La Présidente
N°___________
Lyon, le 30 juillet 2013
Recommandée avec A.R.
REF :
ma lettre n° D131491 du 19 Juin 2013
P.J. :
1
Madame la Présidente,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion du Département du
Rhône au cours des exercices 2006 à 2011. Celui-ci a également été communiqué, pour ce
qui le concerne, à votre prédécesseur.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions
financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné des réponses écrites
parvenues à la chambre dans ce délai.
En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations de la chambre, auquel do
ivent être jointes les réponses écrites, à votre
assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à
l’ordre du jour de celle
-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et
donner lieu à un débat.
Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la
demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des juridictions
financières, je vous serais obligée
de bien vouloir m’indiquer à quelle date lad
ite réunion
aura eu lieu.
En application de l’article R.
241-23 du code des juridictions financières, une copie du
rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet de la région Rhône
-Alpes,
préfet du Rhône et au directeur régional des finances publiques de Rhône-Alpes et du
département du Rhône.
Je vous prie d’agréer, Madame la Présidente, l’expression de ma considération la plus
distinguée.
Catherine de Kersauson
Madame Danielle CHUZEVILLE
Présidente du Conseil général du Rhône
Hôtel du Département
29-31 cours de la Liberté
69483 LYON Cedex 03
2/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
RA
PPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
DEPARTEMENT DU RHÔNE
Exercices 2006 à 2011
3/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
SOMMAIRE
1-
PRESENTATION DU DEPARTEMENT
..........................................................................
7
1.1-
Présentation générale du département du Rhône
........................................
7
1.2-
Un contexte marqué par la réforme de la taxe professionnelle et la crise
économique
....................................................................................................
8
2-
LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE
.............................................................
9
2.1-
Les procédures mises en place : le règlement financier
.............................
9
2.2-
Les pratiques comptables
..............................................................................
9
2.2.1-
La concordance des résultats annuels et cumulés et la maquette du
budget 2012
...............................................................................................
9
2.2.2-
La comptabilité d’engagement
...................................................................
9
2.2.3-
Les amortissements
...................................................................................
9
2.2.4-
Les provisions
..........................................................................................
10
2.2.5-
Le processus de contrôle interne
.............................................................
12
2.3-
La gestion budgétaire
..................................................................................
12
2.3.1-
Les déba
ts d’orientation budgétaire (DOB)
..............................................
12
2.3.2-
La prévision et l’exécution budgétaires
....................................................
13
2.3.3-
La gestion pluriannuelle
...........................................................................
13
2.3.4-
Les autorisations de programme et d’engagement, les crédits de
paiement afférents
...................................................................................
16
2.3.5-
Conclusions relatives au pilotage de 7 AP et AE du millésime 2009 sur la
période 2009-2011.
..................................................................................
19
2.4-
Conclusion sur la gestion comptable et financière
....................................
21
3-
LA SITUATION FINANCIERE
.......................................................................................
21
3.1-
Le cadre général
...........................................................................................
21
3.2-
La formation de l’autofinancement
.............................................................
21
3.2.1-
Les dépenses réelles de fonctionnement
.................................................
21
3.2.2-
Les recettes réelles de fonctionnement
....................................................
25
3.2.3-
La progression des recettes réelles par rapport aux dépenses réelles
.....
29
3.2.4-
L’autofinancement et les soldes intermédiaires de gestion
......................
30
3.2.5-
La gestion de la trésorerie
.......................................................................
32
3.2.6-
Le financement propre disponible et l’investissement
..............................
32
3.3-
Eléments
de prospective et analyse des marges de manœuvre
...............
34
3.3.1-
Démarche suivie pour l’analyse et résultat global
....................................
34
3.3.2-
Les marge
s de manœuvre
.......................................................................
36
3.4-
Conclusion sur l’analyse financière
............................................................
39
4-
LA GESTION DE LA DETTE
........................................................................................
40
4.1-
Evolution du niveau d’endettement
............................................................
40
4.1.1-
La fiabilité des données : le suivi comptable des annexes au compte
administratif
.............................................................................................
40
4.1.2-
Volume de la dette et analyse par les ratios de désendettement et de taux
d’intérêt moyen
........................................................................................
40
4.2-
Nature de l’encours de dette et risques associés
......................................
43
4.2.1-
Une dette peu diversifiée en termes de prêteurs, principalement de nature
structurée et à la durée résiduelle importante.
.........................................
43
4.2.2-
Historique de gestion en 2012
.................................................................
44
4.2.3-
Détail des contrats
structurés de l’encours au 31 septembre 2012
..........
45
4.2.4-
Conc
lusion sur la nature de l’encours et les risques associés
..................
48
4.3-
Le coût de la dette : coût historique et estimation du risque à court et
moyen terme
.................................................................................................
49
4.3.1-
Eléments de méthodologie
.......................................................................
49
4/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.3.2-
La charge de la dette : le coût passé
.......................................................
50
4.3.3-
Estimation du volume total des charges financières entre 2013 et 2016
selon 3 scenarii
........................................................................................
54
4.4-
Les modalités de gestion de l’endettement de 2006 à aujourd’hui
...........
60
4.4.1-
Un encadrement récent des délégations et une information qui reste à
améliorer
..................................................................................................
60
4.4.2-
Le suivi de la dette depuis 2008 et les modalités de recours à l’emprunt
. 66
4.4.3-
Conclusion sur les modalités de gestion de la dette
.................................
67
4.5-
Bilan de la gestion des risques depuis 2009 et évaluation de la stratégie
suivie.
............................................................................................................
68
4.5.1-
L’encadrement mis en œuvre en matière d’usage des contrats de
couverture.
...............................................................................................
68
4.5.2-
Une gestion des opérations de swap plutôt efficiente mais un bilan mitigé
en matière de couverture des produits structurés
....................................
69
4.5.3-
Analyse de l’équilibre financier des dernières opérations de
réaménagement (2011 et 2012)
...............................................................
71
4.5.4-
La stratégie suivie en matière de réduction de l’encours structuré
: bilan et
perspective
..............................................................................................
76
4.5.5-
Conclusion sur la gestion des risques et de la stratégie
...........................
79
4.6-
Conclusion générale sur la gestion de la dette
..........................................
80
Annexe 1 : Evolutions des dépenses réelles de fonctionnement
.....................................
83
Annexe 2 : Evolutions des dépenses de personnel dans les charges de gestion
...........
83
Annexe 3 : Evolutions des recettes réelles de fonctionnement
........................................
84
Annexe 4 : Prospective scénario n° 1 (sans augmentation de la fiscalité)
......................
85
Annexe 5 : Prospective scénario n° 2 (augmentation de 1 point de fiscalité à partir de
2015 et forte maîtrise des dépenses dès 2013)
..............................................
87
Annexe 6 : Evolution des taux de fiscalité 2006-2010
........................................................
89
Annexe 7 : Scénarii dégradation et appréciation des parités de 15%
..............................
89
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Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône
-Alpes a examiné les comptes
et la gestion du département du Rhône de 2006 à 2011. Ses observations portent sur la
situation financière, la fiabilité des comptes
et l’endettement, qui s’élève à 758 M€ en fin
d’année
2012, date à laquelle les informations correspondantes ont, dans la mesure du
possible, été actualisées.
Dans l’ensemble, la gestion comptable et budgétaire n’appelle pas de remarques qui
remettraient en cause la fiabilité et la sincérité des états financiers. La chambre relève la
bonne qualité des prévisi
ons et de l’exécution budgétaires, ainsi que la maîtrise globale de la
gestion pluriannuelle des crédits. Le règlement financier existant devrait cependant être
approuvé par l’assemblée délibérante. La présentation des investissements à l’occasion du
débat
d’orientation budgétaire pourrait également être améliorée.
La situation financière reste satisfaisante mais apparait fragilisée. Malgré un léger
tassement en 2009, la collectivité a conservé une capacité d’autofinancement importante
tout en maintenant l
es taux d’imposition à des niveaux inférieurs à ceux de la strate. En
l’absence de mesure correctrice, cette capacité pourrait toutefois s’éroder significativement
dès 2014 dans un contexte qui apparait aujourd’hui marqué de nombreuses incertitudes
:
crise économique, réforme des territoires et risques liés à la nature de la dette. Le
département dispose toutefois d’une marge de manœuvre fiscale importante, en matière de
taxe foncière sur les propriétés bâties, qui pourrait devoir être exploitée pour faire face à ces
enjeux.
Le département a rejoint depuis 2010 des niveaux
d’endettement
comparables à ceux
des collectivités de même strate mais il doit, dans un contexte de plus grande difficulté
d’accès au crédit, faire face aux coûts de gestion de sa dette s
tructurée à risque. Si la
proportion de ce type d’emprunt s’est significativement réduite au cours des dernières
années, elle atteignait encore à la fin de 2012 environ 50
% de l’encours. M
algré un contexte
difficile, le bilan des opérations de gestion des risques (couverture par swap et gel de taux),
en particulier depuis 2009, apparait positif : les réaménagements opérés en 2011 et 2012 ont
permis
l’élimination des emprunts
présentant les risques les moins élevés, ainsi que la
neutralisation provisoir
e d’
emprunts à fort risque potentiel.
Sur le plan financier, les réaménagements de 2011 se sont faits à l’avantage du
département, tandis que ceux de l’été 2012 ont
été
a priori
globalement équilibrés.
Il n’en
demeure pas moins qu’à
la fin de l’année 2012,
su
r les six emprunts structurés de l’encour
s,
trois, d’un capital restant dû d’environ 243
M€ et indexés sur des parités de devises
,
présentaient des risques très importants avec des maturités courant après 2030. Les actions
de sécurisation portant sur les contrats les plus risqués demeurent temporaires et la période
pendant laquelle leurs taux sont maîtrisés s’achèvera dans le courant de 2013
. En dépit des
incertitudes attachées aux diverses hypothèses
d’évolution,
la
charge
potentielle
correspondante
représente un impact qui n’est pas à même, à lu
i seul, de remettre en cause
la situation financière de la collectivité. Celle-ci sera toutefois conduite à court terme à
renforcer son accompagnement extérieur, afin d’expertiser les propositions de gestion du
stock de dette, ainsi que ses marges de manœu
vre budgétaire, afin de saisir les
opportunités de neutralisation offertes par les marchés financiers. Enfin, les opérations de
neutralisation temporaire devraient être complétées par un provisionnement minimal des
emprunts complexes, encore en période bonifiée ou couverts par des instruments financiers.
Force est cependant de constater que le département reste confronté à la rigidité de
ses ressources et au poids de ses dépenses sociales. Dans ce contexte, la pérennité de sa
stratégie n’est pas assurée, t
oute utilisation de ses marges en vue de maîtriser les risques
liés à son endettement ne pouvant intervenir qu’au détriment de ses politiques d’intervention
et d’investissement.
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Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
RECOMMANDATIONS
1. Fiabiliser les données annexées relatives aux autorisations de programme et
d’engagement ainsi qu’aux crédits de paiement afférents.
2.
Améliorer en vue du débat d’orientation budgétaire (DOB) la présentation des
projets d’investissement au moyen d’un document descriptif synthétique listant de
manière exhaustive les principaux projets en cours et ceux envisagés.
3.
Consolider les capacités d’expertise interne et/ou externe en matière de gestion de
dette afin notamment d’évaluer au mieux les propositions de réaménagement.
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Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme de travail 2012, à l’examen de la gestion du
département du Rhône pour les
exercices 2006 à 2011.
Le contrôle a été engagé par lettre de la présidente de la chambre en date du
29 février 2012, adressée à M. Michel Mercier, président du conseil général de 1989 à 2012
et seul ordonnateur durant la période sous revue.
Par arrêté du Premier Président de la Cour des Comptes du 21 mars 2012 paru au
journal officiel du 25 mars 2012, la présente procédure a été transférée à la nouvelle
chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône
-Alpes, en application des dispositions
de l’article L. 212
-1 modifié du code des juridictions financières. Le contrôle entre pour partie
dans le cadre d’une enquête
sur la situation financière des départements réalisée en liaison
avec la Cour des comptes. Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points
suivants :
la fiabilité des comptes ;
l’analyse financière
;
l’endettement et la gestion de la dette.
Les deux premi
ers points avaient déjà été abordés lors d’un examen précédent de la
chambre, portant sur les exercices 2002 à 2006, la dette n’ayant alors pas fait l’objet d’une
analyse de détail. Les investigations présentes ont autant que possible été actualisées
jusqu
’en 2012.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 du Code des juridictions financières a
eu lieu le lundi 24 septembre 2012 avec M. Mercier.
Lors de sa séance du 23 novembre 2012, la chambre a formulé des observations
provisoires qui ont été adressées le 29 janvier 2013 à M. Mercier, ainsi que, pour celles la
concernant, à la société Dexia Crédit Local
1
. Mme Danielle Chuzeville, nouvelle présidente
du conseil général à compter du 21 janvier 2013, a également été destinataire des
observations provisoires.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 7 juin
2013, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
1-
PRESENTATION DU DEPARTEMENT
1.1-
Présentation générale du département du Rhône
Le département du Rhône occupe le 1
er
rang régional et la 5
ème
place nationale par son
importance démographique : 1 708 671 habitants en 2012,
selon les chiffres de l’INSEE
. Sur
le plan économique, l’activité repose essentiellement aujourd’hui sur le secteur tertiaire qui
rassemble plus des deux tiers des emplois du département avec le commerce, les services,
et le tourisme. L
’industrie constitue
encore
aujourd’hui un secteur important du
département
associé
à l’émergence de nouvelles activités
(construction électrique et électronique avec
l’implantation de plusieurs grand
s groupes français et étrangers). Sur le plan financier, avec
un budget total en 2011 de 2 159,7
M€ le
département possède le 5
ème
budget de l’ensemble
1
Dans le cadre de la résolution de cet établissement par les états belges et français, les prêts souscrits
antérieurement auprès de Dexia Crédit Local ont été transférés le 31 janvier 2013 à la Société de Financement
Local (SFIL), en charge du financement de prêts au secteur public local pour le compte de la Caisse française
de financement local (CFFIL).
8/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
des départements (hors Paris). Son budget opérationnel de 1
659,7 M€
se répartit en
recettes et en dépenses de la manière suivante :
Recettes
Dépenses
Impôts locaux : 511,9 M€ (soit 30,8%)
Solidari
té : 853 M€ (soit 51,4%)
Dotations de l'État : 432,7 M€ (soit 26,1%)
Développement : 354,1 M€ (soit 21,3%)
Taxes indirectes : 419,6 M€ (soit 25,3%)
Cadre de vie : 212,5 M€ (soit 12,8%)
Emprunt
: 159,9 M€ (soit 9,6%)
Administration : 162,3 M€ (soit 9,8%)
Autres recettes : 135,6 M€ (soit 8,2%)
Charge de la dette : 77,8 M€ (soit 4,7%)
(Source : département)
A l’image de
celle de la plupart des autres départements, la situation financière du
Rhône est marquée par les tensions dues au financement des dépenses de prestations
sociales : APA, PCH et RSA
2
, prestations de « guichet
» qui ne laissent que peu d’autonomie
aux décideurs de la collectivité. Ces trois prestations concernent les personnes âgées
dépendantes, les personnes handicapées et les personnes en
situation d’exclusion
. En
matière
fiscale
des
changements
fondamentaux
sont
intervenus
concernant
les
départements sous la période de revue.
1.2-
Un contexte marqué par la réforme de la taxe professionnelle et la crise
économique
L’entrée en vigueur de la
loi de finances pour 2010 du 30 décembre 2009 est venue
modifier en profondeur la fiscalité directe locale par la réforme de la taxe professionnelle.
Suite à la redistribution des ressources fiscales opérée par cette loi, les ressources tirées de
la fiscalité directe locale dont bénéficient les départements sont désormais les suivantes :
une part de 48,5% du montant total de cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) pour les entreprises situées sur leurs territoires ;
un tiers, 50% ou 70% sel
on les cas, de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de
réseau (IFER) ;
le produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), part Etat et part
départementale ;
le produit de la taxe spéciale sur les conventions d’a
ssurance (TSCA) complétée
par un solde complémentaire dans la mesure où ils subissent une diminution des
ressources supérieures à 10% suite à l’entrée en vigueur de la réforme
;
les parts départementale et régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB).
Des dispositifs de compensation ont été mis en place à travers la dotation de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les fonds nationaux de
garantie individuelle des ressources (FNGIR). Néanmoins, cette compensation est limitée
puisque le département du Rhône est contributeur des fonds départementaux de
péréquation des DMTO et de la CVAE. Depuis plusieurs années, les dépenses des
départements croissent de manière sensible (essentiellement du fait des 3 prestations citées
plus haut) dans un contexte où les perspectives semblent réduire les augmentations des
recettes, les processus de compensation stagnent voire diminuent, caractérisant un
« effet-ciseaux » pour nombre de départements.
Sur le plan économique, la région Rhône Alpes a été fragilisée par la crise, notamment
du fait de l’exposition de son tissu industriel qui a concentré les pertes d’emploi.
Au sein de
la région, le département connaît une hausse sensible du chômage, en ligne avec celle
enregistrée au niveau national (+2,4% entre début 2008 et fin 2009) mais comparativement
2
APA
: allocation personnalisée d’autonomie –
PCH : prestation de compensation du handicap
–
RSA : revenu
de solidarité active.
9/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
plus importante que celle des autres départements voisins. Après une hausse continue
jusqu’au 1
er
trimestre 2010, une baisse a été amorcée jusqu’au début de l’année 2011.
En
2012, la situation semblait relativement incertaine, du fait des inquiétudes associées à
l’évolution de nombreux secteurs comme l’industrie du BTP.
La situation de
l’emploi
est
directement ressentie au niveau des dépenses d’insertion, qui évoluent à la hausse de
manière continue depuis 2008.
2-
LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE
2.1-
Les procédures mises en place : le règlement financier
Le département fait évoluer régulièrement son règlement financier, notamment ses
modalités de gestion pluriannuelle. Ces actions sont conformes aux recommandations
f
ormulées dans ce domaine par la chambre à l’occasion du contrôle antérieur même si les
modalités d’affectation des crédits pourraient être précisées. La chambre recommande
cependant
à la collectivité de faire valider son règlement financier par l’assemblée
départementale.
2.2-
Les pratiques comptables
2.2.1-
La concordance des résultats annuels et cumulés et la maquette du
budget 2012
Lors du précédent contrôle, la chambre rappelait que
« les divergences de résultat
entre le compte administratif et le compte de gestion ne sont pas acceptables, alors même
qu’un vote formel intervient sur la conformité des deux documents
».
Sur la base de
l’examen des documents budgétaires et des délibératio
ns, la chambre relève la bonne
concordance des résultats entre les comptes administratifs et comptes de gestion sur la
période sous revue. En conséquence de la réforme de la taxe professionnelle, une nouvelle
maquette budgétaire a été mise en œuvre. La chambre a relevé un certain nombre d’erreurs
dans la maquette du budget primitif 2012 transmis aux élus. Ces erreurs ont été corrigées
pendant la période d’instruction.
2.2.2-
La comptabilité d’engagement
La chambre relève le caractère conforme des règles internes définies en matière
d’engagement. La procédure n’est toutefois pas suivie en m
atière de dépenses de
personnel, ainsi que ponctuellement en matière de gestion pluriannuelle (cf. § 2.3.3). La
chambre rappelle que l’article 2 de l’arrêté du 26 avril 1996 pris pour application de l’article
L. 3341-1 du code général des collectivités locales (CGCT) prévoit que
« la comptabilité des
dépenses engagées concerne l’ensemble des crédits votés de l’exercice
»
.
2.2.3-
Les amortissements
L
e département n’utilise pas le dispositif d
e neutralisation des amortissements autorisé
pour les bâtiments administratifs et se conforme donc aux obligations les plus contraignantes
dans ce domaine. Par ailleurs, le montant des dotations inscrites représente sur la période
2008-
2011 en moyenne plus de 100 M€ par an, pour un niveau moyen de dépenses
d’équipement
proche
de 250 M€ par an.
10/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2.2.4-
Les provisions
2.2.4.1-
Rappels des prescriptions législatives et règlementaires
Selon les dispositions du 20° de l’article L.
3321-1 du CGCT, les dotations aux
provisions font partie des dépenses obligatoires
des départements. L’article D.
3321-2 du
CGCT précise que :
« La constitution de provisions pour risques et charges et pour dépréciation d'éléments
d'actif est obligatoire dès lors qu'il y a apparition du risque. Le département doit constituer la
provision à hauteur du risque constaté. La provision doit être ajustée annuellement en
fonction de l'évolution du risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu'elle est devenue sans objet,
c'est-à-dire en cas de réalisation du risque ou lorsque ce risque n'est plus susceptible de se
réaliser. Une délibération est nécessaire pour constater, ajuster et reprendre la provision. Le
montant de la provision ainsi que son suivi et son emploi sont retracés sur l'état des
provisions constituées joint au budget et au compte administratif. »
Les provisions pour
garantie d’emprunt, les provisions pour litiges et contentieux, les
provisions pour dépréciation des comptes de redevables et les provisions pour grosses
réparations, sont les plus courantes. Dans ce domaine, la décision appartient toujours à
l’assemblée délibérante. Le caractère obligatoire d’une provision pour risque financier est
également mentionné par l’instruction M52. Celle
-ci prévoit en matière de provisions
l’application du régime de droit commun et l’application du principe de prudence. Sur le pla
n
budgétaire, les provisions sont pour les départements des opérations mixtes. Ainsi, si la
charge est budgétaire (dépense de fonctionnement) le crédit correspondant est inscrit à un
compte de bilan non budgétaire (le crédit ne constitue donc pas une recette de la section
d'investissement comme pour l'amortissement) : ce mécanisme permet une véritable mise
en réserve des fonds.
2.2.4.2-
Une politique de provisionnement
qui n’apparait pas tout à fait
conforme aux prescriptions règlementaires
Le département utilise les provisions pour risques et charges, et notamment pour
dépréciation de comptes de redevables depuis 2005. La collectivité a également provisionné
en 2010 pour sa contribution au fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO), ce qu
i témoigne d’une approche prudente mais qui aurait dû être complétée d’une
inscription au budget primitif 2011, dans la mesure où le montant maximal exigible était défini
dans l’article L.
3334-
18 du CGCT depuis la fin de l’année 2010
3
. Or, au titre de 2012 la
chambre constate que la collectivité a pour cet exercice inscrit la totalité du montant estimé
en pro
vision pour 27 M€ en fin d’année 2011
, sans aucune inscription à nouveau au budget
primitif 2012. La chambre relève que cette opération a contribué à minorer le résultat de
fonctionnement et à abonder le déficit du résultat global de clôture hors restes à réaliser en
recettes.
Par ailleurs, l’examen de la gestion pluriannuelle a révélé dans un cas que le
département ne provisionne pas les risques de contentieux dans le cadre de construction de
bâtiments. La collectivité conserve des crédits d’autorisations
de programme à cet effet, ce
qui n’apparait pas conforme aux prescriptions précitées. La chambre considère que le
département devrait provisionner ce risque au compte 1511 « Provisions pour litiges et
contentieux ». Enfin, le département ne fait pas une utilisation conforme de la nomenclature
comptable en imputant les provisions passées pour dépréciation de comptes de redevables
au compte 6815 « Dotations aux provisions pour risques et charges de fonctionnement »
3
Cf. IV de l’article qui fixe le montant maximal à reverser à 10% des droits
perçus l’année précédente. L’article
L. 3334-
18 du CGCT est devenu l’article L.
3335-2 en 2011.
11/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
alors qu’elles devraient l’être au
compte 6817 « Dotations aux provisions pour dépréciation
des actifs circulants ». En matière de suivi, la chambre relève une information globalement
satisfaisante malgré quelques erreurs ponctuelles.
2.2.4.2.1-
L’absence de provisionnement pour risque financier
Le département ne fait pas usage de provisions pour risques et charges financières
alors que la structure de son passif financier devrait plutôt l’y inciter. Lors de l’instruction, les
services ont précisé qu’à défaut de provisionner, la collectivité inscrivait au bu
dget primitif
une enveloppe de charges d’intérêts courants, calculée sur des prévisions à la hausse.
Ce
mécanisme est toutefois insuffisant pour financer des opérations de réaménagement
importantes, comme ce fut le cas en 2012.
Dans le cas du département, la chambre relève toutefois que la constitution de
provisions sur la base d’une estimation du risque total n’est
pas possible du fait de la
maturité des emprunts et de l’importance des volumes à provisionner.
De ce fait, la chambre
considère
qu’
une démarche plus accessible aurait dû amener la collectivité à effectuer un
provisionnement minimal afin de se conformer à ses obligations dans ce domaine. Une
démarche possible aurait pu consister par exemple à provisionner les emprunts en période
bonifiée sur la base de la différence avec les taux moyens du marché. Le tableau ci-après
présente une estimation des réserves minimales
4
qui auraient pu être constituées si le
département avait suivi, en partie seulement, l’obligation de provisionnement imposée par
les textes :
La chambre a calculé les différences ci-
dessous sur la base d’un taux unique moyen de 5%, soit une hypothèse
conservatrice. Les emprunts listés comprennent les cinq emprunts structurés encore présents dans l’encours en
fin d’année 2012.
La descrip
tion des structures fait l’objet de la partie relative à la gestion de la dette.
Les montants sont en M€.
Taux bonifié
2009*
2010
2011
2012
Emprunt n°676
3,99%
2,4
Emprunt n°677
2,99%
6
Emprunt n°678
1,75%
2,5
2,4
2,3
Emprunt n°681
3,34%
0,73
1,43
Emprunt n°694
4,40%
0,5
0,5
TOTAL par année
9,13
4,43
2,9
2,3
*Total du montant qui aurait dû être provisionné, sur la base des contrats signés antérieurement, sans remonter
avant 2006, sans prise en compte des opérations antérieures de réaménagement.
(Source : chambre régionale des comptes)
Cette démarche lui aurait permis d
’aborder
les conséquences de la crise financière et
mondiale avec une réserve conséquente afin de gérer les opérations de gestion active et/ou
de compenser les charges d’
intérêts des emprunts en période structurée. Cette marge de
manœuvre aurait permis au d
épartement de procéder dès 2009-2010 à un certain nombre
d’opérations identifiées par le conseil de l’époque
5
. Pour l’avenir,
des modalités nouvelles de
provisionnement
seront transcrites à partir de l’avis du 3 juillet 2012 rendu par le conseil de
normalisation des comptes publics.
4
Calculées notamment sur la base des seuls emprunts restant dans l’encours en fin d’année 2012 et sur une
période débutant à compter de 2006.
5
Par exemple, l
’élimination de l’option sur l’euro/franc suisse de l’emprunt n°641, définitivement éliminé en juin
2012 et pour laquelle en 2009 la collectivité ne disposait pas de marge de manœuvre financière.
12/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Le département ne se conforme pas entièrement à ses obligations en matière de
provisions. La collectivité n’a pas
constitué depuis 2006 de provisions pour risque financier,
alors qu’une partie importante de sa dette est à risque.
Elle s’est ainsi privée de marge
s de
manœuvre.
Par ailleurs, le département constitue des provisions non obligatoires, selon des
modalités discutables : ainsi les montants inscrits au titre de la contribution au fonds de
péréquation des droits de mutation à titre onéreux devraient être inscrits, pour une partie
substantielle, au budget primitif plutôt que d’être intégralement provisionnés, afin d’éviter une
minoration du résultat global de clôture.
2.2.5-
Le processus de contrôle interne
L
e département a mis en place récemment un service d’inspection, doté de moyens
humains conséquents et rattaché à la direction générale. Les modalités de fonctionnement
du service sont par
ailleurs conformes aux exigences professionnelles du domaine. De l’avis
de la chambre, cette démarche devrait être développée dans la perspective des réformes à
venir en matière d’organisation.
2.3-
La gestion budgétaire
2.3.1-
Les débats d’orientation
budgétaire (DOB)
2.3.1.1-
Rappel des dispositions législatives et règlementaires et de la
jurisprudence encadrant le débat d’orientation budgétaire
L’article L
. 3312-1 du CGCT dispose que
« Dans un délai de deux mois précédant
l’examen du budget, un débat
à lieu au conseil général sur les orientations budgétaires de
l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés
».
Ce débat participe du
droit à l’information de l’assemblée délibérante et constitue, ainsi que le reconnaît une
jurisprudence constante,
« une formalité substantielle »
dans le cadre de la procédure
d’adoption budgétaire.
En conséquence, l
a délibération sur le budget qui n’a pas été
précédée d’un tel débat est entachée d’illégalité
6
.
Néanmoins, la simple organisation du DOB ne suffit pas à satisfaire au droit à
l’info
rmation des élus. Une attention particulière doit être accordée au contenu de la note de
synthèse (ou du rapport préparatoire) qui accompagne la convocation au débat et doit être
adressée de manière préalable selon les dispositions de
l’article L
. 3121-19 du CGCT. Dans
ce cadre, il appartient au président du conseil général
de fournir aux élus de l’assemblée
délibérante tous les éléments nécessaires à une définition collégiale des grandes
orientations budgétaires
7
.
2.3.1.2-
Les constats relevés par la chambre : une information financière à
améliorer, notamment en matière d’investissement
L’archit
ecture du rapport remis par le président du conseil général aux élus en vue du
DOB demeure essentiellement la même durant toute la période sous revue. Ainsi, de 2006 à
2011, les rubriques développées au sein de ces documents se réfèrent à :
la situation financière du département ;
l’évolution des politiques
;
6
TA Lyon, 7 janvier 1997, DEVOLFE ; TA Lyon, 9 décembre 2004, NARDONNE.
7
Le degré d’exigence attaché à l’exhaustivité des données transmises, et notamment leur impact sur la régularité
du débat d’orientation a varié récemment.
Cf. CAA Douai, 14 juin 2005, COMMUNE DE BRETEUIL-SUR-NOYE
et CAA Marseille, COMMUNE DE ROQUEFORT LES PINS, 22 mars 2012 pour deux interprétations différentes
sur ce point.
13/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
la place du Rhône au sein des autres départements.
D’un point de vue formel,
la présentation de chacune des rubriques est globalement
satisfaisante. Sur le fond, la chambre relève les efforts de synthèse effectués par la
collectivité à destination des élus qui aboutissent à la délivrance d’une information de bonne
qualité pour ce qui concerne les
éléments de contexte et les tendances d’évolutions des
recettes.
A l’inverse, l’analyse de l’exécution du budget précédent reste sommaire et
souvent
dispersée au sein des paragraphes consacrés aux politiques sectorielles. De plus, la
chambre constate que l
’information relative à la politique d’investi
ssement devrait être
renforcée, d’autant que le département vote ses dépenses par chapitre et non par
programme ou opération. En effet, le département ne propose pas au sein du rapport de
synthèse de partie spécifiquement consacrée
à la politique d’investissement. Les montants
des dépenses sont présentés par grande masse au sein des paragraphes relatifs aux
politiques sectorielles sans que ceux-ci présentent toujours une liste des principaux projets.
Enfin, les annexes transmises
apparaissent relativement difficiles d’accès. De l’avis de
la
chambre, une présentation synthétique (liste des principaux projets, montants budgétés et
échéanciers) serait de nature à remplir les exigences requises en matière d’inform
ation.
Enfin des éléments plus précis concernant la politique d’endettement pourraient être insérés
au sein du rapport de synthèse, afin de préparer le débat spécifique sur ce sujet qui a lieu en
début d’année.
La chambre relève la qualité satisfaisante des documents transmis en amont du débat
d’orientation budgétaire. La présentation des investissements pourrait toutefois être
améliorée, sous la forme d’un document synthétique plus lisible que les annexes actuelles,
qui constituent pour l’essentiel un état des autorisations de programme et d’engagement.
2.3.2-
La prévision et l’exécution budgétaires
La chambre relève la bonne qualité des prévisions et des exécutions de dépenses et
de recettes de fonctionnement. Les prévisions de recettes en matière de droits de mutation
se sont améliorées en tendance depuis 2006 malgré la crise économique. Le département
affiche par ailleurs de très bons taux de réalisation dans le domaine des dépenses
d’équipement, pour l’essentiel
en raison d’une bonne maîtrise des procédures de
gestion
pluriannuelle (AP/CP).
2.3.3-
La gestion pluriannuelle
Dans le rapport précédent de la chambre, des observations avaient été formulées au
sujet de la gestion des engagements, des autorisations de programme et des crédits de
paiement. La chambre avait relevé une progression en moyenne plus rapide du stock
d’autorisations de programme par rapport à celui des crédits de paiement mandatés, avec
une détérioration rapide du taux de réalisation des paiements. Par ailleurs, la chambre avait
souligné le manque de lisibilité des tableaux de suivi des AP/CP produits dans les
documents budgétaires, et recommandé une approche prospective afin de mieux anticiper la
montée en puissance des crédits de paiement à venir.
2.3.3.1-
Le droit applicable
Le département peut décider de gérer de façon pluriannuelle ses investissements ainsi
qu’une partie des dépenses de fonctionnement
, en utilisant le régime des autorisations de
programme (AP) ou celui
des autorisations d’engagement (AE). Le montant de l’AP ou de
l’AE constitue la lim
ite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées sur toute la
durée de l’autorisation.
La gestion en AP/AE est un régime particulier qui distingue deux
phases
: l’engagement de la dépense (AP/AE), et l’ordonnancement de la dépense
grâce
14/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
aux crédits de paiement (CP
). Dans le cadre de la procédure d’AP/AE et CP, il ressort des
dispositions de l’article L
. 3312-4 du CGCT que les modalités de gestion des AP/AE et CP
sont fixées par le règlement financier du département. De plus, cet article précise que
« la
situation des autorisations d’engagement, de programme, ainsi que des crédits de paiement
y afférents donne lieu à un état joint aux documents budgétaires ».
Par ailleurs,
l’article
R. 3312-
3 du CGCT dispose d’une part, que chaque AP ou AE «
comporte la répartition
prévisionnelle par exercices des crédits de paiement correspondants
» et, d’autre part, que
les AP ou AE « et
leurs révisions éventuelles sont présentées par le président. Elles sont
votées par le Conseil général, par délibération distincte lor
s de l’adoption du budget de
l’exercice ou des décisions modificatives
»
.
Le règlement financier de 2011 rappelle que le département
s’est doté d’une structure
budgétaire en arborescence
«
qui permet de disposer d’une vision par politique et non d’une
vision purement comptable »
. Celle-ci se décompose en politiques publiques (les grands
domaines d’intervention du département), programmes (mise en œuvre des politiques par
thème de dépenses), opérations (de projet ou générique) et sous-opérations. En matière
d’investissement, le département vote ses dépenses par chapitre et non par programme ou
opération, ce qui facilite la souplesse en matière de virements de crédits. Ce règlement
contient également les modalités de gestion pluriannuelle actualisées. Il est rappelé dans ce
document que «
cette procédure permet au Conseil général
de n’inscrire à son budget que
les seules dépenses à régler au cours de l’exercice et de présenter ainsi des prévisions plus
proches de leur exécution, soit un budget plus en phase avec le principe de sincérité
budgétaire
». Les dépenses d’investissement gérées en AP représentent autour de 90% des
dépenses d’équipement. Un état des engagements en cours et nouveaux des AP et AE qui
sert de plan pluriannuel d’investissement et de fonctio
nnement, sur 3 ans, est joint aux
documents du débat d’orientation budgétaire. Deux natures d’AP/AE sont distinguées
:
les AP/AE de plan : programmation à court terme regroupant un ensemble cohérent
d’opérations pluriannuelles
;
les AP/AE de projet : pro
jet d’envergure composé d’une seule opération dont la
réalisation s’étalera sur plusieurs années. Néanmoins, dans ce cas, une même
opération peut être découpée en plusieurs tranches fonctionnelles.
Les AP/AE sont soit des AP/AE de subvention soit des AP/
AE de maitrise d’ouvrage.
Le règlement financier précise les règles concernant la création, l’affectation, l’engagement,
les révisions des AP/CP, l’ajustement des CP, la fongibilité des AP/AE, l’extinction (la
caducité ou la clôture) des AP/AE.
2.3.3.2-
Les constats de la chambre
2.3.3.2.1-
Un encadrement formel bien défini mais un suivi et une
information à renforcer au sein du rapport joint au vote du budget
La chambre constate que le département du Rhône encadre et actualise régulièrement
ses règles de gestion des autor
isations de programme et d’engagement, notamment, en
matière d’affectation, d’engagement, de durée, de caducité et de clôture. Le suivi ainsi que
l’information transmise pourrai
en
t néanmoins être améliorés, notamment par l’usage du
ratio
de couverture
8
po
ur ce qui concerne l’évolution des AP/AE et CP. Dans le rapport joint au
vote du budget primitif, il est fait état des engagements ouverts (en cours et par politique)
d’AP et d’AE non soldés au 31 décembre de l’année précédente (le stock)
9
ainsi que de la
8
Ce ratio est le rapport entre le montant des AP affectées non couvertes par des CP mandatés au 31/12/N et les
CP mandatés au budget de l’année N. Il n’est obligatoire qu
e pour les régions mais permettrait un meilleur suivi
des AP ou AE affectées.
