COMMUNICATION
AUX COMMISSIONS DES FINANCES ET
DES AFFAIRES SOCIALES DU SENAT
Article 58-2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
L’association
nationale pour la
formation
professionnelle des
adultes (AFPA)
Décembre 2013
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
AVERTISSEMENT
...........................................................................
7
RÉSUMÉ
............................................................................................
9
LISTE RÉCAPITULATIVE DES RECOMMANDATIONS
.......
13
CHAPITRE I - UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT
RÉFORMÉE
.....................................................................................
17
I
- Des missions historiques, mais une activité déclinante
.......................
18
A - La formation et la qualification
...........................................................
18
B - L’ingénierie des titres
..........................................................................
21
C - L’accompagnement des transitions professionnelles
.........................
21
II
- Une activité bouleversée par le nouveau contexte institutionnel et
réglementaire
...........................................................................................
22
A - Une mise en concurrence obligatoire et régionalisée
........................
22
B - À côté de la mise en concurrence, la préservation d’un régime de
subventions
..............................................................................................
28
C - L’impact financier majeur des réformes et de l’ouverture à la
concurrence
.............................................................................................
29
III
- Une gouvernance et une stratégie inadaptées
...................................
35
A - Une gouvernance dont la rénovation a été différée
..........................
35
B - L’intervention persistante de l’État dans le pilotage et le financement
de l’association
.........................................................................................
38
C - Une stratégie chaotique
......................................................................
39
D - Un plan de refondation ambitieux adopté fin 2012
...........................
43
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
4
COUR DES COMPTES
CHAPITRE II - DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR
FORMER LES DEMANDEURS
D’EMPLOI
..............................
51
I
- Les faiblesses de l’AFPA dans un contexte contraint.
...........................
52
A - La baisse générale des dépenses consacrées à la formation des
demandeurs d’emploi
..............................................................................
52
B - Une commande régionale très diversifiée
..........................................
53
C - Une
réponse insuffisamment réactive et adaptée de l’AFPA aux
demandes régionales
...............................................................................
58
II
- Des obstacles à l’orientation des demandeurs d’emploi vers la
formation
.................................................................................................
64
A - La prescription des formations par Pôle emploi
.................................
65
B - La difficile adéquation des stagiaires et des stages
............................
71
III
- Des formations relativement performantes mais aussi critiquées
.....
73
A - L’entrée en formation des stagiaires
..................................................
73
B - Les formations suivies et l’accompagnement des demandeurs
d’emploi
...................................................................................................
74
C - La portée et l’évaluation des formations
............................................
79
CHAPITRE III - UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS
DÉLICATE
.......................................................................................
89
I
- Une dégradation inquiétante
..............................................................
89
A - La structure du bilan
...........................................................................
89
B - Des résultats en baisse
........................................................................
94
II
- Des dépenses de personnel encore très élevées
.................................
97
A - La trop lente baisse des effectifs
........................................................
97
B - Des rémunérations avantageuses
.......................................................
99
C - Une gestion des ressources humaines rendue complexe par l’absence
de mobilité
.............................................................................................
105
III
- Des dépenses de fonctionnement récemment stabilisées
...............
108
A - Des économies réalisées en 2011 et 2012
........................................
108
B - Un contrôle des achats à renforcer
...................................................
110
IV
- Le plan de refondation
: des objectifs financiers d’envergure
.........
111
A - Des prévisions financières ambitieuses
............................................
111
B - Une mise en œuvre encadrée
...........................................................
113
C - Des perspectives d’exécution du plan inférieures aux objectifs
.......
115
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
SOMMAIRE
5
CHAPITRE IV - DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES
NOMBREUSES ET COUTEUSES
..............................................
121
I
- Une implantation nationale dense
....................................................
121
A - De vastes sites occupés de longue date
...........................................
121
B - Un patrimoine mis à disposition par
l’État
.......................................
122
II
- Des centres d’hébergement en mauvais état
....................................
128
A – Un accord-cadre de partenariat signé par I'AFPA avec Adoma
.......
129
B - Une expérimentation pilote envisagée
.............................................
130
C - Les questions relatives au transfert du patrimoine des hébergements à
un organisme agréé
................................................................................
131
III
- Une nécessaire rationalisation de l’immobilier de l’AFPA dans l’Est
parisien
..................................................................................................
132
A - La double implantation actuelle du siège
.........................................
132
B - Les pistes d’économies à explorer dans l’Est parisien
......................
133
CONCLUSION GÉNÉRALE
........................................................
135
ANNEXES
.....................................................................................
137
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Avertissement
En application de l’article 58-2 de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances, la Cour des comptes a été saisie, par lettre
conjointe du président de la commission des finances et de la présidente
de la commission des affaires sociales du Sénat en date du 29 janvier
2013, d’une demande d’enquête sur l’association nationale pour la
formation professionnelle des adultes (AFPA).
Le champ des investigations de la Cour, arrêté lors d’échanges
avec le secrétariat de la commission des affaires sociales, porte sur quatre
domaines qui n’épuisent pas l’ensemble des sujets relatifs à la mission et
à la gestion de l’association : la stratégie, la gestion, les comptes ainsi que
la formation des demandeurs d’emploi. Il a fait l’objet d’un courrier du
Premier président en date du 28 mars 2013
1
.
L’enquête a été notifiée au président de l’AFPA, à la déléguée
générale à l’emploi et la formation professionnelle, au directeur général
du Trésor en raison d’une procédure en cours avec le comité
interministériel de restructuration industrielle, ainsi qu’aux présidents des
régions Champagne-Ardenne, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte
d’Azur.
Ces trois régions ont fait l’objet d’un examen spécifique
notamment pour analyser l’action de l’AFPA vis-à-vis des demandeurs
d’emploi. Elles ont été choisies pour la diversité des bassins d’emploi et
des modes de contractualisation avec les régions qu’elles représentent.
L’instruction
a
été
conduite
à
partir
des
réponses
aux
questionnaires
et des
entretiens
menés
auprès
de
l'AFPA, des
administrations et collectivités auxquelles l’enquête a été notifiée.
Un relevé d’observations provisoires a été communiqué aux fins de
contradiction le 2 août 2013 à l’AFPA et à la délégation générale à
l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), ainsi qu’à la
direction générale du Trésor, à la direction du budget et au service du
contrôle général économique et financier. Des extraits ont été transmis au
service France Domaine, à Pôle emploi et aux présidents des trois régions
analysées.
1
Annexe 1.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
8
COUR DES COMPTES
Tous les destinataires ont fait part de leurs observations à
l’exception de l’Association des régions de France.
Des auditions ont été organisées le 16 octobre 2013 à la Cour des
comptes avec l’AFPA, représentée par son président et par son directeur
général, ainsi qu’avec la DGEFP.
Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l’enquête
de la Cour, a été délibéré le 14 novembre 2013 par la cinquième chambre,
présidée par Mme Froment-Meurice, présidente de chambre, et composée
de M. Duchadeuil, Mme Dayries, M. Davy de Virville, MM. Baccou,
Guéroult, Mourier des Gayets, conseillers maîtres et M. Dubois,
conseiller maître en service extraordinaire.
Les rapporteurs étaient Mmes Esparre, conseillère maître, et Suc,
conseillère référendaire, M. Davy de Virville, conseiller maître, étant
contre-rapporteur.
Le rapport a ensuite été examiné et approuvé le 29 novembre 2013
par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de MM. Migaud, Premier président,
Bertrand,
rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman,
Levy,
Lefas, Briet, Mme Ratte et M. Vachia, présidents de chambre.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Résumé
L’association nationale pour la formation professionnelle des
adultes (AFPA) est chargée de la formation des adultes, en particulier aux
premiers niveaux de qualification, et en priorité de ceux qui constituent
des publics en difficulté. Le code du travail classe cette association dans
la catégorie des institutions « assurant » le service public de l’emploi,
mais la décentralisation de la formation professionnelle, puis l’ouverture
de l’AFPA à la concurrence depuis 2009, la positionnent désormais
comme un acteur parmi d’autres sur le marché de la formation
professionnelle, dont elle représente un peu plus de 5 % du chiffre
d’affaires total.
Cette ambiguïté de la position de l’AFPA s’observe dans ses
statuts et dans sa gouvernance qui ont progressivement évolué, mais qui,
en dépit de son intégration dans un marché maintenant concurrentiel,
restent marqués par une présence forte de l’État et une organisation
centralisée.
1 -
Une organisation insuffisamment réformée
Le plan d’entreprise 2004-2009 qui visait à conforter l’échelon
régional et à réduire les effectifs n’a pas été mené à son terme.
Le plan stratégique suivant (2010-2014), qui renforçait le rôle de la
direction générale de l’association et ses liens avec la région Île-de-
France, créait un nouveau maillage interrégional et remplaçait les centres
de formation par des campus centrés sur l’accueil et la formation des
stagiaires et dépourvus d’accompagnement social, a conduit à une crise
grave, puis à une interruption de ce plan en 2012.
La stratégie de l’AFPA a ainsi trop tardé à prendre en compte les
évolutions résultant du rôle croissant des régions et de la concurrence
avec d’autres organismes de formation, y compris en ce qui concerne la
délivrance des titres professionnels. Son implantation territoriale n’a pas
été adaptée et ses efforts de compétitivité sont restés inaboutis.
Ainsi, entre 2007 et 2012, l’AFPA a perdu près de 33 % de
stagiaires,
demandeurs
d’emplois
ou
publics
spécifiques.
Cette
diminution n’a pas été compensée par un accroissement de la part prise
par l’association dans les plans de formation des entreprises. Seuls les
contrats d’alternance sont en augmentation, mais avec un chiffre
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
10
COUR DES COMPTES
d’affaires réduit. Simultanément, le départ des 916 psychologues de
l’AFPA vers Pôle emploi l’a fragilisée dans l’exercice de sa mission
d’orientation et d’accompagnement, compte tenu de la spécificité de ses
stagiaires, et l’a conduite au recrutement d’intérimaires.
2 -
Des atouts
sous-exploités pour former les demandeurs
d’emploi
En dépit des critiques émises sur son fonctionnement, l’AFPA
dispose d’atouts, en particulier pour faciliter un retour durable des
demandeurs d’emploi sur le marché du travail, grâce à son outil de
formation et à son savoir-faire dans le domaine de l’accompagnement des
stagiaires. Plus de la moitié des stagiaires demandeurs d’emploi ayant
obtenu un titre professionnel sont ainsi en situation d’emploi six mois
après la fin de leur formation.
Ce résultat est d’autant plus notable que la qualité des prescriptions
permettant d’orienter les demandeurs d’emploi n’apparaît pas encore
optimale, en l’absence de pilotage national fondé sur les indicateurs
prévus par la convention liant l’AFPA et Pôle emploi.
Mais la place de l’AFPA sur le marché de la formation des
demandeurs d’emploi n’est pourtant pas à la hauteur des capacités de
l’association, puisque celle-ci n’obtient que 22 % des financements
disponibles, alors qu’il s’agit d’une mission traditionnelle où elle est
efficace.
En effet, l’AFPA a tardé à adapter son offre localement et à
professionnaliser ses équipes pour répondre aux spécificités des attentes
des financeurs et notamment de leurs appels d’offres. Elle ne s’est pas
positionnée comme un acteur essentiel de ce marché nouvellement ouvert
à la concurrence. Cet effort d’adaptation était pourtant rendu nécessaire
par la multiplicité des formes juridiques de la commande publique et des
besoins techniques formulés par les régions.
En définitive, l’association ne connaît pas précisément ses forces et
ses faiblesses sur les marchés régionaux et ne mesure pas réellement les
opportunités découlant de son positionnement, faute d’analyse de marché
systématique.
Les critiques formulées par les stagiaires et les financeurs sur le
déroulement des formations dispensées soulignent également les limites
de son organisation traditionnelle, qui repose sur l’affectation d’un
formateur unique par stage, ainsi que de ses processus d’achats, qui ne
garantissent pas la disponibilité des matériels pédagogiques.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
RÉSUMÉ
11
3 -
Une situation financière très délicate
La conjugaison des difficultés d’adaptation de l’AFPA et de ses
erreurs stratégiques successives a eu une incidence directe sur la situation
financière de l’association, qui a enregistré une perte de 91,8 M€ en 2012
(soit environ 10 % de son chiffre d’affaires) et qui a dû bénéficier d’une
aide de l’État en juin 2013 sous la forme d’obligations associatives pour
un montant de 110 M€.
La diminution trop lente des effectifs, la politique de gestion des
ressources humaines insuffisamment rigoureuse
(rémunérations, primes
et avantages en nature très favorables), la mobilité insuffisante des
personnels, en particulier des formateurs, qui représentent aujourd’hui
moins de la moitié des effectifs, ainsi que la réduction tardive des charges
de fonctionnement ont également contribué à dégrader les comptes de
l’AFPA.
Un plan de refondation qui vise un triple objectif de mutation
pédagogique, de développement de l’activité et de redressement financier
a été récemment mis en place. Les économies attendues s’élèvent à
102 M€ d’ici 2017. Le bilan établi en octobre 2013 montre que des efforts
ont été effectivement entrepris pour réduire les dépenses de personnel et
de fonctionnement. Cependant, l’objectif de chiffre d’affaires fixé par le
plan pour l’année 2013 ne sera pas atteint : les réalisations devraient être
inférieures de plus de 30 M€ par rapport au budget voté.
4 -
Des implantations immobilières nombreuses et coûteuses
Parallèlement,
l’AFPA
a
maintenu
de
trop
nombreuses
implantations (216 en janvier 2013), notamment parce que les
collectivités territoriales souhaitent en pérenniser l’existence, alors même
que leur entretien est coûteux.
L’association dispose principalement d’un patrimoine appartenant
à l’État, que celui-ci a mis à sa disposition de longue date, dans le cadre
de baux avantageux qui n’ont jamais été révisés. Ce patrimoine n’est pas
convenablement répertorié et il est souvent mal entretenu. Son transfert à
l’association, qui avait été prévu par la loi du 24 novembre 2009, a été
remis en question à la suite d’une décision du Conseil constitutionnel, qui
a jugé qu’il s’agissait de biens publics protégés.
Les avis rendus au sujet de la dévolution de ces biens de l’État
convergent aujourd’hui vers la solution de baux emphytéotiques
administratifs, dont les contours apparaissent toutefois encore flous : cette
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
12
COUR DES COMPTES
forme de gestion n’a pas, à ce jour, reçu d’application concrète, faute
d’accord entre les parties sur l’équilibre financier de ces baux.
Le plan de refondation prévoit, par ailleurs, qu’un nouveau
maillage territorial soit défini, de façon à rationaliser les implantations de
l’AFPA. Cette restructuration immobilière est un point de passage
essentiel du plan de redressement ; elle doit être conduite avec pour seul
objectif la
performance de l’AFPA sur ces marchés.
Ce chantier prioritaire concerne aussi les centres d’hébergement
pour lesquels des solutions particulières sont envisagées avec des
organismes spécialisés dans le logement des jeunes stagiaires en
formation : deux expérimentations sont prévues avec Adoma en Île-de-
France et en Rhône-Alpes. Les implantations territoriales de l’AFPA en
Île-de-France doivent enfin faire l’objet d’une rationalisation, en
particulier dans l’Est parisien, où l’AFPA occupe des immeubles sans
cohérence d’ensemble.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Liste récapitulative des
recommandations
Recommandation à l’État
1.
expliciter la stratégie de l’État justifiant le soutien financier
apporté à l’AFPA ;
Recommandations à l’AFPA
Sur la gouvernance et l’organisation
2.
poursuivre
le
processus
de
restructuration
du
maillage
territorial, en tenant compte de la capacité des centres à
atteindre l’équilibre financier ;
3.
renforcer le rôle des directions régionales de l’AFPA,
notamment en formalisant mieux leurs objectifs ;
Sur la formation des demandeurs d’emploi
4.
systématiser les analyses de marché nationales et régionales ;
5.
améliorer la qualité de l’orientation et des prescriptions de
formation destinées aux demandeurs d’emploi, grâce à
l’exploitation des indicateurs de suivi des conventions passées
entre l’AFPA et Pôle emploi ;
6.
adapter l’organisation des stages afin de renforcer la qualité des
formations ;
Sur la gestion de l’association
7.
poursuivre les efforts de réduction des effectifs administratifs,
en particulier au siège de l’AFPA ;
8.
développer toutes les opportunités de mobilité favorisant
l’adéquation des effectifs opérationnels à une activité rentable ;
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
14
COUR DES COMPTES
9.
encadrer les rémunérations et les avantages liés, en cohérence
avec la grille établie ;
10.
réduire les délais de facturation, tout en renforçant le contrôle
des procédures ;
Sur l’immobilier
11.
effectuer dans les meilleurs délais un audit de l’état du
patrimoine dans chaque région ;
12.
rationaliser les implantations de l’AFPA et de son siège dans
l’Est parisien.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Introduction
L’AFPA est une association régie par la loi de 1901, chargée,
depuis sa création en 1946
2
, de former des adultes, notamment aux
premiers niveaux de qualification, en particulier des publics fragiles. Elle
se définit ainsi comme l’organisme de référence pour la formation des
demandeurs d’emploi.
Opérateur de l’État bénéficiant à ce titre de subventions jusqu’en
2009, l’AFPA est soumise, depuis cette date, aux règles de mise en
concurrence et elle est devenue un acteur parmi d’autres sur le marché de
la formation professionnelle.
Ayant tardé à s’adapter à ce nouvel environnement réglementaire,
ainsi qu’à la régionalisation de la commande publique de formation
professionnelle, l’AFPA se trouve actuellement dans une situation
financière critique, nécessitant la mise en place d’un plan de refondation,
soutenu financièrement par l’État. Cette implication renforcée de l’État
depuis 2012 soulève de fait la question de sa stratégie
vis-à-vis de
l’AFPA.
Dans ce contexte, le champ d’investigation de la Cour a été centré
sur la stratégie, la gestion et les comptes de l’association pour la période
2007 à 2012. Une attention particulière a été portée au rôle de
l’association dans la formation professionnelle des demandeurs d’emploi.
Sur le champ ainsi défini, les problématiques suivantes ont été
analysées :
-
dans un premier chapitre, le rapport présente l’organisation de
l’AFPA dans le nouveau contexte législatif et réglementaire, y
compris son maillage territorial et son fonctionnement au
2
L'association nationale interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la main
d'oeuvre (ANIFRMO) a été créée en 1946 pour fédérer et animer les 146 centres de
formation créés dans l’immédiat après-guerre pour fournir aux adultes des formations
rapides, afin de les amener à un premier niveau de qualification dans le secteur du
bâtiment et de la métallurgie.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
16
COUR DES COMPTES
niveau déconcentré. Il s’attache à apprécier l’impact de la
nouvelle gouvernance de l’association ;
-
le deuxième chapitre étudie, à partir de trois exemples
régionaux, la stratégie de l’AFPA pour répondre à la demande
de formation des demandeurs d’emploi dans le nouveau cadre
institutionnel régionalisé, son rôle et l’efficacité de son action
dans ce domaine ;
-
en troisième lieu, sont examinés le bilan, les résultats, les
modalités de gestion et les coûts de fonctionnement de
l’association, ainsi que le volet financier du plan de refondation
décidé en 2012 ;
-
enfin, le dernier chapitre fait une analyse actualisée de la
problématique immobilière, compte tenu des négociations en
cours avec les financeurs de l’AFPA et France Domaine.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre I
Une organisation insuffisamment
réformée
L’AFPA reste, par son chiffre d’affaires, l’un des principaux
organismes de formation en France.
Elle a accueilli en 2012 plus de 150 000 stagiaires - notamment des
demandeurs d’emploi non cadres - auxquels elle offre également des
prestations d’hébergement et de restauration.
L’AFPA entre dans la catégorie des institutions « assurant » le
service public de l’emploi (article L. 5311-2 du code du travail), mais la
portée de cette position apparaît aujourd’hui limitée et ne lui garantit pas
de protection particulière : en effet, l’association inscrit son activité dans
un environnement juridique et économique qui a été profondément rénové
ces dix dernières années, et elle a perdu son statut d’opérateur de l’État
3
au sens de la LOLF, car elle ne répond plus au critère du financement
majoritaire par l’État.
3
Un organisme peut être qualifié d’opérateur de l’État s’il exerce une activité de
service public, si son financement est assuré majoritairement par l’État, directement
sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment
fiscales, et si l’État exerce un contrôle direct sur l’organisme qui ne se limite pas à un
contrôle économique et financier (source : projet de loi de finances 2013).
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
18
COUR DES COMPTES
I
-
Des missions historiques, mais une activité
déclinante
L’AFPA exerce quatre missions principales : la formation, la
qualification, l’ingénierie des titres de formation et l’accompagnement
des transitions professionnelles.
A - La formation et la qualification
1 -
La formation des publics en difficulté
L’AFPA assure la formation des adultes, et en priorité celle des
publics en difficulté.
Elle dispense des formations qualifiantes pour les demandeurs
d’emploi. Elle forme aussi des publics spécifiques dans le cadre d’une
mission de service public qui a été maintenue
4
(détenus, anciens militaires
en reconversion, demandeurs d’emploi d’outre-mer et ressortissants
français de l’étranger, handicapés
5
).
Le nombre de stagiaires demandeurs d’emploi ou publics
spécifiques formés a baissé de 33 % entre 2007 et 2012.
Tableau n ° 1 : répartition des stagiaires demandeurs d’emploi ou
publics spécifiques
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Demandeurs
d’emploi
123 885
122 634
105 422
92 902
84 762
82 800
DOM
932
1 397
1 405
1 169
1 296
724
Militaires
962
903
782
881
932
923
Handicapés
11 666
12 005
13 140
11 528
10 244
7 843
Total
137 445
136 939
120 749
106 480
97 234
92 290
Source : AFPA
4
Programme 102 -
Accès et retour à l’emploi.
5
La formation des demandeurs d’emploi handicapés a été confiée à l’association de
gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) en 2011.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
19
Les formations dispensées par l'AFPA concernent en priorité
6
les
bas niveaux de qualification (niveaux IV à VI), mais elle forme aussi des
techniciens supérieurs.
Tableau n° 2 : segmentation par niveau de qualification des
demandeurs d’emploi en formation
Niveau
2007
2008
2009
2010
2011
2012
VI
3 373
3 018
2 018
1 217
1 568
750
V
86 168
85 906
76 032
70 512
66 812
65 858
IV
22 450
23 741
21 240
19 834
17 292
15 346
III
7 148
7 388
6 618
6 919
6 295
6 368
II
107
118
515
402
300
311
Total hors EAD
119 246
120 171
106 423
98 884
92 267
88 633
EAD
18 199
16 768
14 326
7 596
4 967
3 657
Total
137 445
136 939
120 749
106 480
97 234
92 290
Source : AFPA
2 -
La formation des salariés en entreprise
L’AFPA assure aussi la formation continue de salariés et peut les
aider à construire leur parcours de formation par la validation des acquis
de l’expérience (VAE).
6
Niveau VI : personnel occupant des emplois n'exigeant pas de formation allant au-
delà de la scolarité obligatoire.
Niveau V bis : personnel occupant des emplois supposant une formation courte d'une
durée maximale d'un an conduisant notamment au certificat de formation
professionnelle ou toute autre attestation de même nature.
Niveau V, équivalent au niveau CAP ou BEP : personnel occupant des emplois
exigeant normalement un niveau de formation équivalent à celui du brevet d'études
professionnelles (BEP) ou du certificat d'aptitude professionnelle (CAP) ou par
assimilation du certificat de formation professionnelle des adultes (CFP niveau 5 –
exemple : CFP
1er
degré).
Niveau IV, équivalent au niveau bac : personnel occupant des emplois de maîtrise ou
possédant une qualification d'un niveau équivalent à celui du baccalauréat technique
ou de technicien ou du brevet de technicien.
Niveau III, équivalent au niveau bac + 2 : personnel occupant des emplois exigeant
une formation de niveau brevet de technicien supérieur (BTS) ou un diplôme des
instituts universitaires de technologie (DUT).
Niveaux I et II : personnel occupant normalement une formation de niveau égal ou
supérieur à celui de la licence ou des écoles d’ingénieurs.
EAD : enseignement à distance.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
20
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 : répartition des salariés par mesure
Congé
individuel
de
formation
(CIF)
4 784
5 799
6 292
5 522
5 363
5 773
Salariés
53 961
54 680
61 532
63 741
62 179
52 763
Autres
7
1 680
1 059
804
696
764
744
Total
60 425
61 538
68 628
69 959
68 306
59 280
Source : AFPA
L’association rassemble actuellement
moins de 2,1 % des
ressources consacrées à la formation professionnelle des salariés, mais
elle cherche à se développer sur ce marché, en particulier en ce qui
concerne la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
(GPEC), les parcours en alternance, les mobilités professionnelles, le
transfert
des
compétences
entre
générations
et
la
conformité
réglementaire.
Elle a notamment développé dans la période récente une activité de
formation en alternance dans le cadre de la professionnalisation.
3 -
Les spécialités de formation de l’AFPA
L’association est aujourd’hui particulièrement présente dans le
secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), dont le chiffre
d’affaires est en progression de 18 % depuis 2007, de même que dans le
secteur tertiaire ; à l’inverse l’AFPA perd des parts de marché pour les
actions de préprofessionnalisation et de pré-insertion.
Son chiffre d’affaires est en baisse pour les formations dans le
secteur de l’industrie (- 60 % en production industrielle et – 63 % en
électronique et automatismes).
7
Accès individuel et non déterminé.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
21
Tableau n° 4 : nombre d’entrées stagiaires par secteur entre 2007 et
2012
Secteur professionnel
2007
2008
2009
2010
2011
2012
BTP
43 666
47 567
52 687
54 780
57 591
50 266
Industrie
26 454
26 381
24 279
24 919
21 213
17 922
Tertiaire bureau
17 041
16 448
17 567
15 740
14 166
13 023
Tertiaire services
47 625
51 378
52 608
50 096
45 228
44 328
Enseignement à
distance
20 257
17 912
15 153
8 605
5 952
4 599
Préprofessionnalisation
42 827
38 791
27 083
22 299
21 390
21 432
Total
197 870
198 477
189 377
176 439
165 540
151 570
Source : base stagiaires AFPA
De façon générale, l’AFPA forme en priorité des personnes
fragiles et des demandeurs d’emploi et elle est très présente dans les
secteurs à faible niveau de qualification du bâtiment et des travaux
publics ainsi que du tertiaire.
B - L’ingénierie des titres
L’AFPA assure, en qualité d’acteur subventionné par l’État dans le
cadre d’un programme annuel d’activité de service public (PASP)
8
qui a
été maintenu, une mission de conception et d’ingénierie de certains titres
professionnels
9
du ministère en charge du travail et de l’emploi.
L’ingénierie des titres est une mission historique de l’AFPA, qui
lui a permis de se différencier sur le marché de la formation par la
qualification totale ou partielle des titres délivrés.
C - L’accompagnement des transitions professionnelles
AFPA Transitions a été instituée en 2010 pour développer une
offre de conseil et d’accompagnement dans la mise en oeuvre de parcours
de transition professionnelle. Elle intervient pour le compte de l’État dans
le cadre du
« Programme 103 anticipation des mutations économiques et
développement
de
l’emploi »
qui
a
pour
objet
d’anticiper
et
8
Programme 102 –
Accès retour à l’emploi
9
Les titres professionnels (il en existe environ 260) s’adressent à toute personne sortie
du système scolaire ou déjà engagée dans la vie active et souhaitant acquérir une
qualification. Ils sont délivrés par des organismes de formation agréés par la
DIRECCTE de la région où les épreuves sont passées.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
22
COUR DES COMPTES
d’accompagner les mutations économiques dans les entreprises. Elle
sécurise les parcours professionnels des personnes qui vivent ou
anticipent une transition et elle participe, en période de crise, aux plans de
sauvegarde de l’emploi.
De façon générale, les missions de l’association ont peu évolué
depuis sa création, mais son poids dans l’ensemble de la formation
professionnelle a diminué. En particulier, le nombre total de stagiaires
formés par l’association a baissé de 24 % entre 2007 et 2012.
L’AFPA est confrontée à une évolution de grande ampleur à
laquelle elle n’a pas su s’adapter.
II
-
Une activité bouleversée par le nouveau
contexte institutionnel et réglementaire
Jusqu’en 2009, pour mener à bien ses missions, l’AFPA bénéficiait
de subventions de l’État qui lui assuraient des ressources stables.
Désormais, du fait de l’ouverture à la concurrence des activités de
formation, les subventions publiques sont très réduites.
Par ailleurs, les dispositifs sont gérés par des acteurs institutionnels
de plus en plus nombreux. Pour vendre ses formations, l’association doit
donc répondre aux appels d’offres de formats divers lancés dans les
régions et au niveau national.
Son action s’inscrit aussi dans la réforme de l’organisation du
service public de l’emploi qui a fusionné les réseaux opérationnels de
l’ANPE et des ASSEDIC dans Pôle emploi, auquel ont été confiés
l’orientation et le suivi des demandeurs d’emploi que l’association
assurait jusqu’en 2009.
A - Une mise en concurrence obligatoire et régionalisée
L'article 13 de loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux
responsabilités locales a transféré de l’État aux régions la responsabilité
d’organiser et de financer la formation professionnelle, au plus tard le
31 décembre 2008. Ce transfert concerne aussi la rémunération des
stagiaires.
De fait, l’AFPA n’a plus un interlocuteur unique, l’État, pour
l’achat de ses formations, mais 22 régions.
Par ailleurs, le conseil de la concurrence, dans un avis du
18 juin 2008, a indiqué que la très grande majorité des activités de
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
23
formation étaient des activités économiques relevant du champ de la
concurrence.
Aujourd’hui, 80 % de l’activité de l’AFPA est ainsi exposée à la
concurrence,
y compris à celle du ministère de l’éducation nationale qui,
avec les GRETA
10
, le CNAM
10
et le CNED
11
, est devenu son principal
concurrent, en particulier pour les formations financées sur fonds publics.
Le chiffre d’affaires de la formation continue en 2011
Selon une étude de la DARES d’octobre 2013, 58 668 prestataires de
formation continue exerçant à titre principal ou secondaire, ont réalisé en
2011 un chiffre d’affaires total de plus de 13,1 Md€, en formant 23,8 millions
de stagiaires. Le chiffre d’affaires de formation de l’AFPA représente moins
de 5 % de ce montant.
1 -
La mise en concurrence pour la délivrance des titres
Le rôle particulier confié à l'AFPA par l’État en matière de gestion
des titres professionnels délivrés au nom du ministère du travail l'avait
conduite à contrôler les centres agréés avec lesquels ses propres centres
étaient en concurrence.
Le conseil de la concurrence a estimé cette situation contraire au
principe d'égalité de concurrence. Le statut particulier de l’AFPA a été
supprimé le 31 décembre 2010 (décret n° 2010-59 du 18 janvier 2010), et
l’État, via les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de
la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), a repris
l’agrément et le contrôle des organismes délivrant des titres.
Depuis l’ouverture du nouveau dispositif, le nombre de centres
agréés est en augmentation notable (plusieurs agréments peuvent être
délivrés par le ministère de l’emploi pour un même centre) et l’AFPA
représente moins de 40 % de ces centres.
10
Un Greta est un groupement d'établissements publics d'enseignement qui
mutualisent leurs compétences et leurs moyens pour proposer des formations
continues pour adultes. Il s’appuie sur les ressources en équipement et personnels de
ces établissements pour définir une offre adaptée à l’économie locale.
10
Conservatoire national des arts et métiers.
11
Centre national d’éducation à distance.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
24
COUR DES COMPTES
Tableau n° 5 : centres agréés pour organiser les sessions de validation
des titres professionnels du ministère chargé de l’emploi et agréments
délivrés
Source : Validation Certification Emploi (VALCE)
et AFPA
L’AFPA n’est plus aujourd’hui l’organisme référent pour la
délivrance des titres, comme le montre le tableau suivant.
Dans certaines régions (Aquitaine, Île-de-France, Poitou-Charentes
ou Picardie), l’association est même placée loin derrière ses concurrents.
dont AFPA
dont autres
centres
Nombre de centres agréés
1 199
186
1 013
Nombre d’agréments
8 742
3 429
4 909
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
25
Tableau n° 6 : répartition géographique des agréments
Source : Validation Certification Emploi (VALCE) et AFPA
Agréments
dont AFPA
% AFPA
CENTRE
201
178
88 %
CORSE
48
41
85 %
LIMOUSIN
171
116
68 %
LORRAINE
280
188
67 %
FRANCHE-COMTÉ
177
111
63 %
AUVERGNE
246
154
63 %
BOURGOGNE
236
129
55 %
CHAMPAGNE-ARDENNE
240
122
51 %
LANGUEDOC-ROUSSILLON
390
195
50 %
BASSE NORMANDIE
248
114
46 %
HAUTE-NORMANDIE
204
93
46 %
ALSACE
283
124
44 %
BRETAGNE
335
144
43 %
PAYS DE LOIRE
681
268
39 %
PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR
725
282
39 %
NORD-PAS-DE-CALAIS
546
211
39 %
RHONE-ALPES
623
230
37 %
MIDI-PYRÉNÉES
457
144
32 %
PICARDIE
366
114
31 %
POITOU-CHARENTES
358
106
30 %
ÎLE-DE-
950
246
26 %
AQUITAINE
596
119
20 %
DÉPARTEMENTS D’OUTRE MER
381
0
0 %
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
26
COUR DES COMPTES
2 -
La mise en concurrence pour les achats de formation
Les régions, chargées effectivement depuis 2009 de la formation
professionnelle, ont développé, pour mettre en concurrence leurs achats
de formation, des modes divers de contractualisation avec les organismes
de formation, ce qui a rendu plus complexe leur stratégie de commande.
À côté des appels d’offres régis par le code des marchés publics,
elles peuvent recourir à d’autres modes de contractualisation dans le
cadre de « services d’intérêt économique général »
12
. Neuf
13
régions, dont
Champagne-Ardenne, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur, ont
ainsi mis en place des services d’intérêt économique général
14
.
