Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation à la presse du rapport public thématique
sur les soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle
mercredi 2 avril 2014
Mesdames, messieurs,
Je vous souhaite la bienvenue à la Cour à l’occasion de la présentation d’un nouveau rap
port public
thématique qui s’intitule :
Les soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle : des
changements nécessaires.
La production d’images animées, qui recouvre le cinéma et l’audiovisuel, est un secteur
particulièrement réglementé, il
s’agit même d’un exemple caractéristique d’économie administrée. Des
dispositifs de soutien ont été mis en place dès l’après
-guerre, et leur nombre a régulièrement
progressé depuis. Cet interventionnisme traduit la réalité d’une politique publique bien aff
irmée, dotée
d’une palette de moyens administratifs, budgétaires et réglementaires. Cette politique poursuit un
objectif de promotion de la diversité culturelle, de défense de la création française et européenne,
mais aussi de soutien aux acteurs économiques. La Cour, dans le rôle qui lui incombe de veiller à
l’efficacité de l’action publique, a cherché à examiner si ces dispositifs de soutien atteignaient leurs
objectifs, à quel coût, et s’ils étaient adaptés aux évolutions en cours. Au terme de ses analys
es, elle
formule des recommandations précises et opérationnelles pour améliorer le fonctionnement de ces
dispositifs.
Une telle analyse est particulièrement nécessaire dans le contexte actuel. Du fait des évolutions
technologiques, les secteurs du cinéma et de l’audiovisuel connaissent d’importants bouleversements
dont nous sommes tous les témoins et les acteurs. La succe
ssion rapide d’innovations qu’entraîne le
développement du numérique renouvelle en profondeur les modes de consommation, de production
et de diffusion. Il offre la possibilité de visionner aujourd’hui des films et des œuvres audiovisuelles sur
de multiples supports. La télévision est de plus en plus regardée sur internet, le nombre de chaînes
disponibles a considérablement augmenté et le marché audiovisuel s’est internationalisé. Le
consommateur accepte de moins en moins d’être contraint par la grille de programmation d’une
chaîne,
ou
d’attendre
les
délais
réglementaires
de
diffusion
pour
visionner
une
œuvre
cinématographique. Il souhaite avoir accès au programme de son choix au moment où il le souhaite.
Les frontières traditionnelles entre le visionnage d’un film en salle et sur d’autres supports de diffusion
sont remises en cause.
Ces évolutions rapides modifient en profondeur les équilibres du modèle économique de l’image
animée. Aux États-
Unis, en l’espace de quelques années, la société de vidéo à la de
mande par
abonnement Netflix a réussi à faire jeu égal avec la chaîne de télévision cryptée concurrente HBO,
équivalent américain de Canal +, et cette dynamique va sans doute se poursuivre.
Les transformations en cours obligent à faire évoluer les principes sur lesquels est fondé le modèle de
la production cinématographique française. En effet, ce modèle repose sur un tour de table financier
qui associe à la mise de fonds d’une société de production les investissements d’acteurs
économiques dont la plupart a
ssure la diffusion des œuvres, par exemple les chaînes de télévision ou
les distributeurs de films. Il est à noter qu’une partie des apports des chaînes de télévision procède
Seul le prononcé fait foi
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d’obligations fixées par la loi. Un ensemble d’aides publiques vient s’ajouter à
ces différentes sources
d’investissement. La réglementation prévoit un partage des recettes entre les financeurs en fonction
d’un calendrier réglementé de diffusion des œuvres selon les différents supports, qu’on appelle
couramment « chronologie des médias » : ainsi, un film ne peut être visionné sur un service de vidéo
à la demande par abonnement, que trois ans après sa sortie en salles. Ces caractéristiques doivent
évoluer en fonction
de la transformation des
modes de consommation. Elles devraient favoriser
l’émergence de nouveaux opérateurs économiques qui pourraient contribuer au préfinancement des
œuvres, en échange d’une fenêtre de diffusion plus adaptée aux nouveaux usages.