9
Ce solde correspond au montant AP ou AE engagées voté au BP moins les crédits réalisés (soit le montant total
des mandatements) des années antérieurs.
15/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
durée (théorique) de consommation des crédits des AP. Cette information pourrait être
améliorée, même si le département transmet avec les rapports et les documents
budgétaires, une présentation des AP et AE nouvelles ou modifiées, par fiches individuelles
recensant le détail des opérations.
Par ailleurs, la chambre relève un certain nombre d’erreurs ponctuelles dans les
rapports de présentation des budgets primitifs (BP), qui semblent révéler une absence de
contrôle de cohérence des différents documents t
ransmis à l’assemblée délibérante
:
discordance des données présentées ;
absence de mise à jour.
2.3.3.2.2-
L’absence de délibération distincte prise e
n matière de gestion
des AP/AE
Selon l’article R
. 3312-3 du CGCT, les créations et les révisions des AP et des AE sont
présentées par le p
résident, votées par l’assemblée
départementale, par délibération
distincte, lors des différentes étapes budgétaires.
La chambre constate que le département ne se conforme pas à cette procédure en ne
faisant pas usage de délibération distincte. Les délibérations relatives aux budgets primitifs
et décisions modificatives
servent de validation pour la création et les révisions d’
AP/AE.
Cette procédure pourrait ne pas faire l’objet d’observation si une information exhaustive était
t
ransmise à l’occasion des débats et/ou dans les rapports préparatoires.
Or, a
u regard des documents transmis, il n’apparait pas que le rapporteur du budget
demande précisément et de manière explicite l’approbation par l’assemblée des créations,
révisions et affectations des AP/AE et CP. Concernant le vote du budget 2011, par exemple,
la chambre relève que dans le rapport de présentation, le président soumet à délibération le
«
projet de budget de l’année 2011
». Il informe les élus que cette délibération sert de
validation pour la création des AP/AE nouvelles par politique publique. Concernant les AP et
AE de stock, il s’agit d’une présentation du stock des AP et AE non soldé
es au 31 décembre
2010. Le rapport ne signale pas qu’il s’agit des montants après révision, ni qu’il s’agit d’en
valider la proposition. Il ne signale pas non plus qu’il s’agit aussi d’en approuver, pour
certaines, les affectations. Dans le procès-
verbal de la séance, le vote porte sur l’adoption du
budget, il n’y a pas
de récapitulatif
de l’ensemble des questions soumises à l’approbation de
l’assemblée. La délibération produite par les services du conseil général décide pourtant
bien, en plus de l’approbation du budget, d’approuver les nouvelles AP et AE, les
modifications des AP et AE d
e stock avec les montants totaux tels qu’ils figurent en annexes
IV du budget, les affectations et modifications d’affectation (les montants globaux de celles
-ci
ne sont pas repris).
Dans ce contexte, la chambre relève que l’absence de délibération distin
cte a des
conséquences d’autant plus préjudiciables en matière de perte d’information, que la
présentation des annexes a été modifiée au budget primitif 2012. Celles-ci ne font plus
a
pparaitre en effet l’imputation et
le récapitulatif des totaux par millésime pour les AP/AE de
stock et du nouveau millésime.
16/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Les modalités de gestion des AP et AE et des CP afférents sont bien précisées dans le
règlement financier du département. Cependant, la chambre rappelle qu’en vertu de l’article
R. 3312-3 du CGCT, il conviendrait que le conseil général délibère, par délibération distincte
de celle du budget (approbation ou décision modificative), sur les AP et AE et leurs révisions.
Par ailleurs, pour une meilleure information des élus, il conviendrait d’une part, que
les
différentes questions sur lesquelles l’assemblée départementale doit se prononcer avant le
vote soient formellement rappelées, et d’autre part, que la collectivité veille à une meilleure
cohérence globale des différents documents transmis aux membres d
e l’assemblée
départementale.
2.3.4-
Les autorisations de programme et
d’engagement,
les crédits de
paiement afférents
2.3.4.1-
Des autorisations de programme
et d’engagements
mieux suivies
Le tableau ci-dessous montre la répartition des AP ouvertes entre 2009 et 2011 par
millésime à partir des états annexes des budgets primitifs et comptes administratifs :
(Source : Annexe IV des budgets primitifs et des comptes administratifs)
Les AP nouvelles sont systématiquement sous-évaluées au budget primitif (BP) par
rapport au compte administratif (CA), ce qui semble témoigner de difficultés en matière de
prévisions initiales, lissées lors des exercices ultérieurs. L
’enveloppe globale stagne
(montant global des engagements en fin d’exercice en bais
se de 3,34% entre 2009 et 2011)
mais pour des niveaux d’investissement globalement identiques à
ceux de la strate. Les
millésimes les plus anciens (supérieurs à 7 ans) représentent 26% des affectations en 2011
et sont en progression constante (19% en 2009, 24% en 2010), essentiellement du fait du
millésime 2000. C’est ainsi qu’en 2011, l’encours des AP du millésime 2000 a augmenté de
prè
s de 66 M€ alors que c
elui-
ci devrait être en constance baisse, comme c’est le cas pour
les millésimes de 1999, de 2001 ou de 2002. Entre 2010 et 2011, 6 AP sur 8
10
du millésime
2000 ont été soldées, ce qui démontre l’effort de mise à jour des engagements et de clôture
fait par la collectivité. Les 2 AP restantes en 2011 concernent la réalisation de la déviation de
Pusignan et le musée des Confluences.
10
Fin 2010, le millésime 2000 concernait 8
AP pour un montant global de 229 M€. Fin 2011, il ne reste plus que 2
AP pour un montant d’environ 295 M€.
Les AP initiales concernaient les AP 31, 288, 282, 181C, 172G, 246C,
51 et 151C.
2012
BP
CA
BP
CA
BP
CA
BP
Stock AP 1999
83 211 852
79 781 211
3,62%
-4,12%
79 770 963
70 018 762
3,16%
-12,23%
69 638 762
23 219 272
1,09%
-66,66%
Stock AP 2000
257 012 716
250 404 422
11,37%
-2,57%
250 404 422
229 083 055
10,34%
-8,51%
229 048 907
294 895 079
13,86%
28,75%
Stock AP 2001
87 391 814
78 554 406
3,57%
-10,11%
78 559 850
76 867 137
3,47%
-2,15%
76 606 663
27 434 527
1,29%
-64,19%
Stock AP 2002
181 059 902
172 908 191
7,85%
-4,50%
173 531 859
164 770 842
7,44%
-5,05%
164 870 842
115 276 017
5,42%
-30,08%
Stock AP 2003
145 190 851
125 649 347
5,71%
-13,46%
128 667 029
126 147 380
5,70%
-1,96%
126 147 380
99 628 959
4,68%
-21,02%
Stock AP 2004
270 999 694
246 212 487
11,18%
-9,15%
245 759 007
229 841 573
10,38%
-6,48%
229 737 972
192 224 658
9,03%
-16,33%
Stock AP 2005
311 011 341
289 772 378
13,16%
-6,83%
298 802 380
280 215 651
12,65%
-6,22%
283 310 651
264 207 948
12,42%
-6,74%
Stock AP 2006
164 929 107
137 676 274
6,25%
-16,52%
137 904 786
125 897 481
5,68%
-8,71%
125 897 481
105 364 113
4,95%
-16,31%
Stock AP 2007
275 530 415
233 007 755
10,58%
-15,43%
233 007 755
212 919 419
9,61%
-8,62%
212 531 789
183 365 324
8,62%
-13,72%
Stock AP 2008
305 782 020
245 749 282
11,16%
-19,63%
243 821 856
211 579 310
9,55%
-13,22%
212 939 310
180 355 002
8,48%
-15,30%
Stock AP 2009
345 286 730
285 687 294
12,90%
-17,26%
282 539 696
255 222 828
11,99%
-9,67%
Stock AP 2010
204 499 431
178 824 438
8,40%
-12,56%
Stock AP 2011
Total stock AP
Annexe IV
2 082 119 713
1 859 715 753
84,48%
-10,68%
2 215 516 638
2 013 027 904
90,88%
-9,14%
2 217 768 884
1 920 018 165
90,23%
-13,43%
2 130 554 432
Total nouvelle AP
Annexe IV
315 656 874
341 735 573
15,52%
8,26%
166 493 610
202 019 986
9,12%
21,34%
177 217 990
207 794 773
9,77%
17,25%
368 184 008
TOTAL AP Annexe
IV
2 397 776 587
2 201 451 326
100%
-8,19%
2 382 010 248
2 215 047 890
100%
-7,01%
2 394 986 874
2 127 812 938
100%
-11,16%
2 498 738 440
Mouvement annuel
(CA-BP)
% mi lésime
dans CA
Evolution
CA/BP
Evolution
CA/BP
Evolution
CA/BP
%
mi lésime
dans CA
%
mi lésime
dans CA
2009
2010
2011
Montant AP voté
-196 325 261
-166 962 359
-267 173 936
17/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Concernant la première AP, une première section de la déviation a été ouverte en
2007, la deuxième section en 2011 et la mise en service de la dernière section était prévue
courant 2012. Cette AP se compose de 2 millésimes pour u
n montant global d’engagement
de 22,9
M€ et pour un coût total affiché par le département de 18 M€ TTC soit un taux de
réalisation de 70%. Au budget 2012, 782
110 € sont i
nscrits, mais uniquement sur le
millésime 2008. En application du règlement financier, il semblerait que le millésime 2000 de
cette AP pourrait être clôturé car il ne consomme plus de crédits depuis plusieurs années
11
.
La question de la réalité des engagements pris sur les 404 000 € restant sur ce millésime
semble se poser en l’espèce.
La seconde AP concerne le musée des Confluences, pour lequel il a été rajouté plus
de 93 M€ d’engagement supplémentaire pour les prochaines années au compte 238 lors du
budget supplémentaire, le 25 novembre 2011. De manière générale, les montants de cette
AP ont fortement varié à la hausse : au compte administratif 2010 le montant initial était de
364,7
M€ pour une prévision initiale en 2006 de 73 M€. Cette augmentation s’explique pour
partie par le protocole transactionnel établi dans le cadre du règlement amiable du
contentieux avec le cabinet d’architectes et de la modification de la convention de mandat
avec le maitre d’ouvrage délégué.
La chambre relève que le rapport sur le budget
supplémentaire 2011 qui sert aussi de validation pour les créations, modifications des AP, ne
signale pas cette augmentation pourtant significative
alors qu’elle participe
grandement à la
hausse des 84,2 M€ de réajustement d’engagements votés à ce budget supplémentaire.
En matière d’AE, la chambre constate
que le département a fait une importante mise à
jour de ses AE les plus anciennes en 2011.
La chambre relève que le
département a globalement amélioré l’ouverture, l’affectation
et les engagements de ses autorisations de programme malgré la difficulté que cela
représente au regard du nombre d’opérations ouvertes. Le même constat peut être dressé
en matière d’autorisations d’engagement. La chambre invite toutefois la collectivité à
contrôler la réalité de ses engagements en cours afin d’améliorer ses prévisions et la fiabilité
de son plan pluriannuel d’investissement.
2.3.4.2-
Une consommation satisfaisante des crédits de paiement en AP
mais un suivi à conforter
En 2011, les crédits de paiement sur AP représentent 90% des dépenses
d’équipement et 55% des dépenses réelles d’investissement. La chambre a contrôlé la
consommation des crédits de paiement par rapport aux engagements (AP) ainsi que la
fiabilité des documents budgétaires. Les crédits de paiement des AE ne représentent que 5
à 6% des crédits des dépenses de fonctionnement tant en prévisions qu’en exécution
. Dans
ce domaine les taux de réalisation sont satisfaisants et passent de 96% en 2009 à 88% en
2011.
2.3.4.2.1-
Une fiabilité des données relatives aux AP et AE à améliorer
La chambre a contrôlé la fiabilité des données relative aux AP du millésime 2009, en
croisant celles exposées en annexe (Etat des AP et des AE) avec celles des documents
budgétaires (BP et CA). La même démarche a été suivie pour le contrôle des crédits de
paiement. La chambre a également vérifié l’exactitude des montants de crédits restant à
réaliser
12
, tels qu’ils sont présentés en annexe. L’article L
. 3312-4 du CGCT précise que
«
l’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls
11
Les montants des crédits de paiement sont faibles et non consommés, par exemple e
n 2011, les 100 000 € de
crédits prévus au budget primitif non pas été réalisés.
12
CP restant à réaliser = Montant de l’AP actualisé –
(CP réalisés sur l’exercice + CP antérieurs).
18/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
crédits de paiement »
. La même démarche a été suivie concernant les AE. Pour ce qui
concerne les AP, la chambre relève que les données des budgets primitifs se croisent
correctement. A l’inverse, concernant les comptes administratifs, la chambre
constate des
différences de plus en plus importantes puisque les écarts oscillent entre +1,27 à -
4,61 M€
(soit environ 2% de la masse globale). Le constat effectué dans le domaine des AE rejoint
celui effectué en matière de crédits de paiement : des écarts importants sont relevés entre
les données des annexes et celles des documents budgétaires. Les différences sont
toutefois encore plus importantes que pour les AP/CP puisqu
’elles vont jusqu’à près de
7,5
M€ en 2010, soit plus de 10% des crédits mandatés cette année.
D’après la direction des finances et du budget, ces différences pourraient en partie
s’expliquer par des annulations de mandats non pris en compte. De l’avis de la chambre, ces
éléments ne remettent pas en cause la fiabilité des documents et annexes, mais appellent à
un contrôle de cohérence et de suivi plus poussé.
2.3.4.2.2-
Un taux satisfaisant de consommation des crédits
La procédure des AP/CP permet un étalement pluriannuel des dépenses
d’investissement en limitant les inscriptions de dépenses (CP) aux besoins annuels. Cette
procédure permet normalement à la collectivité d’établir des prévision
s au plus proche des
réalisations. Ainsi que le prévoit l’article L
. 3312-4 du CGCT, les budgets et comptes
administratifs sont accompagnés d’une situation historique des autorisations de programme
et des crédits de paiement afférents.
La consommation de
s crédits et l’évolution du stock
Le tableau ci-dessous présente,
à partir de l’étude des annexe IV des documents
budgétaires,
l’évolution de la consommation des CP
entre 2006 et 2011 :
(en milliers d'euros)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
AP affectées au 31/12
1 773 066 1 841 852 1 984 726 2 201 451 2 215 048 2 127 813
20,01%
Mandatement dans le
cadre des AP affectées
799 834
828 999
943 430 1 110 093 1 254 053 1 166 706
45,87%
Stock d'AP affectées
sans mandatement au
31/12
973 232 1 012 853 1 041 296 1 091 358
960 995
961 107
-1,25%
AP closes (ou
désaffectées)
112 731
158 850
110 027
104 305
115 359
331 019
193,64%
CP prévus sur l'année
sur AP
217 822
240 822
273 924
294 891
290 074
270 294
24,09%
CP mandatés dans
l'année sur AP
169 763
214 694
224 098
270 429
259 566
242 619
42,92%
Taux de réalisation
77,9%
89,2%
81,8%
91,7%
89,5%
89,8%
15,17%
Ratio de couverture (en
années)
5,73
4,72
4,65
4,04
3,70
3,96
-30,90%
(Source : Annexe IV des comptes administratifs)
Les CP prévus dans ce tableau correspondent aux CP prévus après BP et ajustements
en décisions modificatives et budget supplémentaire (BS). Les taux de réalisations des
dépenses en AP/CP sont satisfaisants. L
’année
2009 (plan de relance) est celle où le taux
de réalisation est le plus élevé.
L
’examen de l’évolution du stock d’autorisations de programme affectées n’ayant pas
donné lieu à mandatement au 31 décembre sur la période 2006-2011 révèle deux constats :
19/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
le stock représente une partie importante du total des AP affectées, en baisse
toutefois entre 2006 et 2011 (de 55% à 45%) ;
le stock a connu une régression tandis que les crédits de paiement mandatés ont,
eux, fortement progressé sur cette période, nettement plus vite que les CP prévus,
ce qui atteste d’un niveau de
prévision budgétaire en progrès, même si des efforts
importants restent à accomplir dans ce domaine. En conséquence, le ratio de
couverture représentait, à la fin de l’année 2011, 3,96 années de crédits de
paiement contre 5,73 fin 2006.
Concernant les crédits sur AP closes ou désaffectées, la chambre constate la forte
évolution sur la période
13
, qui semble indiquer une bonne diffusion des procédures et de
leurs applications au sein des services. Cependant, des progrès sont encore à envisager. En
effet, certaines AP auraient dû être closes depuis un certain temps. Par exemple, le
millésime 1999, le plus ancien, ne consomme plus de crédits depuis 2010. Il s’agit d
e 3 AP
concernant les collèges.
L’effet du p
lan de relance avec un taux de réalisation de 108,69% par rapport aux
crédits votés au BP 2009 est sensible avec
plus de 21,6 M€ de crédits réalisés
supplémentaires. Les écarts BP-CA correspondent aux ajustements liés ponctuellement aux
BS et DM et aux virements de crédits entre AP. Le millésime ayant le plus fort taux de
réalisation est 2009 avec 187,6% (il passe à 107,72% en 2010 et 93,74% en 2011) et 27%
des réalisations 2009 ont eu lieu sur des CP correspondant à cette année-là. Les CP
correspondant au millésime 2000 ont aussi un fort taux de réalisation en 2009, lié aux « à-
coups » de la réalisation du musée des Confluences
14
(achats de collections notamment).
Le contrôle du solde des crédits restant à mandater sur les AP
L’article R
. 3312-3 dispose que «
chaque autorisation de programme ou d’engagement
comporte la répartition prévisionnelle par exercice des crédits de paiement correspondants
»
Ainsi que le rappelle le règlement financier de 2011, «
par principe, le montant de la somme
des CP prévisionnels doit toujours être égale aux AP ou AE votées auxquelles ils se
rapportent
». Sur la base du tableau en annexe aux comptes administratifs 2009 à 2011,
relatif aux AP du millésime 2009, la chambre a relevé que le solde des crédits de paiement
restant à réaliser était inexact, ainsi que la reprise des montants des crédits entre les
documents budgétaires (CA et BP).
En matière d’
AE/CP sur la période 2009 à 2011, les
constatations sont identiques et renvoient à une amélioration nécessaire du suivi.
Le stock des autorisations de programme affectées sans mandatement est stable sur
la période sous revue, du fait d’une évolution des crédits mandatés en ligne avec l’évolution
des affectations. La chambre relève toutefois au sein des annexes des erreurs dans le solde
des crédits restant à mandater, ainsi que dans la reprise des montants des crédits de
paiement entre les différents documents budgétaires. Dans ce contexte, la chambre incite le
département à revoir le suivi des crédits de paiement en AP afin d’améliorer la fiabilité et la
sincérité des annexes budgétaires concernées.
2.3.5-
Conclusions relatives au pilotage de 7 AP et AE du millésime 2009 sur la
période 2009-2011.
2.3.5.1-
Détail de l’échantillon
A la suite de l’analyse générale conduite sur la gestion des AP/AE,
la chambre a
procédé à un contrôle par sondage en examinant le suivi de 3 AE et de 4 AP du millésime
13
Notamment les années de production des règlements financiers (2007 et 2011).
14
En 2010, le taux de réalisation du millésime 2010 est encore plus important (près de 280%).
20/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2009 sur la période 2009-2012
15
.
La prévision globale des montants de ces 7 AP et AE en 2009 était de 18,9 M€ pour un
montant global réajusté à la baisse de 12,6 M€ fin 2011.
2.3.5.2-
Une gestion pluriannuelle parfois incomplète et une fiabilisation
des crédits de paiement à consolider
Sur la base de cet échantillon, la chambre relève la difficulté et parfois la complexité
que représente le pilot
age d’une AP ou AE. C
ette procédure permet, cependant, comme le
précise le département dans son règlement financier 2011, «
des prévisions plus proches de
leur exécution, soit un budget plus en phase avec le principe de sincérité budgétaire
». Par
ailleurs, la chambre constate, malgré certaines anomalies dans les fiches individuelles des
AP et AE, que le département procède régulièrement à des réajustements qui se
rapprochent progressivement des enveloppes réellement engagées. Il conviendrait,
cependant, que le département reprécise la procédure de gestion de ces fiches notamment
auprès des services qui gèrent des AP et AE dites de «
maitrise d’ouvrage
». Concernant les
services pilotant des AP ou AE dites de « subventions », l
’application des règles relatives à
l’extinction des AP et AE
-
notamment celle relative à l’affectation
16
- devrait en améliorer le
pilotage.
Les autres points d’a
mélioration relevés concernent la consolidation de la gestion
pluriannuelle dans certains cas, ainsi que la fiabilisation du suivi des crédits de paiement.
Au sein de l’échantillon retenu, la chambre a relevé le caractère parcellaire de la
gestion plurian
nuelle mise en œuvre dans le cas d’une AE et d’une AP. Dans le premier cas,
la gestion de l’AE
examinée (AE 5199 « viabilité hivernale »).
s’apparente plus à une gestion
classique de crédits. Dans le second cas, l’AP
contrôlée (AP 172F/2009), qui concerne la
restructuration des collèges, ressemble à une «
réserve d’affectation
» pour faire face à des
besoins non prévus, ou pour compléter les crédits d’autres opérations de constructions et de
restructuration. La chambre relève plusieurs erreurs en matière de suivi des crédits de
paiement, qui confirment les remarques précédentes relatives à la fiabilité des données dans
ce domaine. Ainsi, d’après les documents du département concernant le suivi de ces 7 AP et
AE, la chambre constate une différence de plus de 300
000 €
17
entre les deux montants
transmis relatifs aux crédits prévisionnels. De plus, dans les deux cas, les montants sont
supérieurs à celui inscrit au BP 2009. En ce qui concerne les crédits réalisés, si les montants
correspondent entre le CA 2009 et le tableau de suivi des AP du département
(5 103 757,47
€), le tableau de suivi des CP retient comme montant réalisé un total de
5 571
772,32 €. Par ailleurs, la chambre rappelle au département, comme il est stipulé dans
son règlement financier, que
«
l’eng
agement est effectué dans les limites du montant de
l’affecta
tion à laquelle il se rattache »
car au moins un engagement (AP45) est en
dépassement par rapport au montant affecté.
La chambre constate, sur la base de l’échantillon d’AP et AE retenu, un prob
lème de
suivi à partir de la fin d’année 2009 ainsi qu’en 2010. A l’inverse, une nette amélioration du
suivi des autorisations est sensible à partir de 2011. La chambre incite la collectivité à revoir
et renforcer le contrôle de sa procédure auprès de certains de ses services, afin de
consolider le caractère pluriannuel de la gestion des crédits.
15
AE5095/2009, AE5099, AE5199, AP35/2009, AP45/2009, AP61A/2009, AP172F/2009.
16
«
L’affectation d’une opération de subvention ne peut être caduque puisqu’elle est concomitante à
l’engagement
»
;
17
Différence entre le montant 2009 des CP prévisionnels inscrits au tableau de suivi des AP et celui inscrit au
tableau de suivi des CP.
21/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2.4-
Conclusion sur la gestion comptable et financière
Dans l’ensemble, la gestion comptable et budgétaire n’appelle pas de remarques qui
remettraient en cause la fiabilité et la sincérité des états financiers. Les observations
formulées à l’occasion du contrôle antérieur de la chambre ont été prises en compte,
notamment pour ce qui concerne la concordance du résultat de l’exercice entre compte
administratif et compte de gestion. La chambre relève la bonne qualité des prévisions et de
l’exécution en matière budgétaire, ainsi que la maîtrise globale de la gestion pluriannuelle
des crédits. La collectivité
s’est dotée d’un règlement financier régulièrement actualisé, qu
i
devrait cependant être approuvé par l’assemblée délibérante. A l’inverse, le provisionnement
de la totalité de la contribution attendue au fonds de péréquation des droits de mutation à
titre onéreux en 2011, sans inscription au budget primitif 2012, a contribué à minorer le
résultat de l’exercice 2011 et n’apparait pas conforme aux modalités de gestion du
provisionnement pour risques et charges. Par ailleurs, en vue du débat d’orientation, la
présentation des investissements devrait être améliorée. En mat
ière d’engagement, la tenue
de la comptabilité n’est pas exhaustive alors que l’article 2 de l’arrêté du 26 avril 1996 pris
pour application de l’article L
. 3341-1 du CGCT prévoit que « la comptabilité des dépenses
engagées concerne l’ensemble des crédits votés de l’exercice
». Sur la période sous revue,
la chambre observe par ailleurs que la collectivité ne s’est pas pleinement conformée au
principe de prudence, en ne constituant pas de provision pour risque financier, même
minimale, alors qu’une partie importante de sa dette aurait justifié cette démarche. Elle s’est
ainsi privée d’une marge de manœuvre financière substantielle pour affronter les
conséquences de la crise quand ces risques se sont réalisés. Enfin et de manière générale,
les données des annexes des documents budgétaires pourraient être améliorées, en
particulier celles relatives aux autorisations de programme et d’engagement et leurs crédits
afférents.
3-
LA SITUATION FINANCIERE
3.1-
Le cadre général
Dans le cadre de son analyse de la situation financière du département, la chambre
s’est appuyée sur les données des comptes administratifs et de gestion sans retraitement
particulier du fait de la bonne fiabilité générale des comptes. En l’absence de budget annexe,
l’analyse financière a reposé su
r celle du budget principal. Toutes les données relatives à la
strate sont extraites du site « Bercy Colloc ». Pour ce qui concerne les risques hors-bilan, les
services du département ont fourni à la demande de la chambre une cartographie précise
des principaux satellites dont le suivi apparaît bien assuré. Des éléments prospectifs ont été
inclus au regard de l’incertitude associée aux évolutions potentielles du nouveau panier de
recettes.
En termes de contexte, le nouveau schéma fiscal a été appliqué aux collectivités pour
la première fois en 2011 après un mécanisme de compensation relais en 2010, dans un
contexte économique fragilisé par la crise qui agit potentiellement sur les dépenses sociales
et le dynamisme des recettes de la collectivité.
3.2-
La format
ion de l’autofinancement
3.2.1-
Les dépenses réelles de fonctionnement
L’étude de la formation des
dépenses et des recettes réelles de fonctionnement permet
de constater l’excédent ou le déficit dégagé de 2006 à aujourd’hui.
La décomposition des
22/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
dépenses réelles de fonctionnement du département est retracée dans
l’annexe n°
1. Sur la
période sous revue, les augmentations ont été importantes. De 2006 à 2011, celles-ci ont
représenté près de 6%, fortement tirées par les dépenses de personnel et certaines
catégories de dépenses sociales.
A l’été
2012, le niveau des dépenses dev
ait s’établir
en fin
d’année
aux alentours de 1,38 milliard
d’euros. Selon le document ci
-après, le département
affiche toutefois un niveau de dépense assez nettement inférieur à celui de la strate :
En euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006-2011
Dépenses réelles de
fonctionnement/hab. Rhône
610
648
685
718
NC
768
25,90%
Dépenses réelles de
fonctionnement/hab. strate
668
711
757
788
NC
837
25,30%
(Source : Bercy Colloc)
Certaines dépenses
sont particulièrement dynamiques. Sur ce point, l’évolution des
dépenses sociales et de personnel du département justifie une analyse plus détaillée.
3.2.1.1-
Des dépenses sociales dynamiques :
Le document ci-après présente les évolutions des dépenses
d’action sociale
depuis 2006 :
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
Evolution
annuelle
moyenne
2006/2010
Evolution
annuelle
moyenne
2006/2011
Dépenses
globales d'action
sociale (1)
635 045
665 264
698 568
749 546
795 369
829 053
30,55%
5,79%
5,48%
Evolution
annuelle
4,76%
5,01%
7,30%
6,11%
4,23%
Dont charges de
personnel (2)
89 837
99 590
107 418
111 858
117 327
119 520
33,04%
6,90%
5,88%
Evolution
annuelle
10,86%
7,86%
4,13%
4,89%
1,87%
Part charges de
personnel dans
Action sociale
14,15%
14,97%
15,38%
14,92%
14,75%
14,42%
1,91%
1,05%
0,38%
dépenses
d'action sociale
hors charges de
personnel
545 209
565 675
591 150
637 688
678 042
709 533
30,14%
5,60%
5,41%
Evolution
annuelle
3,75%
4,50%
7,87%
6,33%
4,64%
Dont APA
(55)
79 193
89 672
96 852
101 579
105 626
114 046
44,01%
7,57%
Dont RMI/RSA
(54)
132 533
129 874
120 576
132 835
160 403
165 751
25,06%
4,57%
4,57%
Autres dépenses
333 483
346 129
373 722
403 274
412 013
429 736
28,86%
4,30%
(Source : comptes administratifs)
(1)
Dépenses globales d’action sociale
= montant total des dépenses figurant aux fonctions 4, 5, 54, 55 et
56 charges de personnel incluses
(comptes 621, 631, 633 et 64).
(2) Charges de personnel= comptes 621, 631, 633 et 64
(3) En milliers
d’euros.
Avec un peu plus de 678 M€ de dépenses d’action sociale (hors frais de personnel) en
2010, le département dépense moins que la moyenne de la strate (397
€
par habitant contre
472
€
par habitant). Au sein des dépenses sociales, les dépenses d’aide à la pers
onne (RMI,
23/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
RSA, APA, PCH) sont inférieures à celles de la strate avec 201
€
par habitant en 2010
(contre 235 €
par habitant pour la strate) et progressent moins vite sur la période (2,53%
contre 3,08%). Si l’on considère l’ensemble des dépenses d’action so
ciale hors charges de
personnel, le département se situe parmi les 33 départements (hors Paris) qui connaissent
depuis 2004 une croissance des dépenses sociales supérieures à la moyenne, ce qui
témoigne d’une dégradation relative de sa position. Après une
forte hausse en 2009 et 2010,
les dépenses évoluent moins vite en 2011 mais conservent un taux d’évolution supérieur à
4,5%.
Certaines dépenses s’avèrent particulièrement dynamiques. L’allocation
personnalisée
d’autonomie
(APA) a crû de plus de 40% entre 2006 et 2011, soit une progression annuelle
moyenne supérieure à 7%. Mais surtout, depuis sa mise en place en 2009, les dépenses
liées au RMI/RSA connaissent une progression annuelle moyenne proche de 10%. De telles
évolutions sont susceptibles de se poursuivre compte tenu de la sensibilité de ces dépenses
à la conjoncture économique ainsi qu’à des facteurs structurels (vieillissement de la
population pour l’APA). En ce qui concerne le RSA, les derniers éléments transmis
lors du
contrôle,
relatifs à l’évol
ution des entrées dans le dispositif, faisaient état de 1 835 nouveaux
entrants au titre du mois de juin 2012, soit une hausse importante au regard des flux de
début d’année qui s’établissaient plutôt entre 1
000 et 1 400 entrées par mois. Au 30 juin
2012, le département comptait 45 946 bénéficiaires payés sur un total de 53 767
bénéficiaires. A la vue de ces évolutions, les appels d
e fonds mensuels de l’allocation
pourraient passer de 14,5 M€ à 15 M€ à court terme selon les services du
département, pour
une hausse en 2013 évaluée autour de 5 M€ par rapport à 2012. La gestion centralisée du
dispositif permet à la collectivité de suivre au mieux ces évolutions
18
.
Le document ci-après présente les évolutions comparées des montants globaux
d’allocations versées et des taux de chômage trimestriels du
département
19
:
Evolution du taux de chômage et des dépenses d’allocations RMI/RSA de 2006
à 2011 :
000
001
002
003
004
005
006
007
008
009
010
T1
T2
T3
T4
2006
CA
T1
T2
T3
T4
2007
CA
T1
T2
T3
T4
2008
CA
T1
T2
T3
T4
2009
CA
T1
T2
T3
T4
2010
CA
T1
T2
T3
T4
2011
CA
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
180 000 000
Taux de chomage Rhône-Alpes
Allocations RMI/RSA
(Source : chambre régionale des comptes)
L’entrée en vigueur du dispositif au 1
er
juin 2009 a correspondu à une stagnation de la
hausse du taux de chômage dans le département entre 8,5% et 9%. Depuis 2009, la
progression du montant des allocat
ions a été constante et régulière pour s’établir autour de
18
Concernant la question de la gestion du RMI/RSA, la chambre renvoie au rapport sur le même thème effectué
dans le cadre de l’enquête nationale de 2010.
19
La chambre a retenu le taux de chômage moyen annuel car les comptes administratifs ne récapitulent que les
dépenses au 31 décembre.
24/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
165 M€ fin 2011. Les deux courbes apparaissent fortement corrélées. La prise en compte
des périodes stabilisées en matière de taux de chômage (année 2006 et 2011) permet
d’approcher la sensibilité
des montants versés au taux de chômage dans le département. La
chambre relève ainsi,
de manière très approximative, qu’une hausse sur la durée de 0,5% du
taux de chômage correspond à environ 30 M€ supplémentaires d’allocations versées, avec
sans doute des évolutions possibles à la hausse en cas de maintien sur la durée de taux
importants de chômage.
3.2.1.2-
Des dépenses de personnel hors transfert d’effectifs globalement
maîtrisées depuis 2006
En matière de dépenses de personnel, la forte évolution annuelle moyenne constatée
depuis 2006 (plus de 9%) est en ligne avec la hausse des effectifs. Entre 2006 et 2011, ces
derniers sont passés de 4 386 à 5 596 agents, soit une hausse de 31,4%. Cette
augmentation importante est due de manière quasi-exclusive au transfert
d’environ 1
000
agents
20
. Hors transferts de personnel, les effectifs ont augmenté d’un peu plus de 200
agents, soit une hausse maîtrisée de 4,5% sur la période. La tendance depuis 2009 est au
ralentissement avec une part des dépenses de personnel au sein des charges de gestion qui
diminue sensiblement. En 2010, ces dépenses atteignent un niveau comparable à celui des
départements de même strate (cf. annexe n°2). Le département a affiché par ailleurs sa
volonté de maîtrise de ces dépenses en 2012 afin de contenir la masse salariale au niveau
de 2011.
Pourtant, au 30 avril 2012, l’effectif permanent avait crû de 400 personnes par
rapport à 2011, passant à 5 998 agents tous statuts confondus.
Cette volonté s’inscrit
toutefois dans la réorganisation en cours de
l’administration
départementale au niveau
central et local, avec une forte tendance de requalification à la hausse des emplois. 93% des
effectifs bénéficient d’une certaine stabilité de l’emploi
21
. Le reste des effectifs compte une
centaine de vacataires et un peu moins de 300 agents sur des contrats temporaires de
remplacement. D’après les services, les candidatures des agents en CDD sur des postes
permanents sont régulièrement examinées et 119 agents ont été recrutés sur des postes
permanents en 2011. Cette situation explique le faible impact de la loi du 12 mars 2012
22
de
résorption de l’emploi précaire dans la fonction publique territoriale. A l’issue de la
publication de ce texte, 34 agents ont bénéficié d’une requalification de leur contrat en
contrat à durée indéterminée.
3.2.1.3-
Des charges financières contenues depuis 2009
Après une période de diminution entre 2006 et 2009 (-26,46%) les charges financières
sont reparties fortement à la hausse avec une variation de 41,47% entre 2009 et 2011. Si en
définitive la croissance des charges financières est contenue à 4,03%, elles se situaient en
2010 à un niveau légèrement supérieur à la moyenne de la strate. Suite aux actions de
renégociation conduite en 2012 notamment, le volume de charges en 2012 a dépassé
40
M€, incluant le paiement d’une soulte.
Les charges financières en particulier et la
question plus générale de la gestion de l’endettement de 2006 à 2012 font l’objet de la partie
4 « La gestion de la dette ».
20
A
gents de l’ex
-DDE et agent
s TOSS de l’Education nationale
.
21
D’après le rapport du 20 juillet 2012, le
département compte 4 771 titulaires, 103 personnels en CDI, 473
assistants familiaux et 245 agents en CDD de 1an à 3 ans.
22
LOI n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions
d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant
diverses dispositions relatives à la fonction publique, dite loi « Sauvadet ».
25/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
De 2006 à 2011, les dépenses de fonctionnement ont évolué à la hausse à un rythme
annuel moyen proche de
6%, essentiellement en raison de l’évolution des dépenses sociales
(RSA et APA) et de
personnel. La situation du Rhône n’est pas en cela différente de celles
des autres département
s, si ce n’est q
ue les évolutions dynamiques de ces dépenses,
supérieures à celles des autres départements, traduisent une dégradation sensible de la
position relative de la collectivité. A l’inverse les charges à caractère général paraissent bien
maitrisées et les subventions relativement contenues.
Le dynamisme des dépenses précitées ainsi que l’évolution à la hausse depuis 2009
des charges financières tendent à renforcer les exigences en matière de maîtrise des
dépenses, dans un contexte où les recettes deviennent potentiellement plus incertaines.
