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Le Président
JPM/NF/FB- n° 13-ROD2-EB-23
Dijon, le 20 août 2013
RECOMMANDE AVEC A.R.
P. J. : 1 annexe
Monsieur Maire,
Par une lettre du 9 juillet 2013, je vous ai communiqué le rapport d'observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté sur la gestion
de la commune de Belfort afin que vous puissiez y apporter une réponse. A cette même fin,
une partie du rapport a été également communiquée à votre prédécesseur, ainsi qu'aux
différentes personnes concernées.
A l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243
-5 du code des juridictions
financières, la chambre a reçu une réponse écrite, votre lettre du 5 août 2013.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint, le rapport comportant les observations
définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes, accompagné de votre réponse. Il
vous appartient désormais de communiquer ce rapport et la réponse jointe, à l'assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion.
Conformément à la loi, l'ensemble doit être inscrit à l'ordre du jour du conseil
municipal, joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
Monsieur Etienne
BUTZBACH
Maire de Belfort
Hôtel de Ville
Place d'Armes
90000 BELFORT
2
Dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante, suivant sa
réception, le rapport sera considéré comme un document administratif communicable à toute
personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet
1978. Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport
d’observations aura été porté à la connaissance
de votre collectivité.
Enfin je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code
des juridictions financières, le rapport d’observations définitives est transmis au préfet et au
directeur départemental des finances publiques.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus
distinguée.
Pour le président empêché,
Le conseiller doyen,
Jean-Paul MASSOT
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
1/80
COMMUNE DE BELFORT
EXAMEN DE LA GESTION
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
Exercices 2006 et suivants
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
2/80
SOMMAIRE
PARTIE I : SYNTHESE DU RAPPORT
............................................................
5
PARTIE II : RAPPEL DE LA PROCEDURE
....................................................
7
PARTIE III : PRESENTATION DE LA COMMUNE DE BELFORT
...........
7
PARTIE IV : LES SUITES DU PRECEDENT RAPPORT
..............................
9
A.
LE CUMUL D
’
ACTIVITE DU DIRECTEUR GENERAL DES SERVICES ET DU DIRECTEUR GENERAL DES
SERVICES TECHNIQUES
.....................................................................................................................
9
B.
LE REGIME INDEMNITAIRE
.
.............................................................................................................
10
C.
LES DELAIS DE PAIEMENT
...............................................................................................................
10
D.
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DU CENTRE DE CONFERENCES ATRIA
.
..................................
13
E.
LE SUIVI DES ASSOCIATIONS AYANT REÇU DES SUBVENTIONS DE PLUS DE
100 000
€.
..................
13
F.
LA GESTION DE LA RESTAURATION COLLECTIVE
.
..........................................................................
14
1.
La comptabilité analytique
.............................................................................................................
14
2.
La tarification
.................................................................................................................................
15
PARTIE V : LA FIABILITE DES COMPTES
.................................................
16
A.
LE RATTACHEMENT DES CHARGES A L
’
EXERCICE
..........................................................................
16
B.
LA LIGNE DE TRESORERIE
...............................................................................................................
17
C.
LA GESTION DES IMMOBILISATIONS
...............................................................................................
18
1.
L’achèvement des travaux
.............................................................................................................
18
2.
Les opérations de cession des immobilisations
..............................................................................
18
D.
L
’
APPORT EN NATURE DANS LE CADRE DES OPERATIONS SOUS CONCESSION
................................
20
E.
LES RESTES A REALISER
..................................................................................................................
21
F.
LES EMPRUNTS ET DETTES ASSIMILEES
..........................................................................................
21
G.
L
’
UTILISATION EXTENSIVE DU COMPTE
628
...................................................................................
22
H.
CONCLUSION SUR LA FIABILITE DES COMPTES
...............................................................................
22
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
3/80
PARTIE VI : LA SITUATION FINANCIERE
................................................
23
A.
LES INDICATEURS DE RICHESSE DE LA VILLE DE BELFORT
.............................................................
23
1.
Les bases de fiscalité directe
..........................................................................................................
24
2.
La fiscalité transférée
.....................................................................................................................
24
3.
La dotation globale de fonctionnement (DGF)
..............................................................................
25
4.
Le potentiel financier
.....................................................................................................................
25
5.
La « consolidation
» des ressources de la ville avec celles de l’agglomération
.............................
26
B.
L
’
EQUILIBRE GENERAL DU BUDGET PRINCIPAL
..............................................................................
27
1.
La section de fonctionnement
........................................................................................................
27
2.
La section d’investissement
...........................................................................................................
31
3.
L'autofinancement et la dette
.........................................................................................................
33
PARTIE VII : LES RESSOURCES HUMAINES
............................................
35
A.
LES EFFECTIFS ET LES CHARGES DE PERSONNEL
............................................................................
36
1.
Les effectifs
....................................................................................................................................
36
2.
Les charges de personnel
...............................................................................................................
38
3.
Une volonté de stabiliser les effectifs
............................................................................................
39
B.
LA GESTION PREVISIONNELLE DES EFFECTIFS
,
DES EMPLOIS ET DES COMPETENCES
.....................
39
C.
LA POLITIQUE D
’
AVANCEMENT DES PERSONNELS
..........................................................................
41
1.
Les entretiens d’évaluation
............................................................................................................
41
2.
L’avancement
d’échelon
................................................................................................................
42
3.
L’avancement de grade
..................................................................................................................
42
D.
LE REGIME INDEMNITAIRE
..............................................................................................................
43
1.
L’individualisation du régime indemnitaire
...................................................................................
43
E.
LE TEMPS DE TRAVAIL ET L
’
ABSENTEISME
....................................................................................
43
1.
L’absentéisme
................................................................................................................................
43
2.
Les comptes épargne-temps
...........................................................................................................
45
3.
Les heures supplémentaires
...........................................................................................................
46
PARTIE VIII : LA POLITIQUE EN FAVEUR DE LA PETITE ENFANCE48
A.
LA PETITE ENFANCE CONSTITUE UNE PRIORITE MUNICIPALE
.........................................................
48
1.
Le projet de développement social local
–
PDSL
..........................................................................
48
2.
Le Projet éducatif global
–
PEG
....................................................................................................
50
3.
L’organisation des services en charge de la petite
enfance
............................................................
52
4.
La coordination des acteurs locaux
................................................................................................
52
B.
L
’
OFFRE D
’
ACCUEIL
,
LES DIFFERENTS MODES DE GARDE
..............................................................
53
1.
Rappel des différents modes de garde
............................................................................................
53
2.
L’offre d’accueil municipale
..........................................................................................................
54
3.
L’offre d’accueil à Belfort est
-elle suffisante ?
..............................................................................
57
4.
L’activité des EAJE
.......................................................................................................................
60
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
4/80
C.
L
’
ADAPTATION DE L
’
OFFRE A LA DEMANDE
..................................................................................
62
1.
La diversification des modes d’accueil et des contrats
..................................................................
63
2.
L’accueil d’enfants porteurs de handicaps
.....................................................................................
65
3.
Une politique de développement de la qualité de l’offre
...............................................................
65
4.
L’intégration des parents
................................................................................................................
66
5.
La création d’un observatoire de la petite enfance
.........................................................................
66
6.
Conclusion sur l’adéquation entre l'offre et la demande de garde
.................................................
66
D.
LE COUT DU SERVICE RENDU
..........................................................................................................
67
1.
Les conditions de financement par la CAF
....................................................................................
67
2.
Les budgets des crèches
.................................................................................................................
68
3.
Les tarifs particuliers appliqués aux non-Belfortains
.....................................................................
70
E.
LES MOYENS HUMAINS
...................................................................................................................
72
1.
Des effectifs stables depuis 2009
...................................................................................................
72
2.
La qualification du personnel encadrant les enfants
......................................................................
73
3.
Les ratios d’encadre
ment
...............................................................................................................
74
4.
Le concours du médecin ou de l’infirmière
...................................................................................
75
5.
La direction des crèches
.................................................................................................................
75
6.
Une pyramide des âges défavorable
...............................................................................................
76
7.
Un absentéisme modéré
.................................................................................................................
76
F.
LA TRANSITION DE L
’
ACCUEIL DU JEUNE ENFANT VERS LA SCOLARISATION
................................
77
1.
L’accueil des deux ans en école maternelle
...................................................................................
77
2.
Les actions passerelles
...................................................................................................................
78
-=o0o=-
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
5/80
PARTIE I : SYNTHESE DU RAPPORT
Le contrôle de la ville de Belfort a porté sur les suites réservées aux observations du
précédent rapport de la chambre, la fiabilité des comptes, la situation financière, la gestion des
ressources humaines. Enfin l'accueil de la petite enfance a été examiné dans le cadre d'une enquête
réalisée par une formation interjuridictions constituée entre la Cour des comptes et les chambres
régionales des comptes.
L’analyse de fiabilité des comptes a mis en évidence
des anomalies importantes dans la
gestion des immobilisations (cession des immobilisations, passage des immobilisations au compte
21 et amortissement), la comptabilisation des apports en nature dans le cadre des contrats de
concessions, et la comptabilisation des restes à réaliser. Ces anomalies portent sur des sommes
significatives. Elles affectent la fiabilité des comptes et pour certaines ont faussé le résultat de
l’exercice. La ville devrait accorder une attention plus forte à la qualité de ses comptes.
La situation financière de la ville ne génère pas d’inquiétude particulière. Les dépenses sont
maîtrisées et la fiscalité stabilisée depuis 2006. L’épargne brute de la collectivité se maintient à un
niveau supérieur aux communes de la même strate. Depuis 2008, la ville a réduit ses
investissements et son endettement, qui se trouve aujourd’hui à un niveau bas. Elle peut supporter
un niveau de dette supérieur et a d’ailleurs amorcé en 2012 une phase de reprise de l’investissement
qui verra son endettement augmenter à nouveau. Toutefois, les recettes progressent moins vite que
les dépenses, ce qui entraîne une légère érosion de l’épargne brute.
L’analyse de la gestion des ressources humaines met en évidence une bonne maîtrise de
l’évolution des effectifs et de
la masse salariale. La mutualisation ancienne et forte des services de
la ville et de la communauté d’agglomération belfortaine (CAB) constitue une source de
rationalisation. La ville a également mis en place une politique de gestion prévisionnelle des
ressources humaines intéressante sur plusieurs aspects.
La politique en faveur de la petite enfance de la ville s’inscrit dans le cadre d’un projet
éducatif global (PEG) mis en place en 2009. Ce document vise à mieux adapter l’offre de service
aux besoins de la population, en particulier les catégories sociales les moins favorisées,
principalement par le développement du multi accueil. Il constitue un réel outil de pilotage, mais
reste limité aux strictes compétences de la ville et ne prend pas en compte l’of
fre et la demande des
communes périphériques, alors que les interférences sociales sont nombreuses compte tenu de la
situation de ville centre de Belfort. Ainsi la réflexion collective sur les besoins sociaux à l’échelle
de l’agglomération apparaît faible.
Le PEG était également restreint à l’accueil collectif, avant que
la ville ne reprenne le relais assistante maternelle (RAM) auparavant géré par le département.
Les premiers mois de mise en œuvre du PEG montrent que la diversification des contrats a
effec
tivement permis d’augmenter le nombre d’enfants accueillis et le taux d’occupation des
crèches. Néanmoins, en l’absence de données sociales précises, la ville ne peut s’assurer que ces
nouveaux contrats ont bien répondu aux besoins des publics cibles (comme par exemple les parents
en reprise d’activité). La mise en œuvre du
multi accueil
est aujourd’hui inachevée, et pose la
question de l’avenir des deux
haltes-garderies
, dont l’activité décline nettement. Par ailleurs, la ville
devrait améliorer les taux d
’occupation des crèches notamment en obtenant la modulation des
agréments par la PMI.
L’analyse de l’activité des crèches de Belfort montre que celles
-
ci s’impliquent fortement
dans la mise en œuvre d’un service de qualité.
La chambre attire l'attention sur la nécessité de
respecter les normes de présence des personnels encadrant les enfants durant les périodes creuses.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
6/80
LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
La chambre recommande à la ville
d’éviter l’accumulation des règlements tardifs
.
Recommandation n° 3 :
L
a chambre recommande à la ville de régulariser les écritures comptables relatives à la cession d’un
terrain à la SODEB pour un montant de
2,4 M€.
Recommandation n° 4 :
La chambre recommande à la ville d’évaluer ses restes à réaliser conformément à la réglementation
en vigueur.
Recommandation n° 5 :
L
a chambre recommande à la ville de Belfort d’améliorer ses imputations comptables
afin q
ue le
compte administratif reflète d’avantage la réalité de l’activité de la commune (compte 628 en
particulier).
Recommandation n° 6 :
L
a chambre recommande à la ville de se doter d’outils lui permettant d’évaluer l’impact social de la
politique de développement du multi accueil dans les crèches
et d’améliorer le suivi des besoins des
familles.
-=o0o=-
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
7/80
PARTIE II : RAPPEL DE LA PROCEDURE
L’examen de la gestion de la ville de Belfort pour les exercices 2006 et suivants a été inscrit
au programme de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté, puis à celui de la chambre
régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté, pour 2012. L
’ordonnateur en fonction,
M. Etienne Butzbach a été informé
de l’ouverture de cet examen de la gestion par courrier du 20
février 2012. M. Jean-
Pierre Chevènement, maire jusqu’en juin 2007, en a également été informé
par un courrier du même jour.
Conformément à l’article L. 211
-
8 du code des juridictions financières, l’examen de la
gestion a porté sur la régularité des actes de gesti
on, l’économie des moyens mis en œuvre et
l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante.
Il a porté également sur l’accueil de la petite enfance, qui fait l’objet d’une enquête nationale
associant plusieurs chambres régionales des comptes et la Cour des comptes.
L’entretien préalable à la présentation de ses observations par la
chambre, prévu par les
articles L. 243-1 et R. 241-8 du code des juridictions financières, a eu lieu le 16 novembre 2012
avec l’ordo
nnateur antérieur, et le 5 décembre 2012 avec le maire actuel.
Dans sa séance du 24 janvier 2013, la chambre régionale des comptes a arrêté ses
observations sous forme d’un rapport d’observations provisoires. Ces observations ont été
transmises au maire de Belfort. Des extraits ont également été communiqués à son prédécesseur,
ainsi qu’à la CAF du Territoire de Belfort, au trésorier municipal, au président de la communauté
d’agglomération belfortaine (CAB).
Le maire de Belfort, le président de la CAB et la CAF du Territoire de Belfort ont adressé
des réponses à la chambre.
Le présent rapport d’observations définitives a été arrêté par la chambre dans sa séance du 6
juin 2013 et tient compte de ces réponses.
PARTIE III : PRESENTATION DE LA COMMUNE DE BELFORT
La commune de Belfort compte 50 199 habitants
1
. Elle représente plus de la moitié de la
population de la communauté d’agglomération et plus du tiers de celle du département
(respectivement 94 816 et 142 461 habitants en 2009). Elle joue donc un rôle de ville centre.
Toutefois, sa part dans la population de l’agglomération et du département a tendance à diminuer.
La population de la ville est en effet quasi stagnante depuis les années 1990, et en diminution ces
dernières années (51
327 habitants en 2007), en raison d’u
n solde défavorable des entrées/sorties, le
solde naturel étant par contre positif.
La population de la ville est jeune puisque les moins de 15 ans et les moins de 30 ans
représentent respectivement 17,3 % et 43 %, soit un niveau supérieur à la moyenne nationale
(18,5 % et 37,3 %).
1
Population légale 2009. Population municipale 50 199, population comptée à part 1 101.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
8/80
La ville de Belfort est traditionnellement industrielle, avec un secteur secondaire qui
représente 28 % des emplois contre 24 % au niveau national. Le groupe Alstom regroupe les
effectifs les plus importants avec plus de 3000 salariés. La ville est marquée également par la
présence du siège européen de General Electric. Cette situation se traduit logiquement par une
proportion d’ouvriers supérieure à la moyenne nationale (16,5 % contre 12,9
%), mais cette
configuration à tendance à évoluer avec le développement du secteur tertiaire.
Selon le recensement de 2009, le taux de chômage était à Belfort de 17,5 %
2
, soit un niveau
très nettement supérieur à la moyenne nationale, qui était de 8,4 %. Le nombre de chômeurs a
depuis continu
é à croitre et s’établissait sur la ville à 4 252 au quatrième trimestre 2011. Le taux de
chômage sur la zone d’emploi (Belfort, Héricourt, Montbéliard) était de 11,1 % au premier
trimestre 2012.
Le revenu annuel moyen par habitant est plus faible à Belfo
rt qu’au niveau national. Selon
les données notifiées à la commune pour le calcul du fonds national de péréquation des ressources
communales et intercommunales, il s’établit à 10
286 € contre 12
912 € en France. Il est également
inférieur à au revenu moyen des habitants de la Communauté de l
’agglomération
belfortaine (CAB),
qui est de 11
766 €. Ce revenu est l’un des plus faibles des 30 communes membres de celle
-ci.
La ville de Belfort fait partie de la CAB qui
s’est substituée au d
istrict dès 2000. En dehors
des quatre compétences obligatoires pour ce type de structure (développement économique,
aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat, politique de la ville), la CAB exerce les
compétences suivantes
: eau, assainissement, voirie d’intérêt com
munautaire, environnement et
cadre de vie, équipements sportifs et culturels d’intérêt communautaire (conservatoire à
rayonnement départemental, piscines, patinoire). Elle gère également la collecte des ordures
ménagères au titre des compétences facultatives. La CAB perçoit depuis 2000 la fiscalité
professionnelle (taxe professionnelle jusqu’en 2010 puis contribution économique territoriale et
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises).
La ville fait également partie de l’aire urbaine qui englobe le
nord du Doubs (agglomération
de Montbéliard), et une partie de la Haute-Saône (Héricourt). Les collectivités de cet espace sont
regroupées au sein d’un syndicat mixte.
2
Le taux de chômag
e par commune n’est pas calculé entre les recensements, seul les taux par bassin d’emploi
étant communiqués. Le nombre de chômeurs par commune est par contre disponible.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
9/80
PARTIE IV : LES SUITES DU PRECEDENT RAPPORT
La chambre a procédé à l’examen des suites qui avaie
nt été réservées aux observations
figurant dans son précédent rapport, rendu public en février 2007.
A.
LE CUMUL D
’
ACTIVITE DU DIRECTEUR GENERAL DES SERVICES ET DU DIRECTEUR
GENERAL DES SERVICES TECHNIQUES
Dans son précédent rapport, la chambre avait noté que le directeur général des services
(DGS) et le directeur général des services techniques (DGST) de la communauté d’agglomération
belfortaine occupaient des postes de chargés de mission au profit de la commune de Belfort. Cette
pratique était assez ancien
ne et remontait à l’époque du d
istrict. Elle avait été formalisée par deux
délibérations des 15 mars et 15 janvier 2002. La chambre avait noté que ces recrutements étaient
intervenus en l’absence d’arrêtés de nomination, et correspondaient en fait à un com
plément de
rémunération non prévu par les textes.
A la suite du précédent contrôle, la ville a pris deux arrêtés de nomination pour chacun des
deux fonctionnaires en question. Ces arrêtés prévoient qu’ils exercent respectivement une activité
accessoire de directeur des services municipaux et de directeur des services techniques municipaux
de la ville de Belfort. Ils fixent également les rémunérations liées à l’exercice de ces activités
complémentaires, qui sont identiques à celles précédemment perçues.
Dans le cadre du présent contrôle, la chambre a estimé que ces arrêtés de nomination étaient
critiquables dans la mesure où les intéressés occupaient déjà les fonctions indiquées. En effet, la
direction générale des services et la direction générale des services techniques font partie des
« services communs » aux deux collectivités. Par délibération du 15 décembre 2001, le conseil
municipal de la ville de Belfort a supprimé les 163 postes mutualisés, qui ont été transférés à la
CAB, dont celui de DGS et de DGST
. Il n’apparait donc pas possible à la ville de nommer des
fonctionnaires sur des emplois qui n’existent plus. L’activité de DGS et de DGST de la ville était
donc déjà assumée par le DGS et le DGST de la CAB, et donnait lieu à remboursement par la ville
sur la base des clés de répartition prévues dans la convention de mutualisation des services.
De plus, ces arrêtés ne répondaient qu’imparfaitement aux observations de la chambre, qui
avait mis en cause l’existence même de compléments de rémunération versés
par la ville.
Ces remarques ont été présentées à la ville au cours de l’instruction du présent contrôle.
Celle-
ci a alors décidé de supprimer l’ensemble du dispositif. Les arrêtés de nomination litigieux
ont été rapportés, et la ville a cessé de verser un complément de rémunération aux deux
fonctionnaires concernés, conformément à la demande de la chambre.
La chambre observe ainsi que la situation est aujourd’hui régularisée et n’appelle plus de
remarque.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
10/80
B.
LE REGIME INDEMNITAIRE
.
La chambre avait relevé dans son précédent rapport que le régime indemnitaire des agents de
la ville ne relevait pas d’une seule délibération synthétisant pour l’ensemble des filières les
différentes indemnités et leurs conditions d’attribution, ce qui rendait le dispositif peu l
isible.
Elle avait également observé que la commune accordait des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS) sans disposer de délibération le prévoyant. La ville avait fait état de
son intention de délibérer rapidement sur l’attribution des IH
TS.
La ville de Belfort a tenu compte des observations de la chambre. Le conseil municipal a
adopté le 6 octobre 2006 une délibération synthétisant l’ensemble des régimes indemnitaires
applicables pour les différentes filières. Lorsqu’il s’agit de modifier
les régimes indemnitaires
applicables, elle procède à une actualisation de ce dispositif.
Par ailleurs, la même délibération prévoit l’attribution des IHTS, répondant ainsi à la
seconde observation de la chambre.
C.
LES DELAIS DE PAIEMENT
La chambre avait
constaté que les délais de paiement faisaient l’objet d’un suivi
particularisé.
La cellule contrôle de gestion disposait de statistiques sur le délai moyen de paiement
sur les exercices 2003 et 2004. Ces statistiques portaient à la fois sur le délai incombant à
l’ordonnateur et sur celui incombant au comptable. Ce suivi permettait de constater que le délai
moyen de paiement était inférieur au délai règlementaire. Toutefois, la collectivité ne disposait pas
de données sur le pourcentage de paiements réalisés hors délai. Un sondage réalisé par la Chambre
avait mis en évidence le fait que 11, 9 % des mandats étaient émis hors délai par l’ordonnateur et
que 9,4 % des factures étaient réglées hors délai. La cellule contrôle de gestion disposait également
d’évalua
tions du montant théorique des intérêts de retard à acquitter. Ceux-ci étaient supérieurs au
montant des intérêts réellement payés.
La chambre constatait au total que les délais de paiement faisaient l’objet d’un suivi
satisfaisant. Cependant il paraissait pouvoir être amélioré en prenant en compte le pourcentage de
paiements effectués hors délai. La chambre demandait également que la ville s’acquitte des intérêts
moratoires dont elle est redevable.
Depuis le dernier contrôle de la chambre, le contexte règlementaire a changé.
Introduit par le
décret n° 2002-231 du 21 février 2002, le délai global de paiement a été ramené par étapes de 45 à
30 jours par le décret du 19 décembre 2008
3
(20 jours pour l’ordonnateur et 10 pour le comptable).
Ce resserrement des délais nécessite donc une surveillance accrue. Ces évolutions règlementaires
ont été prises en compte et la ville a donné en interne des consignes et défini des procédures afin de
respecter ces délais, selon les modalités suivantes :
3
45 jours antérieurement à 2008 (30 pour l’ordonnateur, 15 pour le comptable)
; 40 jours entre le 1
er
janvier
2009 et le 1
er
janvier 2010 (27 pour l’ordonnateur et 13 pour le comptable)
; 35 jours entre le 1
er
janvier 2010 et le 30
juin 2010 (23 pour l’ordonnateur et 12 pour le comptable)
; 30 jours à compter du 1
er
juillet 2010 (20 jours pour
l’ordonnateur et 10 pour le comptable).
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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- services :
.........................................
8 jours ;
- direction des finances :
...................
5 jours ;
- adjoint aux finances :
.....................
7 jours ;
- trésor et banque de France :
.........
10 jours ;
En revanche, la qualité des informations statistiques dont dispose la ville sur les délais de
paiement s’est dégradée. Elle ne dispose plus aujourd’hui de données sur le délai moyen de
paiement, qu’il s’agisse du délai global de paiement ou de sa répartition entre l’ordonnateur et le
comptable. Elle n’est pas non plus à même de chiffrer, comme le suggérait la chambre, le
pourcentage de factures payées hors délai.
Selon la ville, cette situation s’explique par les difficultés d’interface entre son logiciel
financier et le logiciel Hélios mis en place à la trésorerie depuis 2008. Des problèmes ont été
rencontrés pour obtenir un retour sur la date de réception des mandats par le comptable, qui marque
la fin du délai de paiement de l’ordonnateur. Cette information est aujourd’hui disponible
conformément au protocole Ocre
4
, mais sans permettre un traitement statistique dans le logiciel
financier d
e la ville. Depuis 2009, les services de l’ordonnateur peuvent toutefois accéder au portail
Hélios et disposent des informations relatives au délai de paiement pour chaque mandat. Il n’est en
revanche pas possible d’agréger les données pour permettre l’éla
boration de statistiques globales sur
les délais de paiement.
Les informations agrégées sur les délais de paiement sont donc à rechercher davantage du
côté du comptable public. Les figures 1 et 2 ci-après font apparaître un délai global de paiement de
33,37 jours en 2010, de 28,80 jours en 2011 et de 40,15 jours sur les quatre premiers mois de
l’année 2012.
Figure 1 : délais de paiement en 2010-2011
Source : comptable public
4
Le protocole « Ocre
» définit les modalités d’échange d’information du comptable vers l’ordonnateur.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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Figure 2 : délais de paiement en 2011-2012
Source : comptable public
Ces statistiques portent sur l’ensemble des mandats et non seulement sur les mandats soumis
au régime règlementaire des trente jours. Il est néanmoins possible d’observer une dégradation des
délais de paiement en 2012. Le délai moyen était inférieur à trente jours en 2011 (ce qui ne signifie
pas que tous les mandats ont été payés dans un délai inférieur à trente jours), alors qu’il est de 40,15
jours sur les quatre premiers mois de 2012. Cette dégradation s’e
xplique notamment par le volume
plus important de mandats émis sur cette période, qui a entrainé un allongement des délais du
comptable public.
La question des délais de paiement fait l’objet de discussions renouvelées entre la ville et la
trésorerie depui
s l’arrivée d’un nouveau comptable en juillet 2011. La ville a de son côté engagé
une étude destinée à identifier les points faibles de la chaine de mandatement.
En conséquence de cette absence de données précises, la ville ne mandate pas
automatiquement les intérêts moratoires dus aux entreprises.
Au total, la chambre constate que les délais de paiements se sont récemment dégradés. Ce
problème a été identifié par la ville et la trésorerie. La chambre invite la ville à mettre des solutions
correctives en place et à permettre le paiement systématique des intérêts moratoires dus aux
entreprises.