Le droit communautaire prévoit que la réalisation du service
d’intérêt économique général peut être confiée à un prestataire dans le
cadre d’un mandatement, dont la forme juridique est libre. Le mandat
peut revêtir l’une des formes prévues par le code des marchés publics,
celle de la délégation de service public, ou bien prendre d’autres formes
non prévues par les textes nationaux, comme les « mandatements avec
octroi de droits spéciaux ». Dans ce dernier cas, les prestations réalisées
ne font pas l’objet d’un prix ou d’une subvention, mais d’une
12
Les services d’intérêt économique général sont définis par la Commission
européenne comme des
« activités de service marchand remplissant des missions
d’intérêt général et soumises, de ce fait, par les États membres à des obligations
spécifiques de service public ». Ils sont assujettis au droit communautaire de la
concurrence, mais leur caractère d’intérêt général leur permet de bénéficier de
certaines dérogations, fondées sur les dispositions de l’article 106-2 du traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne.
13
Poitou-Charentes, Picardie, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Auvergne,
Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Bourgogne, Île-de-France.
14
Les élus de la région Champagne-Ardenne ont voté par délibération du 22 et
23 juin 2009 la « création d’un service d’intérêt économique général (SIEG) de
formation professionnelle ». Le dispositif mis en place a été intitulé « Réseau public
régional de formation professionnelle » (RPRFP) ; la délibération du 2 décembre 2009
du conseil régional de Rhône-Alpes crée « le service public régional de formation
continue en Rhône-Alpes (SPRF) qui a pour objectif, en complémentarité du service
public de l’emploi et du service public de l’éducation, la mise en place des conditions
d’accès à un premier niveau de qualification ouvrant sur l’emploi durable et l’exercice
du droit à la formation tout au long de la vie » et décide de « qualifier les activités du
SPRF de service d’intérêt économique général (SIEG) » ; la région Provence-Alpes-
Côte d’Azur a mis en place un service public régional de formation permanente et
d’apprentissage, qualifié de service social d’intérêt général (SSIG) par délibération du
7 décembre 2009.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
27
« compensation de service public
15
», dont le montant est égal au coût net
réel du service.
Par rapport aux marchés publics, les mandatements avec octroi de
droits spéciaux permettent d’inscrire l’action des organismes de
formation dans la durée et de réaliser des investissements pédagogiques et
humains, puisqu’ils sont généralement conclus pour une durée de trois à
cinq ans. En revanche, ils ne reposent pas sur des bases légales, ce qui
génère une insécurité juridique, déjà signalée par plusieurs rapports qui
ont appelé à une clarification du droit national sur ce point
16
.
Le
tableau
suivant
illustre
la
diversité
des
modes
de
contractualisation auxquels ont eu recours par exemple les régions
Champagne-Ardenne, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur pour
mettre en oeuvre leur service public de formation professionnelle, qualifié
de service d’intérêt économique général : elles peuvent recourir
conjointement à plusieurs modes de contractualisation.
15
Selon la jurisprudence
Altmark
(CJCE, 24 juillet 2003,
Altmark Trans GmbH
et
Regierungspräsidium Magdeburg
contre
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH
),
quatre conditions doivent être réunies afin que la compensation ne soit pas qualifiée
d’aide d’État : le bénéficiaire doit être chargé de l’exécution d’obligations de service
public clairement définies ; les paramètres pour calculer la compensation doivent être
préalablement établis de façon transparente ; la compensation ne doit pas dépasser ce
qui est nécessaire pour couvrir les surcoûts occasionnés par l’exécution des
obligations de service public ; lorsque l’entité en charge du service n’est pas choisie
selon une procédure d’appel d’offres, la compensation doit être déterminée par
comparaison avec les coûts qu’une entité placée en situation comparable aurait à
supporter.
16
Le rapport de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), l’inspection
générale des finances (IGF) et l’inspection générale de l’administration (IGA) de
janvier 2009 « relatif à la prise en compte des spécificités des services d'intérêt
général dans la transposition de la directive "services" et l'application du droit
communautaire des aides d'état » recommande de « donner éventuellement une base
légale à la notion de convention de partenariat d’intérêt général, pour régler les
problèmes que peut poser le recours à la subvention et ne disposer que de quatre
vecteurs juridiques pour l’application de la notion de mandat (marchés, délégation du
service public (DSP), partenariat public/privé, convention de partenariat d’intérêt
général) ». De même, le rapport remis le 3 avril 2012 au Président de la République
sur « la formation professionnelle : clé pour l’emploi et la compétitivité » préconise
« de sécuriser juridiquement l’application des services d'intérêt économique général
(SIEG) à la formation professionnelle ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : typologie des modes de contractualisation pour mettre
en oeuvre les services d’intérêt économique général
Marchés
publics
Mandatements avec
octroi de droits
spéciaux
Subventions
Champagne-Ardenne
X
X
X
Rhône-Alpes
X
X
Provence-Alpes-Côte
d'Azur
X
Source : Cour des comptes
En définitive, l’accroissement de la concurrence, la multiplication
des acteurs et la complexité des nouveaux modes de contractualisation se
sont conjugués pour banaliser le positionnement de l’AFPA sur le marché
de la formation professionnelle.
B - À côté de la mise en concurrence, la préservation
d’un régime de subventions
Comme la Cour des comptes l’avait déjà relevé en 2009, l’AFPA
et ses partenaires ont recherché dès 2006 les moyens de faire échapper
l’association à la concurrence, sans changer son statut ni faire évoluer son
organisation. D’une part, l’AFPA a souhaité préserver sa relation
privilégiée avec l’État et n’a pas suffisamment pris en compte les attentes
des autres financeurs, et en particulier des régions et de Pôle emploi ;
d’autre part, l’AFPA n’a pas été accompagnée dans ce processus
d’adaptation.
1 -
Un régime transitoire mis en place pour cinq ans
La loi du 13 août 2004 donnait la possibilité d’anticiper l’échéance
prévue pour le 1er janvier 2009 pour le transfert progressif aux régions de
l’organisation et du financement des stages de l’AFPA. Ce transfert
pouvait intervenir après la conclusion d’une convention entre le préfet de
région, la région elle-même et l’AFPA.
Dans la plupart des régions, les relations entre l’AFPA, le conseil
régional et l’État ont été encadrées jusqu’au 31 décembre 2008 par des
conventions
tripartites.
Celles-ci
prévoyaient
qu’un
programme
d’activités subventionnables (PAS) était proposé chaque année par
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
29
l’AFPA à la région qui, en contrepartie, lui attribuait, pendant la durée de
la convention, une subvention annuelle égale au montant qui lui était
transféré par l’État.
Ce système de subvention prolongée n’a cependant pas été mis à
profit pour engager une réforme progressive du financement des stages de
l’AFPA avant sa confrontation à une mise en concurrence effective.
2 -
Des activités de service public maintenues
L’AFPA qui aurait dû rentrer en 2008 sur le marché concurrentiel
pour toutes ses activités, reste néanmoins subventionnée par l’État dans le
cadre d’un programme annuel d’activités de service public, d’une part,
pour la mise en oeuvre de la politique du titre et de l’accès à la
certification, et d’autre part, en qualité de prestataire des marchés de
formation des publics spécifiques (Cf. tableau n° 1), pour lesquels
l’association a été retenue à l’issue de procédures d’appels d’offres
conduites respectivement en 2009 et 2012.
Selon la direction générale de l’emploi et de la formation
professionnelle (DGEFP), ces missions de service public représentent
aujourd’hui une part résiduelle du chiffre d’affaires de l’association et ne
devraient pas conduire à maintenir ouverts les centres dont les résultats
sont déficitaires.
C - L’impact financier majeur des réformes et de
l’ouverture à la concurrence
Avec l’application des nouvelles règles de concurrence, la baisse
du régime des subventions et le transfert de l’orientation professionnelle
vers Pôle emploi, les produits d'exploitation de l'AFPA ont enregistré
globalement une diminution de près de 19 % entre 2007 et 2012, tandis
que le nombre de stagiaires chutait dans le même temps de 24 %.
Cette diminution globale est différenciée dans le tableau suivant
selon l'origine des financements et selon les acteurs.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 : produits d’exploitation
en millions d' €
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2007/2012
État,
dont
315,17
292,23
263,36
211,90
194,09
115,78
-
64 %
PASP
17
301,21
271,63
165,06
130,87
113,52
76,59
État hors PAS et État
déconcentré
13,96
20,60
98,30
81,03
80,57
39,18
Organismes institutionnels,
dont
34,20
39,60
47,00
63,35
57,57
105,29
+ 208 %
Pôle emploi
23,80
26,20
28,30
51,44
40,07
33,12
AGEFIPH
9,90
12,40
16,00
10,86
15,47
49,76
Fonds paritaire de sécurisation
des parcours professionnels
(FPSPP)
Préparation opérationnelle à
l'emploi collective (POEC)
0,97
16,55
Autres
0,50
1,00
2,70
1,05
1,05
5,85
Collectivités territoriales,
Dont
438,26
461,29
491,51
462,32
432,91
409,91
-
6 %
régions - appels d'offres
25,60
22,20
38,80
172,87
252,81
320,73
régions – subventions
407,90
434,40
448,20
286,08
143,49
53,39
régions - SIEG
18
34,30
33,39
conseils généraux
3,70
3,80
3,70
2,41
1,74
1,89
Sivom-Municipalités
1,1
0,90
0,80
0,95
0,56
0,49
Entreprises,
dont
140,30
138,11
152,52
168,53
156,82
150,93
+ 7 %
Alternance
20,90
26,69
18,00
34,57
38,40
45,13
Congé individuel de formation
(CIF)
45,30
53,47
61,00
58,44
51,61
52,74
Projet formation emploi (PFE)
et divers
74,10
57,95
72,50
75,51
66,79
53,04
Union européenne
50,49
31,62
15,17
14,33
7,79
11,74
Contribution stagiaires
14,31
14,72
14,65
13,66
12,54
12,91
Autres produits
3,96
5,94
5,00
6,75
2,90
3,01
Total produits d’exploitation
996,69
983,51
989,21
940,84
864,62
809,57
-
19 %
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
17
Avant 2010, PAS : programme d’activité subventionné - depuis 2010 PASP :
programme d’activité de service public.
18
Mandatement avec octroi de droits spéciaux.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
31
1 -
La diminution des produits de l’État
La contribution globale de l’État comptabilisée par l’AFPA est en
diminution depuis l’exercice 2007. Sur six ans, la baisse atteint 64 %.
Elle représente une réduction nette de près de 80 M€ entre 2011 (194 M€)
et 2012 (115 M€).
Les subventions de l’État correspondant, d’une part aux sujétions
de service public (présence territoriale, formation, hébergement et
restauration des publics fragiles) mises en oeuvre à travers le programme
102, et d’autre part, aux prestations de certification et d’ingénierie du titre
professionnel mises en oeuvre par le programme 103, ont
baissé de près
de 75 %.
En outre, la commande de l’État, dont l’AFPA était attributaire
depuis juin 2009, intégrait la formation des travailleurs handicapés
jusqu’à son transfert à l’AGEFIPH à compter du mois de juillet 2011
19
, ce
qui a entraîné une réduction des financements associés depuis 2012. En
deux ans, la proportion du nombre de stagiaires handicapés formés par
l’AFPA par rapport au total des demandeurs d’emploi formés est passée
de 11,65 % à 8,49 %.
2 -
La réduction des achats de formation par Pôle emploi
Pôle emploi finance aussi ses actions de formation après mise en
concurrence. 46,4 M€
20
ont ainsi été réalisés par l’AFPA au titre de
l’exercice 2010, mais ce chiffre d’affaires n’a pas perduré les deux années
suivantes pour lesquelles deux baisses successives sont constatées : en
2011, il s’élevait à 36,1 M€ et en 2012 à 27,1 M€ seulement.
Cette évolution s’est poursuivie en 2013, alors même que la
situation de l’emploi en France se dégradait fortement.
19
La loi de finances pour 2011 a transféré à l’AGEFIPH la responsabilité de la
gestion du marché public des travailleurs handicapés et l’AGEFIPH a décidé de
s’appuyer sur ses délégations régionales et de privilégier les appels d’offres régionaux
en 2012.
20
46,4 M€ au titre des marchés subséquents de l’accord-cadre portant sur des actions
de formation subventionnées, hors prestations d’évaluation et d’accompagnement des
demandeurs d’emploi.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
32
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 : les achats de formation de Pôle emploi
2007
2008
2009
2010
2011
2012
fin juin
2013
Chiffres
d’affaires
(CA) en M€
21
24,3
25,6
46,4
36,1
27,1
15,9
Source : AFPA
3 -
La baisse du chiffre d’affaires régional en dépit de mesures
transitoires
Les conventions tripartites État/Région/AFPA prenant fin au
31 décembre 2008, les régions
21
ont, dans un premier temps, décidé
d’adopter jusqu’en 2011 des résolutions ayant pour objet de maintenir à
titre transitoire un régime de subvention, fondé notamment sur la
jurisprudence
Olsen
22
de la Cour de justice des communautés
européennes.
Plus de la moitié des produits de l’AFPA proviennent d’un
financement par les régions (50,3 % en 2012). La baisse générale des
produits d’exploitation (- 19 %) est supérieure à celle qui est imputable au
chiffre d’affaires réalisé avec les régions (- 6 %).
21
À l’exception de l’Alsace qui finance une partie des activités de l’AFPA dans le
cadre d’un accord cadre et des régions Lorraine et Poitou-Charentes qui continuent à
subventionner les poursuites de parcours précédemment engagés.
22
Les autorités nationales disposent d’« un large pouvoir d’appréciation quant à la
définition de ce qu’elles considèrent comme des services d’intérêt économique
général » (CJCE, 15 juin 2005,
Fred Olsen
- aff. T-17/0 c/Commission)
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
33
Tableau n° 10 : Décomposition du chiffre d’affaires de l’AFPA
réalisé avec les régions
en M€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Évolution
période
Produits
d'exploitation de
l’AFPA
996,69
983,51
989,21
940,84
864,62
809,57
- 19 %
Régions
433,50
456,60
487,00
458,95
430,60
407,51
- 6 %
Part sur total des
produits
43,49 %
46,43 %
49,23 %
48,78 %
49,80 %
50,34%
dont appels
d'offres
25,60
22,20
38,80
172,87
252,81
320,73
+ 1 053 %
Part sur total
produits (centres
de responsabilité
(CR))
6 %
5 %
8 %
38 %
59 %
79 %
dont subventions
407,90
434,40
448,20
286,08
143,49
53,39
-
87 %
Part sur total
produits (centres
de responsabilité
(CR))
94 %
95 %
92 %
62 %
33 %
13 %
dont
mandatement
avec octroi de
droits spéciaux
34,30
33,39
part sur total
produits (centres
de responsabilité
(CR))
8 %
8 %
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
À partir de l’exercice 2012, les régions
23
ont commencé à
renouveler tout ou partie de leurs marchés pour des durées allant d’un an
(Languedoc-Roussillon ou Bourgogne) à plus de quatre ans (service
d’intérêt économique général en Franche-Comté). Globalement le
23
Aquitaine, Alsace, Bretagne, Languedoc–Roussillon, Île-de-France, Centre,
Bourgogne, Franche-Comté, Haute-Normandie et Rhône-Alpes.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
34
COUR DES COMPTES
montant des marchés gagnés s’est révélé inférieur au montant des
marchés à renouveler
24
.
Le montant des marchés remis en jeu s’élevait à 80 M€ annuels.
Sur ce montant, l’AFPA a été attributaire de 72 M€, soit une baisse de
10 % des produits issus du financement avec les régions.
Les montants des marchés gagnés se répartissent notamment en :
-
49,2 M€ suite à un appel d’offres (neuf marchés ou lots pour
huit régions) ;
-
14,9 M€ sous forme de subventions essentiellement au titre de
la restauration et de l’hébergement (neuf marchés ou lots pour
six régions) ;
-
6,1 M€ suite à un appel d’offres dans le cadre d’un service
d’intérêt économique général.
4 -
Un chiffre d’affaires insuffisant avec les entreprises
Le chiffre d’affaires de la formation des salariés d’entreprises a été
stabilisé ces dernières années : la baisse des achats effectués dans le cadre
du plan de formation des entreprises (- 13,6 M€ en 2011 et - 15,2 M€ en
2012) a été compensée par la progression du marché des contrats
individuels de formation et par la mise en place du contrat de sécurisation
professionnelle issu des accords-cadres avec les organismes paritaires
collecteurs agréés (Association de gestion des fonds de formation des
salariés des petites et moyennes entreprises (AGEFOS-PME) et
Organisme paritaire collecteur agréé (OPCALIA)
25
qui présentent une
croissance de plus de 14 M€ sur deux ans.
La stabilisation de la part du marché de la formation des salariés
est toutefois insuffisante pour compenser la perte de celle de la formation
des demandeurs d’emploi.
24
L’AFPA indique toutefois, au vu des résultats du 1
er
semestre 2013, que la situation
parait s’améliorer.
25
Ces accords ont été conclus courant 2010.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
35
Tableau n° 11 : évolution des parts de marché AFPA
2007
2011
Dépenses
pédagogiques
AFPA
Part de
marché
AFPA
Dépenses
pédagogiques
AFPA
Part de
marché
AFPA
Total
demandeurs
d’emploi
1 808,53
544,37
29,29 %
2 252,37
495,18
21,98 %
Total
salariés
5 885,07
124,37
2,1 %
6 829,02
141,52
2,1 %
Total
général
7 693,6
668,74
8,7 %
9 081,39
636,7
7,0 %
Source : AFPA et Direction de l’animation de la recherche des études et
des statistiques (DARES)
III
-
Une gouvernance et une stratégie inadaptées
En dépit des réformes successives et profondes qui ont concerné le
secteur de la formation professionnelle et du nouveau contexte
concurrentiel, les règles de fonctionnement de l’AFPA ont tardé à évoluer
et la stratégie de l’organisme n’a pas été adaptée à temps pour gérer les
problèmes de transition d'une structure subventionnée par l’État à un
organisme essentiellement commercial et exerçant de façon très
minoritaire des missions de service public. L’AFPA est restée très
unitaire et centralisée. Elle ne s’est pas préparée à un fonctionnement en
réseau dans un marché de la formation professionnelle régionalisé.
De manière générale, la stratégie
de l’État vis à vis de l’AFPA
n’apparait pas clairement, surtout depuis sa
forte
implication en 2012
dans le soutien financier apporté à
l’établissement.
A - Une gouvernance dont la rénovation a été différée
1 -
Des statuts actualisés en 2011 seulement
L’AFPA a été administrée jusqu’en 2011 par une assemblée
générale et un bureau.
Cette assemblée était composée de représentants de l’État (parmi
lesquels un commissaire du gouvernement en la personne du délégué
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
36
COUR DES COMPTES
général à l’emploi et à la formation professionnelle), des régions, des
employeurs et des confédérations syndicales.
Pendant toute la période sous revue, mais en particulier à partir de
2008, les décisions ont été difficiles à préparer et à prendre, les
orientations à définir n’étant pas partagées par tous les membres de
l’assemblée délibérante.
La présence de concurrents de l’AFPA dans cette assemblée
(organisations professionnelles finançant par ailleurs leurs propres
systèmes de formation, représentants du ministère de l’éducation
nationale qui gère des organismes de formation concurrents), le rôle flou
de l’État dans les instances dirigeantes puisqu’il continue à soutenir
financièrement
l’association
et
les
conflits
récurrents
avec
les
représentants syndicaux sur les plans sociaux successifs, puis entre le
président de l’association et le directeur général, ont conduit à une crise
traduite par les comptes rendus des assemblées.
C’est dans ce contexte difficile qu’a été adopté le plan stratégique
2010-2014 détaillé ci-dessous.
2 -
L'instauration progressive d'une organisation plus structurée
La gouvernance de l’AFPA et son organisation ont été modifiées
par délibération de l’assemblée générale convoquée extraordinairement le
27 janvier 2011. Cette décision entrait en vigueur le 1er juillet 2011.
a)
Le conseil d'orientation
L’association est désormais gérée par un conseil d'orientation (CO)
de vingt membres représentant quatre collèges, dont un collège employés
permettant d’assurer une participation paritaire à l’élaboration des
orientations :
-
collège régions, représenté actuellement par les régions Alsace,
Haute-Normandie, Limousin et Poitou-Charentes ;
-
collège État, représenté par deux membres de la direction
générale de l’emploi et de la formation professionnelle
(DGEFP), un membre de la direction du budget et un membre
de
la
direction
générale
de
l’enseignement
scolaire
(DGESCO) ;
-
collège employeurs, représenté par le MEDEF, la fédération
française du bâtiment, l’union professionnelle artisanale et la
CGPME ;
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
37
-
collège employés, représenté par la CGT, FO, la CFDT et la
CFE-CGC.
Un cinquième collège composé de personnalités qualifiées est
nommé par le conseil d’orientation parmi les « membres associés » de
l’AFPA.
Il n’y a plus de commissaire du gouvernement dans le conseil,
mais l’État y joue encore un rôle prépondérant.
Le conseil d’orientation définit la stratégie et fixe les objectifs. Il
nomme et révoque le président et les administrateurs. Il approuve les
comptes de l’exercice clos. Il donne son accord pour le recrutement du
directeur général. La nouvelle gouvernance définit plus précisément le
rôle du conseil d’orientation, dont la diversité et la composition
partiellement paritaires sont affirmées comme des atouts, en dépit des
intérêts toujours divergents de certains de ses membres.
b)
Le président de l’AFPA
Le président de l’AFPA, qui est dans les faits toujours choisi par
l’État, est président du conseil d’orientation.
Il fixe l’ordre du jour des séances des conseils. Il entretient des
relations privilégiées avec les collectivités territoriales, avec les
administrations et en particulier avec les administrations financières, ainsi
qu’avec l’ensemble des partenaires de l’AFPA.
c)
Le conseil d'administration, chargé de la gestion
Le
conseil
d'administration
est
composé
de
personnalités
qualifiées, auxquelles ont été associés deux représentants des salariés
siégeant avec voix consultative. À côté de ces personnalités, on note la
présence d’un contrôleur économique et financier.
Le conseil d’administration définit la politique opérationnelle de
l’AFPA, dans le cadre des orientations stratégiques adoptées par le
conseil d’orientation. Il vote le budget et les comptes et il contrôle la
gestion. Néanmoins, il n’est pas responsable du résultat économique et
financier de l’association.
Enfin, le conseil d’administration nomme le directeur général, une
fois sa candidature adoptée par le conseil d’orientation.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
38
COUR DES COMPTES
d)
Les comités spécialisés
À
côté
du
conseil
d’administration
et
pour
rendre
son
fonctionnement plus opérationnel, deux comités spécialisés ont été
institués, dont le rôle est amené à croître :
-
le comité d’audit est chargé de contrôler l’exactitude des
comptes sociaux et la qualité de l’information financière ;
-
le comité des nominations et des rémunérations met en place la
procédure de sélection du directeur général et propose une
politique générale de rémunération des membres de la direction
générale.
Lors de la mise en oeuvre de la réforme des statuts en 2011 et
jusqu’en juin 2012, les rapports entre le conseil d’orientation et le conseil
d’administration sont restés très cloisonnés, voire conflictuels.
Cependant des rapprochements récents ont été opérés entre les
différentes structures. En particulier, un séminaire de l’AFPA a été réuni
en avril 2013 à Châtellerault, en présence des membres des deux conseils
et des deux comités, du conseil régional de Poitou-Charentes, de la
direction générale et de la direction régionale de l’AFPA ainsi que des
formateurs pour parler de l’avenir de l’association.
Selon les personnalités rencontrées lors du contrôle de la Cour,
cette évolution est positive.
B - L’intervention persistante de l’État dans le pilotage
et le financement de l’association
Bien que l’AFPA ait perdu son statut d’opérateur en 2009, l’État
reste très impliqué dans sa gouvernance et, à nouveau depuis 2012, dans
son financement.
Ainsi, il est représenté au sein du conseil d’orientation par un
collège de quatre membres qui participent aux choix stratégiques de
l’association. Il a en outre maintenu la présence d’un contrôle
économique et financier au sein du conseil d’administration, dont la
mission de vérification et de contrôle a posteriori est définie par un arrêté
du 5 août 2011.
À partir de juin 2012, l’État a pris une part active dans la recherche
d’une solution pour résoudre la crise traversée par l’AFPA et soutenir son
plan de refondation. Le bouclage du schéma financier s’appuie sur une
recapitalisation de l’association
à hauteur de 200 M€ par émission de
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
39
titres associatifs auxquels l’État a été appelé à souscrire à hauteur de
10 M€
en 2013
26
. Selon la DGEFP, c’est cette implication financière
nouvelle qui justifie le maintien d’une présence forte de l’État au sein des
instances dirigeantes de l’association.
Compte tenu de l’évolution de l’AFPA dans un environnement
concurrentiel, ce soutien contribue à entretenir une ambigüité sur le statut
privé de l’organisme et suscite une interrogation sur la stratégie que l’État
entend mener vis-à-vis
de l’association.
C - Une stratégie chaotique
De 2004 à 2012, un plan d’entreprise suivi d’un plan stratégique
ont été mis en oeuvre, avec des résultats mitigés.
Un plan de refondation a été adopté en 2012 dans une perspective
de redressement de l’association d’ici 2017.
1 -
Un plan d’entreprise 2004-2009, très incomplètement réalisé
Après le vote de la loi du 13 août 2004, l’AFPA a engagé un effort
de déconcentration et d’adaptation de ses structures, dans le cadre d’un
plan d’entreprise qui s’est achevé en 2009.
Ce plan avait pour but de rendre l’AFPA plus compétitive en
améliorant sa productivité. Il s’agissait de concentrer l’essentiel des
moyens de gestion dans les directions régionales en réduisant les frais de
structure des centres locaux de formation et du siège de l’association, et
de regrouper les fonctions d’étude dans une direction de l’ingénierie,
réorganisée entre l’échelon central et les établissements locaux.
La Cour a constaté en 2009 que ce plan d’entreprise « ambitieux »
avait connu une mise en oeuvre inégale : si le volet organisationnel lui
paraissait avancé et les services régionaux restructurés, l’organisation
financière et comptable tardait à être mise en oeuvre et les économies
prévues n’étaient pas réalisées.
En particulier, le volet social du plan d’entreprise avait soulevé de
vives oppositions. Le plan de départs volontaires et de mobilité
26
Cf. Chapitre III, IV.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
40
COUR DES COMPTES
géographique avait été interrompu et l’objectif de réduction des effectifs
de 650 emplois physiques avant le 1
er
janvier 2009 dans les fonctions de
structure et d’appui, sur lequel l’AFPA s’était engagée dans le contrat de
progrès signé avec l’État, n’était que partiellement réalisé.
C’est dans ce contexte de bilan décevant qu’un nouveau plan
stratégique a été élaboré en 2009.
2 -
Les orientations contradictoires du plan stratégique 2010-2014
« Révolutions »
Le plan stratégique de l’AFPA établi pour la période 2010-2014 se
présentait comme un plan de développement et de réorganisation qui
devait permettre à l’AFPA de participer pleinement au service public de
l’emploi et de devenir le « partenaire privilégié des régions » pour
construire des politiques territoriales de l’emploi et de la formation
professionnelle adaptées aux contextes locaux.
Les offres de services étaient structurées autour de grandes lignes
dites de produit (préparation à la qualification et à l’emploi, qualification,
alternance, perfectionnement et validation des acquis de l’expérience) et
des mesures prioritaires étaient définies « pour consolider la situation
économique dès 2010 », accroître la présence de l’AFPA dans les
territoires et développer les relations avec Pôle emploi et les régions.
AFPA transition, centre de résultat autonome, a été créé pour assurer
l’accompagnement
des
transitions
professionnelles
et
vendre
de
l’ingénierie de formation.
Pour mettre en oeuvre un tel projet, les régions étaient
apparemment placées au coeur de l’organisation de l’AFPA, mais dans les
faits, le plan 2010-2014 a échoué à atteindre son but, en raison d’une
stratégie inadaptée et d’une recentralisation excessive de la gouvernance.
Dans ce plan, l’adaptation du modèle pédagogique de l’AFPA à
ses nouvelles contraintes a été différée et renvoyée à la rédaction d’un
« Livre blanc sur la formation professionnelle » prévu pour la fin de
l’année 2011 .
a)
Le renforcement du rôle de la direction générale
Dans le plan stratégique, la direction générale du siège était
consolidée dans ses fonctions de pilotage, comme dans ses fonctions
support.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
41
Un comité de direction générale, composé du directeur général, de
deux adjoints chargés respectivement de l’administration
et des relations
clients
auxquels ont été adjoints des délégués interrégionaux était
constitué.
b)
Le rapprochement de la direction générale et de la direction
régionale d’Île-de-France
La ligne commerciale nationale et celle de l’Île-de-France étaient
unifiées au sein de la direction générale chargée des relations clients et de
la région capitale. Les équipes ressources humaines du siège et de la
région capitale étaient réunies dans une seule et même direction chargée
des personnels, des affaires financières et du patrimoine.
Cette réorganisation a eu pour effet de renforcer les liens entre les
équipes du siège et celles de l’Île-de-France et d’accroître le poids de la
région capitale dans la gestion de l’AFPA.
c)
La répartition des équipes sur deux sites distincts à Montreuil (93)
La nouvelle organisation de l’association mise en place en 2010 et
le rapprochement opéré avec la direction régionale d’Île-de-France se
sont traduits par une augmentation de la taille des équipes parisiennes qui
ont été réparties sur deux sites à Montreuil (93) : le site historique de
l’association à La Noue, place du Général de Gaulle et la Tour Franklin
(T9) où ont été installées la direction générale et la direction régionale
d’Île-de-France. Selon l’AFPA, cette décision inappropriée, compte tenu
de ses difficultés financières, s’impose désormais à l’association.
d)
Les directions régionales regroupées au sein d’inter-régions
Regroupées au sein de six inter-régions
27
, placées sous la
responsabilité d’un délégué interrégional (membre du comité de direction
générale), les directions régionales qui avaient été renforcées dans le plan
d’entreprise précédent n’ont pas été en mesure de jouer un rôle
structurant.
En effet, la suppression des directeurs techniques régionaux,
responsables de l’offre, et leur remplacement par des directeurs de
l’exploitation ont privé les directions régionales de l’expertise qui était
nécessaire pour répondre aux attentes des régions et des entreprises.
27
Inter régions sud-est, nord, ouest, sud-ouest, est et région capitale.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
42
COUR DES COMPTES
Les directions interrégionales ont créé un échelon supplémentaire
de pilotage et de management entre la direction générale de l’AFPA et les
directions régionales
28
.
e)
Les campus AFPA
Les centres de formation, que l’AFPA avait nouvellement
dénommés « campus
29
», ont été déstabilisés.
Leurs missions ont été centrées sur la production de services
(formation et accompagnement des stagiaires), mais au détriment du rôle
qu’ils jouaient précédemment en matière d’offres de service.
Ainsi, les 186 nouveaux campus regroupaient les formateurs et les
personnes dédiées à l’accompagnement des stagiaires (animateurs socio-
éducatifs), sous l’autorité de managers de formation et d’un responsable
territorial. Les directeurs de centres, dont le rôle était jugé excessif,
n’avaient donc pas été maintenus dans leurs fonctions, alors qu’ils étaient
à même d’évaluer la capacité de leurs équipes de formateurs à répondre
aux demandes formulées par les régions et par Pôle emploi.
Dans bien des cas, la « fonction commerciale » nouvellement créée
à l’échelon régional n’a pas été en mesure de se substituer à eux pour
répondre aux appels d’offres.
f)
Les centres de service partagés (CSP)
Il a également été décidé de réunir les activités liées à la
comptabilité et à la paye, qui étaient réparties entre le siège et les
22 échelons régionaux, au sein de six plateformes interrégionales de
services partagés (Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Pays de Loire,
Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d’Azur).
28
Cette organisation répondait sans doute aussi à la crainte maintes fois exprimée par
l’AFPA de se trouver un jour divisée en 22 associations régionales.
29
Terme suggérant indument une référence universitaire et retenu
« Parce que le
terme de campus fait naturellement référence à la notion de formation ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
43
D - Un plan de refondation ambitieux adopté fin 2012
Ces réformes de structures ont contribué à aggraver la situation de
l’AFPA qui s’est nettement détériorée en 2012, ce qui a conduit à une
crise financière, à la démission de son président et au départ du directeur
général.
Un nouveau président du conseil d’administration, puis du conseil
d’orientation de l’AFPA a été nommé en juin 2012.
Il a élaboré un plan de refondation 2013-2017 avec le triple
objectif de transformer le modèle pédagogique, de développer l’activité et
de redresser la situation financière.
Parallèlement, l’association a sollicité l’expertise du comité
interministériel de restructuration industrielle
30
(CIRI) qui a pour mission
d'aider les entreprises en difficultés à élaborer et mettre en oeuvre des
solutions permettant d'assurer leur pérennité et leur développement.
1 -
Des objectifs nombreux et très exigeants
a)
Les chantiers prioritaires
Le plan de refondation fixe onze chantiers prioritaires : restaurer
l’activité avec les régions ; réussir le développement sur le marché des
entreprises ; s’ouvrir à des partenariats et à des coopérations ; mettre les
stagiaires au centre de l’utilité sociale de l’AFPA, se réformer pour
répondre au besoin de l’individualisation des formations ; améliorer la
compétitivité de l’offre ; redéfinir le maillage territorial ; restaurer le
management de proximité et un dialogue social de qualité ; redonner du
sens aux métiers de l’AFPA et améliorer les conditions de travail ;
retrouver une organisation au service de la mission éducative, alléger les
structures et adapter les effectifs en fonction de l’activité.
Il vise à « faire vivre le principe de subsidiarité » et à rééquilibrer
les
responsabilités
entre
les
différents
échelons.
Il
renforce
le
positionnement de l’ingénierie au plan national comme au plan régional,
afin qu’elle irrigue l’ensemble du réseau, et il écarte les structures
30
Dans sa réponse aux observations de la Cour, la direction générale du Trésor
indique qu’il n’y aurait pas eu de saisine officielle : le CIRI aurait été sollicité pour
expertise.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
44
COUR DES COMPTES
interrégionales et les campus initiés par le plan précédent pour revenir à
une organisation régionale renforcée.