3.2.2-
Les recettes réelles de fonctionnement
Afin de mesurer et de comparer les évolutions de produits avant et après la réforme, la
chambre a scindé en deux la période sous revue avec une analyse des tendances de 2006 à
2010 d’une part, et entre 2010 et 2011 d’autre part en prenant en compte les produits perçus
issus du nouveau panier de recettes en 2011.
3.2.2.1-
Vision d’ensemble de la décomposition des produits de gestion
Dans le Rhône, la fiscalité directe contribue en 2010 à hauteur de 37% des recettes de
fonctionnement contre 37,9% pour la strate. Du fait du dynamisme des bases, les produits
ont augmenté à un taux annuel moyen de 3,80% jusqu’en 2010. Les produits indirects ont
augmenté à un taux de 4,25% en moyenne annuelle et ont représenté 28,5% des recettes
totales, en augmentation alors que la tendance de la strate est plutôt à la baisse. En
revanche, les dotations représentent, dans les recettes de fonctionnement, une part
supérieure à celle de la strate : 27,2% pour le département en 2010 contre 25,8% pour la
strate. Toutefois cette part tend à diminuer depuis 2009. L’année 2011, première année de
perception des nouveaux produits et dotations, a été marquée par des ajustements
nombreux des versements des produits issus de la réforme : sous-estimation de la CVAE de
30 M€, reversement de TSCA, versements du FNGIR au lieu des prélèvements initialement
prévus. De plus, les effets de la réforme ne sont pas encore stabilisés puisque des
reversements de CVAE auront lieu en 2013. De fait
, l’entrée en vigueur du nouveau panier
de recettes s’est traduite par une stagnation des ressources de fiscalité directe qui ont
évolué de moins de 1% entre 2010 et 2011.
3.2.2.2-
L’évolution des produits de gestion courante jusqu’en 2011
A l’instar des charg
es, les produits de fonctionnement ont crû sur la période sous
revue. Les recettes de gestion courante comme l’ensemble des recettes réelles de
fonctionnement ont augmenté de 15%. Néanmoins, il faut noter que le niveau des recettes
de la section de fonctionnement du département a été inférieur à la moyenne de la strate sur
toute la période sous revue (en 2011 : 913
€
par habitant contre 985
€
par habitant pour la
strate).
Les produits des dotations :
D’un montant de 385 M€ en 2011, les dotations ont augme
nté de 13% en volume
depuis 2006. La dotation globale de fonctionnement s’est toujours située à un niveau
supérieur à celui de la strate sur la période sous revue. Le département
bénéfice ainsi d’une
allocation supérieure à la moyenne avec 187
€
par habitant contre 164
en 2010. Le
département
a été bénéficiaire en 2011 d’une dotation DCRTP (environ 26,2 M€) et d’un
montant de plus de 20 M€ au titre du FNGIR. Les mesures annoncées prévoient toutefois un
gel prolongé (jusqu’en 2017) en valeur des dotations versées par l’Etat.
26/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Les produits de la fiscalité directe :
Les produits tirés de la fiscalité directe, composée des 4 taxes locales (taxes foncières
sur les propriétés bâties et non-
bâties, taxe d’habitation et taxe professionnelle) ont
augmenté de 17% entre 2006 et 2011, quasi-
exclusivement sous l’effet de l’évolution des
bases puisque les taux n’ont pas augmenté, à l’exception de la TFPB en 2011
23
. De fait, si
cette augmentation des produits a été relativement importante, le niveau de ces recettes
demeure inférieur à la moyenne de la strate et ce, sur toute la période (en 2010 : 329
€/hab.
contre 359
€/hab. pour la strate). En 2011, les ressources principalement perçues ont été la
TFPB pour un montant de 218,63 M€ soit 40% de la fiscalité directe totale (DCR
TP incluse à
partir de cette année), ainsi que 270,42 M€ de CVAE, un montant nettement supérieur à
celui évalué initialement. Ce nouveau panier de ressources a été perçu en contrepartie de la
perte des ressources de TH et de TFNB qui représentaient près de 25% des ressources de
fiscalité directe en 2010.
Les produits de la fiscalité indirecte :
La fiscalité indirecte, composée des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), de la
taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et de la taxe spéciale sur les conventions
d’assurance (TSCA), transférées dans le cadre de la compensation des transferts de
compétences, a connu entre 2006 et 2011 une croissance beaucoup plus importante (plus
de 30%). Il s’agit des ressources les plus dynamiques. Sur la période,
les droits de mutation
à titre onéreux (DMTO), qui constituent la part la plus importante de la fiscalité indirecte,
connaissent une croissance beaucoup plus soutenue depuis 2009 (+71,35% entre 2009 et
2011) et ont atteint un niveau légèrement supérieur à celui de la strate en 2010. Cette
ressource est caractérisée par ses variations importantes à la hausse comme à la baisse,
avec un taux d’écart moyen de 12% sur la période. Dans sa prospective, le
département
retient d’ailleurs l’hypothèse basse a
vec des i
nscriptions à 192 M€/
an en 2013 et 2014,
d’autant qu’il souligne à juste titre que la part Etat transférée (plus de 15 M€) en 2011 a été
évaluée sur la base 2010, une année où le rendement a été particulièrement important. La
croissance du produit est toutefois limitée par les mécanismes de péréquation horizontale.
Le département a ainsi contribué au fonds de péréquation associé (FPDMTO) à hauteur de
21,5 M€ en 2011.
En septembre 2012, le reversement attendu pour 2012 était
de 26,7 M€.
La ressource ayant eu la croissance la plus rapide est la taxe spéciale sur les
conventions d’assurance
24
(TSCA) avec des recettes qui ont plus que doublé entre 2006 et
2010 mais l’essentiel de la hausse est enregistré en 2009. Enfin, la taxe intérieure sur les
produits pétroliers (TIPP) augmente également de manière importante sur la période avec
une progression annuelle moyenne de 2,36%. Cependant en 2010, en termes de fiscalité
indirecte, le département reste toujours en deçà de la moyenne avec 267
€
par habitant
contre 296
€
pour la strate.
3.2.2.3-
Les incertitudes liées au nouveau panier de ressources
Le déficit de financement de la réforme a été comblé par l’Etat et par les transferts
issus de la péréquation horizontale.
La compensation à l’euro près p
révue par la loi de
finances de 2010 a été respectée. Le département a bénéficié du versement de la
compensation relais en 2010 et d’un versement de la dotation de compensation de la
réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fond national de garantie individuelle des
ressources (FNGIR) en 2011 pour les montants indiqués ci-dessus.
23
Le taux de TFP
B a intégré en 2011 la part du taux régional ainsi qu’un taux représentatif des sommes
prélevées par l’Etat antérieurement au titre des frais de
gestion. Il est ainsi passé de 6,09% à 9,47%.
24
La taxe a toutefois connu un élargissement de son assiette en 2008.
L’article 38 de la LFI pour 2008 a modifié
l’article 52 de la loi de finances pour 2005 en fixant la fraction de tarif de la TSCA versée aux
départements en
compensation des transferts réalisés entre 2005 et 2008 à 11,55 % (toujours déterminée par rap
port à l’assiette
2004). En outre, l’assiette de la TSCA affectée au financement des transferts de compétences aux
départements
a été élargie.
27/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
La chambre
relève que la mise en œuvre de la réforme s’est traduite pour la première
année par une stagnation du produit fiscal avec une hausse de 0,84%, un manque à gagner
estimé par le département
entre 7 M€ et 23 M€
25
, sans qu’il soit pour autant possible de
considérer cette stagnation comme pérenne ou pas. Les constats de la chambre rejoignent
celui des services du département qui soulignent en 2012 les effets structurels de la
réforme :
perte d
’
« effet base » sur les montants de compensation de DCRTP et FNGIR, soit
environ 45 M€ gelés en valeur pour l’avenir
;
perte d’
« effet taux » sur les anciennes taxes transférées (pertes également des
rôles supplémentaires des mêmes taxes) et limitation du pouvoir de taux à la TFPB,
soit sur 14,37% des recettes réelles de fonctionnement en 2011 ;
incertitudes associées à l’évolution des recettes, CVAE et notamment la part
supplémentaire Etat des DMTO, une recette connue pour sa volatilité.
Par ailleurs, en septembre 2012 le département déclarait
ne pas avoir encore
d’information particulière sur les changements à venir en 2013 notamment en matière
d’indicateurs de potentiels et de péréquation sur les montants de CVAE.
Au final, da
ns un contexte de gel des dotations de l’Etat et d’un pouvoir de taux réduit à
celui sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la part des produits tirés de la
fiscalité indirecte augmente sensiblement en 2011 en proportion du total des produits
dégagés. Du fait de la volatilité plus grande de ces ressources, et parmi elles des droits de
mutation, des variations importantes sont sans doute à attendre à l’avenir. Ces changements
importants de la structure du panier de recettes posent la question
du maintien d’un certain
niveau d’autonomie fiscale pour la collectivité.
L’autonomie fiscale directe (produit
s relevant
de la fiscalité directe sur lesquels le département à un pouvoir de taux) est ainsi passée de
près de 37% en 2006 à moins de 15% en 2011. Si on ajoute les droits de mutation et les
taxes diverses (urbanisme, électricité…), l’autonomie fiscale totale est passée
, selon le
département,
d’environ 50% à moins
de 35%. La chambre relève de manière
complémentaire un certain nombre de facteurs su
sceptibles d’atténuer les tendances
constatées, sans pour autant lever sur le fond les incertitudes relevées. Ces constats
complètent ceux exprimés dans la partie 3.3.
Concernant l’évolution de l’autonomie fiscale totale
:
La chambre
relève que l’appréciation de l’autonomie fiscale directe est calculée sur la
base du taux actuel de TFPB (9,47%). Ce taux est très inférieur au taux moyen national et
au taux de la strate. Une remontée au niveau du taux moyen donnerait une autonomie
fiscale directe de 22%
26
et une autonomie fiscale totale supérieure à 50%. Au sein des
anciennes bases du département, celles de TFPB sont historiquement les plus dynamiques
avec un taux annuel moyen de 3,83% entre 2006 et 2010 ce qui pourrait inciter à penser que
ces produits évolueront plus vite que les autres recettes et donc que leur part en proportion
devrait croître à l’avenir.
La chambre constate cependant que la perte du pouvoir de taux sur
les anciennes taxes et l’absence de pouvoir sur la nouvelle cotisation
conduisent la
collectivité à
compter à l’avenir en quelque
sorte sur
l’évolution naturelle des bases de la
nouvelle CVAE
27
ou à agir fortement sur le taux de TFPB. Concernant l’évolution des bases
de CVAE, la chambre
s’appuie sur les const
ats historiques rappelés dans un rapport de mai
25
Selon les différentes hypothèses retenues par les services concernant le taux d’évolution annuel à appliquer
aux bases (taux moyen, taux le plus faible ou taux le plus fort constaté sur la période 2006-2010).
26
Sur la base des recettes réelles de fonctionnement de 2011.
27
L’idée d’une modulation de ce pouvoir de taux sur la CVAE est évoquée dans les discussions sur
la nouvelle
fiscalité, elle permettrait de rétablir de
facto
l’équilibre antérieur mais susciterait également d’autres débats sur la
concurrence territoriale au travers d’un nouveau «
dumping » fiscal.
28/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2010
28
pour considérer qu’une évolution plutôt dynamique est attendue. Des hypothèses
d’évolution plus dynamique sont
à ce titre intégrées dans le deuxième scenario prospectif
(en annexe) étudié par la chambre.
Concernant les évolutions de la CVAE :
La nouvelle contribution est assise sur la valeur ajoutée créée sur le territoire
départemental en N-
1 alors que l’ancienne TP était calculée sur les immobilisations et les
valeurs foncières. L’ancienne TP taxait les investissements productifs (E
BM : équipements et
biens mobiliers) et pesait d
avantage en proportion sur le secteur industriel. D’après les
données fournies par les services fiscaux et ceux du département, les montants
d’imposition
CVAE sont en volume global moins importants et mieux répartis entre les contributeurs.
L’ancienne TP reposait sur environ 11
000 établissements pour 42 000 entreprises taxées au
titre de la CVAE. Certaines entreprises de service ont par ailleurs fait leur entrée parmi les
50 plus gros contributeurs à la cotisation, dont plusieurs établissements bancaires. A la
différence d’autres variables (bases fiscales notamment), les évolutions de la valeur ajoutée
sont fluctuantes et plus dépendantes de la situation économique. Toutefois, d’après le
rapport de mai 2010 précité, la progression des bases de la CVAE devrait se situer autour de
3,5%/an jusqu’en 2015. La dynamique des nouvelles bases fiscales devrait ainsi être au
moins aussi importante que celle des anciennes, ce qui est vérifié historiquement puisque
sur les dix dernières années la dynamique de la TP a été inférieure à celle de la valeur
ajoutée sauf en 2009. En prenant en compte l’évolution annuelle moyenne des bases de TP
sur les années passées
29
, l’exploitation des données de 2012 devrait permettre au
dépar
tement d’estimer les tendances et de tracer une première trajectoire prospective
d’évolution de ses bases de CVAE et de son produit. Selon le rapport de mai 2010, seule
une situation de récession économique sévère produirait une baisse importante de
croiss
ance des bases de CVAE, ce qui tendrait à pondérer l’appréciation portée sur la forte
sensibilité de cette taxe à la conjoncture économique.
Les effets de la réforme de la taxe professionnelle se caractérisent par des ressources
de fiscalité directe moins maîtrisées, une part plus importante prise par les produits de la
fiscalité indirecte, et des interrogations qui pèsent sur la dynamique des bases de la CVAE
en l’absence de pouvoir de taux. La mise en œuvre de la réforme pour le
département en
2011 s’es
t traduite par une stagnation de ses recettes en volume. Le manque à gagner est
estimé selon les services
entre 7 M€ et 23 M€. A l’avenir,
les modifications du panier de
recettes auront un double effet. La réforme a un « effet base
» en privant d’évolution les
montants compensés versés au titre du FNGIR et de la DCRTP, soit environ 45 M€. La
réforme a un « effet taux » puisque le département ne conserve plus que la TFPB, une taxe
dont la chambre relève toutefois le dynamisme des bases sur la période et les marges
d’augmentation possibles. Concernant la nouvelle CVAE qui a représenté plus de 270 M€ en
2011, les
constats dressés par les services de l’Etat tendent à démontrer
- au moins sur la
période 2000-2010-
que l’évolution de ses bases est au moins équivalente sinon supérieure
à celles de l’ex
-TP et que sa sensibilité à la conjoncture est surtout marquée en période de
fort ralentissement. Par contre, l’incertitude
demeurait encore en septembre 2012 au sujet
des futurs mécanismes de péréquation de la CVAE en 2013 et sur les conséquences de la
redéfinition des potentiels fiscal et financier, susceptible de modifier le fonctionnement des
péréquations, et notamment le montant des compensations, déjà faibles, versées par la
caisse nationale
de solidarité pour l’autonomie
.
28
Rapport de mai 2010 sur l’évaluation des effets de
la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des
collectivités locales et sur les entreprises (IGF-IGA), dit rapport « Durieux-Subremon ».
29
L’évolution
a été de 3,43% entre 2006 et 2009.
29/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
3.2.3-
La progression des recettes réelles par rapport aux dépenses réelles
Bien que les dépenses réelles se situent toujours à un niveau inférieur à celui des
recettes
(soit 13% d’écart en fin de période), leur progression a été non seulement plus
importante, mais également plus rapide entre 2006 et 2011 (progression annuelle moyenne
de 5,99% pour les dépenses contre 3,86% pour les recettes
). Pour l’avenir, les incertitudes
associées à l’évolution des produits dans un contexte où les dépenses restent dynamiques
ne semblent pas de nature à infirmer ce constat.
(Source : chambre régionale des comptes)
Cette progression plus importante des dépenses rejoint quasiment celle de la strate de
comparaison, ce qui témoigne d’une situation progressivement plus fragile puisque la
situation de la plupart des autres collectivités est moins bonne en termes de dépenses que
celle du département, celui-ci dépensant notamment moins que la moyenne de la strate.
Ainsi qu’il a été déjà relevé auparavant, certaines charges à caractère social sont
particulièrement dynamiques et de plus insuffisamment compensées. Il s'agit en particulier
du RSA, de la PCH et de l’APA. La mise en perspective de l’augmentation de ces dépenses
par rapport à celle des produits destinés à leur financement permet de dresser les constats
suivants :
la TIPP est une ressource fiscale qui a été transférée au département à titre de
compensation des allocations de RMI-RSA versées. Or, malgré son augmentation
rapide, il semble que son niveau ne suffise pas à couvrir les dépenses liées au RMI-
RSA, leur augmentation étant plus rapide sur la période sous revue
30
;
de la même façon, les participations versées par la caisse nationale de solidarité
pour l’autonomie (CNSA) en compensation des prestations réglées par le
département (APA et PCH) n’augmentent que dans des proportions limitées en
comparaison à l’augment
ation des prestations. Sur la période sous revue, les
prestations versées au titre de la PCH ont augmenté de 84,33% alors que la
compensation de la CNSA n’a augmenté que de 8,54%. Les prestations d’APA ont
quant à elles crû de 227,50% contre 164,05% pour les participations de la CNSA.
De fait, les taux de couverture de ces prestations par les participations se situent
depuis 2005 à moins de 30% pour l’APA et à 33,7% en 2011 pour la PCH. Cette
tendance est susceptible de se confirmer si l’on s’en tient à la
stagnation des
dotations et participations étatiques.
A moyen terme, le dynamisme supérieur des dépenses est potentiellement porteur
d’un «
effet-ciseaux
» en l’absence de mesures correctrices portant sur l
es dépenses et/ou
les recettes. A la différence d
’autres collectivités, le département peut toutefois compter sur
une marge de manœuvre comparativement plus grande, notamment en matière de TFPB.
30
Pour information, l’écart cu
mulé entre le RSA et la TIPP était, selon la direction des finances et du budget du
département, de 169,19
M€
en mai 2012.
30/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
La progression annuelle moyenne des dépenses réelles est nettement plus rapide que
celle des recettes entre 2006 et 2011 (6% contre 4%), caractérisant la dégradation relative
de la situation du département qui rejoint progressivement celle de la
strate. En l’absence de
mesures correctrices, un « effet-ciseaux » -croisement des deux courbes charges et
produits- est logiquement attendu à moyen terme.
3.2.4-
L’autofinancement et les soldes intermédiaires de gestion
L’analyse comparée des produits et des charges permet de dégager la capacité
d’autofinancement de la collectivité.
Une première appréciation des masses dégagées et des
besoins de financement peut être portée par l’examen des résultats de fin d’exercice.
3.2.4.1-
Les résultats comptables de fin d’exercice
Le tableau ci-après présente les résultats des sections de fonctionnement et
d’investissement, ainsi que le résultat global de clôture sur la période sous revue tels qu’ils
résultent des documents budgétaires :
Les résultats
CA 2006
CA 2007
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
Fonctionnement
162 240 680
167 602 690
144 448 914
99 113 668
118 450 306
127 836 281
Investissement
-148 892 876
-148 445 017
-115 993 518
-78 778 812
-105 450 150
-161 780 433
Global
13 347 804
19 157 672
28 455 397
20 334 856
13 000 156
-33 944 151
RAR
33 944 151(
*)
avec RAR
13 347 804
19 157 672
28 455 397
20 334 856
13 000 156
0
(*) R
ecettes d’emprunt restant à réaliser
(Source : chambre régionale des comptes)
Les résultats de fonctionnement sont visuellement orientés à la baisse depuis 2007,
mais stables entre 2006 et 2008 si on exclut les variations importantes des DMTO (tableau
ci-
après), ce qui tendrait à démontrer que l’équilibre des recettes et des dépenses n’a pas
fondamentalement varié entre 2006 et 2008. A l’inverse, une inflexion
à la baisse ressort
clairement à compter de 2009 et 2010 en particulier :
CA 2006
CA 2007
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
Résultat de
fonctionnement
162 240 680
167 602 690 144 448 914
99 113 668
118 450 306
154 836 281 (*)
Droits de
mutation perçus
202 457 781
220 283 154 203 568 322 161 720 056
224 685 682
277 115 320
Droits de
mutation perçus
fixés à 220 M€
220 000 000
220 000 000 220 000 000 220 000 000
220 000 000
220 000 000
Résultat de
fonctionnement
retraité
179 782 899
167 319 536 169 880 592 157 393 612
113 764 624
97 720 961
(*) Résultat 2011 retraité de l’imputation comptable de la prov
ision effectué.
Cette inflexion se confirme en 2011 malgré le fait que le résultat de fonctionnement
devrait être majoré de 27 M€
31
et que les montants des DMTO perçus cette année sont très
supérieurs à ceux des exercices antérieurs. Le déficit global de clôture en 2011 est dû pour
31
D
u fait de l’imputation complète en provision du reversement attendu au titre de la contribution au fonds de
péréquation des DMTO
alors qu’un montant aurait dû, selon
la chambre, être inscrit- ou repris- au budget primitif
2012. A ce titre, le résultat de fonctionnement en 2011 ne peut être considéré comme tout à fait exhaustif.
31/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
l’essentiel à l’imputation de cette provision en 2011 ainsi qu’
au
résultat d’investissement.
Celui-
ci dégage un besoin de financement de plus de 160 M€ hors reste à réaliser,
essentiellement du fait de la hausse du remboursement du capital et des baisses de recettes
d’emprunt cette année, le département ayant poursuivi en 2011 sa politique de
désendettement.
3.2.4.2-
Les évolutions de la capacité d’autofinancement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) représente l’excédent des produit
s courants
sur les charges courantes de la section de fonctionnement, hors produits et charges
financières ainsi qu’exceptionnelles. La capacité d’autofinancement (CAF) représente
l’excédent du fonctionnement utilisable pour financer l’investissement. Une
fois déduit de la
CAF brute l’amortissement du capital de la dette, on obtient la CAF nette disponible ou
épargne nette qui va permettre de financer les dépenses d’équipement de la commune.
L’indicateur de CAF brute est fondamental car il tient compte de l’ensemble des charges et
des produits réels alors que le niveau de CAF nette doit être interprété avec prudence car il
peut être influencé
par une politique d’endettement qui permet momentanément d’alléger la
charge de remboursement de la dette en capital. Un autre indicateur courant est celui du
taux d’épargne brute, qui permet de mesurer la part représentée par la CAF dans les
produits de gestion. Le tableau ci-après présente le niveau dégagé de CAF par le
département pour chaque exercice de 2006 à 2011 :
En millier d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
Variation
moyenne
Excédent brut de
fonctionnement
289 633
274 990
244 819
188 305
230 398
237 971
-17,84%
-3,85%
CAF brute
265 788
253 035
225 530
170 787
209 919
212 783
-19,94%
-4,35%
CAF / hb
161
152
135
102
125
126
-21,74%
-4,78%
Moy strat/hb
141
131
113
89
118
127
-9,93%
-2,07%
Remboursement
capital
43 651
40 437
109 781
33 200
38 958
42 316
-3,06%
-0,62%
CAF nette
221 200
211 700
114 748
137 587
170 961
170 467
-22,94%
-5,08%
(Source : Bercy Colloc)
Sur la période 2006-
2010, la capacité d’autofinancement (CAF) brute a connu des
variations importantes. Les variations de CAF nette reflètent les remboursements ponctuels
anticipés d’emprunts, notamment en 2008 (
cf. partie 4 « La gestion de la dette »), ainsi que
la très forte baisse des droits de mutation en 2009. Malgré la hausse relative des droits de
mutation en 2010 et 2011, la CAF brute ne se reconstitue qu’à des niveaux inférieurs à ceux
connus avant la crise de 2008. La tendance semble être à une lente détérioration même si
son niveau est supérieur à celui de la strate (14,1% des produits de fonctionnement du
département contre 13,2% pour la strate en 2011) et que le résultat en 2011 est tiré à la
hausse par les droits de m
utation perçus cette année (plus de 270 M€)
. Le niveau de
CAF/habitant évolue à la baisse et se rapproche des niveaux constatés pour la strate en
2010. Cette évolution est susceptible de confirmer le début d’un «
effet ciseaux », masqué
en partie par le niveau perçu des droits de mutation en 2011, mais sensible au travers de
l’évolution tendancielle à la baisse du taux d’épargne brute depuis 2010
:
Evolution du taux d’épargne brute de 2006 à 2011
En millier d’euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Produits de gestion
1 271 440
1 333 391
1 369 715
1 375 335
1 464 301
1 532 320
CAF Brute
265 788
253 035
225 530
170 787
209 919
212 783
Taux d’épargne brute
21%
19%
16%
12 %
14%
14%
(Source : comptes administratifs)
32/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
3.2.4.3-
Le ratio de capacité de désendettement.
La
capacité de désendettement, rapport entre la CAF brute et l’encours de la dette,
permet de calculer la durée théorique de remboursement de la dette. Cet indicateur fait
l’objet de commentaires plus détaillés en rapport avec la nature de l’encours dans la
partie
relative à la dette.
Le département conserve un ratio de désendettement sensiblement équivalent à celui
de la strate
du fait de son bon niveau d’autofinancement
. Ce ratio doit être interprété avec
prudence dans le sens où une partie importante de la dette du département est une dette
structurée, potentiellement à risque.
L’encours global de dette fin 2012 a atteint un montant
de 758 M€, supérieur aux prévisions initiales. La collectivité prévoit une stabilisation à ce
niveau au moins jusqu’en 2015.
Le département a conservé pendant la période sous revue à l’exception de l’année
2009 un niveau d’autofinancement brut supérieur à 200 M€, ce qui constitue sur le plan
financier le signe d’une situation saine. Une partie non négligeable de cette capacité
a été
mobilisée pour rembourser de manière anticipée des emprunts. Cette capacité tend enfin à
s’éroder progressivement en tendance et pourrait devenir pour partie structurellement plus
volatile à l’avenir du fait du changement du panier de recettes sur le
quel elle est assise et
d’une hausse du remboursement du capital de la dette. En matière d’endettement depuis
2010, le département a rejoint des niveaux comparables à ceux des collectivités de même
strate.
3.2.5-
La gestion de la trésorerie
La trésorerie comprend le solde du compte au Trésor (515) et les autres disponibilités
à court terme. La trésorerie résulte de la différence entre le fonds de roulement et le besoin
en fonds de roulement. Le département est en « trésorerie-zéro » depuis plusieurs années,
ce qui lui permet de faire des économies substantielles par une mobilisation plutôt efficace
de l’emprunt et de ses ressources de trésorerie passive (renouvelable et lignes de
trésorerie). Cet équilibre pourrait toutefois être affecté par les opérations de réaménagement
de dette quand elles incluent,
pour le maintien de l’équilibre financier des contrats
, la
souscription de financements nouveaux non nécessaires à la collectivité. Dans sa réponse
aux observations de la chambre, le département a précisé que ce risque avait été écarté
pour l’instant. La collectivité précise
aussi que l
es flux d’emprunts nouveaux
engendrés par
l’opération conduite à l’été 2012 n’ont pas eu d’impact négatif sur la
trésorerie (absence de
sur-mobilisation) du fait du décalage de l
’opé
ration de consolidation concernant un autre
emprunt
32
.
3.2.6-
Le financement propre disponible et l’investissement
Le financement propre disponible représente l’ensemble des ressources dont dispose
la collectivité hors emprunt une fois les charges et les dettes payées. Il comprend la CAF
disponible (ou nette) (CAF brute -
remboursements d’emprunts payés) ainsi que les autres
ressources d’investissement
: FCTVA, subventions, cessions d’actifs
, etc.
Le tableau ci-après présente le détail des principales masses entrant dans la
composition du financement propre (hors détail des produits et recettes d’ordre et intérêts
courus non-échus).
32
Cf. § 4.1.2 page 39.
33/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
En millier d'euros
(données CA)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
pour info
Evolution
2006/2011
Variation
moyenne
CAF Brute
265 788
253 035
225 530
170 787
209 919
212 783
-20,74%
-4,28%
Remboursement capital
43 651
40 437
109 781
33 200
38 958
42 316
-10,75%
-0,62%
CAF
nette
221 200
211 700
114 748
137 587
170 961
170 467
-22,71%
-5,08%
Recettes
d'investissement
31 856
33 933
43 600
64 561
64 927
45 843
43,91%
7,55%
dont FCTVA, TLE
15 845
11 767
14 173
31 582
29 159
18 396
16,10%
3,03%
Dont subventions
d'investissement
13 225
17 022
17 662
19 803
19 327
14 284
8,01%
1,55%
Produits des cessions
9 837
9 767
16 537
13 326
15 976
5 803
-41,01%
-10,02%
Financement propre
disponible
262 893
255 400
174 885
215 473
251 864
222 113
-15,51%
-3,32%
(Source : comptes administratifs)
Le département
a bénéficié depuis 2006 d’un niveau de financement propre
rela
tivement constant, à l’exception des années de remboursement
anticipé de capital. Les
évolutions comparées des niveaux de CAF brute et nette et du financement propre
disponible permettent de relever le rôle « amortisseur
» des recettes d’investissement et
des
produits de cession, qui ont permis de minorer la variation à la baisse du financement propre
disponible, surtout depuis 2009. Le département a ainsi bénéficié des effets du plan de
relance national (remboursement anticipé du FCTVA notamment) en même t
emps qu’il
accélérait sa politique de cession. Ces effets ne sont toutefois pas pérennes, même si la
collectivité prévoit de maintenir un niveau de produits de cessions relativement important. A
programme d’investissement constant et hors mesure(s) d’ajust
ement(s) structurel(s) et/ou
sollicitation des marges de manœuvre, la tendance baissière du niveau du financement
propre devrait progressivement se rapprocher de celle de la CAF.
Ces ressources doivent être comparées au niveau des dépenses d’équipement
engagées sous la période. Le tableau ci-après détaille le niveau des dépenses
d’équipement, ainsi que le besoin de financement suscité
:
En millier d'euros
(données CA)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
Evolution
annuelle
moyenne
Dépenses réelles
d'investissement (hors
emprunt)
206 684
249 851
261 404
309 622
287 753
264 368
27,9%
-8,13%
Dont équipements
départementaux
106 057
120 861
116 105
151 445
152 930
144 468
36,22%
6,38%
Dont subventions
versées
90 448
113 721
126 885
136 531
121 725
103 652
14,60%
2,76%
Dont travaux pour
comptes de tiers
1 164
6 155
7 659
9 905
13 044
16 078 1280,69%
69,05%
Financement propre
disponible
262 893
255 400
174 885
215 473
251 864
222 113
-15,51%
-3,32%
Besoin de financement
-56 209
-5 449
86 518
94 148
35 889
42 255
Emprunt nouveau
89 473
0
157 241
89 917
38 958
12 120
Endettement (+)/
Désendettement (-)
- 101 868
- 40 436
-13 964
+ 53 549
/
- 30 196
Dépenses d’équipement
en €/ habitant
121
147
162
203
174
145
43,80%
9,51%
Moyenne de la strate
(en €/habitant)
180
200
204
207
180
NC
0,00%
0,00%
(Source : comptes administratifs)
Les dépenses réelles d’équipement ont sensiblement augmenté jusqu’en 2009 pour
rejoindre la moyenne des dépenses de la strate avant de décroître fortement, notamment en
34/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2011. La part des subventions versées apparait bien maît
risée. A l’inverse, les dépenses
pour compte de tiers sont en augmentation rapide, tout en restant dans des volumes en
proportion très marginaux. Le pic de dépenses en 2009 est dû au plan de relance
départemental pour lequel la collectivité a dû emprunter
un peu plus de 50 M€. Le
financement propre a assuré jusqu’en 2007 la plus grande partie du financement, avec un
point bas en 2008 et 2009 (69,58%) mais des taux en 2010 et 2011 supérieurs à 80%,
portés notamment par le redressement de la CAF nette et la baisse des dépenses
d’équipement. Cette situation a permis au
département de se désendetter de manière
importante jusqu’en 2009. Au regard de ces tendances passées, le
département semble
avoir besoin en moyenne d’un flux annuel d’emprunt supplémentaire d’environ 50 M€ pour
un niveau de dépenses d’équipement réalisées autour de 250 M€.
Le département
a bénéficié depuis 2006 d’un niveau de financement propre
globalement bien adapté ses dépenses d’équipement. Après un pic supérieur à 300 M€ en
2009, celles-ci
ont rejoint un niveau équivalent à celui qu’elles avaient avant la crise en 2008,
plus cohérent avec le niveau de CAF dégagé depuis 2010 et les incertitudes associées à des
ressources plus volatiles, comme les droits de mutation. En tendance, le niveau de
financement propre est toutefois orienté à la baisse en liaison avec l’érosion progressive de
la CAF.
3.3-
Eléments de prospective et analyse des marges de manœuvre
3.3.1-
Démarche suivie pour l’analyse
et résultat global
La chambre a examiné l’exécution du budget
2012 et établi une prospective jusqu’en
2016. Le choix de cet horizon temporel a été effectué afin notamment de chercher à
caractériser sur le moyen terme
l’impact du dynamisme du nouveau panier de recettes, tel
qu’il ressort après une année de réforme.
En 2012, les réalisations en termes de dépenses d’investissement
ont suivi
globalement les tendances antérieures Le département a procédé à une simulation
prospective en milieu d’année 2012 sur la base notamment des budgets primitifs et
d’hypothèses de rec
ettes très prudentes. Afin de préciser les constats ressortant de cette
étude, la chambre a établi un scenario prospectif de 2012 à 2016, mais sur la base des
comptes administratifs prévisionnels. Ces hypothèses incluent les dernières données
actualisées à
l’été 2012
et retiennent des prévisions de réalisation conformes à celles qui ont
déjà été réalisées antérieurement en termes de dépenses
33
notamment. Les prévisions de
recettes demeurent plutôt pessimistes et conformes à celles retenues par les services du
département dans son document prospectif de juin 2012
34
. Les hypothèses principales sont
décrites ci-après :
maintien des niveaux budgétés dans les documents transmis par les services
concernant notamment les prévisions d’investissement ave
c un taux de réalisation
de 90%. Les cessions et
les remboursements en capital demeurent tels qu’ils sont
prévus par les services ;
prise en compte des dernières prévisions concernant le niveau des DMTO (revu à la
hausse) et
le niveau des allocations RMI/RSA (+5 M€/an à compter de 2012)
;
par contre prise en compte des charges financières futures telles qu’évaluées dans
le présent rapport ;
33
Mais retenues
de facto
sur la base des taux de réalisations antérieures, susceptibles de donner des résultats
plus conformes à la réalité que les montants inscrits aux budgets primitifs.
34
Scenario n°1 dit «
au fil de l’eau
», c'est-à-
dire qu’il ne retient pas de mesure d’ajustement fiscal ni de revue à
la baisse du programme d’investissement. Le détail des taux d’évolution et des niveaux de dépens
es retenus
figure en annexe n° 4.
35/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
dotations gelées en valeur, évolution de la taxe foncière bâtie selon la progression
annuelle antérieure (2006-2010) et évolution de la CVAE de 1,5%. Au final
l’ensemble des recettes réelles de fonctionnement augmente d’un peu plus de 1%
alors que les charges progressent de 3,28%
35
;
absence d’intégration de l’impact des frais de fonctionnem
ent des principales
infrastructures
36
qui seront mises en service (musée des Confluences, archives
départementales, etc.).
Les hypothèses retenues d’évolution des masses principales sont décrites à l’annexe
n°4. Le document suivant détaille les résultats induits en termes de CAF et de besoin de
financement de 2012 à 2016 :
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
CAF BRUTE
212 782 572
1,36%
-4,28%
105 037 242
115 935 502
86 054 065
48 923 805
12 442 690
-41,33%
- Remboursement du
capital de la dette
42 315 901
8,62%
-0,62%
34 058 000
56 790 000
70 010 000
70 010 000
70 010 000
19,74%
= CAF NETTE
170 466 671
-0,29%
-5,08%
70 979 242
59 145 502
16 044 065
21 086 195
-
57 567 310
-
Dépenses inves. Hors
dettes
264 368 341
-8,13%
5,05%
245 619 496
260 000 000
260 000 000
260 000 000
260 000 000
1,43%
Recettes inv. Hors
emprunt
45 842 690
-29,39%
7,55%
47 377 611
50 000 000
50 000 000
50 000 000
50 000 000
1,36%
Produits des cessions
5 803 407
-63,67%
-10,02%
15 225 218
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
BESOIN DE FIN.
42 255 572
112 037 425
140 854 498
183 955 935
221 086 195
257 567 310
Emprunts nouveaux
12 119 733
0
0
0
0
0
(Source : chambre régionale des comptes)
D’après ces résultats, l’«
effet-ciseaux » potentiellement présent dans la dynamique
comparée des charges et des produits ne devrait pas survenir avant 2016. Toutefois la CAF
nette se dégrade fortement dès 2014 et la pente de progression des dépenses est
importante et constante dès 2013,
ce qui justifierait en amont des mesures d’ajustement
sous peine d’une hausse très importante des besoins de
financement après 2016. Dans le
cadre du scenario n°1, la chambre relève également que la pente de progression des
recettes
(1,24%) est nettement moins dynamique que sous le régime de l’ancienne fiscalité,
et insuffisante pour compenser celle des charges.