La ville devrait également s’attacher à modifier son logiciel financier afin de suivre d’une
part ses propres délais de mandatement, et d’autre part les délais de paie
ment en exploitant les
informations de la trésorerie.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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D.
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DU CENTRE DE CONFERENCES ATRIA
.
Dans son précédent rapport, la chambre avait noté que la ville avait conclu avec la société
SOGECA un contrat de délégation de service public pour une durée de 15 ans (1995-2010). Elle
avait constaté que le suivi du transfert du droit à déduction de la TVA au fermier était défaillant, la
ville n’ayant pas récupéré toute la TVA à laquelle elle pouvait prétendre. Alertée sur ce point, la
ville avait saisi les services fiscaux et récupéré en 2006, la TVA à laquelle elle pouvait prétendre
depuis le début du contrat : 150
045,30 € au titre de la TVA sur les investissements réalisés de 1996
à 2005 ; 360
143,21 € au titre de la TVA acquittée sur les participations au déficit d’exploitation
versées de 2002 à 2005.
Depuis lors, la ville a renouvelé sa délégation de service public en 2010 après une procédure
de mise en concurrence. Le nouveau contrat a pris effet au 1
er
janvier 2011 Sa durée est de huit ans.
Elle a régulièrement mis en œuvre les dispositions contractuelles relati
ves au droit à déduction de la
TVA et ainsi récupéré 53
526,10 € entre 2007 et 2011.
E.
LE SUIVI DES ASSOCIATIONS AYANT REÇU DES SUBVENTIONS DE PLUS DE
100 000
€.
La chambre avait observé dans son précédent rapport que les modalités d’instruction des
demandes de subventions étaient hétérogènes, chaque direction disposant de son dossier-type. Elle
avait constaté un manque de coordination entre le service des finances et les services gestionnaires.
Elle regrettait l’absence d’analyse financière des associations, qui avait conduit dans plusieurs cas à
l’attribution
de concours à des associations disposant déjà de disponibilités importantes. Elle notait
que les concours en nature figurant en annexe des budgets ne faisaient pas l’objet de valorisation.
La ville avait indiqué qu’elle partageait cette analyse et envisa
geait de mettre en place des
mesures correctives.
Depuis le précédent contrôle, l’organisation de la ville a évolué.
Un dossier unique de demande de subvention, téléchargeable sur internet, a été mis en place
en 2008. Les associations doivent remplir ce dossier et joindre les pièces suivantes :
-
les budgets et comptes du dernier exercice écoulé ;
-
le dernier rapport d’activités
;
-
les derniers statuts déposés en préfecture.
Le dossier prévoit la communication des aides en nature dont l’association a pu bénéfic
ier
ou le montant des subventions perçues des autres organismes publics les années antérieures.
Les services gestionnaires instruisent les demandes et le service des finances produit des
tableaux récapitulatifs indiquant notamment le montant de la trésorerie du dernier exercice. Les
arbitrages font l’objet de plusieurs réunions associant l’élu de secteur, l’élu en charge des finances,
le directeur des finances et un représentant du service gestionnaire. La situation financière des
associations est discutée. La ville a ainsi procédé ponctuellement à la réduction de subventions
d’associations qui disposaient d’excédents de trésorerie comme par exemple en 2007 pour l’Ecole
de la deuxième chance, la maison de quartier Jacques Brel et la maison de quartier des Glacis.
Par ailleurs, la ville procède depuis 2009 à la valorisation des aides en nature aux
associations : locaux, matériel, personnel mis à disposition, fluides.
La chambre observe que ses recommandations ont été suivies sur cette question.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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F.
LA GESTION DE LA RESTAURATION COLLECTIVE
.
1.
La comptabilité analytique
La chambre avait observé dans son précédent rapport qu’il existait des discordances entre la
comptabilité de production et la comptabilité de facturation, tenues par deux services différents. Le
péri
mètre des catégories de publics n’était pas homogène entre les deux comptabilités, ce qui
entrainait des écarts.
Il existait également des incohérences internes à la comptabilité de production. La
comptabilisation des repas des équipes d’animation et le su
ivi des repas gratuits apparaissaient
perfectibles. La chambre recommandait de réaliser un décompte au réel des repas gratuits plutôt que
de se baser sur des estimations.
Pour ce qui concerne la production annuelle, la chambre notait que les bons de commande
de denrées alimentaires étaient signés par les agents de la cuisine centrale, alors qu’ils n’avaient pas
reçu de délégation de signature.
Elle mettait également en évidence un manque de suivi des matières premières et une
absence de comptabilité de stoc
k. La ville n’était ainsi pas à même de s’assurer de la cohérence
entre les quantités commandées, les quantités produites et les quantités distribuées. Un phénomène
de surproduction et de « surgrammage » des portions de viande avait été mis en évidence par la
chambre. La chambre recommandait la mise en place d’un budget annexe pour mieux individualiser
les charges et produits du service et faciliter la déduction de TVA pour la part des prestations
assujetties.
Depuis le précédent contrôle, la ville a amélioré sa gestion sur un certain nombre de points.
1°) Un budget annexe a été mis en place pour la cuisine centrale, ce qui permet de mieux
suivre les coûts de production et les opérations de déduction de TVA pour les prestations
assujetties.
2°) Les bons de commande ne sont plus signés par les agents de la cuisine centrale mais par
le directeur ou le directeur adjoint de l’éducation, qui disposent de délégations à cet effet.
3°) La gestion de la comptabilité de production des repas a notablement évolué sous l’
effet
de la mise en place d’un nouveau logiciel dénommé «
Salamandre ».
Ce logiciel a été acquis en 2005 mais n’était pas encore paramétré au moment du précédent
contrôle. C’est désormais chose faite. A partir des effectifs prévisionnels, Salamandre permet
de
déterminer les quantités de denrées alimentaires à mettre en œuvre, les portions à livrer et édite les
bons de livraison.
Salamandre est utilisé conjointement au logiciel « Teamnet » pour la gestion des effectifs
prévisionnels et la facturation. Les effectifs prévisionnels sont saisis dans Salamandre une semaine
à l’avance à partir d’un tableur Excel
: effectifs prévisionnels d’enfants (inscriptions figurant dans
teamnet), repas gratuits des agents (le nombre d’animateurs est calculé automatiquement en
fonction des normes d’encadrement), commandes des clients extérieurs. Avec les effectifs sont
également saisis le type de convives et de menus. Des ajustements d’effectifs sont ensuite réalisés
au jour le jour directement dans Salamandre. Cette plus grande précision dans la prévision des
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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effectifs et le calcul des denrées nécessaires a permis d’ajuster la production de repas et les
commandes aux besoins réels. La proportion de repas perdus a ainsi diminué depuis le précédent
contrôle (Elle était chiffrée à 8,6 % en 2006, 4,3 % en 2007 pour atteindre 2,4 % en 2009 et 2010
puis 3,2 % en 2011). Dans le même temps, les menus se sont diversifiés (introduction de repas
alternatifs), ce qui a aussi complexifié la gestion de la production.
Salamandre a également permis de mettre en place une véritable comptabilité de stock, et
amélioré le suivi des repas gratuits. Ceux-
ci étaient en effet chiffrés sur la base d’estimation
s, alors
que les données reposent maintenant sur des repas effectivement consommés. Cela a été rendu
possible par la mise en place d’un réseau de coordinatrices périscolaires à partir de 2008. Celles
-ci
saisissent en effet à posteriori le nombre de repas effectivement consommés.
La chambre note que la ville a amélioré sa gestion sur les différents points qui avaient été
évoqués dans le précédent rapport.
2.
La tarification
Aucune des prestations assurées n’était assujettie à la TVA alors que les prestations réalisées
au profit de tiers sont assujetties au taux de 5,5 %. La chambre recommandait de
prendre l’attache
des services fiscaux sur ce point. Cela a été réalisé et le budget annexe « cuisine centrale » a eu
précisément pour objet de retracer les charges concourant à la production de repas et de permettre le
calcul des reversements de TVA.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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PARTIE V : LA FIABILITE DES COMPTES
A.
LE RATTACHEMENT DES CHARGES A L
’
EXERCICE
Le rattachement des charges à l’exercice découle du principe d’annualité budgétaire et
d’indépendance des exercices
: le budget, en l’occurrence le compte administratif, doit recenser
toutes les charges qui se rattachent à son exercice. La procédure de rattachement consiste à intégrer
dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à des services faits au cours de l'exercice
considéré qui n'ont pu être payées en raison de la non-réception par l'ordonnateur de la facture mais
qui doivent être comptabilisées budgétairement, par émission de mandat sur le sous compte
correspondant à la nature de la dépense.
La ville de Belfort utilise cette procédure, mais pour des montants assez faibles. Les charges
rattachées ne représentent que 1 % à 6 % des charges à caractère général (chapitre budgétaire 011),
selon les exercices.
Parallèlement, un nombre important de mandats sont émis en toute fin d’exercice. Ainsi au
cours de la seule journée du 31 décembre 2010, 119 bordereaux ont été émis soit près de 8 % du
nombre total de bordereaux. Par ailleurs, le délai habituel entre la date inscrite sur le bordereau et
celle du tampon « courrier arrivé » à la trésorerie parait anormalement long. Ainsi sur ces
119 bordereaux, 83 (70 %) ont été réceptionnés par la trésorerie au moins 18 jours après. Deux
d’entre eux ont même été tamponnés à la date du 17 février soit 48 jours après leur émission. A titre
de comparaison, un sondage a été réalisé sur 120 bordereaux de novembre 2010. Le délai moyen
était de près de 8 jours et aucun bordereau n’a été réceptionné plus de 14 jours après son émission.
Par ailleurs, certaines dépenses auraient dû être réglées bien avant cette toute fin d’exercice.
Tel est le cas des mandats n° 13 554 à n° 13 559. Ils correspondent au paiement de la taxe
d’habitation de logements appartenant à la commune mais restés vacants. Ces vacances sont
connues dès le début de l’année et le rôle de la taxe d’habitation est émis à la fin du 3
ème
trimestre.
Le règlement de cette dépense doit donc intervenir avant le mois de décembre. En l’occurrence, il
est intervenu après la prise en charge des lettres de rappel et témoigne d’une gestion perfectible. Ce
délai est d’autant plus préjudiciable qu’il a
conduit au paiement de la majoration de 10 %. De
même, les deux derniers mandats de l’exercice fixent la participation du budget principal au déficit
des budgets annexes « cuisine » et « centre de formation des apprentis
». Ils s’élèvent à 1
468 899
€.
Il est évident que cette participation ne peut être établie précisément que tardivement mais rien
n’empêche de la régler en plusieurs fois, seul le solde définitif étant mandaté pendant la journée
complémentaire.
Enfin, certaines dépenses réglées après le 31 décembre 2010 auraient pu être constatées
d’avance. Tel est le cas des contrats de maintenance et d’entretien à l’instar de ceux relatifs aux
équipements sportifs et aux murs d’escalade des gymnases de la ville.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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La chambre recommande à la
ville
d’éviter l’accum
ulation des règlements tardifs.
B.
LA LIGNE DE TRESORERIE
Les lignes de trésorerie permettent aux communes de faire face à des besoins passagers de
liquidités sans qu’il leur soit nécessaire de mobiliser par avance des emprunts budgéta
ires à moyen
ou long terme. Elles facilitent la maitrise des flux de trésorerie et permettent un assouplissement des
rythmes de paiement. Les crédits ainsi procurés n’ont pas vocation à financer l’investissement. Ils
constituent des ressources non budgétai
res et n’intègrent pas l’encours de dette de la collectivité,
toutefois ils peuvent être consolidés en emprunt budgétaire.
Les flux de trésorerie sont retracés au compte de gestion sous le compte 5193 et à l’annexe
A2.8 du compte administratif. Le tableau suivant retrace les différents montants inscrits tant aux
comptes de gestion qu’aux comptes administratifs
Tableau 1 : la ligne de trésorerie (montants exprimés en euros)
2006
2007
2008
2009
2010
total débit du compte 5193 CG
41 680 000
51 150 000
55 522 000
29 390 000
27 405 000
total crédit du compte 5193 CG
41 680 000
58 492 000
48 180 000
29 390 000
27 405 000
Montant remb (CA)
41 680 000
51 150 000
55 522 000
29 390 000
19 175 000
Montant tirage (CA)
41 680 000
58 492 000
48 180 000
28 590 000
19 125 000
Source : Comptes administratifs (CA) et comptes de gestion (CG).
L’analyse de ces différents documents fait ressortir des incohérences en 2009 et 2010. Ainsi,
la ligne de trésorerie n’a donné lieu à aucune consolidation
et les différents tirages et
remboursements se sont élevés en réalité à 29 390 000
€ en 2009 et à 27
405 000
€ en 2010
conformément aux inscriptions figurant aux comptes de gestion. Les annexes des comptes
administratifs font apparaître des erreurs.
Par ailleurs, le compte 51932 relatif aux mouvements de trésorerie liés à des contrats long
terme renouvelables (CLTR), n’est mouvementé ni en 2010 ni en 2011. Or, la commune dispose
d’emprunts de ce type pour un montant total de 19,459 M€ au bilan de sortie 2010, exercice au
cours duquel des tirages et des remboursements ont eu lieu (res
pectivement 10,598 M€ et
11,418
M€). Ces mouvements auraient dû être retracés au compte 51932. De plus, le compte 16449,
comporte en balance d’entrée 2010 une somme de 1,5 M€ en débit, alors qu’il doit être
systématiquement soldé en fin d’exercice.
Ces éléments montrent que la gestion comptable des emprunts CLTR a été défaillante. Les
mouvements ne sont pas neutralisés sur l’exercice 2010, ce qui a pour effet de fausser le montant du
capital remboursé par la collectivité et de minorer sa capacité d'autofinancement nette.
La chambre invite la collectivité à accorder une attention accrue à la fiabilité des
informations figurant dans ses documents budgétaires sur cette question.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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C.
LA GESTION DES IMMOBILISATIONS
1.
L
’achèvement des travaux
Les immobilisations en cours de réalisation sont imputées aux comptes 23. A leur mise en
service
, l’ordonnateur fournit au comptable un certificat administratif lui permettant de faire passer,
par le biais d’une opération non budgétaire, ces immobilisations aux comptes 21 adéq
uats.
Entre le 1
er
janvier 2005 et juillet 2012, cette bascule n’a plus été effectuée et les biens sont
restés aux comptes 23 même après leur mise en service.
En juillet 2012, les services belfortains ont donné les informations nécessaires à la trésorerie
afin qu’elle puisse intégrer les immobilisations achevées imputées initialement aux comptes 23, aux
comptes 21 correspondants. Cette bascule a concerné les écritures passées en 2008, 2009, 2010 et
2011.
La chambre invite la ville à régulariser les immobilisations des exercices 2005, 2006 et 2007
et à réaliser plus régulièrement le basculement du chapitre 23 vers le chapitre 21.
2.
Les opérations de cession des immobilisations
Ces opérations permettent de sortir le bien vendu des immobilisations, d'intégrer le produit
de la vente et constater la plus-value ou la moins-value en section d'investissement.
Budgétairement, les opérations de cessions à titre onéreux génèrent trois types de flux :
- l'encaissement du prix de cessions (flux réel) ;
- la sortie de l'immobilisation cédée du patrimoine (flux d'ordre) ;
- le transfert de la plus ou moins-value de cession en section d'investissement qui permet de
réserver le produit de la cession à la section d'investissement, conformément à l'article L.2331-8 du
CGCT (flux d'ordre).
La constatation du prix de cession de l'immobilisation donne lieu à l'émission d'un titre de
recette au compte 775 "Produits des cessions d'immobilisations" (opération réelle).
La constatation de la sortie du bien s'effectue pour sa valeur nette comptable par une
dépense au compte 675 et une recette au compte 2 correspondants (opération d'ordre budgétaire).
L'ordonnateur émet un mandat au compte 675 "Valeur nette comptable des immobilisations cédées"
et un titre au compte d'immobilisation où figurait le bien.
La plus ou moins-value est constatée de la manière suivante : la différence positive entre le
produit de la cession et la valeur nette comptable, affectée à la section d'investissement, donne lieu
à l'émission d'un titre à l'article 192 " Plus ou moins-value sur cessions d'immobilisations " et d'un
mandat à l'article 676 "Différences sur réalisations (positives) transférées en investissement" ; la
différence négative entre le produit de la cession et la valeur nette comptable (moins-value) donne
lieu à l'émission d'un mandat à l'article 192 "Plus ou moins-value sur cessions d'immobilisations" et
d'un titre à l'article 776 "Différences sur réalisations (négatives) reprises au compte de résultat".
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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La réintégration éventuelle des amortissements est constatée par opération d'ordre non
budgétaire, au débit du compte 28 par le crédit du compte 21. Il en va de même des opérations
d'apurement des subventions et fonds affectés à l'investissement transférables.
L'ensemble de ces opérations permet de retracer l'intégralité des cessions et de leurs effets,
dans le compte administratif. Dans ce cas, les montants inscrits aux comptes 775 et 776 d'une part et
675 et 676 d'autre part sont d'égale importance. Or le budget principal fait état de cessions
d'immobilisations qui ne s'équilibrent pas en section de fonctionnement.
Le tableau ci-après reprend
les sommes inscrites dans les différents comptes.
Tableau 2
: Ecritures en section de fonctionnement des cessions d’immobilisa
tion
(montants exprimés en euros)
Compte
Intitulé du compte
2006
2007
2008
2009
2010
675
Val comptable des immobilisations cédées
3 039 824
663 511
692 360
1 236 476
3 899
676
Différence sur réalisation positive
1 176 011
392 543
553 553
363 076
20 750
Total
(A)
4 215 835
1 056 055
1 245 913
1 599 552
24 649
775
Produit des cessions d'immobilisations
2 262 461
2 077 930
714 486
1 388 326
26 918
776
Différence sur réalisation négative
236 134
136 765
15 952
139 326
1 319
Total
(B)
2 498 594
2 214 694
730 438
1 527 652
28 237
Différence
(B - A)
-1 717 241
1 158 640
-515 475
-71 900
3 588
Source : Comptes administratifs et comptes de gestion
Ces discordances s’expliquent par l’organisation du service entre 2005 et 2012. En effet, la
recette réelle est imputée indépendamment du reste des opérations. Les écritures d’ordre sont
passées bien après la vente et un seul mandat ou titre regroupe plusieurs cessions de telle sorte qu’il
est difficile de suivre une cession en particulier et qu’il est impossible de s’assurer de la bonne
évaluation des différentes inscriptions. Par ailleurs, ces opérations sont incomplètes car la
réintégration éventuelle des amortissements et l'apurement des subventions ne sont pas réalisés.
Ces dysfonctionnements ont faussé dans des proportions non négligeables le résultat de la
section de fonctionnement.
Depuis juin 2012, une seule et même personne est chargée de l’ensemble de l’opération.
Chaque vente est comptabilisée individuellement et toutes les imputations sont réalisées
concomitamment. Cette réorganisation est un facteur d’amélioration.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
20/80
D.
L
’
APPORT EN NATURE DANS LE CADRE DES OPERATIONS SOUS CONCESSION
La ville de Belfort a confié l’aménagement du parc Avallon à la société d’économie mixte
SODEB. Dans le cadre de cette concession, la ville a cédé gratuitement à la SODEB des terrains qui
ont fait l’objet d’actes notariés attestant du changement de propriété.
La prise en charge comptable de ces cessions n’apparait pas régulière.
Un terrain valorisé à 2,4 M€ a ainsi été cédé à la SODEB. Cette cession a été intégrée en
deux fois
: en 2005 à hauteur de 1,36 M€ et en 2007 pour un montant de 1,04 M€. A chaque fois,
cela a donné lieu à l’émission d’un mandat en opération réelle au chapi
tre 27. Ce chapitre « autres
immobilisations financières » à vocation à recueillir
« les titres, autres que les titres de
participation, que la collectivité acquiert dans le cadre des placements budgétaires ou qu’elle a
reçus en donation et des créances assimilables à des prêts (dépôts et cautionnements
notamment). »
5
Afin d’équilibrer le budget la ville a également émis un titre au compte 775 sans que
le prix de cette cession n’ait été versé par la SODEB, la délibération DAJ
-AD/CG-03-56/PCIM1-
Daj du 22/03/2003 ayant remis le paiement à une date ultérieure. Date qui ne pouvait cependant
excéder le terme de la convention d’aménagement.
La prise en charge comptable de cette opération appelle plusieurs observations :
A
lors que la ville n’est plus propriétair
e de ces terrains, ils figurent toujours dans ses
immobilisations.
En inscrivant au compte 775 (compte n’ayant vocation à contenir que des opérations
réelles) une recette inexistante, les comptes 2005 et 2007 ont été faussés à hauteur de
respectivement 1,36
M€ et 1,04
M€.
Le décalage dans le temps entre la cession de propriété d’une part et le paiement du prix
de cette cession d’autre part nécessiterait la mise en place d’outils fiables permettant à tout moment
de connaître l’état des avances faites et
alourdit le contrôle que doit mener toute collectivité sur les
SEM qu’elle mandate.
Ce décalage outre le fait qu’il alourdit le travail des services est difficilement justifiable.
L’acquisition de terrains doit être intégrée dans les couts des opérations d’aménagement. Que la
ville soit le vendeur de ces terrains devrait être sans conséquence. Soit l’aménageur finance cette
vente par des ressources propres soit la ville lui verse concomitamment une avance, soit la vente se
fait à titre gracieux. Les deux dernières solutions sont budgétairement neutres.
En 2008, un terrain valorisé à 4 850
€ a également été cédé à la société d’économie mixte.
Cette fois-
ci, aucune écriture comptable n’a été passée. L’absence de comptabilisation de cette
cession est encore plus critiquable.
La chambre recommande à la ville de régulariser rapidement ces écritures comptables qui
ont faussé le résultat de la section de fonctionnement
de l’exercice 2007 et de traiter à l’avenir ces
opérations conformément à la règlementation. Dans ses réponses aux observations provisoires, la
ville s’est engagée à régulariser les écritures correspondantes.
5
Instruction budgétaire et comptable M14 Tome1
–
titre 1
–
chapitre 2
–
compte 27.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
21/80
E.
LES RESTES A REALISER
Selon l’
article R. 2311-11 du code général des collectivités territoriales, les restes à réaliser
de la section d’investissement correspondent
aux
« dépenses engagées non mandatées et aux
recettes certaines n
’
ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre. »
. La notion «
d’engagement
»
correspond ici à un engagement juridique de la collectivité vis-à-
vis d’un tiers. Un reste à réaliser ne
peut donc être comptabilisé par la
collectivité que s’il est étayé par une pièce justifiant de manière
probante l’engagement juridique de la collectivité (contrat, lettre de commande…).
Une simple
délibération indiquant l’intention de la collectivité de procéder à une opération d’investiss
ement
déterminée ne constitue pas un engagement vis-à-
vis d’un tiers et ne
justifie pas une "dépense
restant à réaliser". En recettes, le caractère « certain » de la recette doit également être justifié par
une pièce engageant le tiers.
Les restes à réali
ser participent à l’évaluation des résultats puisque le solde d’exécution de la
section d’investissement, corrigé des restes à réaliser fait ressortir soit un besoin de financement,
soit un excédent de financement. L’appréciation du besoin de financement e
st à son tour nécessaire
à la bonne affectation du résultat de l’exercice antérieur, puisque selon l’
article R. 2311-12 du
CGCT, ce résultat est affecté en priorité au financement du besoin de financement et ne peut être
affecté que pour le solde en excédent de fonctionnement reporté, ou en dotation complémentaire en
réserves.
La sincérité de l’évaluation des restes à réaliser est donc indispensable à la bonne
détermination et à la bonne affectation du résultat.
Il ressort de l’analyse des restes à réaliser de la ville de Belfort que la présente définition
n
’est pas respectée. En effet, au niveau des dépenses, de nombreuses opérations d’investissement
figurent parmi les RAR alors qu’elles ne font l’objet d’aucun engagement. Il s’agit davantage d’un
affichage politique. Tel est le cas de la restructuration des
5 groupes scolaires pour plus d’un demi
-
million d’euros. Son inscription parmi les RAR de 2011 en l’absence de tout engagement signifie
que les élus souhaitent honorer ce projet même si sa réalisation effective ne se fera que dans
plusieurs exercices. Il en va de même pour la seconde tranche du faubourg de France, inscrit parmi
les RAR à hauteur de son montant intégral (soit 2,6
M€) alors que les engagements ne dépassaient
pas 100 k
€ au 31 décembre 2010.
Par ailleurs, en recette, les emprunts inscrits le
sont à titre indicatif sans qu’aucun contrat
n’ait été signé.
La chambre recommande à la ville d’évaluer ses restes à réaliser conformément à la
réglementation en vigueur.
Dans ses réponses aux observations provisoires, la ville s’est engagée à
respecter cette recommandation.
F.
LES EMPRUNTS ET DETTES ASSIMILEES
Le montant des emprunts et dettes assimilées tant au niveau du remboursement annuel que
du stock, représente une information fondamentale pour apprécier la situation financière.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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Le tableau ci-après fait état de différences parfois conséquentes (comme en 2008) entre le
solde du compte 164 du compte de gestion, le montant du capital restant dû tel qu'exprimé dans
l'annexe A2.1 du compte administratif et l’endettement réel au 31 décembre de chaque an
née
réévalué par le service des finances.
Tableau 3
: Comparaison de l’endettement
2006
2007
2008
2009
2010
Solde compte 164 CG
57 872 708
67 731 395
69 551 116
62 965 269
55 118 434
Annexe CA
58 054 644
67 681 480
71 006 385
62 895 847
55 120 777
Endettement réel
58 063 461
67 708 041
69 506 388
62 895 847
55 120 777
Source
: Comptes de gestion, comptes administratifs et réponse de l’ordonnateur.
En 2008, figure dans le tableau de l’annexe du compte administratif une simulation d’un
emprunt qui n’a finalement pas été contracté. En 2009 et 2010 ne subsiste plus aucune différence
entre l’endettement réel et le montant figurant dans l’annexe A2.1. En revanche, le solde du compte
164 du compte de gestion laisse subsister une légè
re différence avec le montant de l’endettement
réel.
La chambre invite la ville de Belfort à harmoniser les documents et à prendre en compte le
solde réel des différents emprunts.
G.
L
’
UTILISATION EXTENSIVE DU COMPTE
628
Les dépenses figurant au compte 628 « Divers » représentent entre 10 % et 15 % des charges
à caractère général, ce qui semble anormalement élevé. Aussi, un sondage effectué sur 106 mandats
de l’exercice 2010 d’un montant total de 269
581
€ a été effectué afin de contrôler l’exacte
imputation des dépenses à ce compte. Il en résulte que sur ces 106 mandats, 45 auraient mérité une
autre imputation comptable dont certaines correspondent à un autre chapitre budgétaire que le 011.
Ces charges mal ventilées représentent 182 228
€ soit près de 68
% du montant examiné.