Ce plan a reçu l’appui du conseil d’administration et du conseil
d’orientation, dont les points de vue se sont rapprochés.
b)
La réorganisation du maillage territorial
Au sein de ce plan, la réorganisation de la présence de l’AFPA en
région est un élément essentiel du processus d’adaptation de son
organisation et de réduction de ses charges. Ce chantier prévoit la
rationalisation de la cartographie des centres AFPA, en concertation avec
les régions : elle se heurte cependant à la fois aux résistances internes et à
l’opposition d’élus locaux qui cherchent à préserver certains sites.
L’AFPA observe qu’elle a bénéficié de subventions significatives
de l’État (20 M€ en 2007)
pour compenser les sujétions de service
public, lorsqu’elle avait un statut d’opérateur de l’État - en particulier
celles qui sont liées à la politique d’aménagement du territoire -, mais que
cette subvention est en déclin régulier (8 M€ en 2012). Elle estime
aujourd’hui qu’elle supporte les charges induites par sa contribution à
l’aménagement du territoire sans compensation financière adaptée.
L’AFPA considère que la réussite du plan de refondation passe par
une adaptation de son maillage territorial, et que la concertation qui est
engagée avec les régions risque de limiter l’impact de la réorganisation
envisagée. Du point de vue de l’AFPA, « la concrétisation de ce
mouvement de rationalisation du maillage territorial constituera le
véritable
marqueur
de
la
réalité
juridique
et
économique
de
l’Association ».
La
direction
générale
de
l’emploi
et
de
la
formation
professionnelle (DGEFP) rappelle sur ce point que l’AFPA conduit
toujours des actions pour le compte de l’État (formation des publics
spécifiques et politique du titre et de l’accès à la certification), mais elle
souligne que les missions de service public ne représentent aujourd’hui
qu’une part résiduelle du chiffre d’affaires de l’association. Dès lors, il lui
paraît difficile d’imposer à l’association un modèle économique fondé sur
son efficience et sa rentabilité économique et, simultanément, de la
contraindre à maintenir des centres dont les résultats sont déficitaires.
Les négociations avec les régions doivent en conséquence être
poursuivies, mais sans qu’une contrainte d’aménagement du territoire soit
indument imposée à l’association.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
45
2 -
Une organisation administrative en voie de rénovation
a)
Une expertise pédagogique renforcée au niveau national
Au niveau national, la réorganisation engagée conduit à renforcer
la fonction de pilotage et d’expertise du siège (voir organigramme en
annexe). Les directions sont désormais au nombre de dix
31
et le comité
exécutif (COMEX) réunit les directeurs deux fois par mois.
Leurs liens avec les directions régionales ont été consolidés par un
reporting renforcé et par des revues d’affaires qui ont lieu chaque mois
pour commenter les chiffres du mois et définir les plans d’action adaptés.
Tous les deux mois, les directeurs régionaux sont associés aux réunions
du COMEX.
Cette réforme modifie le fonctionnement de certaines directions,
en particulier celles qui sont chargées respectivement de l’ingénierie et de
l’innovation pédagogique, de la formation et des services publics.
La direction de l’ingénierie et de l’innovation pédagogique
Cette
direction
actuellement
dotée
de
240
agents
(dont
195 ingénieurs de formation - 185 équivalents plein temps travaillé
(ETPT), est qualifiée de bureau d’étude de l’AFPA. Elle est chargée de la
certification des titres professionnels pour la direction générale de
l’emploi et de la formation professionnelle (DGEFP) ; de l’offre de
formation ; et de prestations qui sont vendues en France ou à l’étranger.
Elle s’appuie sur trois centres spécialisés qui sont actuellement basés à
Neuilly-sur-Marne (secteurs tertiaire et services), Lyon (industrie) et
Toulouse (BTP).
La direction, maintenue en tant que centre de résultat autonome,
est chargée d’analyser les demandes du réseau des directeurs régionaux
de l’ingénierie et de formations et de l’animer (capter, labelliser et
diffuser les innovations pédagogiques et redéfinir les standards de
performance pédagogique de l’AFPA). Elle doit rétablir les liens avec les
régions. Elle définit une politique éditoriale pour la diffusion des
ressources formatives développées par le réseau.
31
Sous l’autorité du directeur général, directions des formations, de l’ingénierie
pédagogique, de la stratégie, du développement des entreprises, du développement des
services publics, des relations humaines et du dialogue social, des finances, des
services et des moyens généraux et de la communication.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
46
COUR DES COMPTES
Son rôle est donc essentiel, tant pour faire évoluer les compétences
des formateurs que pour adapter les directions régionales à mieux
répondre aux appels d’offres
32
et elle est, avec la direction de la
formation, l’un des moteurs du plan de refondation de l’AFPA.
La direction de la formation
La direction de la formation (17 agents) qui remplace l’ancienne
direction de l’exploitation exerce une double mission : elle coordonne
l’évolution des dispositifs de formation et elle assure avec la direction de
l’ingénierie et de l’innovation pédagogique l’accueil et la formation des
formateurs.
Elle doit accompagner les directions régionales dans l’amélioration
de la qualité des prestations et dans la mise en oeuvre du nouveau modèle
pédagogique, qui reste cependant à mieux définir pour répondre à la
demande des régions et des entreprises.
La direction développement des « services publics »
Cette direction est nouvelle dans l’organigramme. Avec 35 agents,
elle est chargée en priorité des relations avec les grands comptes (régions,
ministère de la défense) et les prescripteurs (Pôle emploi, missions
locales) et de l’animation des directions régionales chargées des relations
stagiaires.
À l’intérieur de la direction, une plate-forme nationale des appels
d’offres, qui préexistait au plan de refondation, mais dont les résultats
n’étaient pas probants, doit apporter son appui aux directions régionales
pour répondre aux appels d’offres.
La direction devrait à l’avenir bénéficier de l’appui d’une
soixantaine d’ingénieurs de formation répartis dans les trois centres
spécialisés, dans l’idée de décentraliser l’ingénierie dans les régions et
d’assurer ainsi une meilleure connexion entre les équipes chargées
d’adapter l’offre de formation et de répondre aux appels d’offres.
32
Selon les trois régions observés lors de l’enquête (Champagne-Ardenne, Rhône-
Alpes et Provence-Alpes-Côte-D’Azur), le choix fait par l’AFPA de se positionner en
réponse aux appels d’offre sur la majorité des domaines de métiers, l’a desservi. En
effet, dans les domaines où cet organisme n’a pas de savoir-faire, les offres étaient de
qualité médiocre du point de vue des partenariats sur les territoires et avec les
entreprises.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
47
b)
Des directions régionales réhabilitées
C’est au niveau régional que le plan de refondation a aujourd’hui
l’impact le plus visible.
Les directeurs régionaux pilotent personnellement le résultat de la
région. Ils sont chargés du bon fonctionnement des services de
l’association placés sous leur autorité ainsi que du développement de
l’ensemble des activités de l’AFPA au niveau régional. Ils sont les
responsables hiérarchiques des directeurs de centres. Des objectifs
quantitatifs et qualitatifs leur ont été fixés (chiffre d’affaires par financeur
et effectifs) qui ne sont pas encore matérialisés dans les procédures de
gestion.
Enfin, ils s’appuient sur sept fonctions animées par des
responsables qui rapportent également aux directeurs nationaux dont
relève leur champ de compétence : développement commercial, relation
stagiaires, ingénierie et formation, ressources humaines et dialogue social,
contrôle de gestion, services et moyens généraux et communication.
L’AFPA a mis en place ce double
reporting
afin de mieux
identifier les lignes métiers au niveau régional et de confronter la vision
nationale à la perception régionale. Des revues d’affaires sont désormais
mises en oeuvre mensuellement, sous l’autorité du directeur général, au
sein de chaque région, pour commenter les chiffres du mois et définir les
plans d’action adaptés.
Les liens étroits établis entre directions du siège et responsables
régionaux et les modalités de
reporting
mises en oeuvre traduisent la
volonté de l’association de conforter le niveau central dans ses missions
de pilotage, mais aussi d’éviter une décentralisation trop marquée.
c)
Les centres de formation reconstitués
La fonction de directeur de centre de l’AFPA, qui avait disparu
dans le plan stratégique mis en oeuvre en 2010, a été recréée et la fonction
de directeur territorial supprimée. Au-delà d’un simple changement
d’intitulé de poste, cette décision marque la volonté de l’AFPA de
renforcer les responsabilités au plus près du lieu de formation.
Les directeurs de centres sont les garants de la performance du
dispositif de formation, de la certification et de la qualité de l’ensemble
des services rendus aux personnes accueillies. Ils assurent en outre la
responsabilité des managers de formation qui animent les équipes de
formateurs et des managers des services et moyens généraux des centres
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
48
COUR DES COMPTES
qu’ils animent. Cette double responsabilité vise à promouvoir l’unité de
l’ensemble des activités et des personnels présents sur le centre.
_________
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
________
L’AFPA, qui était un opérateur de l’État
jusqu’en 2009 dont le
fonctionnement était pris en charge sous forme d’une subvention
annuelle, est désormais soumise à la nécessité d’obtenir des commandes
régionales dans le cadre du droit de la concurrence.
La diminution de ses produits d'exploitation de près de 19 % entre
2007 et 2012, résulte non seulement de l’ouverture à la concurrence et
des contraintes inhérentes à la diversité de la commande régionale, mais
aussi du départ des psychologues du travail vers Pôle Emploi qui ont
privé l’AFPA de sa capacité à garantir de manière autonome le
remplissage de ses formations. L’AFPA reconnaît
aussi avoir eu une
certaine difficulté à s’adapter aux attentes et à la demande du marché des
entreprises, alors même que ses équipes régionales sont mobilisées par
les nouvelles procédures de contractualisation avec les régions. Mais elle
constate néanmoins sur ce plan une amélioration récente qui devra se
confirmer.
En décalage avec l’évolution rapide du contexte institutionnel, sa
modernisation a tardé à être engagée. De nouveaux statuts ont été
adoptés en 2011 seulement, sans que soient cependant tirées toutes les
conséquences de cette évolution. En particulier, le rôle de l’État dans les
instances dirigeantes de l’association n’a pas été redessiné clairement.
Cette gouvernance inadaptée n’a pas permis de dégager une ligne
stratégique claire et elle a eu un impact négatif sur le fonctionnement de
l’association.
L’AFPA n’a pas été en mesure de mettre en oeuvre les objectifs du
plan d’entreprise défini pour la période 2004-2009, qui est resté
inachevé, sans que le programme de réduction des effectifs ait été réalisé
en totalité.
Elle ne s’est pas engagée non plus en 2010 dans une réforme
cohérente, en s’installant sans transition dans une logique d’entreprise
qui était étrangère à la culture de l’AFPA. Les erreurs de gestion
commises, en particulier une centralisation excessive, un nouveau
maillage territorial avec la création de directions interrégionales faisant
écran entre le siège et les directions régionales, ainsi que la création de
campus sans directeurs, centrés sur l’accueil et la formation des
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT RÉFORMÉE
49
stagiaires, mais déconnectés des directions régionales et nationales, ont
été préjudiciables à son évolution.
Ces erreurs d’orientation ont contribué à fortement dégrader la
situation financière de l’AFPA qui a connu, en 2012, de graves tensions
de trésorerie liées notamment à l’évolution défavorable du chiffre
d’affaires. La résolution de la crise a reposé très largement sur la
mobilisation du soutien financier de l’État qui constitue un maillon
essentiel du volet financier du plan de refondation de l’association,
adopté en 2012.
La stratégie de l’État envers un organisme qui n’est plus
un outil de politique publique
s’en trouve ainsi interrogée.
Ce plan de refondation de l’AFPA vise désormais un triple objectif
de mutation pédagogique, de développement de l’activité et de
redressement financier. Il repose sur onze chantiers prioritaires qui
concernent tous les niveaux de décision.
Il comporte un important projet d’évolution de l’organisation de
l’AFPA qui doit être
simplifiée, mutualisée et mieux à même de répondre
à la demande des stagiaires, des financeurs et des prescripteurs.
Il renforce les directions régionales dont les liens avec les
directions centrales de l’AFPA sont clarifiés. Il rétablit les centres de
formation pour répondre à une attente exprimée par les régions, qui
demandent à l’AFPA, au plus près des besoins, de dispenser une
formation
professionnelle
adaptée,
mais
aussi
d’assurer
un
accompagnement social des stagiaires, en particulier des jeunes sans
emploi et des personnes éloignées de l’emploi.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
expliciter la stratégie de l’État justifiant le soutien financier
apporté à l’AFPA;
2.
poursuivre le processus de restructuration du maillage
territorial, en tenant compte de la capacité des centres à
atteindre l’équilibre financier ;
3.
renforcer le rôle des directions régionales de l’AFPA,
notamment en formalisant mieux leurs objectifs
.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre II
Des atouts
sous-exploités pour former
les demandeurs d’emploi
Pour les trois régions analysées, l’évolution de la part des
demandeurs d’emploi au sein des publics formés par l’AFPA est la
suivante :
Tableau n° 12 : répartition du public formé par l’AFPA depuis 2010
en Champagne-Ardenne, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte
d’Azur
Public
AFPA
2010
2011
2012
Champagne-
Ardenne
Rhône-
Alpes
PACA
Champagne-
Ardenne
Rhône-
Alpes
PACA
Champagne-
Ardenne
Rhône-
Alpes
PACA
Proportion
de salariés
32 %
36 %
30 %
36 %
50 %
36 %
36 %
52 %
31 %
Proportion
de
demandeurs
d’emploi
68 %
64 %
70 %
64 %
50 %
64 %
64 %
48 %
69 %
Source : Cour des comptes d’après données AFPA Champagne-Ardenne,
et
Provence-Alpes-Côte d’Azur
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
52
COUR DES COMPTES
I
-
Les faiblesses de l’AFPA dans un contexte
contraint.
A - La baisse générale des dépenses consacrées à la
formation des demandeurs d’emploi
Au niveau national, le nombre de demandeurs d’emploi formés et
les dépenses de formation qui les concernent sont en réduction constante
sur la période contrôlée.
Selon la DARES, le nombre de demandeurs d’emploi entrés en
formation a baissé de 4,5 % en 2011 par rapport à 2010. Sur l’ensemble
de l’année 2011, les demandeurs d’emploi ayant débuté une formation
représentent 20,3 % du nombre moyen de chômeurs au sens du bureau
international du travail, soit 0,7 point de moins qu’en 2010
33
.
Dans son rapport public thématique de janvier 2013, intitulé « Le
marché du travail : face à un chômage élevé, mieux cibler les politiques »,
la Cour a rappelé qu’« alors que la formation des demandeurs d’emploi
est affichée de longue date comme une priorité par l’ensemble des acteurs
intéressés, on ne peut que souligner que sa part dans les dépenses totales
de formation professionnelle a reculé depuis le début des années 2000, les
sommes correspondantes étant restées quasiment stables en valeur
absolue entre 2001 et 2009 ».
Au sein de l’ensemble des financements alloués à la formation
professionnelle (31,5 Md€ en 2010), la part des dépenses ciblant les
demandeurs d’emploi s’élève à 12,5 %, selon les données du projet de loi
de finances pour 2013.
Cette situation a des conséquences directes sur l’activité de
l’AFPA vis-à-vis des demandeurs d’emploi. Son action étant structurée
par les financements et les marchés qu’elle remporte, la baisse de ces
derniers induit mécaniquement une réduction du nombre de demandeurs
d’emploi parmi les stagiaires qu’elle forme.
Alors que l’AFPA se définit comme « l’organisme de référence de
formation des demandeurs d’emploi aux côtés des régions
34
» et même si
les demandeurs d’emploi représentent toujours la majorité du public
33
La formation professionnelle des demandeurs d’emploi en 2011, avril 2013.
34
Direction relations stagiaires, « Critères régionaux d’éligibilité d’accès aux
formations de l’AFPA », avril 2013.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
53
formé par l’AFPA, leur proportion tend à diminuer. Au niveau national
alors que les demandeurs d’emploi représentaient 61 % des stagiaires de
l’AFPA en 2009, ils ne sont plus que 56,8 % en 2012
35
. En région Rhône-
Alpes, les demandeurs d’emploi représentent désormais moins de la
moitié des stagiaires formés.
Dans ce contexte, la mobilisation exceptionnelle des financeurs de
la formation, récemment engagée par l’État dans le but de former 100 000
demandeurs d’emploi en 2013 et 2014 sur les métiers en tension,
représente une opportunité pour l’AFPA de développer son activité.
Cependant, des obstacles internes à l’association, notamment sa
difficulté à répondre précisément aux besoins exprimés dans les
commandes publiques, risquent de limiter sa capacité à se positionner sur
ce marché concurrentiel.
B - Une commande régionale très diversifiée
L’AFPA réalise en 2012 48 % de son chiffre d’affaires avec les
régions et Pôle emploi. Ce pourcentage moyen peut être localement plus
élevé : en Champagne-Ardenne, il s’élève à 65 % du chiffre d’affaires.
Des actions plus ponctuelles menées par l’AFPA pour former des
demandeurs d’emploi peuvent impliquer financièrement les organismes
paritaires collecteurs agréés (OPCA), en particulier les préparations
opérationnelles à l’emploi individuelles (POEI) ou collectives (POEC)
qui visent à former des demandeurs d’emploi dans les secteurs où des
besoins de recrutement ont été identifiés en amont par les entreprises
adhérentes de l’OPCA concerné.
Les contrats conclus avec les régions et Pôle emploi orientent le
plus fortement l’action de l’AFPA vis-à-vis des demandeurs d’emploi.
1 -
Une structure hétérogène de la commande publique
a)
Une demande des régions aux formes multiples
79 % du chiffre d’affaires de l’AFPA réalisé avec les régions
résultent de prestations financées dans le cadre d’appels d’offres
36
régis
par le code des marchés publics. Selon une enquête réalisée par l’AFPA
35
Rapport annuel 2011, AFPA.
36
Les autres formes de contractualisation publique transitent par des mandatements
avec octroi de droits spéciaux ou par des subventions.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
54
COUR DES COMPTES
en décembre 2011 auprès de ses directions régionales, les marchés à bons
de commande sont utilisés dans la quasi-totalité (94 %) des régions, pour
un montant cumulé de près de 296 M€. Le nombre de bons de commande
est cependant très variable, allant jusqu’à 446 en Nord-Pas-de-Calais.
De même, le nombre de lots attachés à chaque marché est très
variable : 41 % des directions régionales de l’AFPA gèrent plus de
50 lots, 27 % entre 20 et 50 lots, et 32 % moins de 20 lots.
L’allotissement des marchés peut être établi selon des critères
géographiques ou sectoriels, en recourant à des principes divers selon les
régions : le territoire, la région, un secteur ou un sous-secteur d’activité,
une action ou un ensemble d’action de formations, etc.
Une variété de situation dans les trois régions visitées
En Rhône-Alpes, la programmation « Parcours de qualification et de
certifications professionnelles 2012-2014 » a donné lieu à appel d’offres,
dans le cadre d’un groupement de commande avec Pôle emploi et
l’AGEFIPH. Cette programmation vise à donner aux demandeurs d’emploi
des qualifications, des compétences et des certifications nécessaires à l’accès
ou au retour à l’emploi. 435 lots à bons de commandes ont été définis à partir
d’une identification des besoins croisant les données territoriales et ceux des
branches
professionnelles.
En
janvier
2013,
une
«
programmation
compétences premières » a été parallèlement engagée pour la période 2013-
2015. Elle repose sur 35 lots à bons de commandes, définis par zone
géographique, en l’espèce pour chacune des 27 zones territoriales emploi
formation (ZTEF).
En Provence-Alpes-Côte d’Azur, des « parcours de formation
accompagnés » ont été mis en place pour les personnes majeures sans emploi
pour la période 2011-2014. La réalisation de ces parcours a donné lieu à un
marché reconductible, mais sans bons de commande, constitué de 3 lots
établis par filière professionnelle (industrie, BTP, tertiaire).
En Champagne-Ardenne, la programmation régionale d’actions de
formation pour les demandeurs d’emploi réalisée sous forme de marchés
publics vise des actions à recrutement local, préparatoires à un projet
professionnel ou à l’insertion professionnelle, ou dans certains cas
qualifiantes ou à finalité professionnelle. L’allotissement du marché repose
sur les filières ciblées par bassin d’emploi pour chacune de ces actions.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
55
Les mandatements avec octroi de droits spéciaux représentent 8 %
du produit total des prestations réalisées par l’AFPA pour les régions.
Les mandatements avec octroi de droits spéciaux en Champagne-
Ardenne et en Rhône-Alpes
En Champagne-Ardenne, l’essentiel des actions régionales de
formations visant les demandeurs d’emploi s'effectue sous cette forme
(46 M€ sur trois ans). Le mandatement prévoit la réalisation d’actions de
formation qualifiante à recrutement régional, incluant obligatoirement des
prestations d’hébergement, de restauration et d’accompagnement. Un premier
mandatement a été effectué pour la période 2010-2013, dont l’AFPA était
l’opérateur majoritaire et pour lequel la commande était structurée par filière
professionnelle. Un second est prévu pour 2014-2016 dans lequel les filières
sont détaillées en métiers.
En Rhône-Alpes, la région a décidé d’expérimenter un mandatement
pour la période 2011-2015 dans le cadre du dispositif « projet formation
emploi ». Ce dispositif, ciblant en priorité les jeunes et adultes non
indemnisés, vise à fournir aux personnes sans emploi et sans qualification un
parcours intégré de formation composé de trois segments (sas, pré
certification et certification) ainsi que des services annexes (accompagnement
pédagogique et social, et si nécessaire hébergement et restauration) sur huit
secteurs d’activités stratégiques localisés dans un département donné
37
. Le
mandatement avec octroi de droits spéciaux est régi, pour les quatre années
de
l’expérimentation,
par
une
convention-cadre
de
mandatement,
déclinée annuellement en huit conventions de mandatement correspondant
chacune à un secteur d’activité. L’AFPA est mandataire d’un groupement
d’organismes de formation dans quatre secteurs sur huit et participe à un
groupement sur deux autres secteurs.
b)
La contractualisation avec Pôle emploi
Les appels d’offres de Pôle emploi concernant les actions de
formation collectives relèvent d’un accord-cadre
38
, qui permet de
37
Santé et services aux personnes dans l’Ain, aménagement rural et paysager en
Ardèche, métiers de l’agro-alimentaire dans la Drôme, électronique en Isère,
écoconstruction et énergies renouvelables dans la Loire, maintenance industrielle et
équipements standards dans le Rhône, bâtiment et travaux publics en Savoie, métiers
du tourisme en Haute-Savoie.
38
Sauf lorsque l’achat de formations par Pôle emploi s’inscrit dans le cadre d’un
groupement avec d’autres financeurs, comme la programmation « Parcours de
qualification et de certifications professionnelles » en région Rhône-Alpes.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
56
COUR DES COMPTES
sélectionner les prestataires potentiels en recourant à des marchés
subséquents.
15 lots techniques ont été définis par domaine de formation
professionnelle par Pôle emploi au niveau national, les directions
régionales pouvant ensuite définir des sous-lots géographiques. Les
modes de passation des marchés subséquents diffèrent en revanche selon
les régions. En décembre 2011, l’inspection générale des affaires sociales
constatait ainsi l’existence de marchés subséquents par session de
formation, de mélanges de marché à bons de commande et sans bon de
commande selon les besoins ou les types de formation, et enfin de
marchés exclusivement à bons de commande
39
.
2 -
Une définition des besoins précise, mais difficile à coordonner
a)
Des besoins qui résultent d’un croisement de critères multiples
Les cahiers des charges établis par les régions et par Pôle emploi
fixent des commandes précises concernant les prestations attendues :
formation certifiante ou non, secteurs d’activité ou métiers concernés,
territoires dans lesquels les formations doivent être délivrées, nombre
d’heures de formations programmées, méthode et suivi pédagogique,
évaluation des formations, accompagnement des stagiaires, etc.
La répartition et la densité des formations par secteur ou métier et
par territoire résultent d’une analyse complexe, qui intègre différents
critères plus ou moins valorisés dans les commandes des financeurs.
Les intentions de recrutement sont recueillies directement auprès
des
branches
professionnelles
ou
établies
par
les
enquêtes
de
l’observatoire national des métiers ou l’enquête « besoins en main
d’oeuvre » réalisée annuellement par Pôle emploi ; en région Rhône-
Alpes, ces intentions ont été analysées également au niveau de chaque
département en s’appuyant sur les instances territoriales de gouvernance.
L’offre de formation disponible en région peut aussi influer sur la
formulation de la commande, une offre importante augmentant les
possibilités d’obtenir des réponses satisfaisantes aux besoins exprimés.
Ainsi, la région Champagne-Ardenne compte 1 008 organismes de
39
Évaluation de
la mise en oeuvre des achats de formation de Pôle emploi,
l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), décembre 2011.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
57
formation agréés contre 10 085 en région Rhône-Alpes
40
, ce qui permet à
cette dernière de formuler des exigences fines.
L’appétence des demandeurs d’emploi pour les secteurs et métiers
visés par les formations proposées, mesurée par le nombre d’entrées en
formation lors de stages précédents, est enfin un élément qui intervient
dans la définition des besoins, de même que les choix politiques liés à la
volonté de cibler un territoire ou un secteur professionnel, comme en
Champagne-Ardenne où le cahier technique relatif à la période de
mandatement 2014-2016 vise le « verdissement » des métiers
traditionnels du bâtiment.
b)
Une articulation non systématique des commandes des régions et
de Pôle emploi
Les trois territoires retenus illustrent la diversité des relations entre
les régions et Pôle emploi pour articuler la définition de leurs besoins et
de leurs commandes.
En Rhône-Alpes, la commande publique relative à la formation des
demandeurs d’emploi est commune à la région, à Pôle emploi et à
l’AGEFIPH. De fait, les besoins ont été définis de manière concertée
entre les trois partenaires.
En Champagne-Ardenne, la région et Pôle emploi procèdent à des
commandes
distinctes
mais
se
coordonnent pour
partager
leurs
financements entre des cibles différentes. Ainsi, la région finance des
actions pré-qualifiantes et qualifiantes et Pôle emploi des formations de
remise à niveau et d’ajustement.
En Provence-Alpes-Côte d’Azur, la région et Pôle emploi
définissent leurs besoins isolément, ce qui peut conduire à des
chevauchements pour le financement des formations certifiantes, même
s’ils sont toutefois limités puisque Pôle emploi prend par ailleurs en
charge des formations de préparation à la qualification ou d’adaptation
non demandées par la région.
Un renforcement de l’articulation entre ces acteurs est nécessaire.
Le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi
et de promotion de l'égalité des territoires prévoit à cet effet, ainsi que le
rappelle l’exposé des motifs, de confier à la région un rôle de
40
Source : Portail officiel de la liste publique des organismes de formation.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
58
COUR DES COMPTES
coordination de « l'achat public de formations pour son compte et pour le
compte de Pôle emploi ».
La complexité qui résulte de la multiplicité des formes juridiques
des commandes au niveau régional et des besoins exprimés crée des
difficultés à l’AFPA pour répondre de manière satisfaisante à la demande.
C - Une
réponse insuffisamment réactive et adaptée de
l’AFPA aux demandes régionales
1 -
Des contraintes administratives et juridiques
Sur le plan juridique, les premières années de mise en concurrence
semblent avoir été marquées par des difficultés de compréhension et
d’appropriation des nouvelles modalités de la commande publique. Les
directions régionales de l’AFPA ne se sont en effet pas systématiquement
dotées de personnels spécialisés en marchés publics ou mandatements
avec octroi de droits spéciaux, maîtrisant les règles du code des marchés
publics ou du droit communautaire. En Rhône-Alpes et en Champagne-
Ardenne par exemple, la constitution de cellules dédiées au traitement des
commandes publiques n’avait pas été anticipée.
Aujourd’hui encore, les services de l’AFPA, tant nationaux que
régionaux, ne sont pas totalement rigoureux dans l’utilisation des termes
juridiques. Ainsi, les documents institutionnels de l’AFPA, en particulier
ses comptes, présentent les services d’intérêt économique général comme
des contrats conclus avec les régions, par distinction avec les appels
d’offres, au lieu de faire référence aux procédures de mandatement avec
octroi de droits spéciaux. Une formation et une spécialisation des équipes
sur le maniement de ces concepts et leurs conséquences opérationnelles
seraient nécessaires.
La plate-forme nationale des appels d’offres au sein de la direction
des services publics, récemment mise en place, apporte désormais un
appui technique aux directions régionales en leur proposant par exemple
des matrices de suivi des appels d’offres ou des prestations de coaching
individualisées. L’efficacité de la plate-forme dépendra de sa capacité à
fournir aux directions régionales l’appui nécessaire pour renforcer leur
adaptation à la diversité des politiques et des procédures régionales.
Dotée d’un fonctionnement centralisé, l’AFPA a en effet rencontré
des difficultés pour intégrer les spécificités des commandes publiques
régionales. Certaines de ses réponses aux appels d’offres et aux appels à
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
59
manifestation d’intérêt reprennent ainsi des éléments de langage définis
au niveau national sans tenir compte des besoins exprimés dans le cahier
des charges.
Enfin, la suppression des responsables de centres locaux et la
création de directions interrégionales précédemment évoquée, au moment
où les régions devenaient les principaux interlocuteurs de l’AFPA, n’ont
pas permis à l’association de se positionner sur le marché et de construire
un dialogue utile à la compréhension des commandes publiques des
régions et des acteurs locaux de la formation professionnelle.
Le
plan
de
refondation
a
introduit
depuis
2012
des
évolutions positives : le rétablissement
des directeurs de centres devrait
permettre une meilleure appropriation des attentes des commanditaires
publics, grâce à des échanges renforcés sur le terrain, ainsi qu’une
formulation plus précise et adaptée des réponses apportées par l’AFPA.
Parallèlement, l’appui technique du niveau national aux directions
régionales s’accompagne d’un renforcement de la présence des ingénieurs
de formation en région, assurant à la fois une déclinaison des meilleures
pratiques et une densification de l’expertise locale.
Ces changements d’organisation commencent à porter leurs fruits
puisque selon l’AFPA, le volume de ses lots antérieurs a été « dépassé en
2013 dans chacune des régions soumises à renouvellement (Bourgogne,
Alsace, Limousin, Pays de Loire) ».
2 -
Des difficultés pour adapter l’offre de formation
Pour répondre aux besoins très précis identifiés par les
commanditaires publics, l’AFPA doit adapter son offre de formation qui
ne correspond pas systématiquement à la demande exprimée.
L’exemple le plus emblématique de cette situation est celui de la
région Rhône-Alpes. En effet le cahier des charges établi conjointement
par la région, Pôle emploi et l’AGEFIPH, définit des besoins de
formations
régionaux
et
départementaux
mais
aussi
par
zones
territoriales, dont la répartition ne recouvre pas forcément celle des
centres de formation de l’AFPA. De fait, l’AFPA ne disposait pas, au
moment de l’appel d’offres, des moyens humains ou matériels nécessaires
pour conduire des actions sur l’ensemble des territoires régionalement
définis
41
. Le poids de son organisation ne lui a pas permis de s’adapter à
41
Selon le conseil régional, ce sont « environ 1/3 des marchés aujourd’hui détenus par
l’AFPA
sur
le
programme
Parcours
de
qualification
et
de
certifications
professionnelles (PQCP) (qui) posent problème ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
60
COUR DES COMPTES
la demande des commanditaires et d’adapter son maillage territorial. La
direction régionale a créé 20 antennes de formation, en louant
spécifiquement des locaux dans lesquels les équipes pédagogiques des
centres de formation se déplacent. Par exemple, une antenne a été mise en
place à Bourgoin-Jallieu pour des formations « assistance de vie » et à
Villefranche-sur-Saône pour des formations « services à la personne ».
De même, alors que l’AFPA délivre des formations permettant
d’obtenir un titre agréé par le ministère de l’emploi
42
, le cahier des
charges impose pour certaines formations la délivrance de diplômes
reconnus par le ministère de l’éducation nationale, comme un certificat
d’aptitude professionnelle à l’issue d’une formation « petite enfance ». Ce
type de spécification, nouveau pour l’AFPA, ne lui a pas permis de se
positionner sur les lots concernés.
3 -
Une compétitivité limitée
a)
La remise en cause du rôle central de l’AFPA sur le marché de la
formation des demandeurs d’emploi
Les défaillances dans les réponses de l’AFPA ont pu conduire à
l’écarter de certaines commandes au profit de concurrents plus
compétitifs.
Dans ce contexte, la part de l’AFPA sur le marché de la formation
des demandeurs d’emploi a diminué de 24,8 % entre
2007 et 2011, cette
baisse étant continue et restant importante, même si elle est plus faible
pour les marchés financés par les régions (- 17,6 % sur la période) que par
les autres financeurs et qu’elle résulte majoritairement de la baisse des
subventions de l’État.
42
Il existe 300 titres professionnels couvrant l’ensemble des secteurs d’activité et
correspondant à des qualifications de niveaux V à III.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
61
Tableau n° 13 : évolution de la part de marché de l’AFPA pour la
formation des demandeurs d’emploi
(en M€ et en%)
Dépenses
pédagogique
affectées aux
demandeurs
d’emploi
2007
2008
2009
2010
2011
Total
AFPA
%
Total
AFPA
%
Total
AFPA
%
Total
AFPA
%
Total
AFPA
%
État (1)
236,74
143,83
60,75
342,06
118,09
34,5
323,09
80 ,76
25,0
241,56
74,96
31,0
288,55
69,52
24,1
Régions
1 117,31
370,50
33,16
1 080,15
376,04
34,8
1 320,17
408,65
31,0
1348,59
412,42
30,6
1 385,09
377,65
27,3
Pôle emploi
(2)
247,10
21,87
8,85
271,16
24,35
9,0
470,46
25,70
5,5
361,76
46,50
12,9
265,19
36,11
13,6
AGEFIPH
(3)
51,89
8,17
15,75
66,87
9,52
14,2
111,45
12,30
11,0
84,50
9,00
10,7
51,22
11,9
23,2
Ménages (4)
205,50
0,00
0,00
227,89
0,00
0,00
224,03
0,00
0,0
246,84
0,00
0,0
262,32
0,00
0,0
Total
1 858,53
544,37
29,29
1 988,13
528,00
26,6
2 449,19
527,41
21,5
2 283,24
542,88
23,8
2 252,37
495,18
22,0
Source : DARES-AFPA
(1) Ensemble des dépenses pédagogiques de formation continue des
demandeurs d’emploi stricto sensu (hors
aide au réseau d'accueil, d'information et
d'orientation). Les subventions aux établissements publics d’insertion de la défense,
contrat d’accompagnement formation, écoles de la deuxième chance, subvention à
divers organismes de formation sont exclues.