Le taux retenu pour l’évolution des bases
de CVAE est toutefois très bas (1,50% par an) et correspond à une prévision prudente. Le
document ci-après présente la progression croisée des charges et produits de 2006 à 2016 :
(Source : chambre régionale des comptes)
35
Les charges à caractère général et les subventions évoluent du niveau constaté que la période 2006-2011. Les
charges d’aide sociale, hors RMI/RSA, évoluent du taux constaté sur la période 2006
-2011. Par contre, les
charges de personnel évoluent du taux constaté entre 2011 et 2010 afin de prendre en compte le lissage des
transferts de personnel.
36
Essentiellement en raison des difficultés de l’évaluation de ces charges.
36/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Le besoin de financement constaté excède assez nettement à partir de 2014 le niveau
annuel prévisionnel qui se situe selon les services plutôt autour de 150 M€, dont une partie
importante est usuellement financée par des emprunts renouvelables mobilisés en fin
d’année, ce qui permet de limiter l’endettement supplémentaire autour de 50 M€ par an. A
moins de revoir à la baisse le programme d’investissement, pour ce qui concerne les
exercices 2015 et 2016, un recours impor
tant à l’emprunt et/ou une augmentation d
e la
fiscalité paraissent nécessaires. Dans le deuxième scenario prospectif (cf. annexe n°5)
étudié par la chambre qui intègre une forte maîtrise des dépenses
37
, la hausse d’un seul
point de fiscalité sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) permet de retrouver
des niveaux de besoin de financement conformes à ce qui est prévu par la collectivité. La
pente de progression des recettes se rapproche aussi de celles des dépenses.
L’exécution du budget 2012 e
st globalement conforme aux taux de réalisation
antérieurs, même si certaines dépenses ont été revues à la hausse, en particulier dans le
domaine social. Selon les hypothèses retenues, la prospective établie par la chambre révèle
un potentiel « effet-ciseaux » en 2016 mais avec une forte baisse de la CAF nette dès 2014,
ce qui justifierait des mesures d’ajustement en amont, d’autant que ce chiffrage n’intègre pas
les frais de fonctionnement des infrastructures en cours de réalisation (musée des
Confluences, archives départementales essentiellement). Un a
justement fiscal d’un point de
taxe foncière sur les propriétés bâties
ou un recours à l’emprunt supplémentaire permettrait
toutefois de corriger la situation et de revenir à des besoins de financement plus conformes à
ceux que le département prévoit de couvrir.
3.3.2-
Les marges de manœuvre
3.3.2.1-
Les marges en termes de produit fiscal
Dans le Rhône en 2010, la fiscalité directe contribue à hauteur de 37% du budget de
fonctionnement contre 37,9% pour la strate. Même si le produit de la fiscalité directe a connu
une forte hausse sur la période, elle a été moins rapide que celle de la strate.
3.3.2.1.1-
Analyse historique des taux et de la pression fiscale : le choix
d’une pression fiscale modérée de 2006 à 2010.
Sur la période
sous revue les taux d’imposition votés par le
département sont restés
les mêmes soit 10,06% au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, 6,37% au
titre de la taxe d’habitation, 7,57% au titre de la taxe professionnelle. Le taux d’imposition
de
la taxe foncière sur les propriétés bâties a quant à lui été de 6,09% jusqu’en 2010, avant
d’être porté à 9,47% (récupération de la part régionale). Tous ces taux se situent à des
niveaux inférieurs à ceux de la strate qui ont augmenté de manière continue depuis 2010 (cf.
annexe 6). Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) résultant du rapport entre
le produit fiscal et le potentiel fiscal, permet de mesurer la pression fiscale. Selon la doctrine,
si ce coefficient dépasse 1, la pression fiscale est forte, au-delà de 1,3, la marge de
manœuvre fiscale est considérée comme nulle. Calculé sur la base des 4 taxes locales
(taxes foncières sur propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation et taxe professionnelle),
le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal a fortement décru sur la période, passant de
0,79 en 2006 à 0,54 en 2010, ce qui indique que le département disposait de très larges
marges de manœuvres qu’il n’a pas souhaité exploit
er en matière de fiscalité directe. Ainsi
que cela est présenté dans le tableau ci-après, la taxe foncière sur les propriétés non bâties
représentait un poids négligeable dans les produits de fonctionnement du département. La
marge en matière de taxe d’habitation, une ressource importante dans la part
des
ressources fiscales directes, était limitée puisque les taux appliqués étaient sensiblement les
37
Notamment des dépenses de personnel et des subventions, ainsi qu’une évolution plus conforme
à ce qui est
attendu des bases de CVAE. Cf. annexe n° 5 pour plus de détails.
37/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
mêmes que ceux de la strate jusqu’en 2010. La taxe professionnelle a été la ressource qui a
eu le rendement le plus important sur la période. Par ailleurs elle est la seule dont la part
dans les ressources fiscales directes a été stable. Le fait pour le département de ne pas
avoir augmenté ce taux avant la réforme aboutit toutefois à un manque à gagner en termes
de compensation versée.
Produits fiscalité directe
(en milliers d’euros)
2006
2007
2008
2009
2010
Evolution
2006-2010
Foncier bâti
Produit perçu
115 846
120 422
124 774
130 366
135 100
16,62%
Part fiscalité directe
24,79%
24,94%
25,02%
24,98%
24,63%
-0,63%
Foncier non bâti
Produit perçu
614
640
667
665
630
2,61%
Part fiscalité directe
0,13%
0,13%
0,13%
0,13%
0,11%
-12,57%
Taxe d'habitation
Produit perçu
111 790
116 051
120 732
126 143
130 754
16,96%
Part fiscalité directe
23,92%
24,04%
24,21%
24,18%
23,84%
-0,34%
Taxe professionnelle
Produit perçu
239 126
245 644
252 556
264 606
282 016*
17,94%
Part fiscalité directe
51%
51%
51%
51%
51%
0,49%
(*Compensation-relais - Source : Bercy Colloc)
Avant 2010, les marges de manœuvre en termes de levier fiscal concernaient donc en
particulier la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe professionnelle, compte tenu
non seulement des faibles taux appliqués par rapport à la strate, mais également de leur
rendement.
3.3.2.1.2-
La conservation de marges de manœuvre, notamment en
matière de taxe foncière sur les propriétés bâties malgré la
réforme du panier de recettes du fait de la réforme de 2010.
Les marges de manœuvre fiscales ne peuvent plus être analysé
es de la même façon
suite à la réforme du 30 décembre 2009 qui a acté la suppression de la taxe professionnelle
et redistribué le panier fiscal local. En effet, le département ne bénéficie plus du produit de la
taxe d’habitation (qui représentait plus de 20% de ses ressources tirées de la fiscalité directe
en 2010), ni de celui de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Par ailleurs et comme
cela a été rappelé précédemment, les taux des impositions remplaçant la taxe
professionnelle (CVAE et IFER) sont fixés par le législateur. Le département
n’a donc
aucune action quant à ces ressources qui pourtant représentent plus de la moitié des
contributions directes. En définitive, compte tenu de cette réforme, en matière de fiscalité
directe locale le département dispose désormais de pouvoir sur le seul taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties (24,63% de ses ressources directes en 2010). En la
matière sa marge de manœuvre est large si l’on compare le taux voté par le
département à
la moyenne de la strate, soit respectivement 9,47% et 23,95% en 2011. Les bases de taxe
foncière sur le bâti ont
d’ailleurs connu les évolutions les plus dynamiques sur la période
sous revue. Selon les services du département, un point supplémentaire de TFPB en 2011
aurait engendr
é 23 M€ de recettes en plus et un alignement du taux sur le taux
départemental moyen au niveau national (et non sur celui de la strate), soit à 14,62%,
engendre
rait plus de 124 M€ de recettes supplémentaires.
38/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Décompositio
n des bases
fiscales
2006
2007
2008
2009
2010
Evolutio
n
2006/201
0
Evolution
annuelle
moyenne
Taxe d'habitation
Bases
définitives
1 768 503 937
1 841 571
339
1 906 484
664
1 982 757
047
2 052 596
088
16,06%
3,79%
Foncier bâti
Bases
définitives
1 905 856 512
1 976 962
067
2 052 389
379
2 143 373
634
2 216 077
000
16,28%
3,84%
Foncier
non bâti
Bases
définitives
5 607 295
5 936 585
6 088 647
6 018 682
5 743 060
2,42%
0,60%
Taxe professionnelle
Bases
définitives
3 158 969 600
3 244 962
553
3 336 270
345
3 495 461
713
-
10,65%
3,43%
(Source : Bercy Colloc)
Enfin, en complément de ce pouvoir de taux, certes réduit, le département bénéficie de
certaines ressources indirectes, en particulier les DMTO, la TIPP et la TSCA, qui peuvent
constituer des gisements de richesses, compte tenu de leurs rendements très élevés. Ces
ressources sont toutefois, comme soulignés précédemment, plus sensibles à la conjoncture
économique et de fait susceptibles de connaitre des variations importantes à la hausse
comme à la baisse.
3.3.2.2-
Les marges en matière de maîtrise des dépenses et de
recouvrement des indus
Des marges de manœuvre supplémentaire
s peuvent sans doute être dégagées sur le
fonctionnement de l’administration centrale et locale du
département. Une réforme globale
est en cours, visant notamment à mieux répartir les effectifs dans un objectif de meilleur
service à la population. Une évaluation globale des gains attendus reste toutefois difficile à
chiffrer d’autant que cette réorganisation s’inscrit dans un calendrier progressif.
Par rapport à
la situation relevée antérieurement à l’occasion du rapport thématique de la chambre sur la
gestion du RMI-RSA de 2010, la question des indus reste posée. La chambre relève que le
montant global des indus au titre des principales dépenses sociales (RMI, RSA, APA)
s’élève à plus de 15 M€ au 31 décembre 2011
38
et que le taux de recouvrement baisse
régulièrement ma
lgré les actions mises en œuvre
.
3.3.2.3-
Les marges de manœuvre en matière d’endettement
Avec un ratio de désendettement un peu supérieur à 3 ans, il apparaitrait possible pour
le département
de s’endetter de manière plus importante à l’avenir. Pourta
nt, au moins deux
facteurs semblent contredire cette affirmation tirée de la seule analyse de ce ratio : le
contexte de restriction d’accès au crédit qui pèse sur les collectivités publiques en général, la
situation particulière du département soumis à des risques de marché importants du fait de
son exposition à un encours de dette structurée.
Les conditions d’accès au crédit des
collectivités publiques en général et du département en particulier se sont progressivement
dégradées depuis la crise financière de 2008, relayée par les crises des dettes souveraines
en Europe. Ces crises successives se sont propagées à l’économie réelle dans un contexte
de défiance généralisée des prêteurs aggravé par les nouvelles normes prudentielles
imposées aux banques. Comme pour
d’autres collectivités, les marges bancaires accordées
au département ont fortement crû et
les conditions d’accès aux crédits court terme
-lignes de trésorerie ou renouvelables- sont moins favorables, ce qui pose la question de la
capacité de la collectivité à se maintenir en « trésorerie zéro ». Le département
s’inscrit à
38
Sous-total du compte 4673 du compte de gestion 2011.
39/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
l’heure actuelle dans une stratégie de limitation du recours au crédit et de neutralisation des
risques pesant sur son encours afin de limiter le volume de ses charges financières. La
situation particulière du départe
ment fait l’objet de la partie
4.
Le département
dispose de marges de manœuvre relativement importante
s sur la taxe
foncière sur les propriétés bâties, seul impôt direct sur lequel il dispose d’un pouvoir de taux
suite à la réforme de 2010. Une mise à niveau du taux départemental sur le taux moyen
national permettrait de dégager plus de 120 M€ supplémentaires. Au final, sauf crise
majeure et très net ralentissement économique, la situation du département parait
relativement préservée dans le sens où la collectivité peut agir de manière importante sur
son seul levier fiscal ainsi que sur ses niveaux de dépenses, notamment d’investissement.
De plus, le potentiel de ressource de la CVAE n’est sans doute pas négligeable. La chambre
relève toutefois qu’un ensemble d’autres éléments peut amener à nuancer c
ette
appréciation, parmi lesquels une hausse plus importante sur la durée des allocations
versées au titre du RMI/RSA,
ainsi que les difficultés et le renchérissement de l’accès au
crédit dans un contexte où le département doit faire face à la gestion des risques de son
encours.
3.4-
Conclusion sur
l’analyse financière
De 2006 à 2011, les dépenses de fonctionnement du département ont évolué à la
hausse à un rythme annuel moyen proche de 6%, supérieur à celui des produits. Les
charges de personnel et certaines catégories de dépenses sociales, comme celles liées au
revenu de solidarité active (RSA) et à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), sont les
principales contributrices à cette hausse continue. Les évolutions de ces prestations,
supérieures à celles des autres départements, traduisent une dégradation sensible de la
position relative de la collectivité. Elles tendent à renforcer les exigences en matière de
maîtrise des dépenses, dans un contexte où les recettes deviennent plus incertaines sous la
double contrainte de la réforme de la fiscalité des territoires et du ralentissement
économique. En l’absence de mesure correctrice, un éventuel «
effet-ciseaux » ne se
produirait
toutefois
pas
avant
2016.
Une
dégradation
sensible
de
la
capacité
d’autofinanc
ement nette est néanmoins probable dès 2014 du fait de la hausse de
l’amortissement du capital
de la dette
, ce qui justifierait l’adoption de mesures ex
-ante. La
mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle en 2011 s’est traduite par une
stagnation des recettes en volume. Le manque à gagner est estimé selon les services entre
7 M€ et 23 M€. Pour l’avenir, le
département souligne que son autonomie fiscale totale,
c'est-à-
dire le rapport entre la somme des produits qu’il peut moduler et ses recettes, est en
2011 de 34% alors qu’elle était d’environ 50% en 2009. Par ailleurs
, de nombreuses
incertitudes demeurent au sujet des futurs mécanismes de péréquation de la cotisation sur la
valeur ajoutée (CVAE) en 2013 et sur les conséquences de la redéfinition des potentiels
fiscal et financier sur les mécanismes de péréquation.
Le
département
a
conservé,
à
l’exception
de
l’année
20
09,
un
niveau
d’autofinancement brut supérieur à 200 M€, ce qui constitue le signe d’une situation saine,
d’autant que les taux d’imposition ont été maintenus à des niveaux inférieurs à ceux de la
strate. Une partie non négligeable de cette capacité a été mobilisée pour rembourser de
manière anticipée des emprunts. Cette capacité a permis au département
d’investir à des
niveaux relativement élevé
s, mais elle tend à s’éroder progressivement et pourrait devenir
plus volatile à l’avenir du fait du c
hangement du panier de recettes et de la hausse du
remboursement du capital de la dette.
En matière d’endettement
, depuis 2010 le département a rejoint des niveaux
comparables à ceux des collectivités de même strate mais une partie importante de sa dette
est potentiellement à risque.
40/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Dans un contexte marqué de nombreuses incertitudes, le département dispose de
marges de manœuvre
importantes, en particulier sur la taxe foncière sur les propriétés
bâties. Une mise à niveau du taux départemental sur le taux moyen national permettrait de
dégager plus de 120 M€ supplémentaires par an. Par ailleurs, les montants qui seront
perçus de la CVAE devraient s’avérer relativement
importan
ts si l’on considère les
prospectives établies en l’état actuel.
De fait, la situation financière de la collectivité peut paraître plus solide que celles
d’autres
départements. Au final, sauf crise majeure et très net ralentissement économique
qui minoreraient à la fois ses recettes et porteraient à la hausse le niveau de ses dépenses
sociales d’
insertion, la situation du département parait relativement préservée dans le sens
où la collectivité peut encore agir de manière importante sur son levier fiscal ainsi que sur
ses niveaux de dépenses, notamment d’investissement. Sa marge de manœuvre en mat
ière
d’endettement parait plus réduite du fait des difficultés et du renchérissement de l’accès
au
crédit, d’autant plus que la collectivité
cherche à limiter la hausse de son endettement et
qu’elle
doit faire face à la gestion des risques de son encours.
4-
LA GESTION DE LA DETTE
4.1-
Evolution du niveau d’endettement
4.1.1-
La fiabilité des données : le suivi comptable des annexes au compte
administratif
La chambre
a contrôlé la concordance des données relatives à l’état de la dette au
compte administratif (établi par les services) et au compte de gestion (document établi par le
comptable public). Le bilan est présenté dans le tableau ci-après :
2006
2007
2008
2009
2010
Montant de
la dette au
CG
693 961 919,53
645 352 239,29
641 892 478,65
695 372 218,95
696 383 869,07
Etat de la
dette au CA
696 047 273,53
655 047 273,53
641 646 665,35
695 196 168,15
695 196 168,15
Différence
CG-CA
-2 085 354,64
-9 695 034,24
+245 813,3
+175 050,8
+1 187 700,92
(Source : chambre régionale des comptes)
La chambre relève des écarts ponctuellement importants entre le montant de la dette
au compte de gestion et celui transcrit au sein des annexes aux comptes administratifs. Ces
écarts, dus aux emprunts en devises sortis de l’encours en 2012, n’affectent toutefois pas les
donnée
s relatives aux autres emprunts. Dans la mesure où un vote formel de l’assemblée a
lieu chaque année sur la concordance de ces deux documents, la chambre incite la
collectivité, en lien avec le comptable public, à procéder aux vérifications afférentes.
4.1.2-
Volume de la dette et analyse par les ratios de désendettement et de taux
d’intérêt moyen
Au 1
er
janvier 2012, l’encours de dette du
département
était d’un peu plus de 665 M€.
De manière générale, l’encours global reste stable entre 2
007 et 2011 entre 650
M€ et
695
M€. Dans un contexte où la collectivité poursuit une politique résolue de désendettement
depuis le début des années 2000, ce constat traduit, pour partie,
la persistance d’un stock de
41/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
dette « dure », difficilement renégociable. Entre 2000 et fin
2011, le désendettement s’est
toutefois effectué à hauteur de 466 M€. Le
département
s’est ainsi rapproché du niveau
d’endettement des
département
s de même strate, même si l’indicateur du niveau de dette
par habitant doit être pris avec un certain recul
39
.
Les variations de l’encours depuis 2007
traduisent des opérations de gestion active du portefeuille (notamment en 2012), ainsi que
ponctuellement des opérations d’emprunt nouvelles comme à l’occasion du plan de relance
départemental. Ce mouvement global d
e réduction de l’encours est représenté dans le
graphique ci-après :
(Source : département)
Malgré le contexte actuel de difficultés d’accès au crédit, les perspectives pour les
exercices ultérieurs semblent plutôt orientées à la hausse, essentiellement du fait de deux
facteurs internes : la consolidation ponctuelle des emprunts renouvelables de la collectivité
et la souscription probable de nouveaux emprunts dans le cadre d’opérations de
renégociation. Fin 2012,
l’encours
a augmenté et atteint un nive
au de 758 M€
40
. Cette
hausse intègre notamment une indemnité capitalisée
de 22,5 M€ dans le cadre d’un
réaménagement de prêts conduit à l’été 2012 avec Dexia.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
pour
info
Evolution
2006/2010
Variation
moyenne
Encours de la dette au
31/12 (en millier d'euros
)
693 962 653 439
641 892
695 372 696 384 665 000
0,35%
0,22%
CAF
265 788 253 035
225 530
170 787 209 919 212 783
-21,02%
-4,26%
Ratio de désendettement
2,61
2,58
2,85
4,07
3,32
3,13
27,06%
8,41%
Ratio de désendettement de
la moyenne de la strate
1,87
2,19
2,88
4,24
3,46
NC
84,67%
19,29%
Encours en euros par
habitant
420
392
384
415
415
389
-1,19%
-0,16%
Moyenne de la strate
264
287
326
377
408
NC
54,55%
11,54%
(Source : chambre régionale des comptes)
39
L’indicateur de niveau de dette par habitant traduit aussi directement des choix politiques en faveur de celui
-ci
ou de
l’imposition.
40
En intégrant le report accepté de consolidation d’une année pour un emprunt de 50 M€ par la Caisse
d’Epargne.
42/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Le ratio de désendettement du département du Rhône est un peu supérieur à 3 ans au
31 décembre 2011, ce qui témoigne d’une situation plutôt meilleure que la moyenne
nationale dans un contexte où la plupart des autres départements continuent d’emprunter.
La baisse sensible
en tendance de la CAF ainsi que la relative stagnation de l’encours
depuis 2007 expliquent la légère augmentation du ratio depuis 2009. Cette augmentation
devrait se poursuivre du fait de la hausse de l’encours fin 2012 et d’une baisse probable de
la CAF. Cette tendance à la hausse est susceptible de se confirmer dans les années à venir.
La chambre relève que le département utilise un autre indicateur, celui du taux moyen
pondéré, qui inclut les intérêts courus non échus ainsi que le solde des opérations de
couverture, rapporté à l’encours moyen de la dette sur l’exercice.
La chambre considère que
cet indicateur est à même de donner une information globale plus fine mais relève
a
contrario
que son évolution
ne fait pas l’objet de commentaires particuliers
au sein des
rapports de gestion présentés.
L’évolution du ratio est présentée ci
-après, en comparaison avec le niveau moyen du
TEC10
41
:
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Taux moyens pondérés au titre de l'exercice
TEC10 moyen sur l'année
(Source :
chambre régionale des comptes d’après des données Banque de France et du
rapport de gestion
financière du département pour 2011)
Les niveaux de cet indicateur sont très bien positionnés au regard des conditions de
marché
42
et traduisent la présence importante de contrats à période « bonifiée »
43
. La
remontée du ratio est en ligne avec la hausse des charges financières constatée depuis
2010 notamment (+ 78 points de base entre 2010 et 2009, qui correspondent au surcoût de
plus de 5 M€ décaissé par rapport à 2009)
44
.
41
Taux à échéance constante 10 ans. Le TEC 10 est un indice quotidien des rendements des emprunts d'État à
long terme correspondant au taux de rendement actuariel d'une obligation du Trésor fictive dont la durée serait
de 10 ans.
42
Par exemple environ 10 points de base au-
dessus du taux TEC10 moyen sur l’
année 2006.
Pour l’avenir et du
fait du renchérissement des marges sur les financements nouveaux, la comparaison avec les taux Etat sera
sans doute moins pertinente pour déceler la présence d’éventuels financements en phase bonifiée dans les
encours.
43
C'est-à-
dire d’emprunts structurés en phase de taux fixe bonifié, au moins jusqu’e
n 2009. Voir analyse de la
nature de l’encours dans le paragraphe suivant.
44
Cf. partie relative à l’analyse du coût de la dette
: § 4.3.2 « La charge de la dette : le coût passé».
43/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Fin 2012,
l’encours de dette s’établit à 758 M€
, en hausse par rapport au début de
l’année après une baisse continuelle de la fin des années 90 jusqu’en 2009. Entre 2007 et
2011, le volume d’encours stagne, essentiellement du fait de deux facteurs
: les difficultés de
renégociation de certains emprunts, la crise et les mesures contra-
cycliques mises en œuvre
à l’occasion du plan de relance
département
al. Avec un ratio de désendettement d’environ 3
ans entre 2006 et 2011, le département est bien positionné mais cet indicateur doit être pris
avec recul car il ne prend pas en
compte la nature de la dette souscrite. A l’inverse, le bon
niveau jusqu’en 2009 du taux moyen pondéré et ses variations à la hausse depuis cette
année-là traduisent la présence importante de contrats successivement en période bonifiée
puis en phase structurée. Au regard de la prospective établie par la chambre, le ratio de
désendettement devrait évoluer à la hausse
, sauf mesure d’ajustement sur les recettes.
4.2-
Nature de l’encours de dette et risques associés
4.2.1-
Une dette peu diversifiée en termes de prêteurs, principalement de nature
structurée et à la durée résiduelle importante.
Au 1
er
septembre 2012, le département dispose de 20 contrats répartis entre 6
établissements prêteurs. Le tableau ci-
après présente la répartition de l’encours entre
prêteurs et so
n évolution sur l’année 2012
:
Prêteurs
Part dans l’encours au 1
er
janvier 2012
Part dans l’encours au 1
er
septembre 2012
DEXIA CREDIT LOCAL
67,52%
68,93%
GROUPE CREDIT AGRICOLE
13,77%
11,63%
GROUPE CAISSE EPARGNE
8,29%
5,36%
CDC
5,91%
5,16%
ARKEA BANQUE COMMERCIALE
/
5,45%
*
SOCIETE GENERALE
4,51%
3,45%
(*)La part dans l’encours de la banque ARKEA est celle de décembre 2012
Source
: chambre régionale des comptes d’après des données du
département
La répartition de l’encours a connu des variations i
mportantes du fait des actions de
renégociation conduites en 2012. Dexia reste majoritaire dans l’encours du fait de relations
anciennes avec le département. Ce dernier cherche toutefois à diversifier systématiquement
ses prêteurs, une stratégie qui s’insc
rit nécessairement sur le long terme et qui est rendue
plus difficile dans le contexte actuel de difficultés d’accès au crédit.
La chambre relève que la
dette du département est une dette jeune, plusieurs des prêts souscrits et notamment ceux
dits « structurés » ayant
été signés entre 2006 et 2010. Il s’agit dans ce cas de prêts de
refinancement. La durée de vie résiduelle de l’encours global au 1
er
janvier 2012 est de 16
ans et 1 mois, la durée de vie moyenne est de 9 ans et 6 mois. Au 31 décembre 2012, la
répartition de l’encours de dette par nature d’emprunt est
la suivante :
Taux fixe
262 266 236,52
35,79%
Taux variable
107 625 210,57
14,69%
Taux structuré 1B
8 130 614,29
1,11%
Taux structuré 6F
354 739 232,31
48,41%
(Source : département)
Pratique
ment la moitié de l’encours est composée d’emprunts structurés. La définition
de ce type d’emprunt est donnée par la circulaire du 25 juin 2010
45
:
45
Circulaire relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
44/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
« Ces emprunts peuvent être définis comme des prêts dont les intérêts ne sont pas
déterminés en référence à d
es index standards tels que l’EONIA ou l’Euribor (ces index non
standards comprennent des index fondés sur l’inflation, les taux de change, sur la différence
entre un taux long et un taux court…) voire sont appliqués selon des formules non linéaires
de sor
te que l’évolution des taux supportés est plus que proportionnelle à l’évolution de
l’index
lui
-même
(ce
sont
notamment
les
produits
affectés
de
coefficients
multiplicateurs).
(…) En contrepartie d’une prise de risque financier, ces produits permettent
à l
’emprunteur, dans la plupart des cas, de bénéficier durant les premières années d’un taux
bonifié par rapport au taux de marché ».
Une méthode de classification
a priori
des risques représentés par ces emprunts a été
mise au point. Elle est formalisée au sein de la charte dite «
Gissler
», qui propose
notamment une échelle de gradation des risques allant de 1A (produits peu risqués) à 6F,
produits dits « hors charte », soit les plus risqués.
Dans le cas du département, la chambre relève que la proportion des emprunts
structurés a baissé de manière importante depuis 2008 et particulièrement en 2012,
puisqu’elle était de pratiquement 70% en début d’année. Par ailleurs, près de 70% du stock
d’emprunt structuré est «
gelé » à taux fixe à moyen terme, c'est-à-dire que cette proportion
n’est plus soumise aux évolutions normales de ses taux d’intérêt
ou bénéficie encore d’une
période bonifiée (cas d’un emprunt). La part d’emprunt à taux fixe a augmenté par contre
puisque ceux-
ci sont passés d’un encours de 101,28 M€ en début d’année à plus de 260 M€
au 1
er
septembre 2012
.
La part d’emprunt à taux variable ou révisable
simple est quasiment
stable, en légère baisse. L’encours de dette structurée a fait l’objet d’un examen particulier
par la chambre du fait des risque
s associés, l’indexation de l’encours à taux fixe et variable
(dit « vanille ») ne posant pas de difficultés ou de risques particuliers.
La dette du département apparait comme peu diversifiée en termes de prêteurs,
puisqu’une majorité de l’en
cours a été souscrite auprès de Dexia Crédit Local. La proportion
d’emprunts structurée reste importante, à près de 50%, même si elle a fortement baissé
depuis 2008. Depuis le début de l’année 2012, le
département a augmenté la proportion de
ses emprunts à taux fixe. La dette du département possède enfin une durée résiduelle de vie
plutôt longue, supérieure à 16 ans au 1
er
janvier 2012.
4.2.2-
Historique de gestion en 2012
Au 1
er
janvier 2012, le département
disposait d’une dette structurée de 448,667 M€,
soit 67,47% de l’e
ncours global. Ces emprunts étaient détenus majoritairement par Dexia
(420,942 M€) et de manière marginale par le Crédit Agricole (27,725 M€).
Ce volume a été
ramené fin 2012 à
362 M€, à la
suite des opérations de réaménagement et refinancement
conduites notamment au cours de
l’été,
à
la fin de la période d’instruction menée par
la
chambre.
L’importance de cette proportion dans l’encours sur la période sous revue amène à
relativiser fortement les analyses classiques présentées ci-avant en termes de volume et de
ratio de désendettement au profit d’une analyse plus dynamique. Comme relevé
précédemment, la persistance en volume d’un niveau de stock quasiment constant entre
2008 et mi-
2012, alors que la proportion dans l’encours baisse, reflète des restructurati
ons
ponctuellement importantes, des souscriptions nouvelles d’emprunts à taux fixe ou vanille,
mais aussi la persistance d’un stock «
dur
» d’emprunts structurés, notamment depuis 2007.
Toutefois, l
’année 2012 marque à la fois une réduction et une dilution
importantes du stock
puisque les réaménagements opérés avec Dexia cette année incluent des souscriptions de
financements nouveaux, tels que prévus dans le cadre de la convention bipartite signée en
avril 2012 entre cette banque et le département. Ces renégociations ont toutefois un coût
immédiat et/ou futur susceptible de peser à terme sur le niveau des charges financières de la
collectivité.
45/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.2.3-
Détail des contrats
structurés de l’encours au 31 septembre 2012
Les tableaux ci-après détaillent les contrats structurés souscrits par le département en
différenciant ceux assorti d’un taux fixe garanti en 2012 voir
e au-delà, ainsi que ceux dont
les taux n’ont pas été «
gelés » pour 2012 et les années suivantes. Les références
ultérieures à ces emprunts sont faites sur la base de la numérotation retenue dans ces
tableaux.
4.2.3.1-
Contrats dont les taux ont été « gelés » pour 2012 et au-delà pour
certains contrats
Il s’agit de 5 emprunts, tous répertoriés «
6F » selon la classification
Gissler
(soit le
niveau
a priori
le plus dangereux), dit « à barrière de change », c'est-à-dire indexés sur des
évolutions de parité de change dollar USD /Yen ($/Yen),
euro/dollar USD (€/$) ou euro/franc
suisse (€/CHF). Dans son rapport de février 2009
46
, la Cour des comptes propose la
définition suivante des produits à barrière de change :
«
Le taux d’intérêt payé est au départ
un taux fixe bonifié, mais il dépend de l’évolution d’une parité monétaire (par exemple euro
contre dollar ou même dollar contre franc suisse). Lorsque le seuil de parité prédéfini est
franchi, le taux fixe bonifié est remplacé par un taux composite intégrant l’écart entre la parité
seuil et la par
ité du moment, affecté d’un multiplicateur. Des produits basés sur l’évolution de
l’écart d’inflation entre deux pays ou deux groupes de pays existent aussi. Le risque est ici
élevé, malgré les arguments de prêteur qui se fondent sur l’évolution passée des
parités par
rapport à l’euro, alors qu’il s’agit d’une monnaie récente. Il est lié à l’extrême volatilité des
marchés des changes. L’évolution de la parité euro
-dollar montre que des seuils
apparemment infranchissables peuvent être dépassés, dans les deux sens, et dans des laps
de temps parfois très courts. »
Les emprunts concernés sont présentés dans le tableau ci-
après. L’emprunt n°678 n’a pas vu ses taux gelés mais il n’est pas encore rentré en phase
variable (taux fixe bonifié
jusqu’à l’échéance 2014
inclue).
N°d’emprunt
et prêteur
Montant au
31/09/2012
CRD*
Durée
résiduelle
(en mois)
Formule de taux d’intérêt au 02/02/2012
Catégorie
d’emprunt
(Gissler)
676
Dexia
55 330 111
231
Ti : 4,98% pour 2012.
2013-2029 :
Ti = 5,55%+20%*[(84/cours de change $ Yen)-1]
si $/Yen < 84 ; sinon Ti=3,95%
2030-2031 :
Ti=
Euribor 12m
postfixé
6F
677
Dexia
63 275 496
207
Ti : 4,98% pour 2012
Ensuite :
Ti= 3,99%+20%*[(89/cours de change $/Yen)-1]
si $/Yen < ou égal à 89 ; sinon Ti=2,99%
6F
681/90012
Dexia
79 500 290
225
Ti : 4,46% pour les coupons trimestriels 2012 et
ceux de mars et juin 2013.
Du 01/06/2013 au 01/06/2031 :
Si €
/CHF> ou égal à €/$ Ti= 3,34%
Sinon Ti= 4,34%+29%*[€/$
-
€/CHF]
Du 01/06/2031au 01/06/2033 :
Ti=
Euribor 3m
préfixé
6F
46
«
Les risques pris par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux en matières d’emprunt
».
46/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
N°d’emprunt
et prêteur
Montant au
31/09/2012
CRD*
Durée
résiduelle
(en mois)
Formule de taux d’intérêt au 02/02/2012
Catégorie
d’emprunt
(Gissler)
694
Dexia
93 873 643
243
Ti= 5,50% pour les échéances annuelles de
2012, 2013, 2014, 2015.
Jusqu’au 01/12/2030
:
Si €/CHF> ou
égal 1,45 Ti=3,60%
Sinon Ti=4,60%+50%*[(1,45/cours de change
€/CHF)
-1]
Du 01/12/2030 au 01/12/2032 :
Ti=
Euribor 12m
postfixé
6F
678
Dexia
69 861 160
231
Ti
: 1,75% jusqu’en 2014
(exclue)
Ensuite :
Ti=
Euribor 12m
postfixé
–
0,80%+50%*[(1,40/cours de chang
e €/CHF)
-1] si
€
/CHF < 1,40 ;
sinon Ti=
Euribor 12m
postfixé
–
0,80%
6F
TOTAL
361 840 700
*CRD : capital restant dû. $/Yen : parité dollar US et Yen.
€/CHF
: parité euro-franc suisse.
Ti = taux d’intérêt.
(Source : chambre régionale des comptes)
Cinq contrats classés 6F sont « gelés
» pour 2012. Il s’agit d’emprunts à barrière de
change, indexés sur des parités monétaires. Ils sortiront graduellement de leur période de
gel en trois phases successives, à partir de septembre et décembre 2013, fin 2014 et fin
2016.
4.2.3.2-
Contrats sans première phase de taux fixe garanti en 2012
N°d’emprunt
et prêteur
Montant au
31/09/2012
CRD*
Durée
résiduelle
(en mois)
Formule de taux d’intérêt au 02/02/2012
Catégorie
d’emprunt
(Gissler)
652
Crédit
Agricole
10 163 267
60
Si
Euribor 3m
>5,15% Ti=
Euribor 3m
Sinon Ti=4,32%
1B
TOTAL
10 163 267
Pour information : contrats non couverts
mais éliminés de l’encours en juin 2012 pendant la période d’instruction
641
Crédit Agricole
17 562 126
101
Ti= 4,74% - 15%*[(
€/CHF final
-
€/CHF
d’origine)/€/CHF final
€/CHF d’origine=1,555
6F
680
Dexia
55 613 662
222
Si CMS€ 30 ans –
CMS € 1an > ou égal 0
Ti= 4,25%
Sinon Ti=6,88%-
5*(CMS€ 30
-
CMS€ 1)
3E
*CRD : capital restant dû.
CMS€
N ans :
Constant Maturity Swap
= taux d’un
emprunt en euros, amorti
in fine
,
sur une durée de N années.
(Source : chambre régionale des comptes)
Au 31 septembre 2012, un
seul emprunt de l’encours n’était
pas couvert. Il s’agit
toutefois d’un emprunt à barrière sans risque,
indexé sur Euribor, souscrit auprès du Crédit
Agricole. Deux emprunts à faible risque résiduel, un indexé sur l
’€/CHF
,
classé 6F mais à
faible capital restant dû, et un emprunt à pente classé 3E
, ont été éliminés de l’encours par
réaménagement à l’été 2012.
47/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.2.3.3-
Bilan sur la nature des risques au regard des contrats souscrits
4.2.3.3.1-
Des risques latents, neutralisés temporairement mais concentrés
en particulier sur les 3 empru
nts indexés sur la parité €/CHF
Au 31 septembre 2012,
au sein de l’encours structuré, un peu plus de 361 M€
concernent 5 emprunts à barrière de change dont le taux est susceptible de varier en
fonction du taux de change constaté,
un peu plus de 10 M€ concernent un emprunt dont la
variation du taux est fonction d’un index variable classique (emprunt n°652 indexé sur
Euribor, sans risque). Les 5 emprunts à barrière de change sont exposés aux devises
suivantes :
le franc suisse (CHF) dont la hausse se traduit par une baisse de la parité avec
l’euro et le dollar USD ($), qui impactent directement les emprunts n°678
-681-694 ;
le yen (JPY) dont la hausse se traduit par une baisse de la parité avec le dollar
USD, impactant les emprunts n°676-677 ;
le dollar USD ($) dont la baisse se traduit par une appréciation de la parité avec le
yen et le franc suisse, impactant les emprunts n°676-677-681.