La chambre recommande à la ville de Belfort d’améliorer ses imputations comptables afin
que le compte administratif reflète davantage la réalité de l’activité de la commune.
H.
CONCLUSION SUR LA FIABILITE DES COMPTES
L’analyse des comptes du budget principal de la ville de Belfort met en lumière des
anomalies avérées dans la gestion des immobilisations (cession des immobilisations, passage des
immobilisations au compte 21 et amortissement), la comptabilisation des apports en nature dans le
cadre des contrats de concessions, et la comptabilisation des restes à réaliser. Ces anomalies portent
sur des sommes importantes, affectent la fiabilité des comptes et pour certaines ont faussé le résultat
de l’exercice.
Le circuit du mandatement des dépenses pourrait être amélioré. La ville ne procède pas
suffisamment au rattachement de charges. Elle émet trop de mandats en fin de période et au cours
de la journée complémentaire, ce qui génère des ph
énomènes d’engorgement et accroit
encore les
délais de paiement.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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PARTIE VI : LA SITUATION FINANCIERE
La ville de Belfort dispose d’un budget principal et de quatre budgets annexes (cuisine
centrale, centre de formation des apprentis, lotissement Baudin, lotissement du Fort Harry). Le
budget principal représente environ 97 % des dépenses totales de la commune. L’analyse est donc
centrée principalement sur le budget principal.
Pour ce qui concerne le budget « fort Hatry
», la chambre observe que l’opération de
lotissement étant terminée, la ville devrait clôturer ce budget.
Pour ce qui concerne les comparaisons avec d’autres communes, la ville de Belfort se trouve
dans une situation intermédiaire. Elle dépasse en effet tout juste les 50 000 habitants et se trouve
ainsi dans la catégorie des communes de 50 à 100 000 habitants. Des comparaisons avec la strate
des communes de 20 à 50 000 habitants sont donc également présentées.
A.
LES INDICATEURS DE RICHESSE DE LA VILLE DE BELFORT
Les marges de manœuvre financières de la co
llectivité sont étroitement dépendantes des
ressources qu’elle est à même de mobiliser. Comme la plupart des villes appartenant à un
groupement intercommunal à fiscalité professionnelle unique, la ville de Belfort dispose de trois
grandes catégories de recettes de fonctionnement :
-
Les recettes provenant de la fiscalité directe, qui représentent 33 % des produits de
fonctionnement en 2011 ;
-
Les reversements de fiscalité de l’intercommunalité (attribution de compensation et
dotation de solidarité communautaire), qui représentent 26 % des produits de
fonctionnement ;
-
La dotation globale de fonctionnement (DGF) qui représente 22,2 % des produits de
fonctionnement.
La particularité de Belfort réside en ce que les recettes de la fiscalité directe représentent une
part nettement plus faible de ses produits de fonctionnement que la moyenne de la strate des villes
de 50 à 100
000 habitants, qui s’établit à 34,9 %
6
. A l’inverse, la DGF représente une part plus
importante des produits de fonctionnement que la moyenne de la strate, qui est de 19,1 %
7
.
Plusieurs indicateurs peuvent être utilisés pour appréhender l’importance de ces ressources
et donc la « richesse » de la ville.
6
Source :
fiches DGFIP
7
Pour la strate des villes de 20 à 50 000 habitants, ces chiffres sont respectivement de 36,7 % et 18,7 %,
toujours selon les
fiches DGFIP correspondantes
.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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1.
Les bases de fiscalité directe
Tableau 4 : comparaison des bases d
’imposition de Belfort et de la strate.
Bases nettes par habitant
2009
2010
2011
Taxe
d'habitation
Belfort
1 040
1 041
1 089
Moyenne strate 20/50 000 hab
1 130
1 165
1 219
Moyenne strate 50/100 000 hab
1 168
1 203
1 242
Taxe sur le
foncier bâti
Belfort
1 033
1 073
1 108
Moyenne strate 20/50 000 hab
1 158
1 162
1 288
Moyenne strate 50/100 000 hab
1 131
1 181
1 247
Les bases par habitant de la ville apparaissent plus faibles que la moyenne des deux strates
analysées. La ville ne peut donc pas s’a
ppuyer sur des bases fiscales importantes et ses ressources
sont sur ce point assez contraintes.
Les bases de fiscalité ont évolué de manière assez modeste, comme le montre le tableau
suivant.
Tableau 5
: évolution des bases d’imp
osition
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VMA*
06/11
06/11
Bases brutes TH
58 047 950 59 781 473 60 652 470 62 037 636 64 114 124 64 686 195
2,19 %
11,44 %
Bases brutes FB
49 068 884 50 163 814 51 204 687 52 436 741 54 223 650 56 909 050
3,01 %
15,98 %
Nb de logements
TH
23 252
23 399
23 223
23 440
23 706
23 427
0,15 %
0,75 %
*Variation moyenne annuelle (VMA).
Le nombre de logements imposés à la taxe d’habitation
a stagné entre 2006 et 2011. En
réalité, l’évolution des bases a reposé sur les revalorisation
s annuelles des valeurs locatives
cadastrales décidées par les lois de finances. Sur la période 2006-
2011, l’effet cumulé de ces
revalorisations est de 9,4 %, ce qui explique presque en totalité l’augmentation des bases de taxe
d’habitation. L’évolution de
s bases de la taxe sur le foncier bâti est un peu plus dynamique hors
revalorisations.
2.
La fiscalité transférée
La ville de Belfort bénéficie d’une attribution de compensation versée par la CAB dont le
montant s’élève à 19,4 M€ en 2011. Ce montant peut être
considéré comme élevé. En effet, comme
le montrait le précédent rapport de la chambre, il correspond quasiment au montant de taxe
professionnelle qui avait été transféré par la ville à l’agglomération. Les transferts de compétence
les plus importants (équipements sportifs) avaient en effet été réalisés antérieurement à la loi n° 99-
586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale. Les charges (estimées dans le rapport à 2 M€) n’avaient pas été déduites
de
l’attribution de compensation. En contrepartie la prise en charge des dépenses de personnel par la
CAB avait été étalée sur cinq ans. Il est vrai toutefois que le montant de l’attribution de
compensation n’évolue pas et que sa part a tendance à diminue
r au sein du budget communal.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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3.
La dotation globale de fonctionnement (DGF)
La ville perçoit un montant de DGF de 16,77 M€ en 2011. Le montant par habitant de cette
dotation est de 326 €, ce qui est supérieur à la moyenne de la strate des villes de 50 à 100
000
habitants (280 €), comme à celui de la strate inférieure (267 €). Cette situation s’explique par le fait
que la ville perçoit la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU). Le montant de la
DSU était en 2011 de 3,95 M€.
4.
Le potentiel financier
Le tableau suivant compare le potentiel financier de la ville de Belfort avec celui de la strate.
Tableau 6 : Comparaison du potentiel financier de Belfort et de la strate
(exprimé en euros par habitant)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Potentiel financier Belfort/hab
923
946
968
994 1 026 1 064
Potentiel financier strate/hab
1 070 1 057 1 082 1 073 1 120 1 128
Source : DGCL (documents transmis par la trésorerie)
Jusqu'en
2011, le potentiel financier, défini à l’
article L. 2334-4 du code général des
collectivités territoriales, correspondait au « potentiel fiscal quatre taxes » de la commune
8
auquel
s’ajoute la dotation forfaitaire de la DGF. Il intégrait donc des ressources plus larges que la seule
fiscalité directe perçue par la ville, puisqu’il comprenait la «
ressource stable » constituée par la
dotation forfaitaire de la DGF. Il permettait aussi de procéder à une première consolidation des
ressources de la ville et de l’intercommunalité puisqu’il comprenait une partie de la taxe
professionnelle perçue par l’intercommunalité (bases communales).
L’intégration de ces res
sources ne permet pas de compenser le décalage de ressource
observé avec la strate. Le potentiel financier de la ville de Belfort est inférieur à celui des
communes de la strate 50/100 000 habitants. En d’autres termes, les bases des impôts ménages sont
pl
us faibles que la moyenne, et la ville ne compense pas cet écart si l’on intègre la dotation
forfaitaire et la taxe professionnelle qui était perçue sur son territoire jusqu’à la suppression de cette
taxe.
8
Le potentiel fiscal d’une commune est égal à la somme que produiraient les taxes directes de cette collectivité
si les ta
ux d’imposition qu’elle leur applique étaient égaux aux taux moyens nationaux. Il intègre la part de la dotation
forfaitaire de la DGF correspond à la compensation de la part salaires de l’ancienne taxe professionnelle.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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5.
La « consolidation » des ressources de la vill
e avec celles de l’agglomération
Outre la modification de la composition des recettes fiscales locales, la réforme de la taxe
professionnelle s’est accompagnée d’une refonte des indicateurs de richesse et d’une modification
des mécanismes de péréquation.
La loi de finances pour 2012 a ainsi modifié la définition du potentiel fiscal et du potentiel
financier. Pour les communes appartenant à un groupement à fiscalité propre, le potentiel fiscal
prend désormais davantage en compte les ressources de l’interc
ommunalité : il intègre la nouvelle
fiscalité professionnelle perçue par l’agglomération (pour l’essentiel, la CVAE et la CET
9
) ainsi que
la part de taxe d’habitation héritée du département. Mais il intègre aussi l’attribution de
compensation perçue par la commune.
Ce
mécanisme
encourage
les
communes
à
transférer
leurs
compétences
à
l’intercommunalité, et à valoriser les transferts de charges au plus juste. En effet, une attribution de
compensation (AC) minorée va diminuer le potentiel fiscal de la commune et donc lui permettre de
bénéficier de dotations majorées.
En l’espèce, Belfort perçoit une attribution de compensation de 19,4
M€ soit une somme
équivalente au produit des trois taxes ménages. Son potentiel fiscal global est valorisé à due
concurrence, ce qui peut avoir des conséquences sur les dotations dont elle bénéficie.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2012 (article 144) a institué un mécanisme de
péréquation horizontale pour le secteur communal. Un fonds de péréquation des ressources
intercommunales (FPIC) a été mis en place. Il a pour vocation de prélever des ressources des
communes et des intercommunalités pour les reverser à celles qui sont moins favorisées. Ces
prélèvements et reversements ont pour particularité d’être opérés au niveau des intercommunalités.
Les sommes sont ensuite réparties entre l’échelon intercommunal et les communes membres selon
des clés de répartition prévues par la loi mais auxquelles les collectivités peuvent éventuellement
déroger. C’est donc une péréquation entre «
blocs communaux » (intercommunalité + communes
membres) qui est opérée.
La richesse du « bloc communal » est mesurée au moyen du « potentiel financier
intercommunal agrégé » (PFIA). Le PFIA intègre une assiette de ressources très large comprenant
la quasi-
totalité des recettes fiscales des communes et de l’intercommunalité et la dotation
forfaitaire des communes
10
. Sont contributeurs les ensembles intercommunaux dont le PFIA est
supé
rieur à 0,9 fois la moyenne nationale (666 €/hab). Le PFIA de l’ensemble intercommunal de
Belfort est de 635 €, ce qui est inférieur à la moyenne nationale, mais supérieur à 0,9 fois le PFIA
moyen. Bien que moins « riche
» que la moyenne, l’ensemble intercommunal n’est donc pas
suffisamment pauvre pour bénéficier du FPIC. Il contribue ainsi à la péréquation, pour un montant
de 72 039
€. Par délibération du 19 juin 2012, le conseil communautaire de la CAB
a décidé de
prendre intégralement à sa charge cette somme. Les communes ne sont donc pas impactées.
9
CVAE : cotisation à la valeur ajoutée des entreprises. CET : contribution économique territoriale.
10
Les charges sont également prises en compte par le biais d’une modulation du nombre d’habitants. Les
charges sont considérées comme croissant en fonction de la taille des collectivités. Les populations prises en compte
pour le calcul du potentiel financier par habitant sont donc affectées d’un coefficient de majoration qui augmente
suivant la taille des collectivités considérées.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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Les données plus spécifiques à Belfort permettent de constater que celle-ci dispose au sein
de l’agglomération du potentiel financier le plus important (1
231
€ contre une moyenne de
1 048
€), même si certaines communes ont un potentiel fiscal plus important. A l’heure actuelle, il
ne semble pas exister de moyen de comparaisons nationales du potentiel financier 2012 dans sa
nouvelle définition.
Au total, la chambre constate que la ville de Belfort dispose de ressources plutôt réduites,
notamment sur le plan fiscal. Elle se trouve donc contrainte de maîtriser ses dépenses de
fonctionnement si elle souhaite dégager un autofinancement significatif.
B.
L
’
EQUILIBRE GENERAL DU BUDGET PRINCIPAL
1.
La section de fonctionnement
a)
Les dépenses :
Tableau 7 : Dépenses de la section de fonctionnement
Section de Fonctionnement
2007
2008
2009
2010
2011
VMA
Dépenses (par Chapitre)
07/11
Opérations réelles
011
Charges à caractère général
12 873 880
12 628 480
12 633 369
13 379 685
13 752 221
1,7 %
012
Charges de personnel
32 785 699
33 071 123
33 530 813
34 483 364
34 791 639
1,5 %
014
Atténuations de produits
7 940
6 559
11 287
6 653
27 934
36,9 %
65
Autres charges de gestion courante
9 685 753
10 282 369
10 566 194
10 526 033
10 924 108
3,1 %
66
Charges financières ( hors icne)
2 363 000
3 132 233
1 962 931
1 547 088
1 446 119
-11,6 %
67
Charges exceptionnelles
787 973
637 430
668 506
871 074
400 134
-15,6 %
Total Opérations réelles
58 504 246
59 758 193
59 373 099
60 813 897
61 342 155
1,2 %
Opérations d'ordre
675
Val comptable des immo cédées
663 511
692 360
1 236 476
3 899
1 586 716
24,4 %
676
Différence sur réalisation
392 543
553 553
363 076
20 750
65 088
-36,2 %
68
Dotations aux amortissements et provisions
2 798 618
2 894 709
2 770 802
2 739 633
2 733 763
-0,6 %
Total Opérations d'ordre
3 854 672
4 140 622
4 370 354
2 764 282
4 385 567
3,3 %
Total (dépenses de fonctionnement)
62 358 918
63 898 815
63 743 452
63 578 179
65 727 722
1,3 %
Sources : Comptes administratifs et comptes de gestion
Les dépenses de fonctionnement sont composées :
à plus de 50 % par les charges de personnel qui augmentent sur la période de 1,5 % en
VMA, ce qui est relativement faible. Ces dépenses sont analysées conjointement avec celles de la
CAB. La partie VII, du présent rapport confirme que les charges de personnel sont largement
maîtrisées.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
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à plus de 20 % p
ar les charges à caractère général qui restent assez stables puisqu’elles
n’augmentent que de 1,7 % de VMA entre 2007 et 2011
;
à près de 16 % des autres charges de gestion courante (compte 65) qui représentent les
sommes versées aux budgets annexes, au CCAS et des subventions aux organismes privés. Ces
charges ont connu une augmentation moyenne supérieure aux autres dépenses (+ 3 % de VMA
entre 2007 et 2011).
Globalement les opérations réelles augmentent de 1,2 % en variation moyenne annuelle
traduisant
une maitrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement.
Pour ce qui concerne les dépenses d’ordre, les dotations aux amortissements apparaissent
sous-
estimées compte tenu du retard de l’inscription des immobilisations à l’actif (chapitre 21).
La chambre observe par ailleurs que les charges de fonctionnement par habitant sont
légèrement inférieures à la moyenne de la strate (1 211 € par habitant contre 1
298 € par habitant en
2010).
b)
Les recettes :
Tableau 8 : Recettes de la section de fonctionnement
Section de Fonctionnement
2007
2008
2009
2010
2011
VMA
Recettes (par Chapitre)
07/11
Opérations réelles
70
Produits des services
4 056 659
4 201 829
4 608 359
4 764 440
4 790 347
4,24 %
73
Impôts et taxes
41 916 206
42 620 021 43 024 243
44 374 595
44 803 332
1,68 %
dont impôts locaux
18 200 572
18 824 674
19 451 740
20 073 112
20 432 034
2,93 %
dont fiscalité reversée
20 019 388
20 022 760
19 993 832
20 004 756
20 310 856
0,36 %
dont autres impôts et taxes
3 696 247
3 772 587
3 578 672
4 296 727
4 060 442
2,38 %
74
Dotations et participations
24 786 010
24 153 128
23 483
755
23 628 179
23 393 104
-1,44 %
dont DGF
16 131 540
16 683 939
16 515 811
16 805 624
16 766 041
0,97 %
75
Autres produits de gestion courante
809 076
821 215
841 703
768 426
489 447
-11,81 %
76
Produits financiers
29 138
56 138
23 363
84 165
20 061
-8,91 %
77
Produits exceptionnels
2 709 433
1 428 705
1 750 558
610 369
1 885 471
-8,67 %
013
Atténuations de charges
173 698
232 592
134 860
181 377
152 335
-3,23 %
Total Opérations réelles
74 480 220
73 513 628 73 866 840
74 411 552
75 534 097
0,35 %
Opérations d'ordre
722
Immobilisations corporelles
114 788
101 363
81 718
84 216
776
Différence sur réalisation
136 765
15 952
139 326
1 319
63 332
-17,51 %
7788 Produits exceptionnels divers
220 000
300
78
Reprise sur provisions et
amortissement
Total Opérations d'ordre
136 765
130 740
460 689
83 337
147 548
1,92 %
Total (recettes de fonctionnement)
74 616 985
73 644 368 74 327 530
74 494 889
75 681 645
0,35 %
Sources : Comptes administratifs et comptes de gestion
Les recettes de fonctionnement sont peu dynamiques,
elles n’augmentent que de 0,35
% sur
la période en variation moyenne annuelle.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
29/80
La fiscalité
Les taux de fiscalité sont restés stables à Belfort sur la période 2006-
2011. Ils n’ont pas non
plus été augmentés en 2012. Comme le montre le tableau ci-
dessous, les taux de la taxe d’habitation
et de la taxe foncière sur les propriétés bâties sont inférieurs à ceux de la strate de près de deux et
cinq points. Par contre, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est très supérieur à
celui de la strate (plus de 33 points d’écart en 2010). Cette taxe rapporte cependant 100 fois moins
de recettes que les deux autre taxes locales soit un peu plus de 100 k
€ alors que le produit de
chacune des deux autres taxes s’élève à près de 10 M€. Elle peut néanmoins être conséquente pour
les contribuables concernés.
Tableau 9
: Evolution comparée des taux d’imposition locaux de Belfort de de
la strate
Belfort
Strate
2006
2011
2006
2010
Taxe d'habitation (y compris THLV)
16,80 %
16,80 %
18,38 %
18,51 %
Taxe foncière sur les propriétés bâties
19,00 %
19,00 %
23,58 %
23,88 %
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
82,83 %
82,83 %
45,32 %
49,01 %
Sur la même période, les taux moyens
de fiscalité de la strate ont augmenté. L’écart avec
ceux de la ville s’est donc accru.
Les taux des impôts locaux n’ayant pas bougé entre 2007 et 2011, l’augmentation du produit
fiscal de Belfort, qui s’élèv
e à + 2,93 % en variation moyenne annuelle est la conséquence directe
d’un effet base. Or, comme on l’a noté, les bases fiscales ne sont pas extrêmement dynamiques à
Belfort. On constate ainsi logiquement que l’écart entre le produit fiscal par habitant de
Belfort et
celui de la strate, déjà conséquent en 2006 (- 21 %) se creuse progressivement. Cet écart grandissant
peut s’expliquer par une augmentation générale de la pression fiscale tandis qu’elle est restée la
même à Belfort et par une baisse de la population belfortaine alors que les autres villes gagnent en
moyenne des habitants.
Tableau 10 : Comparaison entre le produit fiscal de Belfort et celui de la strate
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Produit fiscal Belfort/hab
340
345
354
373
381
403
Produit fiscal strate/hab
431
444
459
485
497
511
Ecart
-21,11 %
-22,30 %
-22,88 %
-23,09 %
-23,34 %
- 26,8 %
Source : Fiche DGFiP
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
30/80
On peut noter également que la fiscalité indirecte (« autres impôts et taxes ») stagne en fin
de période en raison de la diminution du produit de la taxe additionnelle aux droits de mutation, qui
est sensible à la stagnation du marché immobilier.
La chambre constate qu’en maintenant ses taux à un niveau constant depuis plusieurs
années, la ville de Belf
ort a regagné des marges de manœuvre
sur le plan fiscal.
Il convient néanmoins de tenir compte du fait que depuis la réforme de la taxe
professionnelle, la taxe d’habitation est maintenant entièrement gérée par le «
bloc communal ». La
CAB a en effet hér
ité de la part départementale de la taxe d’habitation en 2011. Elle avait
préalablement instauré en 2009 une fiscalité mixte et voté un taux additionnel de taxe d’habitation.
L’utilisation du levier fiscal doit donc dorénavant être réalisée en concertation
entre l’échelon
communal et l’échelon intercommunal.
Les dotations
Les dotations et participations s’inscrivent en légère baisse sur la période (
-1,44 % en
variation moyenne annuelle). Cette baisse s’explique par la réduction de l’attribution du fonds
national de la taxe professionnelle (compte 74831) qui a été divisée en deux en 4 ans passant de 2
M€ à 1 M€ entre 2006 et 2010.
La DGF augmente légèrement sur la période 2007-2011 (+ 1 % en variation moyenne
annuelle), et également en 2012 (16,855 M€ contre 16,765 M€ en 2011). Le gel des dotations
annoncé au niveau national constituera pour la ville une contrainte renforcée pour la construction de
son budget.
Au total la chambre constate que les recettes augmentent légèrement moins vite que les
dépenses sur la période 2007 à 2012 (1,3 % contre 0,35 % en variation moyenne annuelle). Même si
les dépenses sont maîtrisées, la ville n’atteint pas véritablement l’objectif fixé dans ses orientations
budgétaires qui consiste précisément à limiter la hausse des dépenses à celle des recettes. La
réalisation des prévisions budgétaires 2012 ne conduirait pas à inverser cette tendance avec une
augmentation des dépenses de fonctionnement de 1,36 % et des recettes de 0,70 %.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
31/80
2.
L
a section d’investissement
Tableau 11 : Dépenses et recettes
de la section d’investissement
Section d'Investissement
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses
Opérations réelles
10
Dotation
6 426
0
0
0
13
Subventions d'investissement
0
0
0
0
16
Emprunts et dettes (rembourst du
capital)
10 185 512
14 110 948
15 926 374
19 193 706
9 986 974
20
Immobilisations incorporelles
686 021
480 301
382 893
463 098
291 308
204
Subventions d'équipement versées
268 842
700 384
463 269
647 105
596 785
21
Immobilisations corporelles
4 789 191
2 012 296
3 088 534
1 855 299
3 224 100
23
Immobilisations en cours
28 237 741
17 730 852
9 779 143
9 988 004
9 374 930
27
Autres immobilisations financières
1 132 912
460 941
180 911
13 054
5 248
045
Opérations sous mandat
2 429 243
Total Opérations réelles
45 306 645
35 495 722
29 821 125
32 160 266
25 908 588
Opérations d'ordre
19
Moins-values
136 765
15 952
139 326
1 319
63 332
20/21/23 Immobilisations
114 788
321 363
82 018
16 052
29
Titres de participation
041
Opérations patrimoniales
10 820 062
9 798 295
1 878 345
3 066 459
3 256 180
045
Opérations sous mandat
68 164
Total Opérations d'ordre
10 956 826
9 929 035
2 339 034
3 149 796
3 403 729
Total (dépenses d'investissement)
56 263 472
45 424 757
32 160 159
35 310 062
29 312 317
Section d'Investissement
2007
2008
2009
2010
2011
Recettes
Opérations réelles
10
Dotations, fonds divers et réserves
hors 1068
2 954 121
2 593 789
4 218 462
3 650 789
1 920 624
1068
Excédents capitalisés
10 415 975
12 485 647
9 452 747
10 423 572
10 963 875
13
Subventions d'investissement
6 053 157
3 436 688
3 452 982
2 926 706
1 280 050
16
Emprunts
19 835 883
15 909 610
9 316 823
11 419 310
7 328 826
20/21/23 Immobilisations
54 755
4 400
78 285
27
Autres immobilisations financières
205 175
528 482
195 222
180 656
5 754
045
Opérations sous mandat
1 308 370
Total Opérations réelles
39 519 066
34 954 216
26 640 636
28 679 318
22 807 498
Opérations d'ordre
19
Plus-values
392 543
553 553
363 076
20 750
65 088
20/21/23 Immobilisations
663 511
692 360
1 236 476
3 899
1 586 716
28
Amortissements des immobilisations
2 798 618
2 894 709
2 770 802
2 739 633
2 733 763
041
Opérations patrimoniales
10 820 062
9 362 820
1 878 345
3 066 459
3 256 180
Total Opérations d'ordre
14 674 734
13 503 442
6 248 698
5 830 741
7 641 747
Total (recettes d'investissement)
54 193 800
48 457 658
32 889 334
34 510 059
30 449 245
Sources : Comptes administratifs et comptes de gestion
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
32/80
Le tableau suivant fait ressortir plus précisément les évolutions de l’investissement hors
mouvements de remboursement de la dette. Cela permet également de neutraliser la mauvaise
comptabilisation des CLTR, susceptible de fausser les imputations du compte 16 figurant dans le
Tableau 11
.
Tableau 12 : Evolution des immobilisations réelles (sauf le compte 2004)
2007
2008
2009
2010
2011
33 712 954
20 223 449
13 250 570
12 306 402
12 890 338
Le cycle d’investissement de la ville apparait plus clairement
: après avoir atteint un niveau
élevé en 2007 (33,7 M€), l’investissement a été nettement freiné pour atteindre un niveau de 12 à 13
M€ sur les exercices
2009 à 2011.
Les années 2011-2012 ont vu une reprise des investissements que la ville prévoit de
poursuivre sur les prochains exercices.
Tableau 13
: dépenses d’investissement 2011 (réalisées) et 2012 (prévision)
Dépenses réelles d'Investissement
2011
2012
Evol 11/12
Immobilisations incorporelles
349 300
983 800
182 %
Subventions d'équipement versées
184 583
2 701 664
1 364 %
Immobilisations corporelles
2 840 150
2 721 880
-4 %
Immobilisations en cours
15 920 705
15 489 900
-3 %
Opération d'équipement
1 009 600
2 245 264
122 %
Total Opérations réelles
20 304 338
24 142 508
19 %
Source : CA 2011 et BP 2012
Le
volume
prévisionnel
d’investissement
est
donné
dans
le
plan
pluriannuel
d’investissement 2012
-201
5. Selon ce document, il atteindrait 33,7 M€ en 2013, puis 21,2 M€ en
2014.
Parmi les principaux projets, on peut citer la mise en accessibilité des bâtiments, le pôle
santé de Belfort sud, la ZAC du parc à ballons, l’aménagement du faubourg de France, le
parking
du centre commercial des galeries Lafayette, de la place d’Armes, ou la suite du projet Optymo.