(2) Hors aides à l’employeur (contrat de professionnalisation, etc.), aide aux
frais associés à la formation.
(3) Sont exclues : primes à l’employeur à la signature d’un contrat de
professionnalisation, aides à l’insertion : subvention à Cap emploi ou autres réseaux,
financement du tutorat en entreprise.
(4) Il s’agit des achats de formation des particuliers qui s’adressent
directement aux organismes de formation pour se former. Par convention et faute
d’informations plus précises, on affecte 30 % de cette dépense aux salariés et 70 %
aux demandeurs d’emploi.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
62
COUR DES COMPTES
En 2011, l’AFPA représentait, d’après les études de la DARES,
22 % des parts de ce marché.
Cette évaluation chiffrée n’est pas réalisée par l’association elle-
même, même si la direction du marketing de l’AFPA conduit des études
de marché. Ce défaut d’analyse minutieuse du positionnement de l’AFPA
sur le marché de la formation des demandeurs d’emploi, pourtant au coeur
de son action, témoigne du retard pris pour développer une stratégie de
développement dans un contexte concurrentiel.
De fait, si l’AFPA s’est effectivement mobilisée pour répondre aux
appels d’offres lancés dans le cadre du plan initié par l’État pour former
100 000 demandeurs d’emploi en 2013 et 2014, son chiffre d’affaires
prévisionnel lié à cet effort exceptionnel ne représenterait que 10,4 % de
l’ensemble des financements prévus en 2013 : 20 M€
43
sur 191,9 M€
44
.
Les principaux concurrents de l’AFPA sont les groupements
d'établissements de l'éducation nationale pour la formation des adultes
(GRETA). Au niveau national et tous publics confondus, les dépenses de
formation des pouvoirs publics en faveur de publics autres que leurs
propres agents bénéficient à niveau quasi identique aux GRETA (17 % de
la dépense) et à l’AFPA (16 % de la dépense)
45
.
Les
GRETA
disposent
en
effet
de
certains
avantages
concurrentiels. Ils disposent d’un réseau étendu d’implantations,
s’appuyant notamment sur les lycées : 210 GRETA sont présents sur le
territoire (au moins un par département) et il existe plus de 6 500 lieux où
peuvent se dérouler les prestations. Leurs conseillers en formation
continue disposent par ailleurs d’une expertise du marché local
46
, les
procédures de mise en concurrence ayant été intégrées dès le milieu des
années 2000
47
. L’AFPA considère que les coûts des GRETA sont réduits
43
Source AFPA.
44
Source : DGEFP, montant prévisionnel des financements pour 2013.
45
Cf. jaune budgétaire sur la formation professionnelle joint au projet de loi de
finances 2013.
46
Le rapport de l’inspection générale de l’éducation nationale relatif à la situation des
GRETA le soulignait déjà en juin 2006 : « Ils ont su développer des pratiques
pédagogiques innovantes, notamment dans l’individualisation des parcours de
formation, et apporter des réponses à des demandes fortement « localisées » pour des
groupes de petite taille, fournissant ainsi des solutions adaptées à différents publics ».
47
Selon le rapport de l’IGEN de juin 2006, « la généralisation de ces procédures a,
dans un premier temps, modifié les relations habituelles des GRETA avec leurs
financeurs. Certains marchés ont été momentanément perdus pour non-respect de ces
procédures. Compte tenu des compétences disponibles au sein des GRETA, ces
nouvelles modalités sont en voie d’être maîtrisées ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
63
par leur adossement ou leur prise en charge par les structures du ministère
de l’éducation nationale.
Pour autant, l’offre de formation des GRETA est de plus en plus
fréquemment complémentaire de celle de l’AFPA. De fait, lorsque
l’AFPA noue des partenariats avec les GRETA, l’offre conjointe des deux
partenaires est retenue par les commanditaires. En Provence-Alpes-Côte
d’Azur, l’AFPA et les GRETA se sont ainsi associés pour répondre en
2009 à l’appel d’offres lancé par Pôle emploi. Ce partenariat leur a permis
de couvrir l’ensemble des lots du marché.
Ces pratiques devraient se développer afin de garantir une
meilleure capacité de réponse aux commandes publiques, en termes de
territoires et de domaines de formation proposés. Ces groupements sont
d’ailleurs facilités dans le cadre des mandatements avec octroi de droits
spéciaux, puisque le juge communautaire reconnaît la possibilité de
confier un mandat collectif « à un ensemble d’opérateurs actifs sur un
même marché
48
».
b)
L’absence de définition systématique d’une stratégie de
positionnement
Compte tenu des coûts de structure de l’association, les prix de
l’AFPA ne sont pas toujours compétitifs, en particulier lorsque les
formations ne requièrent pas de plateaux techniques sophistiqués.
En conséquence, l’opportunité pour l’AFPA de se positionner sur
l’ensemble des domaines de métiers pose question. Une concentration de
son offre sur les secteurs de formation pour lesquels son savoir-faire et la
qualité de ses prestations sont reconnus et pour lesquels ses prix ne sont
alors pas un obstacle pourrait le cas échéant être étudiée.
Ces choix devraient pour cela s’appuyer sur des stratégies
régionales et des études de marché, qui ne sont actuellement ni
systématiquement réalisées ni formalisées et prennent des formes
hétérogènes quand elles existent.
Par exemple, la direction régionale en Provence-Alpes-Côte
d’Azur a réalisé en 2012 un « plan marketing » analysant la structure de
l’emploi au niveau régional, les financements potentiels, ainsi que les
secteurs dans lesquels des besoins de formation pourraient apparaître et
sur
lesquels
l’AFPA
pourrait
opportunément
se
positionner.
48
CJCE, 12 février 2008,
British United Provident Association
Ltd (BUPA) e.a. c/
Commission des communautés européennes.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
64
COUR DES COMPTES
En
Champagne-Ardenne, l’étude se traduit par l’établissement d’une
grille tarifaire fixant les propositions minimales de prix que l’AFPA peut
négocier avec les financeurs. Enfin, aucune production n’a pu être
transmise à la Cour pour la direction régionale en Rhône-Alpes.
Les procédures de l’AFPA prévoient pourtant que des études
d’opportunité soient effectuées afin de justifier la décision prise par le
directeur régional de répondre ou non à un appel d’offres. La plate-forme
nationale d’appels d’offres en cours de développement apporte à cet effet
son appui technique et son expertise au réseau de l’AFPA.
La production de notes d’opportunités et de stratégies de
positionnement au niveau régional reste encore à systématiser. L’appui et
l’expertise apportés par le niveau national doivent pour cela être mieux
structurés afin de répondre précisément aux besoins des directeurs
régionaux.
II
-
Des obstacles à l’orientation des demandeurs
d’emploi vers la formation
La procédure générale d’orientation des demandeurs d’emploi vers
une formation est la suivante :
-
la prescription par le service public de l’emploi (Pôle emploi,
mission
locale,
permanences
d'accueil,
d'information
et
d'orientation ou Cap emploi) intervient dans un premier temps,
sauf dans les régions ayant choisi de ne pas la rendre
obligatoire
49
: le demandeur d’emploi est orienté vers une
action de formation réalisée par l’AFPA en fonction de son
profil et de son projet professionnel ;
-
ensuite, les directions régionales de l’AFPA organisent des
réunions d’information collective ou des entretiens individuels
avec les demandeurs d’emploi orientés par le prescripteur afin
de garantir l’adéquation de la formation avec le profil et le
projet du demandeur ;
-
l’inscription et l’entrée en formation ont enfin lieu dans les
centres de l’AFPA.
49
Alsace, Corse, Île-de-France, Lorraine, Pays-de-Loire.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
65
A - La prescription des formations par Pôle emploi
Ainsi que le soulignait la Cour dans son rapport public thématique
intitulé «
Le marché du travail : face à un chômage élevé, mieux cibler
les politiques
», l’organisation et les modalités de prescription revêtent un
« caractère stratégique (…) si l’on veut que celle-ci soit vraiment utile à
la réinsertion des demandeurs d’emploi. Il faut une connaissance
actualisée du marché du travail et de la demande de qualification pour
déterminer quels chômeurs ont véritablement besoin d’une formation
complémentaire ou supplémentaire. Il faut aussi une organisation
modulaire des formations pour éviter que le bénéfice de celles-ci ne fasse
manquer des opportunités de reclassement ».
Les formations pour les demandeurs d’emploi délivrées par
l’AFPA sont majoritairement prescrites par Pôle emploi. En Champagne-
Ardenne par exemple, Pôle emploi prescrit 70 % des formations financées
par le Conseil régional.
1 -
Des conventions avec Pôle emploi de portée inégale
L’AFPA et Pôle emploi ont conclu des conventions, nationales et
locales, afin de fluidifier l’échange d’informations et d’optimiser les
modalités de prescription.
a)
Les conventions nationales
La convention signée en 2010
Afin de mettre en oeuvre l’article 53 de la loi du 24 novembre 2009
sur l’orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie,
prévoyant, au 1er avril 2010, le transfert à Pôle emploi des salariés de
l’AFPA chargés de l’orientation professionnelle des demandeurs
d’emploi, une première convention a été signée entre les deux organismes
le 30 mars 2010.
Cette convention prévoit des engagements réciproques : pour
l’AFPA, faciliter l’information sur l’offre de formation et la rapidité de
l’entrée en formation (notamment grâce à un extranet permettant
d’afficher les offres de formation financées et les formations courtes de
perfectionnement, les possibilités d’hébergement et de restauration et de
pré-réserver des places en formation) ; pour Pôle emploi, informer les
demandeurs d’emploi, utiliser l’extranet et fournir les informations
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
66
COUR DES COMPTES
nécessaires sur les caractéristiques démographiques et professionnelles du
demandeur d’emploi.
Elle prévoit également le suivi d’indicateurs mensuels au niveau
national et régional :
-
le nombre de demandeurs d’emploi orientés en formation vers
l’AFPA en distinguant les personnes ayant bénéficié d’une
réservation de celles n’ayant eu qu’une pré réservation ;
-
le nombre de demandeurs d’emploi effectivement entrés en
formation à l’AFPA et les délais d’entrée.
Enfin, la convention définit des outils de suivi des parcours que
l’AFPA s’engage à fournir à Pôle emploi : fiche individuelle, état
mensuel de présence, résultats d’enquête de satisfaction, etc.
La convention signée en 2012
La nouvelle convention signée le 13 mai 2012 dresse un bilan
mitigé de la convention précédente : « même si elle facilite les relations,
la déclinaison opérationnelle de la convention du 30 mars 2010 n’a pas
toujours permis la mise en place d’un cadre de travail structuré et pérenne
entre l’AFPA et Pôle emploi en régions ».
Une enquête réalisée en 2012 auprès des directions régionales de
l’AFPA et de Pôle emploi met ainsi en évidence les difficultés
rencontrées par les directions régionales de Pôle emploi dans l’utilisation
de l’extranet, l’absence de retours sur les candidatures, le défaut de
coordination des calendriers de programmation des formations et le
manque de clarté dans le positionnement de l’AFPA entre organisme de
formation et partenaire, « ce qui peut crisper les relations avec le
financeur conseil régional ». Du côté des directions régionales de
l’AFPA, on note les difficultés à réaliser l’intégralité des conventions
régionales par manque de prescriptions de formations par Pôle emploi et
du fait de l’irrégularité des contacts, ainsi que la nécessité d’assurer
l’identification des candidats et d’intégrer une déclinaison opérationnelle
dans les conventions régionales.
L’objectif de la nouvelle convention est en conséquence d’assurer
l’entrée en formation des demandeurs d’emploi avec plus de fluidité et de
réactivité en fxant les responsabilités de chaque acteur ainsi qu’un
dispositif précis de pilotage aux différents niveaux d’intervention. Un
socle d’indicateurs commun est aussi défini, à décliner de manière
opérationnelle aux niveaux régional et territorial.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
67
Les indicateurs définis entre l’AFPA et Pôle emploi
Source : convention 2012 AFPA/Pôle emploi
b)
La déclinaison locale de la convention et les résultats obtenus
La formalisation de la relation entre l’AFPA et Pôle emploi au
niveau local varie selon les régions.
En Champagne-Ardenne
La convention signée le 29 mars 2011 entre les directeurs
régionaux est calquée sur la convention nationale. Les spécificités locales
sont essentiellement intégrées dans la définition des modalités de
pilotage, puisque la convention prévoit d’« envisager » une rencontre
trimestrielle au niveau régional pour assurer la régulation des entrées en
formation et le suivi des indicateurs ainsi que des rencontres mensuelles
au niveau départemental. De même, la deuxième convention conclue le
16 juillet 2012 est la copie de la convention nationale.
L’objectif de « déclinaison opérationnelle » de la convention
nationale ne s’est donc pas concrétisé dans le texte conclu localement.
Les directions régionales de l’AFPA et de Pôle emploi ont souligné la
nécessité de ne pas figer le dispositif. De fait, le partenariat s’organise
cependant : des points d’avancement sont régulièrement programmés et le
pilotage est suivi ; des aménagements ont aussi par exemple été apportés
pour améliorer le taux de participation des demandeurs d’emploi aux
journées de présentation par l’AFPA des formations proposées.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
68
COUR DES COMPTES
En Provence-Alpes-Côte d’Azur
Comme en Champagne-Ardenne, la convention régionale signée le
27 juin 2012 est calquée sur la convention nationale, sans déclinaison
spécifique.
La convention a cependant été déclinée de manière plus
opérationnelle dans deux départements : le Vaucluse et les Alpes-de-
Haute Provence. Par exemple, la convention conclue entre les deux
directions
territoriales
des
Alpes-de-Haute
Provence
prévoit
d’approfondir la validation du projet professionnel en amont de l’entrée
en formation grâce à des ateliers « projet » co-animés par l’AFPA et Pôle
emploi, à la participation à des journées de sensibilisation et de
découverte du métier et à la mise en place de « préparatoires » à la
formation permettant au demandeur d’emploi de « travailler son projet,
d’envisager les débouchés, de faire des enquêtes métiers et de renforcer
ses connaissances en français, mathématiques ».
En Rhône-Alpes
La convention signée le 18 juillet 2012 décline précisément les
objectifs fixés par la convention nationale. Au-delà des indicateurs
nationaux, elle complète le suivi par six axes de coopération propre à la
région : développer la qualification des demandeurs d’emploi par
l’optimisation des entrées dans les dispositifs de formation AFPA ;
renforcer le partenariat opérationnel autour des contrats en alternance ;
sécuriser la sortie des parcours jusqu’au reclassement ; promouvoir
l’accès à la qualification pour sécuriser les parcours professionnels des
demandeurs d’emploi ; mobiliser les dispositifs associant développement
de compétence et contrat de travail pour satisfaire les offres d’emploi non
pourvues ; mettre en place des actions de coopération sur les territoires.
Le suivi et les résultats des conventions
Les conventions ont favorisé la connaissance mutuelle entre les
équipes qui sont chargées de la prescription et celles qui sont chargées de
la formation à l’AFPA et l’échange d’informations sur les places
disponibles en formation via des rencontres plus fréquentes.
De ce fait, l’AFPA fait état d’une amélioration de la fluidité de la
prescription, permettant de remplir dans des proportions satisfaisantes les
formations programmées. En région Provence-Alpes-Côte d’Azur par
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
69
exemple, 96 % des places en formation achetées par Pôle emploi sont
occupées, et 92 % pour le Conseil régional.
Cependant, les indicateurs prévus par la convention nationale, qui
permettraient de vérifier que la prescription est réalisée de manière
efficace et d’orienter en conséquence l’action des conseillers, ne sont pas
suivis à ce jour. Seules les données relatives au suivi des réservations, au
taux de refus avant l’entrée en formation et la répartition des motifs de
désistement sont disponibles. Cette absence de suivi et de pilotage partagé
entre les directions générales de l’AFPA et de Pôle emploi explique
l’implication variable des directions régionales dans la déclinaison de la
convention nationale. Faute de ligne directrice, les acteurs locaux
organisent directement leurs relations en fonction de leurs besoins
spécifiques, comme en Rhône-Alpes où les directeurs suivent leurs
propres indicateurs sur les axes qu’ils ont eux-mêmes définis.
Les indicateurs définis par la convention nationale sont un outil
essentiel d’évaluation de la qualité des relations entre l’AFPA et Pôle
emploi et la collecte de ces données et leur exploitation par les directions
générales apparaissent indispensables. Un travail au niveau national est
en cours afin de consolider et fiabiliser ces données. Il conviendrait de
l’achever dans les plus brefs délais et à partir des résultats obtenus,
d’inviter les directions régionales de l’AFPA et de Pôle emploi à définir
en conséquence de nouveaux plans d’actions.
2 -
L’absence d’information consolidée sur les formations
disponibles
Pour orienter les demandeurs d’emploi vers des formations
adaptées, les prescripteurs doivent disposer d’une information fiable et
complète sur l’offre disponible de l’AFPA et sur les formations financées
par l’ensemble des commanditaires publics.
Réciproquement, l’AFPA doit connaître les prescriptions réalisées
et les places en formation réservées. Or les systèmes d’information
utilisés par les prescripteurs sont multiples et non interconnectés :
-
l’AFPA gère ses formations au niveau national dans le système
d’information « Cerise ». Celui-ci est utilisé par les
prescripteurs dans 15 régions ;
-
Pôle emploi dispose de son propre système « Aude » qui n’est
pas connecté avec Cerise à ce jour ;
-
cinq régions utilisent un système d’information spécifique pour
la prescription : par exemple, « Résaform » en Champagne-
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
70
COUR DES COMPTES
Ardenne et « Prosper » en Rhône-Alpes. Ces systèmes ne sont
connectés ni avec Aude ni avec Cerise
50
.
À titre d’exemple, lorsqu’un conseiller de Pôle emploi prescrit une
formation financée par le conseil régional de Rhône-Alpes, il devrait
réaliser une triple saisie : dans Aude, dans Cerise et dans Prosper, afin de
permettre à chaque acteur de disposer d’une information à jour. Dans les
faits, pour des raisons pratiques et compte tenu des délais de traitement,
seule la saisie dans Prosper est réalisée.
En conséquence, les éléments concernant la disponibilité des
formations dans Cerise et dans Aude ne sont plus à jour et les conseillers
de Pôle emploi et les agents de l’AFPA installés dans d’autres régions
n’ont pas d’accès direct aux informations contenues dans Prosper
concernant l’offre de formation en Rhône-Alpes.
Ces
faiblesses
des
systèmes
d’information
rejoignent
la
problématique plus générale de l’absence de vision d’ensemble de l’offre
de formation disponible pour les prescripteurs, quels que soient les
financeurs et les organismes de formation
51
.
L’absence de choix d’un gestionnaire unique et donc d’un système
unique d’information opérationnel nuit à l’efficacité et à la qualité de
l’orientation des demandeurs d’emploi en formation.
La mise en oeuvre du futur système national d’information sur
l’offre de formation (DOKELIO) devrait permettre à l’avenir de lever ces
difficultés et de renforcer l’efficacité et la qualité
de l’orientation des
demandeurs d’emploi en formation.
50
Selon la région Rhône-Alpes, « une étude est en cours pour alimenter Prosper à
partir des données renseignées sur Aude ».
51
Le rapport du groupe de travail présidé par Jean-Marie Marx remis au Président de
la République en janvier 2010 sur la formation des demandeurs d’emploi souligne
ainsi les « limites importantes » des systèmes : « des périmètres de collecte disparates,
une absence de vision globale, des informations redondantes et parcellaires, des
difficultés d’interopérabilité. Cette situation rend le système peu efficace, engendre
des coûts de développement et de maintenance élevés. Le système n’est pas orienté
vers les clients, qu’ils s’agissent des bénéficiaires
potentiels de formation, des
prescripteurs ou encore des organismes de formation qui doivent renseigner des
dispositifs multiples ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
71
B - La difficile adéquation des stagiaires et des stages
L’orientation des demandeurs d’emploi en formation est aussi
rendue difficile par l’importance des freins à la mobilité.
1 -
Une mobilité géographique faible
En 2012, seulement 11,1 % de l’ensemble des stagiaires de
l’AFPA ont effectué leur formation en dehors de leur région d’origine.
Cette mobilité est pourtant parfois nécessaire, certaines formations n’étant
proposées que dans un nombre limité de régions car elles nécessitent une
forte
spécialisation
des
formateurs
ou
des
plateaux
techniques
sophistiqués. C’est ainsi le cas pour les métiers du cuir, de l’ameublement
et du pressing, pour lesquels 60,4 % des stagiaires viennent de régions
extérieures à celles dans lesquelles ils ont été formés, de même que pour
la conduite d’engins de chantier (51,5 % des stagiaires formés en dehors
de leur région de résidence).
A contrario
, pour les formations au
secrétariat ou aux métiers du béton, le taux de mobilité des stagiaires est
inférieur à 5 %.
Les régions Limousin et Pays-de-Loire sont celles dans lesquelles
les stagiaires sont les plus mobiles, puisque respectivement 31 % et 20 %
d’entre eux ont été formés dans d’autres régions. Pour les trois régions
étudiées, la mobilité des stagiaires est particulièrement faible en Rhône-
Alpes et en Champagne-Ardenne (4 % et 3 %) et légèrement plus élevée
qu’au niveau national en Provence-Alpes-Côte d’Azur (9 %).
À l’inverse, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur accueille
davantage de stagiaires originaires d’autres régions (10 %) que les
régions Rhône-Alpes et Champagne-Ardenne (7 % et 6 %).
Selon l’AFPA, la mobilité des stagiaires a connu une baisse
importante depuis 2009. Lors de son audition par la commission des
affaires sociales du Sénat le 10 octobre 2012, le président de l’AFPA a
ainsi indiqué que « le nombre de stagiaires qui se forment dans une région
différente de celle où ils résident a baissé de 40 % ». Cette tendance
s’observe également pour les stagiaires demandeurs d’emploi, la
proportion de ceux qui ont suivi une formation en dehors de leur région
d’origine est en baisse constante depuis 2009.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
72
COUR DES COMPTES
Tableau n° 14 : évolution du taux demandeurs d’emploi formés en
dehors de leur région d’origine
2009
2010
2011
2012
% de demandeurs d’emploi
formés en dehors de leur
région d'origine
13,0 %
12,3 %
11,7 %
11,1 %
Évolution annuelle
-5,3 %
-5,3 %
-5,1 %
Source : Cour des comptes d’après données AFPA
2 -
Les freins à la mobilité géographique des demandeurs
d’emploi et à l’ouverture des stages régionaux
La faible mobilité géographique des stagiaires demandeurs
d’emploi en formation s’explique principalement par deux facteurs
exogènes à l’AFPA : la régionalisation des financements et les contraintes
financières qui s’imposent aux stagiaires.
À l’initiative de l’Association des régions de France, un accord-
cadre a été conclu entre les régions le 19 janvier 2011 afin de garantir la
réciprocité entre les régions pour l’accueil des stagiaires.
Malgré cet effort, les pratiques régionales apparaissent pour le
moins inégales. Selon le guide des critères régionaux d’éligibilité d’accès
aux formations de l’AFPA mis à jour en avril 2013, neuf régions sur 22
posent des restrictions pour l’accès de candidats venant d’autres régions
aux formations qu’elles financent : Alsace, Aquitaine, Auvergne,
Champagne-Ardenne, Corse, Haute-Normandie, Languedoc-Roussillon
Picardie, Rhône-Alpes. On observe une corrélation directe entre les
conditions d’ouverture posées par les régions et le nombre de stagiaires
venant d’autres régions qui sont accueillis en formation.
Ces restrictions peuvent recouvrir différentes formes. La plupart
des régions n’ouvrent les formations aux stagiaires d’autres régions que si
les formations ne sont pas remplies : on mesure l’importance de l’effet
d’une telle disposition. Des critères matériels sont aussi dans certains cas
requis : par exemple, disposer d’un hébergement ou d’un véhicule. Enfin,
en Rhône-Alpes, les formations doivent obligatoirement être prescrites
par des conseillers Rhône-alpins.
Ainsi qu’il l’a été précisé ci-dessus, le développement de systèmes
informatiques de gestion des inscriptions spécifiques à chaque région
restreint aussi de fait les possibilités pour un stagiaire de se former dans
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
73
une autre région que la sienne, faute d’une information complète des
prescripteurs sur les formations disponibles.
Enfin, la faible rémunération des stagiaires peut aussi représenter
un frein à la mobilité géographique dans la mesure où l’éloignement
géographique engendre des frais supplémentaires, notamment de
transports. Des indemnités peuvent être versées à cet effet par les régions,
mais elles ne sont pas systématiques.
Dans ce contexte, la mise à disposition par l’AFPA de centres
d’hébergement et de restauration représente un atout majeur pour
favoriser la mobilité géographique des demandeurs d’emploi, souvent
nécessaire à la reprise d’une activité. Les régions intègrent d’ailleurs dans
la plupart des cas ces prestations dans leurs commandes.
III
-
Des formations relativement performantes
mais aussi critiquées
A - L’entrée en formation des stagiaires
La prescription d’une formation pour un demandeur d’emploi ne
garantit pas l’accès à un stage.
En Champagne-Ardenne, la direction régionale de l’AFPA indique
qu’un tiers des candidats ayant bénéficié d’une prescription dans le cadre
du mandatement avec octroi de droits spéciaux, entrent effectivement en
formation, tout comme en Rhône-Alpes. En Provence-Alpes-Côte
d’Azur, un demandeur d’emploi sur deux orienté par un prescripteur
intègre un stage.
En effet, à l’issue de la prescription, l’AFPA informe le demandeur
d’emploi, dans un cadre collectif ou individuel selon les cas, sur le
contenu de la formation qui lui est proposée et sur les métiers envisagés.
Ensuite, l’AFPA vérifie que le futur stagiaire a été correctement orienté et
remplit les pré-requis nécessaires pour suivre la formation lors
d’entretiens de « positionnement », alors même que ces vérifications
doivent théoriquement être réalisées au stade de la prescription.
Il est dans les faits dans l’intérêt de l’AFPA de procéder à une
évaluation des candidats, afin de sécuriser leurs parcours et de prévenir
les abandons et les échecs, sur lesquels les financeurs lui demandent de
rendre des comptes.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
74
COUR DES COMPTES
De
plus,
le
calendrier
des
formations
ne
coïncide
pas
systématiquement avec le moment où la personne souhaitant entrer en
formation est disponible. Les délais qui séparent la date de la prescription
et celle du début de la formation peuvent donc conduire les demandeurs
d’emploi aspirant à suivre une formation à abandonner ce projet.
Afin de limiter ce risque, certaines régions fixent des obligations
précises : par exemple, en Champagne-Ardenne, le cahier technique
relatif au mandatement à octroi spéciaux pour la période 2014-2016
prévoit qu’ « un délai optimal, entre l’entretien de positionnement et
l’entrée en formation, est annoncé au prescripteur. Les délais peuvent
varier selon le nombre de sessions de formation par an. L’objectif de
4 mois maximum est recherché ». La réduction de ces délais nécessite
aussi une coordination forte entre les directions régionales de l’AFPA et
les prescripteurs. L’AFPA a ainsi mis en place une lettre d’information
électronique « info places », à laquelle les prescripteurs peuvent
s’abonner sur le site Internet afin d’être informés chaque mois du détail
des formations disponibles au niveau régional. En Provence-Alpes-Côte
d’Azur, cette information est même diffusée tous les 15 jours pour gérer
au mieux les places rendues disponibles notamment à la suite de
désistements.
Ces actions garantissent un « taux de remplissage » final des stages
relativement élevé : il s’élève en Rhône-Alpes à 85 % en moyenne, et il
atteint en Provence-Alpes-Côte d’Azur 96 % pour les formations
financées par Pôle Emploi et 92 % pour celles financées par la région. Il
convient de souligner que le taux de remplissage joue un rôle déterminant
dans l’équilibre financier du stage.
B - Les formations suivies et l’accompagnement des
demandeurs d’emploi
1 -
Les caractéristiques des formations suivies et le profil des
stagiaires
Les secteurs de formation prioritaires et le profil des stagiaires sont
définis par les commandes des financeurs. De fait, au cours de ces trois
dernières années, l’activité de l’AFPA en direction des demandeurs
d’emploi a évolué.
Les formations dans le secteur tertiaire sont le plus suivies par les
demandeurs d’emploi. La part des formations dans le secteur de
l’industrie s’est réduite, au profit du secteur du bâtiment :
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
75
Tableau n° 15 : répartition par secteur des demandeurs d’emploi
formés par l’AFPA depuis 2010
2010
2011
2012
National
Champagne
-Ardenne
PACA
Rhône-
Alpes
National
Champagne
-Ardenne
PACA
Rhône-
Alpes
National
Champagne
-Ardenne
PACA
Rhône
-Alpes
Tertiaire
38 %
34 %
53 %
40 %
37 %
31 %
51 %
36 %
37 %
24 %
49 %
42 %
Bâtiment
24 %
20 %
22 %
21 %
25 %
19 %
26 %
26 %
25 %
21 %
24 %
22 %
Préqualification
21 %
18 %
12 %
20 %
21 %
23 %
10 %
20 %
20 %
26 %
13 %
18 %
Industrie
11 %
8 %
8 %
14 %
10 %
8 %
7 %
12 %
9 %
9 %
9 %
13 %
Transport
Logistique
7 %
21 %
4 %
4 %
7 %
19 %
4 %
5 %
6 %
20 %
3 %
4 %
Agriculture
1 %
0 %
2 %
1 %
1 %
0 %
3 %
1 %
1 %
0 %
2 %
2 %
Source : Cour des comptes d’après données AFPA
Comme le montrent les résultats figurant au tableau précédent, les
disparités entre régions sont fortes, du fait des priorités établies par les
financeurs locaux. Ainsi, en 2012, près de la moitié des demandeurs
d’emploi suivent des formations dans le secteur tertiaire en Provence-
Alpes-Côte d’Azur contre moins d’un quart en Champagne-Ardenne. En
revanche, dans cette dernière région, les formations dans le domaine des
transports et de la logistique sont fortement mobilisées par rapport aux
autres régions.
Concernant le profil des demandeurs d’emploi, quatre sur cinq sont
au chômage depuis moins d’un an au moment d’entrer en stage. Près d’un
tiers d’entre eux sont des femmes. Alors que les moins de 26 ans
représentent 25 % du nombre total des stagiaires de l’AFPA en 2011, leur
part parmi les demandeurs d’emploi formés par l’AFPA est plus élevée :
elle atteint 28 % en 2011 et 29,1 % en 2012.
Par rapport aux caractéristiques de ce public qui rencontre des
difficultés à entrer sur le marché du travail après un cursus universitaire
ou qui n’a pas acquis à l’issue de son parcours scolaire un niveau de
qualification suffisant pour augmenter ses chances d’accès à l’emploi, les
formations de l’AFPA présentent plusieurs atouts.
Très professionnalisantes, elles visent à apprendre l’exercice d’un
métier, en conditions réelles reproduites par les plateaux techniques
sophistiqués dont dispose l’AFPA : simulateur de conduite de poids
lourds, appartements témoins et travail avec des comédiens pour les
formations d’assistance de vie, espaces sanitaires pour les travaux de
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
76
COUR DES COMPTES
carrelage, etc. Les formateurs titulaires sont obligatoirement d’anciens
professionnels, ayant exercé au moins durant cinq ans leur activité. De
plus, toutes les formations sont assorties d’un temps obligatoire en
entreprise (généralement trois à six semaines). Ces stages sont facilités
par la connaissance qu’ont les formateurs du milieu professionnel local.
Cependant, l’évolution du public des demandeurs d’emploi
nécessite parallèlement des adaptations en termes pédagogiques et
d’accompagnement, puisque l’AFPA indique que « traditionnellement,
les jeunes ne font pas partie de nos publics prioritaires
52
».
2 -
L’accompagnement des stagiaires, une priorité régionale
a)
Le taux d’abandon des stagiaires demandeurs d’emploi
Les demandeurs d’emploi ont davantage tendance à abandonner
leur formation que les autres stagiaires, comme le montre le tableau
suivant :
Tableau n° 16 : évolution des taux d’abandon depuis 2011
2011
2012
Demandeurs d'emploi
12,8 %
13,1 %
Salariés
1,2 %
1,6 %
Source : Cour des comptes d’après données AFPA
Si l’on exclut les abandons liés au fait que le stagiaire a trouvé un
emploi, le taux d’abandon des demandeurs d’emploi est de 10,41 %.
Ce taux varie selon les secteurs de formation, les plus forts taux
d’abandon étant constatés dans les formations aux métiers considérés
comme peu attractifs (métiers du gros oeuvre dans le bâtiment et les
travaux publics pour lesquels le taux est supérieur à 20 %, industrie
lourde, etc.).
Le taux d’abandon dépend aussi du niveau des formations, les
formations qualifiantes et les formations de niveau IV et au-delà
enregistrant les taux les moins importants.
52
Rapport annuel 2010.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
77
Selon l’AFPA, plusieurs facteurs exogènes ont également une
influence sur le taux d’abandon :
-
le
transfert
des
psychologues
vers
Pôle
Emploi
depuis
avril
2009
ne permet plus d’assurer un processus
homogène de recrutement entre les régions. Le comité central
d’entreprise a exercé son droit d’alerte économique sur ce sujet
en appelant l’attention de l’AFPA sur le risque de perte de la
maîtrise du recrutement des stagiaires, dans lesquels les
prescripteurs ont un rôle désormais prépondérant ;
-
les commandes formulées par les régions
imposent parfois
l’intégration obligatoire en formation de tout stagiaire prescrit,
ce qui peut conduire à une augmentation « mécanique » du taux
d’abandon.