Au vu de la nature des contrats souscrits, de leur volume financier et de leur maturité
très longue, cet encours représente un risque financier important, qui reste toutefois couvert
à court ou moyen terme. Sur la période sous revue, les cours pivot (ou « barrières ») ont été
franchis, notamment depuis 2010. Des hausses importantes de charges sont encore
susceptibles de survenir dans le futur au regard de la maturité importante des emprunts
restant dans l’encours.
De manière générale, les risques associés à un encours de dette structurée dépendent
du volume des emprunts et d
e l’évolution intrinsèque des index au sein des formules de
calcul des taux d’intérêts. La maturité des emprunts est également importante dans le sens
où elle détermine la durée d’exposition au risque. Enfin l’autre risque est celui associé à une
détérioration de la valorisation des emprunts, qui conditionne une évolution à la hausse du
coût éventuel de sortie (ou soulte à payer à la banque). Les évolutions de la valorisation
peuvent intervenir à la fois à un moment où les coupons payés sont limités (en raison
d’anticipations futures défavorables) mais aussi quand ils commencent à se dégrader, ce qui
rend la sortie très compliquée en raison des coûts prohibiti
fs associés. En l’espèce, sur
6 emprunts, les 5 emprunts adossés à des parités de change pour un montant total de plus
de 361 M€ au 31 septembre
2012 sont tous classés «
6F », soit la catégorie « hors charte »
de la classification Gissler. Cette catégorie désigne
a priori
les produits les plus dangereux.
Une première analyse basée sur les principales caractéristiques de ces emprunts désigne
comme potentiellement très dangereux les emprunts n°678-681-694 indexés sur la
parité
€/CHF (et €/$ pour le 681) avec des encours importants et une durée résiduelle
longue, et comme dangereux les deux emprunts n°676-6
77 basés sur l’évolution
des
changes entre le $ et le Yen, deux devises très volatiles pour des emprunts dont le capital
restant dû est encore important (supérieur à 50 M€). Ces emprunts ont été contractés auprès
de Dexia. Les cours pivot sur ces emprunts sont situés de plus à des niveaux très au-dessus
de ceux constatés aujourd’hui, ce qui explique la dégradation des coupons payés depuis
2010. Les évolutions des conditions de marché depuis 2011 sont défavorables au
portefeuille du département du fait de la
dégradation des parités de change de l’euro face au
franc suisse et du dollar face au yen. Si ces évolutions sont sans impact à plus ou moins
longue échéance selon les emprunts du fait du « gel » temporaire des taux, elles continuent
d’influer néanmoins s
ur les coûts de sortie et expliquent le niveau des valorisations que le
département devrait payer, notamment sur les emprunts indexés sur la parité €/CHF. De
plus et du fait des maturités plutôt longues des emprunts souscrits, la part en capital des
remboursements des annuités évolue assez fortement à la hausse selon les prévisions
établies
: elle passe de moins de 40 M€ à près de 70 M€ à compter de 2014
(
données
reprises des budgets primitifs prévisionnels).
48/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.2.3.3.2-
Des coûts importants de sortie des structures du fait des
incertitudes relayées sur les marchés financiers par la crise
financière et économiqu
e depuis la fin de l’année 2008
La sortie d’un emprunt structuré par des voies autres que celle du contentieux juridique
(annulation du contrat par exemple) implique pour la collectivité de racheter les options
(option de barrière, option de change,
etc.) contenues dans les contrats d’emprunts, c'est
-à-
dire de verser une soulte à la banque. Le prix des options évoluent en fonction de divers
paramètres soumis aux aléas des marchés financiers. Dans le contexte actuel qui est celui
de la crise financière et économique, relayée par celle des dettes souveraines, les
valorisations de marché des options sont très volatiles et se dégradent fortement à la hausse
lors des p
ériodes d’incertitudes. Plus les contrats sont complexes (présence de
multiplicateur, d’options sur devises, de barrières activantes
, etc.), plus les prix des soultes
de débouclement des structures sont chères. Dans ce contexte, la réduction des risques
im
plique des coûts tels qu’il est difficile pour le département d’y contribuer. Concernant
l’encours global de
prêts structurés, les soultes varient fortement : au 29 mai 2009 la soulte
de sortie pour tous les produits structurés était évaluée à plus de 176
M€, au 5 juillet 2010
elle était de plus de 326 M€ suite aux très fortes dégradations sur les parités de change
, le
31 mars 2010, Dexia a communiqué au département la valorisation des emprunts n°676-
677-678-680-681/90012-
694 qui s’établissait à cette date
à plus de 200 M€. Au 2 avril 2012,
l’indemnité de débouclement totale à verser pour les 5 emprunts de change «
6F » du
département s’établissait autour de 480 M€. La Cour des comptes rappelle dans le rapport
de 2009 précité qu’en dépit de ses limites
47
et des risques attachés aux procédures
d’évaluation, la valorisation constitue
«
le seul moyen d’apprécier les conditions auxquelles
la collectivité peut réaménager ou couvrir une position d’emprunteur devenue défavorable.
Elle permet de rétablir la symétrie
de l’information entre le prêteur et l’emprunteur
»
.
La dette structurée du département
l’expose essentiellement à la variat
ion des parités
monétaires euro/
franc suisse (€/CHF) et dollar/yen ($/Yen). En l’état, les risques les plus
importants sont portés par les trois emprunts à barrière €/CHF dont les cours pivot sont très
au-dessus des cours actuels. Cet écart explique notamment la hausse des valorisations ou
soultes à payer pour neutraliser ces structures. La dégradation des conditions de marché
limite les actions de gestion à des opérations ponctuelles de gel de plus ou moins longue
échéance et explique le caractère rigide de la dette du département. Ces opérations se
révèlent toutefois moins pénalisantes à moyen terme que de décaisser les soultes de sortie
dans un contexte très défavorablement orienté.
4.2.4-
Conclusion
sur la nature de l’encours et les risques associés
La dette du département est une dette jeune constituée avec une proportion importante
d’emprunts de refinancement. Elle apparait aussi comme peu diversifiée à la fois en termes
de produits et de prêteurs avec une part prépondérante de Dexia Crédit Local dans
l’encours
.
En janvier 2013, l’actif de
cet établissement a été repris par la Société de
financement local (SFIL), et les prêts signés antérieurement auprès de Dexia sont donc
gérés depuis cette date par cette filiale de la Caisse française de financement local. Malgré
les opérations de renégociation conduites notamment en 2012, la dette du département
reste une dette très « rigide », difficilement aménageable, puisque près de
50% de l’encours
est un encours dit « structuré » avec 6 emprunts de ce type. Cette proportion est toutefois
passée de plus de 80% en 2008 à 50% environ fin 2012, avec un effort important
d’élimination fourni cette année.
47
Notamment le fait que
«
les anticipations sur lesquelles repose la valeur de marché d’un
prêt structuré ne
sauraient être considérées comme une estimation immuable de son coût à long terme »
.
49/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Cinq emprunts structurés sur 6 sont des emprunts à barrière de change indexés sur
des parités €/CHF et $/Yen, ils sont tous classés «
6F », selon la classification Gissler. Ces
cinq emprunts, souscrits auprès de Dexia Crédit Local, présentent des risques importants,
dont en particulier 3 emprunts indexés sur la parité €
/CHF, pour un mo
ntant d’environ
243
M€ fin 2012. Avec la crise financière et l’instabilité des marchés depuis 2008, les
barrières ont été franchies et les taux d’intérêt de certains de ces e
mprunts se sont dégradés
entre 2009 et 2012. Les pertes ont été toutefois jusqu’ici relativement contenues du fait des
actions de renégociation engagées avec les banques. Après une première négociation avec
Dexia, l’évolution défavorable des taux a été «
gelée
» pour une partie de l’encours en 2012
et sur une partie de 2013. A l’été 2012 une deuxième négociation avec Dexia a permis de
supprimer un emprunt de pente et de geler pour 4 ans les échéances d’un emprunt
présentant des risques très importants à court terme (fin 2012). A la suite de ces opérations,
l’encours de dette structurée non couvert pour une partie de l’année 2013
ne concerne plus
qu’un emprunt peu risqué, pour une fraction très marginale de l’encours global (environ
10
M€). Dès 2013, des empr
unts sortiront toutefois de leur période de « gel » : en septembre
pour un emprunt en
€/CHF et fin 2013 pour les deux emprunts en US$/Yen.
4.3-
Le coût de la dette : coût historique et estimation du risque à court et
moyen terme
4.3.1-
Eléments de méthodologie
La chambre a recomposé dans un premier temps le coût historique payé au titre des
emprunts structurés, notamment au cours des quatre dernières années (2009-2012
48
), car
cette information n’est pas directement accessible ou exhaustive au sein des différents
rapports de gestion communiqués par le département. En préalable à cet examen du coût
passé, l’exécution budgétaire des dépenses de capital et d’intérêt a fait l’objet d’une
évaluation qualitative. La chambre a ensuite cherché à estimer le coût à venir, c'est-à-dire à
valoriser le risque en termes d’échéances futures sur la base des taux anticipés de marché
des sous-
jacents compris dans les formules de calcul des taux d’intérêts. Les valeurs futures
des sous-jacents peuvent se déduire notamment de la courbe interbancaire des taux de
swaps contre devises. Cette estimation des risques a porté sur l’encours non couvert, puis
sur l’encours couvert à terme selon 2 hypothèses
: maintien et non-maintien des
couvertures. En cas de maintien des couvertures, le coût indirect associé à ces opérations
ne peut être qu’approché de manière imparfaite car il dépend, entre autres, du volume des
soultes à décaisser, ainsi que de l’intégration ou pas dans le capital refinancé des
indemnités dues aux établissements bancaires. Les chiffres transcrits sont par nature
approximatifs, mais permettent une première objectivation des coûts sur la base des
anticipations du début de l’été 2012. Ils seraient à réactualiser régulièrement, ce qui est fait
par les services du département sur une base mensuelle. Les deux hypothèses
susmentionnées permettent d’aboutir à un point moyen,
retenu comme scenario central, qui
permet notamment d’approcher l’impact potentiel de l’évolution des charges afférentes sur la
situation financière du département.
Ce scenario central a été complété par deux scenarii alternatifs d’évolution des indices,
représentatifs de deux contextes économiques différents
: un scenario d’approfondissement
de la crise et celui d’un retour à une conjoncture économique plus favorable
. Enfin, plutôt
que de retenir des estimations de valorisation sur toute la maturité des emprunts, la chambre
a fait le choix de rester dans une approche contemporaine et de limiter les estimations de
coûts aux échéances proches, définies de manière arbitraire comme étant celles restant à
courir jusqu’en 2016. La valorisation complète présente en effet simultanément l’avantage
d’approcher l’idée d’un coût complet, mais l’inconvénient majeur d‘être sujette
à des
possibilités de variations extrêmes du fait de
l’importante durée résiduelle de la plupart des
48
Avec une estimation pour l’exercice 2012, sur la base des projections du département.
50/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
emprunts structurés de l’encours.
4.3.2-
La charge de la dette : le coût passé
4.3.2.1-
La qualité de l’imputation comptable et la fiabilité des données
Sans procéder à un examen exhaustif des mandats, le croisement des données
présentées dans les rapports de gestion financière
avec l’examen des données des comptes
administratifs et de gestion a permis de vérifier la bonne imputation comptable des montants
relatifs aux charges et aux produits financiers jusqu’en 2011. Les
soultes versées ont
notamment été correctement imputées pour leurs montants exacts au compte 668. La
chambre relève que le département
n’utilise pas le compte de charges à répartir 4817
« Indemnités de renégociation de la dette ». Les données présentées ci-après sont donc
reprises telles quelles des comptes administratifs sans retraitement et peuvent être
considérées comme fiables.
4.3.2.2-
La qualité des prévisions budgétaires relatives au capital amorti et
aux intérêts
En ce qui concerne les prévisions et l’exé
cution des dépenses de charges financières
et de remboursement de capital, le département utilise alternativement au sein de ses
rapports de gestion une présentation sur la base des réalisations des comptes administratifs
ou sur la base des budgets primitifs. Le graphique ci-
après permet d’estimer la qualité des
prévisions et de l’exécution budgétaire de ces dépenses
:
44,34
43,65
42,50
40,44
40,07
38,99
33,20
33,20
38,96
38,96
42,32
42,32
37,05
34,06
31,85
28,77
27,65
24,81
26,32
25,26
28,46
20,76
28,34
25,42
33,23
26,95
34,50
26,20
BP 06
CA 06
BP 07
CA 07
BP 08
CA 08
BP 09
CA 09
BP 10
CA 10
BP 11
CA 11
BP 12
CA 12
Capital
Intérêts
76,19
72,42
70,15
65,25
66,39
64,25
71,55
69,27
75,55
64,38
67,30
53,96
61,66
60,26
Prévisionnel
(Source : chambre régionale des comptes)
La chambre retient les lignes de compte suivantes au titre des dépense
s de capital et d’intérêts
:
(1) Capital= compte 1641+1643+16441 (2) Intérêts= compte 66112
BP=budget primitif ; CA=compte administratif
Après une baisse continue de 2006 à 2009, la charge d’annuité augmente
sensiblement en volume pour atteindre 69 M€ e
n 2011. La qualité des prévisions apparait
plutôt satisfaisante, notamment en ce qui concerne les inscriptions en capital. Elle est très
variable par contre en ce qui concerne les inscriptions des intérêts. Dans ce domaine, la
chambre relève dans ce cas la prudence des inscriptions budgétaires et les écarts de
réalisation comme l’expose le document ci
-après :
51/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CAPITAL BP (1)
44,34
42,5
40,07
33,2
38,96
42,32
37,05
CA
43,65
40,44
38,99
33,2
38,96
42,32
Taux d’exécution
98,44%
95,15%
97,30%
100,00%
100,00%
100,00%
INTERETS BP (2)
31,85
27,65
26,32
28,46
28,34
33,23
37,05
CA
28,77
24,81
25,26
20,76
25,42
26,95
Taux d’exécution
90,33%
89,73%
95,97%
72,94%
89,70%
81,10%
MOYENNE
GLISSANTE
2006-
2008
2007-
2009
2008-2010
2009-
2011
92,01%
86,22%
86,20%
81,25%
(Source : chambre régionale des comptes)
La chambre
retient les lignes de compte suivantes au titre des dépenses de capital et d’intérêts
:
(1) Capital= compte 1641+1643+16441 (2) Intérêts= compte 66112.
Les inscriptions 2012 sont relevées pour information.
Le calcul de la moyenne glissante des intérêts payés sur 3 années permet de mettre
en lumière la dégradation du taux de réalisation, notamment depuis 2009. Pour cet exercice,
une partie de l’explication réside dans la baisse historique des taux mais l
e fait essentiel est
la fin des périodes bonifiés et la difficulté à prévoir le niveau des charges. De manière
générale, le département explique retenir des prévisions à la hausse calquées sur les
dégradations potentielles à venir au lieu de provisionner. La chambre relève toutefois que
ces modalités de gestion atteignent leurs limites en cas de décaissement de soulte, comme
en fin
d’
année 2012 où une inscription au budget supplémentaire
d’environ 5 M€ de crédits
en plus a été nécessaire
afin d’absorber l’ensemble des charges financières de cette
année
49
.
La qualité des prévisions budgétaires en matière d’intérêts se dégrade, essentiellement
du fait de la fin des périodes bonifiées. En l’abs
ence de provisionnement, la chambre relève
que même une prévision de crédits d’intérêts sur la base d’une enveloppe maximale
(estimation d’un niveau de charges d’intérêts sans couverture) est insuffisante pour combler
les besoins du chapitre en cas de décaissement de soulte.
4.3.2.3-
L’évolution des charges financières brutes et nettes des produits
financiers
4.3.2.3.1-
Les charges financières brutes de 2006 à 2012
Le graphique ci-
après présente l’évolution des charges financières brutes
à l’été 2012
49
Environ 37 M€ de crédits inscrits au budget primitif pour un décaissement d’environ 42 M€ fin 2012.
52/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
(Source : chambre régionale des comptes)
Le document ci-
avant doit être mis en parallèle avec celui relatif à l’évolution du volume
de l’encours. Le niveau des charges financières brutes en 2011 est ainsi supérieur à celui de
2006, du fait de la dégradation de certains coupons sur les prêts structurés, alors que
l
’encours en 2006 était supérieur de plus de 30 M€ à celui de 2011.
La chambre relève que l’impact des dégradations dues aux
prêts structurés a été
significatif au sein des charges financières notamment en 2010, année qui marque la fin du
bénéfice des péri
odes bonifiés pour des emprunts à l’encours important et indexés sur des
parités de change. Ces pertes sont survenues avant que le département ne prenne des
mesures de cristallisation des taux et/ou de couverture au titre de 2011 et 2012. Du fait de
ces actions, les surcoûts payés en 2011 et 2012 restent maîtrisés. Les charges brutes
globales continuent toutefois d’évoluer à la hausse du fait d’évolutions fondamentalement
reliées à celles des taux du marché. Entre 2010 et 2012, le département a perdu un peu
moins de 4,5 M€ sur ses emprunts structurés (2009 année de référence retenue), soit des
pertes très l
imitées. Une charge de 15 M€ était
toutefois attendue fin 2012 au titre de la
dernière renégociation conduite avec Dexia. Enfin, la chambre relève que les informations
relatives aux pertes enregistrées dues aux emprunts structurés ne font pas l’objet de
communication précise au sein des rapports de gestion financière des exercices 2010 et
2011. De manière générale, le département a payé jusqu’en 2009 des ch
arges financières
très basses, ce qui devrait moins être le cas à l’avenir.
Après une hausse sensible entre 2009 et 2010, la progression des charges financières
brutes reste relativement contenue entre 2010 et 2011 grâce aux actions de couverture
mises e
n place. En volume, elles passent de 20 M€ à 25,58 M€, puis à 29,25 M€ en 2011.
Malgré le gel de tous les emprunts à barrière de change pour 2012, les charges au titre de
cette année
ont dépassé 40 M€
, en raison du paie
ment d’une soulte de 15
M€
dans le cadre
d’une opération de réaménagement. Les pertes dues aux emprunts structurés (hors soulte
en 2012) entre 2010 et 2012 atteignent un montant relativement faible, autour de 4,5 M€.
4.3.2.3.2-
Les charges financières nettes des produits et le bilan financier
des opérations de gestion active depuis 2006
La chambre
a examiné l’évolution des produits financiers du
département sur la
période sous revue, et en particulier l’évolution des produits directement rattachables aux
opérations de gestion active afférentes aux emprunts (c'est-à-dire hors produits des
participations, produits sur cessions etc.).
53/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Des produits financiers en baisse progressive sur la période.
Le tableau ci-après expose le solde des charges financières payées de 2006 à 2011
net des produits financiers parmi lesquels une ligne est extraite concernant la part des
produits directement rattachables aux opérations de gestion active de la dette, c'est-à-dire
les sommes imputées au compte 766 « Gains de change » et 768 « Autres produits
financiers ». Le reste des produits (non détaillés ci-dessous) est constitué des diverses
sommes reçues au titre des participations, immobilisations financières et produits nets sur
cession de valeurs mobilières de placement.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Charges
financières
28 125 141
25 743 315
24 095 639
20 682 411
25 589 360
29 252 692
Produits
financiers
2 270 205
2 112 823
2 104 591
1 517 497
1 486 367
1 785 368
dont 766 et 768
1 639 360
1 443 070
1 444 383
1 168 106
1 092 987
1 396 434
Solde de
charges net
25 854 936
23 630 492
21 991 048
19 164 914
24 102 993
27 467 324
Charges - (766
+768)
26 485 781
24 300 245
22 651 256
19 514 305
24 496 373
27 856 258
(Source : chambre régionale des comptes)
Les produits financiers sont entrés depuis 2006 dans une tendance progressivement
baissière. La part de ces produits effectivement extraite des opérations de gestion active suit
la même évolution, notamment du fait de la fin progressive des gains de change. Depuis
2010, les gains dégagés sur ces opérations stagnent en-dessous de 5% du volume des
charges financières brutes, soit une perte supérieure à 1% par rapport aux exercices
antérieurs. Du fait de cette baisse des gains, les charges financières nettes tendent à
progresser plus rapidement que les charges brutes depuis 2009 (évolution annuelle
moyenne supérieure de plus de 1% depuis 2009).
Un montant suffisant toutefois pour couvrir les pertes sur les prêts structurés sauf
en 2012.
En fin d’année 2011 et quelles que soient les données retenues
50
, le bilan relatif aux
gains et aux pertes enregistrées sur les coupons des emprunts structurés reste positif. La
totalité des produits financiers entre 2009 et 2011 représente un montant suffisant pour
couvrir intégralement les pertes enregistrées sur les prêts structurés et présenter un solde
net d’un peu plus de 1,2 M€
51
. En effet, de 2009 à 2011, le département a perdu environ
3,4
M€ sur ses emprunts structurés, un montant relativement contenu, pour 4,78 M€ de gain
de produits financiers. Cet équilibre antérieur est bouleversé en 2012 par le paiement de
l’indemnité compensatrice de 15 M€ et des réalisations de produits financiers en
-deçà des
niveaux antérieurs.
4.3.2.3.3-
Un bilan financier immédiat positif du fait de la capitalisation
d’une indemnité de renégociation.
Le bilan global e
n fin d’année 2011 montre que les réaménagements des emprunts
antérieurs sous la forme des huit emprunts structurés étudiés sous la période a permis au
département d’économiser environ 40 M€ depuis 2000, dont près de 30 M€ entre 2006 et
2011. La quasi-totalité de ces gains a été effacée en 2012
par le paiement d’une indemnité
de 15 M€ et la capitalisation d’une autre indemnité pour 22,5
M€
.
Le bilan financier final ne
pourra toutefois
être établi qu’avec l’extinction complète de l’encours de tous les emprun
ts
50
Intégralité des produits enregistrés ou seulement ceux tirés de la gestion active.
51
Ou 200 000
€ de solde pour les produits de la gestion active
.
54/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
restants (après 2030).
Après une baisse continue, les charges financières brutes du département passent de
20 M€ en 2009 à 25,58 M€ en 2010, et à 29,25 M€ en 2011.
En 2012, le niveau se situe
autour de 42 M€, dont 26 à 27 M€ de charges d’intérêts et 15 M€ de soulte. L’évolution à la
hausse des charges financières brutes depuis 2009 est due pour
l’essentiel aux pertes
enregistrées sur les coupons de certains des emprunts structurés, notamment les deux
emprunts indexés sur le $/Yen en 2010 et un emprunt
indexé sur l’€/CHF en 2011. La forte
variabilité des charges s’explique par la sensibilité de l’encours aux dégradations des parités
de change alors que le département
a payé jusqu’en 2008 un niveau de charge
s plutôt bas
du fait du bénéfice des périodes bonifiés (taux appliqués inférieurs à ceux du marché) et des
gains sur plusieurs opérations de swap. Cette variabilité des charges financières impacte la
qualité des prévisions budgétaires dans ce domaine depuis 2009. Les hausses de charges
financières ont é
té jusqu’en 2011 intégralement ou quasi
-intégralement compensées par les
produits financiers perçus. De manière générale, le département
est pour l’instant gagnant si
l’on considère les économies dégagées pendant les exerc
ices antérieurs -
40 M€
- et la
gestion des risques de surcoûts jusqu’en 2012. Le bilan
immédiat
à la fin de l’année 2012
des pertes et gains sur les prêts structurés, hors produits financiers, est
d’environ 25 M€
hors prise en compte de la capitalisation d’une indemnité de 22,5 M€. De fait et sur un plan
financier, la collectivité a traversé la crise en limitant fortement les pertes attendues. Il s’agit
toutefois là d’un bilan immédiat, qui n’intègre pas les coûts à venir, engagés du fait des
opérations de gel.
L’évaluation des surcoûts potentiels du coupon gelé à l’été 2012 démontre toutefois
l’importance des risques à très court terme auquel est exposé le
département.
De l’avis de la
chambre, ces menaces justifient une appréhension correcte du risque de taux par la prise en
compte de la maturité de la dette et
l’estimation de
l’évolution des charges au regard des
taux anticipés de marché dans les années ultérieures.
Même si le bilan financier immédiat au 31 décembre 2012 demeure positif, la dette du
département se caractérise par une durée résiduelle importante, plusieurs contrats courant
sur des échéances au-delà de 2030. Le département est donc exposé au risque sur une
durée encore longue. Dans ce contexte, la chambre a cherché à estimer la valorisation du
risque au titre des années post-
2012 au moyen d’une estimation des volumes de charges
financières calculées en fonction des taux anticipés de marché.
4.3.3-
Estimation du volume total des charges financières entre 2013 et 2016
selon 3 scenarii
La chambre a estimé le volume total de charges financières à décaisser par le
département selon deux hypothèses au regard des anticipations de marché du 7 juin 2012.
Hypothèse 1
: en cas d’absence de prolongation des couvertures, soit un scenario
très défavorable mais qui donne une vision brute de la valorisation des risques de
l’encours;
Hypothèse 2
: en cas de maintien des couvertures dans des conditions identiques à
celles qui s’appliquent aujourd’hui
(gel des taux à 4,98% et 4,46%)
52
, soit un
scenario plutôt conservateur, tout en sachant que les risques importants viennent à
compter de 2015 d’un seul
des deux emprunts non couverts
. Il s’agit de l’emprunt
n°678, qui sort de sa période bonifiée sans couverture. Dans le cadre de cette
hypothèse, les coûts des couvertures ne sont pas tr
anscrits alors qu’ils atteindraient
52
Hypothèse très conservatrice car le maintien à des taux fixes identi
ques à ceux d’aujourd’hui des échéances
futures n’est pas acquis, les taux futurs pouvant dépasser ces niveaux de manière importante.
55/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
vraisemblablement un niveau non négligeable, notamment pour ce qui concernerait
le gel des échéances trimestrielles de l’emprunt n°681.
Le maintien ou non des couvertures concerne les emprunts déjà couverts ou encore en
période bonifiée (676-677-681-694). Dans chacune de ces deux hypothèses, les frais
financiers anticipés des emprunts non réaménagés ou couverts
s’ajoutent (contrat n°652 et
678). Ce scenario central a été complété par deux hypothèses complémentaires, déclinées
selon un taux d’appréciation et de dépréciation
de 15%
53
appliqué aux parités de change
anticipées, soit un scenario de sortie de crise et un scenario de retombée dans une crise
économique et financière grave.
4.3.3.1-
Les charges financières totales au regard des taux anticipés au 7
juin 2012
4.3.3.1.1-
Estimation financière des risques
Le tableau ci-
après présente dans le cadre du scenario central retenu l’évolution
potentielle des charges financières totales en absence ou présence de couverture au titre
des 6 empr
unts structurés de l’encours du
département. Par comparaison, la charge de
l’ensemble des emprunts structurés a représenté près de 21
M€ en 2010. L’estimation de la
charge totale intègre les intérêts payés sur les autres emprunts de l’encours, essentiellement
sur taux fixes ou autres. Les montants indiqués intègrent les emprunts inclus dans les
périmètres de refinancement des emprunts s
tructurés gelés ou éliminés de l’encours. Ils
prennent aussi en compte les prévisions de souscription d’emprunts nouveaux et la
consolidation des emprunts renouvelables. L
’estimation des charges totales de l’hypothèse
n°2 n’inclut
pas les éventuelles soultes qui seraient décaissées et/ou les intérêts payés sur
les autres emprunts qui seraient souscrits dans le cadre des opérations de maintien des
couvertures.
L’étude de la faisabilité du maintien de ces couvertures (ou d’autres), devrait
évidemment prendre en compte les contreparties exigées par la banque.
A titre d’exemple,
une évaluation de ces contreparties peut se faire sur la base de celles exigées pour le gel
des échéances de l’emprunt n°694 à l’été 2012.
Hors intérêts payés sur cet emprunt, les
sommes payées sur les autres emprunts à taux fixes inclus (cf. § 4.5.3.3.4 page 73) dans le
périmètre de refinancement sont les suivantes :
Intérêts payés
2013
2014
2015
T1
0,83
0,80
0,75
T2
4,20
4,00
3,86
Emprunt 33 M€
/
1,72
1,64
Total
5,03
6,52
6,25
(Source : chambre régionale des comptes)
Les totaux des sommes à décaisser ci-dessus peuvent être considérés comme les
coûts annuels futurs de la cristallisation du taux à 5,50%
sur l’emprunt 694, auxquels
doit
s’ajouter le montant de la soulte de 15
M€.
De fait, l’estimation des charges présentée dans le cadre d’un maintien des
couvertures apparait minorée d’un montant annuel probable compris entre 5% et 10%.
L’équilibre financier des opérations de renégoc
iation est analysé
infra
.
53
Une seule variable a été modifié
: la parité €/CHF et la parité $/Yen. Cf. annexe 7.
56/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2010
2013
2014
2015
2016
Charges/structurés
Absence de couverture (Hypothèse
n°1)
20,8 M€
19,2 M€
20,11
M€
25,97 M€
36,06 M€
Charges/structurés
Couverture maintenue*
(Hypothèse n°2)
15,99 M€
15,42
M€
21,06 M€
20,86
M€
Intérêts autres
(emprunts à taux fixes et
variables/révisables)*(2)
4,78
M€
11,32 M€
12,85 M€
13,72 M€
13,72 M€
Estimation
charge
totale
Hypothèse 1
30,52 M€
32,97 M€
39,69 M€
49,78 M€
Hypothèse 2
(hors frais de paiement
des couvertures)
27,31 M€
28,27 M€
34,79 M€
34,58 M€
(3)
* Hypothèse de maintien des couvertures telles qu’elles existent aujourd’hui, notamment en matière de gel
des échéances pour les contrats 676-677-681.
*(2) Sur la base des projections du département. Dans le cas du niveau retenu pour 2016, la chambre retient
celui de 2015, soit une hypothèse très conservatrice.
*(3) Pour ce qui concerne 2016, le maintien de la couverture aurait un coût immédiat ou futur important dans
des conditions de marché identiq
ues à celles d’aujourd’hui, soit dans tous les cas une majoration importante
des intérêts payés sur emprunts à taux fixes d’au moins 4M€/an supplémentaires à compter de 2017.
(Source : chambre régionale des comptes)
Sur la base de ces estimations et en retenant le point moyen des deux hypothèses, le
niveau attendu des charges financières totales s’établirait autour de 29 M€ en 201
3, 30
M€
en 2014, 37
M€ en 2015 et 42 M€ en 2016. L’essentiel des surcoûts attendus ne se
produirait qu’à moyen terme en deux phases
:
à compter de 2015
du fait de la sortie de phase bonifiée de l’emprunt n° 678 pour un
surcoût d’environ
6
M€/
an, mais
aussi du fait de l’emprunt n°681 dont toutes les
échéances trimestrielles ne seraient plus couvertes ;
à compter de 2016 pour l’essentiel du fait d’un surcoût attendu d’environ 10 M€ de
l’emprunt n°694.
Le reste des surcoûts proviendrait à la marge des emprunts n°676-677 ($/Yen) dès
2013.
4.3.3.1.2-
Estimation de l’enjeu financier du maintien des couvertures
La chambre relève que le maintien des couvertures permet un gain global rapporté à la
totalité des charges évalué entre 12% et 16% sur les exercices 2013 à 2015 et supérieur à
30% en 2016. A court terme, le maintien d’une couverture adéquate sur l’emprunt n° 681
représente un enjeu annuel d’environ 3 M€.
Les couvertures sur les emprunts n°676 et 677
représentent
un enjeu d’environ 2 M€ annuellement mais des opportunités de rachat des
options devraient être envisageables à court terme. En l’état, l’emprunt n°694 est gelé
jusqu’en 2015 et l’emprunt n°678
ne représente pas un risque immédiat. Une stratégie de
neutralisation devrait viser en priorité l’emprunt n°681 et l’emprunt n°678 tout en maintenant
une veille sur les deux emprunts en US$/Yen. En l’état, une attente d’appréciation de l’euro
par rapport au franc suisse est un scenario possible, mais peu probable vu les niveaux des
cours pivot inscrits aux contrats.
57/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.3.3.2-
Estimation des charges financières totales dans un scenario de
reprise économique ou de retombée en crise
La chambre a par ailleurs testé la sensibilité des charges financières selon 2 autres
scenarii correspondant respectivement à une dégradation des parités de change de 15% et
à une appréciation de 15%
54
. Le tableau ci-après expose ces conclusions prospectives, les
montants présentés sont les moyennes arithmétiques des hypothèses définies ci-avant
(maintien ou non des couvertures sur les emprunts déjà couvert) pour le scenario central
exclusivement. Dans le cadre du scenario d’appréciation des parités de 15%, les emprunts
structurés retrouvent les niveaux des taux bonifiés. Dans le cadre du scenario dégradé, les
données figurent les montants « hors couverture
», ce qui permet d’estimer une valorisation
brute du risque. De plus, dans le cadre de ce scenario, la faisabilité de gel des taux à des
niveaux acceptables
55
reste sujette à caution. Les données en annexe 7 sont calculées sur
la base des taux anticipés sur les exercices 2013 à 2016.
Charges financières totales
2010
2013
2014
2015
2016
Scenario
d’une appréciation
de 15% des parités
/
25,09 M€
25,60
M€
27,08
M€
30,20
M€
Charges financières totales
(décaissées en 2010 et
estimées selon les
anticipations retenues)
25,58 M€
29 M€
30 M€
37 M€
42 M€
Scenario
d’une dépréciation
de 15% des parités
/
37,07 M€
41,28
M€
54,73 M€
73,61 M€
(Source : chambre régionale des comptes)
Comme présenté ci-avant, une nette amélioration de la situation économique permet
de revenir à un niveau de charges inférieur à celui payé actuellement. A l’inverse, une
dégradation forte induit des frais financiers supplémentaires importants. Le niveau de charge
augmente principalement en deux temps, à compter de 2015 et 2016, périodes qui
correspondent à la sortie de phase bonifiée de l’emprunt n°678 et de l’emprunt n°681, deux
emprunts indexés sur la parité €/CHF. Les charges induites rejoignent celles des deux
emprunts US$/Yen sortis de leur période de gel dès fin 2013. Les données annexées
permettent par ailleurs d’approcher la sensibilité de la dette aux dégradations des parités
56
.
Une dégradation de la parité de 1% correspond ainsi à une augmentation des charges
financières brutes d’environ 15% pour l’emprunt n°678
(€/CHF) et d’environ 10% pour
l’emprunt n°676 (US$/Yen). Dans le cas de l’appréciation, l’évolution des charges n’est pas
linéaire, puisque qu’une fois le niveau des cours pivot retrouvé les charges ne baissent plus
que du fait de l’amortissement de l’enc
ours car la collectivité retrouve les taux bonifiés de
première période.
4.3.3.3-
Evaluation de l’impact potentiel sur la situation financière du
département à moyen terme
L’impact d’un niveau de charge équivalent au scenario central a été intégré dans l
a
prospective proposée au § 3.3 « Eléments de prospective et analyse des marges de
54
Deux scenarii qui correspondent p
our l’un à une aggravation de la crise dans la zone euro et à une situation
toujours difficile aux Etats-
Unis, et pour l’autre à une sortie de la crise financière et économique mondiale. Par
convention et en termes de méthodologie, une seule parité a été introduite comme variable (Cf. annexe 7).
55
De plus, les coûts des couvertures seraient vraisemblablement prohibitifs.
56
En termes de méthodologie, la chambre rappelle qu’il n’a retenu qu’une seule dégradation, en l’espèce celle de
l’€/CHF et celle du $/Yen.
58/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
manœuvre
». La hausse des charges financières attendues dans ce scenario reste marginale
à moyen terme sur la situation du département. La prospective établie parait en effet plus
impactée par le dynamisme moins important du panier de recettes issu de la réforme de la
taxe professionnelle et les hausses tendancielles de certaines dépenses (sociales par
exemple).
La majoration des charges qui serait issue
d’un scenario dégradé, tel q
ue présenté ci-
avant, représente une hausse importante en volume, équivalente pour l’année 2016 à plus
de 3
0 M€ supplémentaires par rapport aux charges payées fin 2012. Toutes choses égales
par ailleurs, cette hausse pourrait être comblée par une augmentation d’un point
et demi de
la fiscalité sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Au regard de ces éléments,
la chambre observe que les mesures engagées, assorties
d’une hausse modérée de la
fiscalité, seraient suffisantes pour absorber l’impact des hausses probables de charges
d’intérêts des emprunts du
département.