Il est prévu de financer ces investissements par un recours accru à l’emprunt, sans toutefois
dépasser en fin de mandat le niveau précédemment atteint en 2008.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
33/80
3.
L'autofinancement et la dette
Tableau 14
: La capacité d’épargne de la ville
2006
2007
2008
2009
2010
Recettes de fonctionnement (
en milliers d'€)
74 885
74 435
73 405
74 181
74 307
CAF
11
(en milliers d'€)
15 162
13 898
13 156
13 427
13 653
CAF/habitants Belfort
289
265
250
259
261
CAF/habitants de la strate
160
150
136
146
169
Taux de CAF
12
de Belfort
20,25 %
18,67 %
17,92 %
18,10 %
18,37 %
Taux de CAF de la strate
11,49 %
10,72 %
9,58 %
10,35 %
11,86 %
Sources : données DGFIP
Depuis 2007, la CAF de la ville de Belfort est stable et est comprise entre 13
M€ et 14
M€.
La CAF par habitant est comprise entre 250
€ et 290
€, soit p
lus de 100
€ supérieure à celle de la
strate. De même, elle représente environ 18 %
des recettes de fonctionnement alors qu’au niveau de
la strate, ce ratio ne dépasse jamais 12 %.
Ce niveau d’épargne place la ville dans une situation confortable. En défi
nitive, malgré des
ressources financières contraintes, la ville dégage des marges de manœuvre (CAF) suffisantes pour
financer au moins en partie les investissements programmés.
Ramené au niveau de l’encours de la dette, la CAF détermine une capacité de
désendettement assez bonne. En 2010 la capacité de désendettement était redescendue à 4 ans soit à
un niveau comparable à 2006. Entre temps le besoin de financement des investissements lancés au
cours de la mandature précédente avait fait passer ce ratio à environ 5 ans et 4 mois ce qui reste
assez court.
Tableau 15 : Evolution de la capacité de désendettement
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
Encours de la dette
58 065
67 715
69 514
62 904
55 130
CAF (donnée DGFIP)
15 162
13 898
13 156
13 427
13 653
Capacité de désendettement (en année de CAF)
3,83
4,87
5,28
4,68
4,04
11
La capacité d’autofinancement ou épargne brute correspond à l’ensemble des ressources financières
générées par les opérations de gestion de la ville et dont elle pourrait disposer pour couvrir ses besoins financiers. Elle
mesure la capacité de cette dernière à financer sur ses propres ressources, les investissements ou les remboursements de
dettes. Elle représente donc
l’excédent de ressources internes dégagées par l’activité de l
a ville
et peut s’analyser
comme une ressource durable.
12
Ce taux est la part de la CAF dans les recettes de fonctionnement
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
34/80
Le niveau de l’encours de la dette reste gérable, même à son plus haut niveau grâce à une
CAF confortable car le niveau de la dette par habitant de Belfort est comparable à celui de la strate
comme le témoigne le tableau suivant.
Tableau 16 : Encours de la dette au 31 décembre de chaque exercice de Belfort et de la strate
en €/habitant
2006
2007
2008
2009
2010
Belfort
1 106
1 289
1 324
1 212
1 053
Strate
1 133
1 131
1 173
1 183
1 209
Source : données DGFIP
La ville prévoit d’augmenter à nouveau ses investissements sur la fin du mandat, tout en
maintenant sa dette à un niveau inférieur à celui du début de mandat. Cet objectif apparaît
raisonnable. Néanmoins, elle devra tenir compte du tassement de sa CAF sur la période plus récente
en raison de la moindre croissance des recettes par rapport aux dépenses.
Au total, la situation financière de la ville apparait saine et équilibrée.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
35/80
PARTIE VII : LES RESSOURCES HUMAINES
Les services de ville et ceux de la communauté de l'agglomération belfortaine (
CAB)
sont
fortement mutualisés depuis assez longtemps. Deux conventions ont été signées à ce sujet les 15 et
21 décembre 2001, peu de temps après la transformation du district en communauté
d’agglomération. Ces conventions,
toujours en vigueur, ont été modifiées à plusieurs reprises. Elles
permettent de distinguer trois types de services :
-
les services communs à la ville et à la
CAB
. Il s’agit
de services communautaires qui
remplissent des missions aussi bien pour l’agglomération que pour la ville
: la direction
générale des services, la direction générale des services techniques, la direction des
ressources humaines, la direction des finances, le service des assemblées, le service
interne, la cellule « marchés publics » ;
-
les services partagés entre la ville et la
CAB
. Il s’agit de services de la ville ou de la
CAB
dont certains agents sont amenés à intervenir pour le compte de l’une ou l’autre
des deux
entités
13
;
-
les services propres à la ville et à la
CAB.
Dans les deux premiers cas, l’intervention des services d’une collectivité pour le compte de
l’autre donne lieu à facturation calculée sur la base de clés de répartition définies par les
conventions.
Le parc automobile des deux collectivités est également mutualisé par l’intermédiaire d’un
syndicat mixte, le syndicat mixte de gestion du parc automobile public (
SMGPAP
).
L’analyse de l’évolution des effectifs de la ville doit donc être menée d
e manière conjointe
avec celle de la CAB.
Par ailleurs, les politiques de gestion des ressources humaines des deux collectivités sont
très proches. Les principaux axes ont été définis dans les orientations stratégiques des ressources
humaines adoptées par la ville et la CAB début 2011.
Le développement ci-après est donc commun avec celui présenté pour le contrôle de la
CAB.
13
Pour la ville ces services sont : la direction des sports, la direction des affaires culturelles, la direction de la
politique de la ville, la direction de l’urbanisme, le service maintenance bâtiments, le service des archives, le service
manifestations, le service maintenance voirie, le service des opérations nouvelles, le service des déplacements urbains,
le service environnement, le service enseignement supérieur
–
recherche et la direction des espaces verts. Pour la CAB
ces services sont la direction des affaires générales et la direction de la salubrité et du cadre de vie.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
36/80
A.
LES EFFECTIFS ET LES CHARGES DE PERSONNEL
1.
Les effectifs
Les tableaux suivants, établis à partir des données présentées dans les annexes aux comptes
administratifs de la ville de Belfort et de la
CAB
, montrent l’évolution des effectifs budgétaires
pourvus (titulaires et non titulaires au 31/12) entre 2006 et 2011.
Tableau 17 : Evolution des effectifs budgétaires
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
VMA
Variation de
postes pourvus
EMPLOIS DE DIRECTION
3
3
3
3
4
4
33,3%
5,9%
1
SECTEUR ADMINISTRATIF
94
94
98
97
99
101
7,4%
1,4%
7
SECTEUR TECHNIQUE
223
224
225
223
227
229
2,7%
0,5%
6
SECTEUR SPORTIF
17
19
19
19
19
18
5,9%
1,1%
1
SECTEUR CULTUREL
108
109
105
103
100
88
-18,5%
-4,0%
-20
TOTAL GÉNÉRAL (HORS DÉTACHÉS)
445
449
450
445
449
440
-1,1%
-0,2%
-5
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA COMMUNAUTÉ D'AGGLOMÉRATION BELFORTAINE
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
VMA
Variation de
postes pourvus
SECTEUR ADMINISTRATIF
125
128
135
137
135
135
8,0%
1,6%
10
SECTEUR TECHNIQUE
478
489
494
491
493
496
3,8%
0,7%
18
SECTEUR SOCIAL
192
182
181
189
190
193
0,5%
0,1%
1
SECTEUR SPORTIF
21
20
20
19
17
17
-19,0%
-4,1%
-4
SECTEUR CULTUREL
43
40
39
43
43
41
-4,7%
-0,9%
-2
POLICE MUNICIPALE
5
5
6
6
7
11
120,0%
17,1%
6
CFA
25
26
26
28
31
28
12,0%
2,3%
3
AGENTS MIS À DISPOSITION
14
13
14
13
11
11
-21,4%
-4,7%
-3
TOTAL GENERAL
903
903
915
926
927
932
3,2%
0,6%
29
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA VILLE DE BELFORT
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
VMA
Variation de
postes pourvus
SECTEUR ADMINISTRATIF
222
225
236
237
238
240
8,1%
1,6%
18
SECTEUR TECHNIQUE
701
713
719
714
720
725
3,4%
0,7%
24
SECTEUR SOCIAL
192
182
181
189
190
193
0,5%
0,1%
1
SECTEUR SPORTIF
38
39
39
38
36
35
-7,9%
-1,6%
-3
SECTEUR CULTUREL
151
149
144
146
143
129
-14,6%
-3,1%
-22
POLICE MUNICIPALE
5
5
6
6
7
11
120,0%
17,1%
6
CFA
25
26
26
28
31
28
12,0%
2,3%
3
AGENTS MIS À DISPOSITION
14
13
14
13
11
11
-21,4%
-4,7%
-3
TOTAL GENERAL
1 348
1 352
1 365
1 371
1 376
1 372
1,8%
0,4%
24
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS VILLE DE BELFORT + CAB
Ils permettent de mettre en évidence une légère augmentation des effectifs de la ville de
Belfort et de la
CAB
entre 2006 et 2011. La chambre constate que la ville comptait vingt-neuf postes
pourvus supplémentaires en 2011 par rapport à 2006 ; dans le même temps, le nombre de postes
pourvus a diminué de cinq à la
CAB
. Au total, on dénombre donc vingt-quatre postes pourvus
supplémentaires entre 2006 et 2011.
Cette augmentation de 1,8 %
de l’effectif cumulé (
CAB
+ ville) du début de la période
examinée masque des évolutions sectorielles contrastées : alors que les filières administratives et
techniques ont gagné respectivement 18 et 24 postes pourvus, la filière culturelle en a perdu 22.
Cette présentation ne prend en compte que les emplois permanents. Elle doit être complétée
par une analyse en équivalents temps plein (
ETP
), qui intègre les emplois non permanents et le
travail à temps partiel pour obtenir une vision plus complète des évolutions des effectifs.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
37/80
Tableau 18 : Evolution des effectifs en équivalent temps plein (ETP)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
VMA
DIRECTION GENERALE
37,00
35,60
36,60
35,60
36,73
34,33
-7,2%
-1,5%
CAB
Direction Générale
10,00
8,80
8,80
8,80
8,93
8,93
CAB
Direction des Systèmes d'information
20,00
20,80
20,80
20,80
20,80
20,60
VILLE
Direction du Développement et de l'Aménagement
3,00
3,00
4,00
4,00
6,00
3,80
VILLE
Direction du Développement économique
2,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0,00
CAB
Service aux Communes
2,00
2,00
2,00
1,00
1,00
1,00
CABINET
22,60
25,40
23,90
27,10
26,70
28,40
25,7%
4,7%
CAB
Cabinet
11,80
13,80
13,50
13,50
13,10
12,90
CAB
Direction de la Communication
7,80
8,60
7,40
8,60
8,70
10,70
VILLE
Cérémonies et Animations
2,00
2,00
2,00
3,00
3,00
3,00
VILLE
Cooopération décentralisée
1,00
1,00
1,00
2,00
1,90
1,80
D.G.A. Ressources Humaines
103,20
96,07
98,27
97,42
103,82
101,45
-1,7%
-0,3%
CAB
Direction des Ressources Humaines
103,20
96,07
98,27
97,42
103,82
101,45
D.G.A. Finances / Juridique
25,51
30,10
30,30
30,80
31,80
31,50
23,5%
4,3%
CAB
Direction des Affaires Juridiques
9,21
13,80
15,00
14,00
15,00
14,80
CAB
Direction des Finances
16,30
16,30
15,30
16,80
16,80
16,70
D.G.A. Culture / Sports
208,38
209,69
213,85
218,40
223,99
226,28
8,6%
1,7%
VILLE
Direction de l'Action Culturelle
119,88
121,29
123,62
130,47
138,03
140,12
VILLE
Direction des Sports
88,50
88,40
90,23
87,93
85,96
86,16
D.G.A. Education / Affaires générales
265,71
258,53
266,36
269,33
277,97
283,09
6,5%
1,3%
VILLE
Direction de l'Education
199,71
190,73
195,46
199,63
206,97
208,48
VILLE
Centre de Formation des Apprentis
26,50
26,30
28,90
29,40
28,50
33,31
VILLE
Direction des Affaires Générales
39,50
41,50
42,00
40,30
42,50
41,30
D.G.A. Solidarités urbaines
61,60
64,70
67,10
69,30
73,20
79,60
29,2%
5,3%
CAB
Direction de la solidarité urbaine
4,70
6,60
10,80
8,50
8,50
2,80
CAB
Direction de l'Habitat et de la Rénovation Urbaine
0,00
0,00
1,00
4,80
4,80
6,30
VILLE
Direction du Développement Social
26,30
24,10
22,30
22,30
22,30
28,30
VILLE
Direction de la Police Municipale, de la Médiation et d
26,60
30,00
30,00
30,70
34,60
38,40
VILLE
Centre Communal d'Actions Sociales
4,00
4,00
3,00
3,00
3,00
3,80
Direction Générale des Services Techniques
457,89
460,39
461,19
457,29
450,39
459,09
0,3%
0,1%
CAB
Direction des Services Techniques
6,80
3,80
3,80
3,80
3,00
4,00
0,29
0,29
0,29
0,29
0,29
0,29
VILLE
Opérations Nouvelles
4,00
3,80
2,80
2,80
2,80
2,80
VILLE
Déplacements Urbains
6,00
6,00
6,00
6,00
6,00
6,00
VILLE
Environnement
2,70
2,70
1,80
3,00
3,00
3,00
VILLE
Parc Autos et Engins
10,00
10,00
9,00
9,00
8,00
7,00
1181,89
1180,48
1197,57
1205,24
1224,60
1243,74
5,2%
1,0%
Évolution des effectifs en équivalent temps plein (ETP)
TOTAL
Source : Service des ressources humaines
Une légère augmentation du personnel apparaît plus clairement
. L’augmentation est de
5,2 % sur la période (62
ETP
), soit 1 % en variation moyenne annuelle. Elle est à peu près
équivalente pour la ville et pour la CAB : + 23
ETP
pour la
CAB
(+ 1,1 % en variation moyenne
annuelle) et + 39
ETP
pour la ville (+1 % en variation moyenne annuelle).
La chambre constate que les effectifs de la direction générale des services techniques, les
plus importants, sont stables. Les hausses d’effectifs les plus notables sont concentrées dans les trois
DGA
suivantes :
-
DGA
culture et sport : renfort des écoles de musique (
CAB
), des musées (ville), de la
direction de l’actio
n culturelle elle-même ;
-
DGA
éducation/affaires générales
: renfort de la direction de l’éducation (ville) et du
centre de formation des apprentis (ville) ;
-
DGA
solidarités urbaines
: création puis renfort de la direction de l’habitat avec la mise
en place
d’aires d’accueil des gens du voyage (
CAB
) ; renfort de la police municipale,
création du centre de vidéosurveillance (ville).
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
38/80
Par ailleurs, les effectifs des directions fonctionnelles sont assez stables, voire en baisse
(direction générale), à l’excep
tion de la
DGA
finances/juridiques (création de la cellule marchés,
rattachée dans un premier temps à la
DGST
), et du cabinet (direction de la communication).
La chambre observe que
des redéploiements d’effectifs ont également été opérés. Par
exemple à la
CAB
, l’automatisation de la gestion de la station d’épuration a conduit au
redéploiement de cinq agents dans d’autres services.
La chambre constate que l’augmentation des
ETP
reste maitrisée
aussi bien à la ville qu’à la
CAB
.
2.
Les charges de personnel
Le
tableau suivant présente l’évolution des charges de personnel de la
CAB
, après
retraitement des charges de personnel facturées à d’autres organismes (notamment la ville de
Belfort). Les charges de personnel comptabilisées au chapitre globalisé 012 ont crû de 2,5 % en
moyenne annuelle, mais compte tenu de l’augmentation moyenne annuelle de 3,3
% des charges de
personnel facturées à d’autres organismes, le montant réel des charges de personnel de la
communauté de l’agglomération belfortaine a en fait augmenté
de
1,65 M€ de 2006 à 2011, soit
2,35 % en moyenne annuelle.
Tableau 19 : Charges de personnel de la CAB
Total
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VMA
Charges de personnel
16 426 880
16 915 038
17 338 066
17 818 453
18 254 744
18 602 966
2,52%
Mise à disposition de personnel
facturée
2 978 811
3 117 487
3 482 264
3 247 400
3 540 729
3 500 444
3,28%
Total
13 448 070
13 797 551
13 855 802
14 571 053
14 714 014
15 102 522
2,35%
Le tableau suivant présente l’évolution des charges de personnel de la ville de Belfort, après
retraitement des charges de
personnel facturées à d’autres organismes (notamment la
CAB
).
L’évolution des frais de personnels est de 1,8
% en variation moyenne annuelle entre 2006
et 2011. Elle est de 1,5 % en tenant compte des remboursements opérés par la
CAB
, le
CCAS
, les
budgets annexes et les autres organismes.
Tableau 20 : Charges de personnel de la ville de Belfort
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VMA
Charges de personnel (1)
31 847 088
32 785 699
33 071 123
33 530 813
34 483 364
34 791 639
1,78%
Remboursement des BA et CCAS
211 037
188 164
293 448
267 088
295 734
277 404
5,62%
Remboursement de la CAB
276 711
226 024
220 150
425 409
546 800
455 438
10,48%
Remboursement des autres organismes (SDIS SMPAP)
48 386
380 252
390 543
402 441
386 109
315 058
45,46%
Charges réelles de personnel
31 310 954
31 991 259
32 166 982
32 435 875
33 254 720
33 743 739
1,51%
(1) y compris rembousements à la CAB
Si l’on consolide l’évolution des charges de personnel de la
CAB
et de la ville de Belfort
(budget principal seulement pour la ville), l’augmentation moyenne annuelle de ces charges entre
2006 et 2011 était de 1,8 %, soit 9 % en variation brute, correspondant à une augmentation de
4,1
M€.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
39/80
La chambre constate cette augmentation des frais de personnel, modérée à la ville comme à
la
CAB
.
3.
Une volonté de stabiliser les effectifs
La ville et la
CAB
se sont fixé, au cours des dernières années un objectif de stabilité globale
des e
ffectifs. Cette stabilité n’est toutefois pas envisagée de manière mécanique
: la
DRH
mutualisée
pratique des redéploiements de moyens, notamment au gré des départs des agents, comme ce fut le
cas, par exemple, pour la création du poste de conseiller mobilité.
À cette fin, chaque direction a été invitée à élaborer en 2012 un projet de direction
(éventuellement décliné par service), présentant les missions, programmes et actions qui lui sont
dévolues, ses organigrammes hiérarchique et fonctionnel, ainsi que les moyens déployés (humains
financiers et techniques). Chaque direction est invitée à réaliser un autodiagnostic des actions
menées, avec des indicateurs à la clef : pertinence par rapport aux orientations fixées, indicateurs de
satisfaction des usagers, efficacité, cohérence, efficience. Une réflexion prospective est également
attendue. Enfin, chaque direction est invitée à proposer un plan d’action
s détaillant les actions de
formation du personnel envisagées, l’adaptation de l’organisation, l’améliorati
on des méthodes de
travail, ainsi que les économies et les redéploiements de moyens envisageables.
Ces plans d’action
s
par direction sont destinés à être présentés à l’exécutif de la ville et de la
CAB
qui devraient sur cette base prendre des décisions en
matière d’attribution pluriannuelle de
moyens, notamment en personnel.
La chambre observe que si la ville et la CAB sont parvenus à une faible augmentation des
effectifs, elles n’atteignent pas encore une complète stabilisation qui se traduirait par une
augmentation nulle des ETP.
B.
LA GESTION PREVISIONNELLE DES EFFECTIFS
,
DES EMPLOIS ET DES COMPETENCES
Les plans d’action
s
par direction s’inscrivent dans le cadre plus global d’une gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (
GPEEC
)
qui s’est récemment structurée
et renforcée. Les principaux axes ont été définis dans les orientations stratégiques des ressources
humaines adoptés par la
CAB
et la ville début 2011.
Une définition évolutive des postes et des missions :
Tous les postes de la ville et de la
CAB
ont donné lieu à l’élaboration d’une fiche de
définition de fonctions. Cette fiche évolutive est rédigée sur un modèle unique par la hiérarchie des
services, en concertation avec les agents et donne lieu à échange à chaque entretien annuel
d’évaluation.
Lors
qu’un poste est déclaré vacant, une mise à jour systématique de la fiche est
réalisée. La
DRH
a prévu de numériser toutes les fiches de poste et de les mettre en ligne sur le site
intranet des collectivités, de manière à permettre aux agents de préparer leur mobilité.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
40/80
Une
GRH
cherchant à favoriser la mobilité interne aux collectivités :
Les deux collectivités ont mis en place une démarche en faveur de la mobilité interne
intitulée « parcours individuel de requalification professionnelle » (
PIRP
). D’abord menée à titre
expérimental auprès d’un panel d’agents en 2009
-
2010, elle a ensuite été étendue à l’ensemble du
personnel. Un travail a ainsi été mené avec les agents sur certains métiers porteurs de risques de
troubles
musculo-squelettiques
(
ATSEM
,
restauration,
auxiliaires
de
puériculture,
ordures
ménagères, etc.), en lien avec la médecine du travail afin de faciliter les évolutions de carrières et
d’anticiper les besoins de formation. Cette initiative a été reconnue nationalement
comme projet
innovant par le Centre national de la fonction publique territoriale (
CNFPT
).
Le plan individuel de requalification professionnelle concernait des postes bien précis ; la
mise en place de parcours professionnels est désormais conçue comme beaucoup plus large.
Désormais, le parcours professionnel des agents souhaitant changer de service ou envisageant une
mobilité professionnelle est balisé par des étapes prévues par la
DRH
: mention des projets
professionnels sur les fiches individuelles d’évaluation, réunions d’information à la direction,
entretien avec la psychologue du travail, réflexion de l’agent sur son parcours avec l’aide du service
formation et de la prospective, éventuel bilan professionnel en l’absence de projet précis, validation
du projet par un comité de validation (
DGA
RH
,
DRH
et responsable du service formation),
information de la commission de la formation et des parcours professionnels, contractualisation du
parcours entre la
DRH
et l’agent concerné, mise en œuvre du parcours et
suivi par la commission.
Par ailleurs, pour la première fois, le 6 décembre 2011, la
DRH
a organisé une journée de la
mobilité professionnelle, avec douze stands présentant différents métiers et quatre conférences. Plus
de 300 agents ont participé à cette journée.
Tous les agents qui ont exprimé un souhait de mobilité fin 2011 (ils étaient quatre-vingt)
sont reçus par la
DRH
. À cet effet, cette direction a créé en 2012 un poste de conseiller mobilité
(grade de rédacteur territorial), par redéploiement interne
: l’intéressé est chargé d’accompagner les
agents dans leur démarche en les aidant à préciser leur projet, en leur proposant un bilan
professionnel en cas de besoin, en identifiant leurs compétences transposables dans d’autres
fonctions et les compétences restant à acquérir. Il peut ainsi proposer un plan de formation
individuel adapté aux besoins de l’agent concerné et suivre
son parcours.
L’utilisation de tableaux de bord
:
La
DRH
commune à la ville de Belfort et à la
CAB
a développé des outils de suivi avec des
tableaux mensuels, qui lui permettent de connaître précisément le volume des
ETP
, la masse
salariale y afférente, les heures récupérées et les heures supplémentaires indemnisées, ainsi que les
crédits consacrés au remplacement du personnel absent. Ces tableaux de bord permettent une
analyse fine des évolutions infra-annuelles et facilitent la réactivité de la
DRH
face à des situations
atypiques.
Un agent chargé de la prospective :
La
DRH
a chargé un agent de la direction d’envisager les évolutio
ns des collectivités sous
l’angle des ressources humaines, en lien avec les plans mentionnés ci
-dessus et la volonté de
développer les mobilités internes en relation avec le conseiller mobilité. Cette mission confiée à un
agent s’intègre naturellement dans
une démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des
emplois et des compétences.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
41/80
Le recrutement
Lorsqu’un poste
de
vient vacant à la suite du départ d’un agent ou d’une création de poste, la
DRH
mutualisée organise des tests en vue du recrutement. Ces tests comprennent toujours une partie
théorique en sus d’éventuels tests pratiques. C’est le service formation qui organise ces tests en lien
avec les services concernés. Dans les jurys en charge d’évaluer les résultats aux tests
siègent l’élu
au person
nel, l’élu en charge du service concerné, le chef de service concerné ainsi qu’un
représentant de la
DRH
. En cas de partage des voix sur plusieurs candidatures, l’élu au personnel
dispose d’une voix prépondérante.
Cette démarche originale permet de vérifie
r l’adéquation des compétences des
candidats au
poste à pourvoir.
Le dialogue social
La
GPEEC
a été mise en place dans un contexte de renforcement du dialogue social avec les
organisations syndicales.
Les tableaux suivants permettent de mettre en évidence que le nombre annuel de réunions
des instances paritaires a augmenté depuis 2006 dans les deux collectivités, mais plus
particulièrement à la
CAB
pour laquelle ce nombre était encore faible en début de période.
Tableau 21 : réunion des instances paritaires
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
Moyenne
annuelle
Nombre de réunions
du CTP
4
3
3
4
5
7
26
4,3
Nombre de réunions
de CAP
0
4
0
4
5
7
20
3,3
Nombre de réunions
du CHS
2
3
2
2
3
2
14
2,3
Nombre de réunions de la commission de formation
0
0
0
0
0
4
4
0,7
Total
6
10
5
10
13
20
64
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
Moyenne
annuelle
Nombre de réunions
du CTP
6
4
4
6
7
9
36
6,0
Nombre de réunions
de CAP
7
5
4
4
5
6
31
5,2
Nombre de réunions
du CHS
3
3
3
2
3
1
15
2,5
Nombre de réunions de la commission de formation
2
3
3
3
3
4
18
3,0
Total
18
15
14
15
18
20
100
NOMBRE DE RÉUNIONS DES COMMISSIONS À LA CAB
NOMBRE DE RÉUNIONS DES COMMISSIONS À LA VILLE DE BELFORT
La consultation des procès-verbaux des comités techniques permet de constater la réalité de
ce dialogue.
Le bilan social est réalisé tous les ans, il permet une information des organisations
représentatives du personnel.
La chambre estime intéressante la démarche de
GPEEC
et de renforcement du dialogue social
mise en place par la ville et la CAB.
C.
LA POLITIQUE D
’
AVANCEMENT DES PERSONNELS
1.
Les entretiens d’évaluation
La ville et la
CAB
ont choisi de faire application de l’article
15 de la loi n° 2009-972 du
3 août 2009 (décret du 29 juin 2010) relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la
fonction publique, qui autorise les collectivités territoriales, à titre expérimental, à mettre en place
des entretiens annuels d
’évaluation en lieu et place de la notation. Jusque
-là, les entretiens annuels
existaient à la
CAB
mais n’étaient pas systématiques à la ville. Depuis 2010, ils sont réalisés dans
tous les cas. Des fiches de fonctions ont également été élaborées à cette occasion, et servent de
support aux entretiens. En 2011, la
DRH
a organisé des formations à l’entretien d’évaluation de trois
jours : coaching, formation et retour sur expérience.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
42/80
2.
