ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES

LES SOUTIENS

À LA PRODUCTION

CINÉMATOGRAPHIQUE

ET AUDIOVISUELLE

Des changements nécessaires

Rapport public thématique

Synthèse

Avril 2014

g

AVERTISSEMENT

C

ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’uti-

lisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations et des organismes

figurent à la suite du rapport.

SOMMAIRE

INTRODUCTION

Pour la France, pays de la diversité culturelle, le secteur du cinéma et de l’audio-

visuel constitue un enjeu majeur : en 2012, nous avons produit 270 films et près

de 5 200 heures de programmes audiovisuels, représentant, respectivement,

un volume d’investissements de 1,3 Md€ et de 1,4 Md€.

Créés à la fin des années 1950 pour le cinéma et dans les années 1980 pour l’au-

diovisuel dans le but d’assurer une production diversifiée d’œuvres françaises et

européennes, et de promouvoir leur diffusion sur le territoire français et à

l’étranger, les différents mécanismes de soutien public sont conçus pour accom-

pagner et conforter un modèle d’activité dont le financement repose essentiel-

lement sur l’investissement dans la production des oeuvres de recettes tirées de

leur diffusion.

Or cette économie globale est aujourd’hui mise à mal par l’apparition de nou-

veaux opérateurs dans le domaine de la diffusion, lesquels n’ont pas nécessaire-

ment la capacité ou la volonté d’investir dans la création française. Elle est en

outre affectée par l’émergence des nouveaux usages et de nouveaux modes de

consommation de l’image animée, fondés sur l’envie de pouvoir accéder aux

œuvres à tout moment et sur tous supports : ces usages « délinéarisés » tendent

à s’affranchir des contraintes que représente le séquençage des fenêtres exclu-

sives de diffusion des œuvres, contrepartie donnée à ceux qui les financent pour

leur permettre d’amortir leurs investissements.

Ces pertes de ressources potentielles représentent donc une menace sur la via-

bilité du secteur de la production cinématographique et audiovisuelle, aux-

quelles il convient d’apporter des réponses adaptées. Or, ces dernières années,

l’évolution de la politique de soutien a principalement consisté en une augmen-

tation très forte des aides publiques (+ 88 % au cours de la dernière décennie,

soit quatre fois plus vite que les dépenses de l'État : + 20 %), sans remise en

cause ni révision du modèle, et sans que les résultats obtenus permettent d’en

attester aujourd’hui la complète pertinence.

L’enquête de la Cour s’est attachée à prendre la mesure de cette divergence

entre, d’une part, l’augmentation des moyens publics engagés pour soutenir la

production cinématographique et audiovisuelle, et, d’autre part, les résultats

obtenus. Elle a cherché à analyser les insuffisances du modèle de soutien au

regard des objectifs qui lui ont été assignés et de ses nouveaux défis et avance

des propositions pour y remédier.

Des crédits publics

en forte hausse

La France a créé un système de sou-

tien à la production cinématogra-

phique et audiovisuelle unique en

Europe

par

l’ampleur

des

aides

publiques, la diversité des soutiens

indirects, l’étendue et la précision du

cadre réglementaire. Ce système,

ancien et cohérent, a été marqué au

cours des dix dernières années, par

une multiplication des dispositifs et

une augmentation très dynamique

des financements.

Ce système comprend des aides

publiques alimentées par un méca-

nisme de taxes affectées au Centre

national du cinéma et de l’image ani-

mée (CNC)

1

, ainsi que des aides des

collectivités

territoriales

et

des

dépenses fiscales. Il est complété par

un encadrement juridique de cer-

taines dépenses et recettes, publiques

ou privées, tant dans leur montant ou

leur destination (obligations d’inves-

tissement des diffuseurs) que dans

leur échéancier (chronologie des

médias).

Graphique n° 1

: aides directes à la production cinématographique

et audiovisuelle en 2002 et 2012 (en M€)

_______________________________________________

1

Dont un fonds de garantie géré par l’Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC).

Source : Cour des comptes

Des crédits publics en forte hausse

Le total des taxes affectées au CNC a

augmenté de 70 % entre 2002 et

2012, passant de 440 à 750 M€.

Récemment, cette augmentation a

été atténuée, le budget de l’établisse-

ment ayant fait l’objet d’écrêtements

lors des trois derniers exercices bud-

gétaires

2

.

Dans le même temps, la dépense fis-

cale associée a progressé rapidement,

passant de 19 M€ en 2002 à 145 M€

en 2012. La création de trois crédits

d'impôt entre 2004 et 2009 en est la

cause principale et, dans une moindre

mesure, le renchérissement du coût

des sociétés de financement de l’in-

dustrie cinématographique et de l’au-

diovisuel (SOFICA).

À ces avantages fiscaux bénéficiant

directement aux sociétés de produc-

tion cinématographiques et audiovi-

suelles s’ajoutent le recours à des dis-

positifs fiscaux de droit commun,

notamment ceux conçus pour favori-

ser l’investissement dans les PME ainsi

que, indirectement, les taux réduits de

TVA

accordés

à

Canal

+

et

Numéricable.

_________________________________

2

La Cour, pour sa part, recommande une régulation budgétaire de l’établissement qui serait encadrée par la définition

conccertée d’une trajectoire pluriannuelle des dépenses : cf.

La gestion et le financement du Centre national du cinéma et de

l’image animée (CNC). Exercices 2007 à 2O11

,

communication à la commission des finances du Sénat. La Documentation fran-

çaise, août 2012, disponible sur www.ccomptes.fr

Graphique n° 2

: répartition sectorielle des principaux soutiens versés

par le CNC, de 2002 à 2012, en M€

Source : Cour des comptes

d’

après données CNC. Ce graphique n’inclut pas les dispositifs de soutien trans-

versaux (plan numérique, soutien à la promotion du cinéma, éducation à l’image, patrimoine, etc.).

Alors que les soutiens versés par le CNC au cinéma sont restés approximati-

vement constants de 2002 à 2012, les soutiens octroyés à la production audio-

visuelle ont progressé plus nettement.

Des crédits publics en forte hausse

Afin que l’évolution de ces dépenses

publiques soit mieux maîtrisée, le rap-

port recommande de définir, sur une

base pluriannuelle, les besoins du sec-

teur et les ressources publiques qui lui

seront affectées, après avoir mieux

évalué l’efficacité des dispositifs de

soutien.

Au vu des redondances possibles

entre dispositifs publics, il est égale-

ment

recommandé

d’exclure

les

sociétés de production cinématogra-

phique et audiovisuelle du bénéfice de

certains dispositifs fiscaux de droit

commun, et de concentrer l’accompa-

gnement du CNC aux aides des collec-

tivités territoriales sur les facteurs

susceptibles de favoriser la localisa-

tion des tournages.

Le soutien à la production

cinématographique :

un modèle à renouveler

Le soutien à la production

cinématographique :

un modèle à renouveler

Graphique n° 3

: investissements des diffuseurs (en M€) et poids des films

français parmi les meilleures audiences de la télévision

L’évolution à la hausse des coûts de

production est également entretenue

par des pratiques qui nuisent à la

transparence des conditions de finan-

cement (frais en participation, modali-

tés de rémunération des artistes-

interprètes sous forme de droit à

l’image).

Dans le même temps, si la France

enregistre un niveau exceptionnel

d’entrées dans les salles de cinéma

(193 millions d’entrées en 2013, soit

près de 3 par habitant), la fréquenta-

tion demeure concentrée sur un nom-

bre limité de films à succès : seule une

trentaine d’œuvres (sur les 500 à 600

sorties en salles annuelles) rassemble

près de la moitié de ces entrées

chaque année depuis 2001. À l’inverse,

une part croissante des films français

inédits sortis en salles chaque année,

comprise entre 50 et 60 %, réalise

moins de 50 000 entrées. Cette

concentration de la fréquentation

coïncide avec l’évolution de la struc-

ture des investissements dans les

films d’initiative française, les films les

moins coûteux voyant leurs condi-

tions d’exposition, et donc leur poten-

tiel de recettes, se détériorer d’autant.