Un contexte différent, en matière de gestion et de conjoncture, nécessiterait sans
doute des ajustements complémentaires. Il pourrait s’agir
:
A court terme (inférieur à 1 an):
de l’application des nouvelles modalités d’enregistrement comptable des gains
réalisés en période bonifiée, telles
que remaniées suite à l’avis du Conseil de
normalisation des comptes publics (CNOCP) de juillet 2012 et/ou d’une stratégie de
sortie des emprunts
via
le paiement de soultes, qui seraient susceptibles de
remettre en cause cet équilibre et nécessiteraient sans doute des marges de
manœuv
re budgétaires supplémentaires.
A moyen terme (entre 1an+ et 5 ans):
d’une hausse de l’endettement dans un
objectif de maintien du niveau des
investissements, dans un contexte de crédit plus cher qui viendrait majorer les
charges financières de la collectivité ;
d’une hausse importante des dépenses sociales dan
s un contexte de crise
aggravée. L
e levier relatif aux dépenses d’investissement devrait peut
-être dans
cette dernière situation être mobilisé à la baisse s’il n’est pas fait appel à une
mobilisation de la ressource fiscale.
Au regard de l’importance des changements attendus, les conséquences d’une
transcription de l’avis du CNOCP, telles qu’évaluées par la chambre,
sont les suivantes.
Les conséquences du changement de règlementation à compter de 2013
L’avis du conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) du 3 juillet 2012
57
précise, entre autres, les règles comptables afférentes aux emprunts structurés et aux
instruments de couverture. Sur le fond, cet avis présente un certain nombre de modalités de
gestion qui s’appliquent essentiellement aux emprunts futurs et aux contrats encore en
vigueur.
A l’avenir, en cas de souscription de produits complexes
58
, le risque doit être
provisionné et le montant de la provision réactualisé chaque année sur la base des
anticipations de taux faites par le marché. Pour ce qui concerne les emprunts à taux bonifié
57
Avis n°2012-04 du 3 juillet 2012 sur la comptabilisation des dettes financières et des instruments dérivés des
enti
tés à comptabilité publique relevant du code général des collectivités territoriales, du code de l’action sociale
et des familles, du code de la santé publique et du code de la construction et de l’habitation.
58
Définis comme étant de classification Gissler supérieure à 3 ou C, soit le cas de tous les emprunts précités.
59/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
ainsi que pour ceux bénéficiant d’un mécanisme de protection ne couvrant pas toute la durée
résiduelle de l’emp
runt, la bonification doit être neutralisée en recalculant une charge
d’intérêt
«
sur la base du taux d’intérêt effectif lorsque ce taux peut être calculé ou, à défaut,
sur la base du taux de marché à l’origine. L’écart entre cette charge d’intérêt et la c
harge
calculée au taux bonifié est enregistrée en produits constatés d’avance (…)
».
Lors du
passage en phase structurée
,
si le montant global des bonifications différées est suffisant, il
est repris et il n’y a pas lieu de constater de provision complémen
taire. En sens inverse, une
provision doit être dotée. Pour ce qui concerne les emprunts complexes conclus avant
l’adoption de l’avis, une évaluation doit être faite et une provision constituée le cas échéant
« pour son montant total par imputation sur la situation nette »
. Bien que les emprunts
encore en période bonifiée soient exclus de l’application de ces modalités, la chambre est
d’avis qu’ils devraient aussi faire l’objet d’une neutralisation de la charge de bonification
calculée. Dans le cas du département, ces modalités devraient entrainer une hausse des
montants à enregistrer, concernant les emprunts couverts par des instruments financiers
(tous les emprunts dont les taux sont gelés temporairement) et ceux encore en période
bonifiée si la collectivi
té souhaite les inclure dans cette démarche. L’application littérale de
l’avis entrainerait toutefois une imputation importante sur la situation nette, estimée par
exemple à plus de 150 M€ pour l’emprunt n°694, ce qui parait en l’espèce difficilement
réali
sable, si ce n’est au cas par cas et pour certains emprunts identifiés. Dans l’attente de
précisions des textes, une alternative possible consisterait pour la collectivité à appliquer à
ses emprunts les plus risqués une partie du régime défini pour les nouveaux contrats de
produits complexes.
Estimation du montant possible minimal qui devrait être provisionné selon les règles
afférentes aux nouveaux contrats de produits complexes
Contrairement au tableau présenté en page 10, le tableau ci-après présente une
estimation du
montant d’un provisionnement minimal ou de la bonification à neutraliser,
constitué non pas sur la base du montant total du risque mais sur une estimation annuelle
calculée d’après la différence entre le montant du risque évalué et l
e montant bonifié et
imputé en compte de charge.
La chambre a estimé ces montants pour deux emprunts du département
: l’emprunt
n°678, à taux bonifié de 1,75% jusqu’en
2014
; l’emprunt n°694 au taux «
gelé » à 5,50%
jusqu’en 2015 inclus
:
en M€
2013
2014
2015
Emprunt n° 678
5,4
5,8
Emprunt n° 694
9,3
9,5
9,7
(Source : chambre régionale des comptes)
Dans sa réponse aux observations de la chambre, le département déclare vouloir se
conformer aux textes d’application de l’avis du CNOCP dès
que ceux-ci seront publiés.
La chambre prend acte de cette réponse. Elle remarque toutefois que, depuis l
’envoi
des observations provisoires, des modifications ont été apportées par arrêtés sur ce point
aux instructions budgétaires et comptables, créant
des comptes permettant d’inscrire les
provisions pour risques et charges sur emprunts. Si une circulaire devrait préciser l’utilisation
de ces comptes, il ne semble pas que des dispositions législatives ou règlementaires
nouvelles s’imposent pour ce qui concerne l’application de ce type de provisions aux
départements, le CGCT prévoyant déjà que tout risque doit être provisionné (cf. articles
L. 3321-1-20 et D. 3321-2).
60/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Selon les anticipations de marché à l’été 2012 et les projections du
département
conce
rnant les souscriptions d’autres emprunts, le volume de charges financières en
l’absence de prolongation des couvertures établi
es pourrait atteindre environ
30 M€ en 2013
,
pour progresser graduellement jusqu’à près de 50 M€ en 2016. Le maintien des couvertures
actuelles permettrait de réduire cette charge de 28 M€ sur la même période. Ce montant
devrait être toutefois décaissé ou réintégré (en partie ou en totalité) dans les nouveaux
emprunts souscrits. Le coût des réaménagements qui seraient opérés reste en l’état
impossible à déterminer, même si les négociations récentes permettent d’en approcher le
coût éventuel. Ainsi, la renégociation de l’été 2012 avec De
xia délivre une évaluation du coût
de la cristallisation de 4 échéances d’un emprunt potentiellement à fort risque en €/CHF, soit
15 M€ de soulte et un niveau majoré d’intérêts d’environ 5
M€/an au titre des nouveaux
emprunts inclus dans le périmètre de refinancement.
En cas de retombée dans une crise aggravée, les volumes de charges s’établiraient
plutôt autour de 40
M€ en 2014
,
55 M€
en
2015 et à plus de 70 M€ en 2016, une hausse qui
en termes de volume pourrait par exemple être absorbée par un point et demi
supplémentaire de fiscalité sur
les propriétés bâties. En l’état, l’impact des charges
financières, telles qu’évaluées selon ces scenarii indicatifs, resterait marginal sur la situation
du département
qui dispose de marges de manœuvres suffisantes pou
r y faire face,
notamment sur le plan fiscal. A l’évidence, une revue des hypothèses nécessiterait sans
doute des ajustements plus importants :
il pourrait s’agir d’un recours plus important à
l’endettement, de
l’application de
nouvelles modalités de provisionnement, du paiement des
soultes de sortie ou d’une hausse des dépenses sociales dans un contexte d’aggravation de
la crise.
De l’avis de la chambre, un provisionnement minimal, concernant les emprunts encore
en phase bonifiée ou couverts, devrait êtr
e mis en œuvre dès que possible
.
4.4-
Les modalités de gestion de l’endettement de 2006 à aujourd’hui
Il est à noter que le département ne possède pas de vice-président chargé des
finances et que la gestion des emprunts était du ressort du cabinet du préside
nt jusqu’en
2008, le bureau de la dette étant chargé,
jusqu’à cette date
, seulement du suivi et de
l’exécution. Sur la base de l’examen du rapport de gestion présenté et après avis de la
commission spécialisée
59
, le conseil général donne délégation de gestion au président
quelques semaines après l’approbation du budget primitif.
4.4.1-
Un encadrement récent des délégations et une information qui reste à
améliorer
4.4.1.1-
L’analyse des délégations
La chambre
relève l’amélioration du contenu des délibérations de délégatio
n depuis
2010, qui rend plus lisibles
les opérations autorisées par l’assemblée, alors que les
délibérations antérieures se basaient sur un renvoi au rapport de gestion.
La chambre
appelle l’attention de l’assemblée délibérante sur le fait que celle
-ci est
tenue de fixer des limites aux pouvoirs qu’elle délègue, sous peine de risque de sanction au
titre d’incompétence négative.
59
Commission finances, administration générale, personnel et bâtiments.
61/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.4.1.2-
L’analyse des rapports de gestion financière
depuis 2006
4.4.1.2.1-
Les modalités d’encadrement de l’exercice de la délégation
et la
stratégie suivie en matière de gestion de la dette
Un encadrement peu précis des modalités de recours à l’emprunt et une stratégie
limitée à un objectif de réduction des frais financiers
jusqu’en 2008
Le rapport présente notamment les objectifs que l’exécutif propose d’assigner à
l’exercice suivant en matière de gestion des emprunts. L’encadrement défini est toutefois
très variable en fonction des domaines (recours à l’emprunt, usage des instruments de
couverture, etc.). A ce titre, la chambre relève que si le cadre de conclusion et de mise en
œuvre des opérations de couverture est bien formalisé, les descriptions des conditions
générales de recours à l’emprunt sont limitées dans les rapports de gestion 2004 et 2005 à
celle du respect
« du montant des crédits ouvert au budget au titre des emprunts nouveaux,
dans la limite du montant de la dette existante au titre des opérations de réaménagement,
d’opérations financières et des aller
-retour dans le cadre des crédits renouvelables ».
Dans
le cadre du 2
ème
rappor
t de gestion financière présenté au titre de l’exercice 2005 et
proposant délégation au titre de l’exercice 2006, ainsi que dans celui des rapports ultérieurs
présentés au titre des exercices 2006, 2007 et 2008, l’exécutif propose un cadre à
l’assemblée en
matière de gestion des emprunts nouveaux mais celui-ci apparait tellement
large que la chambre le considère sans réelle portée limitative :
«
(…) Les grandes caractéristiques des emprunts à souscrire seront notamment les
suivantes : emprunts à moyen ou long terme, éventuellement sous forme obligataire, libellés
en euros ou en devises, avec possibilité d’un différé d’amortissement ou d’intérêts, au taux
d’intérêt fixe et/ou indexé et/ou tout autre index ou montage structuré disponible sur les
marchés financiers, à un taux effectif global (TEG) compatible avec les dispositions légales
et règlementaires applicables en cette matière(…)
».
La chambre
relève par ailleurs l’absence de réelle stratégie, qui paraît se limiter au
moins jusqu’en 2009
-2010 à un objectif de réduction des frais financiers à court terme.
Aucune ligne stratégique n’est par ailleurs définie en matière de réaménagement de dette, et
ce alors qu’une grande partie des opérations conduites sont des refinancements d’emprunts.
En l’absence de ca
dre dans ce domaine, il ne semble pas que les opérations de
réaménagement conduites jusqu’en 2008 aient fait l’objet d’une analyse du point de vue de
leur équilibre financier. Malgré les formulations retenues dans les rapports concernant les
objectifs et la stratégie -par exemple
« Il me paraît indispensable de continuer à réaliser, en
fonction de la conjoncture financière, des opérations qui, tout en maintenant une structure
équilibrée de l’endettement, limitent au maximum les risques de hausse des taux d’
intérêts
afin de maîtriser nos frais financiers »
60
-
les objectifs affichés de recherche d’une répartition
équilibrée du portefeuille et de maîtrise des risques de taux n’ont pas trouvé de
concrétisation opérationnelle avant 2009-2010, comme le démontrent les transformations
successives du stock de dette pendant la période sous revue et antérieurement.
La chambre
relève ainsi le cas de l’emprunt n°635, de 1,5
milliard de francs, signé en
avril 1999, et qui était avant ses réaménagements successifs un emprunt à taux fixe de
5,41%. Cet emprunt, le premier du département
en 1999 (suite à l’annulation de la
concession dans l’affaire du périphérique TEO), a donné naissance au
fil de ses
réaménagements successifs à au moins 7 emprunts jusqu’en 2012 dont
un emprunt
structuré qui est
toujours dans l’encours
61
:
l’emprunt n°676. L’examen de la filiation de
l’emprunt n°676 avec l’emprunt n°635 révèle la souscription graduelle du
département à des
60
Rapport de gestion financière pour 2006, 2007,
61
L’emprunt n°680,
qui était aussi issu de cet emprunt, a été éliminé au 1
er
décembre 2012.
62/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
risques de plus en plus importants. Il a été réaménagé une première fois en 2004 sous forme
d’un premier emprunt structuré («
Coryalis Tip Top USD »
, indexé sur LIBOR USD avec
barrière), réaménagé à nouveau en 2005 («
Coryalis + FIXMS »
avec une indexation sur la
pente CMS30
–
CMS5),
en 2006 sous la forme de l’emprunt n°676 dé
jà décrit auparavant
(
« DUAL USD JPY FIXE »),
en 2007
62
sous la forme du refinancement d’un emprunt à taux
fixe de 86,9 M€ par un
emprunt structuré indexé sur la parité de cha
nge €/CHF
. La chambre
relève que le département
ne semble s’être préoccupé à l’épo
que que de la capacité
revolving offerte pendant un an et de la phase « taux fixe » de deux ans à 3,34%. Selon le
rapport de gestion, ce réaménagement
«
(…) avait pour objectif, d’une part, d’améliorer leurs
conditions financières, d’autre part, de résorbe
r les excédents de trésorerie du Département
en rendant un des deux emprunts renouvelable ».
De fait, la chambre
constate que dans la mise en œuvre de ses objectifs le
département
semble s’être de manière quasi
-exclusive concentré sur la réduction de ses
frais financiers, objectif rappelé et illustré systématiquement au sein des rapports de gestion,
au moyen de renégociations régulières de son stock d’emprunt à taux fixe.
La chambre
relève que cet objectif a amené le département à souscrire par des opérations de
refinancement, en connaissance de cause (les formules et les index sont décrits au sein des
rapports ainsi que leurs variations passées), des emprunts structurés indexés sur la pente de
la courbe des taux ou sur des parités de change. Ces opérations ont été menées sans que la
retranscription des débats traduise l’émergence de questions
relatives aux évolutions
potentielles de ces contrats
de la part de l’assemblée délibérante. L’analyse semble s’être
bornée aux économies à court terme engendrées par les taux fixes bonifiés des premières
phases.
Cette situation a abouti début 2008 à ce que plus de 80% de l’encours soit composé
de produits structurés, soit plus de 426,72
M€, avec notamment une part dans l’encours
global de produits indexés sur des parités de change de 51%. Cette situation a résulté
d’une
absence d’é
valuation des risques ainsi que de celle de conseils extérieurs autres que Dexia
jusqu’en 2008.
La définitio
n d’une stratégie de gestion de la dette en fin d’année 2009
Une première inflexion se fait sentir à l’occasion du rapport de gestion financière
présenté au titre de l’exercice 2008 mais c’est au sein du rapport de gestion financière
présenté au titre de
l’exercice 2009 et proposant délégation au titre de l’exercice 2010 qu’est
présenté, pour la première fois, un cadre général substantiel pour une stratégie de gestion
de la dette
–
intitulé «
Stratégie d’endettement pour 2010
»- avec :
un premier objecti
f de rééquilibrage du portefeuille avec la volonté d’augmenter la
part de l’encours à taux variable/révisable de 20% à 25
-40% ;
une stratégie et/ou
a minima
des lignes de conduites claires en matière d’emprunts
nouveaux, de réaménagement
et d’opérations de
couverture.
Cette stratégie inclut aussi bien les modalités précises de recours aux emprunts
nouveaux que celles relatives aux réaménagements d’encours. Ce cadre général est repris
par la suite dans le rapport de gestion financière présenté au titre de 2010 et proposant
délégation pour 2011. Il est complété dans ce document par une volonté de formalisation de
stratégie sur le moyen-long terme.
L’assemblée a dans ce cadre été appelée à se prononcer
sur la convention signée avec Dexia, fixant les objectifs et les modalités de sortie des
emprunts signés avec cette banque.
62
Une autre opération a abouti en avril 2006 à transformer un emprunt à taux variable en un emprunt indexé sur
l’écart entre les taux longs et les taux courts (écart CMS10 et CMS2).
63/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
En matière de stratégie d’endettement, les objectifs affichés de maîtrise des risques de
taux et d’équilibre du portefeuille n’ont pas trouvé de concrétisation opérationnelle avant
2009-2010. Ce constat est illustré par les opérations de refinancement conduites avant 2008,
lesquelles ont abouti à de nombreux refinancements sous forme de produits structurés, sans
que l’assemblée délibérante exerce un réel pouvoir de contrôle et d’encadreme
nt de la
délégation accordée à l’exécutif.
Le département n’a pas défini non plus de lignes d’action en matière de
réaménagement et notamment afin de contrôler l’équilibre financier de ses refinancements,
alors que ces opérations ont constitué l’essentie
l des actions suivies pendant la période sous
revue. Dans les faits, le département
s’est longtemps concentré sur la réduction de ses frais
financiers, sans véritable appréhension du risque à long terme. Les premiers travaux relatifs
à la définition d’un cadre stratégique ont commencé en 2008 pour aboutir à la fin de l’année
2009. Le cadre qui en est issu fixe des objectifs précis en matière d’emprunts nouveaux et
présente la démarche adoptée en matière de réduction des risques.
4.4.1.2.2-
Une information à l’assem
blée délibérante
qui s’est nettement
améliorée depuis 2010
De manière générale, la chambre relève que le contenu des rapports s’est amélioré sur
la période sous revue, quant à la description des opérations effectuées pendant l’exercice
.
Ainsi les caractéristiques des emprunts nouveaux, les index associés et les éléments de
contexte sont régulièrement rappelés. Les présentations des derniers exercices -à compter
de 2009- donnent une vision plutôt complète des opérations de gestion menées, en
particulier en matière de réaménagement
, à l’exception toutefois de l’analyse de l’équilibre
financier de ces opérations
. De l’avis de la chambre, elles souffrent
encore
de l’absence d’un
véritable
effort d’appréhension des risques. Cette lacune procède à la fois du manq
ue
d’outils conceptuels adaptés à la description d’un encours structuré aussi important, mais
aussi d’une description qui reste pour l’essentiel statique. La chambre admet toutefois la
difficulté d’un tel exercice. La nécessité d’une information synthétiqu
e impose par ailleurs
des choix qui impactent le caractère exhaustif de l’information délivrée.
Une approche statique en matière de description de l’encours et des charges
financières
Les informations données se limitent à la présentation des ratios traditionnels, que la
chambre estime peu à même de rendre compte des risques associés à un encours structuré
aussi important. La chambre relève ainsi que tant que les risques ne se sont pas réalisés, la
mention des ratios de désendettement ou de taux moyen pondéré est mal adaptée à des
produits par nature dynamiques. Par ailleurs la comparaison avec des frais financiers
décaissés au titre d’exercices antérieurs n’est pas pertinente quand on compare des encours
de volume et de nature différents, de même que les
comparaisons avec d’autres collectivités
dont on ne connait pas la nature de l’encours. En ce qui concerne
les coûts de la dette, la
chambre considère que les présentations faites rendent compte de manière partielle des
risques futurs. Ainsi la projectio
n concernant la courbe d’é
volution des annuités présentée le
30 mars 2012 au rapport de gestion de l’exercice 2011 est
« construite en fonction des taux
anticipés par le marché, au 2 février 2012, pour l’année 2012 et figés au
-
delà (…)
».
La
chambre
est d’avis qu’une présentation basée sur les taux anticipés, au besoin déclinée
selon plusieurs scenarii et mise à jour chaque année, fournirait une appréciation plus
conforme des risques de taux et de leurs conséquences potentielles
63
.
63
Le choix du maintien de taux figés au-delà de leurs échéances correspond
in fine
à un postulat de nature
spéculative, puisque par ce choix le département prend un pari différent de celui du marché, sans préciser plus
avant les motivations qui le fondent.
64/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Des informations précises en termes de bilan financier global, sauf pour ce qui
concerne les opérations de réaménagement
Les informations en termes de bilan des opérations d’élimination d’encours à risque
sont plutôt précises. A l’inverse, en matière de risques et de réaménageme
nts conduits
avant 2010, les informations des rapports de gestion sont parfois incomplètes. Les risques
portés par l’encours structuré semblent avoir été minimisés au moins jusqu’à la fin de l’année
2008 et ce alors qu’un premier rapport d’audit sur la det
te et ses risques associés a été
remis en début d’exercice.
Concernant les données agrégées exposées, notamment celles relatives au volume de prêts
à risque éliminés :
Le département fournit régulièrement des informations sur le stock d’emprunts à risqu
e
éliminés de l’encours. A l’exception d’erreurs ponctuelles, les données transmises sont
fiables et précises. Ce données sont retranscrites par la chambre au sein du tableau ci-après
qui inclut la totalité de la période sous revue ainsi que les souscripti
ons nouvelles d’emprunts
structurés sur la période afin d’avoir une vision exhaustive, notamment en termes de flux
entrants/sortants
au sein de l’encours.
Il est précisé que la chambre
n’inclut pas les
opérations de swap de change souscrites au titre des emprunts n°643 et 646 (emprunts en
francs suisses simples, c'est-à-
dire sans autre option) au sein des flux sortants car il s’agit
d’opérations de couverture.
Ce tableau fournit une vision globale sur les évolutions de
l’encours structuré
, en
termes de stocks et de flux
64
,
tout en gardant à l’esprit que celui
-ci recouvre des produits très
diversifiés en termes de risques :
Exercice
Flux sortants (-) (1)
Flux entrants (+)
2006
+ 19,818
2007
0
65
+86,9
2008
70,78
66
2009
26,943+10+14,228
2010
0
2011
0
2012
15,610+53,742
67
TOTAL 2008-2010
121,951
106,718
TOTAL 2006-2012
191,3
106,718
(1)
D’après les données transmises aux rapports de gestion et aux comptes administratifs
(Les flux sont en M€)
-
(Source : chambre régionale des comptes)
Le bilan en termes de stock d’élimination de prêts structurés sur la période 2008
-2010
est de 121,951 M€. Sur la pér
iode 2006-2012, le bilan
est de 191,3 M€ d’encours de prêts
structurés éliminés. Sur la période 2006-2012, le département
a souscrit pour 106,718 M€ de
prêts structurés nouveaux, démarche qui a cessé depuis 2008 même si plusieurs encours
structurés ont été refinancés/réaménagés sous forme de nouveaux contrats structurés, ce
qui illustre la difficulté à assainir ce type de passif.
Au final le solde net (flux entrants
–
flux sortants) des opérations d’élimination de
l’encours par une action volontaire de réaménagement/transformation en taux fixes ou
variables est positif de plus
de 84 M€, notamment grâ
ce aux actions menées en 2012.
Concernant les différents réaménagements :
64
Bilan qui procède
d’une action
propre de la collectivité (et donc hors extinction naturelle).
65
La chambre considère que l’avenant signé en 2007 au contrat Crédit Agricole ne change pas fondamentalement
la nature du contrat qui passe d’un taux variable indexé sur un taux long à un taux variable index
é sur un taux
court.
66
Remboursement anticipé des prêts 655 et 656 d’après les données du compte administratif 2008.
67
Emprunt n°680, refinancé à taux fixe.
65/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Les informations données sur les réaménagements sont de qualité variable,
notamment au début de la période sous revue
. L’analyse du risque de taux est absente
et
les justifications mises en avant se réfèrent aux
besoins de trésorerie ou d’investissement.
Aucun bilan relatif à l’équilibre financier des opérations n’est disponible au sein des rapports
de gestion. La chambre cite pour exemple les informations données sur deux
réaménagements du 1
er
décembre 2006 avec Dexia, qui sont présentées comme permettant
«
d’une part d’utiliser nos excédents de trésorerie pour faire des économies de frais
financiers jusqu’à fin 2009 par l’utilisation de prêts renouvelables, d’
autre part de réaliser une
économie sur la durée résiduelle des emprunts concernés de 28
M€
»,
le second
réaménagement permettant
de
« réaménager trois prêts pour un montant total de 155,71
M€
avec pour objectif principal de décaler de deux ans la mobilisa
tion de l’emprunt initialement
destiné au financement du musée des confluences ».
Ce réaménagement a abouti à
transformer 2 emprunts monétaires en un emprunt structuré indexé sur la parité €
/CHF à
compter de 2014, sans qu’aucune information ne soit donnée
sur la nature du nouvel
emprunt. Les mêmes lacunes en matière d’information peuvent être relevées concernant le
réaménagement du mois d’avril 2006 avec la Caisse d’Epargne et le Crédit Agricole
68
, ainsi
que le réaménagement du 10 juillet 2007 avec Dexia dont le département
affirme qu’il «
avait
pour objectif, d’une part, d’améliorer leurs conditions financières, d’autre part, de résorber les
excédents de trésorerie du Département en rendant un des deux emprunts renouvelable »,
sans préciser qu’à cette occas
ion un emprunt à taux fixe a été transformé en emprunt
structuré indexé sur la parité €/CHF
69
. Enfin, la chambre observe
que ce n’est toutefois qu’à
l’occasion du rapport 2010 qu’
est donnée une présentation exhaustive de la nature de
l’encours
, ainsi que de la nature particulière des prêts structurés souscrits.
Concernant les informations relatives aux pertes enregistrées sur les emprunts structurés :
Les
pertes enregistrées sur les coupons structurés ne sont pas toujours portées
précisément au sein des rapports de gestion financière.
A l’inverse, les rapports rappellent
régulièrement que le département
a économisé 40 M€ du fait de ces emprunts. Ainsi au titre
de l’exercice 2010, les pertes sont mentionnées sans plus de détail
:
« La hausse par rapport
à 2009 s’explique par la dégradation de certains taux structurés.
»
Par ailleurs, concernant le
gel des
échéances de l’emprunt n°694 aucun détail n’est donné sur le danger intrinsèque de
l’emprunt
70
alors que celui-ci constitue un risque important, la sécurisation ayant permis
d’éviter un taux d’intérêt de près
de 9 % en 2010 et de plus de 13 % en 2011
71
. En 2011, les
informations relatives au décaissement des charges financières (réalisées) au sein du
rapport de gestion pour 2011 ne sont pas portées au sein des tableaux mais figurent dans le
texte pour celles relatives
à l’exercice. Seules les prévisions insc
rites au BP sont
récapitulées, sans les réalisations, ce qui ne paraît pas très utile.
68
Remboursement par anticipation de l’emprunt 648 (variable sur Euribor) et souscription d’un empr
unt structuré
à pente (CMS10-CMS2).
69
Emprunt n°635 souscrit en 1999, d’un montant initial de 237,67M€,
d’un CRD de 86,9 M€ à taux fixe de 5,41%
transformé en emprunt n°90010, futur emprunt 681/90012.
70
Rapport de gestion 2010 :
«
Un emprunt d’un encours de 96,377 M€ (…) a été allongé de deux ans, ses
échéances annuelles 2010 et 2011 ont été sécurisées sur un taux fixe de 4,40% ; ensuite la structure de cet
emprunt est la même que celle avant réaménagement, à l’exception de ses deux dernières échéances annu
elles
qui sont TIBEUR (taux interbancaire européen) 12 mois sans marge ».
71
Soit une perte potentielle importante évitée d’un volume de deux fois et trois fois les sommes d’intérêts payées
(économie de plus de 13,36
M€ de charges d’intérêts du
Département
contre un allongement de l’encours sur
deux années supplémentaires indexé sur Euribor 12m postfixé).
66/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
L’information transmise à l’assemblée délibérante s’est assez nettement améliorée sur
la période sous revue. Elle peut être considérée comme relativement exhaustive à compter
de 2010 même si elle pourrait encore être améliorée par une approche prospective plus
détaillée. Avant cette date et notamment en 2006 et 2007, les informations relatives aux
risques et aux réaménagements conduits sont de qualité variable. Entre 2006 et 2009, la
chambre relève qu’elles apparaissent toutefois suffisantes pour susciter un contrôle ou un
débat qui ne semble pas avoir eu lieu sur la nature des opérations menées et leurs
conséquences à long terme. En 2010 les pertes enregistrées sur les coupons de certains
emprunts ne sont pas portées précisément au sein des rapports de gestion, contrairement à
l’estimation globale des gains issus de l’usage des contrats structurés.
4.4.2-
Le suivi de la dette depuis 2008 et les modalités de recours à l’emprunt
4.4.2.1-
L’organisation du service.
Depuis le 1
er
janvier 2008, la direction des finances et du budget et plus spécifiquement
le service du bureau de la dette est en charge de la gestion des emprunts (financements
nouveaux, réaménagements et couvertures). Depuis 2009, le bureau a été accompagné
dans sa mission par plusieurs conseils. En dehors de la gestion comptable de la dette propre
et de celle de la trésorerie, il est plus spécialement chargé de :
lancer les consultations en matière de financement court et long terme, analyser les
offres et proposer un choix de financeur ;
suivre les opérations de marché lancées par la direction des finances
(réaménagement et couverture) ou proposer un avis tec
hnique dans le cas où c’est
la d
irection générale qui en est à l’i
nitiative ;
proposer des orientations stratégiques dans tous les domaines de la gestion ;
assurer une veille
de l’actualité et des marchés.
Le bureau est en charge de la rédaction du rapport annuel sur la politique de gestion
financière ainsi que d’un document mensuel de synthèse sur la dette à l’attention de la
direction générale
« qui contient un point de marché, une estimation des frais financiers et
des taux à payer, le suivi et l’évolution de la dette totale du
Département (dette propre
classique, de
tte renouvelable, lignes de trésorerie), un point sur l’évolution des différents
sous-jacents sur lesquels le Département est engagé et des valeurs de débouclement des
emprunts, le cas échéant, un point d’actualité concernant la dette structurée des collec
tivités
locales, le cas échéant une estimation de l’emprunt de bouclage de fin d‘exercice.
»
. De
manière générale, toutes les opérations, y compris les opérations de marché, sont
documentée
s et écrites afin d’assurer la traçabilité et la sécurité juridique
des procédures.
4.4.2.2-
Le recours à l’emprunt.
Les modalités du recours à l’emprunt et notamment de la mise en concurrence des
établissements bancaires ont été fixées par une délibération du conseil général du 17 juin
2011. La consultation se fait par la rédac
tion d’un cahier des charges, les offres sont ensuite
analysées et une proposition de candidat à retenir est faite
in fine
à l’exécutif. Le nombre
d’établissements sollicité
s
dépend de la nature de l’opération
:
consultation d’au moins cinq établissements
bancaires pour les emprunts
nouveaux et les lignes de trésorerie ;
consultation de trois établissements financiers pour les opérations de couverture ;
consultation d’au moins trois établissements pour les opérations de réaménagement
si celles-ci se font a
uprès d’un prêteu
r différent du prêteur initial.
67/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Dans le contexte actuel de restriction du crédit par les banques, ces procédures ont
permis d’entamer une diversification des prêteurs concernant les emprunts nouveaux et les
lignes de trésorerie. La chambre relève pourtant, que pour indispensables
qu’elles
paraissent, leur efficacité en matière de dette structurée reste limitée car les opérations de
réaménagement avec le même prêteur
restent soumises à l’accord des deux parties (et donc
de la banque prêteus
e). De plus, de l’avis des services, de moins en moins de banques
paraissent prêtes à s’engager dans des opérations de couverture de ce type de produits.
Enfin, la consultation de plusieurs prêteurs en matière de réaménagement constitue une
disposition de
bonne gestion, mais limitée de fait par le choix d’un règlement amiable avec
Dexia, prêteur initial d’une grande majorité de l’encours structuré.
Le département a conduit depuis 2008 une action importante de formalisation des
procédures et de suivi de
ses opérations en matière d’endettement. La direction des finances
est depuis cette date en charge de la gestion au sens large de l’endettement, en dehors de
la signature des contrats d’emprunts, de couverture ou de trésorerie. La procédure inclu
t
notammen
t la rédaction d’un cahier des charges et une mise en concurrence systématique
des établissements bancaires. Elle a été adoptée par l’assemblée délibérante en juin 2011.
4.4.3-
Conclusion sur les modalités de gestion de la dette
La chambre constate que le département a suivi une politique continue de
désendettement depuis le début des années 2000. Sans véritable stratégie de gestion de
portefeuille jusqu’en 2010 et pris dans une relation quasi
-exclusive avec Dexia, le
département, guidé par le seul objectif de réduction des frais financiers, a été amené à
souscrire, au fil des réaménagements de son stock de dette, des produits structurés affichant
en première phase des taux bonifiés, sans que des interrogations apparaissent sur les
risques potentiels ultérieurs,
ni sur l’équilibre financier des opérations menées
. De fait, si le
volume d’encours a effectivement considérablement baissé, cette réduction s’est effectuée
au prix d’une prise de risque importante pour le futur par l’acquisition d’un stock de dette
structurée très rigide.
Du fait d’une gestion centralisée des questions de dette, les mécanismes de contrôle
interne ne semblent pas avoir fonctionné, de même que le contrôle de l’’assemblée
délibérante alors que certains éléments transmis au sein des rapports de gestion auraient
été susceptibles de susciter des questions plus avant. Cette situation a abouti à un encours
de dette composé au début de l’année 2008 de plus de 80% d’emprunts structurés. Au 31
septembre 2012, cette proportion a été réduite autour de 50 %, traduisant les efforts
importants consentis afin d’aménager les passifs à risque (couverture par swap,
remboursement anticipé etc. notamment depuis 2008. Par ailleurs, aucune souscription
nouvelle d’emprunt structuré n’a été mise en œuvre
depuis 2008, même si de nombreux
réaménagements d’emprunts structurés en d’autres produits ont eu lieu.
La chambre relève par ailleurs une amélioration sensible de
l’information transmise au
conseil général au sein des rapports de gestion sur la période sous revue,
sans qu’elle soit
pour autant toujours exhaustive ni qu’elle rende bien compte de la nature des risques. Dans
ce contexte, la chambre incite le département à poursuivre ses efforts en matière
d’information dans le domaine du suivi des opérations de l’exercice ainsi qu’en privilégiant
une approche prospective par une vision dynamique des indicateurs retenus et une
systématisation de l’
approche selon les taux anticipés de marché, au besoin selon plusieurs
scenarii.
68/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.5-
Bilan de la gestion des risques depuis 2009 et évaluation de la stratégie
suivie.
La chambre a examiné les modalités de gestion des couvertures de risques mises en
place par le département ainsi que la stratégie suivie en matière de réduction de son
encours structuré depuis 2009. En matière de gestion des risques, le département a utilisé
régulièrement des instruments de couverture pendant la période sous revue. Ces
instruments comprennent notamment des contrats de « swap
» (contrat d’échange
de taux)
et des contrats de « future rate agreement » dit « FRA » (contrats permettant de fixer un taux
d’intérêt futur). Ils ont pour objet de réaliser des échanges de taux d’intérêts ou d’assurer des
garanties de taux pour ceux dont l’évolution dépend de variations futures
d’un index
. Pour ce
qui est des
swaps, ces contrats d’échange de taux génèrent des flux financiers représentant
des différentiels d’intérêts qui peuvent traduire soit un gain (c’est l’objectif recherché) soit
une charge financière supplémentaire en cas de mauvaise anticipation. Le département a
enfin signé une convention de parte
nariat avec Dexia afin d’éliminer progressivement les
emprunts souscrits auprès de cet établissement. Cette convention a connu une première
application à l’été 2012.
4.5.1-
L’encadrement mis en œuvre en matière d’usage
des contrats de
couverture.
4.5.1.1-
Rappel des règles encadrant l’usage des instruments de
couverture
L’usage de ces différents contrats est encadré par la circulaire du 15 septembre 1992
qui définit le risque de taux et présente le régime d’encadrement de l’us
age de ces contrats.
Ce régime, dont le cad
re est fixé par l’article L.
3211-2 du CGCT (loi n° 2002-276 du 27
février 2002),
n’a été revu qu’à l’occasion de la circulaire du 25 juin 2010.
Les grandes lignes
en sont rappelées ci-après.
L’objectif de ces con
trats doit être de réduire le risque de
variation de valeur de l’élément couvert. Considérés comme des instruments financiers
complexes, ces contrats ne peuvent bénéficier d’une exécution simple (sans évaluation
préalable) et doivent se conformer aux prescriptions de la directive n°2004-39-CE du 21 avril
2004 concernant les marchés d’instruments financiers, transposée par l’ordonnance n°2007
-
544 du 13 avril 2007 et intégrée au code monétaire et financier dans ses articles L. 533-11 et
suivants. Ces prescriptions recouvrent notamment du côté du prestataire de service une
obligation d’information sur les risques et de transparence
72
, ainsi que l’évaluation du
caractère adéquat du produit.