L’avancement d’échelon
Contrairement à de nombreuses collectivités territoriales, la ville de Belfort et la
CAB
ne
pratiquent pas systématiquement une politique d’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale
pour leurs agents. Ainsi, sur l’ensemble de la période 2008
-
2011, le nombre d’agents qui ont avancé
à l’ancienneté maximale par rapport au nombre total d’agents qui ont avancé d’échelon est de 4,4
%
à la
CAB
et 8,8 % à la ville de Belfort.
Tableau 22
: Les avancements d’échelon depuis 2008
Mini
Maxi
Mini
Maxi
Mini
Maxi
Mini
Maxi
Catégorie A
14
0
19
0
17
2
19
0
Catégorie B
27
0
31
0
22
1
19
1
Catégorie C
49
3
88
4
72
5
61
4
Total
90
3
138
4
111
8
99
5
3,2%
2,8%
6,7%
4,8%
Mini
Maxi
Mini
Maxi
Mini
Maxi
Mini
Maxi
Catégorie A
14
0
20
1
19
0
17
0
Catégorie B
30
0
36
0
43
0
39
0
Catégorie C
132
18
138
14
197
25
178
25
Total
176
18
194
15
259
25
234
25
9,3%
7,2%
8,8%
9,7%
AVANCEMENT D'ÉCHELON À LA VILLE DE BELFORT
2008
2009
2010
2011
2008
2009
2010
2011
AVANCEMENT D'ÉCHELON À LA CAB
En matière d’avancement d’échelon, la ville de Belfort et la
CAB
prennent en compte la
manière de servir et l’absentéisme des agents.
L
es agents dont l’absentéisme est trop important (à
partir de trois semaines à un mois par an hors accident du travail, maladie professionnelle et congé
maternité) avancent systémati
quement d’échelon à la durée maximale, quand bien même la qualité
de leur travail n’appellerait pas d’observation.
Cette règle, clairement affichée (courrier envoyé à l’agent concerné après la
CAP
) et connue
des agents, n’est sans doute pas complètement étrangère au fait que les taux d’absentéisme
constatés dans ces deux collectivités sont assez bas. Il y a lieu toutefois de s’interroger sur la
régularité de cette règle qui, si elle est appliquée de manière systématique comme l’affirme la
collectivité, est susceptible de pénaliser des agents méritants. A compter de 2012, les organismes
contrôlés tiennent toutefois compte de l’absentéisme des années écoulées depuis le dernier
avancement d’échelon, afin de limiter ce risque.
3.
L’avancement de grade
La loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a supprimé
les anciens quotas d’avancement, qu’il appartient désormais aux collectivités de fixer elles
-mêmes.
La ville de Belfort et la
CAB
ont décidé en avril 2007 de supprimer les quo
tas d’avancement en
catégorie C mais de les maintenir en catégorie A et B.
Pour tous les agents, l’avancement de grade est conditionné par l’appréciation portée par les
supérieurs hiérarchiques et par les fonctions occupées par les agents. Étant donné que les fiches de
poste décrivent les grades pouvant y correspondre, un agent sait quels avancements de grade lui
sont autorisés sur le poste qu’il occupe.
L
’avancement de grade donne généralement lieu à mobilité.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
43/80
La chambre constate que la ville et la CAB tiennent compte de la manière de servir des
agents dans les décisions d'avancement, y compris pour les avancements d'échelon.
D.
LE REGIME INDEMNITAIRE
1.
L’individualisation du régime indemnitaire
L’organisation générale du régime indemnitaire n’est pas la mêm
e selon la catégorie des
agents. Pour les catégories C, le régime indemnitaire tient compte du grade et du poste occupé, et
non de la manière de servir :
-
pour les fonctions sociales, culturelles ou d’animation
: 76,28 € par mois
;
-
pour les fonctions administratives
: 110,40 € par mois
;
-
pour les fonctions techniques
: 76,28 €, 132,90 € ou 149,24 € par mois selon les
fonctions occupées ;
-
pour les auxiliaires de puériculture : 10 %
du traitement indiciaire brut + 66,11 € par
mois ;
-
pour les policiers municipaux : 16 %
du traitement indiciaire brut + 66,11 € par mois
.
Pour les agents de catégorie B et A, il est tenu compte également de l’expérience acquise et
de la manière de servir, sur la base des entretiens d’évaluation. La ville et la
CAB
envisagent de
mettre en place pour ces deux catégories la prime de fonctions et de résultats (
PFR
).
E.
LE TEMPS DE TRAVAIL ET L
’
ABSENTEISME
1.
L’absentéisme
La gestion des ressources humaines de la
CAB
et de la ville de Belfort permet à ces
collectivités de se caractériser par de
s taux d’absentéisme nettement plus faibles que les moyennes
nationales.
Tableau 23
: l’absentéisme à la ville de Belfort. Comparaison nationale
Comparaison absentéisme ville Belfort et CAB/données nationales (1). En jours/agent. Année 2009
Maladie
ordinaire
AT et maladie
professionnelle
congés longue
durée
Maternité
Total
Ville de Belfort
12,9
1,5
6,7
1,9
23,0
CAB
9,0
1,2
5,5
1,2
17,0
Ville + CAB
11,6
1,4
6,3
1,7
21,0
Communes et EPCI de 50 à 100 000 hab
14,0
3,6
8,4
2,8
28,8
Ensemble des communes et EPCI
11,8
2,8
7,1
2,4
24,1
Ensemble des collectivités territoriales
11,4
2,7
6,6
2,5
23,1
Source : bilans sociaux ville + CAB, synthèse nationale des bilans sociaux CNFPT
(1)Titulaires et non titulaires.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
44/80
En 2009 (dernière
s données nationales disponibles), le nombre moyen de jours d’absence
par agent était de 23 jours pour la ville, 17 pour la communauté d’agglomération et 21 pour
l’ensemble ville et
CAB
, soit un niveau bien inférieur à la moyenne des communes et
EPCI
de la
même strate, qui s’établissait à 28,8 jours. L’écart est moins important si on rapporte les données
ville et
CAB
à l’ensemble des communes et
EPCI
ou à l’ensemble des collectivités territoriales. La
comparaison est toutefois moins pertinente. Le taux d’ab
sentéisme dépend en effet fortement de la
taille de la collectivité (il augmente avec le nombre d’agents). Il apparaît également pertinent de
faire porter la comparaison sur les chiffres cumulés ville et
CAB
car les effectifs communaux et
intercommunaux sont également regroupés dans la strate de comparaison (21 jours à comparer à
28,8 jours). Les chiffres sont également inférieurs à la moyenne pour les arrêts maladie ordinaire
(11,6 jours pour 14 jours sur la strate) et pour les accidents du travail (1,4 jours pour 3,6 jours sur la
strate).
En volume, le nombre de jours d’absentéisme des agents titulaires et des non
-titulaires sur
emplois permanents est resté stable à la
CAB
et a légèrement diminué à la ville de Belfort au cours
de la période contrôlée.
Tableau 24 : absentéisme à la CAB et la ville de Belfort
ABSENTÉISME À LA CAB
Fonctionnaires et non-titulaires sur emploi permanent
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VMA
Pour maladie ordinaire
4 198
4 077
3 271
3 886
3 770
4 298
0,5 %
Pour longue maladie
2 071
2 810
2 439
2 393
2 693
2 395
Pour accidents du travail
811
790
707
496
468
633
-4,8 %
Pour maladie professionnelle
311
120
46
38
79
58
Pour maternité et adoption
894
529
606
496
280
1 156
5,3 %
Pour paternité et adoption
118
58
89
30
0
0
Pour autres raisons
108
140
259
0
0
0
Total
8 511
8 524
7 417
7 339
7 290
8 540
0,1 %
ABSENTÉISME À LA VILLE DE BELFORT
Fonctionnaires et non-titulaires sur emploi permanent
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VMA
Pour maladie ordinaire
12 101
10 218
9 555
11 093
9 795
10 137
-3,5 %
Pour longue maladie
6 240
6 678
4 590
5 794
5 951
8 089
Pour accidents du travail
1 594
1 823
892
1 198
1 885
2 462
9,1 %
Pour maladie professionnelle
554
1 135
792
81
571
1 185
Pour maternité et adoption
2 736
2 024
1 672
1 596
1 330
1 527
-11,0 %
Pour paternité et adoption
182
110
163
24
0
0
Pour autres raisons
348
685
2 404
1 195
0
0
Total
23 755
22 673
20 068
20 981
19 532
23 400
-0,3 %
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
45/80
Ces bons résul
tats peuvent être liés d’une part à la politique de prévention des accidents du
travail menée par les deux collectivités, et d’autre part à la prise en compte de la présence au travail
dans la rémunération et la carrière. Sur ce deuxième point, il peut être noté que le régime
indemnitaire est supprimé après un mois d’arrêt de travail (sauf accident du travail ou congés
maternité), et que l’avancement d’échelon se fait à la durée maximum pour tout agent ayant été
absent au moins trente jours dans l’année. Le
s collectivités font réaliser également des contrôles
médicaux ciblés à domicile en cas d’arrêts répétés.
Depuis l’exercice 2011, les directions de la ville et de la
CAB
disposent d’une enveloppe
financière pour gérer leurs remplacements. Celle-ci a été calculée sur la base de la moyenne des
dépenses de remplacement constatées par direction pour les années 2009 et 2010. En 2011, les
collectivités se sont fixé un objectif de diminution de 10 % de ce poste de dépense. Au niveau
global, l’objectif a été attein
t cette année-là (baisse de 217 000
€ par rapport à une dépense
d’environ 2
136 000
€ en 2011). En 2012, l’objectif de réduction des dépenses de remplacement a
été porté à 20 % par rapport aux dépenses constatées en 2011. La
DRH
suit mensuellement la
conso
mmation de l’enveloppe financière par service, chaque direction étant destinataire d’un état de
la dépense afin d’être responsabilisée sur cet enjeu.
La chambre constate que la ville et la
CAB
ont mis en place une politique permettant de
maintenir l’absent
éisme à un niveau assez bas.
2.
Les comptes épargne-temps
Le nombre de comptes épargne temps (
CET
) a augmenté réellement à partir de l’année 2008
pour atteindre respectivement 90 et 151
CET
à la
CAB
et à la ville de Belfort fin 2011. Le nombre de
jours accumulés sur ces comptes a crû dans le même temps pour atteindre respectivement 946 et
1 400 jours au 31 décembre 2011.
Les agents de la
CAB
ont consommé davantage de jours (86) que ceux de la ville (26) au
cours de la période contrôlée.
Tableau 25 : comptes épargnes temps CAB et ville
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Catégorie A
3
5
8
10
21
25
Catégorie B
0
2
6
11
15
21
Catégorie C
0
2
4
11
25
44
TOTAL
3
9
18
32
61
90
+87 d
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Catégorie A
19,5
82,0
115,0
166,0
307,5
444,5
Catégorie B
0,0
18,0
52,5
96,0
111,5
175,0
Catégorie C
0,0
9,0
27,0
80,0
162,0
326,5
TOTAL
19,5
109
194,5
342
581
946
+926,5 d
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Catégorie A
0,0
0,0
0,0
0,0
22,0
7,0
Catégorie B
0,0
0,0
0,0
0,0
28,0
2,0
Catégorie C
0,0
0,0
0,0
16,0
0,0
11,0
TOTAL
0
0
0
16
50
20
+20 d
NOMBRE DE COMPTES ÉPARGNE TEMPS (CET) CAB
NOMBRE DE JOURS ACCUMULÉS SUR CET CAB
NOMBRE DE JOURS CET CONSOMMÉS CAB
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
46/80
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Catégorie A
4
7
16
16
26
37
Catégorie B
0
0
3
6
10
15
Catégorie C
1
4
12
21
64
99
TOTAL
5
11
31
43
100
151
+146 d
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Catégorie A
17,5
65,0
142,0
283,5
481,5
745,0
Catégorie B
0,0
0,0
29,5
46,5
93,0
152,0
Catégorie C
0,0
36,0
109,0
169,5
372,0
503,0
TOTAL
17,5
101
280,5
499,5
946,5
1 400
+1382,5 d
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Catégorie A
0,0
0,0
1,0
0,0
0,0
0,0
Catégorie B
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Catégorie C
0,0
0,0
15,0
0,0
0,0
10,0
TOTAL
0
0
16
0
0
10
+10 d
NOMBRE DE COMPTES ÉPARGNE TEMPS (CET) VILLE DE BELFORT
NOMBRE DE JOURS ACCUMULÉS SUR CET VILLE DE BELFORT
NOMBRE DE JOURS CET CONSOMMÉS VILLE DE BELFORT
En 2011, en raison de l’évolution de la réglementation, des agents se sont fait indemniser
des jours épargnés, la formule ayant eu plus de succès dans les effectifs communaux que dans ceux
de la
CAB
. La ville de Belfort et la
CAB
n’ont pas constitué de provisions comptables.
Pour faire face à cette augmentation, la ville a contingenté le nombre de jours susceptibles
d’être pris par les agents à trois ou cinq selon qu’ils bénéficient de jours RTT. E
lle présente
également un bilan annuel des compte épargne temps
en comité technique paritaire ainsi qu’un
détail par service en incitant à la prise régulière des jours épargnés.
3.
Les heures supplémentaires
Le nombre d’heures supplémentaires réalisées par d
es agents de la
CAB
et de la ville de
Belfort a augmenté d’environ 20
% entre 2006 et 2011, soit respectivement 3,5 % et 3,8 %
d’augmentation moyenne annuelle pour la
CAB
et la ville.
Tableau 26 : Heures supplémentaires
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Heures sup.
17 591
18 268
18 185
18 518
21 110
20 840
18,47%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Heures sup.
12 853
14 732
12 883
14 003
14 778
15 484
20,47%
NOMBRE D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES (CAB)
NOMBRE D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES (VILLE DE BELFORT)
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
47/80
Le vo
lume d’heures supplémentaires réalisées par certains services est particulièrement
important. En 2011, c’est le cas par exemple à la ville pour la propreté (4
625 heures), ou le
CFA
(2366 heures), et à la
CAB
pour l’assainissement (5
747 heures), les déchets ménagers (8 701
heures). Pour ce qui concerne la récupération de ces heures, les pratiques ne sont pas les mêmes
entre la ville et la
CAB
. À la
CAB
, les heures sont généralement payées (en 2011, sur 20 840 heures
supplémentaires 5 668 ont été récupérées et 15
172 payées), alors qu’à la ville elles sont très
majoritairement récupérées (14 349 heures récupérées en 2011 sur 15 484).
La chambre invite les collectivités à limiter la hausse des heures supplémentaires. Des
mesures de réorganisation des services peuvent éventuellement y contribuer. Dans ses réponses aux
observations provisoires, la ville indique qu’un accord avec les organisations syndicales a été trouvé
sur ce sujet fin 2012. Il est prévu de limiter à 21 heures par mois et par agent les heures
supplémentaires, sauf situations exceptionnelles, ainsi que de privilégier la récupération rapide des
heures supplémentaires plutôt que leur paiement.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
48/80
PARTIE VIII : LA POLITIQUE EN FAVEUR DE LA PETITE ENFANCE
Les observations présentées ci-
après s’inscrivent dans le
cadre d’une
enquête nationale
associant la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales des comptes.
A.
LA PETITE ENFANCE CONSTITUE UNE PRIORITE MUNICIPALE
Ces dernières années la ville de Belfort a mis en place deux importants projets en rapport
avec la politique en faveur de la petite enfance : le projet de développement social local (PDSL) qui
traite de la politique sociale dans toutes ses composantes et le projet éducatif global (PEG) qui
s’attache plus précisément à l’accompagnement de l’enfant (de
sa naissance à 11 ans) tout au long
de sa journée.
Ces deux projets reposent sur une démarche partenariale, la volonté de partager des valeurs
et des références communes, ainsi que la mise en place d’actions concrètes. Leurs liens sont
concrétisés par deux axes communs :
-
le développement des actions facilitant le passage de l'école élémentaire au collège. Le
suivi des enfants lors de leur passage à l'adolescence est un moment clé en particulier
pour les enfants en difficulté déjà accompagnés dans le cadre du Programme de Réussite
Educative.
-
l'accompagnement des familles et le soutien à la parentalité, avec une attention
particulière en direction des familles les plus fragiles dès le plus jeune âge des enfants.
Cet axe concerne directement la politique en faveur de la petite enfance.
1.
Le projet de développement social local
–
PDSL
Ce projet a été lancé après les dernières élections municipales (2008), par délibération du
conseil municipal du 27 juin 2008.
Le PDSL vise trois objectifs majeurs :
«
Répondre aux besoins sociaux des belfortains ;
Articuler les interventions sociales des acteurs institutionnels et associatifs ;
Favoriser la mise en cohérence des dispositifs
».
Pour mener à bien ce projet, les responsables de la ville ont souhaité mettre en place une
démarche partenariale mobilisant à la fois les élus et agents de la ville mais également les acteurs
associatifs et institutionnels que sont l’Etat, les collectivités territoriales et la caisse d’allocation
familiale, ainsi que les belfortains eux-mêmes.
Le PDSL a donné lieu à l’élaboration d’un diagnostic social approfondi. Trois types de
publics ont été plus particulièrement ciblés. Il s'agit des jeunes (11-25 ans), des personnes âgées et
les personnes en situation de vulnérabilité. Les revenus, la structure familiale, la situation
professionnelle, la santé et les moyens de locomotion des populations vulnérables ont été plus
particulièrement analysés.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
49/80
Il en ressort qu’en 2006, le revenu
mensuel fiscal médian
14
(1 212
€) (comme de la plupart
des déciles) est relativement faible puisqu’inférieur à celui de la CAB (1
388 €), du département
(1 405
€), de la région (1
378
€) et
de la France métropolitaine (1 409
€). Le diagnostic fait
également ressortir de fortes disparités entre les quartiers de Belfort. Ainsi dans les quartiers des
Glacis du Château, Résidences Bellevue, Résidences la Douce et Le Mont les Barres, la population
dispose d’un revenu médian inférieur à 900
€ par mois tandis qu’au centre
-ville il est supérieur à
1 600
€, le revenu dans les autres quartiers étant compris entre 1
169
€ et 1
414
€. Par ailleurs,
l’INSEE a établi qu’au 4
ème
trimestre 2011 le taux de chômage du Territoire de Belfort s’élevait à
10,4 %
alors qu’il n’était que de 8,7
% en Franche-Comté et 9,4 % en France. Enfin, sur 96
départements, le Territoire de Belfort détient le 12
ème
taux d’allocataire de l’allocation de parent
isolé
15
(API) le plus important. Au niveau de la ville de Belfort, 303 foyers percevaient l’API au 31
décembre 2008 ce qui représentait 63 % des enfants de moins de 3 ans vivant dans une famille
monoparentale.
La situation sociale de Belfort se caractérise donc par un chômage significatif, la précarité
sociale d’une partie de la population, la proportion importante
de familles monoparentales, et des
quartiers en situation difficile.
Pour ce qui concerne plus spécifiquement les crèches, le document fait le bilan de l’existant
en soulignant l’importance de l’offre d’accueil collectif municipale. Les ressources des fa
milles
fréquentant les crèches sont analysées. Près d’un quart des usagers ont des ressources inférieures
à
1
500 €, la plus forte proportion ayant des ressources comprises entre 2
000 € et 3
500 € (44 %). Il
existe toutefois de grandes disparités entre les structures, les crèches des glacis et Résidences
concentrant une part plus importante de familles aux faibles revenus que les crèches du centre-ville.
Pour ce qui concerne les haltes-garderies, elles ne sont pas majoritairement fréquentées par les
personnes du quartier, surtout celle du centre-ville (Fréry).
A partir de ce diagnostic, le PDSL définit une dizaine de grands axes déclinées en fiches
actions. La politique de la petite enfance est reliée au soutien aux personnes en situation de
vulnérabilité.
Le projet insiste en particulier sur l’accès à l’emploi et la nécessité d’une action
renforcée en faveur des familles monoparentales, ce qui implique de développer des modes de garde
adaptés à ces publics. La scolarisation des enfants des enfants de 2 à 3 ans fait également partie des
objectifs affirmés.
14
Le revenu médian est le revenu qui divise la population en deux parties égales, c'est-à-dire tel que 50 % de la population
ait un revenu supérieur et 50 % un revenu inférieur. Dans le calcul du revenu fiscal, l'Insee pondère le revenu du foyer par un
coefficient attribué à chaque membre du ménage pour permettre la comparaison des niveaux de vie de ménages de tailles ou de
compositions différentes. Le nombre de personnes est ainsi ramené à un nombre d'« unités de consommation ». L'échelle
actuellement la plus utilisée (dite de l’OCDE) retient la pondération suivante
:
1 UC pour le premier adulte du ménage ;
0,5 UC pour les autres personnes de 14 ans ou plus ;
0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans.
15
Cette allocation est versée, sous condition de ressource, à toute personne assumant seule la charge de
son(ses) enfant(s). Ce sont en grande majorité des femmes.
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
50/80
2.
Le Projet éducatif global
–
PEG
La ville avait initié
en octobre 2007 un projet éducatif dans le cadre de l’accompagnement
de l’enfant tout au long de sa journée. Il reposait sur des expérimentations dans certains quartiers
avant une éventuelle généralisation. Ce projet avait conduit à la production de diagnostics sur les
actions éducatives et la conduite de concertations avec les différents partenaires. Il devrait permettre
la
réorganisation des activités périscolaires. Cependant, des réformes de l’Education Nationale ont
aux yeux des responsables belfortains rendu nécessaire le renouvellement de la coopération
partenariale dans ce domaine. Une nouvelle démarche, celle du PEG, a donc été lancée en décembre
2009.
L’élaboration du PEG a donc suivi celle du PDSL et s’appuie en partie sur les travaux
menés dans c
e cadre. Le projet s’adresse aux enfants de la naissance à 11 ans et s’appuie sur le
partenariat de la caisse d’allocation familiale, du Département, de l’inspection académique, de
l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, des a
ssociations et des parents.
Le projet était conduit par un comité de pilotage qui assure la cohérence des travaux menés
par les instances de concertation. Au premier rang de celles-ci figure le comité technique composé
de représentants des partenaires, des services municipaux, des associations et des différents groupes
de travail. Il assure le suivi des travaux, met en place un dispositif d’évaluation et rend compte des
actions menées au comité de pilotage. Pour ce faire il est alimenté par le travail et la réflexion
menés au sein de 5 groupes de travail thématiques et de groupes territoriaux.
Le fruit de ce travail est matérialisé par un document signé le 17 décembre 2010 qui traite de
"l'accompagnement de l'enfant tout au long de sa journée"
qui définit 5 grandes orientations
relatives aux actions menées par la ville de Belfort en direction des enfants de 0 à 11 ans :
-
intervenir dans le champ de la petite enfance pour soutenir la fonction parentale et la
socialisation des enfants ;
-
soutenir l'école publiqu
e dans la mise en œuvre de ses missions ;
-
mener une action renforcée pour les enfants en grande difficulté ;
-
proposer pendant tous les temps de l'enfant des activités enrichissantes pour favoriser sa
réussite éducative ;
-
soutenir les parents pour leur permettre d'être acteur à part entière de l'acte éducatif.
Ces grandes orientations
font l’objet de
25 actions concrètes. La politique Petite Enfance est
la première orientation du PEG. Les objectifs et les actions en lien direct avec cette politique sont
présentés dans le tableau de la
page suivante. Le projet prévoit notamment de s’adapter aux besoins
des personnes fragiles en développant le multi accueil
et en élargissant les critères d’admission, et
de renforcer la parentalité. Les objectifs sont avant tout qualitatifs, le nombre de places étant jugé
suffisant.
Il est prévu d’évaluer ces actions et quelques critères d’évaluation sont fixés
.
La chambre constate que le PEG constitue un document réellement concerté, signé par les
principaux partenaires locaux. Il constitue pour la ville un outil de pilotage pragmatique.
Néanmoins, deux critiques peuvent être formulées :
-
l’analyse quantitative de l’offre de services belfortaine et son adéquation aux besoins
aurait pu être davantage approfondie ;
-
le cadre d’analys
e est resté étroitement belfortain sans prise en compte de la situation
dans le reste de l’agglomération
;
Annexe à la lettre n° 13-ROD2-EB.23 en date du 20 août 2013
51/80
Tableau 27 : les actions du PEG relatives à la petite enfance
Orientations n°1 : Intervenir dans le champ de la petite enfance pour soutenir la fonction parentale et la socialisation des enfants
objectifs
Actions
- optimiser le taux de fréquentation des structures petite enfance en favorisant les
structures multi-accueils et en travaillant sur les amplitudes d'ouverture en
articulation avec les préconisations de la CDAJE
- améliorer les conditions d'accueil du petit enfant et/ou de sa famille en situation de
handicap
- développer les actions qui permettent de renforcer pour les enfants et les familles
les temps de passage vers l'école
- adapter et organiser le temps de la pause méridienne en fonction de l'âge des
parents
- renforcer la place des parents en tant que premier éducateur de leur enfant- former
et qualifier les équipes d'animation en temps périscolaire et organiser les temps de
concertation entre les différents professionnels intervenant sur la journée de
l'enfant.
- généraliser le multi accueil dans l'ensemble des crèches
- élargir les critères d'admission dans les crèches
- mettre en place une plateforme pédagogique commune à
l'échelle de la ville avec une déclinaison dans chaque lieu
d'accueil - Charte de la petite enfance
- créer un comité d'usagers représentants les parents des
structures de la petite enfance
- développer les actions passerelles
- créer un observatoire de la petite enfance par la mise en
commun des données de chaque partenaire
Orientation n° 5 : Soutenir les parents pour leur permettre d'être acteurs à part entière de l'acte éducatif
objectifs
Actions
- soutenir les parents en difficulté éducative
- valoriser les compétences, les savoirs et savoir-faire des parents auprès de leurs
enfants
- créer des lieux et des temps de rencontre permettant des échanges entre les
parents et entre les parents et les enseignants
- conforter les places des parents au sein de l'école
- mettre en place un comité d'usagers des structures petite
enfance
- organiser un forum d'information pour les parents dont les
enfants entrent à la maternelle
- Expérimenter l'accompagnement à la parentalité sur le
quartier Résidence La Douce dans le cadre de l'articulation
entre le PEG et le PDSL
52/80
3.
L’organisation des services en charge de la petite enfance
Dans le prolongement du PEG, la ville de Belfort a entrepris une restructuration de la
direction d
e l’éducation
, chargée du secteur de la petite enfance et des affaires scolaires.
Cette procédure a débuté en juin et juillet 2010 par l’audition du personnel de la
direction. Les principaux points faibles relevés par un audit extérieur sont les suivants :
un fonctionnement en flux tendu ;
un fort cloisonnement entre les services ;
un manque de communication verticale et horizontale ;
un besoin patent de méthodes et de leadership ;
une configuration physique des bureaux peu fonctionnelle.