Pour limiter les abandons, l’AFPA indique développer un plan
d’action, visant notamment à développer les partenariats avec les réseaux
prescripteurs,
à
harmoniser
les
processus
de
recrutement
et
d’accompagnement des stagiaires, et à personnaliser les parcours.
La mise en oeuvre d’un renforcement des partenariats avec les
réseaux prescripteurs et en premier lieu Pôle emploi rend donc d’autant
plus urgente la nécessité d’assurer un suivi des indicateurs contenus dans
la convention nationale conclue entre les deux parties et de poursuivre sa
déclinaison
locale,
afin
d’améliorer
l’information
mutuelle
des
partenaires.
b)
La dimension essentielle d’accompagnement des stagiaires
Parmi
les
causes
d’abandon,
si
les
raisons
personnelles
interviennent en premier lieu, les demandeurs d’emploi sont quatre fois
plus nombreux que les autres stagiaires à abandonner leur formation pour
des raisons financières :
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
78
COUR DES COMPTES
Tableau n° 17 : comparaison des motifs d’abandon des demandeurs
d’emploi et des salariés en 2012
Demandeurs d'emploi
Salariés
Motifs personnels
24 %
35 %
Placement en emploi
20 %
10 %
Inintérêt/inadaptation
14 %
13 %
Réorientation
12 %
12 %
Motifs liés la santé
11 %
10 %
Autres
5 %
14 %
Motifs financiers
4 %
1 %
Source : Cour des comptes d’après données AFPA
Les difficultés économiques et sociales, auxquelles peuvent être
confrontés les stagiaires, nécessitent en conséquence un accompagnement
spécifique par l’AFPA, qui est réalisé dès le recrutement des stagiaires,
afin de les aider à consolider leur projet professionnel, jusqu’à leur entrée
dans l’emploi.
Dans ce contexte, la fonction d’accompagnement social est parfois
explicitement demandée par les régions dans leurs commandes, mais
selon l’AFPA, ce cas reste rare
53
.
Au total, les demandeurs d’emploi représentaient en 2011 plus de
90 % des publics bénéficiaires de cet accompagnement, selon le rapport
annuel de l’AFPA.
Les prestations de suivi psychopédagogique sont celles qui sont le
plus délivrées. Le nombre de stagiaires ayant bénéficié d’un tel suivi était
en 2011 en forte augmentation (+ 41,6 % par rapport à 2010 ; + 15,7 %
pour l’aide à la recherche d’un emploi et - 27,4 % et - 21 % pour
l’accompagnement médical et l’accompagnement socio-éducatif). Elles
53
Dans les régions visitées, les cahiers des charges des régions Rhône-Alpes et
Champagne-Ardenne mentionnent explicitement cette mission. Ainsi, le cahier des
charges relatif au mandatement avec octroi de droits spéciaux de la région
Champagne-Ardenne prévoit que les actions de formation qualifiantes incluent
« obligatoirement des prestations (…) d’accompagnement…en vue d’anticiper ou
solutionner les difficultés se présentant durant le parcours…Il est nécessaire de
pouvoir sécuriser les parcours de formation et d’être capable d’intervenir dans les cas
suivants : difficultés d’apprentissage, problèmes d’adaptation ou de comportement
dans la vie de groupe, problèmes d’orientation professionnelle, freins à la mobilité ou
détection d’éventuelles problématiques personnelles ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
79
consistent par exemple en remises à niveau pendant la formation ou en
soutien individuel apporté par les équipes pédagogiques et les chargés
d’accompagnement.
Après le transfert des psychologues et personnels d’orientation
vers Pôle emploi, l’AFPA a recréé ces fonctions au sein de ces centres et
de ses directions des relations-stagiaires, sans disposer des moyens
nécessaires. Or ces prestations ont des coûts élevés comme le présente le
tableau suivant.
Tableau n° 18 : coût des prestations d’accompagnement en 2011
Prestations
Coût unitaire en €
Suivi psychopédagogique
149,00
Accompagnement vers et dans l’emploi
368,58
Accompagnement médical
141,98
Accompagnement socio-éducatif
296,33
Accompagnement transition professionnelle
840,03
Source : Cour des comptes d’après données AFPA
C - La portée et l’évaluation des formations
Les résultats obtenus par l’AFPA en termes de qualification et de
retour à l’emploi de ses stagiaires constituent le critère essentiel
d’évaluation de la qualité de ses formations.
Au-delà de ces résultats, objectifs et mesurables, l’appréciation par
les stagiaires et les financeurs des conditions dans lesquelles se déroulent
les formations permet également à l’AFPA de poursuivre des démarches
qualité pour mieux répondre aux besoins de ses clients.
1 -
La portée des formations en termes de qualification et retour à
l’emploi
a)
Des résultats satisfaisants pour l’obtention de titres professionnels
Alors que les commandes des régions visent dans la plupart des cas
l’obtention d’une qualification, cet objectif est relativement bien atteint,
puisque le taux de réussite pour les titres professionnels reste stable
depuis 2010, entre 79,5 % et 79,9 %. Il n’est que très légèrement inférieur
à celui de l’ensemble des stagiaires formés par l’AFPA, qui s’élève à
80,7 % en 2012.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
80
COUR DES COMPTES
Tableau n° 19 : taux de réussite au titre des demandeurs d’emploi
depuis 2010
2010
2011
2012
Champagne-Ardenne
69,2 %
69,3 %
73,0 %
Provence-Alpes-Côte d'Azur
82,0 %
82,2 %
81,5 %
Rhône-Alpes
78,6 %
81,2 %
77,4 %
National
79,6 %
79,9 %
79,5 %
Source : AFPA
Cependant, ces résultats sont obtenus notamment grâce à la
vérification des pré-requis des stagiaires que réalise l’AFPA au moment
de l’entrée en formation. Cet effort de positionnement des stagiaires
conduit de fait à présenter essentiellement des candidats présentant les
aptitudes et la motivation requises pour la réussite à l’examen. Il faut
aussi, pour interpréter ces résultats, les rapprocher du taux d’abandon en
cours de formation, évoqué plus haut, qui est de 10,47 % (hors abandon
pour placement).
b)
Des résultats relativement performants pour l’accès et le maintien
dans l’emploi
L’obtention d’un titre professionnel est un atout pour favoriser le
retour à l’emploi. Celui-ci est mesuré par l’AFPA par des enquêtes dont
la réalisation est confiée à des prestataires
54
.
Le taux de retour de l’enquête s’élevait à 63,6 % en 2011 et à
61,5 % en 2012, ce qui est relativement satisfaisant par rapport au public
visé, les personnes ayant retrouvé un emploi étant généralement moins
promptes à répondre, dans la mesure où elles ne sont plus directement
concernées par le sujet sur lequel elles sont interrogées.
66,5 % des stagiaires formés en 2011 avaient occupé un emploi
dans les six mois suivant leur formation, et pour 54 % des stagiaires, cet
emploi s’inscrivait dans une relative durée, comme le montre le tableau
suivant :
54
Ces enquêtes sont réalisées exclusivement auprès des stagiaires ayant obtenu un
titre professionnel à l’issue de leur formation, six mois après leur sortie de stage. Les
stagiaires sont sollicités par courrier électronique et courrier postal, puis relancés à
sept reprises par téléphone.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
81
Tableau n° 20 : taux d’accès et de maintien en emploi des
demandeurs d’emploi formés par l’AFPA
Accès à l’emploi
(En emploi au cours
des six mois suivant la
formation)
Maintien en emploi
(Encore en emploi six
mois après la
formation)
2010
National
63,7 %
51,4 %
Champagne-
Ardenne
58,9 %
45,7 %
PACA
60,0 %
49,7 %
Rhône-Alpes
67,2 %
54,0 %
2011
National
66,5 %
54,0 %
Champagne-
Ardenne
64 %
49,4 %
PACA
62,6 %
51,3 %
Rhône-Alpes
72,6 %
60,5 %
Source : Cour des comptes d’après données AFPA
Ces résultats sont proches, voire meilleurs que ceux de l’ensemble
des organismes de formation. Dans une étude publiée par Pôle emploi en
février 2012 portant sur la globalité des dispositifs de formation et des
financeurs, il apparaît en effet que 68% des demandeurs d’emploi
trouvent un emploi dans la période suivant leur formation et que 50,1 %
sont encore en emploi au moment de l’enquête
55
. Si les résultats de
l’AFPA sont relativement plus faibles pour l’accès à l’emploi (63,7 % en
2010 et 66,5 % en 2011), le taux d’activité à six mois des demandeurs
d’emploi ayant suivi une formation à l’AFPA est en revanche plus élevé
(51,4 % en 2010 et 54 % en 2011) et les écarts ne sont pas véritablement
significatifs. Cette tendance s’observe également au niveau régional : par
exemple, en Rhône-Alpes, l’AFPA indique que « la part des anciens
stagiaires AFPA recrutés en contrat à durée indéterminé est jugée très
favorable (33 %) par rapport à la tendance régionale qui porte à 14 % le
taux de CDI signé au cours du trimestre semestre 2010 (source
URSSAF) ».
55
Enquête «
Sortants de formation » : un retour à l’emploi plus difficile en
2011
, février 2012, n° 36.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
82
COUR DES COMPTES
Ces résultats témoignent donc de la pertinence des formations
dispensées par l’AFPA pour permettre aux demandeurs d’emploi de
s’insérer relativement durablement dans le marché du travail. Le caractère
très professionnalisant des formations, l’expérience professionnelle des
formateurs ainsi que leurs liens avec les corps de métiers implantés
localement, peuvent expliquer ce constat.
Ces données mettent également en évidence la difficulté
structurelle et spécifique des demandeurs d’emploi à retrouver une
situation durable d’emploi à moyen et à long terme. En effet, le taux de
salariés formés par l’AFPA qui occupent encore un emploi six mois après
leur stage est significativement plus élevé que celui des demandeurs
d’emploi : 68 % contre 54 %.
2 -
L’évaluation des formations par les stagiaires et les financeurs
a)
Des évaluations multiples et non coordonnées
À la fin de leur parcours de formation, les stagiaires sont invités à
répondre à un questionnaire en ligne. Plusieurs champs sont explorés, à la
fois pédagogiques (ressources, modalités, formateur, individualisation,
programme, etc.) mais aussi liés à l’environnement de la formation
(restauration, hébergement, services administratifs, accueil, etc.). Des
notes de 0 à 10 sont attribuées par item.
En
2012,
seuls
52,4 %
des
stagiaires
avaient
rempli
le
questionnaire au niveau national, avec de fortes disparités entre les
régions. Ce taux s’élevait à 37 % en Rhône-Alpes et à 38,4 % en
Champagne-Ardenne contre 52,4 % en Provence-Alpes-Côte d’Azur.
La faiblesse de ces résultats peut s’expliquer par la coexistence de
différents processus d’évaluation. Il est en effet apparu lors des visites en
région que les formateurs menaient parfois leur propre évaluation. En
outre, certains financeurs mènent également directement des évaluations
auprès des stagiaires. Pôle emploi réalise par exemple des questionnaires
portant sur des items proches de ceux retenus par l’AFPA. En
Champagne-Ardenne, la région réunit un comité de pilotage auquel
participent des délégués des stagiaires, ainsi qu’un conseil des stagiaires,
amenés à exprimer leur avis sur les formations. La répétition de ces
exercices n’incite pas les stagiaires à s’investir également dans chacun
d’eux.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
83
De plus, à l’heure actuelle, les enquêtes réalisées par l’AFPA sont
peu exploitées. Les résultats sont certes consolidés par la direction des
formations au niveau national et font l’objet d’un suivi trimestriel,
transmis à chaque direction régionale. Ils font également l’objet d’une
analyse trimestrielle et globale dans le cadre des revues de direction
« qualité » et sont communiqués chaque trimestre aux financeurs.
L’AFPA prévoit aussi de les exploiter pour élaborer ses indicateurs
d’utilité sociale « en octobre 2013 ». Cependant, à ce stade, le suivi de ces
résultats n’est pas assorti de plans d’action.
b)
Des critiques partagées
Bien que l’analyse des enquêtes conduites par l’AFPA auprès des
stagiaires nécessite une grande prudence d’interprétation, compte tenu du
faible taux de retour, les résultats obtenus donnent certaines indications
sur l’opinion moyenne exprimée quant à la qualité de l’accueil et des
formations dispensées ainsi que de l’aide à la recherche d’un emploi
apportée par l’AFPA.
Les résultats obtenus en 2011 et 2012 révèlent une faible
satisfaction des stagiaires et des situations différentes selon les régions.
Tableau n° 21 : résultats de l’enquête de satisfaction en 2011 et en
2012
2011
2012
National
Champagne
-Ardenne
PA
CA
Rhône-
Alpes
National
Champagne
-Ardenne
PACA
Rhône-
Alpes
Accueil
7,1
6,7
7
7
7,2
6,6
7
6,9
Formation
7
6,8
6,9
7
7
6,6
6,9
6,7
Aide à la
recherche
d’un
emploi
5,7
5,3
5,6
5,1
5,9
5,3
5,5
5
Source : Cour des comptes d’après la note de tendance qualité AFPA, 4ème
trimestre 2011 et 2012
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
84
COUR DES COMPTES
L’AFPA considère qu’en dessous de la note de 7, les stagiaires
expriment une insatisfaction. Si les résultats en termes de qualité
d’accueil ont progressé, l’AFPA note que « cette évolution positive n’est
pas homogène. Huit régions connaissent même un score inférieur à celui
de 2011 ». De même, elle indique que, concernant la qualité des
formations, « la moitié des régions ne parvient pas à dépasser un indice
de satisfaction de 6,9, ce qui veut dire qu’en moyenne leurs stagiaires
sont insatisfaits de leur formation ». Enfin, alors que les résultats en
termes d’accès et de maintien dans l’emploi sont relativement
performants, l’aide apportée pour la recherche d’un emploi est jugée très
insuffisante par les stagiaires, même si leur appréciation s’est légèrement
améliorée entre 2011 et 2012. Cette insatisfaction est d’ailleurs partagée
par certaines régions qui indiquent que « l’AFPA n’a pas encore intégré
la notion d’accompagnement à l’emploi ; pour elle son action se termine
le dernier jour de formation »
56
. Selon l’AFPA, cette mission n’entre pas
dans son coeur de métier, l’association rappelant à cet égard qu’elle « ne
peut pas tout
57
».
Les commentaires des stagiaires exprimés dans les nombreux
questionnaires examinés par la Cour révèlent plus précisément certains
motifs d’insatisfaction, même si la portée de ces critiques doit être
fortement relativisée par le fait que les stagiaires insatisfaits sont
davantage prompts à s’exprimer que les autres.
Certains motifs ne relèvent pas de la responsabilité de l’AFPA,
comme les retards de paiement des frais de déplacement.
En revanche, l’indisponibilité du matériel pédagogique ou les
absences de formateurs sont régulièrement citées par les stagiaires. Lors
des entretiens, les financeurs ont indiqué que des critiques similaires leur
étaient directement adressées par les stagiaires.
L’audit des huit centres AFPA de la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur réalisé en avril 2012 puis en avril 2013 met en exergue ces mêmes
faiblesses : la « problématique récurrente » du manque d’adéquation des
locaux avec la montée en charge des activités et de la disponibilité des
matériels à disposition, liée notamment aux lourdeurs administratives des
processus d’achats des matières premières ; un taux d’absentéisme élevé
qui « interroge sur la gestion des effectifs et du personnel, mais également
sur la qualité et la continuité des enseignements ».
56
Réponse au questionnaire de la Cour.
57
Source AFPA.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
85
Ces critiques montrent la fragilité du système pédagogique de
l’AFPA qui associe à une formation un groupe et un formateur fixes. En
effet, si ce dernier est absent ou quitte le centre en cours de formation et
qu’aucun remplaçant n’est trouvé, la formation est remise en question.
Or, l’absentéisme des formateurs est en augmentation : il a progressé de
4,5 % à 5,4 % entre 2009 et 2011 et le nombre de journées d’absence par
salarié (sur l’effectif physique) a augmenté de 12,2 à 14,6
58
. Ces chiffres
sont supérieurs aux moyennes observées pour les salariés en France
59
.
Selon l’AFPA, la comparaison serait à nuancer par l’influence de l’âge
moyen des formateurs (50 ans). Il reste toutefois que le taux
d’absentéisme paraît élevé et pèse sur le bon déroulement des formations
dispensées.
En effet, lorsqu’elle ne peut pas faire appel pour assurer des
remplacements à son service national de formateurs itinérants, l’AFPA
recourt à des personnels en contrat à durée déterminée ou en intérim. Or
la région Rhône-Alpes indique qu’elle a constaté lors de contrôles que les
remplaçants ne disposent pas forcément des cinq ans d’expérience
professionnelle des titulaires et parfois
«
d’aucune expérience en tant
que formateur », alors que «
la supervision par le manager de formation
(est) déficiente ».
Dans ce contexte, au-delà des mesures de gestion qu’appelle ce
constat, la question d’une plus grande polyvalence des formateurs se
pose, afin de garantir la continuité des formations. Elle renvoie à la
problématique de la mobilité des formateurs développée dans le chapitre
suivant. L’AFPA pourrait aussi renforcer au niveau national son service
de remplacement assuré actuellement par 120
formateurs itinérants.
Afin de mieux prendre en compte les exigences des financeurs,
chaque direction régionale est aussi désormais dotée de responsables
qualité, s’appuyant sur un réseau de correspondants dans les centres et
une expertise nationale. Les travaux de ces directions apparaissent
essentiels afin de satisfaire les besoins des clients de l’AFPA et renforcer
l’efficience des processus au sein de chaque centre.
58
Bilan social 2011, hors maternité/adoption et hors congés autorisés.
59
Selon une étude de la DARES publiée en février 2013, le taux d’absentéisme des
salariés s’élevait en 2011 à 3,7 %.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
86
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les formations dispensées par l’AFPA permettent aux demandeurs
d’emploi de se qualifier et de s’insérer, pour plus de la moitié d’entre
eux, dans un emploi d’une relative durée.
Cependant, certaines critiques exprimées par les stagiaires et les
financeurs doivent être prises en considération, car elles soulignent les
défaillances des processus d’achats de matières premières, ce qui rend
parfois indisponibles les matériels pédagogiques, ainsi que le niveau
d’absentéisme des formateurs qui conduit à remettre en question la
pertinence d’une organisation de l’association fondée sur l’affectation
d’un formateur unique par stage.
Les travaux engagés par l’AFPA sur la qualité constituent une
première réponse en visant à maintenir la performance des formations
tout en améliorant les conditions de leur déroulement.
Pour autant, l’AFPA a tardé à se positionner comme un acteur
essentiel du marché, nouvellement ouvert à la concurrence, de la
formation des demandeurs d’emploi. Faute d’adaptation de son offre et
d’une maîtrise suffisante de ses réponses aux commandes publiques, une
partie de son activité traditionnelle vis-à-vis des demandeurs d’emploi est
désormais réalisée par d’autres organismes de formation, qui se sont
montrés, dès l’ouverture à la concurrence, plus réactifs.
De plus, la baisse des financements affectés à la formation des
demandeurs d’emploi impose à l’AFPA de diversifier son activité et de
rechercher d’autres marchés, compte tenu de ses difficultés financières.
En outre, l’AFPA est encore loin d’atteindre le niveau de chiffre
d’affaires qu’elle pourrait potentiellement réaliser dans la formation des
demandeurs d’emploi, puisqu’il ne représente que 22 % des dépenses
totales des financeurs, alors qu’il s’agit d’une de ses missions
traditionnelles.
Les évolutions engagées par le plan de refondation en termes
d’organisation et de stratégie devraient permettre à l’AFPA d’être plus
compétitive et performante dans ses réponses aux commandes publiques.
L’appui et l’expertise apportés par le niveau national doivent, dans ce
cadre, être encore renforcés pour garantir l’élaboration systématique de
stratégies de positionnement au niveau régional et pour répondre
précisément aux besoins des directeurs régionaux.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES ATOUTS
SOUS-EXPLOITÉS POUR FORMER LES DEMANDEURS D’EMPLOI
87
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
systématiser les analyses de marché nationales et régionales ;
5.
améliorer la qualité de l’orientation et des prescriptions de
formations, grâce à l’exploitation des indicateurs de suivi des
conventions passées entre l’AFPA et Pôle emploi ;
6.
adapter l’organisation des stages afin de renforcer la qualité
des formations.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre III
Une situation financière très délicate
L’adaptation tardive de sa gouvernance et de son organisation ainsi
que ses difficultés à adapter son offre de formation à la concurrence ont
eu des conséquences directes sur la situation financière de l’association.
La réduction de ses dépenses de personnel et de fonctionnement n’a
évolué que très lentement. Le plan de refondation adopté à la fin de
l’année 2012 vise à mettre en oeuvre les adaptations nécessaires au
redressement financier de l’association.
I
-
Une dégradation inquiétante
A - La structure du bilan
1 -
L'actif et le passif de l'AFPA
Le bilan de l’AFPA annexé montre la dégradation de sa situation
financière depuis 2007.
Des résultats déficitaires sont constatés de l’exercice 2009 jusqu’en
2012. Ils ont été affectés en totalité en reports à nouveau négatifs sur
décision des assemblées générales.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
90
COUR DES COMPTES
a)
L’importance des immobilisations corporelles
L’AFPA inscrit à l’actif de son bilan l’intégralité du patrimoine
immobilier de l’État, alors qu’il ne lui appartient pas mais qu’elle en
assure la gestion.
Cet actif est principalement comptabilisé sous la rubrique
« constructions » (2,409 Md€ bruts, soit 586,46 M€ nets) qui
correspondent en fait très majoritairement à des constructions sur sol
d’autrui (2,400 Md€ bruts, soit 580,66 M€ nets). Cette situation augmente
artificiellement les fonds propres.
Les constructions sur sol propre (2,4 M€) et les installations
générales attachées à ces constructions (3,3 M€) correspondent à un
montant total net de 5,7 M€. Après retraitement des actifs immobiliers, la
valorisation des immobilisations à l’actif du bilan devrait être ramenée à
ce montant.
Simultanément, les fonds propres seraient dégradés du montant
correspondant à la diminution des immobilisations édifiées sur sol
d’autrui.
b)
Le reclassement des subventions d'investissements sur biens
L’AFPA bénéficie au titre de chaque exercice de subventions
d’investissement affectées à la modernisation de l’outil de formation et à
la mise aux normes des bâtiments qu’elle occupe.
À compter de l’exercice 2009, une partie de ces subventions
d’investissement a fait l’objet d’un reclassement en subventions
d’investissement renouvelables sans droit de reprise, ce qui a pour effet
d’augmenter les fonds propres de l’association à hauteur de
532,6 M€ au
31 décembre 2012.
c)
L’augmentation des dettes inscrites au passif
Les dettes inscrites au passif du bilan sont principalement
constituées, sur le fondement de conventions sur ressources affectées, par
des opérations passées avec les collectivités territoriales, enregistrées
dans le poste « dettes État et collectivités ». Ces dettes ont progressé de
plus de 533 % au titre de la période sous revue. Cette augmentation doit
cependant être analysée au regard des créances « État et collectivité »
portées à l’actif, qui ont également progressé (214 %), mais dans de
moindres proportions.
En 2011, les créances s’élevaient à 968,4 M€ et
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
91
les dettes à 755 M€, d’où une différence de 213,4 M€ ; en 2012,
ces
montants atteignaient respectivement 900 M€ et 701 M€, d’où une
différence de 199 M€.
Cette variation est la conséquence de la baisse du chiffre d’affaires
au titre de ces derniers exercices.
Au passif du bilan sont également enregistrés les emprunts
contractés auprès des établissements de crédits, y compris les concours
bancaires courants obtenus à partir de cession de créances ainsi que les
autres emprunts et dettes financières diverses qui se décomposent de la
façon suivante pour les trois derniers exercices sous revue.
Tableau n° 22 : évolution des emprunts depuis 2010 (en M€)
2010
2011
2012
Emprunts et intérêts courus
13,677
36,509
33,443
dont concours bancaires à
partir de cessions de créances
24,409
4,218
Emprunts et dettes financières
diverses
72,609
47,093
36,076
dont billets à ordre
72,5
47
35
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
2 -
Une trésorerie négative depuis 2007
Tableau n° 23 : la trésorerie de l’AFPA (en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonds de
roulement
33,40
30,60
36,70
57,30
51,20
15,90
Besoin en fond de
roulement
58,70
74,10
114,00
109,00
70,40
26,30
Trésorerie
-25,3
-43,5
-77,3
-51,7
-19,1
-10,3
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
Le besoin en fonds de roulement de l’AFPA est depuis l’exercice
2007 supérieur à son fonds de roulement. Cette situation a conduit
l’association à une insuffisance de
trésorerie.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
92
COUR DES COMPTES
3 -
L’impact des retards de facturation sur la trésorerie
a)
Un pilotage national qui n’est pas encore opérationnel
À diverses reprises ces dernières années, les rapports de l’IGAS
ont souligné des délais de facturation trop importants et recommandé des
améliorations. La situation n’a pas encore suffisamment progressé,
comme cela a été relevé par l’AFPA lors de ses audits sur le contrôle
interne et l’examen du « cycle ventes », mais également par le contrôleur
général économique et financier
60
, ainsi que par les financeurs (régions et
la direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle
(DGEFP)).
Les délais observés ont un effet direct sur le besoin en fonds de
roulement et la trésorerie de l’association, ce qui a conduit l’AFPA à
mettre en place en 2013 un pilotage national de l’administration des
ventes (ADV) avec la création d’un service « administration des ventes »
au sein de la direction financière pour identifier les créances en cours de
recouvrement.
Lors de son contrôle, la Cour a souhaité pouvoir disposer, pour
chacun des cinq exercices sous revue, des délais constatés entre la date de
réalisation
des
formations
et
celle
de
l’envoi
des
factures
correspondantes : l’AFPA n’a pas été en mesure de répondre à cette
demande aux motifs que ces données ne peuvent être reconstituées dans
le format souhaité et notamment depuis 2007, faute de support
informatique
ad hoc
.
Ce défaut d’information conforte la Cour dans sa recommandation
de mettre en place, dans les délais les plus brefs, un pilotage national plus
efficient et doté des outils indispensables, comme l’AFPA s’y était
engagée.
b)
Une facturation délocalisée, complexe et exigeante
Au sein des directions régionales, l’administration des ventes
(ADV) assure le suivi de chaque convention régionale et établit la
facturation adressable à chaque client en fonction des dispositions
60
Rapport d’octobre 2012 : « les délais de facturation et de recouvrement de ses
créances par l’APFA sont médiocres : État et collectivités : 68 jours, clients privés
146 jours » et qu’ « enfin plusieurs dizaines de millions d'euros de créances en attente
de paiement, souvent du fait de retards importants dans la facturation, pourraient être
recouvrés d’ici la fin de l’année 2012 ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
93
convenues (facture mensuelle ou à échéance, facturation d’avance ou
d’acompte, facturation en fin d’action, etc.)
Des variantes sont constatées dans l’organisation de la procédure
de facturation, justifiées par les spécificités du contexte local et par la
grande diversité du niveau d’exigence des financeurs dans la constitution
des dossiers
61
qui serviront de base à la facturation et au paiement des
prestations. Outre le nombre parfois important de pièces justificatives, les
centres AFPA sont parfois confrontés à des contre-ordres
62
ou doivent
répondre à des demandes complémentaires. Ces tâches administratives
sont chronophages et doivent à ce titre être bien appréhendées en amont
de la prestation, par exemple au moment du conventionnement.
Un pilotage national contribuerait à l’amélioration de cette
situation subie par les structures locales. Des pistes d’amélioration
identifiées lors de l’examen du plan de refondation pourraient également
être retenues et directement appliquées au niveau local lors du
renouvellement des marchés avec les régions. Certaines régions offrent en
effet le choix dans la périodicité de la facturation, sachant qu’un rythme
mensuel permettrait à l’AFPA d’améliorer sensiblement la gestion de sa
trésorerie.
En outre, dans les régions ayant érigé la formation professionnelle
en service d’intérêt économique et général, de nouvelles exigences se sont
fait jour pour appliquer le principe de juste compensation, selon lequel la
facturation établie correspond au coût net de la prestation effective.
Le calcul de la compensation doit en effet être vérifiable sur le plan
comptable, ce qui implique que l’AFPA produise un rapport financier
annuel présentant des informations fiables et de qualité. En particulier, les
prestations réalisées doivent être clairement identifiables dans sa
comptabilité analytique. De même, les pistes d’audit doivent être
garanties
conformément
aux
préconisations
de
la
commission
européenne.
Le respect de ces obligations nécessite de s’appuyer sur des
équipes chargées du contrôle de gestion, structurées et spécialisées. Or les
directions régionales ne sont systématiquement dotées de cette fonction
que depuis 2012, avec la mise en place du plan de refondation. Par
ailleurs, l’organisation est identique dans l’ensemble des directions
61
Direction régionale Rhône-Alpes – Centre de formation de Rillieux la pape-
Agefos-POE et Adefim/POE collectives.
62
Direction régionale Rhône-Alpes – Centre de formation de Rillieux la pape-
Adefim/POE collectives – documents devenus caducs suite à changement de logo.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
94
COUR DES COMPTES
régionales, que celles-ci suivent ou non des mandatements avec octroi de
droits spéciaux.
Une montée en compétence des équipes concernées permettrait de
réduire les risques dans les calculs et la justification de la compensation
demandée.
B - Des résultats en baisse
Le compte de résultat joint en annexe montre une diminution des
produits, non compensée par une réduction des charges.
1 -
Une absence de capacité d'autofinancement
a)
Une évolution défavorable
Le potentiel des ressources internes de financement dégagé par
l'association est en diminution pour la deuxième année consécutive : la
capacité d'autofinancement retraitée est de - 26,6 M€ en 2012 contre
- 19,12 M€ en 2011.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
95
Tableau n° 24 : évolution de la capacité d’autofinancement (en euros)
En €
2007
2008
2009
2010
2011
2012
résultat de
l'exercice
10 307 775
1 120 919
-14 774 028
-5 687 928
-55 631 987
-91 790 129
dotations aux
amortissements et
provisions
83 613 307
84 201 840
92 514 848
97 398 398
87 667 494
106 896 870
reprises sur
amortissements et
provisions
13 654 638
14 009 226
13 438 292
17 402 760
34 855 533
35 660 430
quote-part des
subventions
d'investissement
virée au résultat
60 505 148
56 072 342
18 331 709
17 546 244
16 289 861
16 185 196
valeur nette des
éléments d'actifs
cédés
554 174
1 616 039
1 063 808
441 328
77 474
109 212
produits de cession
d'éléments d'actifs
79 422
136 766
301 791
167 921
96 455
132 282
capacité
d’autofinancement
(CAF) brute
20 236 048
16 720 464
46 732 836
57 034 872
-19 128 867
-36 761 955
comptes de stocks
soldés et reprise de
la provision pour
dépréciation
63
0
0
0
0
0
10 143 098
capacité
d’autofinancement
(CAF) nette
20 236 048
16 720 464
46 732 836
57 034 872
-19 128 867
-26 618 857
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
Cette variation est la résultante d’une diminution de l’excèdent
brut d’exploitation liée à la baisse du chiffre d’affaires (- 6,4 % entre
2011 et 2012).
63
En 2012, l’AFPA a sorti de son bilan les stocks comptables qui étaient inchangés
depuis fin 2002 et totalement dépréciés en raison de leur obsolescence : 91 748 € de
marchandises + 9 908 704 € de matières premières et approvisionnements + 142 646 €
de produits intermédiaires et finis.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
96
COUR DES COMPTES
b)
Un besoin de financement récurrent
L’AFPA n’ayant pas eu la possibilité de recourir à l’emprunt
64
jusqu’en 2012, elle a essentiellement couvert son besoin en trésorerie par
un financement à court terme (découverts bancaires et cessions de
créances).
Cependant, le désengagement des établissements financiers
constaté ces deux dernières années a créé une première impasse de
trésorerie en juillet 2012 qui a été surmontée par le report de certaines
échéances (dettes fiscales et sociales) et par une intervention de l’État qui,
en août 2012, a débloqué 20 M€ de crédits, par redéploiement sur les
programmes 102 et 103
65
.
La crise de trésorerie a été aggravée lorsque la banque Dexia
66
a
mis l’ACP en demeure de lui payer sous dix jours ouvrés la somme de 20
M€ en capital, majorée des intérêts de retard contractuels (153 000 €).
Après des discussions difficiles, un plan d’apurement a été arrêté.
Face à ce risque récurrent, le comité interministériel de
restructuration industrielle (CIRI) a assisté l’association dans ses
négociations avec ses différents partenaires bancaires et l’a accompagnée
dans le lissage de ses créances sociales.
La situation financière de l’AFPA reste en conséquence fragile.
Une nouvelle impasse de trésorerie est apparue en juin 2013 ; elle a été
surmontée par le versement par l’État de 110 M€ d’obligations
associatives prévues dans le cadre du plan de refondation.
c)
Une dégradation forte du résultat d'exploitation en 2012
Les produits et les charges d'exploitation sont en diminution sur la
période 2007-2012, mais la baisse des produits d'exploitation n'a pas
conduit à un ajustement dans des proportions similaires des charges
d’exploitation.
64
Du fait de son statut d’organisme d’administration centrale (ODAC) jusqu’en 2011,
l’AFPA ne pouvait emprunter. Par lettre du 2 mai 2012, la direction générale de
l’INSEE a signifié à l’AFPA qu’elle ne faisait plus partie de la liste des établissements
ODAC à partir de l’exercice 2012.
65
Somme versée au titre de l’entretien du patrimoine de l’association encore propriété
de l’État entre octobre 2011 et juin 2012.
66
Parmi les cinq établissements bancaires sollicités par l’AFPA, la banque Dexia
représente un tiers des lignes de financement.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
97
L’AFPA enregistre une croissance de son chiffre d’affaires dans
seulement cinq régions. Une progression de 6 % est ainsi enregistrée par
la région Champagne-Ardenne, mais le chiffre d’affaires de la région
Picardie baisse dans le même temps de 28,2 %.