Parmi les conditions substantielles d’usage de ces instruments
par les co
llectivités, l’exigence d’une délibération fixant un cadre suffisamment précis est
rappelée par la circulaire, ainsi que la nécessité de la détermination du capital de référence
couvert
73
(ou « notionnel »), de la durée maximale des opérations, des références de taux et
d
es modalités d’information de l’assemblée délibérante
ex-post
(comprenant notamment une
analyse de l’exécution du contrat
74
ainsi qu’une analyse coût
-avantage des propositions des
72
Article L. 533-12 du code :
« I. - Toutes les informations, y compris les communications à caractère
promotionnel, adressées par un prestataire de services d'investissement à des clients, notamment des clients
potentiels, présentent un contenu exact, clair et non trompeur. Les communications à caractère promotionnel sont
clairement identifiables en tant que telles. II. - Les prestataires de services d'investissement communiquent à
leurs clients, notamment leurs clients potentiels, les informations leur permettant raisonnablement de comprendre
la nature du service d'investissement et du type spécifique d'instrument financier proposé ainsi que les risques y
afférents, afin que les clients soient en mesure de prendre leurs décisions d'investissement en connaissance de
cause »
73
Les opérations spéculatives sont interdites aux collectivités locales car elles méconnaissent l’exigence d’intérêt
général et ne relève
nt pas de leurs compétences, les contrats dont l’assiette excède l’encours de dette ou qui ne
sont pas adossés et dimensionnés à un capital de référence homogène précisément identifiés sont susceptibles
d’être déférés à fin d’annulation.
74
Comprenant en pa
rticulier un tableau retraçant les gains et les pertes associées à l’opération de couverture. Ce
tableau constitue une annexe qui doit être jointe au compte administratif et au budget primitif. Elle doit
69/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
différents établissements consultés). Sur le plan comptable les pertes et/ou les gains
éventuels sont inscrits aux comptes 768 « Autres produits financiers » et 668 « Autres
charges financières ».
4.5.1.2-
Le constat : une stratégie globalement bien formalisée, une
information à améliorer.
La politique de couverture des ris
ques et le régime d’usage des instruments de
couverture sont définis dans les rapports de gestion financière présentés à l’appui des
délibérations donnant délégation à l’exécutif pour l’exercice budgétaire suivant. De manière
générale, la chambre relève que, sans utiliser le modèle de délibération proposé en annexe
de la circulaire du 4 avril 2003, les modalités d’action sont plutôt précises, fixent les
caractéristiques des index et limitent généralement le volume d’encours couvert à celui de la
dette en dé
but d’année. Ces modalités s’inscrivent par ailleurs dans un objectif de limitation
des risques de hausse des taux d’intérêts. Sur la forme, la chambre relève toutefois que la
durée maximale des contrats n’est pas définie et que le tableau retraçant les ga
ins et les
pertes, s’il est bien compris dans les annexes des comptes, n’est pas joint au rapport de
gestion financière en 2006 et 2007 contrairement aux dispositions rappelées par la circulaire
du 4 avril 2003. Au titre des exercices suivants, l’informati
on est portée au corps du texte.
Enfin, l’information relative à l’opération de swap de taux variable en taux fixe de l’emprunt
90002
75
n’est pas retranscrite,
de même que manquent systématiquement les bilans coûts-
avantages
ou une analyse détaillé de l’exé
cution conformément aux prescriptions des textes
cités ci-avant.
Le département
a défini précisément l’usage de ses instruments de couverture
, selon
le cadre prévu par l’article L.
3211-2 du CGCT
. L’information en la matière pourrait ê
tre
améliorée par la production
d’une analyse détaillée de l’exécution des contrats
.
4.5.2-
Une gestion des opérations de swap plutôt efficiente mais un bilan mitigé
en matière de couverture des produits structurés
Au 31 décembre 2011, le département possédait 3 contrats de swap : un swap de
change et deux swaps de taux fixe faible en taux variable et en taux fixe. Sous la période
sous revue, jusqu’à 5 contrats de swap ont été conclus pour un bilan positif global sur 17
ans
76
de plus de 19,5 M€, notamment sur 2 emprunts anciens à taux fixe «
swapé » en taux
variable et sur un emprunt en francs suisses qui a fait l’objet d’un swap de change. Plus de
90% des gains sont rattachables aux deux emprunts à taux fixes. Ils s’expliquen
t notamment
par la structure simple des contrats « swapés » qui facilite les arbitrages, à la différence des
emprunts assortis d’index plus volatils. Le bilan financier
général de la politique de
couverture a déjà été exposé. La chambre a examiné la couverture des risques mise en
œuvre sur 2 emprunts structurés
77
: l’emprunt n°673 indexé sur la différence de pente des
taux, et l’emprunt n°681 indexé sur les parités €/$ et €/CHF.
comprendre l’ensemble des contrats en cours, y compris ceux souscrits antérieurement à l’exercice budgétaire
considéré.
75
Devenu l’emprunt n°669.
76
Les contrats de swap sur les contrats à taux fixe n°595 et 596 datent de 1994.
77
Le troisième contrat de swap est un contrat de swap de change sur le dernier emprunt en francs suisses non
structuré du département, il a pris fin en 2011 en même temps que l’extinction de l’encours du
prêt. Le bilan
affiché au compte administratif est positif de plus de 1,7 M€.
70/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Les caractéristiques de ces opérations sont présentées ci-après :
Opération de couverture par swap de taux fixe faible contre taux variable
signé le 14/05/2009 pour 6 ans et 7 mois et portant sur le contrat n°673.
Notionnel / Flux payé par le Crédit
Suisse International
Flux payé par le département
Emprunt n°673 Caisse d’Epargne
souscrit en 2006 d’un montant initial
de 19,8 M€, CRD au
31/12/2008 de
14,2 M€, à taux fixe = 4,46% si
CMS10-CMS2> ou égal à 0,30%
sinon Ti= 6,50%-5*(CMS10-CMS2)
Contrat de couverture avec le Crédit
Suisse International après paiement
d’une
soulte
de
800
000
€,
le
département paye Ti=
Euribor 12m
postfixé+0,66% sur toute la durée
résiduelle de l’emprunt.
Opération de couverture par swap de taux fixe faible contre taux variable
signé le 30/09/2011pour l’échéance du 01/12/11 et portant sur le contrat
n°681.
Notionnel / Flux payé par la Société
Générale
Flux payé par le département
Emprunt n°681 Dexia souscrit en
2008 d’un montant initial de 86,9 M€,
CRD au 30/09/2011 de 81,8 M€, à
taux fixe = 3,34% si
€
/CHF> ou égal
à €/$, sinon Ti= 4,34%+29%*[€/$
-
€/CHF]
Contrat de couverture avec la
Société Générale, le département
paye Ti= 8,67%.
*CRD : capital restant dû. -
*Ti= taux d’intérêt.
(Source
: chambre régionale des comptes d’après les données du
département)
4.5.2.1-
Bilan de l
’opération de couverture avec le Crédit Suisse
International
Le département est gagnant de plus de 680 000
€ au 31
décembre 2011. Au regard
des anticipations d’évolution des index (pente des CMS10 et CMS2 et
Euribor 12m
) jusqu’à
la dernière échéance (2015), le gain final minoré de la soulte versée de 800 000
€ devrait
être supérieur à 200 000
€. Le
département a su profiter de la baisse massive des taux
Euribor
en 2010 et de leur maintien à un niveau plutôt bas depuis 2009
78
pour payer un taux
bonifié malgré les 66 points de base de marge.
4.5.2.2-
Bilan de l
’opération de couverture avec la Société Générale
Après avoir payé un taux dégra
dé de plus de 14% sur l’échéance précédente de
l’emprunt
n°681, le département a décidé de mettre en place en septembre 2011 une
opération de couverture pour l’échéance de décembre 2011.
A cette occasion, la chambre
relève que le département
s’est entouré
de multiples précautions : mise en concurrence des
établissements notamment, rapidité d’exécution et sollicitation du conseil sur les cotations
proposées. Cette opération s’est toutefois traduite par une perte nette d’environ 115
000 €,
soit plus de 50 points de base par rapport à la cotation « spot
» de l’échéance.
Le département a régulièrement fait usage de contrats de swap sur la période sous
revue et notamment pour couvrir des échéances sur certains coupons structurés. Malgré un
contexte difficile, la chambre constate que les opérations ont été efficaces en matière de
sécurisation tout en respectant l’encadrement d’usage de
ces instruments à
l’exception de la
production de l’analyse détaillée de l’exécution des contrats.
Une plus grande optimisation
pourrait être tirée de ces opérations en faisant un usage plus systématique des anticipations
de marché.
78
Les anticipations de taux sur
Euribor 12mois postfixé
ne dépassent 3% qu’à compter de 2017.
71/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.5.3-
Analyse
de
l’équilibre
financier
des
dernières
opérations
de
réaménagement (2011 et 2012)
4.5.3.1-
Principes d’encadrement des opérations de réaménagement de
dette et rappel des opérations menées en 2011 et 2012
Objectifs poursuivis et modalités de gestion
En général
, la renégociation d’un ou de plusieurs emprunts vise à obtenir de meilleures
conditions de remboursement au travers d’un refinancement de sa det
te. Le plus souvent, le
réaménagement de dette donne lieu à un remboursement anticipé et s’effectue dans les
conditions prévues au contrat. Le paiement d’une indemnité forfaitaire ou actuarielle permet
de compenser le manque à gagner pour la banque qui résulte de la fin du contrat.
L’estimation la plus juste possible du montant des soultes communiqué par les prêteurs
représente pour les collectivités un enjeu majeur.
Il s’agit pour elles d’éviter que les
opérations de refinancement n’aboutissent à des coûts
supérieurs à ceux résultant des
contrats initiaux. Ce contrôle permet aussi de corriger l’asymétrie d’information qui existe
entre la collectivité et le prêteur. Le remboursement anticipé hors des dispositions
contractuelles nécessite obligatoirement l’accord préalable du prêteur ainsi qu’une décision
de l’assemblée délibérante. Dans le cas d’emprunts structurés, l’indemnité actuarielle est
communiquée par la banque et la décision de remboursement relève normalement de
l’assemblée délibérante. Etant donné l’importance des soultes à verser dans la plupart des
cas, les réaménagements aboutissent le plus souvent à des opérations de refinancement,
qui correspondent à la fois à un remboursement anticipé du contrat de prêt et à la conclusion
d’un nouveau contrat.
Selon le même principe d’équilibre financier, à niveau de capital
identique, les flux qui seront payés au titre du nouveau contrat doivent être équivalents à
ceux qui auraient été décaissés dans le schéma du prêt refinancé. Plusieurs solutions
existent po
ur rétablir l’équilibre du contrat
:
le paiement intégral de l’indemnité, assorti du remboursement du capital restant dû
notamment dans le cas d’un remboursement sec (sans refinancement)
;
la capitalisation de l’indemnité, c'est
-à-dire son intégration au sein du capital du
nouveau prêt. D
ans ce cas l’indemnité peut être, sur le plan comptable, étalée sur la
durée résiduelle de l’emprunt
;
l’inclusion de l’indemnité dans les conditions financières du nouvel emprunt (dans le
niveau du taux d’intérêt par exem
ple) ;
éventuellement la souscription de nouveaux emprunts dont les conditions
financières
entrent
indirectement
dans
le
périmètre
de
l’op
ération
de
réaménagement.
Réaménagements conduits en 2011 et 2012
Par une série de renégociations conduites avec Dex
ia en 2011 et au début de l’année
2012, le département
a cristallisé en taux fixes des échéances d’emprunts. Il s’agit des
coupons annuels 2011 et 2012 des emprunts n°676 et 677 (indexés sur la parité $/Yen) à
4,98% et des coupons trimestriels 2012, mars e
t juin 2013 de l’emprunt n°681 indexé sur la
parité €/CHF. Une deuxième série de renégociations conduite à l’été 2012 avec le Crédit
Agricole et Dexia a permis au département
d’éliminer 2 emprunts structurés
79
dans des
schémas de refinancement plus larges. La négociation avec Dexia a inclus en particulier le
gel des échéances de l’emprunt n°694 indexé sur la parité euro/franc suisse, au titre des
échéances de 2012 à 2015 (incluse). Dans le cas du département et pour ce qui concerne
les opérations de réaménagement
de l’été 2012, les établissements bancaires ont
79
L
’emprunt n°641 du Crédit Agricole index sur la parité euro/franc suisse et l’empru
nt n°680 de Dexia indexé sur
la pente CMS30-CMS1.
72/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
communiqué au sein des contrats les montants des indemnités compensatrices exigées. Sur
la base de ces éléments, la chambre
a analysé l’équilibre des opérations conduites depuis
2011 au regard des contreparties obtenues respectivement par le Crédit Agricole et Dexia.
4.5.3.2-
Bilan de la renégociation conduite avec le Crédit Agricole à l’été
2012.
L’opération de juin 2012 conduite avec la Caisse Régionale du Crédit Agricole Mutuel
Centre Est a notamment permis
d’éliminer de l’encours un emprunt structuré indexé
sur
l’€/CHF, une parité orientée durablement à la baisse.
La chambre
relève l’équilibre financier
de l’opération qui recycle la charge à payer jusqu’en 2027.
4.5.3.3-
Bilan des renégociations conduites avec Dexia
La chambre
a examiné l’équilibre des opérations
de renégociation conduites avec
Dexia en 2011 et en juillet 2012. L’opération de l’été 2012 avec Dexia s’est notamment
inscrite dans le cadre d’une convention
-cadre dite « de sortie des emprunts structurés »,
signée avec cette banque. Cette convention a fa
it l’objet d’un examen sur la forme ci
-après.
4.5.3.3.1-
La question des contrats signés pré-convention et évaluation de
la première négociation conduite avec Dexia en 2011.
L’évaluation des gains réalisés dans le cadre des premières négociations de 2011 et
2012
Ces renégociations représentent pour le département une économie passée et à venir
(jusqu’en juin 2013) que la chambre a évalué
e sur la base des reconstitutions des tableaux
d’amortissement des emprunts concernés et des taux anticipés.
Pour ce qui est de
l’
écon
omie passée, le montant estimé se situe à environ 2,54 M€ de gains sur 2011 pour les
emprunts n°676 et 677. Pour ce qui est de l’économie à venir, le gain attendu représente une
somme d’environ 5,8 M€. Le
département
aura ainsi économisé environ 8,34 M€ de
charges
d’intérêts (hors actualisation) répartis entre environ 4 M€
sur l’emprunt n° 681 et 4,38 M€ sur
les emprunts n°676 et 677.
L’analyse des contreparties exigées par Dexia
Au regard des pièces transmises par la collectivité, la contrepartie obtenue par Dexia a
consisté en
un rallongement de la durée d’amortissement de 2 ans (sans différé) sur
l’emprunt n°676, cette ultime phase étant indexée sur l’
Euribor
12 mois postfixé,
ainsi qu’
en
un allongement d’amortissement de deux ans sur le prêt n°681, cet
te phase étant indexée
sur
Euribor 3 mois préfixé
. Dans l’hypothèse où de tel
les renégociations pourraient avoir lieu
aux mêmes conditions chaque année, la cristallisation complète de ces taux sur la base de
ces contreparties amènerait à repousser l’échéance de l’emprunt
n°681 de 2033 à 2057 et
celui du 676 de 2031 à 2048, sans plus de risques toutefois du fait du maintien d’une
indexation sur
Euribor
. Ce scenario
paraît toutefois peu probable. En l’état, l’indexation de
ces phases ultérieures sur
Euribor
correspond peu ou prou
aux intérêts perçus d’un
placement sans risque pour la banque. Au final, la chambre considère que sur ces
opérations, Dexia ne prend quasiment pas de marge. De plus, le fait que l’allongement de
l’encours ne prolonge pas la période st
ructurée est une bonne opération pour le
département.
4.5.3.3.2-
La question de la préservation des droits du département
De fait, les renégociations successives récentes conduites avec Dexia ont abouti à la
signature de nouveaux contrats, validant le fait que le département
est aujourd’hui co
nscient
73/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
des risques encourus. La chambre constate ainsi que les nouveaux emprunts ont été
souscrits en toute connaissance de cause par rapport aux
évolutions des taux d’intérêt
. Il
s’agit par exemple de l’emprunt n°694 signé l
e 15 octobre 2010 dont le tableau
d’amortissement fait clairement mention d’un taux d’intérêt en phase structurée de
9,48266%. C’est le cas également du contrat n°681 au titre duquel un avenant signé le 25
février 2012 entérine les nouvelles conditions (échéances prochaines à 4,46%, phase
structurée
avec mention d’un TEG à 7,28%, troisième phase indexée sur
Euribor préfixé 3
mois,
etc.). La chambre
relève que ces actions ont permis à Dexia de rester dans l’encours,
a priori
à perte puisque les dernières renégociations permettent au département
d’enregistrer
un gain non compensé par le rallongement des encours sur des indexations simples et sans
risque. Après plusieurs tentatives de négociation, une convention formalisant la recherche
commune d’une solution d
e sortie des emprunts structurés a été signée en 2012, après
présentation du texte à l’assemblée
départementale lors de la séance du 30 mars 2012.
Selon la collectivité, la définition d’un cadre formel s’avérait nécessaire alors que plusieurs
réaménagements avaient déjà eu lieu les années précédentes sous les formes déjà évoqués
précédemment (gels des taux etc.).
Les opérations de gel temporaire des échéances négociées en 2011 et 2012 sur les
deux emprunts indexés sur la parité $/Yen et sur un emprunt en €
/CHF se sont effectuées à
l’avantage du
département sur le plan financier. Au regard des anticipations de marché de
l’été 2012, l’économie probable
engendrée en termes de frais sur ces emprunts au 1
er
juin
2013 serait d’environ 8,3 M€. La contrepartie exi
gée par Dexia a consisté en un allongement
de deux ans de l’encours de deux de ces emprunts sans prolongation de la période
structurée puisque ces deux phases sont indexées sur Euribor sans marge, un index
classique peu risqué.
4.5.3.3.3-
Le cadre de la convention de mars 2012 relative aux objectifs et
conditions de sortie des emprunts structurés
La chambre a examiné le texte de la convention tel qu’il résulte des négociations
conduites entre l’exécutif et Dexia Crédit Local, dans ses parties relatives aux object
ifs
définis par les signataires ainsi qu’aux moyens dévolus pour leur atteinte.
A la date du 29
mars 2013, aucune nouvelle convention n’avait été signée entre les parties.
L’objet de la convention et les objectifs affichés
Dans son contenu, cette convention ne concerne que les seuls emprunts structurés
signés avec Dexia Crédit Local, en l’occurrence il s’agit des prêts n°680 (indexé sur la pente
30 ans/1 an), 676 et 677 (indexation $/Yen), 694 et 678 (indexation €/CHF) et 681
(indexation €/CHF et €/$).
Les objectifs présentés dans le préambule renvoient à une
démarche commune de recherche de solution de réaménagement des contrats
« répondant
aux objectifs, aux besoins et à la situation financière du Département du Rhône ».
Les
réaménagements proposés par Dexia devront permettre de transformer ces emprunts en
des contrats de classe de risque plus faible au regard de la charte
Gissler
, avec un objectif
de taux maximal souhaité de 6%. La banque s’engage à fournir les
« meilleurs efforts »
afin
de trouver des solutions conformes, notamment en mettant à disposition du client un
accompagnement par son département
de l’i
ngénierie financière ainsi que des rendez-vous
réguliers. Dans sa réponse aux observations de la chambre, la Société de financement local
(SFIL), a tenu à préciser, compte tenu de ces éléments, que le département du Rhône avait
bénéficié, selon elle,
d’un cadre de négociation transparent et équilibré.
74/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Une marge de manœuvre importante pour Dexia, amendée d’une clause
conservatoire pour les deux signataires.
L’encadrement des solutions proposées par la banque ménage un maximum de
souplesse.
A l’exception de la limitation de la durée résiduelle des emprunts réaménagés à
25 ans et du refus des différés d’amortissement, les possibilités consenties par
le
département
sont très larges mais s’expliquent aussi par la nature des emprunts à
réaménager. La chambre relève ainsi que les possibilités accordées de regrouper des
crédits, d’inclure en même temps de nouveaux
financements et de lisser les indemnités de
remboursement dans les nouveaux contrats (cumul des paragraphes 1-4-5) sont
susceptibles de rendre peu transparents les coûts réels de réaménagement. Le département
et l’établissement ont par ailleurs entendu réserver l’intégralité de leurs droits prése
nts et à
venir par le biais d’une clause conservatoire.
L’absence de mention relative à l’équilibre financier des opérations proposées.
La chambre
relève que si la convention mentionne l’engagement de la banque à ne
pas prélever de frais ou commission, aucune mention explicite ne renvoie à la recherche de
l’équilibre financi
er des réaménagements proposés. Du fait de cette absence, le contrôle du
caractère financièrement équilibré des solutions proposées par la banque repose sur les
services de la collect
ivité, sans la possibilité de recours juridique qu’aurait permis une telle
mention dans la convention. Une première mise en œuvre de la convention a eu lieu à l’été
2012 dans le cadre d’une opération importante de réaménagement.
Sur la forme, la convention relative aux objectifs et conditions de sortie des emprunts
structurés, signée entre le département et Dexia en mars 2012, représente un progrès dans
le sens où elle formalise clairement les engagements et les objectifs des parties. Dans ce
cadre, l
’étab
lissement met à la disposition du département un appui technique spécialisé.
L’absence d’engagement formel relatif à l’équilibre financier des solutions proposées
implique toutefois un travail de vérification et de contrôle des services.
4.5.3.3.4-
Bilan de la négo
ciation conduite à l’été 2012 avec Dexia
A cette occasion, le département
a procédé à l’opération décrite ci
-dessous, soit
l’élimination de l’emprunt structuré n°680 (à pente) et le gel des échéances annuelles
jusqu’en 2015 inclus de l’emprunt n°694 indexé sur €/CHF. Ce réaménagement constitue
l’aboutissement de plusieurs propositions différentes de Dexia, discutées par les services du
département
et l’ordonnateur au cours de l’été 2012.
Au regard des documents transmis par la banque, la chambre relève que celle-ci a
apporté en amont une information relativement complète et conforme aux objectifs du
département.
75/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2011
2012
Réaménagement du 6 juillet 2012 avec DEXIA
Emprunt n°680 à pente
d’un CRD de
53,67
M€
au 6 juillet 2012, indexé
sur la pente CMS30-CMS1.
Indemnité Compensatrice Dérogatoire (ICD) :
22,5 M€ (
intégrée dans le capital du prêt
)
Prêt de 184,488 M€, à taux combiné fixe,
structuré et variable sur 5 tranches. Amortissement
capital annuel et trimestriel. Intérêts payés sur
échéance annuelle et trimestrielle. Le prêt intègre 3
tranches à taux fixe, une tranche de phase structurée
et une tranche variable
décrites dans cet ordre ci-
après :
une tranche de 17 M€
(1)
; une tranche de
76,242 M€
(
2)
incluant l’i
ndemnité capitalisée de 22,5
M€
; une tranche correspondant au gel à 5,50%
jusqu’en 2015 inclus de l’emprunt n°694
;une tranche
structurée
(3)
à compter de 2016 et une dernière
tranche variable (Euribor) dans les mêmes conditions
que dans l’emprunt n°694.
Prêt de 33 M€ à échéance annuell
e, sur 15 ans,
à 5,15% (exact 360).
Décaissement d’une
soulte de 15 M€.
Emprunt n°694 d’un CRD de 91,2 M€
au
01/12/2013, indexé sur la parité €/CHF.
Indemnité Compensatrice Dérogatoire :
172,748 M€ (
intégrée dans les conditions financières
du prêt de refinancement
).
(1)
Taux fixe de 4,83% ; (2) Taux fixe de 5,50%
; (3) taux structuré de l’emprunt 694
;
(Source
: chambre régionale des comptes d’après des documents transmis par le
département)
Au titre de cette renégociation, la chambre a contrôlé
l’exac
titude des soultes
mentionnées aux contrats, ainsi que l’équilibre des flux actualisés. Le calcul de vérification
des indemnités compensatrices dérogatoires des deux contrats aboutit à des résultats
conformes à ceux mentionnés par la banque. Par ailleurs,
l’opération est globalement
équilibrée sur le plan financier, ce qui constitue un point important, mais au prix d’un
endettement supplémentaire de plus de 72 M€ répartis sur 2012 et 2013. De fait et d’après
les calculs de la chambre, le gel des cinq proch
ains coupons sur l’emprunt n°694 ainsi que la
transformation à taux fixe définitive de l’emprunt n°680
80
aurait abouti à un taux fixe de près
de 15%, très au-dessus du seuil maximum que souhaite supporter la collectivité sur un
emprunt. Cette souscription d
’emprunt nouveau s’inscrit toutefois dans un contexte où ceux
-
ci n’apparaissent pas complétement nécessaire aux besoins de financement de la
collectivité. De fait, la souscription régulière de nouveaux emprunts est susceptible à terme
de modifier l’équilib
re de la trésorerie du département dans la mesure où celui-ci dispose
déjà d’un stock d’emprunt renouvelable pour faire l’équilibre de fin d’année.
Par cette
opération, le département
a gelé les coupons d’un emprunt potentiellement très dangereux
et éliminé un emprunt moins risqué. A court terme, le département a réduit sa charge
d’intérêt
s
qui se retrouve répartie d’une manière différente de celle qu’établissaient
les
contrats initiaux. Les différences visibles se situent au travers du rythme des décaissements,
sur l‘étalement des charges d’intérêts et par les nouveaux frais issus des emprunts à taux
fixes contractés. Le tableau ci-après présente les changements induits à moyen terme par
cette renégociation par rapport à un scenario dans lequel les emprunts
précités n’auraient
pas été éliminés de l’encours
81
:
Année
2012
2013
2014
2015
2016
GAIN TOTAL
-6,148
5,98
4,599
5,027
-4,497
GAIN GLOBAL SUR LES STRUCTURES
9,201
11,677
11,775
11,869
2,009
(Les flux sont en M€)
(Source : chambre régionale des comptes)
80
Sur la base d’un volume refinancé
et d’un échéancier identique, soit 53,742 M€, remboursable par coupons
trimestriels jusqu’en 2030.
81
La chambre a comparé les frais qui auraient été décaissés sur l’ense
mble des emprunts structurés en cas
d’absence de renégociation, avec ceux issus de l’opération de réaménagement, incluant l’ensemble des prêts
structurés ainsi que les charges financières issues des seuls opérations à taux fixe inclus dans le périmètre de
réaménagement.
76/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Les économies sur les intérêts payés au titre des emprunts structurés sont importantes
jusqu
’en 2015, dans la mesure où l’emprunt n°694 représentait un surcoût potentiel
élevé. A
court terme (en 2012), le département a payé toutefois plus de charges que si les emprunts
n’avaient pas été éliminés, notamment du fait du décaissement de la soulte de 15 M€. De
l’avis d
e la chambre, le fait de décaisser ce montant est toutefois un point positif du point de
vue de la gestion, dans la mesure où il permet au département de ne pas reporter sur
l’avenir la totalité des indemnités dues.
Au regard de l’importance du réaménagement
conduit et des risques associés, la chambre relève que le département a su
a priori
préserver ses intérêts financiers et que les documents fournis par la banque en amont sont
relativement exhaustifs. Cette opération parait conforme au cadre défini par les deux acteurs
dans la convention bipartite.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, la Société de financement local
(SFIL) a précisé que le nouveau financement conclu
pour 33 M€ n’entrait pas dans l’équilibre
de l’opération mais avait été souscrit par la collectivité afin de financer des investissements
nouveaux. Cette précision, si elle était avérée, amènerait à nuancer les remarques faites ci-
avant sur l’équilibre de l’opération. Celle
-ci
s’avérerait alors légèrement déséquilibrée pour le
département qui a souscrit un financement dont il n’avait pas
besoin
à l’époque
pour
n
eutraliser définitivement d’un côté (pour l’emprunt 680) et temporairement d’un autre côté
(pour l’emprunt 694) les risques
associés aux deux emprunts structurés cités ci-avant.
La chambre relève que le
réaménagement conduit à l’été 2012
s’est traduit par
l’augmentation de l’endettement global,
alors que cela n’était pas indispensable e
n regard
des besoins réels d’emprunt nouveau
. Dans un objectif de meilleure information, la chambre
incite la collectivité à renforcer à l’avenir sa capacité d’expertise des
propositions émises par
la banque.
4.5.4-
La stratégie suivie en matière de réduction de l’encours structuré
: bilan et
perspective
4.5.4.1-
Un bilan a priori plutôt efficace en matière d’élimination ou de
neutralisation temporaire pour ce qui concerne les emprunts les
plus risqués
Le département
a réussi jusqu’ici à éliminer à moindre coût de son encours les
prêts
structurés les moins « toxiques », notamment en 2012 les emprunts n°641 (€/CHF) et n°680
(pente). Par ailleurs, la dégradation des coupons suite au franchissement des barrières
depuis 2010 a été jusqu’ici en partie contenue par la politique de gestion mise
en œuvre.
Celle-ci consiste à la fois à procéder à des remboursements anticipés quand cela est
possible (par exemple en 2006 et 2008) ainsi qu’à « geler » temporairement les taux de ces
emprunts à des niveaux de taux fixes inférieurs. Ainsi pour ce qui concerne les emprunts
potentiellement les plus dangereux, le département a obt
enu, à défaut d’élimination, le
gel
des échéances en 2011 et des prochaines échéances à des taux minorés au regard de ce
qu’il aurait à payer. Les dernières opérations conduites en
2012 se sont révélées plus
coûteuses car elles portaient sur les emprunts potentiellement les plus dangereux,
notamment sur l’emprunt n°694 pour un gel de longue durée (jusqu’en 2015). Ainsi, au titre
de l’exercice 2012, les négociations avec Dexia ont pe
rmis de cristalliser temporairement
des taux fixes à 4,98% sur 2 emprunts, à 4,46% et à 5,50% pour deux autres transactions.
Au 31 septembre 2012, les taux de tous les emprunts indexés sur des parités de change
sont ainsi « gelés », alors qu’un emprunt bén
éficie encore de sa période bonifiée. Ces
opérations se révèlent moins pénalisantes que de payer des soultes de sortie dans un
contexte défavorablement orienté. Malgré les actions conduites, il reste encore à la fin de
l’année 2012 un montant de plus de 360 M€ de dette structurée (près de 50% de l’encours
total) très « rigide », car constituée pour l’essentiel d’emprunts « hors charte »
dans un
contexte de crise économique et financière marquée par des anticipations défavorables.
77/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.5.4.2-
U
ne réduction de l’encours
structuré qui marque le pas depuis
2010
Jusqu’en 2008, la part des emprunts structurés a augmenté dans l’encours de
département
pour atteindre 85% au début de l’année 2009. De fait, les actions de réduction
des risques conduites antérieurement apparaissent mineures au regard des nouvelles
souscriptions de contrats à risque.
A compter de l’année 2009, une action volontariste
importante a été conduite afin de réduire l’encours structuré du
département : depuis 2006,
plu
s de 191 M€ d’emprunts
structurés ont été éliminés, essentiellement par le biais de
transformation des prêts structurés en prêts à taux fixe et à taux variable. La proportion de
prêts
structurés dans l’encours est ainsi passée de 85% à 69% entre 2009 et dé
but 2010,
puis à moins de 50% au 31 septembre 2012. La chambre relève que le département a été
appuyé dans cette démarche par ses conseils externes suivant une stratégie visant à :
transformer les emprunts structurés hors Dexia en prêts à taux variable ou à taux
fixe en utilisant les marges de manœuvre disponibles
;
diversifier les prêteurs ;
aboutir à une renégociation globale avec Dexia sur les produits en forte
moins-value.
Si le premier et le deuxième volet ont globalement bien fonctionné, réduisant les
structures les moins risquées, le troisième volet a échoué, le département comme Dexia
refusant les propositions respectives de chacun. Le département a ainsi refusé une
proposition de transformation de la totalité de l’encours structuré à taux fixe s
ans marge en
septembre 2009,
parce qu’il estimait les taux proposés trop élevés
, et Dexia a refusé la
demande du département
de mise en place gracieuse d’un cap à 6,50% sur cet encours.
Au
vu des derniers réaménagements conduits dans le cadre de la convention de mars 2012, il
semble toutefois qu’un équilibre ait été trouvé pour l’instant entre Dexia et le département
dans la gestion de l’encours à risque souscrit auprès de cette banque
. Malgré une année
2012
où un volume important d’emprunt a été éliminé, l
a baisse des prêts structurés dans
l’encours s’est ralentie d
epuis 2010. Ce ralentissement reflète une action plus difficile vis-à-
vis d’un stock
« dur » de prêts structurés, dont les coûts de sortie apparaissent extrêmement
importants et difficilement négociables au regard des marges de
manœuvres que se consent
le département. Le tableau ci-
après reprend les données présentées en matière d’élimination
d’emprunts à risque sur la période sous revue
:
Exercice
Flux sortants
en M€
(-) (1)
2006
2007
0
82
2008
70,78
83
2009
26,943+10+14,228
2010
0
2011
0
2012
15,610+53,742
84
TOTAL 2008-2010
121,951
TOTAL 2006-2012
191,3
(1)
D’après les données transmises aux rapports de gestion et aux comptes administratifs
(Source : chambre régionale des comptes)
82
La chambre considère que l’avenant signé en 2007 au contrat Crédit Agricole ne change pas
fondamentalement la nature du contrat qui passe d’un taux variable indexé sur un taux long à un taux variable
indexé sur un taux court.
83
Remboursem
ent anticipé des prêts 655 et 656 d’après les données du compte administratif 2008.
84
Emprunt n°680, refinancé à taux fixe.
78/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.5.4.3-
Un avenir relativement incertain soumis aux aléas du marché.
4.5.4.3.1-
La question de la soutenabilité d’une stratégie opportuniste,
dépendante des conditions de marché
Dans ce contexte marqué par la dégradation rapide des conditions de marché, le
département axe sa stratégie
aujourd’hui autour de la fixation temporaire des échéances à
venir, suivant en cela une stratégie opportuniste dépendante des conditions de marché.
Cette stratégie apparait de fait comme contraire à celle qu’il exprimait dans le rapport de
gestion financi
ère pour l’exercice 2010. En l’état, les négociations de gel temporaire
conduites
n’ont pas abouti à un report des risques sur les échéances futures puisque les
allongements d’encours sont indexés sur
Euribor
(pré ou postfixé). Cette stratégie se fait
pour
l’instant donc à moindre coût. D’un côté le
département ne paye pas les soultes de
débouclement, de l’autre il ne sort pas des contrats ce qui implique le risque d’être soumis à
un moment ou à un autre aux paiements de coupons dégradés si la couverture ou le gel ne
sont pas possibles. La question de sa soutenabilité à moyen et court terme reste donc
posée. La chambre relève que le choix de cette stratégie implique que deux points
particuliers sont à prendre en compte, notamment dans le cadre de la convention signée
avec Dexia : celui de la préservation des droits du département (examinée précédemment et
qui fait l’objet de la conv
ention signée avec Dexia), celui
des marges de manœuvre et de
l’accompagnement.
4.5.4.3.2-
La question des marges de manœuvre
et de l’accom
pagnement
extérieur.
La nécessité de consolider les marges de manœuvre budgétaire
s consacrées à la
gestion active de la dette.
Dans la mise en œuvre de sa gestion des risques,
le département a établi une frontière
étanche entre la gestion de la dette et
ses autres ressources et dépenses, l’objectif implicite
étant de financer les soultes éventuelles à payer à partir du périmètre des charges et
produits financiers. Les gains enregistrés sur les charges financières grâce à la baisse des
taux et aux opérations de swaps « gagnantes », ainsi que les gains tirés des renégociations,
fournissant les ressources permettant de payer les éventuels coûts de renégociation. En
2010, du fait de la dégradation des conditions de marché, les économies prévue
s de 8 M€
en milieu d’année
85
se sont transformées en un surcoût de près de 5 M€. De fait aucune des
restructurations proposées
par le conseil de l’époque n’a été mise
en œuvre. Le
département
a négocié avec Dexia le gel des échéances 2010 et 2011 de l’empr
unt n°694
au prix d’un allongement de l’encours sur deux ans indexé sur
Euribor
, une renégociation
sans coût immédiat donc.
En l’absence de con
ditions de marché favorables, la marge de
manœuvre du
département dans cette configuration parait excessivement restreinte,
d’autant que la collectivité ne provisionne pas pour risques et ch
arges mais inscrit au budget
les
charges
équivalentes
aux
risques
réalisés,
sans
toutefois
les
mobiliser
systématiquement. La chambre relève que la simple consommation des crédits inscrits (qui
prend en compte la dégradation des coupons non couverts) lui aurait donné la marge de
manœuvre nécessaire à effectuer certaines renégociations, notamment la cristallisation à
taux fixe anticipée de l’emprunt
n°641 et le gel des échéances à 4
,34% de l’emprunt
n°681.