Toujour
s selon l’audit, pour enclencher les changements nécessaires, cette direction
disposait cependant d’un personnel impliqué et prêt à se mobiliser.
Dès le début 2011, les principaux enjeux de cette restructuration ont été présentés et
les personnes souhaitant y apporter une contribution active ont pu se faire connaître.
Différents groupes de travail ont été mis en place. Leur travail a été présenté au comité
technique paritaire du 5 juillet 2011.
Les premières actions ont abouti à la formalisation des procédures, la mise en place
d’outils, la rédaction des fiches de postes individuelles et la redéfinition des missions de
chaque pôle. Ces changements ont été pris en compte dans le plan de formation. Certaines
tâches, comme la communication ou les réponses aux courriers ont été centralisées afin
d’assurer une plus grande cohérence et un traitement uniforme. D’a
utres tâches ont été à
l’inverse décentralisées
pour éviter les doublons et responsabiliser les équipes de terrain.
Le PDSL, le PEG et la réorganisation d
e la direction de l’éducation témoignent de
l’investissement de la ville dans le secteur de la petite enfance.
4.
La coordination des acteurs locaux
Il existe plusieurs outils institutionnels de coordination entre les acteurs locaux
intervenant dans le domaine de la petite enfance :
-
la commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE) pilotée par le
conseil général,
-
les outils de planification du développement de l’offre (schéma pluriannuel de
développement des services d’accueil élaboré par la commune ou l’EPCI
compétent
; conventions d’aide à l’investissement conclues avec la CAF)
,
-
les contrats enfance jeunesse conclus avec la CAF.
La commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE).
La CDAJE est l’instance de concertation entre la
CAF, les collectivités territoriales,
les services de l’Etat
,
les professionnels concernés et les représentants d’usagers. Instituée par
l’article L. 214
-
5 du code de l’action social et des familles, elle a un rôle de
« conseil, de
proposition et de suivi
concernant toutes questions relatives à l’organisation, au
fonctionnement et au développement des modes d’accueil des jeunes enfants et à la politique
53/80
générale conduite en faveur des jeunes enfants dans le département. »
Elle est placée sous
l’égide du co
nseil général.
La CDAJE du Territoire de Belfort a mis en place des groupes de travail thématiques
sur deux sujets :
«
L’accueil du jeune enfant porteur de handicap
»
, et
« Un accueil collectif
de qualité ».
La commune de Belfort est associée aux travaux de la CDAJE et en tire un bilan
positif. Ses réunions ont complété la concertation engagée par ailleurs entre les partenaires
locaux pour l’élaboration et le suivi du PEG. Ainsi les travaux réalisés pour l’accueil des
jeunes en situation de handicap constituent-ils un exemple de collaboration.
Le s
chéma pluriannuel de développement des services d’accueil, et
les conventions
CAF d’aide à l’investissement.
La ville de Belfort n’a pas élaboré de
schéma pluriannuel de développement des
services d’accueil
car e
lle n’envisage pas
de développer l’offre d’accueil sur la commune
.
Le partenariat avec la CAF
Ce partenariat, qui repose essentiellement sur le contrat enfance jeunesse, est tout à
fait essentiel. La CAF apparait comme le premier partenaire de la ville de Belfort dans le
domaine de la petite enfance. Ces relations sont perçues comme satisfaisantes par la ville,
même s’il existe des points de désaccord, comme la tarification des crèches en direction des
habitants des communes périphériques.
Dans les faits
la coordination des différents acteurs n’est pas limitée aux dispositifs
institutionnels.
L’
élaboration du PEG et du PDSL a donné lieu à une concertation réelle. Le
PEG est cosigné par les principaux partenaires et les objectifs définis constituent donc des
objectifs partagés. Une partie des objectifs du PEG figurent également dans les documents
d’orientation de la CAF (COG).
B.
L
’
OFFRE D
’
ACCUEIL
,
LES DIFFERENTS MODES DE GARDE
1.
Rappel des différents modes de garde
Les enfants peuvent être gardés par la famille, une assistante maternelle ou une
structure collective. Selon une enquête de la direction de la recherche, des études, de
l'évaluation et des statistiques (DREES), au 1
er
janvier 2008 la France métropolitaine comptait
2,4 millions d'enfants de moins de 3 ans dont 63 % était majoritairement gardés par leurs
parents. En dehors des parents, le mode de garde principal le plus fréquent est l'accueil chez
une assistante maternelle agréée (18 %). Vient ensuite l'accueil en crèche et halte-garderie qui
concerne à titre principal (10 %) des jeunes enfants, les grands parents (4 %), l'école (2 %), et
la garde par des salariés à domicile (2 %). Cependant, à la garde principale par les parents
s'ajoute parfois le recours à la crèche ou à l'assistante maternelle comme mode de garde
secondaire ; ces enfants y passent alors en moyenne respectivement 12 et 18 heures par
semaine. En définitive 51 % des enfants sont gardés exclusivement par leurs parents.
54/80
En dehors du recours à la famille, les principaux modes de garde peuvent être définis
comme suit :
Les crèches collectives (accueil régulier d’enfants de moins de 3 ans)
Les crèches collectives sont conçues et aménagées pour recevoir dans la journée,
collectivement et de façon régulière selon un planning définit contractuellement entre la
structure et les parents, des enfants de moins de 3 ans. Les crèches parentales sont gérées par
les parents eux-
mêmes. Regroupés en association de type loi 1901, ils s’occupent à tour de
rôle des enfants de moins de 3 ans.
Les haltes-g
arderies (accueil occasionnel d’enfants de moins de 6 ans)
Les haltes-garderies accueillent ponctuellement et/ou occasionnellement (sans contrat)
des enfants de moins de 6 ans. Comme pour les crèches collectives, on distingue les haltes-
garderies traditionnelles de quartier, et les haltes garderies à gestion parentale, limitées à 20
places (25 places par dérogation).
Les établissements multi-accueil
Les établissements multi-accueil proposent une combinaison de plusieurs modes
d’accueil collectifs : des places d’accueil régulier (de type crèche ou jardin d’enfants), des
places d’accueil occasionnel (de type halte
-
garderie) ou des places d’accueil polyvalent
(utilisées selon les besoins tantôt pour de l’accueil régulier, tantôt pour de l’accueil
occasionnel). Ces structures peuvent être gérées de façon traditionnelle ou être à gestion
parentale.
Les jardins d’enfants (accueil régulier d’enfants de 2 à 6 ans)
Les jardins d’enfants accueillent, de façon régulière, des enfants âgés de 2 à 6 ans, non
scolarisés
ou scolarisés à temps partiel. Conçus comme pouvant être une alternative à l’école
maternelle, le personnel qualifié (éducateurs de jeunes enfants, auxiliaires de puériculture,
etc.) propose des activités favorisant l’éveil des enfants (développement phys
ique et
psychomoteur, éveil et socialisation).
Les assistants maternels
L’assistant maternel, agréé par le président du conseil général, accueille un ou
plusieurs enfants âgés de 0 à 6 ans à son domicile. Il est employé par les parents.
Les crèches familiales
Elles regroupent des assistants maternels agréés qui accueillent les enfants à leur
domicile et se rendent à intervalles réguliers dans un établissement collectif pour différentes
activités. Les assistants maternels sont rémunérés par la collectiv
ité locale ou l’organisme
privé qui les emploie.
Les relais assistants maternels (RAM)
Un relais d’assistantes maternelles est pour les assistants maternels comme pour les
parents, à la fois un lieu d'information et de mises en relation mais également un lieu de
rencontres et d'animation. Il ne constitue pas un mode de garde lui-même. Les relais
informent les assistants maternels sur leur statut et les conseillent pour tout ce qui touche leur
métier. Ils permettent aux parents de connaître les différents modes de garde du secteur, d'être
sensibilisés sur leurs droits et leurs devoirs en tant qu'employeurs et d'être mis en relation
avec les assistants maternels disponibles.
2.
L’offre d’accueil municipale
a)
La ville dispose des structures suivantes :
55/80
Les struct
ures d’accueil collectif
Jusqu'en 2010, Belfort gérait 5 crèches accueillant de façon régulière et selon un
planning contractualisé entre la structure et les parents, des enfants de moins de 4 ans et 3
haltes-garderies qui assuraient un accueil à temps partiel ou occasionnel. Depuis 2010, les
crèches se transforment progressivement en établissement multi accueil assurant dans un
même lieu à la fois un accueil régulier et occasionnel. Le multi accueil a d’abord été mis en
place à la crèche Fréry en septembre 2010. La halte-garderie Fréry a alors été intégrée à la
crèche elle-
même. Il subsiste aujourd’hui deux haltes
-garderies.
Deux crèches se situent dans des quartiers périphériques en difficulté sociale (crèche
des glacis, crèche des résidences). Les deux haltes-garderies sont situées à proximité de ces
deux crèches. Deux crèches sont situées au centre-ville (crèche Fréry, crèche des bons
enfants), et une au nord-ouest de la ville. La crèche Voltaire est la plus petite (44 places). Les
autres sont d’une taill
e relativement équivalente (entre 58 et 66 places). Les deux haltes-
garderies comprennent 30 places chacune. La ville dispose ainsi
de 407 places d’accueil au
sein des structures municipales.
La crèche familiale
La crèche familiale regroupe des assistantes maternelles agréées employées par la ville
qui gardent les enfants à leur domicile, mais se retrouvent pour des animations en commun
dans des locaux spécifiques. Elles bénéficient d'un encadrement par les professionnelles de la
crèche. A partir de 2 ans, l'enfant fréquente progressivement un jardin d'enfants. La crèche
familiale comprend 18 assistantes maternelles employées par la ville, qui peuvent accueillir 2
à 3 enfants à leur domicile. Elle est encadrée par une puéricultrice et deux éducateurs de
jeunes enfants. Les tarifs de la crèche familiale sont un peu moins élevés que ceux des crèches
collectives.
Les lieux d’accueil parents
-enfants
La ville de Belfort gère deux espaces parents-enfants, qui sont des lieux d'écoute et
d'accompagnement des paren
ts dans leur rôle éducatif. Il ne s’agit pas d’un lieu de garde. Ils
s'adressent aux familles ayant au moins un enfant de moins de 6 ans. Les parents peuvent y
trouver des jeux et rencontrer d'autres enfants, des parents et des professionnels. Enfants et
parents sont accueillis gratuitement et sans inscription par une équipe de professionnels de
l'enfance et la famille.
b)
Les autres structures collectives publiques ou privées
Par ailleurs, il existe à Belfort d’autres crèches privées et publiques. Selon un r
apport
de municipalité du 26 juin 2011, l’offre d’accueil non municipale représentait 141 places sur
Belfort (en comptant les assistantes maternelles), à comparer aux 407 places municipales.
La crèche associative « Les petits peut-on ».
Gérée par les parents, elle dispose de 16 places. La crèche est liée à la ville par une
convention renouvelée annuellement. La convention 2012 prévoit une participation de la ville
de 36
000 €. En contrepartie, elle complète l’action de la ville au travers des objectifs qui lui
sont fixés. Il est ainsi prévu que la crèche développe le multi accueil tout en maintenant un
taux de fréquentation élevé (plus de 70 %). Un minimum de 15 000 heures doit être réservé
aux familles de Belfort, tandis qu’une majoration de tarif doit être appliquée aux usagers non
-
belfortains (elle est fixée à 20 % soit la moitié de la majoration appliquée par la ville de
Belfort elle-même).
56/80
La crèche de l’hôpital.
Elle est destinée prioritairement aux enfants du personnel hospitalier. Cette crèche
comprend 60 places et est adaptée aux besoins spécifiques des personnels (ouverture
6H00/21H00). Elle est amenée à fermer compte tenu de la construction du nouvel hôpital
médian à l’extérieur de Belfort. Des contacts ont lieu entre la ville et l’hôpital en vue de
p
ermettre le maintien d’une dizaine de places sur Belfort
pour les person
nels de l’hôpital
continuant à travailler à Belfort.
La crèche d’entreprise, «
Les Chaperons rouges »
Elle est située sur la zone d’activité Techn’hom. Il s’agit d’une structure entièrement
privée avec laquelle la ville n’entretient pas de rapports contrac
tuels.
c)
Les assistants maternels : la reprise du relais assistants maternels (RAM)
Les assistants maternels sont employés par les parents et n’ont pas de lien juridique
particulier avec la ville. Néanmoins, les collectivités publiques peuvent jouer un rôle
d’information et d’animation par le biais des relais d’assistants maternels
.
Jusque fin juin 2010, les missions du RAM étaient assurées par le département du
Territoire de Belfort. Celui-ci a renoncé à ce service, choisissant de se recentrer sur ses
compétences, c'est-à-
dire l’agrément des assistants maternels. Il a également incité à la
création de RAM locaux. Le code de l’action sociale et des familles fait référence à des RAM
locaux, en précisant qu’il s’agit de services facultatifs
16
. Le RAM de Belfort a ouvert le 12
mars 2012. Il n’y a pas eu de véritable continuité avec le RAM départemental
et il
s’agit
davantage de la création d’un nouveau RAM plutôt que de la reprise du RAM départemental
existant.
Les objectifs poursuivis sont de :
-
faire participer les assistants maternels à la dynamique du projet éducatif global
(PEG) ;
-
créer un pôle
d’a
ccueil familial pour la petite enfance donnant une information
globale sur les services.
16
Article L. 214-2-
1 du code de l’action sociale et des familles
:
« Il peut être créé, dans toutes les
communes ou leurs groupements, un relais assistants maternels, qui a pour rôle d'informer les parents et les
assistants maternels sur ce mode d'accueil en tenant compte des orientations définies, le cas échéant, par la
commission départementale de l'accueil des jeunes enfants, et d'offrir aux assistants maternels un cadre pour
échanger sur leur pratique professionnelle ainsi que leurs possibilités d'évolution de carrière, sans préjudice des
missions spécifiques confiées au service départemental de protection maternelle et infantile visé au chapitre II
du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code de la santé publique. »
57/80
La création de ce nouveau service a suscité des couts d’aménagement pour les
quels la
ville a sollicité des subventions auprès de la CAF et du conseil général. Les dépenses de
fonctionnement qui comprennent le paiement d’un
salarié à temps plein
, l’entretien de locaux
et l’achat de petit matériel représentent près de 34
000
€ et sont cofinancées par la CAF et la
ville. La participation de la CAF se compose d’une prestation de service ordinaire spécifique
aux RAM et de la subvention de fonctionnement prévue au nouveau contrat enfance jeunesse.
La ville finance le reliquat soit 12
000€ qui représentent plus de 25
% du cout total de
fonctionnement. Ce coût apparaît donc assez réduit pour la ville.
Les premiers mois d’activité de ce service ont permis de faire le point sur l’activité des
assistantes maternelles. Au 1
er
avril, 265 assistantes maternelles étaient en activité sur la
commune de Belfort mais seules 230 accueillent effectivement des enfants. 64 places sont
vacantes pour les moins de 3 ans et 22 pour le périscolaire.
Toutefois, ces données n’apparaissent pas totalem
ent cohérentes avec celles
disponibles auprès du département et de la CAF. Selon le département, le nombre d’assistants
maternels au 31 décembre 2011 à Belfort était de 245, pour 627 places, y compris des places
en périscolaire pour des enfants de plus de trois ans. La ville pourrait réaliser un diagnostic
plus approfondi afin de déterminer des orientations plus précises sur le développement de
l’offre d’accueil individuel.
Le relais a également organisé des actions en direction des assistants maternels et des
enfants et des formations. Au cours des 3 premiers mois d’existence, la moitié des
assistantes
maternelles en exercice se sont rendues au relais et 11 % sont venues à plusieurs reprises.
La chambre constate que jusqu’à la mise en place du RAM, la ville
de Belfort
disposait d’une connaissance imparfaite de l’offre de garde sur son territoire, puisqu’elle n’en
connaissait que la composante collective. La création du RAM constitue pour elle un moyen
de mieux l’appréhender. Cela apparaît d’autant plus utile
que l’offre d’accueil individuelle
réelle est difficile à mesurer.
Par ailleurs, la ville a mis en place des outils qui lui permettent d’orienter l’activité de
certains acteurs privés dans un sens conforme au projet éducatif global (PEG)
: c’est le cas du
conventionnement passé avec la crèche associative.
3.
L’offre d’accueil à Belfort est
-elle suffisante ?
Le projet de développement social local (PDSL)
et les divers documents d’orientation
de la ville soulignent le fait que l’offre d’accueil collective à Bel
fort est supérieure aux
moyennes nationales. Le rapport en municipalité du 21 juin 2011 souligne le fait que le taux
d’équipement de la ville serait deux fois plus important que la moyenne nationale ou que la
moyenne des villes de même taille. Il indique p
ar contre que les places d’accueil individuel
offertes par les assistantes maternelles seraient proportionnellement moins importantes. Il en
résulterait un taux global d’équipement proche de la moyenne nationale.
Ces analyses sont toutefois peu développées aussi bien dans le PDSL que dans le PEG.
Le niveau quantitatif de l’offre collective à Belfort a été jugé suffisant et son développement
ne fait pas partie des axes du PEG, orienté principalement vers des objectifs qualitatifs.
58/80
Les données disponibles auprès de la CAF et du département sont présentées dans le
tableau suivant.
Tableau 28 : nombre de places pour cent enfants de moins de trois ans
Belfort
CAB hors
Belfort
CAB
Territoire
de Belfort
Accueil
collectif
23,6
6,8
16,8
13,7
Accueil
individuel
21
63
38,0
47,0
Total
44,6
69,8
54,8
61,7
Source : exploitation des données CAF et département (ROP CG 90). Calculé sur la base
du nb enfants de moins de 3 ans du recensement 2009.
a)
L’offre d’accueil collective
L’offre collective
à Belfort apparaît effectivement nettement supérieure à la moyenne
du territoire de Belfort et de la CAB. La moyenne nationale figurant dans les données 2010 de
l'observatoire de la petite enfance est de 15,1 places pour 100 enfants de moins de 3 ans. Bien
que les sources ne soient pas strictement identiques, le taux belfortain apparaît nettement
supérieur.
Néanmoins, ces données mériteraie
nt d’être affinées. En effet, elles ne permettent pas
de rendre compte du rôle de Belfort en tant que ville centre.
Par ailleurs, le taux d’équipement belfortain risque de
diminuer avec la fermeture de
la crèche de l’hôpital.
En effet, les soixante places de la crèche ne seront pas compensées par
le maintien éventuel d’une dizaine de places à Belfort actuellement en cours de discussion.
b)
La prise en compte de l’accueil individuel.
L
’offre d’accueil individuel est nettement plus faible que dans l’aggloméra
tion et dans
le département. La moyenne nationale 2010 est de 28,2.
Au total le taux global d’équipement (collectif plus individuel) est significativement
inférieur à celui de la CAB et du département. Ainsi en 2009, la ville de Belfort comptait 2
245 enfants de 0 à 3 ans soit 57,9 % du total de la CAB et 39,8 % du total départemental,
alors que le nombre de places d’accueil sur la ville de Belfort représentait 48,7 % du total de
la CAB et 31,3 % du total départemental. En revanche,
le taux d’équipement glo
bal de Belfort
est proche de la moyenne nationale (43,3).
c)
L’effectivité des modes de garde utilisés (données issues des certificats de
santé)
Les certificats de santé du 9
ème
mois (CS9) et du 24
ème
mois (CS24), dont la
transmission à la PMI et le traitement statistique par cette dernière sont obligatoires,
comportent un recueil d’information sur les modes de garde effectifs. Les taux de réception
présentés par le département du Territoire-de-Belfort sont compris entre 73 % et 80 % pour le
CS9 (pour les naissances de 2006 à 2010), et entre 59 % et 68 % pour le CS24 (pour les
naissances de 2006 à 2009). Cette source d'information peut ainsi être estimée relativement
fiable.
59/80
Les résultats concernant les enfants de 24 mois (CS 24) sont présentés dans le tableau
suivant :
Tableau 29 : répartition des accueils effectifs
Belfort
CA
Belfortaine
(hors Belfort)
Territoire de
Belfort
CS24
CS24
CS24
Proportion d’enfants ayant
un mode de garde
46 %
59 %
55 %
Crèche collective
37 %
16 %
20 %
Crèche parentale
2 %
2 %
2 %
Multi-accueil
2 %
3 %
2 %
Halte-garderie
17 %
6 %
9 %
Crèche familiale
5 %
4 %
5 %
Assistante maternelle
25 %
54 %
47 %
Tiers à domicile
4 %
4 %
4 %
Autre
9%
12 %
11 %
Source : exploitation des certificats de santé du 24
ème
mois reçus de 2006 à 2011
Même s’il convient de les manier avec précaution, ces résultats montrent des
tendances. La proportion d’enfants ayant un mode de garde apparaît inférieure à Belfort à
celui de la CAB et du département. Il peut ê
tre rapproché de l’étude de la DREES de 2008
susmentionnée selon laquelle 49 % des enfants ont un mode de garde autre que les parents.
Cette étude porte toutefois sur les enfants de moins de trois ans dans leur totalité, alors que les
chiffres présentés sont dans le tableau précédent ne portent que sur les enfants de 24 mois. La
prise en compte de l’ensemble de la classe d’âge zéro à trois ans tendrait à faire baisser les
chiffres belfortains, qui n’apparaissent ainsi pas significativement supérieurs à la m
oyenne.
Ces données amènent à s’interroger sur le bon niveau de l’offre d’accueil à Belfort. En
effet, en dépit d’un bon niveau d’équipement collectif, les
Belfortains ont moins de solutions
de garde que la moyenne départementale, ce qui s’explique en gran
de partie par le manque de
places d’assistantes maternelles.
Cette question n’est pas vraiment abordée dans le PEG qui ne traite que de l’offre
collective. Il est vrai que la gestion de l’offre individuelle n’incombe pas directement
à la
ville, l’agrément
des assistantes maternelles relevant du département. La ville peut toutefois
difficilement se désintéresser de l’accueil individuel si elle souhaite donner un impact social
effectif à sa politique.
La chambre recommande à la ville d’approfondir la question de l’adéquation du
niveau de son offre globale
d’accueil aux besoins de la population. Le relais assistants
maternels constitue un outil en ce sens.
60/80
d)
L’absence de prise en compte de l’offre et des besoins des communes
périphériques
Enfin, la question
du périmètre d’appréciation des besoins se pose également. La ville
s’est positionnée sur la base des données propres à la commune elle
-même (nombre de places
et nombre de crèches). Néanmoins, la ville de Belfort joue un rôle de ville centre. Ainsi au
sein de la CAB, 62,5 % des habitants travaillaient dans une autre commune que celle dans
laquelle ils résident (en 2006), chiffre qui a tendance à s’accroitre. Les mouvements domicile
travail sont donc importants entre Belfort et l’agglomération, ainsi que plu
s globalement au
sein de l’aire urbaine. Parmi les familles fréquentant les crèches de Belfort, 17 % habitent
dans des communes extérieures à la ville. L’offre se trouve très concentrée à Belfort. Si l’on
prend en compte le territoire de l’agglomération, il n’existe d’offre collective que sur quatre
autres communes : Valdoie (50 places), Chatenois-les-forges (14 places), Chèvremont (12
places), Essert (16 places). L’offre dans les communes périphériques de la CAB repose pour
l’essentiel sur les assistantes
maternelles. Ce constat est renforcé par le fait que la structure la
plus importante est une crèche familiale (Valdoie).
Les communes de l’agglomération n’ont pas mené de démarche particulière afin de
déterminer si la répartition de l’offre d’accueil entre
Belfort et la périphérie était pertinente, et
plus globalement si les besoins
d’
accueil étaient couverts quantitativement et qualitativement.
Cette question dépasse le périmètre de la ville de Belfort, mais a une incidence non
négligeable sur le fonctionn
ement des crèches belfortaines. La CAB n’a pour ce qui la
concerne aucune compétence dans le domaine de la petite enfance. En effet, le projet
d’agglomération, voté le 29 mars 2012, n’a pas retenu cette option.
La chambre observe que le PEG ne prend en com
pte ni l’offre ni les besoins de
l’agglomération dans son ensemble, alors que les interférences sont évidentes
et qu’une
approche plus intercommunale serait utile, conformément aux préconisations de la CDAJE.
4.
L’activité des EAJE
a)
Une activité en hausse
Le n
ombre d’agrément
s
par crèche et l’évolution du nombre d’heures facturées
.
Tableau 30 : Agrément des différents établissements
Etablissement
Nombre de places agréées
C Résidence
66
C Fréry
64
C Bons enfants
60
C Glacis
58
C Voltaire
44
HG Glacis
30
HG Résidence
30
C Familiale
55
TOTAL
407
61/80
Tableau 31
: Nombre d’heures facturées dans les différents EAJE
2008
2009
2010
2011
Evolution
C Résidence
97 396
99 445
103 651
107 137
10,0 %
C Fréry
110 094
115 557
118 340
122 359
11,1 %
C Bons enfants
84 516
85 630
86 585
87 274
3,3 %
C Glacis
66 011
79 447
90 396
86 885
31,6 %
C Voltaire
62 577
68 138
66 426
68 802
9,9 %
HG Glacis
23 102
23 844
23 141
21 820
-5,5 %
HG Résidence
34 762
34 196
33 172
31 355
-9,8 %
C Familiale
72 292
78 954
74 703
81 274
12,4 %
Total
550 750
585 211
596 414
606 906
10,2 %
Source : données retraitées des rapports PSU transmis par les services de Belfort
Les
fortes hausses d’activité des crèches Fréry et des Glacis
sont le fruit de
circonstances particulières. En effet, 20 places de halte-garderie ont été mises en place en
2009 à la crèche Fréry et la crèche des Glacis a été complétement restructurée. Pendant la
durée des travaux, l’activité a été transférée dans des lo
caux qui ne permettaient pas
d’accueillir autant d’enfants. L’emménagement mi 2009 dans les nouveaux locaux de la
crèche des Glacis a permis de facturer un nombre d’heures plus conforme à sa capacité
normale.
Outre ces deux événements, l’activité est en au
gmentation dans toutes les crèches
tandis qu’elle baisse pour les deux haltes garderies. Par ailleurs, alors que ces deux
établissements bénéficient du même agrément et d’horaires d’ouverture comparables, on
constate une forte disparité du nombre d’heures
facturées : la halte-garderie des Résidences
facture plus d’un tiers d’heures en plus que son homologue des Glacis. Une réflexion doit
donc être menée sur
l’avenir de ces deux structures
b)
Un taux d’occupation insuffisant
La CAF contractualise avec les co
mmunes un taux d’activité minimum à atteindre.
Ce
taux conditionne une partie de son engagement financier. En l’occurrence les établissements
accueillant les jeunes enfants doivent au moins atteindre un taux d’occupation de 70
% pour
s’assurer le financeme
nt de fonctionnement de la CAF.