Tableau n° 25 : les pertes du compte de résultats rapportées aux
produits d’exploitation (M€)
2009
2010
2 011
2012
2009-
2012
Produits
d'exploitation
1 005,81
961,78
901,87
848,40
-16 %
Pertes
- 14,77
- 5,68
- 55,63
- 91,79
521 %
Rapport
pertes /produits
- 1,47 %
- 0,59 %
- 6,17 %
- 10,82 %
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
Au 31 décembre 2012,
les pertes de l’association comptabilisées
au compte de résultat représentaient près de 11 % des produits
d’exploitation, alors que ceux-ci ont baissé de 16 % entre 2009 et 2012.
II
-
Des dépenses de personnel encore très élevées
Les dépenses de personnel représentent 73 % des charges
d’exploitation de l’AFPA, cette part étant restée relativement stable
depuis 2007.
A - La trop lente baisse des effectifs
1 -
Une masse salariale en réduction
La masse salariale est en réduction ces cinq dernières années, du
fait conjugué de la baisse observée des effectifs (contrat à durée
indéterminée (CDI) et contrat à durée déterminée (CDD) et de la mise en
oeuvre de la politique de non remplacement systématique des départs à la
retraite.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
98
COUR DES COMPTES
Tableau n° 26 : la masse salariale et les effectifs (ETP)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Masse salariale (M€)
718,8
8
703,36
690,10
621,02
601,762
589,51
Effectifs moyens totaux
Equivalent temps plein (ETP)
11
354
10 959
10 679
9 474
9 150
9 015
CDI
9 649
9 849
9 370
8 530
8 089
7 971
CDD
1 310
1 505
1 309
944
1 061
1 044
Masse salariale /effectifs
63,32
64,18
64,62
65,55
65,80
65,40
Source : Cour des comptes d’après comptes annuels
La diminution des effectifs a été cependant limitée et est
artificiellement accentuée en 2010, en raison du transfert à Pôle emploi
des 916 psychologues qui étaient affectés aux activités d’orientation
professionnelle de l’AFPA.
L’effet de cette diminution sur la masse salariale a été réduit d’une
part, en raison d’un recours plus prononcé à l’intérim qui a doublé entre
2007 (5 M€) et 2012 (11,18 M€), avec un pic en 2010 (18,42 M€), et
d’autre part, en raison du versement des aides liées à la mobilité des
salariés, prévues dans le cadre des restructurations progressivement mises
en oeuvre par l’AFPA.
2 -
L’évolution et la répartition des équivalents temps plein (ETP)
Compte tenu des réorganisations liées à la mise en oeuvre des plans
évoqués ci-dessus, la baisse globale des effectifs (ETP) a généré des
répartitions différenciées (cf. tableau joint en annexe).
a)
Les effectifs affectés dans les régions
Les effectifs affectés en région ont diminué de près de 16 % sur la
période 2009-2012, mais sont stables depuis le départ des personnels des
services d’orientation professionnelle vers Pôle emploi.
Entre les deux derniers exercices, une baisse globale de 2 % touche
21 régions. Seule la région Île-de-France voit une augmentation de ses
effectifs de 1 %.
Cette baisse est inégalement répartie entre les régions : la Picardie
et le Limousin perdent près de 10 % de leurs effectifs alors qu’une
stagnation est observée dans d’autres régions (Aquitaine, Midi-Pyrénées,
Haute-Normandie, Poitou-Charentes ou Provence-Alpes-Côte d’Azur).
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
99
En outre ils correspondent pour partie à des transferts d’effectifs
régionaux vers le siège.
b)
Les effectifs du siège
Ces effectifs ont globalement augmenté de près de 32 % entre
2007 et 2012. Cette augmentation résulte pour partie des transferts
d’effectifs initialement rattachés aux régions et affectés dans de nouvelles
structures du siège ou rattachés au siège, dont le périmètre a évolué ces
dernières années.
Si les effectifs du siège sont globalement stables
en 2011 et 2012
(respectivement 432 et 434 équivalents temps plein (ETP)), ils ont subi en
réalité un double mouvement : une réduction due à la disparition du pôle
production/marketing/exploitation et à la baisse des effectifs de structures
pérennes (dispositifs itinérants et direction ingénierie) et simultanément
une augmentation liée à la création de nouvelles entités dotées d’effectifs
en provenance des régions. De fait, les effectifs du siège ont continué à
augmenter ces dernières années alors que les effectifs régionaux
baissaient.
Au total, hors l’effet du transfert des psychologues à Pôle emploi,
la réduction des effectifs de l’AFPA s’est opérée à un rythme lent.
c)
Des formateurs minoritaires au sein du personnel de l’AFPA
La répartition des effectifs de l’AFPA révèle une disproportion
singulière
entre les personnels administratifs et les formateurs.
Les formateurs ne représentent désormais que moins de la moitié
des effectifs de l’AFPA : au 30 septembre 2013, cette part s’élevait à
47,19 % des ETP seulement. Cette proportion, notoirement insuffisante,
met bien en lumière le poids des structures, notamment centrales qui
grèvent la performance de l’AFPA.
B - Des rémunérations avantageuses
L’AFPA dispose d’une grille de classification des emplois à la
laquelle est rattachée une rémunération spécifique. Les emplois sont ainsi
divisés en 17 classes.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
100
COUR DES COMPTES
1 -
L’affichage cnventionnel de la grille de classification
Les effectifs physiques
67
en contrats à durée indéterminée et en
contrats à durée déterminée sont détaillés par classes dans le tableau
suivant.
Tableau n° 27 : effectifs physiques inscrits CDI et CDD
au 31 décembre par classe
Classes
2009
2010
Évolution
2011
Évolution
2012
Évolution
A1
276
18
- 93 %
10
- 44 %
1
- 90 %
A2
126
17
- 87 %
8
- 53 %
4
- 50 %
A3
62
5
- 92 %
5
0 %
4
- 20 %
1
23
19
- 17 %
13
- 32 %
11
- 15 %
2
230
199
- 13 %
190
- 5 %
175
- 8 %
3
57
46
- 19 %
42
- 9 %
40
- 5 %
4
425
373
- 12 %
383
3 %
309
- 19 %
5
347
277
- 20 %
145
- 48 %
139
- 4 %
6
988
721
- 27 %
297
- 59 %
353
19 %
7
510
426
- 16 %
878
106 %
830
- 5 %
8
890
882
- 1 %
872
- 1 %
856
- 2 %
9
2 178
1 170
- 46 %
1 261
8 %
1 169
- 7 %
10
1 158
2 292
98 %
2 329
2 %
2 392
3 %
11
1 889
1 323
- 30 %
1 229
- 7 %
1 166
- 5 %
12
425
387
- 9 %
422
9 %
410
- 3 %
13
753
692
- 8 %
754
9 %
751
0 %
14
307
287
- 7 %
287
0 %
271
- 6 %
15
57
66
16 %
70
6 %
70
0 %
16
15
10
- 33 %
9
- 10 %
10
11 %
17
8
10
22 %
10
0 %
8
- 18 %
Directeur général
1
1
1
1
Total
10 725
9 221
- 14 %
9 215
- 0,07 %
8 970
- 3 %
Source : Cour des Comptes d’après AFPA
Les classes intègrent des catégories d’emplois de non cadres
(classe 1 à 6) et de cadres (classes 9 à 17). Les classes 7 et 8 comprennent
à la fois des emplois de cadres et de non cadres. Les classes 14 à 17
détaillent l’encadrement supérieur de l’APFA.
Près de 140 emplois sont ainsi répertoriés et se répartissent en 11
catégories socioprofessionnelles.
67
Chiffres contenus dans le bilan social 2011 et le bilan social 2012.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
101
Le maintien d’un nombre aussi élevé d’emplois répertoriés
n’apparaît pas justifié.
2 -
Les rémunérations versées
L’ensemble des salaires versés mensuellement par l’AFPA s’élève
à environ 50 M€ en 2012.
La grille de classification des emplois et des rémunérations
attachées, jointe en annexe, est présentée dans le bilan social annuel de
l’association. Les montants des rémunérations qui y sont mentionnés
correspondent à un minimum conventionnel brut hors primes ou
appointement minimum de l’emploi (AME) sans qu’il soit fixé de
fourchette maximale.
Si l’on examine les différentes classes au regard de la moyenne de
l’appointement individuel de base (AIB) effectivement versé, il est
constaté un rapport de 1 à 8 entre la classe 1 (1 325 €) et la classe 17
(10649 €). Les trois dernières classes (15, 16 et 17) présentent des
rapports très élevés entre l’appointement de référence et l’appointement
individuel effectif.
Si l’on rapproche les rémunérations effectivement versées avec
l’appointement de base conventionnel, on constate en effet :
-
que les
minima
des appointements individuels de base sont
égaux ou très proches des appointements moyens des emplois
pour les classes de cadres ou de non cadres (classes 1 à 13), en
particulier pour les catégories 9 et 10 qui regroupent bon
nombre des formateurs, alors que pour les classes de
l’encadrement supérieur (classes 15 à 17), les différences sont
bien plus marquées. À titre d’exemple, le minimum de
l’appointement individuel de la classe 17 (8 023 €) est
pratiquement le double de celui de référence (4 797 €) et la
moyenne est de plus du double ;
-
que les classes de l’encadrement supérieur (classes 15,16 et 17)
présentent des rapports qui avoisinent les 100 % entre
l’appointement
de
référence
affiché
dans
la
grille
et
l’appointement moyen effectivement versé.
L’association dispose donc d’une marge de manoeuvre en ce qui
concerne la rémunération de l’encadrement supérieur.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
102
COUR DES COMPTES
Enfin, l’AFPA a rémunéré son ancien directeur général de juin
2012, date à laquelle il a quitté son poste, jusqu’à juin 2013, date à
laquelle il a réintégré la Caisse des dépôts et consignations
68
(soit une
année), alors même que son successeur avait pris ses fonctions à la fin de
l’année 2012.
L’association
indique avoir effectué de « nombreuses » demandes
auprès de la Caisse des dépôts et consignations qui aurait considéré que le
mandat de directeur général de l’AFPA courait jusqu’en 2014. Sa
réintégration a été finalement réalisée suite à la saisine
69
du directeur
général de la Caisse des dépôts et consignations par le comité des
nominations et des rémunérations, mandaté à cet effet par le conseil
d’administration.
3 -
Les compléments de rémunération et primes mis en oeuvre
Tous les salariés de l’AFPA sont bénéficiaires de compléments
mensuels de rémunération qui s’ajoutent à l’appointement individuel de
base et de primes d’objectifs :
-
une prime automatique de 360 € pour tous les salariés ;
-
la prime d’expérience dont bénéficient les salariés des classes 1
à 12 (3 % de l’appointement de base par tranche de trois ans,
jusqu’à un maximum de 15 %) ;
-
les indemnités compensatrices ou complémentaires de congés
payés ;
-
les autres primes éventuelles.
Des primes d’objectifs ou d’efforts exceptionnels sont également
versées annuellement à tous les agents.
Celles qui sont versées aux directeurs régionaux (classes 14 à 17)
ont été instaurées en 2009 dans le cadre d’un pilotage par objectifs pour
les cadres dirigeants : le bonus perçu peut représenter 12 % maximum de
la rémunération brute annuelle de base. Elles ont été mises effectivement
en oeuvre en 2009 et en 2010, mais, compte tenu des résultats des
68
La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction
publique prévoit dans son article 45 que « le fonctionnaire détaché, remis à
disposition de son administration d’origine pour une cause autre qu’une faute
commise dans l’exercice de ses fonctions et qui ne peut être réintégré dans son corps
d’origine, faute d’emploi vacant, continue d’être rémunéré par l’organisme de
détachement jusqu’à sa réintégration dans son administration d’origine ».
69
Courrier du 10 avril 2013.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
103
exercices 2011 et 2012, elles ont été « suspendues » et aucune disposition
de cette nature n’est prévue pour 2013.
4 -
L’implication du comité des nominations et des rémunérations
dans la rémunération des principaux dirigeants
Le comité des nominations et rémunérations créé mi-2011 s’est
réuni pour la première fois le 19 septembre 2011.
Il a porté son attention sur les rémunérations des dirigeants -
rémunération de base et variable - et sur les régimes de retraite et de
prévoyance mis en oeuvre par l’association.
Afin de protéger les intérêts de l’AFPA, ce comité a souhaité
pouvoir disposer d’éléments concernant « l’historique de carrière des
dirigeants et leur poids relatif dans l’organisation ». Il a suggéré qu’il soit
désormais tenu compte dans le calcul de la part variable de l’équilibre des
comptes et du développement à moyen terme de l’AFPA.
Ce comité ne s’est plus réuni depuis lors. Il devrait être encouragé
à reprendre ses travaux pour examiner les rémunérations réelles versées
par l’association à l’ensemble des personnels, qui s’éloignent des
montants affichés dans la grille de classification des emplois.
5 -
Des avantages en nature significatifs au regard de la situation
financière de l’association
a)
Les logements de fonction
Le parc immobilier utilisé par l’AFPA comprend 120 logements de
fonction qui sont répartis sur l’ensemble des régions.
39 de ces logements sont effectivement occupés par des salariés de
l’AFPA ; les autres logements sont vacants (60) ou sont affectés à des
activités (21), principalement à la formation.
À l’origine, ces logements de fonction étaient dévolus aux
directeurs de centre ou aux personnels exerçant des fonctions de sécurité,
les directeurs régionaux bénéficiant quant à eux d’une prime spécifique
pour leur logement.
Avec la suppression (provisoire) de la fonction de directeur de
centre en 2010, une prime de compensation a été versée aux personnels
qui n’étaient plus censés en bénéficier.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
104
COUR DES COMPTES
La fonction de directeur de centre étant rétablie en 2012, la
possibilité d’occuper ces logements a été à nouveau offerte. À ce jour,
29 directeurs de centre y ont souscrit, et aucune compensation n’est
actuellement
70
versée à ceux qui n’ont pas souhaité en bénéficier. Ces
logements occupés, déclarés comme des avantages en nature, sont
d’inégale superficie - de 80 m
2
à 308 m
2
- et font pourtant l’objet du
versement d’une redevance forfaitaire mensuelle identique de 400 € pour
la gratuité du chauffage et de l’électricité, quelle que soit la composition
de la famille.
L’AFPA fait état de difficultés à individualiser les consommations
de ces logements au regard de la consommation totale du centre de
formation, retracée le plus souvent sur une facture unique.
b)
Les véhicules de service et de fonction
L’AFPA dispose d’un parc important de véhicules de service, soit
928 véhicules en 2012
71
.
En outre, la quasi-totalité des directeurs régionaux
72
ainsi que la
majorité des membres du COMEX et des directeurs centraux bénéficient
d’un véhicule de fonction. Ce choix est effectué à partir d’un catalogue et
doit faire l’objet d’une déclaration fiscale au titre des avantages en nature.
Deux personnes n’ayant pas le statut de dirigeant bénéficient
néanmoins de cet avantage.
70
Avant 2010 ; les directeurs de centre qui n’occupaient pas leur logement de
fonction bénéficiaient d’une prime d’un peu plus de 300 € mensuels.
71
L’AFPA a passé un marché à bons de commande pour la location longue durée de
véhicules de tourisme avec la société LEASEPLAN France le 27 février 2008 pour
une durée de 48 mois. Un avenant notifié le 6 février a prolongé le contrat jusqu’au
31 décembre 2012. Les prestations de base incluent notamment l’assistance,
l’entretien et la gestion de cartes de carburant. Les prix sont fonction des véhicules et
des kilométrages choisis et s’échelonnent d’environ 163 € mensuels à près de 300 €
mensuels.
72
Seul le directeur en région Provence-Alpes-Côte d’Azur ne dispose pas de véhicule
de fonction.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
105
C - Une gestion des ressources humaines rendue
complexe par l’absence de mobilité
1 -
Le pilotage des embauches et le non renouvellement
systématique des départs
Dans un contexte de baisse des produits et de la production qui
implique une maîtrise des charges et notamment des charges de
personnel, l’AFPA s’est engagée dans un processus de management, avec
un pilotage centralisé des effectifs et un non remplacement systématique
des départs.
a)
Un pilotage régional des embauches renforcé
En 2010, a été mis en place un comité national d’exploitation
chargé notamment de contrôler les embauches de contrat à durée
indéterminée (CDI) et de contrat à durée déterminée (CDD) au regard de
l’activité des régions.
Les effectifs régionaux annuels sont encadrés (évolution du
nombre par catégorie d'emploi) et toute demande de personnel (CDI,
CDD ou intérim) est remontée au niveau national, et donne lieu à un
arbitrage hebdomadaire en fonction du type d'emploi et de l'activité
prévue, avec une priorité aux effectifs de production et une forte
contrainte pesant sur les effectifs de structure.
Cette procédure est en cours de révision dans la perspective,
affichée par l’AFPA, d’élargir la responsabilisation des directeurs
régionaux quant à l’évolution et l’adaptation des effectifs en région.
Une sélection régionale spécifique est opérée pour le recrutement
des formateurs, afin de déterminer l'adéquation entre les attendus du poste
et les capacités des candidats au poste de formateur.
b)
Le non renouvellement systématique des départs
Depuis fin 2009, l’AFPA a mis en oeuvre une « procédure de non
renouvellement systématique des départs » par retraite ou démission, qui
a permis une baisse de 16 % de ses effectifs entre 2009 et 2012.
Dans les faits, cette procédure a été largement contournée en 2009
et 2010 avec le recours à l'intérim dont les dépenses ont plus que doublé
sur cette période, passant de 8,04 M€ à 18,42 M€, mais sans perdurer.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
106
COUR DES COMPTES
L’AFPA prévoit 342 départs en 2013, en s’appuyant sur la
possibilité offerte aux salariés de bénéficier du versement d’un mois de
préavis en déclarant leur départ à la retraite au moins une année à
l’avance. Elle envisage également un plan de départ spécifique pour le
siège (une centaine de personnes).
Les principales difficultés de mise en oeuvre de cette procédure de
non remplacement résident dans la ventilation des départs entre les
formateurs pour lesquels un taux de renouvellement de 80 % est
théoriquement appliqué, contre un taux de 5 % pour les non- formateurs
(hors- siège), sans que soit apporté d’éléments précis sur les critères
choisis pour retenir ces pourcentages
73
.
Le
taux
de
renouvellement
des
formateurs
est
défini
indépendamment de l’évolution du chiffre d’affaires de la région
concernée, alors même que les formateurs sont peu mobiles et que leur
nombre doit suivre l’évolution de l’activité. L’AFPA a indiqué qu’en
pratique, elle se fondait sur les perspectives d’activité. Reste que, sur la
période examinée, les effectifs n’ont baissé que de 16 %, alors que
l’activité chutait de 24 %.
L’association explique qu’il n’existe pas de liaison mécanique
entre l’évolution de son chiffre d’affaires et celle du nombre de ses
formateurs. Elle précise que la difficulté est moins de gérer le manque
d’activité, qu’un taux insuffisant de remplissage des stages, pour lequel
elle a déclaré avoir mis en place une nouvelle procédure de gestion. Cette
décision comble ainsi une faiblesse particulièrement significative dans la
gestion de l’association.
2 -
La mobilité des personnels
Il n’existe pas de clause de mobilité dans les contrats de travail des
salariés de l’AFPA. De ce fait, l’association a développé à partir de 2010
des outils spécifiques pour inciter ses agents à une mobilité. Les aides
versées au titre de la gestion prévisionnelle des effectifs, emplois et
compétences (GPEEC) et cumulées au 31 décembre 2012 s’élèvent à
13,34 M€. Au total, ce dispositif coûteux de mobilité a surtout permis
d’accompagner les déplacements de personnels liés aux réformes de
structures.
73
L’AFPA indique s’être inspirée de mesures précédemment déployées dans de
« grandes entreprises »
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
107
a)
Les aides à la mobilité liées aux restructurations
Dans le cadre des restructurations, des aides à la mobilité,
géographique ou fonctionnelle, ont été mises en place en juillet 2010.
Cette mobilité interne a été principalement mise en oeuvre sur la base du
volontariat fin 2010 et début 2011.
À compter de juin 2011, tous les salariés qui font l’objet d’une
mobilité, par choix ou sur décision de l’AFPA, peuvent bénéficier de
primes ou de prises en charge de frais : mobilité permanente de longue
distance (distance domicile travail rallongée d’au moins 40 km ou
d’1H30) ou de courte distance (distance domicile travail rallongée d’au
moins 20 km ou 30 minutes), et mobilité temporaire pour les formateurs
en fonction de l’activité des sites.
Les mobilités permanentes de courte et de longue distance
148
personnes ont été concernées en 2011 et 121 en 2012.
L’essentiel des salariés a bénéficié du dispositif mis en place pour les
mobilités de longue distance et a perçu en moyenne 37 000 € intégrant les
aides suivantes :
-
indemnité de mobilité équivalente à environ 4,6 mois de salaire
versés sur un an ;
-
prise en charge totale des frais de déménagement ;
-
aide à la prise de décision (deux voyages de deux jours pour la
famille) ;
-
indemnité de frais de réaménagement (prime forfaitaire
d’installation de 8 000 € + 1 000 € par enfant à charge) ;
-
prise en charge des frais réels de recherche de logement et
d’installation à hauteur de 12 000 € ;
-
indemnité de double résidence (forfait de 1 500 € par mois
pendant six mois maximum) ;
-
en cas de perte d’emploi du conjoint : indemnité égale à 6 mois
de salaire brut du salarié AFPA ainsi que l’assistance d’un
cabinet extérieur pour la recherche d’emploi.
b)
Une mobilité difficile à mettre en oeuvre
Malgré les aides financières déployées par l’AFPA, la mobilité
géographique et fonctionnelle reste difficilement acceptée par les
personnels, alors qu’appliquée avec souplesse, elle permettrait d’accroître
le chiffre d’affaires, de réduire les charges de l’association et de limiter
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
108
COUR DES COMPTES
les conséquences de l’absentéisme des formateurs sur la qualité des
formations.
La mobilité des formateurs constitue en outre un facteur clé pour
favoriser un rééquilibrage entre les effectifs de structure et de formation,
en fonction des besoins identifiés localement. Or seuls 100 d’entre eux
ont été concernés par les aides à la mobilité entre 2010 et 2013.
L’AFPA devrait chercher à développer une plus grande mobilité
fonctionnelle des formateurs, en adaptant les compétences et les
qualifications en fonction des demandes locales ou des formations
spécifiques qu’elle met en place.
Cette double mobilité géographique et fonctionnelle permettrait de
limiter un recours à l’intérim (plus de 11 M€ en 2012) encore trop
fréquent dans les directions régionales.
La bourse nationale des emplois et des formateurs prévue par les
accords
sur
la
gestion
prévisionnelle
des
effectifs,
emplois
et
compétences (GPEEC), qui aurait pu favoriser cette mobilité, n’a pas
encore été mise en place.
III
-
Des dépenses de fonctionnement récemment
stabilisées
Les dépenses de fonctionnement ont diminué entre 2007 et 2012
(253,14 M€ contre 225,48 M€). Leur part dans l’ensemble des charges
d’exploitation est en revanche restée relativement stable (27 % en
moyenne).
A - Des économies réalisées en 2011 et 2012
1 -
Des charges de fonctionnement en baisse
Les charges de fonctionnement n’ont pas été réduites de 2007 à
2010, mais des économies de plus de 21 M€ ont été réalisées entre les
exercices 2011 et 2012, après la mise en place d’un programme de
réduction
des
coûts.
Cette
évaluation
s’entend
hors
coûts
de
restructuration de l’AFPA qui s’élèvent à plus de 3 M€ en 2012.
Les économies ainsi réalisées sont la conséquence d’une
diminution des dépenses qui ont été rationalisées.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
109
La comptabilité analytique mise en place à l’AFPA permet de
connaitre les coûts supportés pour chacun de ses sites
74
.
Si l’on compare les charges de fonctionnement relevant des
régions et celles imputées au niveau national, ces mesures d’économie
présentent les évolutions suivantes.
Tableau n° 28 : l’affectation des charges de fonctionnement en M€
2011
2012
Charges de fonctionnement
AFPA National - AFPA ingénierie - AFPA transitions
67,34
46,04
Charges de fonctionnement Régions
180,07
179,44
Total charges de fonctionnement
247,41
225,48
Source : Cour des comptes d’après AFPA
Les variations observées entre les régions et le niveau central
proviennent cependant essentiellement d’une répartition différenciée des
charges.
Ainsi, de nombreuses dépenses supportées jusqu’en 2011 par le
niveau national ont été, à partir de 2012, répercutées partiellement sur les
charges de fonctionnement des régions. Il s’agit des contrats de
maintenance notamment du réseau informatique, des assurances et des
frais de télécommunications qui sont dorénavant affectés en fonction de
l’importance des régions ou de leur consommation.
2 -
La répartition des charges par nature de dépenses pour les
exercices 2011 et 2012
De manière générale, les dépenses de matière d’oeuvre et
d’outillage, d’honoraires, de communication, de fonctionnement et
d’entretien courant hors maintenance ainsi que de déplacements sont en
nette diminution, ce qui traduit la volonté de l’AFPA de les limiter et de
ne pas s’engager dans des travaux lourds d’entretien ou de rénovation,
autres que ceux touchant à la sécurité et au fonctionnement correct des
structures.
Les dépenses d’entretien et de réparation des biens immobiliers ont
baissé ainsi de 52% depuis 2009.
74
L’AFPA peut également individualiser les coûts par regroupement analytique des
formations (GRN).
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
110
COUR DES COMPTES
En revanche, les charges liées aux dépenses d’«énergie et de
fluide » ont augmenté de près de 3 M€ (+ 11 %), tout comme celles liées
aux « locations et crédit baux », incluant les locations immobilières, les
imprimantes, le parc de véhicules loués ou détenus (+ 19%). Ces deux
dépenses cumulées correspondent à près d’un quart de la totalité des
dépenses de fonctionnement de l’exercice 2012
75
.
B - Un contrôle des achats à renforcer
Aucun dysfonctionnement particulier n’a été relevé, dans les
régions analysées par la Cour, en ce qui concerne les commandes ou les
validations prévues. Les procédures mises en oeuvre permettent à l’AFPA
de mieux contrôler ses dépenses.
On note cependant certaines réticences formulées par les
formateurs
locaux,
qui
préfèreraient
avoir
recours
à
un
approvisionnement de proximité en raison d’une meilleure connaissance
des fournisseurs, qui proposent parfois des matières déclassées.
Si la fonction achats fait l’objet de mesures d’amélioration
efficientes, les marchandises livrées et stockées ne font pas l’objet d’un
inventaire adapté et certains formateurs ou stagiaires font état de ruptures
de stocks. En effet, l’AFPA ne réalise pas de suivi de ses stocks : les
montants comptabilisés au bilan jusqu’au 31 décembre 2011 étaient
inchangés depuis 2002.
L’AFPA précise avoir abandonné le principe d’inventaire à partir
du moment où les achats générés par les formateurs en passant par le
logiciel central d’achat étaient quasi intégralement consommés dans
l’année budgétaire et contrôlés par les managers de formation. Les
« magasins » des centres de formations ainsi que les emplois et les coûts
de
gestion attachés ont donc
été
supprimés,
les
achats
et
les
approvisionnements s’effectuant à « flux tendus ».
Même si elles sont consommées dans l’année, les marchandises
livrées devraient faire l’objet d’un inventaire pour permettre aux
formateurs de s’assurer de leur disponibilité et de limiter tout risque
de
« coulage »
ou de détérioration. Le suivi et la protection de ces
stocks est indispensable et doit faire l’objet de mesures correctrices.
75
Cf. annexe n° 8.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
111
IV
-
Le plan de refondation : des objectifs
financiers d’envergure
Le plan de refondation de l’AFPA a fait l’objet de négociations
successives. Il fixe pour la période 2013-2017 des objectifs ambitieux.
A - Des prévisions financières ambitieuses
Tableau n° 29 : synthèse des prévisions du plan d’affaires élaboré par
l’AFPA en M€
En M€
2012
(prévisions)
2013
2014
2015
2016
2017
Produits d’exploitation
809
797
824
849
880
899
Reprise sur provision assurance
retraite
10
9
8
Charges d’exploitation (dont)
837
807
789
774
780
787
Fonctionnement
227
221
218
214
216
217
Personnel
610
586
571
560
564
570
Excédent brut d’exploitation
-18
- 1
+ 42
+ 69
+ 94
+ 105
Source : AFPA
1 -
Le développement de l’activité
Le plan de refondation vise à augmenter le chiffre d’affaires de
l’AFPA en la rendant plus compétitive avec la mise en oeuvre des
objectifs suivants :
-
le développement et la modernisation des plateaux techniques
de l’AFPA ;
-
la mise aux normes du parc d’hébergement de l’AFPA ;
-
la création de centres AFPA auxquels seront rattachés des
centres jumelés ou des antennes.
2 -
Le redressement financier
Le plan prévoit une réduction des coûts d'ici 2017, pour assurer la
viabilité financière de l’association, une réduction de son train de vie, une
baisse des emplois, un gel des salaires et des embauches et la
réorganisation du réseau.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
112
COUR DES COMPTES
3 -
Le retour à l’équilibre d’exploitation avant coûts de
restructuration en 2015
a)
Une baisse des produits en 2013 qui doit s’infléchir à partir de
l’exercice 2014
Le plan d’affaires prévoit une baisse des produits d’exploitation en
2013 pour la cinquième année consécutive mais il envisage, à partir de
l’exercice 2014, à la fois une croissance des revenus avec les régions et
une augmentation du chiffre d’affaires pour le segment « entreprises » qui
deviendraient les axes majeurs de ce plan.
b)
Une diminution continue des charges de personnels
Le plan de refondation prend en considération la baisse
prévisionnelle des effectifs liée aux départs en retraite et dans une
moindre mesure à la diminution des CDD. Il prévoit un meilleur
ajustement des effectifs du siège (100 personnes au cours du premier
semestre 2013) et un recours au chômage partiel afin de réduire la sous
activité dans certaines régions.
c)
Des économies liées à un maillage territorial rationalisé
L’AFPA envisage une rationalisation de la cartographie de ses
centres, d’une part en distinguant les centres de formation de plein
exercice, les centres jumelés
76
et les antennes, et d’autre part en
identifiant des centres nationaux à partir du volume d’offre nationale
produite et de l’étendue de la gamme de formations nationales.
Cette nouvelle organisation qui reste encore théorique, réduirait les
personnels de structure et les frais de fonctionnement en diminuant les
surfaces occupées, ainsi que les frais d’investissement liés à la remise en
état de certains bâtiments.
En août 2013, les centres AFPA de plein exercice, encadrés par un
directeur de centre sont au nombre de 112 et les centres jumelés, c’est à
dire les centres proches de ceux de la catégorie précédente, mais qui sont
gérés par la direction de celui-ci sont au nombre de 26.
Il convient de noter que les nombres de 112 et de 26 sont, selon
l’association, stables depuis janvier 2013 et qu’ils n’ont vocation à
évoluer qu’en fonction d’éléments nouveaux importants, tels que la
76
Centre proche d’un centre de plein exercice et géré par la direction de ce dernier.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
113
dégradation forte et durable de leur activité à la suite de la perte d’appels
d’offres régionaux. Ce cas de figure pourrait réinterroger le maintien
d’une demi-douzaine de centres dans les mois à venir en Pays de la Loire,
en Auvergne, Bretagne et région Centre.
78 antennes, rattachées à l’un des 112 centres, ont été identifiées
par l’AFPA en janvier 2013. Les antennes ont vocation à devenir des sites
de formation
permanents ou temporaires où se trouvent des formateurs
mais dont les fonctions support sont assurées par le centre de
rattachement. Le nombre des antennes est très évolutif, en fonction des
marchés remportés et de leur territorialisation. Au 1
er
septembre 2013, le
nombre d’antennes avait été réduit à 71.
L’AFPA
envisagerait
également
de
céder
ses
activités
d’hébergement afin de ne pas supporter de trop importantes dépenses
d’investissement, en cas de mise en place de baux emphytéotiques
administratifs.
B - Une mise en oeuvre encadrée
1 -
Le financement du plan de refondation
a)
La signature du protocole de conciliation
Un protocole de conciliation tripartite entre l’AFPA et l’État
77
,
d’une part, les banques
78
, la
caisse des dépôts et consignations et la
compagnie générale d’affacturage (CGA) d’autre part, a été signé
le 24
mai 2013.
Il formalise les engagements respectifs et réciproques des
différentes parties.
Les principaux engagements de l’AFPA sont les suivants :
-
trouver de nouveaux partenaires financiers qui acceptent de
participer aux financements à court et moyen terme et conclure
avec l’État des baux emphytéotiques sur des locaux appartenant
au domaine privé ou public de l’État ;
77
Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) et ministère du
travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.
78
BNP Paribas, Société Générale, Banque Populaire Rives de Paris.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
114
COUR DES COMPTES
-
présenter dans un délai de six mois la cartographie cible des
implantations
territoriales
à
l’horizon
de
son
plan
de
refondation et un scénario de rationalisation des activités dans
le domaine de l’hébergement et de la restauration ;
-
disposer d’une trésorerie minimum mensuelle qui fera l’objet
d’une vérification à chaque terme, les investissements réalisés
par l’association étant également encadrés.
Ce protocole formalise également les engagements de l’État :
-
conclure avec l’AFPA des baux emphytéotiques administratifs
(BEA) et des baux emphytéotiques de droit commun en vue de
la restauration, de la réparation ou de la mise en valeur de biens
immobiliers ;
-
se substituer aux « nouveaux partenaires bancaires » dans
l’hypothèse où ces derniers n’accepteraient pas de participer
aux financements à court ou moyen terme.
b)
Les financements prévus
Les obligations associatives
Le plan de financement de l’AFPA envisage la souscription par
l’État à une émission obligataire à hauteur de 200 M€ sur trois ans. Ces
obligations associatives, qui seraient assimilées à des fonds propres,
seront segmentées en trois tranches annuelles : en juin 2013 (110 M€), au
plus tard le 31 mars 2014 (50 M€) et au plus tard le 31 mars 2015
(40 M€). Elles seront remboursables
in fine
et rémunérées par un coupon
annuel sur une durée de 20 ans.
Le financement à court terme
Les lignes de découverts et les financements auto liquidatifs
(Dailly et cession escompte de créances) sont maintenus et/ou renouvelés
avec les établissements bancaires existants jusqu’au 31 décembre 2015.