A l’inverse, comme le montre l’exercice 2012, l’inscription au budget primitif d’un volume de
charges équivalent au risque réalisé
n’apparait pas
suffisante en cas de réaménagements
importants. Or, en matière de stratégie de réduction ponctuelle des risques, la plupart des
opérations de couverture effectuées sans paiement de soulte sont perdantes à court terme
car elles présentent logiquement des coûts d’opportunité immédiats, à l’image de la
85
Economies dégagées sur le postulat du pari du maintien des taux bonifiés sur les structures indexés sur le
$/Yen (676 et 677)
79/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
transformation en taux fix
e de l’emprunt
90002 en 2009. La chambre considère que le fait de
payer des soultes de sortie sur des emprunts structurés à la durée résiduelle courte majore
les chances d’optimisation des frais en sus de la neutralisation des risques
: c’est le cas de
l’opération de co
uverture avec le Crédit Suisse International du 14 mai 2009. Cette stratégie
nécessite en revanche
des marges de manœuvre importantes.
En l’état et alors que de
nombreux coupons sont couverts temporairement, le département devrait inscrire au moins
une partie des provisions calculées sur la différence entre les taux bonifiés et/ou couverts et
les taux futurs. Cette démarche serait de nature à lui
donner une marge de manœuvre
budgétaire supplémentaire.
La question de l’accompagnement extérieur.
Au regard d
e la maturité de l’encours structuré restant, la gestion de ce stock de dette
s’inscrit à l’évidence sur le long terme. Dans le cadre de la stratégie définie à l’heure
actuelle, la limitation des pertes et la saisie des opportunités que présenteront les marchés
financiers à l’avenir dépendront de la capacité des services de la collectivité à expertiser
rapidement les propositions faites par les banques et Dexia en particulier. Les relations avec
cet établissement financier s’inscrivent aujourd’hui dans le c
adre de la convention bipartite
signée, qui fixe des lignes directrices et des objectifs clairs. Dans le cadre de cette relation
bipartite, le département devrait renforcer son accompagnement extérieur afin notamment
d’expertiser les propositions faites, mais aussi d’être en capacité d’en établir de lui
-même.
4.5.5-
Conclusion sur la gestion des risques et de la stratégie
Le département a défini de manière claire les modalités de neutralisation des risques
et a respecté globalement la règlementation afférente aux outils de couverture. Au final et
malgré un contexte difficile, le bilan des opérations de couverture (swap et gel de taux)
conduites ces deux dernières années apparait positif en termes de neutralisation des risques
et sur le plan financier. De fait, les réaménagements de dette opérés en 2011 et 2012 avec
le Crédit Agricole et Dexia ont permis la neutralisation temporaire d’emprunts potentiellement
à fort risque ainsi que l’élimination des emprunts les moins toxiques de l’encours
, pour plus
de 191 M€ entre 2006 et 2012
.
L’action d’élimination semble toutefois ralentir depuis 2010,
l’élimination de l’emprunt à pente (n°680) de l’été 2012 marquant sans doute l’une des
dernières opérations d’élimination d’envergure. Le reste des
prêts structurés regroupe en
effet des emprunts de change aux encours encore importants au titre desquels des
opérations de gel paraissent peut être plus pertinentes et moins coûteuses que le paiement
intégral des soultes de débouclement des structures. Sur le plan financier, les
réaménagements de 2011 se sont faits à l’avantage du
département, tandis que ceux de
l’été 2012 sont a priori globalement équilibrés. Le
département et Dexia ont signé en mars
2012 une convention bipartite qui définit les
conditions d’
un règlement amiable de la
situation. Les objectifs du département et le soutien de la banque dans le réaménagement
de l’encours à risque souscrit sont clairement formalisées, notamment l’objectif d’emprunts
de refinancement à un taux maximal de 6%. Cette convention ménage toutefois des
possibilités très larges d’action pour Dexia
, qui peut notamment inclure de nouveaux prêts
dans le périmètre de refinancement. Dans ce contexte, la poursuite de la stratégie définie
nécessite une consolidation des marges de
manœuvre budgétaire consenties pour les
opérations de gestion active ainsi sans doute qu’un renforcement de l’accompagnement
extérieur de la collectivité, afin notamment de continuer à préserver ses intérêts financiers et
d’être force de contre
-proposition dans les relations avec les établissements bancaires.
80/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
4.6-
Conclusion générale sur la gestion de la dette
En fin d’année 2012,
la dette du département
s’élève à
758
M€ après une baisse
continuelle de la fin des années 90 jusqu’en 2009. Les charges financières globales
atteignent
42 M€, une hausse sensible due pour l’essentiel au paiement d’une soulte dans le
cadre d’une opération de réaménagement.
La dette du départ
ement est, pour une partie importante, constituée d’emprunts de
refinancement. Elle apparait comme peu diversifiée à la fois en termes de prêteurs mais
aussi de produits, puisque près de 50% de l’encours est un encours dit «
structuré » avec 6
emprunts de ce type dont cinq contractés auprès de Dexia Crédit Local. La constitution de
cet encours s’est effectuée dans le même temps que la collectivité suivait une politique de
désendettement depuis le début des années 2000.
Sans véritable stratégie jusqu’en 20
10, pris dans une relation quasi-exclusive avec
Dexia, prêteur et conseil historique, le département a souscrit, au fil des réaménagements de
son encours, des produits structurés affichant en première phase des taux bonifiés. Ces
opérations ont été conduites sans que des interrogations apparaissent sur leur équilibre
financier et sur les risques potentiels associés. Le désendettement s’est ainsi opéré au prix
d’une prise de risque importante pour le futur par l’acquisition d’un stock de dette structurée
trè
s rigide. Du fait d’une gestion centralisée des opérations d’emprunt, les mécanismes de
surveillance interne ne semblent pas avoir fonctionné, de même que le contrôle de
l’assemblée délibérante, alors que des informations transmises au sein des rapports de
gestion auraient pu susciter des questions plus avant. Cette situation a abouti à un encours
de dette composé au début de l’année 2008 de plus de 80% d’emprunts structurés, avant
d’être réduit progressivement par l’élimination des emprunts les moins risqu
és et coûteux.
Entre 2006 et 2012, le département a ainsi éliminé plus de 191 M€ d’emprunts à
risque. De fait et malgré un contexte difficile, le bilan des opérations de gestion des risques,
en particulier depuis 2009 (couverture par swap et gel de taux) apparait positif à la fois en
termes de neutralisation et sur le plan financier. Les réaménagements d’emprunts opérés en
particulier en 2011 et 2012, avec le Crédit Agricole et Dexia, ont permis la neutralisation
temporaire d’emprunts potentiellement à fort risque ainsi que l’élimination des derniers
emprunts les moins toxiques de l’encours.
Sur le plan financier, les réaménagements de 2011 se sont faits à l’avantage du
département, tandis que ceux de l’été 2012 sont a priori globalement équilibrés.
A l
a fin de l’année 2012, il reste dans l’encours six emprunts structurés dont cinq
emprunts à barrière de change indexés sur des parités €/CHF et $/Yen, classés «
6F » selon
la charte Gissler. Parmi ces emprunts, trois en particulier indexés sur la parité €
/CHF pour
un montant d’environ 243 M€ fin 2012, présentent des risques particulièrement importants
avec des maturités courant après 2030.
Avec l’instabilité des marchés depuis 2008, les taux d’intérêts d’une partie du stock
global d’emprunts structurés se
sont dégradés. Les pertes ont été cependant relativement
contenues, du fait des actions de renégociation engagées avec les banques. A la suite de
ces opérations, l’encours de dette structurée non couvert en fin d’année 2012 ne concerne
plus qu’un emprunt peu risqué, pour une fraction très marginale de l’encours global, soit
environ 10 M€. Dès 2013, des emprunts sortiront toutefois de leur période de «
gel » : en
septembre pour un emprunt en €/CHF et en fin d’année 2013 pour les deux emprunts en
US$/Yen.
81/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Les estimations des charges futures reposent sur l’hypothèse du maintien ou non des
couvertures actuelles, à des conditions de taux peut-être différentes. Selon les anticipations
de marché de l’été 2012, la charge financière brute des emprunts actuels non
couverts
évoluerait entre 30 M€ et 50 M€ entre 2013 et 2016. La chambre a testé des scenarii
différents, représentatifs d’une amélioration de la situation macro
-
économique et d’une
nouvelle dégradation. Une nette amélioration de la conjoncture permettrait de revenir au
niveau des charges payées en 2011, alors qu’une aggravation de la crise financière et
économique pourrait entrainer un niveau de charge supérieure à 40
M€ en
2013-2014 et à
70 M€ en 2016. Dans le cadre des hypothèses retenues par la chambre,
ce niveau de
charge représente un impact potentiel qui n’est pas à même, à lui seul, de remettre en cause
la situation financière de la collectivité.
Les relations avec Dexia s’inscrivent, depuis le mois de mars 2012, dans le cadre
d’une convention bipartite qui définit les conditions d’un règlement amiable de la situation.
Les objectifs du départ
ement et le soutien de l’établissement (devenu depuis janvier 2013 la
Société de financement local)
dans le réaménagement de l’encours à risque souscrit sont
cl
airement formalisés, notamment l’objectif d’emprunts de refinancement à un taux maximal
de 6%. Si elle représente un progrès sur la forme, cette convention ménage toutefois des
possibilités très larges d’action pour
la banque. Dans le cadre de cette nouvelle relation, la
collectivité devrait renforcer ses capacités d’initiative et d’expertise de
s propositions de
réaménagement
, ainsi que ses marges de manœuvre budgétaire.
82/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
ANNEXES
Annexe 1
Evolutions des dépenses réelles de fonctionnement
82
Annexe 2
Evolutions des dépenses de personnel dans les charges
de gestion
82
Annexe 3
Evolutions des recettes réelles de fonctionnement
83
Annexe 4
Prospective scénario n° 1 sans augmentation de la fiscalité
84-85
Annexe 5
Prospective scénario n° 2 augmentation de 1 point de fiscalité
à partir de 2015 et forte maîtrise des dépenses dès 2013
86-87
Annexe 6
Evolution des taux de fiscalité 2006-2010
88
Annexe 7
Scénarii de dégradation/ appréciation des parités
88
83/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Annexe 1 : Evolutions des dépenses réelles de fonctionnement
DEPENSES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
2006
2007
2008
2009
2010
Evolution
2006/2010
Evolution
annuelle
moyenne
DEPENSES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
Charges de personnel
163 924 141
202 352 335
233 132 446
244 736 001
245 991 316
50,06%
10,68%
Charges de personnel
252 563 635
2,67%
9,03%
Charges à caractère général
116 259 185
111 897 835
116 873 589
120 272 589
121 470 238
4,48%
1,10%
Charges à caractère
général
127 673 840
5,11%
1,89%
Subventions
462 331 729
487 500 536
519 586 439
548 184 475
563 423 900
21,87%
5,07%
Subventions
575 865 727
2,21%
4,49%
Autres charges
1 566 934
4 370 868
3 027 145
2 645 049
2 109 221
34,61%
7,71%
Autres charges
24 834 617
1077,43%
73,78%
Dont FP DMTO
Dont FP DMTO
21 581 605
RMI
158 895 330
162 961 248
154 964 988
81 909 796
1 327 878
-99,16%
-69,76%
RMI
1 626 154
22,46%
-60,00%
RSA
-
-
-
87 046 719
193 571 070
RSA
197 900 419
2,24%
50,78%
Total RMI RSA
158 895 330
162 961 248
154 964 988
168 956 515
194 898 947
22,66%
5,24%
Total RMI RSA
(moyenne 09/11)
199 526 573
2,37%
8,67%
APA
79 984 111
90 390 741
97 539 565
102 732 604
106 177 681
32,75%
7,34%
APA
114 561 598
7,90%
7,45%
Charges de gestion
982 961 430
1 059 473 565
1 125 124 172
1 187 527 233
1 234 071 304
25,55%
5,85%
Charges de gestion
1 295 025 990
4,94%
5,67%
Evolution annue le
7,78%
6,20%
5,55%
3,92%
Evolution annue le
4,94%
26,02%
Dont Famille enfance dans
charges de gestion
149 045 411
152 986 073
161 056 014
169 903 094
171 043 356
14,76%
3,50%
Dont Famille enfance
dans charges de
gestion
172 514 849
0,86%
2,97%
Charges financières intérêt de
la dette
28 125 141
25 743 315
24 095 639
20 682 411
25 589 360
-9,02%
-2,33%
Charges financières
intérêt de la dette
29 259 692
14,34%
0,79%
Charges exceptionne les
567 430
1 098 187
699 822
551 003
933 831
64,57%
13,26%
Charges exceptionne les
1 126 889
20,67%
14,71%
Dotations aux amortissements
et aux provisions
-
-
-
1 000 000
11 000 000
Dotations aux
amortissements et aux
provisions
28 000 000
154,55%
TOTAL DEPENSES REELLES
DE FONCTIONNEMENT
1 011 654 002
1 086 315 067
1 149 919 633
1 209 760 647
1 271 594 495
25,69%
5,88%
TOTAL DEPENSES
REELLES DE
FONCTIONNEMENT
1 353 412 572
6,43%
5,99%
Annexe 2 : Evolutions des dépenses de personnel dans les charges de gestion
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
Evolution
annuelle
moyenne
Charges de
personnel (hors
RMI/RSA/APA)
163 924 141
202 352 335
233 132 446
244 736 001
245 991 316
252 563 635
54,07%
9,36%
Part/charges
de gestion
16,68%
19,10%
20,72%
20,61%
19,93%
19,50%
16,95%
3,41%
Variation annuelle des charges
de personnel
23,44%
15,21%
4,98%
0,51%
2,67%
Part des
dépenses de
personnel dans
l'ensemble des
charges de
fonctionnement
14,7%
17,1%
18,6%
18,8%
18,2%
NC
23,8%
5,75%
Moyenne de la
strate
15,1%
16,1%
18,1%
18,5%
18,1%
NC
19,87%
4,77%
(Source : comptes administratifs, données Bercy et Trésorerie)
84/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Annexe 3 : Evolutions des recettes réelles de fonctionnement
RECETTES REELES DE
FONCTIONNEMENT
2006
2007
2008
2009
2010
Evolution
2006/2010
Evolution
annuelle
moyenne
RECETTES REELES DE
FONCTIONNEMENT
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
Dotations de l'Etat
340 318 587
369 129 074
367 749 336
374 360 339
377 646 666
10,97%
2,64%
Dotations de l'Etat
385 067 155
1,96%
2,50%
Fiscalité directe
475 384 882
486 093 216
501 711 018
525 213 893
551 963 776
16,11%
3,80%
Fiscalité directe
557 402 238
0,99%
3,23%
Evolution annue le fiscalité
directe
2,25%
3,21%
4,68%
5,09%
Evolution annue le
fiscalité directe
0,99%
Dont rôles suppplémentaires
* annexes CA
6 923 544
7 287 776
7 285 186
8 555 302
8 912 108
28,72%
6,52%
Dont rôles
suppplémentaires *
annexes CA
4 945 777
-44,50%
-6,51%
dont contributions directes *
annexes CA
468 461 338
478 805 440
494 425 832
516 658 591
543 051 668
15,92%
3,76%
dont contributions
directes * annexes CA
552 456 461
1,73%
3,35%
Dont TFPB *
116 066 662
120 396 990
124 990 535
130 531 454
135 096 257
16,40%
3,87%
Dont TFPB *
218 508 987
61,74%
13,49%
Dont TP *
239 126 414
245 643 665
252 555 665
264 606 452
Dont CVAE *
270 423 055
Dont compensation relais TP
brute du ticket modérateur
282 016 187
Dont FNGIR
20 150 973
Dont TH *
112 653 703
117 308 094
121 443 073
126 301 624
130 750 371
16,06%
3,79%
Dont DCRTP
26 187 602
Dont TFNB *
614 560
650 650
667 316
659 648
629 439
2,42%
0,60%
Dont DM TO part
ETAT
15 049 143
Ticket modérateur *
-5 193 959
-5 230 757
-5 440 586
-5 440 586
Dont IFER *
1 739 345
Autres impôts ou
assimilés
397 356
Compensations fiscales
16 337 356
15 840 307
13 498 216
12 151 426
12 062 331
-26,17%
-7,30%
Compensations fiscales
12 999 081
7,77%
-4,47%
Fiscalité indirecte
356 650 968
375 298 264
387 549 090
353 709 001
421 324 577
18,13%
4,25%
Fiscalité indirecte
470 329 881
11,63%
5,69%
dont DMTO
202 457 781
220 283 154
203 568 322
161 720 056
224 685 682
10,98%
2,64%
dont DMTO (hors part
Etat)
262 066 177
16,64%
5,30%
dont TIPP
121 102 791
105 868 539
111 434 955
123 642 157
127 419 668
5,22%
1,28%
dont TIPP
136 062 982
6,78%
2,36%
dont TSCA (y compris
part
RMI en 2006 et 2008)
33 090 396
49 146 572
72 545 813
68 346 788
69 219 228
109,18%
20,26%
dont TSCA (y compris
part RMI en 2006 et
2008)
72 200 722
4,31%
16,89%
Autres taxes
23 302 611
24 894 982
26 291 557
27 005 596
26 160 178
12,26%
2,93%
Autres taxes
29 439 743
12,54%
4,79%
Autres dotations, subventions
et participations
12 700 170
11 797 524
9 580 318
9 225 172
12 439 098
-2,06%
-0,52%
Autres dotations,
subventions et
participations
10 786 684
-13,28%
-3,21%
Autres recettes des services
46 746 090
50 338 256
63 335 372
73 668 732
62 703 362
34,14%
7,62%
Autres recettes des
services
66 295 129
5,73%
7,24%
TOTAL RECETTES DE
GESTION
1 271 440 664
1 333 391 623
1 369 714 907
1 375 334 159
1 464 299 989
15,17%
3,59%
TOTAL RECETTES DE
GESTION
1 532 319 911
4,65%
3,80%
Evolution annue le
4,87%
2,72%
0,41%
6,47%
Evolution annue le
4,65%
Produits financiers
2 270 205
2 112 823
2 104 591
1 517 497
1 486 367
-34,53%
-10,05%
Produits financiers
1 785 368
20,12%
-4,69%
Produits
exceptionne les
12 631 797
12 975 083
19 165 842
16 022 889
20 701 907
63,89%
13,15%
Produits exceptionnels
cessions comprises
9 893 271
-52,21%
-4,77%
Reprises sur provisions
330 000
0
0
276 998
596 426
80,74%
Reprises sur provisions
11 191 532
TOTAL RECETTES REELLE
DE FONCTIONNEMENT
1 286 672 666
1 348 479 529
1 390 985 340
1 393 151 543
1 487 084 689
15,58%
3,69%
TOTAL RECETTES
REELLE DE
FONCTIONNEMENT
1 555 190 083
4,58%
3,86%
85/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Annexe 4 : Prospective scénario n° 1 (sans augmentation de la fiscalité)
RECETTES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
Dotations de l'Etat
385 067 155
1,96%
2,50%
384 027 111
384 027 111
384 027 111
384 027 111
384 027 111
0,00%
Fiscalité directe
557 402 238
0,99%
3,23%
572 117 314
585 198 676
598 669 673
612 574 909
626 898 452
2,31%
Evolution annuelle
fiscalité directe
0,99%
2,64%
2,29%
2,30%
2,32%
2,34%
Dont rôles
suppplémentaires *
annexes CA
4 945 777
-44,50%
-6,51%
1 000 000
1 000 000
1 000 000
1 000 000
1 000 000
dont contributions
directes * annexes CA
552 456 461
1,73%
3,35%
571 117 314
584 198 676
597 669 673
611 574 909
625 898 452
2,32%
Dont TFPB *
218 508 987
61,74%
13,49%
227 874 337
236 689 708
245 846 104
255 356 717
265 235 250
3,87%
Dont CVAE *
270 423 055
283 389 249
287 640 088
291 954 689
296 334 009
300 779 020
1,50%
Dont FNGIR
20 150 973
20 150 973
20 150 973
20 150 973
20 150 973
20 150 973
0,00%
Dont DCRTP
26 187 602
26 187 602
26 187 602
26 187 602
26 187 602
26 187 602
0,00%
Dont DM TO part
ETAT
15 049 143
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
0,00%
Dont IFER *
1 739 345
1 515 153
1 530 305
1 530 305
1 545 608
1 545 608
0,50%
Autres impôts ou
assimilés
397 356
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
0,00%
Compensations fiscales
12 999 081
7,77%
-4,47%
11 938 300
11 938 300
11 938 300
11 938 300
11 938 300
0,00%
Fiscalité indirecte
470 329 881
11,63%
5,69%
412 892 351
417 658 787
422 567 916
427 624 834
432 834 831
1,19%
dont DMTO (hors part
Etat)
262 066 177
16,64%
5,30%
200 000 000
200 000 000
200 000 000
200 000 000
200 000 000
0,00%
dont TIPP
136 062 982
6,78%
2,36%
137 803 601
139 566 486
141 351 924
143 160 202
144 991 613
1,28%
dont TSCA (y compris
part RMI en 2006 et
2008)
72 200 722
4,31%
16,89%
75 088 751
78 092 301
81 215 993
84 464 633
87 843 218
4,00%
Autres taxes
29 439 743
12,54%
4,79%
30 306 338
30 798 576
31 305 397
31 827 237
32 364 544
1,66%
Autres dotations,
subventions et
participations
10 786 684
-13,28%
-3,21%
10 730 817
10 675 240
10 619 950
10 564 947
10 510 228
-0,52%
Autres recettes des
services
66 295 129
5,73%
7,24%
71 345 733
76 249 992
82 058 994
88 310 546
95 038 364
7,43%
TOTAL RECETTES DE
GESTION
1 532 319 911
4,65%
3,80%
1 493 357 965
1 516 546 682
1 541 187 342
1 566 867 885
1 593 611 831
1,64%
Evolution annuelle
4,65%
-2,54%
1,55%
1,62%
1,67%
1,71%
Produits financiers
1 785 368
20,12%
-4,69%
1 605 991
1 444 636
1 299 492
1 168 931
1 051 487
-10,05%
Produits exceptionnels
cessions comprises
9 893 271
-52,21%
-4,77%
17 425 218
12 200 000
12 200 000
12 200 000
12 200 000
-8,53%
Reprises sur provisions
11 191 532
27 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
-21,99%
TOTAL RECETTES
REELLE DE
FONCTIONNEMENT
1 555 190 083
4,58%
3,86%
1 539 389 174
1 540 191 317
1 564 686 833
1 590 236 816
1 616 863 318
1,24%
DEPENSES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
Charges de personnel
252 563 635
2,67%
9,03%
259 311 552
266 239 758
273 353 069
280 656 432
288 154 924
2,67%
Charges à caractère
général
127 673 840
5,11%
1,89%
130 087 884
132 547 573
135 053 770
137 607 353
140 209 219
1,89%
Subventions
575 865 727
2,21%
4,49%
601 720 404
628 735 881
656 964 272
686 460 036
717 280 072
4,49%
Autres charges
24 834 617
1077,43%
73,78%
29 086 747
4 630 187
4 987 311
5 371 978
5 786 315
-33,22%
Dont FP DMTO
21 581 605
26 700 000
-
-
-
-
RMI
1 626 154
22,46%
-60,00%
1 767 155
1 920 381
2 086 894
2 267 845
2 464 485
8,67%
RSA
197 900 419
2,24%
50,78%
203 000 000
208 000 000
213 000 000
218 000 000
223 000 000
2,38%
Total RMI RSA
(moyenne 09/11)
199 526 573
2,37%
8,67%
204 767 155
209 920 381
215 086 894
220 267 845
225 464 485
2,44%
APA
114 561 598
7,90%
7,45%
123 096 620
132 267 516
142 121 658
152 709 949
164 087 085
7,45%
Charges de gestion
1 295 025 990
4,94%
5,67%
1 348 070 363
1 374 341 296
1 427 566 973
1 483 073 592
1 540 982 100
3,40%
Evolution annuelle
4,94%
26,02%
4,10%
1,95%
3,87%
3,89%
3,90%
-1,19%
Dont Famille enfance
dans charges de
gestion
172 514 849
0,86%
2,97%
177 690 294
183 021 003
188 511 633
194 166 982
199 991 992
3,00%
Charges financières
intérêt de la dette
29 259 692
14,34%
0,79%
42 000 000
29 000 000
30 000 000
37 000 000
42 000 000
0,00%
Charges exceptionnelles
1 126 889
20,67%
14,71%
1 276 351
1 445 637
1 637 375
1 854 543
2 100 516
13,26%
Dotations aux
amortissements et aux
provisions
28 000 000
154,55%
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
0,00%
Dépenses imprévues
780 000
-
-
-
-
TOTAL DEPENSES
REELLES DE
FONCTIONNEMENT
1 353 412 572
6,43%
5,99%
1 402 126 714
1 414 786 933
1 469 204 348
1 531 928 135
1 595 082 615
3,28%
86/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
CAF BRUTE
212 782 572
1,36%
-4,28%
105 037 242
115 935 502
86 054 065
48 923 805
12 442 690
-41,33%
- Remboursement du
capital de la dette
42 315 901
8,62%
-0,62%
34 058 000
56 790 000
70 010 000
70 010 000
70 010 000
19,74%
= CAF NETTE
170 466 671
-0,29%
-5,08%
70 979 242
59 145 502
16 044 065
21 086 195
-
57 567 310
-
Dépenses inves. Hors
dettes
264 368 341
-8,13%
5,05%
245 619 496
260 000 000
260 000 000
260 000 000
260 000 000
1,43%
Recettes inv. Hors
emprunt
45 842 690
-29,39%
7,55%
47 377 611
50 000 000
50 000 000
50 000 000
50 000 000
1,36%
Produits des cessions
5 803 407
-63,67%
-10,02%
15 225 218
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
BESOIN DE FIN.
42 255 572
112 037 425
140 854 498
183 955 935
221 086 195
257 567 310
Emprunts nouveaux
12 119 733
0
0
0
0
0
87/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Annexe 5 : Prospective scénario n° 2 (augmentation de 1 point de fiscalité à partir de
2015 et forte maîtrise des dépenses dès 2013)
RECETTES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
Dotations de l'Etat
385 067 155
1,96%
2,50%
384 027 111
384 027 111
384 027 111
384 027 111
384 027 111
0,00%
Fiscalité directe
557 402 238
0,99%
3,23%
572 117 314
588 741 041
605 904 954
650 623 401
669 999 061
4,03%
Evolution annuelle
fiscalité directe
0,99%
2,64%
2,91%
2,92%
7,38%
2,98%
Dont rôles
suppplémentaires *
annexes CA
4 945 777
-44,50%
-6,51%
1 000 000
1 000 000
1 000 000
1 000 000
1 000 000
dont contributions
directes * annexes CA
552 456 461
1,73%
3,35%
571 117 314
587 741 041
604 904 954
649 623 401
668 999 061
4,03%
Dont TFPB *
218 508 987
61,74%
13,49%
227 874 337
236 689 708
245 846 104
282 321 523
293 243 196
6,51%
Dont CVAE *
270 423 055
283 389 249
291 182 453
299 189 971
307 417 695
315 871 682
2,75%
Dont FNGIR
20 150 973
20 150 973
20 150 973
20 150 973
20 150 973
20 150 973
0,00%
Dont DCRTP
26 187 602
26 187 602
26 187 602
26 187 602
26 187 602
26 187 602
0,00%
Dont DM TO part
ETAT
15 049 143
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
0,00%
Dont IFER *
1 739 345
1 515 153
1 530 305
1 530 305
1 545 608
1 545 608
0,50%
Autres impôts ou
assimilés
397 356
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
0,00%
Compensations fiscales
12 999 081
7,77%
-4,47%
11 938 300
11 938 300
11 938 300
11 938 300
11 938 300
0,00%
Fiscalité indirecte
470 329 881
11,63%
5,69%
412 892 351
417 658 787
422 567 916
427 624 834
432 834 831
1,19%
dont DMTO (hors part
Etat)
262 066 177
16,64%
5,30%
200 000 000
200 000 000
200 000 000
200 000 000
200 000 000
0,00%
dont TIPP
136 062 982
6,78%
2,36%
137 803 601
139 566 486
141 351 924
143 160 202
144 991 613
1,28%
dont TSCA (y compris
part RMI en 2006 et
2008)
72 200 722
4,31%
16,89%
75 088 751
78 092 301
81 215 993
84 464 633
87 843 218
4,00%
Autres taxes
29 439 743
12,54%
4,79%
30 306 338
30 798 576
31 305 397
31 827 237
32 364 544
1,66%
Autres dotations,
subventions et
participations
10 786 684
-13,28%
-3,21%
10 730 817
10 675 240
10 619 950
10 564 947
10 510 228
-0,52%
Autres recettes des
services
66 295 129
5,73%
7,24%
71 345 733
76 249 992
82 058 994
88 310 546
95 038 364
7,43%
TOTAL RECETTES DE
GESTION
1 532 319 911
4,65%
3,80%
1 493 357 965
1 520 089 047
1 548 422 623
1 604 916 377
1 636 712 439
2,32%
Evolution annuelle
4,65%
-2,54%
1,79%
1,86%
3,65%
1,98%
Produits financiers
1 785 368
20,12%
-4,69%
1 605 991
1 444 636
1 299 492
1 168 931
1 051 487
-10,05%
Produits exceptionnels
cessions comprises
9 893 271
-52,21%
-4,77%
17 425 218
12 200 000
12 200 000
12 200 000
12 200 000
-8,53%
Reprises sur provisions
11 191 532
27 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
-21,99%
TOTAL RECETTES
REELLE DE
FONCTIONNEMENT
1 555 190 083
4,58%
3,86%
1 539 389 174
1 543 733 683
1 571 922 115
1 628 285 308
1 659 963 926
1,90%
DEPENSES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
Charges de personnel
252 563 635
2,67%
9,03%
256 352 090
260 197 371
264 100 332
268 061 837
272 082 764
1,50%
Charges à caractère
général
127 673 840
5,11%
1,89%
130 087 884
132 547 573
135 053 770
137 607 353
140 209 219
1,89%
Subventions
575 865 727
2,21%
4,49%
590 262 370
605 018 929
620 144 403
635 648 013
651 539 213
2,50%
Autres charges
24 834 617
1077,43%
73,78%
29 086 747
4 630 187
4 987 311
5 371 978
5 786 315
-33,22%
Dont FP DMTO
21 581 605
26 700 000
-
-
-
-
RMI
1 626 154
22,46%
-60,00%
1 767 155
1 920 381
2 086 894
2 267 845
2 464 485
8,67%
RSA
197 900 419
2,24%
50,78%
203 000 000
208 000 000
213 000 000
218 000 000
223 000 000
2,38%
Total RMI RSA
(moyenne 09/11)
199 526 573
2,37%
8,67%
204 767 155
209 920 381
215 086 894
220 267 845
225 464 485
2,44%
APA
114 561 598
7,90%
7,45%
123 096 620
132 267 516
142 121 658
152 709 949
164 087 085
7,45%
Dépenses de gestion
1 295 025 990
4,94%
5,67%
1 333 652 866
1 344 581 958
1 381 494 366
1 419 666 974
1 459 169 081
2,27%
Evolution annuelle
4,94%
26,02%
2,98%
0,82%
2,75%
2,76%
2,78%
Dont Famille enfance
dans charges de
gestion
172 514 849
0,86%
2,97%
177 690 294
183 021 003
188 511 633
194 166 982
199 991 992
3,00%
Charges financières
intérêt de la dette
29 259 692
14,34%
0,79%
42 000 000
29 000 000
30 000 000
37 000 000
42 000 000
0,00%
Charges exceptionnelles
1 126 889
20,67%
14,71%
1 276 351
1 445 637
1 637 375
1 854 543
2 100 516
13,26%
Dotations aux
amortissements et aux
provisions
28 000 000
154,55%
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
0,00%
Dépenses imprévues
780 000
-
-
-
-
DEPENSES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
1 353 412 572
6,43%
5,99%
1 387 709 218
1 385 027 595
1 423 131 741
1 468 521 517
1 513 269 597
2,19%
88/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
2011
Evolution
2011/2010
Evol. Moy.
2006/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
an. Moy.
2012-16
CAF BRUTE
212 782 572
1,36%
-4,28%
119 454 739
149 237 205
139 361 954
150 378 915
137 356 317
- Remboursement du
capital de la dette
42 315 901
8,62%
-0,62%
34 058 000
56 790 000
70 010 000
70 010 000
70 010 000
19,74%
= CAF NETTE
170 466 671
-0,29%
-5,08%
85 396 739
92 447 205
69 351 954
80 368 915
67 346 317
Dépenses inves. Hors
dettes
264 368 341
-8,13%
5,05%
246 419 496
260 000 000
260 000 000
260 000 000
260 000 000
1,35%
Recettes inv. Hors
emprunt
45 842 690
-29,39%
7,55%
47 377 611
50 000 000
50 000 000
50 000 000
50 000 000
1,36%
Produits des cessions
5 803 407
-63,67%
-10,02%
15 225 218
10 000 000
10 000 000
10 000 000
10 000 000
BESOIN DE FIN.
42 255 572
98 419 929
107 552 795
130 648 046
119 631 085
132 653 683
Emprunts nouveaux
12 119 733
0
0
0
0
0
89/89
Rapport d’observations définitives
–
Département du Rhône (69)
Annexe 6 : Evolution des taux de fiscalité 2006-2010
Comparaison des taux
2006
2007
2008
2009
2010
2011
consolidé
Evolution
Foncier bâti
taux départementaux
6,09%
6,09%
6,09%
6,09%
6,09%
9,47%
55,50%
taux moyen de la strate
8,18%
8,26%
8,51%
8,04%
23,95%
23,95%
192,79%
Foncier non bâti
taux départementaux
10,96%
10,96%
10,96%
10,96%
10,96%
-
0%
taux moyen de la strate
17,93%
18,02%
19,60%
20,64%
58,00%
-
223,48%
Taxe d'habitation
taux départementaux
6,37%
6,37%
6,37%
6,37%
6,37%
-
0%
taux moyen de la strate
6,18%
6,24%
6,41%
6,73%
18,03%
-
191,74%
Taxe professionnelle
taux départementaux
7,57%
7,57%
7,57%
7,57%
-
-
0%
taux moyen de la strate
7,84%
7,97%
7,77%
8,72%
-
-
11,22%
(Source : Bercy Colloc)
Annexe 7 : Scénarii dégradation et appréciation des parités de 15%
Les données sont en M€
(Source : chambre régionale des comptes)
DEGRADATION DES PARITES DE 15%
Intérêts en 2010
Intérêts en 2011
Intérêts en 2012
Intérêts en 2013
Intérêts en 2014
Intérêts en 2015
Intérêts en 2016
Emprunt n°641 CA
1,354
1,623
1,63
Emprunt n°652 CA
0,623
0,5327
0,446
0,356
0,267
0,178
0,089
Emprunt n°680 DEXIA
2,518
2,444
2,388
Emprunt n°694 DEXIA
4,423
4,299
5,249
5,088
4,934
4,772
23,87
Emprunt n°676 DEXIA
3,733
2,887
2,793
5,69
5,54
5,43
5,34
Emprunt n°677 DEXIA
4,144
3,344
3,203
6,42
6,22
6,05
5,92
Emprunt n°678 DEXIA
1,219
1,301
1,274
1,239
1,189
14,53
14,74
Emprunt n°681/90012 DEXIA
2,878
4,66
3,642
6,95
10,27
10,05
9,93
TOTAL INTERETS PAYES SUR STRUCTURES
20,892
21,0907
20,625
25,743
28,42
41,01
59,889
TOTAL INTERETS SUR TF
11,328
12,855
13,724
13,724
TOTAL INTERETS TF +STRUCTURES
37,071
41,275
54,734
73,613
APPRECIATION DES PARITES DE 15%
Intérêts en 2010
Intérêts en 2011
Intérêts en 2012
Intérêts en 2013
Intérêts en 2014
Intérêts en 2015
Intérêts en 2016
Emprunt n°641 CA
1,354
1,623
1,63
Emprunt n°652 CA
0,623
0,5327
0,446
0,356
0,267
0,178
0,089
Emprunt n°680 DEXIA
2,518
2,444
2,388
Emprunt n°694 DEXIA
4,423
4,299
5,249
5,088
4,934
4,772
7,73
Emprunt n°676 DEXIA
3,733
2,887
2,793
2,14
2
2
1,92
Emprunt n°677 DEXIA
4,144
3,344
3,203
1,85
1,77
1,7
1,62
Emprunt n°678 DEXIA
1,219
1,301
1,274
1,239
1,189
2,22
2,71
Emprunt n°681/90012 DEXIA
2,878
4,66
3,642
3,091
2,582
2,482
2,402
TOTAL INTERETS PAYES SUR STRUCTURES
20,892
21,0907
20,625
13,764
12,742
13,352
16,471
TOTAL INTERETS SUR TF
11,328
12,855
13,724
13,724
TOTAL INTERETS TF +STRUCTURES
25,092
25,597
27,076
30,195