Ce taux est le rapport entre les heures facturées et le nombre d’heures maximales
réalisables. Ce dernier dépend d’une part de l’agrément et d’autre part des horaires tout au
long de l’année.
Le tableau suivant montre l’évolution entre 2008 et 2011 du taux d’occupation des
différents EAJE gérés par la ville de Belfort.
Tableau 32
: Taux d’occupation des différents EAJE
2008
2011
C Résidence
53,24 %
58,31 %
C Fréry
62,33 %
71,66 %
C Bons enfants
50,82 %
57,00 %
C Glacis
41,06 %
58,70 %
C Voltaire
51,31 %
56,17 %
HG Glacis
46,48 %
40,77 %
HG Résidence
71,35 %
61,12 %
C Familiale
45,64 %
52,62 %
62/80
Entre 2008 et 2011 tous les établissements ont augmenté leur taux d’occupation sauf
les deux haltes-garderies.
En 2008, seule la halte-garderie des Résidences atteignait (avec 71 %
d’occupation) le
taux prescrit par la CAF dans le contrat enfance-jeunesse. Venait ensuite la crèche Fréry avec
62 %, puis les crèches des Résidences, Voltaire et des Bons Enfants (avec un taux
d’occupation de respectivement 53
%, 51 % et 51 %), tandis que la halte-garderie et la crèche
des Glacis ainsi que la crèche familiale atteignaient des niveaux de fréquentation plus faibles.
En 2011, la situation est très différente, même si une fois encore un seul établissement
(le multi-accueil Fréry) dépasse le seuil de 70 %
d’occupation. La halte
-garderie des
Résidences conserve un taux d’occupation honorable (61
%) malgré la forte baisse de sa
fréquentation. Toutes les crèches collectives ont un taux compris en 56 % et 59 %. La crèche
familiale a certes amélioré son occupation mais à un niveau encore relativement faible. Le
taux d’occupation de la halte
-garderie des Glacis chute à près de 41 %.
Le cas des deux haltes garderies mise à part, un réel effort a été accompli en termes de
taux d’occupation. Cependant, malgré des
évolutions favorables, seul un établissement atteint
le taux prescrit par la CAF et les autres EAJE en sont encore relativement éloignés. Les
raisons des disparités
constatées devraient être déterminées afin d’être le cas échéant
corrigées.
Les établissements de la ville de Belfort doivent impérativement augmenter davantage
leur taux d’occupation. Ils pourraient notamment l’obtenir par une modulation de leur
agrément.
En effet, ils disposent d’une même capacité théorique d’accueil tout au long de la
journée alors qu’en réalité les enfants arrivent et repartent de façon progressive. Le planning
du personnel est d’ailleurs fixé en fonction de ces données qui sont connues. Si l’agrément
prenait en compte cette réalité, cela permettrait de ramener l’occupation théorique maximale à
un niveau plus proche et cohérent avec la réalité et les besoins constatés du service et de facto
d’améliorer le taux d’occupation. Une telle modulation est aujourd’hui clairement autorisée
par l’article L. 2324
-2-1du CSP introduit par la loi du 9 juin 2010
17
. Des démarches en ce sens
ont été amorcées par les services de la ville de Belfort auprès du département. Celui-ci
conditionne la modulation
des agréments au respect des taux d’encadrement tout au long de la
journée, qui ne sont pas respectés.
La ville indique qu’elle prendra les mesures permettant de
respecter les taux d’encadrement en septembre
2013, ce qui lui permettra de présenter un
nouveau dossier à la PMI.
La ville doit également
s’attacher à identifier les autres facteurs d’amélioration des
taux d’occupation.
C.
L
’
ADAPTATION DE L
’
OFFRE A LA DEMANDE
Les évolutions et effort
s d’adaptation
ces dernières années ont davantage porté sur des
éléments qualitatifs que quantitatifs
, l’offre étant jugée globalement satisfaisante.
17
«
L’autorisation mentionnée au premier alinéa de l’article L. 2324
-1 prévoit, à la demande du
responsable d’établissement ou de s service, des capacités d’accueil différentes suivant les périodes de l’année,
de la semaine ou de la journée, compte tenu des variations prévisibl
es des besoins d’accueil
; »
63/80
La diversification des modes d’accueil et des contrats
a)
La mise en place du multi accueil
Cet objectif est l’action n°1 du PEG
et répond à un double intérêt. Le premier est de
répondre aux besoins d’accueil particuliers des familles tels que l’accueil à temps partiel, les
besoins ponctuels, ou d’urgence. Le second permet d’optimiser la gestion des différents
établissements par l’accueil de nouveaux enfants. La mise en place
du multi-
accueil s’étant
accompagnée d’une modification des horaires (matin et/ou soir), elle est susceptible d’assurer
une meilleure adaptation des moyens aux besoins et d’améliorer l’occupation et donc la
rentabilité des différentes crèches.
Le multi acc
ueil a d’abord été mis en place à la crèche Fréry en septembre 2010. La
halte-garderie a été intégrée à la crèche. Concrètement, des places ont été réservées pour
l’accueil à temps partiel à côté des accueils occasionnels et des accueils à temps complet. L
a
taille des sections de la crèche a été harmonisée ainsi que les horaires d’accueil. Les accueils
réguliers de faible volume ont été rendus possibles dans toute la structure. La crèche est ainsi
capable de fournir une gamme plus large de services : accuei
l occasionnel, accueil d’urgence,
accueil régulier à temps partiel, accueil régulier à temps complet.
La généralisation du multi-accueil aux autres structures a ensuite été envisagée de
manière progressive, de manière à ne pas être réalisée au détriment des enfants déjà accueillis
quotidiennement ou
sans l’adhésion du personnel. On pouvait craindre en effet une
multiplication des allers et venues dans l’établissement, et des difficultés à gérer
l’organisation d’activité
s
pour des enfants n’ayant pas les mêm
es temps de présence. Les
crèches ont ainsi mené en 2010-
2011 une expérimentation afin d’accueillir quelques enfants à
temps partiel sur des temps laissés vacants par des enfants bénéficiant d’une place complète.
Un groupe de travail, créé en septembre 201
0, a réfléchi aux modalités d’une telle
généralisation et évalué les opportunités des différentes crèches en la matière. Cet objectif a
ensuite été repris par le PEG puis défini plus précisément dans ses modalités par un rapport en
municipalité en juin 2011 :
-
dans toutes les autres crèches, des places à temps partiel ont été créées par
transformation de places à temps complet. Ces places sont plus « diffuses »,
proportionnellement moins nombreuses qu’au sein de la crèche Fréry (4 à 6 places
selon les établi
ssements d’après les projets d’établissements, contre 14 à Fréry) ;
-
la crèche Voltaire a transformé 4 places d’accueil régulier en places d’accueil
occasionnel. Elle était en effet la seule à ne pas disposer d’une halte
-garderie de
proximité.
-
20 places d’accueil d’urgence mutualisées ont été identifiées. Il s’agit d’ailleurs
d’une obligation pour la ville, les articles L. 214
-7 et D. 214-
7 du code de l’action
sociale imposant de disposer d’une place d’accueil d’urgence par tranche de 20
places. Elles sont situées prioritairement dans les haltes-garderies.
La chambre observe que la démarche de la ville est donc très progressive
et qu’en
dehors de la crèche Fréry, le multi-
accueil n’est pas encore en place dans toutes les structures.
Elle invite la ville à se positionner rapidement sur la relance du multi-accueil ainsi que sur
l’avenir des
haltes-garderies, qui voient leur activité chuter.
64/80
b)
La mise en place de contrats plus adaptés aux contraintes des parents
Initialement, les crèches de la ville ne proposaient aux parents que des contrats
d’accueil régulier pour des durées supérieures à 25
heures par semaine. Ce fonctionnement
répond parfaitement aux besoins des familles dont le ou les parents travaillent de manière
régulière et sur un temps relativement long mais cela excluait de facto les familles dont le ou
les parents travaillent à temps partiel ou sont dans une situation professionnelle précaire.
Les groupes de travail du PEG ont donc fait ressortir le besoin de diversifier l’offre
.
Ainsi ont été mis en pl
ace des contrats d’accueil à temps partiel, «
d’horaires atypiques
»,
d’accueil
d’urgence
et également d’accueil de «
socialisation »
18
:
L’accueil à temps partiel s’inscrit dans un accueil régulier mais inférieur à cinq
jours par semaine (de un à cinq jours). Des accueils par tranches de demi-journée sont
également possibles en fonction des disponibilités et des impératifs des différentes
structures.
Les contrats d’horaires atypiques s’adressent aux parents ayant un emploi du temps
professionnel fluctuan
t d’une semaine à l’autre.
L’accueil d’urgence répond à la demande des parents dont les besoins ne peuvent
être anticipés ou sont caractérisés par une durée limitée. Cette offre répond aux
familles dont un parent intègre un stage, une formation de courte durée, un emploi en
intérim ou subit une situation particulière telle qu’une hospitalisation ou une
quelconque difficulté familiale. Cette formule est contractualisée dans la limite des 20
places réservées à cet effet et pour une durée de 3 mois éventuellement renouvelable.
Si le besoin exprimé devient pérenne, l’enfant se verra attribuer les premiers créneaux
disponibles.
L’accueil dit de «
socialisation » est destiné aux parents sans activité professionnelle
et a pour objet de leur offrir de la disponibilité tout en favorisant la socialisation de
l’enfant. C’est un accueil régulier de 2 heures
à 2 jours par semaine, mais qui peut être
remis en cause en fonction de la demande des parents en situation d’activité
professionnelle.
Par ailleurs, l’accueil
occasionnel, qui correspond à un accueil non régulier, ne donne
pas lieu à rédaction d’un contrat.
La chambre note que la ville a considérablement diversifié ses modes d’accueil.
c)
Le premier bilan de la diversification de l’offre
L’analyse des données de f
réquentation montre que la mise en place du multi-accueil a
un impact sur l’activité des crèches. La crèche Fréry atteint en effet un taux d’occupation de
70 %. Comme cela a été évoqué supra, les autres structures ont également augmenté leur
activité. Le nombre de familles inscrites est passé de 304 en 2011 à 353 sur le premier
trimestre 2012, soit une augmentation de 16 % (hors halte-garderie et crèche Fréry) et de 41
% pour la crèche Voltaire.
18
Selon la circulaire CNAF du 25 juin 2011
: l’accueil est régulier lorsque les besoins sont connus à
l’avance, et récurrents
; l’accueil est occasionnel lorsque les besoins sont connus à l’avance, sont ponctuels, et ne
sont pas récurrents
; l’accueil est d’urgence lorsque les besoins des familles ne peuvent pas être anticipés.
65/80
Néanmoins, la ville de Belfort ne dispose pas de données précises sur la sociologie des
familles ayant bénéficié de ces nouveaux modes d’accueil. Elle n’est pas en mesure de
déterminer si l’accueil d’urgence a pu bénéficier à des populations réellement précarisées en
phase de reprise d’emploi ou de formation profess
ionnelle. Ce manque de données est
d’autant plus dommageable que l’affirmation du rôle social des crèches constitue un axe fort
de la politique exprimée dans le PDSL et le PEG.
La chambre recommande à la ville de se doter d’outils lui permettant d’évaluer
l’impact social de cette nouvelle politique et le suivi des besoins des familles.
Dans ses
réponses au rapport d’observation
s provisoires
, la ville a indiqué qu’elle souhaitait renforcer
la connaissance des familles à travers la création d’un pôle d’accuei
l familial regroupant le
RAM, le service petite enfance et les lieux d’accueil parents
-enfants.
1.
L’accueil d’enfants
en situation de handicap
L’amélioration de l’accueil des enfants handicapés fait partie des sujets prioritaires de
la CDAJE, qui a créé sur ce sujet un groupe de travail dont la ville fait partie (octobre 2010).
Sous l’égide de la CAF, une étude a été réalisé par des étudiants de l’IUT «
Carrières
sanitaires et sociales » sur «
les besoins et les freins à l’accueil d’enfants porteurs de
handi
caps en structure d’accueil en milieu ordinaire
». Ces travaux ont abouti en 2012 d’une
part à la création d’une mallette pédagogique destinée à permettre aux professionnels
(assistantes maternelles, crèches collectives) de mieux accueillir les enfants handicapés, et
d’autre part à un projet de lieu ressources destiné à accompagner les familles pour leur
permettre de trouver la structure la plus adaptée à leurs besoins.
En dehors de cette démarche, les crèches de Belfort sont d’ores et déjà ouvertes aux
enfants handicapés. En juin 2012, les services recensent 13 enfants en situation de handicap
accueillis dans les crèches municipales. Sur c
es 13 enfants, 8 n’étaient pas encore reconnus
comme tels
, les familles ne percevant pas l’allocation d’éducation spéci
alisée. Les équipes
sont donc fortement impliquées dans le parcours des parents tant dans l’acceptation du
handicap de leur enfant que dans l’accompagnement que celui
-ci nécessite.
Ces situations ont fait l’objet d’une formation qui a été dispensée auprès
de 9 agents
entre 2008 et 2011.
La chambre prend note des efforts de la
ville en direction de l’accueil d’enfants
en
situation de handicap.
2.
Une politique de développement de la qualité de l’offre
La ville a fait de la qualité de l’accueil des enfants un
de ses objectifs.
Sans réaliser un bilan qualité exhaustif, il est possible de constater que la ville de
Belfort a mis en place des moyens concourant à la réalisation d’un bon niveau de service pour
les enfants.
C’est le cas pour les personnels encadrant
les enfants, dont le nombre et la
qualification apparaissent satisfaisants.
L’analyse des entretiens d’évaluation des personnels
montre un niveau d’appréciation de la manière de servir comparable à celle de la ville en
général.
C’est le cas également po
ur les services annexes tels que la restauration. Chaque
crèche est en effet dotée d’une cuisine dans laquelle un cuisinier élabore et confectionne le
menu de la semaine.
66/80
Par ailleurs, les crèches sont en capacité de fournir un accueil assez individualisé,
comme le montre l’accueil d’enfants handicapés ainsi que la prise en compte des allergies
alimentaires.
Les crèches accordent également une grande importance aux activités éducatives et
pédagogiques, si l’on en juge par leurs projets éducatifs et par les
constats réalisés sur place
par l’équipe de contrôle, qui a visité deux crèches, ainsi que par des projets spécifiques
comme l’éveil musical ou les séances piscine.
Si elle est soucieuse de la qualité de l’accueil, la ville devra à l’avenir concilier cett
e
exigence avec le développement du multi accueil.
3.
L’intégration des parents
Parallèlement le PEG prévoit
la création de comités d’usagers des EAJE.
Le premier comité a été élu pour l’année 2010/2011. Il est composé d’élus, de
responsables de la politiqu
e de la petite enfance, de personnels d’EAJE et de parents. Le rôle
de ce comité est de donner un avis sur le fonctionnement des établissements et sur la politique
municipale de la petite enfance.
Le comité se réunit une dizaine de fois par an autour de thèmes variés comme le
rythme de l’enfant tout au long de sa journée, le règlement unique des EAJE ou l’activité
piscine proposée aux enfants de 2 ans. Au printemps 2012, une délégation du comité s’est
rendue à Strasbourg afin de visiter une structure innov
ante et d’effectuer un travail
préparatoire à la rédaction d’une charte qualité petite enfance de la ville de Belfort.
Les réflexions menées à l’occasion des différentes séances ont permis d’améliorer le
fonctionnement du comité. Ainsi entre les deux premi
ers comités, la date de l’élection des
parents a été déplacée et une plus grande attention a été portée au respect du calendrier des
réunions. Ces modifications témoignent de la volonté des responsables de la ville de prendre
en compte les attentes exprimées afin de valoriser ce nouvel outil.
4.
La création d’un observatoire de la petite enfance
La ville de Belfort constatant qu’elle ne possède pas de données globales spécifiques à
la petite enfance prévoit dans l’action 6 du PEG de «
créer un observatoire de la petite
enfance par la mise en commun des données de chaque partenaire
». Pour ce faire, la
chambre considère que les données de la CAF, du Département et de l’Education nationale
devraient être mises en commun dans le cadre de la CDAJE.
5.
Conclusion s
ur l’
adéquation entre l'offre et la demande de garde
Les efforts de la ville pour fournir une prestation de qualité et pour adapter son offre
de service sont indéniables. Néanmoins, il est encore un peu tôt pour porter un jugement
complet sur la mise en place du multi-
accueil qui n’est pas généralisé, et marque même un
temps d’arrêt. La ville devrait s’attacher à en définir les prochaines étapes, et se positionner en
particulier sur l’avenir des
haltes-garderies.
Par ailleurs, la ville n’est pas à même d’ap
précier si les objectifs sociaux fixés par le
PEG sont atteints. Elle devrait s’attacher à le mesurer en mettant en place les outils adéquats.
L’atteinte réelle de ces objectifs suppose une vision plus globale de l’offre d’accueil que celle
67/80
du projet éducatif global (PEG), notamment par une prise en compte plus poussée du niveau
intercommunal.
D.
LE COUT DU SERVICE RENDU
1.
Les conditions de financement par la CAF
Afin de favoriser et encourager la mise en place de dispositifs d'accueil des enfants de
moins de 1
8 ans, la caisse d’allocations familiales (CAF) signe un contrat triennal d’objectifs
et de cofinancement avec la ville de Belfort, qui assure en régie la compétence petite enfance
(accueil des enfants de la naissance à 4 ans) : les contrats
« enfance et jeunesse »
. Ces contrats
ont deux objectifs principaux :
favoriser le développement et optimiser l’offre d’accueil
;
contribuer à l’épanouissement des enfants et des jeunes et à leur intégration dans la
société par des actions favorisant l’apprentissage
de la vie sociale et la responsabilisation pour
les plus grands.
Actuellement l'aide de la CAF se concrétise de deux manières :
financement du fonctionnement ;
mise en place de la prestation sociale unique.
La prestation sociale unique (PSU) est une subvention de fonctionnement attribuée au
gestionnaire d’un service accueillant des enfants âgés de 0 à 4 ans. Elle est versée sous
condition du respect d'un barème de tarification, établi en fonction du revenu familial moyen
mensuel. Cette tarification d'application obligatoire est définie au niveau national afin
d'assurer à tous un traitement tarifaire égal sur l'ensemble du territoire. Concrètement, au 1
er
janvier 2012, les familles payent, en fonction de leur revenu et du nombre d’enfants à charge
(défini par la CAF comme étant le taux d'effort), un tarif horaire compris entre 0,36
€/heure et
2,77 €/heure (tarifs planchers et plafonds pour un enfant), tandis que la CAF prend en charge
la différence entre le coût facturé aux familles et 4,44 € de l'heure. Ces barèmes nationaux
permettent au gestionnaire de percevoir le même prix horaire quels que soient les revenus des
familles utilisatrices, soit 4,44 €/heure en 2012 pour les structures collectives.
En contrepartie de cet accompagnement financier, les gestionnaires bénéficiant du
« contrat d'objectifs d'adoption de la PSU » s'engagent à faire évoluer leurs structures dans
trois directions :
améliorer le taux d'occupation ;
favoriser la diversité des publics accueillis et par conséquent favoriser la mixité
sociale ;
assouplir le mode de fonctionnement des structures d'accueil afin de mieux
répondre aux demandes des familles.
C'est dans ce contexte de lien étroit avec la CAF que s'inscrit le financement des
établissements d'accueil de la petite enfance gérées par la ville.
68/80
2.
Les budgets des crèches
a)
Des données comptables incertaines
Les données transmises par les services de la ville de Belfort sont issues de la
comptabilité analytique destinée à isoler tous les coûts liés à la politique de la petite enfance
et plus précisément aux différents EAJE. Les charges de chaque EAJE sont composées de
couts directs mais également de coû
ts indirects qu’il convient de répartir au plus juste selon
une méthode préalablement définie. La difficulté tient généralement à l’évaluation de ces
charges indirectes. L
’analyse des données fournies pa
r Belfort montre une insuffisante
fiabilité de la comptabilité des EAJE.
En effet de nombreuses incohérences apparaissent. C’est le cas notamment du co
ût des
denrées alimentaires pour l’ensemble des crèches et multi
-accueil collectifs. Il a très fortement
augmenté entre 2008 et 2009, sans que cela corresponde à une modification du
fonctionnement. A titre d’exemple, à la crèche des Bons Enfants, il a été multiplié par dix
passants de 1 625
€ à 16
910
€. De même, d’une année à l’autre, les frais de personnel
peuvent varier brutalement. C’est le cas à la crèche des Bons Enfants o
ù les charges de
personnel de 2010 sont supérieures à ceux de 2009 de 60
k€ et à ceux de 2011 de 40
k€. A
l’inverse à la crèche des Glacis ces charges semblent anormalement faibles en 2009 car elles
passent de 721
k€ en 2008 à 708
k€ en 2009 puis à 751
k€ et 757
k€ en 2010 et 2011. Les
frais de chauffage du multi-accueil Fréry montrent des variations inexpliquées. Ainsi passent-
ils de 15
k€ en 2009 à seulement 4
k€ en 2010 puis 2
k€ en 2011.
L
es frais d’administration et
les charges diverses de fonctionnement de l’ensemble des EAJE sont exceptionnellement
élevés en 2009. Alors qu’ils représentaient 267
k€ en 20
08, ils culminent à 402
k€ en 2009
puis reviennent à 290
k€ en 2010. Cette brutale hausse s’explique pour partie par l’apparition
au cours du seul exercice 2009 de frais de paie informatique à hauteur de 52
k€.
La chambre invite la ville à améliorer la qualité de la comptabilité analytique et à
fiabiliser les données qu’elle transmet à la CAF et qui justifient l’engagement financier de
celle-ci.
b)
Des charges globalement maintenues
Compte tenu des incertitudes pesant sur les données transmises, il convient de rester
prudent sur leur analyse. Quelques grandes tendances se dégagent néanmoins.
Ainsi peut-on constater que les charges de personnel représentent en moyenne près de
90 % du coût total des EAJE.
Tableau 33 : Composition des charges des EAJE (en euros)
2008
2009
2010
2011
VMA 08/11
Dépenses totales
4 689 385
5 036 038
5 132 116
5 071 781
2,6 %
Dépenses autres
442 730
630 962
513 177
533 669
6,4 %
Charges de personnel
4 246 655
4 405 077
4 618 939
4 538 112
2,2 %
Poids des charges de personnel
91 %
87 %
90 %
89 %
-0,4 %
Source : retraitement des données transmises par la ville de Belfort
Les charges de personnel semblent globalement maitrisées, contrairement aux autres
dépenses qui augmentent en moyenne de plus de 6 % pa
r an. L’absence de fiabilité de ces
dépenses tant dans leur montant que dans leur composition ne permet pas une analyse plus
détaillée.
69/80
Les EAJE sont financés pour partie (18 %) par les familles et pour une autre partie (32
%) par la CAF, le reliquat (50 %) étant pris en charge par la commune. Le tableau n° 35
précise notamment la part de chacun, étant précisé que le financement de fonctionnement de
la CAF fixé par le contrat « enfance-jeunesse
» n’y figure pas car il ne concerne pas tous les
établissements.
Tableau 34 : Financement de fonctionnement de la CAF pour les EAJE gérés par Belfort (en euros)
Etablissements
2008
2009
2010
Halte-garderie des Glacis
11 343,76
9 531,44
8 451,68
Halte-garderie des Résidences
11 641,76
9 862,64
11 631,81
Multi-accueil Fréry
48 178,77
54 398,49
54 403,60
71 164,29
73 792,57
74 487,09
Source : CAF
Tableau 35 : Evolution du financement des EAJE (en euros)
2008
2009
2010
2011
VMA 08/11
Dépenses totales
4 689 385
5 036 038
5 132 116
5 071 781
2,65 %
Participation CAF PSU
1 323 563
1 441 286
1 517 512
1 613 513
6,83 %
Participation familles
777 210
854 229
913 543
934 900
6,35 %
Coût résiduel ville
2 588 612
2 740 523
2 701 061
2 523 368
-0,85 %
Nombre d'heures facturées
550 750
585 211
596 414
606 906
3,29 %
Coût de revient d'une heure
8,51
8,61
8,60
8,36
-0,62 %
Coût de revient d'une heure pour la ville
4,70
4,68
4,53
4,16
-4,00 %
Source : retraitement des données transmises par la ville de Belfort
Les participations de la CAF et des familles augmentent fortement (respectivement
+ 6,83 % et 6,35 % en variation moyenne annuelle (VMA) entre 2008 et 2011) en raison de
l’évolution des barèmes fixés annuellement par la CNAF et de l’augmentation du nombre
d’heures
. Etant donné que les dépenses totales sont globalement maintenues (+ 2,65 % en
VMA), la part de la ville est quasi stable et aurait même tendance à baisser.
L’évolution du nombre d’heures facturées (+
3,29 % en VMA) étant plus forte que
celle des dépenses
, le cout de revient d’une heure baisse légèrement (
- 0,62 % en VMA).
Ces coûts globaux cachent de fortes disparités entre établissements.
c)
Les coûts horaires disparates des différents établissements
Le coût horaire de chaque établissement reflète essentiellement le niveau de
fréquentation et le type de structure mis en place.
Tableau 36 : Coû
t de revient et composition d’une heure facturée par établissement en 2011
, en
euros :
Personnel
Autres
charges
Total
C Résidence
7,4
0,7
8,1
C Fréry
6,1
1,0
7,1
C Bons enfants
8,4
0,8
9,2
C Glacis
8,8
1,5
10,3
C Voltaire
7,3
1,3
8,6
HG Glacis
10,9
0,9
11,8
HG Résidence
7
0,6
7,5
C Familiale
6,8
0,2
6,9
70/80
Source : retraitement des données transmises par la ville de Belfort
La crèche familiale malgré une fréquentation moyenne voire faible est la structure qui
coûte le moins cher. En effet, les frais de structure sont réduits au minimum puisque les
assistantes maternelles travaillent à leur domicile.
Pour les autres établissements, le montant des frais de personnel dans le coût de
revient d’une heure de garde facturée est inversement proportionnel au taux d’occupation.
Ainsi, le multi-
accueil Fréry qui a le plus haut taux d’occupation (72
%) est également
l’établissement pour lequel les f
rais de personnel par heure facturée sont le plus faible
(6,06
€). A l’inverse, à la halte
-garderie des Glacis, dont le
taux d’occupation
est de
seulement 41 %, les frais de personnel représentent 10,9
€ par heure facturée. L’absence de
fiabilité des données comptables ne permet cependant pas une analyse plus fine.
Le poids de la part des charges autres que de personnel dépend de plusieurs facteurs.
Ainsi, le remboursement des frais financiers suite aux grosses rénovations de la crèche des
Glacis et du multi-accueil Fréry explique en grande partie la différence avec les autres
établissements. A la crèche Voltaire le poids de ces dépenses est également supérieur à la
moyenne (1,29
€/heure facturée). Il est difficile de savoir si c’est
lié à sa taille intermédiaire
(cette crèche est la seule structure à avoir un agrément de 44 quand les haltes garderies ont un
agrément de 30 et les autres crèches disposent d'un agrément supérieur à 58), ou si certaines
charges lui sont imputées à tort.