Le
protocole
prévoit
un
financement
par
la
compagnie
d’affacturage de 45 M€ maximum en 2013, de 70 M€ maximum en 2014
et de 80 M€ maximum en 2015.
À cet effet, la compagnie générale d’affacturage (CGA) s’engage à
mettre en place un contrat d’affacturage marché public prévoyant la
cession de l’ensemble des marchés publics conclus par l’AFPA avec les
régions. En contrepartie, l’AFPA s’engage à mettre en oeuvre un
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
115
processus de suivi au plus fin des bons de commande, de leur exécution et
de leur facturation. Ces opérations seraient réalisées par la cellule
administration des ventes en cours de constitution.
Cet engagement est garanti par les banques parties prenantes au
protocole et de nouvelles banques ou, à défaut, par l’État.
Le financement à moyen terme
Afin de pouvoir financer certains investissements, l’AFPA pourra
recourir à des emprunts à moyen terme de 49,4 M€ auprès des banques
existantes et de 40,6 M€ auprès de nouvelles banques ou à défaut auprès
de l’État. Ces montants seraient versés en 2013, 2014 et 2015.
En garantie de ce financement, l’AFPA s’engage à consentir aux
banques concernées une hypothèque sur les actifs immobiliers qu’elle
détient en propre et sur les baux emphytéotiques administratifs ou de droit
commun qu’elle devrait conclure avec l’État.
C - Des perspectives d’exécution du plan inférieures aux
objectifs
Des zones de risques dans la réalisation du plan de refondation
avaient été identifiées fin 2012. Elles concernent principalement
l’estimation des produits, les charges de personnel et de fonctionnement
et le coût du maillage territorial. Le bilan du plan réalisé à la fin du mois
d’août 2013 confirme les difficultés rencontrées par l’AFPA pour
atteindre les objectifs initiaux qui étaient trop optimistes.
1 -
L’estimation des produits
S’agissant des produits liés aux contrats conclus avec les régions,
deux risques avaient été identifiés : la diminution généralisée des
enveloppes budgétaires consacrées à la formation professionnelle et les
incertitudes liées au renouvellement des appels d’offres régionaux, mais
la situation parait sur ce point s’améliorer.
À fin août 2013, les résultats des contrats passés avec les
collectivités territoriales sont supérieurs aux objectifs fixés de près de
11,9 M€. Ceux des contrats de sécurisation professionnelle sont
supérieurs de 15,6 % aux objectifs (23,1 M€ réalisés contre 20 M€
attendus).
L’activité
de
période
de
professionnalisation
reste
encourageante : les objectifs sont dépassés par rapport au budget de
11,3 % (3,7 M€ réalisés au lieu des 3,3 M€ prévus).
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
116
COUR DES COMPTES
Toutefois, ces résultats encourageants seront insuffisants pour
compenser les écarts négatifs sur le marché des entreprises et la
commande publique.
Sur le marché des entreprises, les objectifs des contrats
d’alternance ne sont pas atteints et le segment de la restructuration est en
retrait. Le différentiel pour l’ensemble du champ des entreprises pourrait
s’établir à -12 M€, ce qui montre que les objectifs d’activité ne seront
vraisemblablement pas atteints.
Le retard est avéré en ce qui concerne le financement des
organismes paritaires (écart prévisionnel de 13 M€) et la commande des
organismes institutionnels, en particulier de Pôle emploi qui enregistre
une très forte diminution de ses actions de formation collective (perte de
5 M€) et de l’AGEFIPH depuis sa régionalisation (perte de 6 M€).
Toutefois, s'agissant des perspectives d'évolution, cette dernière s'est
engagée à développer son effort de formation dans le cadre du plan des
30 000 formations prioritaires.
La commande publique de l’État est elle aussi en retard (perte
envisagée de 11 M€). En dépit d’une commande complémentaire pour la
formation des militaires en reconversion, les résultats obtenus sur le
marché de formation dans les DOM ne pourront pas permettre à l’AFPA
d’atteindre le chiffre d’affaires escompté. Les retards touchent aussi le
programme d’activité de service public et les appels d’offres des
directions
régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation,
du travail et de l'emploi
(DIRECCTE) (actions d’anticipation et
d’accompagnement des mutations économiques).
De manière générale, le décalage entre l’activité réelle de
l’association et les objectifs fixés par le plan de refondation risque de
perdurer jusqu’à la fin de l’année -
et même au-delà -, et ne pourra pas
être compensé par une baisse des charges du même montant.
2 -
La baisse des charges de personnels et de fonctionnement
Concernant la masse salariale, les économies semblent réalisables
au regard du nombre prévisionnel de départs à la retraite à horizon 2016,
dans la mesure où les objectifs intermédiaires sont d’ores et déjà atteints.
En août 2013, la baisse des effectifs était supérieure aux prévisions
de 191 équivalents temps plein (ETP), dont 123 contrats à durée
indéterminée (CDI), mais les dépenses de personnel seront en
dépassement en 2013, du fait du versement des indemnités de départ qui
ont été accordées aux partants.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
117
La baisse des charges de fonctionnement a été amorcée en 2012
avec la diminution des frais d’entretien, des frais de maintenance, des
matières d’oeuvre et des consommables : l’AFPA a atteint les objectifs
fixés au budget 2013, mais les coûts induits par les baux emphytéotiques
administratifs (loyers, impôts et taxes) et la hausse significative des
dépenses de réhabilitation et d’entretien courant représentent encore un
risque élevé pour l’avenir.
3 -
Une portée nuancée des économies liées au maillage territorial
Les économies potentielles liées à la réforme du maillage semblent
cohérentes même si, comme l’indique la direction du budget cette
réforme relève plus d’une optimisation de certaines implantations et « ne
repose pas sur une évolution significative ».
L’AFPA est en effet confrontée à une négociation régionale qui se
réalisera au coup par coup et qui sera plus compliquée dans le cas de
restructuration des sites occupés. Ces économies restent en particulier
soumises au bon déroulement du calendrier de redéploiement qui dépend
des négociations à mener avec des élus locaux.
Les économies de structure présentées par l’AFPA ne sont pas
individualisées et clairement rattachées à la situation financière réelle de
chacun des centres concernés par le plan de refondation. Cette difficulté a
été relevée par la direction générale à l'emploi et à la formation
professionnelle (DGEFP) qui a indiqué que : « le plan de refondation
n’évoque pas explicitement la fermeture des centres déficitaires, mais
mentionne des regroupements ou une mutualisation de moyens avec des
partenaires de la formation ».
4 -
Les prévisions établies en octobre 2013
Au cours de la réunion de suivi du plan de refondation qui s’est
tenue en octobre 2013, un écart négatif de 38 M€ en 2013
79
par rapport
aux prévisions de
l’AFPA a été envisagé.
D’après l’AFPA, le scénario probable se situe pour le chiffre
d’affaires annuel, dans les hypothèses actuelles, aux alentours de 760 M€.
Cette évolution devrait affecter l’excédent brut d’exploitation prévu pour
2013 dans le plan d’affaires, mais serait sans incidence sur le besoin de
financement.
79
Source : Direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et
AFPA.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
118
COUR DES COMPTES
Tableau n° 30 : Synthèse prévisionnelle (en M€)
Budget
AFPA 2013
Scénario
bancaire 2013
Estimation des
réalisations
2013
Produits
797
784
760
Charges de
personnel
577
577
579
Charges de
fonctionnement
221
220
219
80
EBE
- 1
- 13
- 38
Source : Direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle
(DGEFP)
et AFPA
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La situation économique et financière de l’AFPA reste très fragile.
Le plan de refondation se fonde, en effet, sur des hypothèses ambitieuses,
tant pour le financement attendu des organismes institutionnels
(AGEFIPH et Pôle emploi) et paritaires, que pour les formations
commandées par les entreprises, dont le chiffre d’affaires a été en baisse
deux années consécutivement.
Les prévisions de résultat établies au 30 octobre 2013 au cours de
la réunion de suivi du plan de refondation montrent que les objectifs ne
seront pas atteints en 2013, et qu’une perte probable de plus de 30 M€
doit être envisagée.
Des leviers d’économies internes demeurent, en complément du
soutien des pouvoirs publics et des banques.
Si les effectifs ont effectivement diminué entre 2007 et 2013, cette
baisse repose sur les effectifs en région qui
ont été réduits
de près de
16 % sur la période, tandis que ceux du siège ont augmenté de 8 % entre
2009 et 2012.
Par ailleurs, les rémunérations sont nettement supérieures à
l’appointement minimum prévu pour chaque classe, alors même que s’y
ajoutent des primes diverses.
S’agissant de la mobilité des personnels, les aides versées au titre
de la GPEEC s’élèvent à 13,34 M€ fin 2012. Leur efficacité mériterait
80
Dont 1,5 M€ de frais bancaires liés aux financements et comptabilisés hors EBE par
le scénario bancaire.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS DÉLICATE
119
d’être évaluée compte tenu de ce coût. Par ailleurs, la bourse nationale
des emplois et des formateurs n’a pas encore été mise en place.
L’AFPA dispose, en outre, de logements de fonction pour lesquels
une redevance forfaitaire mensuelle identique de 400 € est versée par
leurs occupants, quelle que soit la superficie du logement. Elle dispose
aussi d’un parc important de véhicules de service et de fonction. Force
est de s’interroger sur l’utilité des véhicules de fonction, notamment pour
les membres du comité exécutif et les directeurs centraux, alors que près
de mille véhicules de service sont mis à disposition des agents.
En ce qui concerne l’administration des ventes, la gestion de la
facturation doit être améliorée avec la mise en place d’un pilotage
national opérationnel et efficient qui doit prendre en compte les nouvelles
exigences liées à l’application du principe de juste compensation attaché
aux services d’intérêt économique et général.
Pour les centres qui ont à gérer de la matière d’oeuvre et de
l’outillage, l’absence de gestion des stocks est préjudiciable : outre la
prévention des vols qui devient impossible, une telle absence conduit à
devoir réformer des stocks devenus périmés. Il est indispensable que
l’AFPA mette en place un suivi et une protection de ses stocks.
La Cour formule les recommandations suivantes :
7.
poursuivre les efforts de réduction des effectifs administratifs,
en particulier au siège de l’AFPA ;
8.
développer toutes les opportunités de mobilité favorisant
l’adéquation des effectifs opérationnels à une activité rentable ;
9.
encadrer les rémunérations et les avantages liés, en cohérence
avec la grille établie ;
10.
réduire les délais de facturation, tout en renforçant le contrôle
des procédures.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre IV
Des implantations immobilières
nombreuses et coûteuses
Dans une concurrence accrue ces dernières années, les atouts
principaux de l’AFPA cités par ses « clients » sont la qualité de ses
plateaux techniques et son offre de formations qualifiantes associées à un
hébergement et à la restauration.
Cependant, le patrimoine de l’association ne lui appartient pas ;
il
est vétuste, et aucune solution n’a encore été trouvée pour régler le
problème de la prise en charge de sa rénovation.
I
-
Une implantation nationale dense
A - De vastes sites occupés de longue date
L’AFPA était implantée au premier trimestre 2013 dans toutes les
régions, sur 216 sites de production ; ce chiffre est fluctuant en raison de
la fermeture de certains centres de formation prévue dans le plan de
refondation ou de la création d’antennes nouvelles dans certaines régions
(ainsi, on compte en Rhône-Alpes, une direction régionale, 12 centres de
formation et 20 antennes délocalisées qui sont rattachées à un centre et ne
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
122
COUR DES COMPTES
sont pas répertoriées en tant qu’implantations en raison de leur caractère
provisoire).
La majorité des biens occupés par l’AFPA ont été mis à sa
disposition par l’État en application d’un arrêté spécifique de 1949
81
(180
sites, représentant plus de 2,1 millions m
2
et 3 350 bâtiments répartis sur
930 hectares d’emprises foncières). Les espaces occupés comprennent,
sur une même emprise, des bureaux administratifs, des locaux ou des
plateaux techniques de formation et des locaux de restauration et
d’hébergement.
L’AFPA est par ailleurs locataire, dans le cadre de baux
commerciaux ou de baux établis avec des collectivités territoriales ou des
offices HLM. On recense actuellement près de 153 baux.
Enfin, elle est propriétaire de trois centres, situés à Alès (Gard),
Mazières-en-Mauge (Maine et Loire) et Borgo (Corse).
B - Un patrimoine mis à disposition par
l’État
Les biens de l’État (affectés au ministère du travail dans leur
grande majorité) sont mis à disposition de l’AFPA dans le cadre de
« baux État » conclus pour des durées moyennes de 12 ans ou de
conventions d’occupation précaire de durée plus courte, assortis d’un
loyer symbolique, qui constitue un avantage relatif par rapport à certains
autres
organismes de formation.
1 -
Un patrimoine important et mal répertorié
Dans la plupart des cas, la DGEFP gère elle-même les baux et
précise que l’implication de France Domaine dans ce dossier est faible.
À différentes reprises depuis 1990, l’inspection générale des
finances, l’inspection générale des affaires sociales et la Cour des
comptes ont constaté que l’État, propriétaire des sites immobiliers, ne
tenait pas à jour le recensement de son patrimoine et qu’il n’y avait pas
d’acte de propriété pour certains biens.
France Domaine indique que la connaissance du patrimoine relève
de la responsabilité directe de l’association, dès lors que l’AFPA en
exerce le contrôle et qu’elle n’a pas le statut d’opérateur de l’État, ce qui
81
Arrêté du 26 mars 1949 fixant les modalités de transfert de la gestion des centres
collectifs
de
formation
professionnelle
accélérée
à
l’association
nationale
interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la main d’oeuvre.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES NOMBREUSES ET CÔUTEUSES
123
aurait permis, selon le service, d’intégrer l’AFPA dans le périmètre des
schémas pluriannuels de stratégie immobilière. Cette position parait
difficilement soutenable avec la signature prochaine par l’État des baux
emphytéotiques administratifs, en tant que propriétaire de ce patrimoine.
L’AFPA possède des bases de données diverses et un plan avec les
références
cadastrales
des
implantations
immobilières,
mais
ces
documents sont diversement renseignés, les biens appartenant au
ministère du travail n’étant pas gérés de la même manière que ceux qui
appartiennent au ministère de la défense.
Dans son rapport de mai 2011, l’inspection générale des finances
déplorait « qu’il n’ait été procédé plus tôt ni par l’État, ni par
l’association à un véritable inventaire des biens et à un véritable travail de
recherche sur l’origine de la propriété des biens ». Ce sujet reste
d’actualité. Le président de l’association a ainsi confirmé que certains
actes de propriété n’avaient pas été retrouvés et que certains biens ne sont
pas cadastrés.
2 -
Un patrimoine mal entretenu
Le patrimoine est ancien et vaste et n’a pas été suffisamment
entretenu, même si l’État indique avoir versé près de 650 M€ de
subventions pour la rénovation des bâtiments entre 1999 et 2012
82
. Si les
plateaux techniques de formation ont fait l’objet des travaux nécessaires à
leur bon fonctionnement, certains bâtiments dédiés à l’hébergement et à
la restauration mais aussi à la formation sont souvent dans un état de
délabrement inquiétant au point que l’AFPA a dû prendre la décision, ces
dernières années, d’en murer les ouvertures et les accès.
La remise à niveau des 3 350 bâtiments de l’État occupés par
l’AFPA est évalué dans le plan de maintenance du patrimoine établi en
février 2012 par l’AFPA à 623 M€, auxquels s’ajoutent le coût des mises
aux normes et mises au standard : 150 M€ pour la mise aux normes
handicapés et 450 M€ pour les mesure dites
« Grenelle de
l’environnement ».
Globalement, le coût de réhabilitation de tous les centres est donc
évalué à près de 1,2 Md€, mais le plan de refondation retient le chiffre de
600 M€ de travaux prioritaires.
82
L’AFPA évalue pour sa part ce montant à 500 M€.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
124
COUR DES COMPTES
3 -
Un patrimoine dont la gestion nécessite des compétences
particulières
La direction nationale du patrimoine, placée auprès du directeur
des services et des moyens généraux, assure la gestion opérationnelle du
patrimoine et elle dispose de référents dans chaque direction régionale.
Toutefois, l’AFPA ne dispose pas dans ses antennes de toutes les
compétences techniques requises pour gérer un patrimoine aussi vaste que
celui qu’elle occupe.
4 -
Le projet inabouti de transfert des biens de l’État à l’AFPA
a)
Une décision actée par la loi en 2009
Pour accompagner les mutations de l’AFPA et compenser la baisse
de sa subvention, l’État avait décidé dans le contrat de progrès 2004-
2008, de transférer à l'AFPA, à titre gratuit, son patrimoine immobilier.
Cette décision qui concerne les 180 sites appartenant à l’État est inscrite à
l’article 54 de la loi de 2009 relative à l’orientation et à la formation
professionnelle tout au long de la vie.
Article 54 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 sur la
formation professionnelle
« Sont apportés en pleine propriété à l'Association nationale pour la
formation professionnelle des adultes, au 1er avril 2010, les biens appartenant
à l’État mis à sa disposition dans le cadre de son activité dont la liste est fixée
par décret.
Ceux des biens qui appartiennent au domaine public sont déclassés à
la date de leur apport. Cet apport en patrimoine s'effectue à titre gratuit et ne
donne lieu à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes ni à aucun
versement de salaire ou honoraires au profit de l’État ou de ses agents ».
Il s’agissait aussi par cette dévolution de conforter l’actif de
l’association, ainsi que la qualité de son passif et de ses quasi fonds
propres
83
.
Cette décision a été prise, alors même qu’était retirée à
l’association une partie des missions de service public qu'elle exerçait
83
Source : rapport de l’inspection générale de finances du 31 mai 2011.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES NOMBREUSES ET CÔUTEUSES
125
dans le but de la mettre en conformité avec les règles de concurrence
résultant du droit de l'Union européenne.
b)
La censure du Conseil constitutionnel
Saisi de deux questions prioritaires de constitutionnalité, posées
respectivement par les régions Centre et Poitou-Charentes, le Conseil
constitutionnel a censuré cet article par décision n° 2010-67/86 du
17 décembre 2010, en considérant que ni cette disposition ni aucune autre
disposition applicable au transfert des biens en cause ne permettaient de
garantir qu'ils demeureront affectés aux missions de service public qui
restent
dévolues
à
cette
association
en
application
du
3°
de
l'article
L. 5311-2 du code du travail et que la dévolution à l’AFPA de
biens immobiliers, à titre gratuit et sans aucune condition ou obligation
particulière, méconnaissait la protection constitutionnelle de la propriété
des biens publics. Devant cette décision, les ministres en charge du
budget et de l’emploi ont demandé à l’inspection générale des finances
(IGF)
84
, avec l’appui du Conseil d’État, de proposer les scenarii qui
permettraient de sortir de l’impasse.
c)
Les préconisations de l'inspection générale des finances (2011)
Le rapport confié en 2011 à M Thierry Wahl, inspecteur général
des finances, évoque trois familles de scénarii.
La première consiste à confier à l’AFPA la pleine propriété des
biens immobiliers qu’elle exploite, la deuxième en une location par
l’AFPA à l’État, qui en resterait propriétaire, des biens nécessaires à son
activité, et la troisième, en une cession par l’État du patrimoine à un tiers
qui deviendrait bailleur de l’AFPA. Les rapporteurs ont estimé que la
première et la troisième solution n’apportaient pas de garanties suffisantes
pour être mises en oeuvre rapidement. Ils ont recommandé la voie du bail
emphytéotique administratif (BEA) qui est rendue possible par l’article
11 de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010
85
.
En outre, la mission a suggéré que les baux s’accompagnent de la
mise en oeuvre par l’AFPA d’un plan de valorisation de ses actifs et de
son patrimoine, dans le but d’identifier avec précision les actifs qui sont
utiles à l’activité de l’association et ceux qui ne présentent pas la
84
Lettre de saisine du 31 mars 2011.
85
L’article 11 de la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au
commerce, à l’artisanat et aux services créé au profit de l’État une nouvelle catégorie
de baux emphytéotiques administratif dits « BEA de valorisation ».
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
126
COUR DES COMPTES
rentabilité nécessaire au regard du cadre général d’activité. Elle a insisté
pour qu’un bail soit établi pour chacun des sites et que la redevance à
acquitter tienne compte de la capacité contributive de l’association, mais
ne soit pas modique pour ne pas être qualifiée de libéralité.
La mission a recommandé enfin « que l’AFPA procède, sans
tarder, à un audit complet des sites sur lesquels elle exerce son activité »,
incluant un examen de l’utilité de chacun des sites, de leur efficience, et
de leur rentabilité ainsi que, de façon générale, de leur état patrimonial et
de leur intérêt professionnel et financier.
L’AFPA a entrepris en 2011 une analyse de son maillage territorial
et de la performance de l’ensemble de ses implantations. Ces travaux ont
été repris partiellement dans le plan de refondation et complétés par des
scénarii d’évolution pour chacun.
d)
L’avis de l’Inspection générale des affaires sociales (2012)
Dans son rapport sur l’AFPA d’octobre 2012, l’IGAS a estimé que
l’AFPA ne disposait ni des moyens, ni des compétences techniques pour
gérer son patrimoine. Elle a indiqué en outre que l’AFPA n’avait pas
besoin d’être propriétaire pour exercer son activité, en particulier lorsqu’il
s’agit de formations tertiaires qui peuvent être organisées à titre
temporaire ou en entreprise, ce qui est effectivement le cas dans certaines
régions (Rhône-Alpes par exemple) qui disposent d’antennes de
formation pour une durée déterminée et en fonction des besoins des
territoires.
L’inspection a recommandé soit la relance des BEA, soit le
transfert des biens à un professionnel de la gestion immobilière, soit le
transfert gratuit à l’AFPA des biens immobiliers répondant aux conditions
posées par le Conseil constitutionnel et aux exigences du droit européen,
c'est-à-dire avec le versement d’une « contrepartie appropriée eu égard à
la valeur réelle du patrimoine »,
soit enfin une dévolution aux régions,
solution préconisée prioritairement.
Compte tenu des contraintes évoquées par le rapport et de
l’interrogation qui subsistait sur l’avantage que l’État aurait pu fournir à
l’AFPA en lui accordant des baux de longue durée à des prix trop
avantageux, France Domaine a été chargé de préparer des projets de baux
qui renforcent la solidité des BEA. Le service indique qu’il a mobilisé ses
ressources d’évaluation pour établir la redevance domaniale due par
l’AFPA et qu’il a participé, avec la direction des affaires juridiques des
ministères économique et financier, à la rédaction du bail type.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES NOMBREUSES ET CÔUTEUSES
127
5 -
Une situation évolutive
L’AFPA n’a pas les moyens d’entretenir tout le patrimoine qui a
été mis à sa disposition depuis près de soixante ans. Toutefois, tout le
patrimoine qu’elle occupe ne lui est pas nécessaire : sa situation devrait
évoluer ces prochaines années dans le cadre d’un nouveau maillage
territorial qui reste à définir.
a)
La mise en oeuvre des baux emphytéotiques administratifs
Le chantier prioritaire du plan de refondation sur la redéfinition du
maillage territorial de l’AFPA retient la mise en oeuvre effective de baux
emphytéotiques pour clarifier la situation immobilière et constituer une
garantie bancaire pour les établissements engagés dans le plan de
refondation.
Le plan de refondation suppose :
-
que la solution des baux permettra de restituer des sites au cas
par cas afin d’ajuster le maillage territorial dans le temps, ce
qui conduira à impliquer les collectivités territoriales qui seront
parties prenantes de la décision ;
-
que les loyers tiendront compte de l’état de vétusté des
bâtiments et du faible niveau d’investissement réalisé ces
dernières années (le plan évoque même l’éventualité d’un loyer
différé de deux ans pour accompagner le retour à l’équilibre
économique de l’association) : toutefois, la fixation d’une
redevance trop basse pourrait être considérée comme un mode
de concurrence déloyale vis-à-vis des autres organismes de
formation ;
-
que les baux donneront la possibilité de contractualiser un
partenariat pour l’hébergement : cette éventualité nécessiterait
de fixer avec précision les droits et devoirs des partenaires qui
ne se résument pas à une relation bilatérale mais impliquent
aussi le financement des régions et des stagiaires.
Devant la complexité du sujet et des problèmes en suspens
auxquels se rajoutent les modalités de règlement de la taxe foncière et de
la prise en charge des contraintes imposées par les mises aux normes
handicapés et « Grenelle de l’environnement », le secrétariat général du
gouvernement a désigné un nouveau comité d’experts pour accompagner
la préparation des premiers baux.
Quatre projets ont été établis, dont deux pourraient être signés d’ici
la fin de l’année 2013, si un accord intervient entre les parties, ce qui
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
128
COUR DES COMPTES
reste à ce jour hypothétique : en effet, selon l’association, l’État
propriétaire doit assumer, préalablement à la signature des baux, ses
obligations de maintenance et de mise aux normes,
alors que « depuis
plus de 60 ans, l’AFPA assume simultanément les responsabilités de
propriétaire (par pseudo mandat de l’État, lequel subventionnait l’AFPA
pour la maintenance immobilière) et de locataire assurant l’entretien du
patrimoine sur ses fonds propres ».
Les baux qui doivent impérativement être signés puisqu’ils
constituent une garantie pour les banques n’ont pas encore été acceptés
par l’association qui conteste le montant prévu de la redevance.
b)
Les perspectives ouvertes par le projet de loi de décentralisation et
de réforme de l’action publique
Le projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action
publique qui renforce les compétences de la région en matière de
formation professionnelle ouvrait, dans sa rédaction initiale, un droit
d’option aux régions intéressées en vue d’une dévolution par l’État du
patrimoine immobilier utilisé par l’AFPA dans le cadre de son activité,
hors bail emphytéotique administratif (BEA).
L’éventualité d’un nouveau transfert est accueillie de façon inégale
par les régions. Cet accueil est bienveillant dans les régions où le foncier
constitue un enjeu fort (Rhône-Alpes et PACA, par exemple), mais plus
réservé en Champagne-Ardenne, par exemple : dans cette région, l’attrait
est marqué pour certaines villes (Reims par exemple), mais plus mitigé
pour le département des Ardennes, durement touché par la crise ; dans
certains cas (à Rethel par exemple), ce sont les communes qui pourraient
être intéressées par la reprise des terrains occupés par l’AFPA.
Dans tous les cas de figure, les élus estiment que l’éventualité
d’une reprise du patrimoine occupé par l’AFPA doit être examinée au cas
par cas, que la négociation pourra être concertée avec d’autres organismes
de formation professionnelle dans la perspective d’une réponse mieux
adaptée à la demande des régions, qu’il est urgent de procéder à un état
des lieux de chaque centre, et que cet audit immobilier constitue un
préalable à toute discussion (la région Pays-de-Loire a pris l’initiative
d’un tel audit en 2013).
II
-
Des centres d’hébergement en mauvais état
L'AFPA avait, jusqu’en 2004, l’obligation d’assurer gratuitement
l’hébergement des stagiaires demandeurs d’emploi dont les parcours
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES NOMBREUSES ET CÔUTEUSES
129
étaient financés par l’État. Elle dispose donc, à côté de ses centres de
formation, de 134 centres d'hébergement (15 000 places dont 11 000
places ouvertes) qui sont répartis sur l'ensemble du territoire national.
Certains
centres
ont
été
rénovés
grâce
aux
subventions
d’investissement de l’État, mais ils sont dans leur grande majorité en
mauvais état général et restent parfois inutilisés (bâtiments amiantés et
murés à Rethel, délabrés et murés à Lyon-La Treille, inoccupés à Lyon ou
à Marseille).
Le nombre de stagiaires étant en baisse constante, les taux
d’occupation constatés ne s’élèvent globalement qu’à 59 % (3 550 000
nuitées en 2011). Les hébergements ont donc vocation à accueillir un
public plus large (autres stagiaires de la formation professionnelle,
apprentis majeurs, jeunes travailleurs, etc.).
Il serait donc utile à l’AFPA de trouver des partenaires qui puissent
être les opérateurs des rénovations et qui soient agréés en tant que
« bailleur social » et gestionnaire d’hébergement. Des études et des
négociations sont en cours avec certains opérateurs régionaux d’habitat
social, avec les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires
(CROUS) et avec Adoma.
A - Un accord-cadre de partenariat signé par I'AFPA
avec Adoma
Un accord cadre a été signé le 6 février 2013 avec Adoma pour
l’hébergement.
L’AFPA dispose de centres sous-occupés, tandis qu’Adoma,
chargée d’accueillir en résidences sociales des jeunes de 16 à 25 ans
apprentis ou bénéficiant d’un contrat aidé ou d’une formation en
alternance, peine à trouver des solutions à des prix raisonnables.
Adoma et I'AFPA ont décidé de faire une analyse conjointe des
synergies possibles. Trois cas de figure ont été identifiés :
-
les sites tendus dans lesquels l'AFPA effectue des formations
de longue durée et où elle est en mesure de réserver l'intégralité
de la résidence rénovée ;
-
les sites tendus dans lesquels l'AFPA n'est pas en mesure de
réserver tous les logements et où Adoma aurait pour mission de
compléter les logements vacants en les proposant à ses publics
cibles : jeunes travailleurs précaires par exemple.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
130
COUR DES COMPTES
-
enfin, les sites pour lesquels l'AFPA n'exprimerait aucun besoin
et qui pourraient être utilement mobilisés, en zones détendues,
pour de l'hébergement (urgence ou asile), ce dernier axe étant
plus compliqué à mettre en oeuvre à brève échéance.
Ce partenariat permettrait, selon les deux opérateurs, de valoriser
un patrimoine de l’État aujourd'hui mal entretenu et sous occupé, de
faciliter le projet de « refondation » de l'AFPA en confiant la rénovation
et la gestion du patrimoine de l’État qu’elle occupe à Adoma, tout en lui
garantissant un volume de places dédiées, et de développer enfin une
offre nouvelle de logements à destination de publics jeunes (compatibles
avec les stagiaires AFPA), en sus du patrimoine actuel d'Adoma.
L'accord-cadre prévoit la mise en place de deux comités :
-
un comité technique qui examine les faisabilités réalisées sur
chaque site. Après arbitrage et validation par le comité
technique, une convention sera rédigée pour chaque site, fixant
les orientations opérationnelles : programmation, prix de
revient, plan de financement, planning ;
-
un comité de suivi avec les principaux partenaires du dispositif
pour procéder à un suivi de l'accord-cadre, tirer des éléments de
bilan et proposer des aménagements en vue d'adapter les
interventions si cela s'avère nécessaire.
B - Une expérimentation pilote envisagée
Des études sont actuellement menées dans deux régions à fort
besoin d’hébergement : l’Île-de-France et Rhône-Alpes, qui représentent
21 sites, totalisant 2 400 places d'hébergements, dont le taux d'occupation
moyen par les stagiaires de l’AFPA est inférieur à 40 %.
Parmi ces 21 sites, six sites prioritaires de formation ou
d’hébergement ont été retenus, après arbitrage entre Adoma et I'AFPA, en
vue de leur rénovation complète. Il s'agit pour l'Île-de-France des sites de
Montreuil, Créteil et Stains et pour la région Rhône-Alpes, des sites de
Vénissieux, Rillieux-la-Pape et Bourg-en-Bresse. En outre, Adoma
s’intéresse au site de Neuilly-sur-Marne pour lequel une négociation
pourrait être engagée directement avec les services de l’État dans le cadre
de la mobilisation du foncier public pour le logement social, entériné par
le décret du 15 avril 2013.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES NOMBREUSES ET CÔUTEUSES
131
C - Les questions relatives au transfert du patrimoine
des hébergements à un organisme agréé
Le partenariat, tel qu’il est envisagé, nécessitera un engagement
fort de l’État au niveau central et local.
En effet, la restructuration des bâtiments d'hébergement pour les
stagiaires repose sur la mobilisation de financements de droit commun
(prêts locatifs aidés d'intégration pour les projets de résidence sociale), de
prêts locatifs à usage social et de prêts complémentaires de la Caisse des
dépôts et consignations et des partenaires d'Action logement. Enfin, la
mise à disposition du parc immobilier reste à finaliser par des baux
emphytéotiques
administratifs
dont
les
contours
n’ont
pas
été
définitivement arrêtés.
Le partenariat entre l’AFPA et Adoma repose aussi sur les régions
qui, de fait, assurent la réservation des places d'hébergement, pour
lesquelles I'AFPA est rémunérée. Il s'agira donc d'obtenir la subrogation
de ces aides au profit d'Adoma et d'élargir les publics aux stagiaires et
alternants d'autres organismes. Outre la nécessité d’une complémentarité
géographique, Adoma ne pourra intervenir sur un secteur qu'avec un
appui fort du conseil régional.
En outre, plusieurs questions ne sont pas réglées à ce jour au sujet
du coût des hébergements et de la possibilité pour les stagiaires d’en
assurer le financement ; il en va de même pour l’accueil de publics dans
les centres alors qu’ils n’ont aucun lien avec l’AFPA, ce qui représente
une opportunité pour la restauration, mais une contrainte en matière de
sécurité ; une question se pose également pour l’égalité d’accès et la
priorité d’hébergement pour les stagiaires AFPA sur l’ensemble du
territoire, mais aussi pour le principe de la gratuité de l’hébergement ou, à
défaut, l’application d’un niveau de redevance résiduelle (une fois
déduites les aides publiques dont celle des régions), compatible avec le
revenu des stagiaires.
Enfin et surtout, pour mettre en place une telle opération, il est
indispensable que l’AFPA dispose de droits réels sur le patrimoine
immobilier,
éventuellement
sous
forme
de
baux
emphytéotiques
administratifs ou dans le cadre d’une négociation avec les collectivités
territoriales.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
132
COUR DES COMPTES
III
-
Une nécessaire rationalisation de l’immobilier
de l’AFPA dans l’Est parisien
La Cour n’a pas réalisé un examen complet des implantations de
l’AFPA dans la région Île-de-France qui n’entrait pas dans l’échantillon
des régions contrôlées. Son contrôle sur les activités du siège qui est
implanté à Montreuil l’a néanmoins amenée à faire les constats suivants :
A - La double implantation actuelle du siège
L’organisme est actuellement implanté sur deux sites distincts dans
Montreuil :
-
372 personnes sont restées dans l’ancien siège de l’AFPA (La
Noue) appartenant à l’État qui est situé 13, place du Général de
Gaulle, composé de cinq bâtiments d’une superficie totale de
13 280 m
2
dont l’exploitation n’est pas à ce jour optimale.