Ce contexte suscite de nombreuses réflexions, dont la Cour ne pouvait reste
r à l’écart, compte tenu
des facultés d’enquête dont elle dispose et de son positionnement indépendant de l’ensemble des
acteurs. Elle s’est appuyée sur un ensemble de contrôles portant sur le Centre national du cinéma et
de l’image animée, l’Institut de f
inancement du cinéma et des industries culturelles, France
Télévisions et ses filiales cinéma,
Arte cinéma, ainsi que sur des études couvrant l’intégralité des
différents dispositifs de soutien. Elle livre dans ce rapport une cartographie et une analyse d
’ensemble
de cette politique publique.
Pour vous en livrer les principaux constats et recommandations, je suis entouré de Patrick Lefas,
président de la troisième chambre à la Cour, d’Henri Paul, président de chambre et rapporteur général
de la Cour, de Jacques Tournier, président de section et de Blandine Sorbe, auditrice et rapporteur de
synthèse. Je veux également remercier les autres rapporteurs, Antoine Mory et Grégoire Herbin,
conseillers référendaires, Marianne Lucidi, auditrice, ainsi que Gilles Andréani, conseiller maître et
contre-rapporteur.
Je présenter
ai le contenu de ce rapport en m’attachant à ses quatre principaux constats :
d’abord, le secteur a connu une multiplication des dispositifs de soutien et une progression
soutenue des crédits publics. Cet accroissement continu des moyens a quelque peu occulté la
nécessité de procéder aux adaptations du modèle qu’impose l’évolution du contexte ;
le
deuxième
constat
concerne
la
production
cinématographique.
Si
elle
connaît
ponctuellement de grands succès, la majeure partie des films produits ne parvient pas à
rassembler un large public. Des évolutions sont nécessaires, pour mieux cibler l’intervention
publique et limiter la hausse des coûts de production ;
le troisième constat concerne la production audiovisuelle, dont les résultats sont très
décevants, en dép
it d’un niveau d’aide très élevé. Une approche quantitative est privilégiée,
au détriment d’un objectif de renouvellement de la création ou de satisfaction du public.
Ce
constat appelle des changements profonds dans l’architecture du système ;
le quatrième
constat porte sur la nécessité d’adapter les instruments de la politique publique
afin de faire face à une concurrence internationale exacerbée et de tirer parti des atouts de la
France sur le marché mondial, dans un paysage qui est désormais entièrement numérique.
Seul le prononcé fait foi
3
Je reviens sur le premier constat :
le secteur du cinéma et de l’audiovisuel a connu une
multiplication des dispositifs de soutien et une progression soutenue des financements
publics
.
Ces soutiens prennent de multiples formes. J’évoquerai d’abord les aides publiques. Elles ont
progressé de 88 % entre 2002 et 2012, alors qu’en comparaison, le budget de l’État n’a augmenté
que de 20 % pendant la même période. Les ressources fiscales affectées dont bénéficie le secteur ont
crû plus que nécessaire entraînant pour celui-
ci un effet d’aubaine. Or, bien qu’en partie prélevées sur
la consommation ou sur la diffusion d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles, elles ne
constituent pas sa propriété. Comme leur nom l’indique, elles sont bien de
s taxes fiscales, qui pèsent
en définitive sur les personnes que sont les redevables et les usagers. Elles sont partie intégrante des
recettes des administrations publiques et ne peuvent se traduire automatiquement par un droit à
dépense non contrôlé en fa
veur du secteur. En d’autres termes, celui
-
ci ne peut s’exonérer de la
contrainte de redressement des comptes publics qui impose de s’assurer, avec une vigilance accrue,
de l’utilité et de l’efficacité de chaque euro de dépense publique.
Seul le prononcé fait foi
4
Les aides
publiques directes distribuées au niveau national représentent 601 M€ en 2012. Elles
contribuent de façon significative aux investissements dans les secteurs du cinéma et de l’audiovisuel,
qui représentent respectivement 1,3 et 1,4 Md€. Ces aides directes
sont, pour plus de la moitié
355
M€ –, versées par le Centre national du cinéma et de l’image animée, qui joue un double rôle de
direction d’administration centrale et d’opérateur en charge d’attribuer des aides aux projets. La
majeure partie des aides v
ient automatiquement abonder les projets nouveaux, dès lors qu’ils
remplissent les conditions fixées par la réglementation. L’autre
partie, minoritaire, est attribuée de
façon sélective pour favoriser la diversité des œuvres et assurer le renouvellement d
es talents.
Le budget du CNC provient pour l’essentiel d’une fiscalité affectée non retracée dans le budget de
l’État, qui s’est élevée à 749 M€ en 2012.
L’élargissement de cette fiscalité affecté à de nouvelles
taxes sur les opérateurs de téléphonie
mobile et fournisseurs d’accès internet a entraîné une hausse
de moitié des ressources affectées au CNC, soit 240 M€ de nouvelles recettes annuelles depuis 2007.
Au cours des trois dernières années, le législateur a opéré une série de prélèvements d’une
partie de
ce surcroît de recettes au profit du budget général de l’État, pour un total de 220 M€. Ces
prélèvements au cas par cas ne constituent pas une modalité satisfaisante de régulation des moyens
dont dispose le CNC pour qu’il apporte son indispensable contribution à l’effort de redressement des
comptes publics. La Cour l’a déjà souligné dans un rapport remis à la commission des finances du
S
énat rendu public en octobre 2012. Seule une démarche fondée sur la mesure de l’efficacité des
aides et la perfo
rmance du CNC peut permettre de définir, en relation avec l’État, le juste niveau de
ressources dont cet opérateur a besoin, niveau qui ne peut être dicté par le dynamisme spontané des
ressources fiscales dont il bénéficie.
Des aides sont également accord
ées par les collectivités territoriales. En l’espace de dix ans, elles ont
progressé de 7 M€ à 47 M€, concentrées surtout sur le cinéma. Ce développement a été accompagné
par le CNC, qui s’engage contractuellement à verser un euro d’aide lorsque les collec
tivités en versent
deux. Le caractère rigide, inflationniste et automatique de cette règle la rend critiquable.
Seul le prononcé fait foi
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Aux aides directes du CNC et des collectivités territoriales s’ajoutent des aides fiscales dont le nombre
et l’intensité n’ont cessé de croîtr
e, particulièrement au cours des dernières années. Le coût de ces
aides fiscales a été multiplié par près de sept en dix ans, pour atteindre 145 M€ en 2012, et cette
dynamique pourrait perdurer. Outre ces dispositifs spécifiques, des aides fiscales de droit commun
sont par ailleurs sollicitées par les producteurs, comme le dispositif ISF-PME. La Cour identifie des
risques d’effets d’aubaine et de redondances, dans la juxtaposition de ces aides fiscales spécifiques
et de celles qui relèvent du droit commun.
C’est pourquoi la Cour recommande donc d’exclure les
sociétés de production du bénéfice des dispositifs fiscaux de droit commun.
Le système de soutien ne se limite pas à ces aides publiques. Il repose également sur des règles de
diffusion à la télévision
, destinées à favoriser l’exposition des œuvres françaises et européennes,
sans nuire à la fréquentation des salles de cinéma. Il repose surtout sur des obligations faites aux
diffuseurs d’investir dans la production cinématographique et audiovisuelle. Ces
obligations
représentent au global 1,1 Md€. Parmi les plus importants contributeurs à ce titre figure France
Télévisions, financé par des ressources budgétaires et par la contribution à l’audiovisuel public payés
par les détenteurs de télévisions, mais aussi les diffuseurs privés comme Canal + ou TF1. Ces
dépenses s’effectuent dans le cadre d’un écheveau complexe d’obligations réglementaires, dont le
rapport de la Cour des comptes rappelle les grandes lignes. Ce dispositif joue un rôle essentiel dans
l’équ
ilibre économique de cette politique publique. En effet, il vise à fournir au secteur un apport
financier important et régulier, pour consolider l’industrie et favoriser la diversité de l’offre.
Pour porter une appréciation sur la performance de ce dispos
itif de soutien, il convient d’en mesurer
les résultats. Ceux-
ci sont très contrastés selon qu’on s’intéresse au cinéma ou à la production
audiovisuelle.
Le deuxième constat du rapport porte sur la production cinématographique. Si le cinéma
français connaît, dans son ensemble, un réel succès, la majeure partie des films produits ne
parvient pas à rassembler un large public. Des adaptations sont nécessaires, pour mieux cibler
l’intervention publique et limiter la hausse des coûts de production.
À la différence du modèle anglo-saxon des studios intégrés, le modèle français de production
cinématographique repose sur une économie de projets, où un ensemble de financeurs viennent au
cas par cas participer au tour de table d’un projet de film. Ils viennent le p
réfinancer selon le
mécanisme que j’ai décrit au début de mon intervention. Ce modèle a produit des résultats
incontestables. Avec 270 films produits en 2013, la France se situe en tête des pays européens. Les
salles de cinéma sont nombreuses
5 502 sur l
’ensemble du territoire –
et bien fréquentées,
avec
193 millions d’entrées en 2013. La part de marché en salles des films français se situe selon les
années entre 30 % et 45 %, ce qui positionne la France comme le pays européen qui résiste le mieux
à la concurrence du cinéma américain. Le cinéma remplit également son objectif de renouvellement
des talents, car plus de la moitié des nouveaux films sont des premiers ou deuxièmes films.
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Ce bilan doit cependant être fortement nuancé. L’abondance des financements est à l’origine d’un
grand nombre de films, sans que cette production prenne suffisamment en compte les perspectives
d’exposition dans les salles. Plus de la moitié des films sortis en salle font moins de 50 000 entrées et
cette proportion va croissant, même si un petit nombre de ces films rencontrent ultérieurement un
certain succès sur d’autres modes de diffusion numérique. L’un des objectifs assignés à l’aide
publique est certes de soutenir des films que le marché ne financerait pas, mais il est du devoir de la
puissance publique de porter une attention accrue aux capacités qu’ont les œuvres dont elle
encourage la production de rencontrer un public.
L’avance sur recettes est par exemple une modalité de soutien du CNC dirigée vers les films les plu
s
innovants par rapport aux normes du marché. Elle a ainsi permis la naissance d’un grand nombre
d’œuvres dont
Être et avoir, Persépolis, L’Inconnu du lac
, pour citer des exemples assez récents. Elle
a représenté en 2012 une somme de 28,2 M€ pour 78 projets sélectionnés par le CNC. Mais il s’agit
d’une avance dont le principe est d’être remboursable en cas de succès. Or, seules 5,1 % de ces
avances sont eff
ectivement remboursées : la grande majorité des films soutenus ne rencontre qu’un
succès limité, faute d’intérêt du public mais aussi, parfois, d’une exposition suffisante dans les salles
de cinéma. Plus contestable est le fait que, lorsqu’un film réunit plusieurs millions d’entrées, le
remboursement de l’avance ne soit pas intégral : l’État ne retrouve pas sa mise quand son
investissement a été gagnant.
La situation des salles est marquée par le nombre croissant de films sortis chaque année
615 en
2012
, ce qui entraîne une rotation toujours plus rapide des sorties, facilitée par la numérisation des
écrans. Cette réduction de l’exposition des films dans les salles, que l’on constate aussi à la
télévision, entraîne une dégradation du potentiel de recettes associées à la diffusion de films. Pour
s’assurer une meilleure valorisation des films diffusés, les chaînes dirigent leurs investissements de
façon cr
oissante vers des films dont l’audience peut être garantie par la présence à l’affiche d’acteurs
connus, ce qui réduit d’autant les perspectives de financement et d’exposition des autres films par les
mêmes chaînes.
Seul le prononcé fait foi
7
La Cour considère que l’objectif de renouvellement de la création poursuivi par les aides sélectives n’a
de sens que si ces œuvres ont la possibilité d’être vues et reconnues par le public. Elle recommande
que soit assumée une plus grande sélectivité des aides afin de pouvoir mieux soutenir financièrement
un nombre de productions dès lors plus réduit. Elle recommande également une simplification du
système de soutien du CNC, qui comprend 83 dispositifs différents, et une accentuation des soutiens
sélectifs en faveur de la diffusion numérique des films les plus novateurs. Elle considère, à cet égard,
qu’il pourrait être pertinent d’expérimenter, pour ces œuvres, de nouveaux modèles de production et
de diffusion, en s’affranchissant ponctuellement du cadre de la chronologie des médias, afin que
celles-
ci soient plus rapidement disponibles sur les médias en ligne. Plus généralement, l’objectif de
diversité et de renouvellement de la production conduit la Cour à considérer que les outils
réglementaires comme la chronologie des médias ou les obligations de financement des chaînes de
télévision et autres diffuseurs doivent pouvoir évoluer afin de faciliter la diffusion des œuvres sur ces
nouveaux supports.
L’objectif des soutiens automatiques, qui constituent l’essentiel des crédits du CNC, est de cons
olider
le secteur économique. Or la Cour a constaté que le système, tel qu’il est agencé aujourd’hui,
contribue à alimenter l’augmentation des coûts de production des films, particulièrement ceux dont les
budgets sont les plus élevés. Pour ces films, la responsabilité économique du producteur doit être
mieux identifiée et valorisée, en liant l’apport de l’aide publique à l’investissement en fonds propres
des producteurs. Les aides pourraient être plafonnées pour les dépenses de production les plus
dynamiques. Les audits du CNC pourraient être plus systématiques et leurs conclusions rendues
publiques.
La Cour a constaté qu’une partie croissante de la rémunération des principaux acteurs était versée
sous la forme de droits à l’image, soumis à un régime favor
able au regard des prélèvements sociaux.
Cette pratique est légale. Mais l’intégration d’avances sur droits à l’image versés aux acteurs, dès le
montage initial d’un projet, constitue un abus dès lors qu’elle n’est pas fonction des recettes
d’exploitation du film comme c’est parfois le cas. En effet, il s’agit alors d’un salaire déguisé qui
échappe aux prélèvements sociaux et cette pratique contribue à augmenter mécaniquement le
montant des aides. La Cour recommande donc d’exclure de tout soutien public aut
omatique les films
qui ont recours à cette pratique.
J’en viens maintenant à l’autre secteur de l’image animée, celui de la
production audiovisuelle
,
auquel correspondent des financements supérieurs à ceux du cinéma. Il reçoit 64 % des aides
directes du CNC à la production, contre 25 % pour le cinéma. La France entretient le système de
soutien à la production audiovisuelle le plus développé et le plus coûteux d’Europe, avec 63 % des
aides publiques directes versées au sein de l’Union européenne.
Les résultats obtenus sont très
décevants
, c’est le troisième constat de la Cour.
La France détient depuis quelques années le record européen du taux d’exposition et d’audience des
séries de fiction américaines en première partie de soirée. Seul le secteur de l’an
imation, qui mobilise
cependant une part minoritaire des financements publics, enregistre dans la durée de bons résultats
en termes d’audience et d’exportation.
Seul le prononcé fait foi
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Alors que la politique publique cherche à conforter le secteur de la production indépendante, le
système d’aides entretient, en pratique, un tissu très fragmenté de sociétés de production. L’INSEE en
recense près de 5 000 en 2012, dont 840 étaient effectivement actives dans la production
audiovisuelle en 2012 selon le CNC. Cette fragilité contri
bue à expliquer pourquoi l’abondance des
financements disponibles n’a pas produit des œuvres qui répondent aux attentes du public français et
étranger.
Les commandes de France Télévisions représentent à cet égard un levier majeur : en 2012, 130
sociétés ont concouru à produire de la fiction pour France Télévisions, alors que TF1 travaille dans ce
domaine avec 20 producteurs par an, et M6 avec 8 producteurs. Les chaînes publiques ne devraient
pas contribuer ainsi à l’éparpillement de l’industrie des program
mes. Au contraire, elles pourraient
jouer un rôle dans sa consolidation, afin de permettre aux sociétés de production d’atteindre une taille
critique leur ouvrant l’accès au marché mondial.
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Les aides sont, pour l’essentiel, concentrées sur les produc
tions patrimoniales, c'est-à-dire des
œuvres rediffusables et potentiellement exportables. Mais une définition trop large de la notion de
documentaire permet aux chaînes de financer, avec le concours d’aides publiques, des productions
portant par exemple s
ur des sujets de société. Ces documentaires sont proches d’émissions de flux,
qui n’ont pas vocation à être soutenues. Ainsi, pour prendre un exemple parmi d’autres cités dans le
rapport, un documentaire comme
Parent solo cherche l’amour
, produit en 2011 par M6, a reçu, selon
les données du CNC, 36 000 € d’aide publique sur un devis de 133 000 €. Les documentaires traitant
d’histoire, de géographie, de voyages ou de spectacle vivant ne représentent désormais qu’un quart
de la production documentaire. La forte augmentation des heures de documentaires, concentrée sur
ceux qui sont donc peu coûteux à produire, peu diffusés et encore moins regardés, permet aux
chaînes de s’acquitter plus aisément de leurs obligations de financement. Ces documentaires sont
d’ailleurs très peu valorisés sur d’autres supports et encore moins exportés, à quelques exceptions
près. La Cour recommande de rendre plus stricte la définition des documentaires de création éligibles
aux aides.
Au contraire du documentaire, le volume de production de fiction est en stagnation depuis plusieurs
décennies, alors que c’est par excellence une production patrimoniale exportable et un facteur de
rayonnement culturel. Les formats, les modes d’écriture et la quantité de programmes produits dans
ce domaine ont été très en retrait en France au cours des dernières années, y compris par rapport à
des pays européens dont les séries actuellement produites sont des succès internationaux :
Borgen
pour le Danemark,
Downton Abbey
en Grande-Bretagne etc.
La
mesure des 50 meilleures audiences de l’année sur les chaînes de télévision, qui n’est qu’une
mesure partielle mais emblématique, met bien en évidence ce déclin : la part des fictions françaises
était de 100 % en 2002 et s’est réduite à 5 %
ou moins ces quatre dernières années. En dépit d’un
léger redressement récent, cette production reste en-deçà des standards internationaux, au moment
où les perspectives de recettes liées à la diffusion numérique des fictions
particulièrement des
séries
sur de vastes plates-formes numériques comme Netflix ou Amazon sont très favorables.
Parce que les soutiens ont été davantage orientés vers un soutien quantitatif à la production plutôt
qu’à la création ou à la satisfaction du public, la France risque de passer à côté de ce mouvement,
faute d’une industrie suffisamment forte. La Cour recom
mande une réorientation complète du système
d’aides. Il importe de les concentrer sur les principaux verrous qui empêchent la production
Seul le prononcé fait foi
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audiovisuelle française d’attirer un public nombreux, en particulier à l’étranger. Il convient ainsi de
renforcer les a
ides sur les phases d’écriture et de développement de fictions.
Pour l’ensemble de la production audiovisuelle, la Cour recommande d’introduire dans le calcul des
aides, comme pour le cinéma, une prise en compte non seulement des coûts de production, mais
aussi de ses résultats d’audience. Si celle
-
ci n’est pas en soi un gage de l’intérêt culturel d’un
programme, ce dernier n’a de sens que s’il rencontre un public qui le juge de qualité. Des critères
faisant intervenir la sanction du public pourraient donc être introduits, combinant par exemple une
mesure du succès d’audience, des ventes en France et à l’étranger, et un baromètre de satisfaction
des téléspectateurs centré sur la qualité perçue des programmes. Une telle évolution encouragerait la
prise de r
isque, et renforcerait l’indépendance des sociétés de production par rapport aux diffuseurs.
Ceci m’amène à mon quatrième et dernier
constat :
les instruments de la politique publique
doivent s’adapter pour faire face à une concurrence internationale exa
cerbée et tirer parti des
atouts de la France sur le marché mondial.
Certes, la France affiche une balance commerciale quasi équilibrée dans le domaine des services
audiovisuels, contrairement à la plupart de ses voisins continentaux qui connaissent un déficit,
notamment l’Allemagne. Cependant, alors que de nouveaux acteurs de la diffusion émergent, le
système français de soutien reste excessivement centré sur un modèle qui présente des signes
d’essoufflement, tant du côté des recettes à tirer de la distribution des œuvres que des financements
privés mobilisables pour de futures productions. Faute de constituer des catalogues de droits pour
porter la création française sur des plates-
formes de vidéo à la demande ambitieuses à l’échelle
internationale, la France risque de manquer la cible dans ce domaine, ce qui nuirait à la fois à son
rayonnement culturel et à sa politique industrielle.
À
l’heure actuelle, les efforts menés par plusieurs États européens pour attirer des tournages sur leur
territoire national se traduisent par un phénomène de course au mieux-disant fiscal. Ainsi, pour
contrer l’effet très attractif du dispositif belge de « tax shelter », la France a mis en place il y a quatre
ans un dispositif appelé « crédit d’impôt international », qui s’affirme comme un dispositif pertinent et
efficace. Les effets de deux autres crédits d’impôt spécifiques, appelés l’un « cinéma » et l’autre «
audiovisuel », pour leur part, sont moins évidents. Ils bénéficient à une large partie de la production
française, et se transforment dans bien des cas en une subvention budgétaire versée aux
producteurs, dont la plupart ne sont pas imposés au titre de leur activité. Au cours des trois dernières
Seul le prononcé fait foi
11
années, au moment où l’État prélevait une partie des fonds du CNC, les
conditions d’accès à ces
crédits d’impôt ont été sensiblement élargies, sans que ces décisions s’appuient sur des études
d’impact suffisamment probantes. Le caractère incitatif de ces dispositifs ne cesse d’être remis en
cause par la concurrence fiscale entre É
tats membres. Cette tendance n’est pas soutenable à terme,
d’autant que les écarts de coûts salariaux liés à la localisation en France ne peuvent être compensés
par ces mécanismes. À défaut de parvenir à mettre en place un dispositif fiscal harmonisé au niveau
européen, la piste de discussions bilatérales entre États apparaît préférable à une fuite en avant pour
rendre sans cesse plus attractif le crédit d’impôt.
Au moment où les recettes tirées de l’exportation des œuvres sont de plus en plus indisp
ensables au
préfinancement et à la rentabilisation des productions, la dimension internationale de la politique de
soutien est à ce jour trop fragmentée entre une multitude d’aides à l’exportation, au montant unitaire
très faible. Il existe par exemple une
aide au catalogue, pour aider à l’acquisition de plaquettes ou
d’encarts publicitaires, dont l’attribution est peu sélective et le montant parfois dérisoire (170 € pour le
paiement d’une publicité dans un magazine spécialisé). En 2012, 60 sociétés
ont été aidées à ce titre,
pour un montant total de 1,4 M€. Il s’agit de réorienter ces aides vers un soutien plus incitatif.
Les soutiens publics devraient être mobilisés pour favoriser l’émergence de sociétés de production et
de diffusion capables de rivaliser avec les majors américaines sur le marché mondial. De même,
l’émergence d’acteurs de vidéo à la demande par abonnement ou à l’acte capables d’offrir un accès à
un large catalogue d’œuvres françaises devrait être une priorité. C’est la réponse qui s’impo
se aux
pouvoirs publics dans la lutte contre la consommation illégale de contenus, dont l’impact sur
l’économie du secteur est souligné par les professionnels.
Il importe également d’actionner tous les leviers à disposition de la puissance publique afin d
e
favoriser l’attractivité du territoire national pour les acteurs économiques de ce secteur,
particulièrement à l’égard d’entreprises comme Amazon ou Netflix qui ne manifestent pas
spontanément la volonté de s’insérer dans le système actuel de financement
de la création française.
Pour éviter que ces entreprises, qui ne manqueront pas de développer leur activité en France,
s’arrangent pour demeurer à l’écart de ce système, le régime des obligations d’investissement des
diffuseurs de contenus pourrait être
amené à évoluer. Il faudrait d’un côté faire valoir auprès de ces
nouveaux interlocuteurs les avantages que peuvent consentir les pouvoirs publics, comme la mise à
disposition de fréquences hertziennes, ou l’instauration d’incitations fiscales. De l’autre,
il faudrait
obtenir des contreparties susceptibles de contribuer à la création française et européenne, par
exemple le versement d’une taxe affectée, des engagements de diffusion ou d’exposition des œuvres
françaises et européennes, des investissements dans la production, etc.
C’est au prix de réflexions de ce type que le modèle de soutien pourra se doter de la réactivité
nécessaire afin de répondre, de façon renouvelée, aux exigences de diversité et de créativité qui
s’imposent à lui.
En conclusion, la
Cour a constaté une divergence entre, d’une part, la vive progression des aides
publiques engagées pour soutenir la production d’images animées, et, d’autre part, les résultats
obtenus. Dans un contexte en rapide évolution, les nécessaires évolutions structurelles des
instruments de la politique n’ont pas encore été engagées, même si des réflexions ont été produites et
des inflexions amorcées. Le secteur court le risque de manquer à la fois ses objectifs de diversité
culturelle et son insertion dans cette nouvelle donne économique. Il doit désormais davantage
marquer son attachement à la bonne atteinte de ces objectifs, plutôt qu’à un ensemble de dispositifs
dont l’efficacité est de moins en moins probante.
Seul le prononcé fait foi
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Je vous remercie de votre attention et suis à vot
re disposition, avec les magistrats qui m’entourent,
pour répondre à vos questions.