Au final, la différence entre l’établissement le moins co
ûteux (la crèche familiale à
6,94
€/ heure facturée) et le plus co
ûteux (la halte-garderie des Glacis à 11,76
€/heure
facturée) est significative puisqu’elle s’élève à 4,82
€ de l’heure. La chambre note que les
disparités de coûts entre établissements sont importantes. La ville constate pour sa part que les
charges de structure et l’absentéisme expliquent partiellement les écarts.
3.
Les tarifs particuliers appliqués aux non-Belfortains
La ville de Belfort applique les tarifs tels qu’ils sont encadrés par les circulaires de la
CNAF, dont la dernière en date du 29 juin 2011. Elle applique également une majoration de
40 % pour les familles ne résidant pas à Belfort.
Une telle différenciation tarifaire est régulière. En effet, selon la jurisprudence
Denoyez et Chorques (Conseil d'Etat, Section, 10 mai 1974), les discriminations tarifaires
entre les usagers d'un même service public ne sont possibles que si une loi l'
autorise, s’il
existe entre les usagers des différences de situation appréciables ou si elles répondent à une
nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service, étant
entendu que le tarif le plus élevé ne doit pas dépasser le coût réel du service. En l’espèce, les
B
elfortains assument une grand partie du coût de fonctionnement des crèches en s’acquitta
nt
de leurs impôts locaux, ce qui n’est pas le cas des non
-Belfortains. Il existe donc une
différence de situation qui peut justifier une différenciation tarifaire.
Par ailleurs, la circulaire de la caisse d'allocations familiales précitée prévoit la
possibilité de telles majorations :
« Des majorations peuvent être apportées au barème des
participations familiales fixé par la CNAF pour les familles ne résidant pas sur la commune
d’implantation de l’établissement, pour les transfrontaliers et pour les fami
lles ne relevant
pas du régime général ou du régime agricole. »
Au premier mai 2012, 217 familles étaient concernées par ces mesures sur 1278, soit
17 %.
La ville de Belfort applique en fait une double majoration. Elle applique une
augmentation de 40 % aux
différents taux d’effort, et procède également à une augmentation
des plafonds et planchers de ressources (+ 42,5 % pour le premier et + 30,5 % pour le
second). Suivant les revenus de la famille, les deux hausses peuvent se cumuler.
Tableau 37 : tarifs des crèches à Belfort et communes hors Belfort
71/80
Ressources
mensuelles
1 enfant
2 enfants
3 enfants
Belfort
Taux d'effort horaire
0,06 %
0,05 %
0,04 %
Tarif horaire (€)
Plancher
598,4
0,36
0,30
0,24
853,7
0,51
0,43
0,34
Plafond
4 579
2,75
2,29
1,83
5 976
2,75
2,29
1,83
Hors
Belfort
Taux d'effort horaire
0,084 %
0,070 %
0,056 %
Tarif horaire (€)
598,4
0,72
0,60
0,48
Plancher
853,7
0,72
0,60
0,48
4 579
3,85
3,21
2,56
Plafond
5 976
5,02
4,18
3,35
Tarifs 2012.
Ainsi pour les familles dont les ressources mensuelles sont inférieures au plancher
belfortain de 598,4 €, qui correspond au plancher national de la CNAF, la différence de tarif
horaire entre une famille de Belfort et une famille ne résidant pas
à Belfort n’est plus de 40 %
mais de 100 % (0,72 €/heure au lieu de 0,36 €/heure pour un enfant à charge). Sous l’effet de
ces majorations de plancher et de plafond, la différence tarifaire se trouve plus importante
d’une part pour les revenus inférieurs a
u plancher « extérieur
» de 853,7 € et d’autre part pour
ceux supérieurs au plafond belfortain de 4579 €. Entre ces deux niveaux de revenus, la
différence est égale à 40 %. De manière assez curieuse, la majoration appliquée est donc plus
forte pour les familles aux revenus les plus faibles.
Les sommes en cause sont loin d’être négligeables pour les familles
concernées. Sur la
base du nombre moyen d’heures facturées par enfant en 2011 (823), le surcoût serait par
exemple de 296
€ par an pour une famille d’un
enfant aux ressources mensuelles inférieures à
598 €. Il est paradoxalement moins important pour une famille aux ressources égales à 853 €
(172 €).
Jusqu’en 2012, cette majoration ne donnait pas lieu à déduction de PSU par la CAF.
En d’autres termes, elle
était calculée selon les barèmes institutionnels appliqués pour les
belfortains, y compris pour les usagers ne résidant pas à Belfort. Les majorations appliquées
pour les familles extérieures constituaient donc une recette supplémentaire pour la ville de
Belfort. Selon la ville, cette recette était de 52
381 € en 2010. Néanmoins, la CAF a fait savoir
à la ville qu’elle ne souhaitait plus financer cette majoration tarifaire, compte tenu de la
différence de tarif jugée excessive. Si elle ne souhaite pas perdre cette recette, la ville doit
donc trouver des solutions alternatives, comme par exemple solliciter une participation des
communes de résidence des familles concernées.
La chambre constate que la ville applique des majorations aux familles ne résidant pas
à Belfort. Ces majorations sont légales mais atteignent pour certaines catégories de population
des niveaux élevés (jusqu’à 100 %). De plus, du fait de l’application d’un plancher de
ressources majorées, ce dispositif apparaît contraire à un objectif d’équité social
e, les
majorations étant plus fortes pour les populations à faible revenus. Cette situation contraste
fortement avec les objectifs sociaux affichés par la ville pour sa propre population. La ville
devrait réexaminer cette question, qui devrait également l’inciter
à privilégier une coopération
intercommunale.
72/80
E.
LES MOYENS HUMAINS
1.
Des effectifs stables depuis 2009
La quasi-totalité des effectifs affectés à la fonction petite enfance est constituée par le
personnel des crèches municipales (103,4 ETP en 2011 hors assistantes maternelles de la
crèche familiale). S’y ajoutent les personnels de la direction de l’éducation en charge du
secteur petite enfance (2,6 ETP), ainsi qu’à partir de 2011, un éducateur de jeune enfant
responsable du relais assistantes maternelles.
Tableau 38 : évolution des effectifs petite enfance en ETP
2008
2009
2010
2011
2008/2011
VMA
Bons enfants
18,2
20,2
17,8
18,7
0,5
0,91%
Glacis
19,5
18,4
18,6
18,5
-1,0
-1,74%
Résidences
18,2
21,4
22,7
19,1
0,9
1,62%
Fréry
18,1
20,5
21,3
20,3
2,2
3,90%
Voltaire
11,2
12
11
10,7
-0,5
-1,51%
Crèche familiale
2,7
1,9
2,8
3
0,3
3,57%
HG Glacis
6,3
6,3
6,3
6,6
0,3
1,56%
HG Résidences
5,4
5,2
6
6,5
1,1
6,38%
Total crêche
99,6
105,9
106,5
103,4
3,8
1,26%
Service petite enfance
3,1
2,6
2,6
2,6
-0,5
-5,69%
Relais assistante maternelle
0
0
0
0,9
0,9
#DIV/0!
Total
102,7
108,5
109,1
106,9
4,2
1,35%
Source : ville de Belfort
Evolution des effectifs petite enfnace en ETP ( hors assistantes maternelles)
Ces effectifs étaient en augmentation en 2009. Ils sont ensuite stables et même en
légère diminution en 2011.
La ville a procédé en 2011 à un réexamen des dotations des personnels encadrant des
différentes crèches. Cette analyse présentée au comité technique paritaire le 5 juillet 2011
devait conduire à des redéploiements, les effectifs restant globalement stables (+ 0,2 ETP).
Concernant plus précisément les établissements accueillant les jeunes enfants, cette
réorganisation s’est
notamment traduite par des mesures visant à rééquilibrer la charge de
travail des équipes pédagogiques. En effet, une analyse démontrait une disparité de près de 50
%
entre la structure ayant le plus fort taux d’encadrement
pédagogique et celle qui est la
moins bien dotée, comme en témoigne le tableau suivant.
Tableau 39
: Nombre d’heures effectuées par ETP en 2010
Crèche
Multi-
accueil
Halte-garderie
Bons
enfants
Glacis
Résidences
Voltaire
Fréry
Glacis
Résidences
Personnel d'encadrement (en ETP) =A
14,5
14,5
14,8
10
14
4,6
4,5
Nombre d'heures réelles effectuées = B
74 755
80 577
87 458
59 265
100 620
23 580
34 180
Ratio : charges de travail par ETP = B/A
5 156
5 557
5 909
5 927
7 187
5 126
7 596
Source : Compte rendu du comité technique paritaire du 5 juillet 2010
73/80
Ce tableau fait apparaître deux structures (la halte-garderie Résidences et le multi-
accueil Fréry) dans lesquelles la charge de travail est nettement plus importante qu’ailleurs
(respectivement près de 7 200 et 7 600 heures par ETP) tandis que deux autres établissements
(la crèche Bons enfants et la halte-garderie Glacis) présentent
un taux d’encadrement plus
important (un peu plus de 5 100 heures par ETP)
Afin de rétablir des taux plus proches, sont prévus des mouvements de personnel, des
réaménagements des heures
d’ouvertures de crèches, une révision des agréments. Il est à noter
que ces changements prolongent les actions du PEG et du PDSL.
Par ailleurs, les personnels de nettoyage et les couturières sont mutualisés. Chaque
crèche dispose d’un cuisinier, et d’aid
es maternelles.
2.
La qualification du personnel encadrant les enfants
Selon l’article R. 2324
-43 du code de la santé publique :
« L'effectif du personnel
encadrant directement les enfants est d'un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent
pas, et d'un professionnel pour huit enfants qui marchent. ».
Les personnels encadrant
directement les enfants doivent également disposer d’une certaine qualification. Jusqu’en
2010 la proportion de professionnels (puéricultrice, éducatrice de jeunes enfants, auxiliaires
de puéricultrice) devait être au minimum de 50 %, les autres personnels d’encadrement devant
être titulaires du CAP petite enfance. Ces dispositions ont été récemment assouplies par le
décret n° 2010-613 du 7 juin 2010, la proportion minimum de
« professionnels »
passant de
50 % à 40 %.
Tableau 40 : statut et qualification des personnels encadrant des crèches
Statut et qualification des personnels encadrants des crèches et Halte-garderies*
Bons
enfants
Glacis Résidences
Frery
Voltaire
HG
Glacis
HG
Résiden
ces
Cadre
d'emploi
Puéricultrices
1
2
1
1
1
1
0
Cadres de santé
1
0
1
0
1
0
0
éducateurs de jeunes
enfants
2
2
2
3
1
2
3
auxiliaires de puériculture
12
12
13
10
10
4
2
adjoints techniques (aide
maternelle)
1
1
0
1
1
0
0
Total
17
17
17
15
14
7
5
Diplôme
DE puéricultrice
1
2
1
2
1
1
0
DE infirmière
2
0
2
0
0
0
0
DE éducatrice de jeunes
enfants
2
2
2
3
1
1
3
CAP
auxiliaire
de
puériculture
12
12
13
10
10
4
2
CAP petite enfance
1
1
0
0
0
0
0
Souce : ville de Belfort.
* Effectifs au 01.06.2012. Titulaires et non titulaires
A Belfort, la proportion de puéricultrices, éducateurs de jeunes enfants et auxiliaires
de puériculture apparaît très importante et bien supérieure à 50 % des effectifs totaux, en juin
2012, seuls deux agents sur 92 sont seulement titulaires du CAP petite enfance. La ville de
Belfort a ainsi fait le choix de privilégier le recrutement de personnels qualifiés plutôt que de
limiter sa masse salariale en engageant des personnels moins qualifiés. La parution du décret
du 7 juin 2010 assouplissant les règles d’encadrement n’a pas eu d’incidence sur la pratique
74/80
belfortaine car la
ville n’a pas souhaité utilis
er
les nouvelles marges de manœuvre offerte
s par
ce texte.
La politique de recrutement de la ville privilégie également la recherche de personnel
titulaires. Au 31 mai 2005, on comptait ainsi 8 non-titulaires (éducateurs de jeunes enfants et
auxiliaires de puéricultrices) sur emplois permanents sur 117 agents employés au sein des
crèches municipales.
En 2010, la ville a toutefois éprouvé des difficultés pour recruter des professionnels
qualifiés en raison de l’absence de formation qualifiante de proximité
, mais cette difficulté
s’est résorbée avec l’ouverture d’une filière de formati
on au GRETA de Montbéliard. Par
ailleurs, les agents titulaires du CAP petite enfance suivent des actions de validation des
acquis
de l’expérience (VAE)
afin
d’intégrer des postes plus qualifiés. A cet égard, on peut
noter qu’il n’existe pas localement de
plate-forme de formation aux métiers de la petite
enfance telle qu’envisagé
e par la circulaire interministérielle du 22 décembre 2006 mettant en
place un plan
« Métiers de la petite enfance »
.
La formation des agents est assez importante. Il s’agit quasi e
xclusivement de
formation continue et en 2010, 61 % des agents avaient suivi au moins un jour de formation.
Le plan de formation 2012 prévoit la poursuite d’actions de formation sur l’accueil, l’hygiène
et la sécurité, et met notamment l’accent sur l’analyse de la pratique professionnelle, l’enfance
en danger, la diététique, le développement de l’enfant.
La chambre constate que le personnel des crèches dispose d’un niveau de qualification
adapté.
3.
Les ratios d’encadrement
Si le niveau des effectifs des crèches permet en théorie de respecter les ratios
règlementaires d’encadrement (un agent pour cinq enfants qui ne marchent pas, un agent
pour
huit enfants qui marchent), le respect de ces ratios doit être apprécié concrètement, sur la base
des personnels effectivement présents à tout moment de la journée. Or les contrôles réalisés
par les services de la PMI montrent des carences.
Ainsi, en 2012, l’ensemble des EAJE de la commune de Belfort a fait l’objet de
critiques portant sur l’insuffisance des effectifs de
personnel placés auprès des enfants, au
cours de la période méridienne (sieste des enfants), à l’ouverture et à la fermeture des
structures. En effet, la présence d’un seul agent auprès des enfants a été relevée dans plusieurs
cas aux ouvertures et fermetu
res quotidiennes, alors que l’article R
. 2324-43-1 (anciennement
à l’article R
. 2324-43) précise que
« pour des raisons de sécurité, l'effectif du personnel
encadrant directement les enfants ne peut pas être inférieur à deux »
. A titre d’exemple, le
compte-
rendu de visite de la crèche Voltaire du 19 juin 2012 s’étonne de la présence d’un seul
agent de 7 h à 7 h 30 et de 18 h 30 à 19 h : le rapport ne précise pas cependant si des enfants
sont effectivement présents sur ces tranches horaires (il en est de même sur le compte-rendu
de visite du multi-accueil Fréry du 9 juillet 2012, pour les tranches 7 h 30 - 8 h et 18 h 30 - 19
h ; sur le compte-rendu de visite de la crèche des Bons Enfants du 10 juillet 2012, pour la
tranche 7 h
–
8 h. Des critiques identiques ont visé la crèche hospitalière : le compte-rendu de
la visite du 20 août 2012 note
« 1 personne recensée sur le planning entre 6 h et 7 h et entre
18 h 30 et 21 h 30 »
.
Quant aux périodes méridiennes, le compte-rendu de visite de la crèche Voltaire du 19
juin 2012 indique qu’à 14h ne sont prévus au planning que 3 agents pour 44 enfants (en
supposant qu’un tiers des 44 enfants ne marchent pas, l’effectif minimal réglementaire auprès
des enfants s’élève à 7 agents). Les
comptes rendus de visites de la crèche des Glacis du 15
75/80
mai 2012 et du multi-accueil Fréry du 9 juillet 2012 mentionnent le même problème, sans
préciser le nombre d’agents présents. Le compte
-rendu de visite de la crèche des Bons Enfants
du 10 juillet 2012 relève 5 agents pour 60 enfants, s
oit un taux d’encadrement insuffisant de 1
pour 12. Plusieurs comptes rendus
atténuent la portée de l’irrespect de la règlementation, en
soulignant que la plupart des enfants dorment pendant ce créneau horaire. Toutefois, la PMI
ne précise pas si cela est
de nature à justifier un niveau d’encadrement plus faible que celui
prévu par les textes. On peut en douter, dans la mesure où les personnels doivent être à même
de pouvoir faire face au réveil inopiné de plusieurs enfants.
La chambre invite la ville à pre
ndre les mesures d’organisations nécessaires au respect
des normes d’encadrement.
4.
L
e concours du médecin ou de l’infirmière
Les EAJE doivent disposer d’un médecin référent ou de personnel infirmier dans leurs
effectifs. Ces dispositions sont respectées, sauf dans le cas des haltes-garderies. Pour ces deux
structures, les comptes rendus
d’inspection de la PMI font état de l’absence de personnel
infirmier ou de concours extérieur dans les conditions fixées par l’article R. 2324
-40-1 du
code de la santé publique.
La chambre invite la ville à remédier à cette situation.
Dans ses réponses aux observations provisoires, la ville indique qu’elle dispose au sein
du service petite enfance de personnels qualifiés infirmières, puéricultrices en nombre
suffisant pour assurer les missions de suivi médical auprès des enfants. Elle fait également
appel à des médecins pédiatres pour assurer le suivi des EAJE. Elle indique qu’une procédure
de suivi des enfants de tous les établissements sera mise en place pour répondre à cette
demande.
5.
La direction des crèches
Selon l’article R
. 2324-34 du code de la santé publique, les établissements supérieurs à
40 places sont dirigés soit par un titulaire du diplôme de docteur en médecine, soit par une
puéricultrice, soit, à titre dérogatoire et sous certaines conditions, par un éducateur de jeune
enfant. Les cinq crèches de Belfort concernées sont toutes dirigées par des puéricultrices, les
haltes garderies étant dirigées par des éducateurs de jeunes enfants. La règlementation se
trouve donc respectée.
L’article R. 2324
-36 du code de la santé publique impose également que le directeur
des établissements de plus de 60 places soit assisté par un directeur adjoint. Les trois crèches
belfortaines disposent d’un directeur adjoint, c’est aussi l
e cas de la crèche des Glacis et de la
crèche Voltaire dont le nombre de places est inférieur. Enfin, la crèche familiale est dirigée
par une puéricultrice et dispose de deux éducateurs de jeunes enfants, ce qui va au-delà du
minimum fixé par l’article R.
2324-41 du c
ode de la santé publique, qui n’impose qu’un
demi-poste.
La chambre note que les directions de crèches sont assez étoffées.
76/80
6.
Une pyramide des âges défavorable
Le renouvellement du personnel des crèches sera un enjeu important dans les
prochaines années. En effet, la pyramide des âges est assez élevée comme le montre le
graphique suivant.
Figure 3 : pyramide des âges du personnel des EAJE
42 % des personnels ont plus de 50 ans, tandis que seulement 14 % ont moins de 35
ans. Le déséquilibre concerne toutes les crèches, mais il est moins marqué dans les haltes
garderies et dans la crèche familiale. La collectivité devra donc se montrer suffisamment
attractive pour attirer de jeunes professionnels.
7.
Un absentéisme modéré
Les tableaux suivants retracent l’absentéisme du personnel des crèches municipales.
Tableau 41 : absentéisme des personnels des crèches
Maladie
ordinaire
AT et maladie
professionnelle
longue
maladie
Maternité
TOTAL
Ville
11,6
4,2
9,2
1,7
26,7
Crêches (1)
10,4
0,3
5,3
1,9
17,9
Source : bilans sociaux et ville de Belfort
(1) Hors crèche familiale
Comparatif absentéisme ville/crêches en 2011 (Nb jours/agent)
77/80
Tableau 42 : absence pour maladie ordinaire par crèche
Crêche
2010
2011
Résidences
18,3
16,7
Bons enfants
5,3
6,1
Glacis
9,1
10,6
Frery
17,4
11,9
Voltaire
4,2
7,6
C.Familiale
5,1
6
HG Glacis
0,9
15,3
HG Résidences
8,6
13,3
Source : ville de Belfort
Absences pour maladie ordinaire par crêche
Nb jours abs/agent
L’absentéisme est dans les crèches globalement inférieur à la moyenne de la ville, en
raison principalement d’absences pour accident du travail et maladie professionnelle plus
faibles, les absences pour maladie o
rdinaire étant d’un niveau proche.
L
a moyenne d’âge
élevée du personnel des crèches ne se traduit donc pas par un absentéisme plus important. La
moyenne cache toutefois des disparités importantes. Les crèches « Fréry » et « Résidences »
se caractérisent pa
s un niveau d’absentéisme pour maladie ordinaire plus important que les
autres crèches. L’absentéisme est également plus important dans les halte
-garderie, au moins
en 2011. Cette situation peut être en partie reliée au niveau d’activité des crèches. La cr
èche
« Fréry
» se caractérise par un niveau d’activité plus élevé.
Les absences peuvent être supplées par les aides maternelles (adjoints techniques) qui
dans chaque structure exercent une fonction polyvalente et peuvent suppléer aux tâches des
auxiliaires
de puériculture, du cuisinier ou des agents d’entretien. Elles sont également
compensées par le recours à du personnel mis à disposition par le centre de gestion. Les
dépenses correspondantes se sont élevées à 269
707 € en 2009 et 281
303
€ en 2010.
F.
LA TRANSITION DE L
’
ACCUEIL DU JEUNE ENFANT VERS LA SCOLARISATION
En partenariat avec l’Education nationale, la ville de Belfort a mis en place depuis
plusieurs années des actions destinées à faciliter la préscolarisation des enfants de deux ans
ainsi que la t
ransition entre la garde par la famille et l’école maternelle. Cette orientation a été
réaffirmée par le PEG qui prévoit de développer les actions passerelles (orientation n°1 ;
action n°5).
1.
L’accueil des deux ans en école maternelle
La préscolarisation es
t favorisée en premier lieu par l’accueil des enfants de deux ans
au sein des écoles maternelles de la ville. Cet accueil est réalisé sans restrictions particulières,
mais dans la limite des places disponibles. Toutefois, dans les écoles situées dans un secteur
du réseau de réussite scolaire, les enfants sont accueillis sans limitation. De plus, il existe une
école dite des deux ans située dans le quartier des glacis du château. Cette école est consacrée
spécifiquement à l’accueil des enfants de cette tranche d’âge.
78/80
Tableau 43 : effectifs préscolarisés
Années scolaires
2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011
Effectifs maternelles
1 797
1 806
1 886
1 906
1 909
Effectifs préscolarisés à deux ans
150
173
170
143
149
Effectifs préscolarisés/
effectifs maternelles
8,3 %
9,6 %
9,0 %
7,5 %
7,8 %
Les effectifs préscolarisés à 2 ans ont régressé en 2009/2011, mais restent à un niveau
comparable aux années 2006/2008.
Les chiffres issus du recensement de la population 2009 pe
rmettent d’établir des
comparaisons. Ils sont légèrement différents de ceux donnés par la ville puisque pour l’INSEE
le nombre d’enfants scolarisés à la rentrée 2009 est de 137, soit un taux de scolarisation des
deux ans de 18 % (nombre d’enfants de deux a
ns scolarisés rapporté au nombre total
d’enfants de deux ans). Pour la même année, ce taux est supérieur au taux départemental (12
%), ainsi qu’au taux national (15,2
%). Le niveau de préscolarisation apparaît donc élevé à
Belfort. Les effectifs des deux ans représentent une proportion non négligeable des effectifs
scolarisés de la ville, qui varie entre 7,5 % et 10 % selon les années.
La situation de la ville est d’autant plus notable qu’elle s’inscrit dans un contexte
national de forte réduction de la scolarisation des enfants de deux ans, passée de 20,9 %
en
2007 à 13,6 % en 2010.
2.
Les actions passerelles
Des « actions passerelles » ont été mises en place à partir de 2001. Selon le rapport de
municipalité du 1
er
mars 2001, le dispositif concerne
« les enfants domiciliés dans le quartier,
âgés de 18 mois au moins, n’ayant jamais fréquenté de crèches et accompagnés d’un de leurs
parents. Sont prioritairement accueillies les familles primo-arrivantes sur le quartier, les
familles dont le premier enfant va à l
’école, celles issues de l’immigration ou vivant en retrait
de la vie sociale (enfants risquant de rencontrer des difficultés de communication ou
d’expression au cours de leur scolarité). La participation des parents à cette action est une
démarche volontaire. »
L’objectif est de permettre la socialisation de l’enfant, de faciliter la séparation avec la
mère et l’adaptation aux règles de vie en maternelle. Pour les parents, il s’agit de développer
un lien de confiance avec l’institution scolaire, de valori
ser leur fonction éducative et de
rompre l’isolement social.
Ces actions ont été mises en place dans les écoles des quartiers regroupant des
populations précarisées, le quartier des résidences puis le quartier des Glacis. Dans le cadre du
PEG, le dispositif a également été étendu en mai 2011 à une école des quartiers nord de
Belfort qui, à
la différence des précédentes, n’appartient pas au réseau de réussite scolaire
(RRS), la ville ayant estimé que l’évolution sociale du quartier justifiait la mise en plac
e
d’une action passerelle. Au total, ces actions concernent en 2012 six écoles.
79/80
Ces actions mobilisent deux éducatrices de jeunes enfants travaillant dans les haltes
garderies des quartiers concernés (20 % sur la période de mars à juin et deux semaines à la
rentrée de septembre) ainsi qu’une coordinatrice de projet à 60 %. Le coût total de l’action est
chiffré par la ville à 55
108 € en 2012. Ces actions bénéficient d’un financement CAF qui est
de 20
658 € en 2012. Cette aide est dégressive, l’action n’é
tant pas éligible au « contrat
enfance jeunesse
» depuis qu’il a remplacé le contrat «
temps libre » en 2006.
Les actions passerelles sont réalisées en partenariat avec l’Education nationale. Les
enseignants participent aux temps d’accueil des enfants avec
les éducatrices. Il n’existe pas de
convention, mais un projet est en cours d’établissement.
D’autres structures interviennent en partenariat avec la ville sur ces actions
: le centre
d’information des droits des femmes et des familles (CIDFF) met à dispo
sition une
conseillère conjugale et l’association «
bleu/nuit » un agent de développement social lié à
l’intégration.
La ville réalise des bilans annuels de ces actions, qui ont concerné 114 enfants en
2012. Selon la direction de l’Education, elles ont un impact positif, facilitant l’entrée des
enfants à l’école.
La chambre constate que la ville s’est engagée depuis plusieurs années en faveur de la
préscolarisation des enfants de deux ans. Ses actions sont orientées vers les publics des
quartiers socialemen
t défavorisés, conformément aux objectifs de la loi d’orientation sur
l’éducation du 10
juillet 1989, selon laquelle
«
L’accueil des enfants de deux ans est étendu
en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé.»
. Cette politique
s’est maintenue dans les années 2000 et même renforcée en 2011
,
alors qu’au niveau
national
la préscolarisation a fortement décru.
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