-
253 autres personnes ont été installées dans une tour située 3,
rue Franklin (Tour 9) où 6 750 m
2
de bureaux (cinq plateaux de
1 350 m
2
) sont loués pour héberger la direction générale, la
direction de la communication et le service juridique, la DRH,
le contrôle de gestion, les directions du marketing, du
commercial public et des entreprises ainsi que la direction
régionale d’Île-de-France.
1 -
La tour T9
Le bail de la Tour T9 a été consenti pour une durée de neuf années
à compter du 1er décembre 2010 à un loyer supérieur aux coûts du
marché dans cette zone.
Une renégociation de ce bail a été entreprise, en contrepartie d’une
extension ferme du bail de six années supplémentaires (jusqu’en 2019).
Pendant la durée du plan de refondation (2013-2017), l’économie globale
générée serait
de 2,75 M€, dont 2,25 M€ sur la période 2013-2015, qui
est une période financièrement critique pour l’Association.
2 -
Le site de La Noue
Le site est composé de divers bâtiments qui, pour certains d’entre
eux, nécessiteraient d’être mis aux normes pour devenir vraiment
opérationnels.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES IMPLANTATIONS IMMOBILIÈRES NOMBREUSES ET CÔUTEUSES
133
Un étage du bâtiment A (550 m
2
) a été neutralisé afin d’éviter que
le bâtiment ne soit classé immeuble de grande hauteur. De nombreuses
salles de réunion mutualisées ont été créées. Le deuxième étage du
bâtiment B (950 m
2
) est neutralisé pour désamiantage. Le troisième étage
du bâtiment C (820 m
2
) est occupé en totalité par les organisations
syndicales et le quatrième étage de ce même bâtiment (820 m
2
) est affecté
aux réunions.
Une partie significative du site pourrait être transformée en centre
de formation.
B - Les pistes d’économies à explorer dans l’est parisien
1 -
L’immeuble du 8, rue Georges et Mai Politzer à Paris 12
(site Reuilly)
L’AFPA envisageait de se porter acquéreur de l’immeuble qui était
mis en vente pour un montant de 32 M€ et de le transformer dans sa
totalité en un grand centre de formation tertiaire dans Paris intra-muros.
L’acquisition de l’immeuble ne semble plus aujourd’hui à l’ordre du jour.
L’AFPA envisage désormais une restructuration qui durerait jusqu’au
renouvellement du bail en 2016.
2 -
Le centre pédagogique tertiaire de Neuilly-sur-Marne
L’AFPA dispose par ailleurs d’un centre pédagogique et technique
tertiaire d’une superficie de 10 000 m
2
bâtis sur un terrain de 20 000 m
2
,
situé 63, rue louis Ampère, à Neuilly-sur-Marne (93), qui appartient à
l’État et dont les locaux, occupé par 70 ingénieurs de formation, ne sont
pas totalement rentabilisés.
L’AFPA pourrait envisager de le restituer à l’État pour qu’il puisse
être transformé en immeuble à usage de logements sociaux.
_________
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
________
La question du patrimoine affecté à l’AFPA est un enjeu central en
termes financiers (le protocole de conciliation faisant notamment de la
conclusion des baux emphytéotiques administratifs (BEA) une condition
de la participation des banques au financement de l’AFPA), mais aussi
d’organisation de l’activité et de sa restructuration sur le territoire.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
134
COUR DES COMPTES
Cependant la gestion des biens mis à disposition de l’AFPA par
l’État est un dossier complexe. Les retards pris dans les décisions
concernant ce sujet et les dégradations du patrimoine qui ont pu en
résulter ont entraîné des conséquences défavorables pour l’organisme.
Plusieurs rapports récents des inspections générales des finances
ou des affaires sociales ont contribué à établir un diagnostic et à
proposer des solutions. Mais la situation est encore aujourd’hui très
confuse, et il n’est pas certain qu’une solution unique puisse être
adoptée :
une
adaptation
à
chaque
contexte
régional
pourrait
éventuellement s’imposer.
Par ailleurs, la mise en oeuvre de baux emphytéotiques
administratifs pour la gestion des biens, proposée par un rapport de
l’inspection générale des finances de 2011, a été retenue par l’État, par
le plan de refondation et par le comité interministériel de restructuration
industrielle.
Or cette procédure n’est toujours pas finalisée entre France
Domaine et l’AFPA qui n’ont pu se mettre d’accord sur le montant d’une
redevance acceptable pour l’organisme, alors même que ces baux sont
envisagés pour constituer une garantie bancaire. La persistance d’une
telle situation apparait difficilement compréhensible.
L’expérimentation d’un partenariat pour l’hébergement des
stagiaires fait actuellement l’objet d’un accord-cadre signé entre l’AFPA
et Adoma qui devrait concerner six sites en Île-de-France et en Rhône-
Alpes. Sa mise en oeuvre concrète repose là aussi sur la signature de baux
emphytéotiques administratifs et sur la mobilisation de financements
adaptés. Elle soulève également des questions relatives au coût des
hébergements et aux droits de réservation qui ne sont pas encore résolus.
Compte tenu de la situation financière actuelle de l’AFPA, de la
densité de son réseau en Île-de-France et de la sous-occupation manifeste
des bâtiments qu’elle occupe sur divers sites (Tour T9 et la Noue à
Montreuil (93), sur le site de Reuilly à Paris ainsi qu’à Neuilly-sur-
Marne), une rationalisation des implantations immobilières pourrait être
opérée dans l’Est parisien et une réflexion plus générale doit être
engagée pour réorganiser les centres de formation tertiaire en Île-de-
France.
La Cour formule les recommandations suivantes :
11.
effectuer dans les meilleurs délais un audit de l’état du
patrimoine dans chaque région ;
12.
rationaliser les implantations de l’AFPA et de son siège dans
l’Est parisien.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Conclusion générale
Alors que l’AFPA aurait dû depuis 2009 devenir un organisme de
formation modernisé, capable d’affronter les règles de la concurrence, son
statut et son
fonctionnement demeurent caractérisés par une forte
intervention des pouvoirs publics :
-
un régime de subventions encadré subsiste ;
-
la gouvernance de l’association est marquée par la présence de
l’État au sein du conseil d’orientation et par le maintien d’un
contrôle général économique et financier ;
-
le patrimoine immobilier occupé par l’AFPA est toujours mis à
sa disposition par l’État dans des conditions juridiques qui
n’ont pas à ce jour été éclaircies ;
-
la négociation avec les élus locaux privilégie une logique
d’aménagement du territoire qui n’est pas systématiquement
compatible avec la rationalisation du maillage territorial, dans
la mesure où celle-ci implique la fermeture des centres de
formation non rentables ;
-
Le soutien financier de l’État est essentiel pour la mise en
oeuvre du plan de refondation 2013-2017 de l’organisme.
Parallèlement, l’AFPA a maintenu des pratiques héritées de son
ancien statut d’opérateur public et n’a pas adapté son modèle économique
et l’organisation de ses formations : de manière générale, l’association a
tardé à développer une stratégie concurrentielle, orientée notamment vers
les entreprises :
-
elle maintient une organisation des stages fragile qui associe, à
une formation,
un formateur identifié ;
-
la gestion de ses ressources humaines cumule les rigidités de la
gestion de l’emploi du secteur public et les avantages des
rémunérations du secteur privé ;
-
elle conserve des effectifs nombreux au siège, alors que ses
formateurs ne représentent que moins de 50 % de l’ensemble
des personnels.
Aussi, alors que l’AFPA se considère comme l’organisme de
référence de la formation des demandeurs d’emploi, elle ne représente
que 22 % des parts de marché de ce secteur.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
136
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, l’organisation unitaire et toujours centralisée de
l’AFPA est remise en question par la régionalisation du marché de la
formation professionnelle.
Ces difficultés à s’adapter aux nouvelles contraintes qui s’imposent
à l’association ont conduit à une crise financière grave qui s’est traduite
par une perte de 91,8 M€ en 2012.
Le plan de refondation mis en oeuvre pour faire face à cette
situation d’urgence constitue une dernière chance pour l’AFPA d’assurer
sa pérennité. Il repose néanmoins sur des hypothèses ambitieuses qui
impliquent une rigueur et des mesures d’économie drastiques, en
particulier en ce qui concerne la gestion des ressources humaines et de
l’immobilier.
Par ailleurs, l’État a apporté à l’AFPA des garanties financières
pour soutenir sa négociation avec les établissements bancaires et mettre
en oeuvre son plan de refondation. Ce soutien financier prolonge
l’intervention des pouvoirs publics dans la gestion de l’association et
perpétue l’ambiguïté dans laquelle elle se situe depuis 2009.
Dès lors, une clarification de la stratégie de l’État justifiant le
soutien financier apporté à l’AFPA apparaît nécessaire.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Annexes
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
138
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 : saisine du Sénat et
réponse du Premier Président
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
139
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
140
COUR DES COMPTES
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
141
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
142
COUR DES COMPTES
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
143
Annexe n° 2 : sigles
ADIE
Association pour le droit à l’initiative économique
AFPA
Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes
AGEFIPH
Association de gestion du fonds pour l'insertion
professionnelle des personnes handicapées
AIB
Appointement individuel de base
AME
Appointement minimum de l’emploi
ANPE
Agence nationale pour l’emploi
ASSEDIC
Association pour l'emploi dans l'industrie et le
commerce
BEA
Bail emphytéotique administratif
BIT
Bureau international du travail
BTP
Bâtiments et travaux publics
BUPA
Bristish united provident association Ltd
CA
Conseil d’administration
CDD
Contrat à durée déterminé
CDI
Contrat à durée indéterminée
CFDT
Confédération française démocratique du travail
CFE-CGC
Confédération française de l'encadrement -
Confédération générale des cadres
CIF
Congé individuel de formation
CGPME
Confédération générale du patronat des petites et
moyennes entreprises
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
144
COUR DES COMPTES
CGT
Confédération générale du travail
COMITÉ
INTERMINISTÉRIEL
DE
RESTRUCTURATION
INDUSTRIELLE
Comité interministériel de restructuration
industrielle
CJCE
Cour de justice des communautés européennes
CNAM
Conservatoire national des arts et métiers
CNED
Centre national d’enseignement à distance
CO
Conseil d’orientation
COMEX
Comité exécutif
CR
Centre de responsabilité
CSP
Centre de service partagé
Dares
Direction de l’animation de la recherche, des
études et des statistiques
DGESCO
Direction générale de l’enseignement scolaire
DGEFP
Délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle
DIRECCTE
Direction régionale des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de
l'emploi
DOM
Département d’outre-mer
DRH
Direction des ressources humaines
ETP
équivalent temps plein
FO
Force ouvrière
FONGECIF
Fonds de gestion du congé individuel de formation
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
145
GPEC
Gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences
GPEEC
Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois,
et des compétences
GRETA
Groupement d’établissements publics
d’enseignement
HLM
Habitation à loyer modéré
IGA
Inspection générale de l'administration
IGAS
Inspection générale des affaires sociales
IGF
Inspection générale des finances
MEDEF
Mouvement des entreprises de France
NRSD
Non renouvellement systématique des départs
PACA
Provence-Alpes Côte d’Azur
PAIO
Permanences d’accueil d’information et
d’orientation
PAS
Programme d’activité subventionné
PASP
Programme d’activité de service public
PFE
Projet formation emploi
PNAO
Plateforme national des appels d’offres
POPS
Prestation d’orientation professionnelle spécialisée
POEC
Préparation opérationnelle à l’emploi collectif
POEI
Préparation opérationnelle à l’emploi individuelle
PQCP
Parcours de qualification et de certifications
professionnelles
PV
Procès-verbal
RH
Ressources humaines
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
146
COUR DES COMPTES
SIEG
Service d’intérêt économique général
SPFR
Service public régional de formation continue en
Rhône-Alpes
SSIG
Service social d’intérêt général
VAE
Validation des acquis de l'expérience
ZTEF
Zone territoriale emploi formation
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
147
Annexe n° 3 : organigramme du siège
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
148
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 : Liste des sites occupés par
l’AFPA
RÉGION
Propriété
nombre
d'immeubles
Surface
terrain
Surface
constructions
(bâtie)
ALSACE
Bail État
3
90 465
42 877
Bail commercial
6
71 130
23 784
AQUITAINE
Bail État
7
239 611
81 546
Bail commercial
3
2 200
1 064
AUVERGNE
Bail État
7
196 544
60 780
Bail commercial
10
472
BASSE
NORMANDIE
Bail État
8
182 526
76 462
Bail commercial
5
16 184
26 240
BOURGOGNE
Bail État
8
233 642
68 846
assimilé État
1
446
Bail commercial
7
18 207
7 787
BRETAGNE
Bail État
12
575 689
150 266
Bail commercial
5
1 648
CENTRE
Bail État
9
397 153
113 617
assimilé État
86
2
632
Bail commercial
4
14 810
3 563
CHAMPAGNE-
ARDENNE
Bail État
5
325 419
67 355
Bail commercial
5
47 872
171 131
CORSE
Bail État
2
33 814
16 207
Bail commercial
9
22 650
2 348
Propriété AFPA
1
1 109
20 000
86
ANPE, SAN-Dir. Services Financiers, centre éducatif et culturel
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
149
FRANCHE-COMTÉ
Bail État
4
111 063
41 159
assimilé État
1
247
Bail commercial
7
20 863
6 141
HAUTE-
NORMANDIE
Bail État
3
188 006
57 990
bail commercial
3
3 753
7 161
ÎLE-DE-FRANCE
Bail État
16
887 869
173 423
assimilé État
2
1 800
Bail commercial
12
9 464
20 535
NGUEDOC-
ROUSSILLON
Bail État
7
461 349
87 708
Bail commercial
15
28 507
5 034
Propriété AFPA
1
10 345
7 954
LIMOUSIN
Bail État
7
1 272 705
67 168
bail commercial
3
16 353
3 747
LORRAINE
Bail État
9
565 981
121 203
Bail commercial
7
8 247
10 190
MIDI-PYRENEES
Bail État
8
320 878
79 302
Bail commercial
10
35 863
4 592
NORD-PAS-DE-
CALAIS
Bail État
15
282 642
169 778
Bail commercial
9
4 882
3 910
PROVENCE-ALPES-
CÔTE D’AZUR
Bail État
9
339 486
128 548
assimilé État
1
327
Bail commercial
12
3 500
6 407
PAYS DE LOIRE
Bail État
11
1 227 507
147 677
Bail commercial
6
5 052
1 828
Propriété AFPA
1
7 331
PICARDIE
Bail État
7
241 898
65 424
bail commercial
3
5 000
790
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
150
COUR DES COMPTES
POITOU-
CHARENTE
Bail État
10
461 305
72 223
Bail commercial
5
1 800
2 524
RHONE-ALPES
Bail État
13
417 497
156 210
Bail commercial
7
34 636
11 327,85
TOTAL
Bail État
180
Bail commercial
153
Propriété AFPA
3
Source : Cour des comptes d’après tableaux AFPA (gestion des locations,
février 2013)
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
151
ACTIF
2007
2008
Evol.
N/N-1
2009
Evol.
N/N-1
2010
Evol.
N/N-1
2 011
Evol.
N/N-1
2012
Evol.
N/N-1
Evolution
sur
période
Immobilisations incorporelles
concessions brevets-droits
similaires
32 123 202
37 036 994
15%
43 004 630
16%
44 315 965
3%
54 929 852
24%
55 067 588
0%
71,43
amortissements
14 560 230
20 381 701
40%
27 430 797
35%
34 050 053
24%
40 218 557
18%
45 629 150
13%
213,38
autres immobilisations
3 756 489
6 747 973
80%
7 157 851
6%
11 730 010
64%
13 487 914
15%
22 019 026
63%
486,16
avances et acomptzes
1 455
1 455
0%
1 455
0%
1 455
0%
1 455
0%
1 455
0%
-
Immobilisations corporelles
Terrains
5 439 827
5 439 827
0%
5 638 068
4%
5 636 713
0%
5 636 713
0%
5 636 713
0%
3,62
amortissements
848 113
1 169 409
38%
1 357 551
16%
1 540 818
13%
1 721 375
12%
1 900 369
10%
124,07
constructions
2 162 579 832
2 227 061 940
3%
2 308 917 378
4%
2 361 252 854
2%
2 384 587 051
1%
2 409 980 922
1%
11,44
amortissements
1 647 238 388
1 682 151 110
2%
1 717 044 110
2%
1 752 817 541
2%
1 788 495 766
2%
1 823 519 416
2%
10,70
installations techniques, matériel
379 078 747
370 155 358
-2%
367 907 016
-1%
376 618 746
2%
380 074 944
1%
384 975 121
1%
1,56
amortissements
297 329 756
285 561 154
-4%
283 367 608
-1%
296 178 180
5%
309 996 545
5%
322 835 110
4%
8,58
autres immobilisaitons corporelles
87 427 283
85 063 895
-3%
84 604 120
-1%
70 924 320
-16%
75 997 929
7%
76 553 300
1%
12,44
-
amortissements
59 100 106
58 383 906
-1%
61 655 407
6%
51 198 075
-17%
55 243 513
8%
58 927 975
7%
0,29
-
immobilisations en cours
46 915 454
61 885 220
32%
34 599 793
-44%
20 156 062
-42%
18 046 280
-10%
9 232 296
-49%
80,32
-
avances et acomptzes
11 206 930
1 303 585
-88%
Immobilisations financières
autres participations
40 000
40 000
0%
40 000
0%
40 000
0%
40 000
0%
40 000
0%
-
autres titres immobilisés
(participations)
12 348
12 348
0%
12 348
0%
12 348
0%
12 348
0%
12 348
0%
-
prêts
23 392 961
24 348 678
4%
24 194 050
-1%
24 216 919
0%
24 566 446
1%
24 280 320
-1%
3,79
autres immobilisations financières
1 475 558
1 657 482
12%
1 573 639
-5%
1 897 985
21%
1 898 962
0%
1 870 238
-2%
26,75
dépréciaiton
9 597
11 197
17%
11 639
4%
73 488
531%
31 479
-57%
31 009
-1%
223,11
TOTAL ACTIF IMMOBILISE
BRUT
2 753 450 086
2 820 754 755
2%
2 877 650 348
2%
2 916 803 377
1%
2 959 279 894
1%
2 989 669 327
1%
8,58
total ammortis-depréciation
2 019 086 190
2 047 658 477
1%
2 090 867 112
2%
2 135 858 155
2%
2 195 707 235
3%
2 252 843 029
3%
11,58
TOTAL ACTIF IMMOBILISE
NET
734 363 896
773 096 278
5%
786 783 236
2%
780 945 222
-1%
763 572 659
-2%
736 826 298
-4%
0,34
Stocks et en cours
matières 1eres ,
approvisionnements
9 908 704
9 908 704
0%
9 908 704
0%
9 908 704
0%
9 908 704
0%
provision pour dépréciation
9 908 704
9 908 704
0%
9 908 704
0%
9 908 704
0%
9 908 704
0%
produits intermédiaires et finis
142 646
142 646
0%
142 646
0%
142 646
0%
142 646
0%
dépréciaiton
142 646
142 646
0%
142 646
0%
142 646
0%
142 646
0%
marchandises
91 748
91 748
0%
91 748
0%
91 748
0%
91 748
0%
dépréciaiton
91 748
91 748
0%
91 748
0%
91 748
0%
91 748
0%
Avances et acomptes versés sur
commande
1 214 192
3 476 766
186%
881 751
-75%
778 122
-12%
1 997 012
157%
3 097 843
55%
155,14
Créances
clients et comptes rattachés
61 247 231
68 986 246
13%
71 275 285
3%
80 918 762
14%
79 415 359
-2%
82 721 646
4%
35,06
provisions
7 730 960
7 334 809
-5%
7 025 931
-4%
8 027 993
14%
9 536 751
98%
10 357 536
-35%
33,97
autres créances
21 266 962
29 109 200
37%
30 582 945
5%
27 065 176
-12%
15 872 469
-74%
21 711 217
-98%
2,09
provisions
10 640 907
11 642 252
9%
23 430 526
101%
22 366 911
-5%
7 097 515
-68%
7 545 470
6%
29,09
-
etat et collectiviés
286 869 754
382 216 150
33%
706 367 704
85%
734 718 897
4%
968 412 629
32%
900 072 871
-7%
213,76
créances sur activités spécifiques
90 678
3 454
-96%
VPM
210 641
11 339 474
21 397 232
89%
19 455 673
-9%
disponibilités
3 070 091
11 445 687
273%
1 955 733
-83%
9 496 325
386%
6 512 760
-31%
23 771 362
265%
674,29
Charges constatées d’avance
2 631 581
2 462 774
-6%
3 037 687
23%
2 770 762
-9%
2 947 333
6%
2 780 385
-6%
5,65
TOTAL ACTIF CIRCULANT
BRUT
386 744 228
507 843 375
31%
824 244 203
62%
877 230 616
6%
1 106 697 892
26%
1 053 610 997
-5%
172,43
total provisions
28 514 965
29 120 159
2%
40 599 555
39%
40 538 002
0
26 777 364
-34%
17 903 006
-33%
37,22
-
TOTAL ACTIF CIRCULANT
NET
358 229 263
478 723 216
34%
783 644 648
64%
836 692 614
7%
1 079 920 528
29%
1 035 707 991
-4%
189,12
TOTAL ACTIF BRUT
3 140 194 314
3 328 598 130
6%
3 701 894 551
11%
3 794 033 993
2%
4 065 977 786
7%
4 043 280 324
-1%
28,76
total amortissements et
provisions
2 047 601 155
2 076 778 636
1%
2 131 466 667
3%
2 176 396 157
2%
2 222 484 599
2%
2 270 746 035
2%
10,90
TOTAL ACTIF NET
1 092 593 159
1 251 819 494
15%
1 570 427 884
25%
1 617 637 836
3%
1 843 493 187
14%
1 772 534 289
-4%
62,23
PASSIF
2007
2008
Evol.
N/N-1
2009
Evol.
N/N-1
2010
Evol.
N/N-1
2011
Evol.
N/N-1
2012
Evol.
N/N-1
Evolution
sur
période
Réserves
-51 839 587
-51 839 587
0%
-51 839 587
0%
-51 839 587
0%
-51 839 587
0%
-51 839 587
0%
0%
sub renou sans droit de reprise
48 391 013
48 032 582
-1%
459 461 636
857%
459 461 636
0%
509 461 636
11%
532 661 636
5%
1001%
Report à nouveau
91 882 571
102 190 346
11%
103 311 265
1%
88 537 237
-14%
82 849 309
-6%
27 217 322
-67%
-70%
Résultat de l'exercice
10 307 775
1 120 919
-89%
-14 774 028
-1418%
-5 687 928
-62%
-55 631 987
878%
-91 790 129
65%
-990%
FONDS PROPRES
98 741 772
99 504 260
1%
496 159 286
399%
490 471 358
-1%
484 839 371
-1%
416 249 242
-14%
322%
Subventions d'investissements
632 302 986
663 151 287
5%
274 125 917
-59%
269 001 113
-2%
264 704 954
-2%
262 680 422
-1%
-58%
AUTRES FONDS ASSOCIATIFS
632 302 986
663 151 287
5%
274 125 917
-59%
269 001 113
-2%
264 704 954
-2%
262 680 422
-1%
-58%
Provisions pour risques
7 521 930
10 688 419
42%
10 800 708
1%
23 981 514
122%
25 859 471
8%
44 935 062
74%
497%
provisions pour charges
720 085
703 290
-2%
644 011
-8%
591 823
-8%
569 135
-4%
287 903
-49%
-60%
PROVISIONS
8 242 015
11 391 709
38%
11 444 719
0%
24 573 337
115%
26 428 606
8%
45 222 965
71%
449%
Emprunts et dettes financieres ets
de crédit
28 577 899
55 537 534
94%
80 446 454
45%
13 677 836
-83%
36 509 855
167%
33 443 147
-8%
17%
Emprunts et dettes financi. divers
125 704
72 609 429
57662%
47 093 154
-35%
35 076 879
-26%
avances et acomptes recus sur
commandes
3 669 609
4 907 156
34%
4 434 250
-10%
5 402 795
22%
10 457 707
94%
5 897 592
-44%
61%
Dettes fournisseurs
42 459 618
40 377 133
-5%
42 879 472
6%
53 565 461
25%
63 893 935
19%
48 099 373
-25%
13%
Dettes Etat et collectivités
110 773 603
213 389 200
93%
493 844 321
131%
523 073 425
6%
754 996 709
44%
700 957 818
-7%
533%
Dettes sur activités spécifiques
87 224
-100%
570
Dettes fiscales et sociales
126 828 764
124 988 391
-1%
124 944 782
0%
124 106 411
-1%
117 461 836
-5%
195 532 255
66%
54%
Dettes diverses
14 577 223
17 550 464
20%
20 504 873
17%
25 175 157
23%
16 187 761
-36%
14 171 984
-12%
-3%
Dettes sur immobilisations
19 703 359
17 015 086
-14%
15 235 525
-10%
10 086 757
-34%
13 445 280
33%
8 383 306
-57%
Produits constatés d’avance
6 629 086
4 007 273
-40%
6 282 010
57%
5 894 757
-6%
7 474 021
27%
6 819 306
-9%
3%
DETTES
353 306 385
477 772 237
35%
788 697 961
65%
833 592 028
6%
1 067 520 258
28%
1 048 381 660
-2%
197%
TOTAL PASSIF
1 092 593 158
1 251 819 493
15%
1 570 427 883
25%
1 617 637 836
3%
1 843 493 189
14%
1 772 534 289
-4%
62%
Annexe n° 5 : bilan de l’AFPA
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
152
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 : résultat de l’AFPA
2007
2008
2009
2010
2011
2012
en €
Produits d'exploitation
1 012 688 201
1 000 785 396
1 005 817 887
961 789 313
901 872 583
848 407 922
Charges d'exploitation
1 066 007 751
1 054 760 955
1 036 598 021
982 485 388
955 360 822
952 004 381
Résultat d'exploitation
-53 319 550
-53 975 559
-30 780 134
-20 696 075
-53 488 239
-103 596 459
Produits
87
activités spécifiques
192 983 865
180 696 958
175 740 533
138 458 407
70 706 473
29 776 567
Charges
activités spécifiques
192 983 865
180 696 958
175 740 533
138 458 407
70 706 473
29 776 567
Produits financiers
4 137 470
461 089
276 156
115 959
101 802
122 796
Charges financières
154 509
748 427
1 069 632
1 491 282
2 716 027
2 538 906
Résultat financier
3 982 961
-287 338
-793 476
-1 375 323
-2 614 225
-2 416 110
Produits exceptionnels
61 536 838
57 449 618
19 322 129
18 187 954
19 784 765
16 763 564
Charges
exceptionnelles
1 873 724
2 065 803
2 522 546
1 735 433
19 314 287
2 541 123
Résultat exceptionnel
59 663 114
55 383 815
16 799 583
16 452 521
470 478
14 222 441
Impôt sur les bénéfices
18 750
69 052
Total produits
1 271 346 374
1 239 393 061
1 201 156 705
1 118 551 633
992 465 623
895 070 849
Total charges
1 261 038 599
1 238 272 143
1 215 930 732
1 124 239 562
1 048 097 609
986 860 977
Bénéfice ou perte
10 307 775
1 120 918
-14 774 027
-5 687 929
-55 631 986
-91 790 128
Source : Cour des comptes d'après comptes annuels
87
Les charges et les produits des activités spécifiques correspondent aux opérations
de mandat que l’AFPA exécute pour le compte de l’État. Il s’agit de la rémunération
des stagiaires relevant du titre IX du code de travail. Cette comptabilisation est neutre
sur le résultat car par construction les charges sont équivalentes aux produits.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
153
Annexe n° 7 : ETP par structures
2009
2010
Évolution
2011
Évolution
2012
Évolution
Alsace
333
289
- 13 %
280
- 3 %
275
- 2 %
Aquitaine
379
333
- 12 %
318
- 4 %
314
- 1 %
Auvergne
270
246
- 9 %
228
- 8 %
217
- 4 %
Bourgogne
272
236
- 13 %
221
- 6 %
206
- 7 %
Bretagne
615
541
- 12 %
490
- 9 %
482
- 2 %
Centre
425
388
- 9 %
335
- 14 %
328
- 2 %
Champagne Ardennes
332
286
- 14 %
274
- 4 %
269
- 2 %
Corse
117
105
- 10 %
98
- 7 %
90
- 7 %
Franche Comté
224
198
- 12 %
179
- 9 %
170
- 5 %
Île-de-France
851
728
- 14 %
686
- 6 %
693
1 %
Languedoc Roussillon
404
345
- 15 %
330
- 4 %
308
- 7 %
Limousin
353
312
- 11 %
293
- 6 %
270
- 8 %
Lorraine
516
465
- 10 %
412
- 11 %
395
- 4 %
Midi Pyrénées
500
434
- 13 %
404
- 7 %
404
0 %
Nord Pas de Calais
790
685
- 13 %
620
- 9 %
617
- 1 %
Normandie Basse
323
286
- 12 %
259
- 10 %
251
- 3 %
Normandie haute
288
255
- 11 %
231
- 9 %
229
- 1 %
Pays-de-Loire
707
629
- 11 %
578
- 8 %
576
0 %
Picardie
273
239
- 12 %
221
- 7 %
199
- 10 %
Poitou Charente
294
259
- 12 %
246
- 5 %
243
- 1 %
PACA
700
622
- 11 %
583
- 6 %
578
- 1 %
Rhône Alpes
702
620
- 12 %
586
- 5 %
569
- 3 %
Total Régions
9 668
8 502
- 12 %
7 873
- 7 %
7 683
- 2 %
Dispositif Itinérant
220
203
- 7 %
170
- 17 %
144
- 15 %
Siège
403
428
6 %
432
1 %
434
0 %
Direction ingénierie
387
341
- 12 %
229
- 33 %
228
- 1 %
AFPA transition
339
398
17 %
Direction pôle Marketing
exploitation
53
54
1 %
CSP
37
50
33 %
Patrimoine
17
25
46 %
Total hors Régions
1 010
973
- 4 %
1 278
31 %
1 332
4 %
Total ETP
10 679
9 474
- 11 %
9 150
- 3 %
9 015
- 1 %
Source : Cour des comptes d’après AFPA
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
154
COUR DES COMPTES
Annexe n° 8 : comparaison entre
l’appointement minimum de l’emploi
(AME) et l’appointement individuel de
base (AIB) – Rémunérations brutes
Classes
ETP
Minimum
conventionnel
Rémunération
minimale
Rémunération
moyenne
Rapport AIB
moyenne/AME
Médiane
Rémunération
maximale versée
01
8
990
1 140
1 325
134 %
1 287
1 778
02
149
1 083
1 095
1 301
120 %
1 301
1 578
03
33
1 176
1 176
1 412
120 %
1 372
1 911
04
291
1 269
1 269
1 515
119 %
1 504
2 533
05
129
1 393
1 393
1 636
117 %
1 588
2 550
06
351
1 517
1 517
1 657
109 %
1 593
2 340
07
796
1 671
1 671
1 862
111 %
1 826
2 993
08
844
1 826
1 826
2 057
113 %
2 000
4 013
09
1326
1 981
1 845
2 097
106 %
1 981
4 433
10
2327
2 167
2 167
2 403
111 %
2 321
4 018
11
1126
2 383
2 383
2 800
117 %
2 668
4 380
12
394
2 600
2 600
3 121
120 %
3 024
4 906
13
724
2 816
2 816
3 410
121 %
3 353
5 116
14
261
3 095
3 095
4 862
157 %
4 794
8 752
15
70
3 559
4 130
6 773
190 %
6 508
10 454
16
10
4 178
5 711
8 102
194 %
7 689
11 178
17
9
4 797
8 023
10 649
222 %
10 455
13 794
A1
1
1 832
1 994
1 994
109 %
1 994
1 994
A2
4
1 981
2 262
2 341
118 %
2 339
2 424
A3
3
2 167
2 232
2 468
114 %
2 391
2 856
Total
8 855
Source : Cour des comptes d’après AFPA
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
ANNEXES
155
Annexe n° 9 : dépenses de
fonctionnement au titre des exercices
2011 et 2012
en M€
2011
%
2012
%
Évolution N+1/N
Nettoyage et gardiennage
16,46
7 %
16,13
7 %
- 2 %
Énergie et fluide
26,17
11 %
29,09
13 %
11 %
Restauration
9,58
4 %
8,48
4 %
- 12 %
Honoraires
88
19,12
8 %
13,87
6 %
- 27 %
Communication
8,08
3 %
4,55
2 %
- 44 %
Frais de téléphonie et réseaux
9,99
4 %
9,24
4 %
- 7 %
Frais de déplacement
15,18
6 %
14,49
6 %
- 5 %
Matière d'oeuvre-outillage
89
40,06
16 %
34,6
15 %
- 14 %
Sous-traitance de formation
14,59
6 %
13,02
6 %
- 11 %
Autres frais de formation
11,18
5 %
10,84
5 %
- 3 %
Sous-traitance divers
7,7
3 %
7,85
3 %
2 %
Entretien courant : contrats de maintenance
29,44
12 %
27,27
12 %
- 7 %
Entretien courant : fournitures et réparations
9,25
4 %
6,77
3 %
- 27 %
Frais de fonctionnement courant
12,53
5 %
8,67
4 %
- 31 %
Locations et crédits baux hors formation
16,82
7 %
20,02
9 %
19 %
Impôts et taxes
1,28
1 %
0,61
0 %
- 52 %
Total dépenses de fonctionnement
247,42
225,48
- 9 %
Frais de fonctionnement sur chiffre d’affaires
28,6 %
27,9 %
Source : Comptes annuels AFPA 2012
88
Hors honoraires liés aux coûts de restructuration.
89
Hors variation des stocks de 10 000 452,39€.
Cour des comptes
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – décembre 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr