de garantir un accompagnement des
parents par les structures communales.
9.10.
Le coût du service rendu
9.10.1. La tarification
La participation des familles est calculée à partir d’un tarif horaire en fonction de leurs
ressources. Le tarif distingue les familles spinaliennes des familles non spinaliennes
auxquelles une majoration est appliquée.
La comptabilisation des heures en accueil collectif s’effectue par un système
informatique de pointage par bornes tactiles.
9.10.2.
Les participations et le prix de revient horaire des établissements
9.10.2.1.
Le pôle Petite Enfance et la crèche familiale
Afin de disposer d’un périmètre d’analyse homogène, seule est retenue l’évolution du
financement du pôle petite enfance créé en 2009.
Comme exposé précédemment (§ 9-7-1), la prestation de service enfance et jeunesse
versée à ce dernier décroît chaque année, afin d’atteindre le niveau défini dans le contrat
enfance et jeunesse. Les charges de la commune et les versements des familles sont en
augmentation pour le multi-accueil, dont la fréquentation ne cesse de s’améliorer.
Le prix de revient horaire de la crèche familiale est en hausse, les heures utilisées
diminuant de 13 % alors que les charges de fonctionnement ne diminuent que de 7 %
(annexe 30).
9.10.2.2.
Les centres sociaux
Si le coût de revient des structures en cogestion diminue fortement depuis 2008, grâce
à une maîtrise des charges et une augmentation constante de l’activité (annexe 31), il reste très
contrasté d’un établissement à l’autre, de 2,59 € à 6,29 € en 2011.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
9.10.2.3.
Les crèches associatives
Comme indiqué précédemment (§ 9-6-1), la participation de la commune au
financement des crèches associatives est en augmentation de 2008 à 2011. Les versements au
titre de la prestation de service unique augmentent, alors que les versements au titre de la
prestation de service enfance et jeunesse stagnent, ayant atteint la valeur cible. Le prix de
revient de ces structures est en augmentation constante (annexe 32).
9.10.3.
Le coût pour la commune
La comptabilité analytique de la commune fait ressortir un coût total de
fonctionnement pour l’accueil de la petite enfance de 1 665 258 € en 2011(cf. annexe 33).
L’augmentation de 16 % des charges, sur la période 2008-2011, est liée notamment à la
contribution plus élevée de la commune afin de compenser la diminution des prestations
versées par la caisse d'allocations familiales, au soutien apporté aux crèches associatives et
aux conséquences de la création du pôle petite enfance.
Evolution des dépenses pour l’accueil de la petite enfance
2008
2009
2010
2011
Evolution
Total des dépenses "petite enfance"
1 438 062
1 566 237
1 643 830
1 665 258
16 %
Source : DAS Epinal.
L’analyse de l’évolution du coût horaire des établissements communaux qui
accueillent des jeunes enfants et des haltes garderies des centres sociaux fait apparaître une
diminution importante du coût du pôle petite enfance grâce à l’optimisation du
fonctionnement de la structure depuis sa création.
Evolution du coût horaire des EAJE publics et en cogestion
à la charge de la commune d’Epinal (en €)
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Pôle petite enfance
2,77
2,21
2,25
1,94
- 30 %
Crèche familiale
3,12
3,32
2,72
3,16
1 %
HG Justice
3,07
4,69
2,99
NC
HG Vierge
3,69
5,78
3,43
NC
HG Bitola
3,07
3,11
3,23
NC
Source : DAS Epinal.
9.11.
La transition de l’accueil du jeune enfant vers la scolarisation
9.11.1.
La situation de la préscolarisation
Le taux de préscolarisation des enfants de moins de trois ans est relativement stable et
s’établit autour de 80 % dans la commune d’Epinal. Il existe peu de tensions en matière de
préscolarisation sur l’ensemble des écoles maternelles.
Evolution du taux de préscolarisation de 2008 à 2011 à Epinal
2008/2009
2009/2010
2010/2011
Evolution
Nombre total d'enfants de 2 ans (T)
142
103
130
- 8 %
dont zones prioritaires
50
30
31
- 38 %
Nombre d'enfants pré-scolarisés à 2 ans (P)
119
84
106
- 11 %
Taux de préscolarisation en %
84
82
82
Source : DSDEN Vosges.
Le nombre de demandes de préscolarisation à Epinal diminue, à l’instar du nombre total
d’enfants de deux ans.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Evolution du taux de refus de préscolarisation
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
Nombre de demandes de pré-scolarisation (A)
142
103
130
- 8 %
Nombre de refus de pré-scolarisation (B)
23
19
24
4 %
Taux de refus (B/A) en %
16,2
18,4
18,4
Source : DSDEN Vosges
.
9.11.2.
Le coût de la préscolarisation pour la commune
Le coût de la préscolarisation des enfants de deux ans est stable sur la
période 2009-2011 et s’établit à 1 347 € par enfant préscolarisé (annexe 34).
10.
L’AMENAGEMENT DU TEMPS DE L’ENFANT
Depuis la rentrée 1989, la commune d’Epinal a mis en place, avec l’accord du
ministère de l’Education nationale, le dispositif d’aménagement du temps de l’enfant (ATE),
lequel consiste à organiser pour les enfants de 3 à 11 ans, les activités périscolaires, sportives
et culturelles.
10.1.
Les objectifs de l’ATE
Avec l’aménagement du temps de l’enfant, la commune poursuit quatre objectifs : la
lutte contre l’échec scolaire, la réduction des inégalités, la promotion de l’intégration de
l’enfant dans la ville et le soutien des projets d’école.
10.2.
L’organisation du dispositif
10.2.1.
Les écoles impliquées dans le dispositif
En 2012, dix écoles (cinq écoles primaires et cinq écoles maternelles) sur vingt-huit
écoles spinaliennes ont adopté ce dispositif (annexe 35). La typologie de ces écoles est
hétérogène : une école d’application, deux écoles du réseau de réussite scolaire (RRS -
éducation prioritaire), six écoles du programme de réussite éducative (PRE) et quatre écoles
classées en zone urbaine sensible.
10.2.2.
L’évolution des effectifs en ATE
De 2007 à 2012, les effectifs des enfants bénéficiaires de l’aménagement du temps de
l’enfant ont diminué de 14 %, alors que la population scolaire de la commune a baissé de 6 %.
Cette situation s’explique notamment par le retrait successif en septembre 2009 puis en
septembre 2010, de deux écoles, de ce dispositif.
10.2.3.
L’organisation hebdomadaire du temps de l’enfant
Pour les écoles participant au dispositif d’aménagement du temps de l’enfant,
l’organisation hebdomadaire du temps de l’enfant a évolué depuis 1989. Jusqu’en 2008, la
semaine de classe de 27 heures a été ramenée à 22 H 30 avec corrélativement une diminution
de trois semaines de vacances scolaires afin d’assurer un volume horaire annuel équivalant
aux écoles en horaires traditionnels. Le temps consacré aux activités périscolaires était, selon
les écoles, de deux ou trois demi-journées, ce qui représentait deux ou trois activités par
semaine pendant un trimestre, par enfant, soit six ou neuf activités chaque année.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
En 2008, la réforme du temps scolaire
29
, qui a imposé un calendrier identique à toutes
les écoles (mêmes dates de rentrée) ave une semaine de classe sur quatre jours ainsi que deux
heures d’aide personnalisée à l’enfant et des stages de soutien, a nécessité la généralisation à
l’ensemble des écoles en ATE de deux demi-journées par semaine.
Récapitulatif de l’évolution de l’organisation hebdomadaire de l’ATE
1989-1994
1994-2008
2008-2011
temps scolaire
temps scolaire
5 matinées de 4 heures
5 matinées de 3h30
5 matinées de 4 heures
1 après-midi de 2h30
2 après-midi de 2h30
2 après-midi de 2h00
semaine de classe
22h30
22h30
24 heures
journée de classe
6h30
6h00
6h00
temps ATE
activités ATE
3 après-midi de 2h00
2 après-midis de 2h30
2 après-midis de 2h30
total hebdomadaire
6 heures
4 heures
4 heures
temps familial
temps familial
mercredi AM
mercredi AM
mercredi AM
samedi matin
samedi matin
samedi matin
Source : DSDEN.
10.2.4. Le fonctionnement du dispositif
Pour chaque activité, les élèves sont pris en charge au sein de leur école par un
animateur, par groupe de huit (école maternelle) ou douze (école élémentaire), conformément
à la réglementation propre aux accueils collectifs de mineurs.
Chaque activité dure environ trois mois ; l’objectif éducatif est axé sur une découverte
de chaque discipline et des principaux équipements de la commune (piscine olympique, golf,
terrain de moto, centre équestre, planétarium, patinoire, musée de l’image, conservatoire de
musique, bibliothèque intercommunale, etc.).
Huit coordinateurs titulaires du brevet d’aptitude aux fonctions de directeur en accueil
collectif (BAFD), dont un coordinateur chargé de l’intégration des enfants porteurs de
handicap, sont affectés au suivi du dispositif et assurent le lien entre l’équipe enseignante, la
collectivité et les parents d’élèves. Chaque coordinateur élabore un « projet fédérateur » qui
constitue le cadre global du déroulement des animations. Cependant, il n’y a pas de lien entre
le projet fédérateur et le projet d’école de l’équipe enseignante, en dépit de l’objectif annoncé
par la commune de soutien aux projets d’école.
Si, à l’origine, l’ATE était suivi par un groupe de pilotage et via des visites
pluriannuelles de conseillers pédagogiques et d’assistants jeunesse et sports au sein des
écoles, il ne l’est aujourd’hui que par les commissions trimestrielles de suivi, propres à
chaque école, qui rassemblent les représentants de la commune, des parents d’élèves, de
l’Education Nationale et les équipes pédagogiques.
10.3.
Les moyens mis en oeuvre
10.3.1. Les effectifs totaux
Depuis 2007, la diminution du nombre d’enfants bénéficiaires du dispositif
d’aménagement du temps de l’enfant a entraîné une réduction des effectifs, qui, en 2011,
s’établissaient à 137 intervenants (titulaires, contractuels, associatifs, centres sociaux, etc.).
29
Décret n° 2008-463 du 15 mai 2008
relatif à l'organisation et au fonctionnement des écoles maternelles et
élémentaires
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
En
2012, 58 % étaient des agents de la commune d’Epinal, majoritairement des agents
titulaires.
10.3.2. Le dispositif contractuel
La participation des centres sociaux et des associations aux activités d’aménagement
du temps de l'enfant repose sur des conventions annuelles signées avec la commune. Etablies
selon un canevas type, ces dernières comportent des imprécisions.
Il est prévu que les associations partenaires établissent chaque trimestre un projet
pédagogique d’activités ; cependant, ce projet n’est pas formalisé. La nature des activités
assurées par l’association n’est pas détaillée. S’il est aisé d’identifier les activités organisées
auprès d’associations sportives, les activités gérées par la maison des jeunes et de la culture
(MJC), les activités prises en charge par le centre d’animation et d’activités Léo Lagrange ou
les centres sociaux ne sont pas précisément mentionnées. Les conventions prévoient des
dispositions relatives à l’encadrement, aux assurances et aux responsabilités, sans pour autant
exiger de la part des cosignataires la présentation des pièces justifiant le respect de ces
dispositions. S’il peut être admis que les associations sportives, la MJC et les centres sociaux
disposent des contrats d’assurance et des agréments adaptés à l’accueil collectif de mineurs, il
convient que la commune s’assure formellement du respect des dispositions de l’article 5
lorsqu’elle contractualise avec des intervenants indépendants (artistes, musiciens, etc.).
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur à apporter les corrections
nécessaires.
10.4.
Le coût de l’aménagement du temps de l'enfant
10.4.1.
Le coût total du dispositif
Le coût total du dispositif d’aménagement du temps de l'enfant a diminué presque de
moitié, depuis 2007, passant de 2,1 M€ à 1,1 M€, en raison d’une part, de la diminution des
enfants bénéficiaires et, d’autre part, de l’impact de la réforme de l’organisation du temps
scolaire de 2008.
Coût total du dispositif en €
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2012/2007
Personnel
1 046 694
777 405
631 518
635 629
629 638
- 40 %
Associations
592 559
562 988
445 000
483 739
374 825
- 37 %
Transport
152 594
145 438
131 262
129 625
104 235
- 32 %
Fournitures
358 615
118 685
128 213
70 113
37 176
- 90 %
Total
2 150 462
1 604 516
1 335 993
1 319 106
1 145 874
- 47 %
Source : commune, direction de l’éducation et de la jeunesse.
10.4.2.
Le financement de l’aménagement du temps de l'enfant
Alors que la commune bénéficiait initialement de nombreux financements
30
, elle ne
perçoit plus, depuis 2007, que l’aide de la caisse d'allocations familiales des Vosges au titre
du contrat enfance et jeunesse, la région Lorraine ayant mis un terme à sa subvention en 2006.
30
Lors du premier contrôle mené par la chambre régionale des comptes sur le dispositif d’aménagement du temps de l'enfant
(1993), il avait été relevé que le dispositif bénéficiait des financements suivants : le ministère de la jeunesse et des sports
(0,228 K€), le ministère de l’éducation Nationale (0,16 K€), le ministère de la culture (9146 €), le ministère de l’Intérieur
(11 433 €), la caisse d’allocations familiales (68 602 €).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
De plus, et à l’instar de l’accueil de la petite enfance précédemment décrit, le passage
au contrat enfance et jeunesse a induit une baisse de 46 % entre 2006 et 2007, du financement
accordé par la CAF, lequel diminue de 32 % sur la période, conformément aux dispositions du
contrat.
10.4.3.
Le coût résiduel pour la commune d’Epinal
Après intégration de toutes les dépenses et du financement de la caisse d'allocations
familiales, le coût résiduel pour la commune d’Epinal s’élève, en 2011, à 688 563 €, soit un
coût par élève de 667 € par an.
Evolution du coût du dispositif d’aménagement du temps de l'enfant (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
Total
2 150 462
1 604 516
1 335 993
1 319 106
1 145 874
- 47 %
CAF PSEJ et PS
673 178
625 038
515 449
432 290
457 311
- 32 %
Reste à charge Epinal
1 477 284
979 478
820 544
886 816
688 563
- 53 %
surcoût par élève
1 225
808
724
851
667
- 46 %
Source : direction de l’éducation et de la jeunesse Epinal, validé par la commune.
Considérant que le coût de la scolarité d’un élève d’école élémentaire est estimé à 744 €
et celui d’un élève d’école maternelle à 1 683 €, et compte tenu de la participation financière
de la commune de résidence adoptée par délibération du 3 mai 2012, l’aménagement du temps
de l'enfant double le coût annuel de la scolarité d’un élève d’école élémentaire, la portant à
1 411 € et l’augmente de près de 40 % pour un élève d’école maternelle à 2 350 €.
10.5.
L’évaluation de l’aménagement du temps de l'enfant à Epinal
Avec l’aménagement du temps de l'enfant, la commune d’Epinal a initié, puis poursuivi,
un projet pilote, pour lequel elle a constitué un « laboratoire ». Selon la commune, près de
80 communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se sont
inspirés du projet mené à Epinal.
L’évaluation de ce dispositif « phare » de la commune d’Epinal a donné lieu à deux
études anciennes en 1996, par une commission d’évaluation dirigée par l’inspection
académique des Vosges puis en 1998, par la direction départementale de la jeunesse et des
sports. Destinées à évaluer dans quelle mesure l’aménagement du temps de l’enfant
concourait à l’amélioration des résultats scolaires, objectif prioritaire de cette politique, ces
études avaient conclu à la difficulté de l’exercice en l’absence d’un suivi de ces actions depuis
l’origine.
Les rapporteurs avaient préconisé de «
mettre sur pied ce dispositif permanent de suivi
des élèves, si possible jusqu’au baccalauréat et, d’autre part, un dispositif de constat des
résultats scolaires
». Quelques quinze ans plus tard, la commune ne dispose toujours pas
d’éléments de mesure de la réussite scolaire, l’ordonnateur estimant que cela ne relève pas de
sa compétence.
Cependant, outre la lutte contre l’échec scolaire, la commune a fait valoir qu’elle
poursuit des objectifs propres et notamment des objectifs de réduction des inégalités et de
promotion de l’intégration de l’enfant dans la ville.
Pour autant, il n’existe, au niveau communal, aucun indicateur de suivi de la
performance du dispositif d’aménagement du temps de l’enfant, par rapport à ces objectifs.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Au regard des moyens humains, matériels et financiers mobilisés par ce dispositif, la
chambre recommande à la commune de mettre en oeuvre, à son niveau, des instruments de
mesure de la performance de l’aménagement du temps de l’enfant, afin d’apprécier
l’adéquation des moyens aux résultats obtenus.
11.
RAPPELS DU DROIT
Fiabilité des comptes
1.
Veiller à respecter la définition des travaux en régie.
Régies
2.
Respecter les dispositions de l’instruction codificatrice en matière de suivi et de
diffusion des actes constitutifs des régies, de détermination du montant du
cautionnement et de l’indemnité des régisseurs.
3.
Procéder à des remises de service lors de chaque changement et chaque remplacement
de régisseur.
4.
Respecter les obligations de contrôle des régies incombant à l’ordonnateur.
Gestion des ressources humaines
5.
Veiller à l’application du décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 en matière de concession
de logement.
6.
Respecter les dispositions du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux
congés annuels des fonctionnaires territoriaux.
7.
Mettre un terme à l’attribution de la prime de service et de rendement et de l’indemnité
spécifique de service au directeur général des services.
Commande publique
8.
Respecter les dispositions de l’article 11 du code des marchés publics.
9.
Respecter les dispositions relatives aux accords-cadres.
12.
RECOMMANDATIONS
Méthodologie et instruments de pilotage
1.
Généraliser
la
démarche
de
contrôle
interne
et
formaliser
les
procédures
administratives impliquant plusieurs directions.
Fiabilité des comptes
2.
Se rapprocher des services de la trésorerie afin de solder le budget annexe « zones
économiques ».
3.
Veiller à la fiabilité de l’inventaire et à sa concordance avec l’état de l’actif.
4.
Identifier les biens remis dans le cadre de l’affermage de l’eau et de l’assainissement.
5.
Analyser le risque de taux et constituer une provision en tant que de besoin.
6.
Valoriser correctement les travaux en régie.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Les régies
7.
Veiller au suivi administratif et comptable des régies.
8.
Corriger les actes constitutifs des régies et les actes de nomination des régisseurs.
9.
Mettre à jour le montant du cautionnement et de l’indemnité des régisseurs de recettes.
10.
Formaliser le contrôle interne des régies.
La gestion des ressources humaines
11.
Revoir le tableau des postes budgétaires.
12.
Formaliser les modalités de choix des candidats lors des recrutements.
La commande publique
13.
Veiller à la correcte conservation des pièces constitutives des marchés publics.
14.
Compléter le guide de la commande publique.
15.
Veiller au respect des critères de choix des candidats.
Petite enfance
16.
Compléter le règlement intérieur du pôle petite enfance avec les critères d’admission.
Aménagement du temps de l’enfant
17.
Veiller à l’exhaustivité des mentions portées dans les conventions annuelles.
18.
Mettre en oeuvre une évaluation du dispositif, notamment en fonction des objectifs de
la commune.
Telles sont les observations et recommandations que la chambre régionale des
comptes a souhaité formuler sur la gestion de la commune d’Epinal.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
13.
ANNEXES
Qualité des prévisions budgétaires et fiabilité des comptes
ANNEXE 1
Taux de réalisation des prévisions budgétaires de dépenses réelles de fonctionnement
du budget principal*
en €
2007
2008
2009
2010
2011
Crédits ouverts
55 948 728
59 037 959
60 299 990
58 554 379
58 866 093
Réalisation
50 539 109
48 902 338
51 767 869
49 871 607
48 853 346
Taux de réalisation en %
90,3
82,8
85,9
85,2
83,0
Source : CA
*hors charges exceptionnelles et virement à la section d’investissement.
Taux de réalisation des prévisions budgétaires de recettes de fonctionnement
du budget principal**
2007
2008
2009
2010
2011
Crédits ouverts
55 948 728
59 037 959
60 299 990
58 554 379
58 866 093
Réalisation
53 587 492
53 290 035
54 496 553
54 965 651
54 782 769
Taux de réalisation en %
95,8
90,3
90,4
93,9
93,1
Source : CA
** hors produits exceptionnels.
ANNEXE 2
Taux de réalisation des prévisions budgétaires de dépenses réelles d'investissement
du budget principal*
2007
2008
2009
2010
2011
Crédits ouverts
35 216 207
31 715 688
39 143 733
30 237 826
30 849 188
Réalisation
26 063 767
21 971 177
28 067 064
21 889 123
21 840 591
Taux de réalisation en %
74,01
69,28
71,70
72,39
70,80
Source : CA * hors restes à réaliser.
Taux de réalisation des prévisions budgétaires de recettes réelles d'investissement
du budget principal**
2007
2008
2009
2010
2011
Crédits ouverts
48 113 580
39 844 276
50 447 911
42 257 585
43 823 719
Réalisation
22 261 364
17 257 000
27 185 730
16 697 991
15 851 470
Taux de réalisation en %
46,27
43,31
53,89
39,51
36,17
Source : CA * *hors restes à réaliser.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Analyse de la situation financière du budget principal
ANNEXE 4
Résultats des budgets de la commune (en €)
2 007
2 008
2 009
2 010
2 011
Résultat d'investissement
- 8 128 588
- 11 334 178
- 12 019 758
- 12 974 530
- 12 318 194
Résultat de fonctionnement
2 209 129
4 920 051
3 373 018
5 860 832
6 231 964
Budget général
- 5 919 459
- 6 414 127
- 8 646 740
- 7 113 698
- 6 086 230
Budget général corrigé des RAR
867 820
- 201 717
- 2 116 103
24 911
- 32 687
Budgets annexes M14
1 352
34 615
- 203 774
- 198 643
- 151 088
Budgets annexes M14 corrigé des RAR
29 903
23 956
14 218
26 981
703
Budgets annexes M4
110 165
- 403 671
135 119
770 922
1 472 350
Budgets annexe M4 corrigés des RAR
143 246
178 208
- 26 872
62 169
56 410
Résultat consolidé
- 5 807 942
- 6 783 183
- 8 715 395
- 6 541 420
- 4 764 967
Résultat consolidé corrigé des RAR
1 040 969
447
- 2 128 756
114 060
24 427
Sources : CA et CG.
ANNEXE 5
Evolution de l’excédent brut de fonctionnement du budget principal
Budget principal
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
Total recettes réelles
de gestion
53 155 974
53 500 965
54 635 569
55 107 029
54 896 453
3,2 %
Total dépenses réelles nettes de gestion
46 436 697
45 358 324
48 931 085
47 217 690
46 066 304
- 0,8 %
Excédent brut de fonctionnement
6 719 277
8 142 641
5 704 484
7 889 340
8 830 150
31,4 %
EBF/RRF en %
12
15
10,2
14
15,7
Source : CA et CG (tableau validé par la commune).
ANNEXE 6
Les indicateurs d’autofinancement du budget principal
montants en €
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2011/2007
Résultat de l'exercice
2 209 129
4 920 051
3 373 018
5 860 832
6 231 964
182,10 %
Dotations aux amortissements
2 063 176
2 110 848
2 181 577
1 992 839
2 028 605
- 1,68 %
CAF brute
3 370 864
5 710 861
4 395 595
6 580 469
7 002 582
107,74 %
Remboursement de la dette
6 575 540
7 229 175
7 011 713
7 230 685
7 364 503
12,00 %
CAF nette
- 3 204 676
- 1 518 314
- 2 616 118
- 650 216
- 361 922
- 88,71 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
ANNEXE 7
Evolution des produits et des charges (en €)
Opérations réelles
de fonctionnement
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
en %
charges à caractère général
9 648 570
10 053 643
10 457 198
10 037 398
10 224 696
6,0 %
charges de personnel
28 822 390
29 239 944
29 632 924
30 163 230
29 217 710
1,4 %
autres charges de gestion
courante
9 392 611
6 942 282
9 872 757
8 184 209
7 772 931
- 17,2 %
dont subventions organismes
publics
1 369 609
1 056 947
1 535 720
1 733 156
1 480 220
8,1 %
dont subventions organismes
de droit privé
3 172 248
3 263 903
3 316 743
3 249 614
3 309 929
4,3 %
dont pertes irrécouvrables
8 265
8 440
3 028
18 473
13 294
60,8 %
Total dépenses
de gestion des services
47 863 571
46 235 869
49 962 879
48 384 837
47 215 337
- 1,4 %
produits des services
d'exploitation
2 777 913
3 496 690
3 627 283
3 860 860
4 253 268
53,1 %
impôts et taxes
29 762 985
30 193 624
30 465 521
31 306 587
30 856 694
3,7 %
dont impôts directs
15 654 618
16 070 717
16 495 177
16 986 778
16 031 139
2,4 %
dotations et subventions
18 491 132
17 670 471
17 602 095
17 445 066
17 253 765
- 6,7 %
dont dotations de l'Etat
14 749 364
15 001 923
14 392 851
14 407 282
14 088 446
- 4,5 %
autres produits de gestion
courante
763 028
776 757
1 604 608
1 151 909
1 193 879
56,5 %
atténuation de charges
1 426 874
877 545
1 031 793
1 167 148
1 149 034
- 19,5 %
Total recettes
de gestion des services
53 221 932
53 015 087
54 331 300
54 931 569
54 706 640
2,8 %
Résultat courant
5 358 360
6 779 217
4 368 422
6 546 732
7 491 302
39,8 %
Source : CA et CG – tableau validé par la collectivité.
ANNEXE 8
Evolution des dépenses d’investissement
2007
2008
2009
2010
2011
2011/2007
Dépenses d’équipement
770 020
1 433 518
1 015 118
663 329
868 614
12,80 %
Subventions et dotations
87 649
3 195 906
3 856
22 861
- 73,92 %
Immobilisations
15 055 856
12 743 566
14 165 042
13 426 334
13 019 695
- 13,52 %
Transferts entre sections (ordre)
2 818 151
2 960 309
2 522 466
2 633 567
2 720 386
- 3,47 %
Opérations patrimoniales (ordre)
49 859
213 561
1 396 312
92 456
577 223
1057,71 %
Total dépenses (réelles et ordre)
18 781 535
17 350 954
22 294 844
16 819 542
17 208 779
- 8,37 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune).
ANNEXE 9
Evolution du financement des investissements
2007
2008
2009
2010
2011
2011/2007
dotations et fonds propres
2 070 368
1 672 782
9 468 335
2 115 338
2 000 000
- 3,40 %
subventions
9 413 284
4 982 236
10 731 608
4 948 728
4 079 913 - 56,70 %
emprunt
10 703 828
10 442 608
6 982 175
9 622 183
9 771 557
- 8,70 %
Immobilisations affectées ou concédées
73 884
16 200
3 613
11 744
immobilisations financières
143 175
Total recettes réelles
22 261 364
17 257 000
27 185 730
16 697 992 15 851 470 - 28.80 %
Part des subventions/total recettes en %
42
29
39
30
26
- 17 pts
Part de l'emprunt/total recettes en %
48
61
26
58
62
14 pts
Source: CA et CG (tableau validé par la commune).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Situation financière des budgets – assainissement et eau
ANNEXE 10
Les indicateurs d’autofinancement du BA assainissement
montants en €
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
Résultat de l'exercice
55 615
- 25 813
- 111 944
182 013
43 137
- 22 %
Dotations aux amortissements
628 473
633 486
649 189
683 151
704 124
12 %
CAF brute
571 186
607 674
537 245
865 164
747 261
31 %
Remboursement de la dette
701 407
858 616
487 230
570 727
604 480
- 14 %
CAF nette
- 130 221
- 250 943
50 015
294 437
142 781
210 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune.
ANNEXE 11
Les indicateurs d’autofinancement du BA eau
montants en €
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
Résultat de l'exercice
- 18 223
646 468
232 903
645
347 174
2005,1 %
Dotations aux amortissements
286 427
285 729
297 222
319 071
324 087
13,1 %
CAF brute
222 294
932 197
530 125
319 716
671 261
201,9 %
Remboursement de la dette
360 182
290 106
295 023
327 545
369 281
2,5 %
CAF nette
- 137 888
642 091
235 102
- 7 829
301 980
319 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune).
ANNEXE 12
Evolution des recettes d’investissement du budget annexe assainissement
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
subventions
143 933
362 150
300 930
46 807
39 727
- 72,4 %
emprunt
716 532
512 016
1 609 214
806 728
614 050
-14,3 %
immobilisations affectées ou concédées
104 044
237 958
145 742
55 867
112 019
7,7 %
Total recettes réelles
964 509
1 112 124
2 055 886
909 402
765 796
-20,6 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune).
ANNEXE 13
Evolution des recettes d’investissement du budget annexe de l’eau
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
subventions
168 175
328 966
359 949
335 196
0
- 100 %
emprunt
370 560
270 000
1 393 160
435 546
373 665
0,8 %
immobilisations affectées ou concédées
183 777
256 725
194 888
61 518
105 165
- 42,8 %
Total recettes réelles
(21)
722 512
855 691
1 947 997
832 260
478 830
- 33,7 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Gestion de la dette
ANNEXE 14
Evolution de l’encours et de l’annuité de la dette
Budgets
Intérêts
Capital
Annuité de la dette
Encours
2007
Principal
1 972 476
10 150 243
12 122 718
49 456 017
Consolidé
2 476 489
11 711 824
14 188 313
64 661 585
2008
Principal
2 201 713
7 794 093
9 995 807
52 104 532
Consolidé
2 835 488
9 434 685
12 270 173
66 767 403
2009
Principal
1 830 925
9 690 998
11 521 923
49 395 709
Consolidé
2 307 326
12 279 718
14 587 044
64 488 496
2010
Principal
1 361 663
7 795 604
9 157 267
51 221 287
Consolidé
1 789 740
8 895 549
10 685 289
66 456 403
2011
Principal
1 381 638
7 929 421
9 311 059
54 699 308
Consolidé
1 807 910
9 107 265
10 915 175
69 944 296
Evolution budget consolidé en %
- 27
- 22
- 23
8
Source : CA et CG 2007-2010.
ANNEXE 15
Montant et structure de la dette du budget principal
Dette Budget principal
2007
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2007
intérêts dette
1 972 476
2 201 713
1 830 925
1 361 663
1 381 638
- 30 %
capital dette
10 150 243
7 794 093
9 690 998
7 795 604
7 929 421
- 22 %
annuité
12 122 718
9 995 807
11 521 923
9 157 267
9 311 059
- 23 %
Part des intérêts/annuité en %
16,3
22
16
15
15
encours
49 456 017
52 104 532
49 395 709
51 221 287
54 699 308
11 %
encours/habitants
1 294
1 364
1 379
1 430
1 527
18 %
capacité de désendettement (années)
15
9
11
8
8
- 47 %
Source: CA et CG (tableau validé par la commune).
ANNEXE 16
Evolution de la dette des budgets eau et assainissement (M49)
Budgets annexes
Intérêts
Capital
Annuité de la dette
Encours
2007
eau
146 703
360 182
506 885
4 780 265
assainissement
258 757
701 407
960 164
8 204 418
Total
405 460
1 061 589
1 467 049
12 984 683
2008
eau
199 455
290 106
489 561
4 760 161
assainissement
345 443
858 616
1 204 059
8 173 695
Total
544 898
1 148 722
1 693 620
12 933 856
2009
eau
160 393
872 183
1 032 576
5 281 138
assainissement
269 765
1 503 444
1 773 209
8 279 465
Total
430 159
2 375 627
2 805 786
13 560 603
2010
eau
152 134
327 545
479 679
5 389 139
assainissement
244 149
570 727
814 876
8 515 466
Total
396 283
898 272
1 294 555
13 904 605
2011
eau
154 826
369 281
524 107
5 393 522
assainissement
243 997
604 480
848 478
8 525 036
Total
398 823
973 762
1 372 585
13 918 558
Variation en %
- 2
- 8
- 6
7
Source: CA (tableau validé par la commune).
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
ANNEXE 17
Classement des emprunts – charte de bonne conduite
Classement
Proportion /total dette
Montant
Budget principal
Emprunts long terme
46 emprunts A1
89,49 %
47 711 943 €
1 emprunt E3
10,51 %
5 486 245
Emprunts court terme
2 emprunts A1
100 %
2 492 433 €
forêt
Emprunts long terme
1 emprunt A1
100 %
192 301 €
gestion des salles
Emprunts long terme
1emprunt A1
100 %
48 194 €
locations commerciales
Emprunts long terme
7 emprunts A1
100 %
1 085 934 €
eau
Emprunts long terme
14 emprunts A1
99,45 %
5 363 694 €
1 emprunt E3
0,55 %
29 829 €
assainissement
Emprunts long terme
18 emprunts A1
98,80 %
8 422 738 €
1 emprunt E3
1,20 %
102 298 €
Source : CA 2011.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
Les régies
ANNEXE 18
Liste des régies de la commune d’Epinal et montant de l’encaisse au 31 mai 2012
Régies de recettes
Régies d’avances
Régies d’avances et de recettes
Nom
Encaisse
en €
Nom
Encaisse
en €
Nom
Encaisse
en €
Musée de l’image
760 Festivals
38 112
Paiement par internet
3 036
Cité de l’image
4 000
Communication
500
Conservatoire
7 600
Menues dépenses
760
Centres aérés
800 Jumelage
12 200
Classes transplantées
760
Direction des sports
760
Cimetières
1 000
Droits et places
1 500
Fourrière animale
80-120
Domaine public
4 300
Spina park
4 000
Gens du voyage 1
300
Gens du voyage 2
3 000
Direction des sports
800
Manifestations culturelles, stages
760
Larmes du rire
760
Golf
2896
Stationnement
1 000
Village de Noël (temporaire)
300 – 1000
Imaginales (temporaire)
1000 - 3000
Source : à partir de l’état des régies du poste comptable, des arrêtés de constitution et des actes de nomination.
ANNEXE 19
Liste des régies pour lesquelles le cautionnement et l’indemnité de responsabilité
ne respectent pas le barème de l’arrêté de 3 septembre 2001
Actes de
nomination
Arrêté du
03/09/2001
Caution.
Indemnité
Cautionnement
Indemnité
Montant
moyen des
recettes
encaissées
mensuellement
Année 2011 *
Cautionnement
Indemnité
Différence entre
le barème et les
dispositions de
l'acte de
nomination
Différence entre
le barème et les
dispositions de
l'acte de
nomination
Cautionnement et indemnité de responsabilité inférieurs à la moyenne mensuelle des recettes encaissées en 2011
Stationnement
1 220
160
71 247,70
5 300
550
4 080
390
Places et marchés
150
100
8 537,27
1 220
160
1 070
60
Conservatoire
760
140
8 604,00
1 220
160
460
20
Golf
1 800
200
22 291,19
3 800
320
2 000
120
Cautionnement et indemnité de responsabilité supérieurs à la moyenne mensuelle des recettes encaissées en 2011
Classes transplantés
760
140
2 248,65
300
110
- 460
- 30
Direction des sports
1 220
160
6 708,51
760
140
- 460
- 20
Larmes du rire
760
140
764,54
0
110
- 760
- 30
Spina park aventure
3 811
320
8 483,50
1 220
160
- 2 591
- 160
Gens du voyage
1 220
160
98,92
- 1 220
- 160
Manif. cult. & stages éveil
760
140
169,68
0
110
- 760
- 30
Centres aérés
1 220
160
6 746,76
760
140
- 460
- 20
Cautionnement et indemnité erronés
Musée de l'image
300
100
696,96
0
110
- 300
10
* montants transmis par l’agent comptable pour l’année 2011.
Sources : actes de nomination transmis par la commune et trésorerie.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
La gestion des ressources humaines
ANNEXE 20
Taux de vacance sur les emplois à temps complet en %
2007
2008
2009
2010
2011
A
23,7
19,5
19,5
25,6
23,2
B
18,3
21,5
17,8
21,3
22,5
C
15,3
16,2
15,9
16,8
16,7
total
16,5
17,4
16,5
18,4
18,3
Source : comptes administratif.
ANNEXE 21
Logements concédés par utilité de service
Adresse
Redevance d’occupation
Charges
référence délibération
35, Chemin du Petit Chaperon rouge
gratuité
gratuité
30/04/2009
6, avenue Victor Hugo
gratuité
gratuité
30/04/2009
25, faubourg d’Ambrail
gratuite
gratuité
06/05/2010
2 rue Victor HUGO
gratuité
1 128 €/an
17/11/2011
Avenue Léon Blum
gratuité
698 €/an
30/04/2009
Centre social Léo Lagrange
gratuite
1680 €/an
30/04/2009
49, rue de Nancy
gratuité
1 176 €/an
30/04/2009
Source : commune d’Epinal (tableau validé)
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
La commande publique
ANNEXE 22
Liste des marchés examinés dans le cadre de l’instruction
N°
Objet
Année
Attributaires
Montant HT
AC1041 MAP 060
Travaux d’adduction eau potable
2010
4 attributaires
735 310
AC1041 MAP 112
Couverture
2010
4attributaires
500 000
AC1041 MAP 113
Maçonnerie
2010
4 attributaires
200 000
AC1041 MAP 114
Plomberie
2010
4 attributaires
80 000
AC1041 MAP 115
Peinture
2010
4 attributaires
300 000
AC1041 MAP 116
Serrurerie
2010
4 attributaires
120 000
AC1041 MAP 117
Menuiserie
2010
4 attributaires
60 000
AC 1041 MAP 151
Mobilier bureau
2010
4 attributaires
30 000
MAPA
Etude préfiguration SMAC
2009
1 attributaire
24 000
AC1041 MAP159
Réhabilitation électrique groupe scolaire 149
ème
RI
2009
1 attributaire
18 867
MAPA
Programme voirie
2010
3 attributaires
Lot 1 : 172 173
Lot 2 : 246 892
Lot 3 :
36 331
AOO2010-5 à 9
Transport d’enfants par autocar
2010
2 attributaires
MAPA
Création ZAC multisites
2010
1 attributaire
61 400
1041MAPA160
PRU quartier de la Vierge
2010
1 attributaire
64 035
ANNEXE 23
Evolution des procédures d’achat public de la commune d'Epinal
Année
Total marchés notifiés
Dont accords-cadres
Procédure des AC
2009
271 MAPA
5 AO
5
MAPA
2010
194 MAPA
10 AO
9
MAPA
2011
184 MAPA
13 AO
10
MAPA
Source : direction des finances.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
L’accueil de la petite enfance
ANNEXE 24
Evolution du coefficient d’accueil chez les assistantes maternelles d’Epinal
2008
2009
2010
2011
Places autorisées
497
535
558
576
Nombre d'AM* agréées
185
194
198
203
Nombre moyen de places agréées
2,7
2,8
2,8
2,8
Source : CAF et département.
*AM : assistantes maternelles.
ANNEXE 25
Nombre d'assistantes maternelles par classes d'âge -
année de référence 2010
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
25 à 29
ans
30 à 39
ans
40 à 49
ans
50 à 54
ans
55 à 59
ans
plus de 60
ans
Classes d'âge
Nbre d'AM
ANNEXE 26
Plan de financement du Pôle Petite Enfance (€) arrêté au 29 mars 2012
Organisme
Montant
Proportion
FEDER
42 620
1 %
Etat – ANRU
823 432
28 %
Conseil régional
200 000
7 %
Conseil général Contrat ville chef-lieu
100 000
3 %
Département Contrat Patrimoine communal
126 000
4 %
CAF - aide à l'investissement
568 000
20 %
Ville Epinal – autofinancement
1 048 666
36 %
TOTAL
2 908 718
100 %
Source : DAS Epinal.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
ANNEXE 27
Effectif du pôle petite enfance
Effectif
Diplôme
Responsable du pôle
1
Educatrice Jeune Enfant
Secrétariat
1
Crèche familiale
Directrice
1
Educatrice Jeune Enfant
Adjointe
1
infirmière
Assistantes maternelles
13
Multi-accueil (crèche collective et halte-garderie)
Directrice
1
Puéricultrice
Responsable crèche collective
1
Educatrice Jeune Enfant
Responsable accueil modulable
1
Educatrice Jeune Enfant
Chargée application projet pédagogique
1
Educatrice Jeune Enfant
Encadrement des enfants crèche collective
11
Auxiliaires puériculture
3
CAP petite enfance
3
Agents animation
Encadrement des enfants « accueil modulable »
2
Auxiliaires puériculture
3
CAP petite enfance
Agents entretien
6
Relais assistantes maternelles
Relais Assistante Maternelle
1
Total
49
Source : DAS Epinal.
ANNEXE 28
Evolution des mises à disposition du personnel communal auprès des centres sociaux
Centres sociaux
2008
2009
2010
2011
Bitola
2,2
2,2
2,2
2,2
Justice
1,7
1,7
1,7
1,7
Vierge
1,5
1,5
1,5
1,5
Source : DAS Epinal.
ANNEXE 29
Périmètres de la zone d’influence des crèches spinaliennes et des financeurs
Crèches
Bout'chou
Pousse-poussettes
Zone d’influence
Financeurs
CCED
CCED
Chantraine
Epinal
CC2VRM
Chantraine
Sanchey
Les Forges
Epinal
Uxegney
Non financeurs
Darnieulles
Golbey
Bouxières
Dounoux
Girancourt
Darnieulles
Les Forges
Source : CR comités de pilotage.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
ANNEXE 30
Evolution du financement et le prix de revient des structures communales
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2009
Multi accueil
Commune
309 853
306 215
376 261
498 461
63 %
Famille
295 822
238 171
220 759
260 461
9 %
PSU 0/4 ans
260 518
353 427
407 981
458 831
30 %
PS enfance jeunesse
90 746
180 420
172 628
166 704
- 8 %
Total charges (A)
975 834
1 077 317
1 204 292
1 224 125
14 %
nombre d'heures (B)
107 815
126 455
130 477
141 936
12 %
Prix de revient horaire (A/B)
9
8,52
9,23
8,62
1 %
Taux PSU/Charges en %
27
33
34
37
Crèche familiale
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Commune
224 737
228 271
188 293
208 645
- 7 %
Famille
100 639
86 145
80 608
78 382
- 22 %
PSU 0/4 ans
142 161
152 252
149 148
149 684
5 %
PS enfance jeunesse
19 783
19 512
19 241
19 035
- 4 %
Total charges (A)
484 514
488 920
439 537
452 705
- 7 %
nombre d'heures (B)
64 689
58 709
59 438
56 224
- 13 %
Prix de revient horaire (A/B)
7,49
8,33
7,39
8,05
7 %
Taux PSU/Charges
29
311
34
33
Source : DAS Epinal et CAF.
ANNEXE 31
Evolution du financement et du prix de revient des structures en cogestion
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Halte-garderie Justice
Commune
16 467
22 165
22 910
non connu
Famille
1 525
1 444
2 907
2 796
83 %
PSU 0/4 ans
9 477
11 890
11 114
11 935
26 %
PS enfance jeunesse
5 291
5 287
5 284
5 281
0 %
Total charges (A)
18 343
24 166
22 443
22 443
22 %
nombre d'heures (B)
4 729
5 362
7 804
8 662
83 %
Prix de revient horaire (A/B)
3,88
4,51
2,88
2,59
- 33 %
Taux PSU/Charges en %
52
49
50
53
Halte-garderie La Vierge
Commune
38 074
25 713
29 534
non connu
Famille
1 573
1 911
3 010
3 070
95 %
PSU 0/4 ans
14 073
10 382
10 713
9 501
- 32 %
PS enfance jeunesse
20224
19061
17897
17012
- 16 %
Total charges (A)
31 657
22 582
22 654
22 654
- 28 %
nombre d'heures (B)
4 824
4 870
9 072
7 492
55 %
Prix de revient horaire (A/B)
6,56
4,64
2,50
3,02
- 54 %
Taux PSU/Charges en %
44
46
47
42
Halte-garderie Bitola
Commune
40 626
34 691
41 405
non connu
Famille
2 622
2 637
3 685
2 724
4 %
PSU 0/4 ans
11 446
11 416
20 370
21 096
84 %
PS enfance jeunesse
11562
10979
10395
9952
- 14 %
Total charges (A)
34 516
34 736
37 524
37 524
9 %
nombre d'heures (B)
3 673
3 566
6 099
5 966
62 %
Prix de revient horaire (A/B)
9,40
9,74
6,15
6,29
- 33 %
Taux PSU/Charges en %
33
33
54
56
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
ANNEXE 32
Evolution du financement et du prix de revient des crèches associatives
2008
2009
2010
2011
Δ
2011/2008
Bout'chou
Commune
48 570
56 654
51 794
55 000
13 %
Famille
66 762
62 771
62 291
58 971
- 12 %
PSU 0/4 ans
76 895
80 765
96 198
92 805
21 %
PS enfance jeunesse
22 921
22 921
22 921
22 921
0 %
Total charges (A)
239 055
263 383
276 658
278 265
16 %
nombre d'heures (B)
31 861
31 065
32 824
32 951
3 %
Prix de revient horaire (A/B)
7,50
8,48
8,43
8,44
13 %
Taux PSU/Charges en %
32
31
35
33
Pousse-poussettes
Commune
48 718
36 485
56 111
50 000
3 %
Famille
56 030
71 801
67 725
73 704
32 %
PSU 0/4 ans
84 755
81 974
94 473
109 076
29 %
PS enfance jeunesse
21 164
21 164
21 164
21 164
0 %
Total charges (A)
240 915
263 292
290 267
297 751
24 %
nombre d'heures (B)
47 750
44 347
42 911
45 647
- 4 %
Prix de revient horaire (A/B)
5,05
5,94
6,76
6,52
29 %
Taux PSU/Charges en %
35
31
33
37
Source : caisse d'allocations familiales des Vosges et comptes de résultat.
ANNEXE 33
Ventilation des dépenses pour l’accueil de la petite enfance à Epinal (en €)
Epinal
2009
2010
2011
PPE
Crèche
familiale
TOTAL
PPE
Crèche
familiale
Total
PPE
Crèche
familiale
Total
Total Achat (dont)
83 281
5 635
88 916
42 683
5 726
48 410
120 729
11 346
132 075
6061 fluides
22 077
3 048
25 125
21 889
4 378
26 267
21 149
8 808
29 956
6062
150
0
150
0
0
78
32
109
60623 alimentation
51 389
69
51 458
3 867
0
3 867
85 557
212
85 770
dont enfants
51 389
69
51 458
3 867
0
3 867
85 557
212
85 770
dont personnel
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6063 petit équipement
9 541
2 425
11 966
12 611
796
13 407
13 608
2 157
15 765
6064 administratives
124
93
217
252
108
360
338
137
475
6065 livres
0
0
0
197
0
197
0
0
0
Total
Services extérieurs
29 595
6 764
36 360
69 508
6 000
75 508
23 140
9 989
33 129
611 détailler
Cf.
aliment.
0,00
0,00
57 703
0,00
57 703
Cf.
aliment.
0,00
0,00
613 (loyers)
11 549
0
11 549
0
0
0
0
0
0
6182
57
96
153
0
0
401
163
565
615 - Entretien et
réparation
344
344
688
2 949
1 225
4 174
12 967
5 372
18 339
616 -Assurances
2 685
1 253
3 938
2 304
828
3 132
1 540
761
2 301
analyses vétérinaires
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6288 - Pédiatre
4 293
2 740
7 032
6 551
2 825
9 376
2 944
1 262
4 206
6262 - Téléphone
et frais postaux
3 300
1 518
4 818
0
2 210
899
3 109
Charges de personnel
954 399
475 204
1 429 602
1 077 750
418 202
1 495 952
1 074 250
406 698
1 480 948
Autres ch. Gest. Cour.
0
0
1 200
1 200
0
Charges financières
97
19
116
13 426
5 681
19 107
13 426
5 681
19 107
Autres dépenses
9 945
1 298
11 243
926
2 728
3 654
0
0
0
Total
1 077 317
488 920
1 566 237
1 204 293
439 538
1 643 830
1 231 544
433 714
1 665 258
Source : DAS Epinal.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives
Commune d’Epinal (Vosges)
ANNEXE 34
Evolution du coût de la préscolarisation pour la commune (depuis 2009)
2009
2010
2011
Evolution
Dépenses liées à la mise à disposition de locaux (fluides,
assurance)
150 840
204 787
169 856
13 %
Dépenses liées à la mise à disposition de personnel (ATSEM,
autres)
1 240 640
1 198 401
1 166 193
- 6 %
Achats de fournitures consommables
82 188
47 562
84 232
2 %
Subventions en espèces
7 793
8 970
5 678
- 27 %
Dépenses de travaux d’entretien, grosses réparations…
81 053
75 932
78 420
- 3 %
Autres dépenses
11 689
11 375
14 024
20 %
Total dépenses école(s) maternelle(s) (D)
1 574 203
1 547 027
1 518 403
- 4 %
% moyen des enfants de 2 ans inscrits en maternelle (E) en %
10,2 %
7,5 %
9,4%
Dépenses effectuées pour les enfants préscolarisés à 2 ans = D x E
160 569
116 027
142 730
- 11 %
Nombre total d’enfants préscolarisés à 2 ans (P)
119
84
106
- 11 %
Dépense par enfant préscolarisé (DxE/P)
1 349
1 381
1 347
- 0,2 %
ANNEXE 35
Calendrier d’adhésion au dispositif de l’ATE
Date
Ecoles
Septembre 1989
1/3 des élèves de l'école « Louis Pergaud »
Septembre 1991
Ecole élémentaire « Gaston Rimey »
Janvier 1992
Groupe scolaire du « 149ème RI »
Septembre 1992
Groupe scolaire du « Champbeauvert »
Septembre 1993
Groupe scolaire « Louis Pergaud » (totalité)
Septembre 1994
Groupe scolaire « Victor Hugo »
Janvier 1994
Groupe scolaire de « La loge Blanche »
Janvier 1998
Groupe scolaire « Christian Champy »
Juillet 2006
Fermeture du groupe scolaire « Christian Champy »
Septembre 2010
Retrait de l’école élémentaire « Gaston Rimey »
Source : commune et DSDEN.