En témoigne, au cours de la dernière

décennie, l’évolution de la part des

films par catégorie de budget dans la

fréquentation en salles et dans les

investissements de production.

Source : Cour des comptes d’après données CNC et Médiamétrie

Les chaînes de télévision privées,

contraintes par la loi d’investir dans la

production cinématographique, ten-

dent à cibler leurs investissements sur

ces œuvres. Elles s’efforcent ainsi de

maximiser

les

revenus

qu’elles

escomptent de la diffusion de films,

dès lors que, dans un contexte de mul-

tiplication des supports et des images,

le cinéma diffusé à la télévision tend à

perdre son caractère attractif et

exclusif.

Le soutien à la production

cinématographique :

un modèle à renouveler

Source : Cour des comptes d’après données CNC

Graphique n° 4

: part des films dans la fréquentation totale et dans les coûts

de production, en fonction du budget

En 2003 comme en 2011, les films

dont le budget est supérieur à 7M€

représentaient près de la moitié des

investissements dans la production

cinématographique française alors

que leur part dans la fréquentation en

salles augmentait de 43,5 % à 67,2 %.

Les films dont le budget est inférieur à

1 M€ représentent environ 2 % de la

fréquentation des films d’initiative

française.

Pour renouer plus clairement avec les

objectifs du système de soutien que

sont le renouvellement de la création

culturelle et la consolidation écono-

mique du secteur, la Cour recom-

mande de mieux prendre en compte

les besoins de chaque budget de pro-

duction, en veillant à ce que le soutien

à la production soit plus orienté vers

l’exposition des films en salle. Un plus

grand ciblage des choix et une aug-

mentation du montant unitaire des

aides sélectives aux projets permet-

traient ainsi d’améliorer le finance-

ment des oeuvres et leur exposition

en salle, de même que des assouplis-

sements

de

la

chronologie

des

médias. La réglementation qui enca-

dre l’exposition des films français à la

télévision pourrait également être

revue, afin de l’adapter aux pratiques

de consommation actuelles. Enfin, le

soutien à la production cinématogra-

phique doit s’efforcer de contenir

l’augmentation des coûts les plus

dynamiques, en limitant la contribu-

tion des aides publiques à cette infla-

tion.

Le soutien à la production

cinématographique :

un modèle à renouveler

Le soutien à la production

audiovisuelle :

des performances sans rapport

avec les montants investis

Conçu sur le même modèle que celui

du cinéma, le dispositif de soutien à la

production audiovisuelle a mobilisé,

en 2012, près de 800 M€ d’investisse-

ments des chaînes de télévision et

332 M€ d’aides publiques (CNC, col-

lectivités locales et crédit d’impôt

audiovisuel). Ce dispositif donne une

place centrale à la production indé-

pendante, sans pour autant que cette

indépendance caractérise, dans les

faits, les relations économiques que

les sociétés de production entretien-

nent avec les diffuseurs.

Les leviers à la disposition des pou-

voirs publics (aides directes et com-

mandes des chaînes de l’audiovisuel

public) ont été orientés vers un sou-

tien quantitatif à la production,

davantage que vers la création et la

production d’œuvres de qualité sus-

ceptibles de rencontrer les attentes

du public. Malgré des signes récents

de redressement, les résultats atteints

sont loin d’être satisfaisants, tant en

matière de structuration du secteur

de la production que d’audience et

d’exportation, en particulier pour les

œuvres de fiction.

Le modèle de production qui prévaut

aujourd’hui cumule en effet à la fois

les inconvénients de la « production

déléguée » (incertitude du producteur

sur sa rémunération, absence d’asso-

ciation de la chaîne de télévision à

l’exploitation de l’œuvre) et ceux de la

« production exécutive » (dépendance

économique du producteur vis-à-vis

des chaînes, faible incitation des diffu-

seurs à l’innovation). Cette ambiguïté

freine le développement d’une pro-

duction audiovisuelle qui bénéficierait

d’une marge commerciale claire en

échange d’une cession des droits atta-

chés aux œuvres. Mais elle fait tout

autant obstacle au développement

d’un modèle de production audiovi-

suelle plus risquée, financée à son

coût de revient par les chaînes, mais

pour laquelle le producteur serait

détenteur des droits secondaires et

ferait le choix de se rémunérer grâce

aux

recettes

d’exploitation

ulté-

rieures.

Le soutien à la production audiovisuelle :

des performances sans rapport avec

les montants investis

Graphique n° 5

: nombre de fictions françaises et érangères parmi

les 50 meilleures audiences de l’année, de 1998 à 2012

Source : Cour des comptes, d’après données CNC

De ce fait, cette politique a échoué à

faire émerger un tissu d’entreprises de

production audiovisuelle suffisam-

ment structuré pour répondre à la

demande française et internationale,

en particulier dans le domaine de la

fiction. Dans ce secteur, en effet, les

entreprises actives sont particulière-

ment dispersées, tandis que le volume

horaire de fiction française produite

depuis vingt ans est marqué par une

frappante

stagnation

comme

en

témoigne le graphique ci-dessous. Les

fictions étrangères, en particulier

américaines, présentent depuis plu-

sieurs années les meilleurs résultats

d’audience lors de leur passage à

l’écran.

Graphique n° 6

: évolution du volume horaire de programmes audiovisuels

aidés entre 1992 et 2012 (en heures)

Source : Cour des comptes, d’après données CNC

Une révision profonde du cadre qui

s’impose aux éditeurs de contenus

paraît nécessaire, afin de recentrer

leurs obligations sur la production

d’œuvres audiovisuelles de qualité,

tout en permettant une exploitation

plus transparente de ces œuvres. En

particulier, les investissements de

France Télévisions devraient davan-

tage prendre en compte l’objectif de

consolidation du secteur, tout en

étant fondés sur des procédures de

commande rigoureuses et indépen-

dantes. Les aides du CNC, pour leur

part,

pourraient

être

davantage

ciblées sur la structuration du secteur

et la constitution de sociétés fortes à

l’échelle internationale, ainsi que sur

les soutiens à l’écriture et au dévelop-

pement et au renouvellement de la

création.

Certes, les autres genres (animation,

documentaire) connaissent un essor

relatif en France et à l’étranger. Mais il

est regrettable, s’agissant des docu-

mentaires, que la forte croissance du

volume produit soit en partie due à

une définition large de la notion de

documentaire de création. Les docu-

mentaires de société représentaient

en 2012 58 % du volume total des

documentaires aidés.

Le soutien à la production audiovisuelle :

des performances sans rapport avec

les montants investis

Les défis de la concurrence

internationale

La politique de soutien a été initiale-

ment conçue, dans l’après-guerre,

pour développer le cinéma français, et

lui permettre de faire concurrence au

cinéma américain, mais les évolutions

rapides du contexte, dues à l’explosion

du numérique, obligent désormais à

aller au-delà d’une politique qui se

limiterait à défendre le marché natio-

nal et à préserver l’attractivité du ter-

ritoire français.

Les outils mis en œuvre à cet effet

manquent en partie leur cible. Les dis-

positifs

fiscaux

spécifiquement

conçus pour attirer et maintenir des

productions sur le territoire national

constituent un poste très dynamique,

pris dans une surenchère vaine et coû-

teuse à l’échelle européenne. Si le cré-

dit d’impôt international a permis

d’attirer des tournages étrangers en

France, le crédit d’impôt cinéma, qui

bénéficie, depuis sa création, à près

des deux tiers des films d'initiative

française produits chaque année,

représente en pratique une subven-

tion supplémentaire à la production,

génératrice d’effets d’aubaine. Le

récent relèvement du plafond et l’élar-

gissement des dépenses éligibles de

ce dispositif, sans justification écono-

mique avérée, ne s’expliquent que par

une volonté d’alignement sur les

avantages fiscaux accordés à l’étran-

ger. Il y a urgence à réguler ces pra-

tiques fiscales au niveau communau-

taire, et à en freiner l’extension au

niveau national.

Graphique n° 7

: coût du crédit d’impôt cinéma et taux de délocalisation

des tournages de films, de 2003 à 2014

Source : Cour des comptes d’après données CNC et documents budgétaires (les données 2013 et 2014

sont prévisionnelles)

Principaux catalogues américains et français en 2013

Source : Cour des comptes d’après KPG / IMM et CNC

La France a une politique de promo-

tion de ses territoires de plus en plus

coûteuse, mal coordonnée et sans

impact démontrable, et poursuit une

politique de promotion à l’exportation

émiettée

et

peu

dynamique. Elle

devrait plutôt aider ses opérateurs à

entrer résolument dans la nouvelle

donne économique. Fondée sur la dis-

tribution numérique, celle-ci pourrait

voir évoluer le modèle actuel du préfi-

nancement vers une économie de

l’amortissement, rendant nécessaire

un meilleur financement de la pro-

duction par les producteurs eux-

mêmes. Or, il est manifeste que la

chronologie des médias, qui interdit

actuellement l’exploitation en vidéo à

la demande par abonnement avant un

délai de trente-six mois suivant l’ex-

ploitation en salle, représente à cet

égard un frein à la constitution de ser-

vices globaux, ayant une taille critique

suffisante pour affronter la concur-

rence internationale. De même, faute

notamment d’un regroupement des

principaux détenteurs de catalogue

(pourtant significatifs y compris com-

parés à ceux des studios américains -

cf. tableau), la constitution d’une offre

de contenus français sur des plate-

formes numériques tarde à se déve-

lopper.

Les défis de la concurrence internationale

Afin de faire leur place à de nouveaux

types d’œuvres et de services, la Cour

recommande de faciliter les passe-

relles entre dispositifs d’aide, d’intro-

duire davantage de souplesse dans le

cadre réglementaire et d’inciter les

détenteurs de droits et les diffuseurs à

formuler des offres de vidéo à la

demande sur abonnement, en amélio-

rant leurs fenêtres d’exposition en

contrepartie de leur contribution au

préfinancement des œuvres. Il est

également proposé de réorienter les

aides à l’exportation vers un soutien

sélectif plus concentré, dédié à l’inno-

vation et à la prospection.

Au-delà, il importe d’envisager une

rénovation plus profonde de la poli-

tique de soutien. Initialement, les obli-

gations d’investissements imposées

aux chaînes de télévision ont été

conçues comme des contreparties à

la mise à disposition gratuite à leur

profit de fréquences hertziennes, qui

constituaient alors une ressource rare

et partagée. Désormais, la plupart des

éditeurs de services de télévision dis-

posent de la capacité de distribuer

leurs services par voie numérique

(TNT, distribution de télévision par

internet, télévision connectée) : une

évolution de ce régime est donc

nécessaire pour inclure les nouveaux

entrants, moyennant des contrepar-

ties et leur participation au préfinan-

cement des œuvres.

Les défis de la concurrence internationale

F

ace aux défis du monde numérisé, notre produc-

tion cinématographique et audiovisuelle doit sor-

tir de sa posture défensive pour porter l’ambition

d’une présence accrue des œuvres françaises et euro-

péennes.

Pourtant, l’ensemble des analyses de la Cour converge

sur le constat d’une dilution des choix de politique

publique, facteur de dispersion et d’inefficacité.

Ses recommandations ont pour objet de permettre les

changements nécessaires : consolider une politique fon-

dée sur des coûts et des recettes transparents, enrichie

par des données susceptibles d’éclairer la représentation

nationale et les citoyens, cibler d’avantage les interven-

tions publiques en fonction de la situation économique et

des besoins propres des bénéficiaires.

CONCLUSION

Relatives à l’ensemble du

système de soutien :

établir, dans le document de

performance, sur la base d’une évalua-

tion rigoureuse des besoins du secteur

et de l’efficacité des dispositifs de sou-

tien, une trajectoire pluriannuelle de

dépenses du CNC et adapter en consé-

quence le niveau de ses recettes ;

exclure les sociétés de produc-

tion cinématographique et audiovi-

suelle du bénéfice des dispositifs fis-

caux de droit commun visant à encou-

rager les investissements des particu-

liers dans le capital des PME ;

ajouter

les

subventions

publiques remboursables à la liste des

subventions exclues du montant des

dépenses éligibles aux crédits d’impôt

cinéma et audiovisuel ;

mettre fin à l’abondement auto-

matique des aides des collectivités ter-

ritoriales par le CNC au profit d’un

conventionnement au cas par cas des

dispositifs les plus innovants.

Relatives au soutien à la

production cinématographique

procéder à des regroupements

des aides sélectives à la production et

à la distribution cinématographique et

réduire le nombre de projets éligibles

afin d’augmenter le montant unitaire

pour chacun des projets retenus

;

faire bénéficier des activités

plus innovantes et plus risquées de la

situation de suréquilibre du fonds

cinéma de l’IFCIC ;

lier le calcul du montant de sou-

tien automatique accordé au niveau

des apports en fonds propres du pro-

ducteur ;

plafonner la prise en charge par

le soutien public des rémunérations les

plus élevées ;

neutraliser les rémunérations

en participation dans le calcul des sou-

tiens publics à la production cinémato-

graphique ;

rendre inéligibles aux soutiens

publics les films qui recourent au ver-

sement anticipé de compléments de

rémunération sous forme de droit à

l’image ;

assouplir le régime des jours

pendant lesquels la diffusion d’œuvres

cinématographiques est interdite sur

les chaînes de télévision.

Relatives au soutien à la

production audiovisuelle

procéder à un resserrement des

critères de qualification du documen-

taire susceptible d’être aidé et compta-

bilisé au titre des obligations des

chaînes ;

définir le montant des obliga-

tions d’investissement des chaînes du

service public uniquement en propor-

tion de leur chiffre d’affaires

;

RECOMMANDATIONS

élaborer, par la voie d'un accord

interprofessionnel, un devis-type de la

production d’œuvres audiovisuelles,

faisant apparaître la rémunération du

producteur ;

relever le seuil d’accès au sou-

tien automatique à la production

audiovisuelle

;

prendre en compte les résultats

obtenus par les programmes aidés

dans l’octroi du soutien automatique

du CNC, à travers une bonification liée

par exemple aux ventes en France et à

l'étranger, à la qualité des programmes

et au succès de leur audience ;

consacrer une part plus impor-

tante des aides sélectives du CNC à la

phase d’écriture et de développement

des programmes et aux nouvelles

formes de création.

Relatives à la mondialisation et

à la numérisation de la production

ne pas prolonger, au-delà de

l’année 2014, le relèvement des pla-

fonds et l’extension des dépenses éligi-

bles introduits depuis 2012 pour les

crédits d’impôts à la production ciné-

matographique et audiovisuelle et le

crédit d’impôt international

;

redéployer les aides à l’exporta-

tion vers le fonds d’avance remboursa-

ble géré par l’IFCIC et vers un soutien

sélectif plus concentré, dédié à l’inno-

vation et à la prospection ;

inclure les dépenses de numéri-

sation et de mise en ligne de contenus

parmi les obligations d’investissement

des diffuseurs

;

mobiliser les soutiens publics

pour favoriser l’émergence d’éditeurs

de services de vidéo à la demande par

abonnement (aménagements de la

chronologie des médias, incitations

aux

producteurs,

distributeurs

et

détenteurs de catalogue).

RECOMMANDATIONS