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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
CONCERNANT LA GESTION DE LA VILLE D’EVREUX
SOMMAIRE
SYNTHESE…………………………………………………………………………….….
1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS…………………………………………...…
2
I - RAPPEL DE LA PROCEDURE………………………..……………………………
3
II - QUELQUES DONNEES SUR LA VILLE D’EVREUX…………………………..
A - Données générales
…………………………...…………………………………………
B - Données économiques
………………………...………………………………………..
3
3
4
III - LES FINANCES DE LA VILLE…………………………………………………...
A - La présentation de l’information financière
…………..………………………………..
1 - La qualité de l’information sur les opérations d’équipement
………..…………………
2 - Les procédures budgétaires et comptables
………………..…………………...……….
B - La qualité comptable
…………………………………………………………………...
1 - Le rattachement des charges et des produits
……………………………………..…..
2 - Les écritures de cessions d’immobilisations
……………………………………………
3 - Les restes à réaliser en fin d’exercice (RAR)
……………………………………...……
4 - Provision pour dette structurée ou contentieux
……………………………….………..
5 - Des paiements tardifs et des imputations discutables
……………………………..……
C - La situation financière
………………………………………………………………
.....
1 - Le résultat de fonctionnement
……..……………………………………………………
2 - Les dépenses de personnel
………………………………………………….…………..
3 - Les dépenses d’équipement
……………………………………………………………..
4 - Des préoccupations au regard des dotations venant de l’Etat
……………….………...
5 - L’évolution de la capacité d’autofinancement (CAF)
………………………………….
6 - L’endettement de la ville
…………………………………….………………………….
7 - L’évolution des subventions
…………………………………………………………….
8 - Le résultat de l’exercice
……………………………………….………………………..
9 - Le résultat de clôture
…………………………………………………...………………
D - Les garanties d’emprunts
…………………………………………...………………….
4
4
4
5
7
7
7
7
8
9
10
10
10
12
13
14
14
14
14
15
15
IV - LE PERSONNEL……………………………………………………………………
A - Les effectifs
……………………….…………………………………………...……….
B - Les agents non-titulaires
……………….……………………………………………….
1 - Des non-titulaires à temps non complet
…………..…………………………………….
2 - Un nombre important d’agents non-titulaires
………………….………………………
C - La pyramide des âges
………………………………………………………………..…
D - La mobilité interne et la politique de formation
…………………………………….…
E - L’absentéisme
…………………………………………………………………………..
1 - Pour 2007
………………………………………………………………
.....
……………
2 - Pour 2009
……………………………………………………………………...………..
3 - Pour 2011
…………………….…………………………………………………...…….
4 - Le coût de l’absentéisme
………………………………………………………………..
5 - La lutte contre l’absentéisme
……………………………………………………...……
6 - La politique de reclassement
…………………………………………………...………
F - Le temps de travail
………………………………………………………………….…..
G - La rémunération des agents occupant un emploi permanent
……………………….….
1 - Les données des bilans sociaux
………………………………………………………
....
2 - La rémunération moyenne d’un agent permanent (personne physique)
……………….
H - Les heures supplémentaires
……………………………………………………………
15
15
16
16
17
17
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19
20
21
22
23
23
23
24
24
25
25
I - L’emploi de travailleurs handicapés
…………………………………………………….
J - Les réunions statutaires
…………………………………………………………...…….
K - Les avantages collectivement acquis
…………………………………………………
L - Le recrutement et la rémunération des agents occupant des emplois de cabinet
............
M - Les modalités de détachement et de rémunération du Directeur Général des Services
(DGS)
…………………………………………………………………………………
.....
1 - Le traitement perçu
……………………………………………………………………
2 - Les primes perçues
…………………………………………………………………..….
N - Les cotisations retraite
……………………………………………………...………….
25
26
26
27
27
27
28
28
ANNEXES
30
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
1
SYNTHESE
La présentation de l’information financière :
La chambre a constaté que si
l’information financière fournie par la collectivité est de bonne qualité, il subsiste toutefois des
marges de progrès dans la ventilation des opérations d’équipements.
Concernant les documents préparatoires aux débats d’orientation budgétaire, il a été
constaté une amélioration de ces documents sur la période 2007-2012 ; néanmoins, la
présentation des dépenses d’équipement supposerait une analyse plus précise. Cette situation est
liée aux difficultés rencontrées pour arrêter le plan pluriannuel investissement, compte tenu de la
nécessité de l’adapter aux moyens de la commune.
La qualité comptable :
Le rattachement des charges est en forte progression en
2011, ce qui est positif ; par contre le rattachement des produits apparaît faible (0,30 % des
recettes en 2011).
Les écritures de cessions d’immobilisations doivent être vérifiées ; le déséquilibre
était de plus d’un million d’euros en 2007, il est encore de 139 000 € en 2009. En 2010, le
compte administratif indique au compte 775 un produit de 207 200 € sans contrepartie dans les
écritures de cessions.
Au regard de l’existence de prêts à risque, la ville devrait prévoir une provision qui,
sur la période examinée 2007-2012,
était singulièrement limitée.
La situation financière :
La situation financière de la ville fait ressortir le risque
d’une capacité d’autofinancement nette qui deviendrait négative ; cette situation aurait été
atteinte en 2012, sans les opérations de cessions. Il est à noter que, selon les données de la
comptabilité publique, cette situation était déjà réalisée en 2011. La ville vient de choisir très
logiquement de différer certains de ses travaux d’équipement et de limiter le recours à l’emprunt.
La chambre souligne la double nécessité pour la ville de veiller à sécuriser son
endettement
dans
un
contexte
indéniablement
difficile
et
de
restaurer
sa
capacité
d’autofinancement.
Les dépenses de personnel :
Les dépenses de personnel connaissent une progression
constante (+ 10,42 % de 2007 à 2012) ; après le ralentissement de 2006-2007, on observe en
effet une augmentation de ces dépenses en 2008 (+ 3,23 %) avec une décélération en 2009-2011
mais une tendance à la reprise sur 2012 (données provisoires). En 2007, le ratio dépenses de
personnel/recettes de fonctionnement était de 52,07 %. Il est de 55,78 % en 2011.
La ville d’Evreux a commencé à développer une mutualisation entre ses services et
ceux de la communauté d’agglomération ; cette mutualisation doit être développée.
Les constatations sur le personnel :
La chambre a noté la présence d’un nombre
important d’agents contractuels dans les services de la ville d’Evreux. Elle souligne à ce propos
les principes posés par la loi n° 84-634 du 13 juillet 1983 :
Les emplois civils permanents des
communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont
(…) occupés par des
fonctionnaires. Les fonctionnaires sont recrutés par concours, sauf dérogation prévue par la loi.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
2
Les dérogations introduites par les articles 3 et suivants de la loi modifiée n° 84-53
du 26 janvier 1984 constituent des exceptions limitativement énumérées.
En 2010, la ville a mis en place une commission stratégique de l’emploi chargée de
valider l’ensemble des demandes d’embauche ou de remplacement. La chambre souligne
l’intérêt de cette mesure et note que cette commission pourrait devenir le lieu d’une gestion
prévisionnelle des emplois et des carrières en fonction d’objectifs
clairement définis.
Hors correction, le taux d’absentéisme à Evreux était de 20,59 % en 2011, soit 257
agents absents toute l’année. Après correction (passage des jours calendaires aux jours ouvrés),
ce taux est de 14,76 %, soit 184 agents absents sur l’année. L’augmentation du nombre de jours
d’absence est de 27 % de 2007 à 2011. Le coût de l’absentéisme a été estimé (hors charges) à
3 M€ en 2007, il est de 4,4 M€ en 2011, étant souligné les limites de ce type d’estimation.
Le temps de travail des personnels est de 1526 heures selon la ville. Il ne respecte
donc pas les 1607 heures sur l’année, prévues par la réglementation. Parallèlement, le volume
d’heures supplémentaires est en augmentation de 64 % de 2007 à 2011.
La prime de fin d’année est revalorisée, ce que ne prévoyait pas la délibération de
1985 produite comme constituant l’origine du système.
Enfin, les conditions de rémunération des personnels de cabinet n’ont pas fait l’objet
d’une délibération du conseil municipal, contrairement aux dispositions de l’article 3 du décret
modifié n° 87-1004 du 16 décembre 1987. Une délibération récente a été transmise à la Chambre
mais elle ne répond qu’imparfaitement aux exigences du décret précité.
La fixation du traitement et le montant retenu pour les primes du directeur général
des services apparaissent irréguliers au regard de la réglementation.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Il est recommandé à la ville :
- de prendre les mesures permettant de restaurer sa capacité d’autofinancement ;
- de veiller à sécuriser sa dette ;
- d’adopter un plan pluriannuel d’investissement compatible avec ses capacités financières
actuelles ;
- d’engager une réflexion sur l’évolution de ses dépenses de personnel ;
- de mettre en place une politique systématique de prévention de l’absentéisme ;
- de veiller à limiter son recours aux agents contractuels.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
3
I - RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune
d’Evreux à partir de l'année 2007 qui a été confié à M. Chef d’Hôtel, premier conseiller. Par
lettres en date du 27 avril 2012, le président de la chambre en a informé M. Michel Champredon,
Maire, ainsi que M. Jean-Pierre Nicolas, Maire jusqu'en mars 2008. Les entretiens de fin de
contrôle ont eu lieu le 8 novembre 2008 entre M. Champredon d'une part, M. Nicolas d'autre
part, et le rapporteur.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 8 janvier 2013, des observations provisoires qui ont été
transmises au Maire, M. Champredon, à son prédécesseur, M. Nicolas, ainsi qu’à un tiers mis en
cause.
Le Maire et M. Nicolas ont répondu par des courriers datés respectivement du 10 mai
et du 6 mai 2013, reçus
au greffe de la Chambre le 13 mai 2013. Le tiers mis en cause, après une
demande de prolongation de délai qui lui a été accordée, a répondu, pour la partie le concernant,
par courrier du 27 mai, reçu à la Chambre le 28 mai 2013.
Ce tiers, à sa demande, a été auditionné par la Chambre le 4 juin 2013. Après avoir
entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a
arrêté, le 4 juin 2013, les observations définitives ci-après.
Ce rapport d’observations définitives, auquel est jointe la réponse de l’ordonnateur
en fonctions, enregistrée au greffe de la chambre le 29 juillet 2013 et celle de son prédécesseur,
enregistrée au greffe de la chambre le 30 juillet 2013, qui engagent la seule responsabilité de
leurs auteurs, devra être communiqué à l’assemblée délibérante lors de la plus proche réunion
suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, sera joint à la convocation
adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en
application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
II -
QUELQUES DONNEES SUR LA VILLE D’EVREUX
A - Données générales
Par
l’importance
démographique
Évreux
est
la
3
ème
ville
de
la
région
Haute-Normandie, après Le Havre et Rouen. Sa population totale au 1
er
janvier 2012 était de
53 870 habitants. Elle constitue le pôle dominant de l’aire urbaine d’Évreux qui compte 76
communes et concentre plus de la moitié de la population de l’aire ainsi que 80 % des emplois.
Elle est également la ville centre de la communauté d’agglomération d’Évreux
1
qui regroupe
85 561 habitants répartis dans 37 communes.
1
Grand Evreux agglomération (GEA)
.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
4
B - Données économiques
Le nombre de demandeurs d’emplois de catégorie A
2
sur la ville était de 3 692 au 31
décembre 2011, soit 13,40 % de ces demandeurs dans le département. Toutes catégories
confondues, le nombre des demandeurs d’emplois est de 5 384 à Evreux.
En 2009, pour une population de 53 254 habitants, le nombre de foyers fiscaux était
de 29 413 et la part des foyers non imposables de 52,7 %
3
contre 45,2 % pour la moyenne
nationale (7 points de plus à Evreux), le revenu fiscal moyen par foyer étant de 18 702 €, contre
22 822 € au niveau national, soit une différence en moins de 18,05 %.
III - LES FINANCES DE LA VILLE
A
-
La présentation de l’information financière
1 - La qualité de l’information sur les opérations d’équipement
Sur la période contrôlée, la ville présente, au compte administratif, ses
investissements par numéro d’opération. Au compte administratif, les opérations d’équipement
sont ventilées entre 43 opérations. L’opération
n° 5066 «
opérations récurrentes
», créée en
2006, a retenu l’attention de la chambre à deux titres : en raison de l’intitulé pour le moins
sibyllin, et par son montant (mandats émis et des restes à réaliser inscrits-RAR). Dans sa
réponse à la chambre à ce propos, l’ancien maire d’Evreux, indique : «
Il faut rappeler que
cette opération (…) avait pour vocation budgétaire de rassembler sous cette rubrique tous
les travaux de grosses réparations sur les équipements de la ville. En effet, les
équipements communaux connaissaient un niveau de vétusté très élevé. »
Sur un volume global de 19,71 M€ d’opérations d’équipement
(mandats + RAR),
cette
seule
opération,
avec
un
montant
de
plus
de 9,97 M€
(mandats + RAR), représente
50,6 % des dépenses d’équipements de 2009, sans qu’il soit possible d’identifier le contenu et
la nature de ces dépenses.
Cette inscription demeure sur les comptes administratifs 2010 et 2011 soit,
respectivement 46,93 % et 46,89 % du montant des dépenses d’équipement :
La ville a indiqué faire apparaître pour son budget 2013, 12 nouvelles opérations
issues de la scission de cette opération récurrente afin d’accroitre la lisibilité du document.
2
Personne sans emploi, tenue d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi, à la recherche d'un emploi quel que soit le type de contrat
(CDI , CDD , à temps plein, à temps partiel, temporaire ou saisonnier)
3
50,2 % en 2007.
op 5066
tot dép d'équip
%
mandats
7 525 202
16 226 244
RAR
2 445 651
3 484 448
Total
9 970 853
19 710 692
mandats
5 834 617
14 141 957
RAR
2 199 003
2 976 284
Total
8 033 620
17 118 241
mandats
7 233 328
14 030 815
RAR
1 457 558
4 501 994
Total
8 690 885
18 532 809
50,59%
46,93%
46,89%
opération 5066 -
"OPERATIONS RECURRENTES"
2009
2010
2011
EVREUX - CA
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
5
La chambre observe que la modification ainsi apportée est de bonne pratique ; que
toutefois il reste des opérations récurrentes non encore explicitées. La chambre estime que la
ville doit veiller à préciser la nature des opérations qu’elle inscrit dans ses comptes, afin
d’assurer un minimum de lisibilité et une meilleure identification des investissements projetés ou
réalisés. La chambre a pris acte de l’engagement du maire d’Evreux de poursuivre cette
diminution au cours des prochains exercices.
2 - Les procédures budgétaires et comptables
a - Les débats d’orientation budgétaire (DOB)
1) Le DOB 2011
Le texte du débat d’orientation budgétaire du budget primitif 2011, en date du 7
février 2011, a été
transmis en cours d’instruction. Ce document comporte 8 pages dont 4 sont
consacrées à une évocation du contexte international de crise et au contexte national.
La seconde moitié du document brosse rapidement l’état de la situation des recettes
réelles de fonctionnement du budget 2010 et indique leurs perspectives : stabilité des taux de
fiscalité sur les ménages, mais hausse attendue de 3 % du produit fiscal suite à la revalorisation
des bases de 2 %, par un travail d’optimisation desdites bases et par la mise en place de la taxe
sur la publicité extérieure ; inscription de crédits à l’identique pour les dotations et subventions ;
les produits des services augmentant, comme l’inflation attendue, de 1,8 %.
En ce qui concerne les dépenses réelles de fonctionnement, l’objectif retenu est de
maîtriser l’évolution de la masse salariale entre + 1 et + 1,5 %, ceci «
sans réduire la carte des
emplois, ni dégrader les conditions salariales
», dans un premier temps par une mutualisation
des services avec l’agglomération et, dans un second temps (déjà engagé), par une démarche
qualité dans les services particulièrement proches du public, une amélioration des conditions de
travail pour réduire le taux d’absentéisme et une meilleure prise en compte des reclassements
lorsqu’ils sont nécessaires.
En ce qui concerne les investissements, le document liste, en dehors des
investissements récurrents, sept opérations pour un montant de 13,86 M€ et indique prévoir
le
recours à l’emprunt à hauteur de 10 M€ par an pour les six ans du mandat.
Le profil prévisionnel d’évolution de la dette indique un plus haut de celle-ci en 2015
puis une réduction régulière.
Au final, ce document apparaît peu détaillé. Il apporte peu d’éléments d’analyse
rétrospective et prospective. De même, il n’est fait mention d’aucun débat sur le plan pluriannuel
d’investissement (PPI), sur les nouveaux engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur leur
financement.
A ce titre cette note s’écarte des dispositions de l’article L.2312-1 du CGCT qui
dispose que :
« (…) d
ans
les
communes
de
3 500
habitants
et
plus,
un
débat
a lieu
au
conseil municipal sur les orientations générales du budget de l'exercice ainsi que sur les
engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci
et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8.»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
6
2) Le DOB 2012
Dans le document sur le DOB 2012 initialement transmis à la chambre, le paragraphe
relatif aux «
perspectives pour le budget d’investissement
» n’était pas complet en termes de
chiffrage et ne comportait pas le tableau annoncé présentant les projets d’investissements. Lors
de l’entretien de clôture, il a été indiqué que le tableau avait été remis pendant la séance
consacrée à l’examen du document.
Dans le cadre du DOB 2012, un graphique présentant l’évolution entre 2004 et 2010
de l’autofinancement fait son apparition ; la représentation de l’épargne nette apparaît peu lisible
sur le document transmis. De négative (- 2 099 376 en 2004), cette épargne nette remonte
fortement en 2005-2006, puis décroit et se fixe à 29 659 € en 2010. Ces données ne
correspondent pas avec celles issues des données de la direction générale des finances publiques.
La rubrique relative à la dette est plus fournie qu’en 2011. Ainsi, il est clairement
indiqué que l’encours de dette est fortement structuré ou swappé avec, en octobre 2011, un
important pourcentage de la dette à risque.
3)
Le
DOB
2013
Concernant l’épargne nette, le document constate «
qu’
e
lle dépend (…) du poids de
l’échéance annuelle de remboursement du capital de la dette. Cette échéance va augmenter
rapidement dans les prochaines années. Nous devons en effet « absorber » un différé de
remboursement de capital demandé en 2003 par la ville à ses créanciers (…) »
En conclusion, le
DOB souligne :
•
la nécessité de maintenir l’épargne brute et, si possible, de l’améliorer ;
•
d’envisager un autofinancement net négatif provisoire permettant d’avancer tout
de même dans le programme d’investissement ;
•
de continuer, en corollaire, à maîtriser le recours à l’emprunt dans les limites
fixées lors des orientations budgétaires 2009 et lui fixer un plafond ;
•
d’organiser, si nécessaire, le calendrier des investissements en tenant compte de
ces contraintes.
Sur la période, on note une amélioration du document servant au débat d’orientation
budgétaire, mais la présentation des dépenses d’équipement nécessiterait une meilleure analyse.
Cette situation parait résulter des contraintes financières de la ville qui obligent à des choix. Un
nouveau «
phasage des travaux
» apparaît nécessaire ; une lettre du maire en date du 27
décembre 2012 permet d’estimer que celui-ci est maintenant réalisé avec des décalages dans le
temps de certains travaux, dont ceux concernant le théâtre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
7
B - La qualité comptable
1 - Le rattachement des charges et des produits
La
commune
procède
essentiellement
au
rattachement
des
charges.
Ces
rattachements dépassent le million d’euros à partir de 2006 et oscillent entre 1,5 et 1,90 % des
dépenses réelles mandatées sur l’exercice.
Le dernier exercice examiné (2011) affiche un taux de rattachement en forte
progression (4,60 %), avec un volume de plus de trois millions d’euros. Il y a donc une très nette
amélioration en la matière.
Concernant le rattachement des produits, celui-ci n’apparaît qu’à partir de 2009, pour
des montants faibles : 144 000 € en 2010, soit 0,17 % des recettes réelles et 253 000 € en 2011,
soit 0,30 % des recettes. Une amélioration doit être recherchée à ce niveau.
Dans sa réponse à la chambre, la ville précise que
« le faible niveau de
rattachement des recettes (…) résulte d'un choix d'organisation comptable fait en
concertation avec le Trésor Public, en utilisant la journée complémentaire pour passer des
écritures. »
2 - Les écritures de cessions d’immobilisations
A la lecture des comptes mouvementés dans le cadre des opérations de cessions, il
est apparu que la ville ne comptabilise pas correctement les dites opérations. Le tableau figurant
en annexe n° 1 met en évidence le déséquilibre de ces écritures sur la totalité de la période
soumise au contrôle. Aucune écriture de cessions n’a été passée en 2010.
Ainsi, le déséquilibre atteint plus d’un million d’euros en 2007. Pour 2008 et 2009, le
montant est moins élevé avec respectivement
90 000 € et 139 000 €. Ces omissions ne sont pas
sans conséquence sur le résultat de fonctionnement car l’absence d’écritures de
charges
correspondantes se traduit par une majoration du résultat. En 2010, le compte
administratif
indique au compte 775 un montant de 207 200 €.
La chambre souligne l’intérêt de veiller à la qualité des écritures relatives aux
opérations de cessions enregistrées dans son budget. La ville, dans sa réponse, a indiqué avoir
contacté le comptable public pour effectuer les corrections nécessaires.
3 - Les restes à réaliser en fin d’exercice (RAR)
Le problème apparaît simplifié du fait de la présence de contrats d’emprunts
renouvelables ; ces contrats garantissent un financement sur plusieurs années ; la ville n’a donc
pas rencontré de difficultés en fin d’année 2011 en termes de recettes restant à réaliser du fait de
l’utilisation de ces contrats. Les incertitudes sur le devenir de ces produits ont conduit la ville à
mobiliser l’intégralité des possibilités offertes par ce contrat en 2011. Ce contrat a été supprimé
par la banque le 4 juillet 2012.
Le volume des restes à réaliser (RAR) en dépense augmente sur la période pour
atteindre plus de 14 % en 2011. A l’inverse les RAR en recette diminuent et se situent autour de
3,5 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
8
Le tableau des restes à réaliser de
2005 à 2011 figure
en annexe n° 2.
4 - Provision pour dette structurée ou contentieux
Le compte 668 de la section de fonctionnement enregistre notamment les pertes sur
échange de taux d’intérêt (SWAP) et les pénalités de réaménagement de la dette.
Sur la période 2008-2011, la ville a déboursé près d’1,5 M€ (1 492 816) au titre de la
gestion de sa dette. Cette situation doit toutefois être examinée, comme le précise la ville, avec
les gains sur SWAP intervenus sur la période.
Source : ville d’Evreux
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Compte 668
0,00
243 539,26
249 795,64
339 194,80
407 195,85
613 680,94
132 744,05
Compte 768
149 120,83
1 177 337,37
1 165 232,48
980 018,02
208 460,59
79 541,80
155 228,71
Solde net
149 120,83
933 798,11
915 436,84
640 823,22
-198 735,26
-534139,14
22 484,66
L’ancien maire d’Evreux souligne à ce propos que des «
produits structurés avaient
pour effet de réduire les intérêts de la dette. Il conviendrait donc de valoriser le montant
des intérêts de la dette économisés sur cette période. Que par ailleurs, les fortes économies et
les produits financiers (…) ont servi au désendettement de la ville. Il y a là aussi matière à
évaluation ».
Pour l’ordonnateur en fonctions, cette politique présentait des risques ;
« C'est ainsi
que, par exemple, le conseil municipal a délibéré en octobre 2011 pour mettre un terme à deux
swaps particulièrement dangereux, mis en place en 2007, moyennant le paiement d'une
indemnité de résiliation.»
A ce sujet la ville indique «
qu’en 2008, l’encours de la dette municipale était
composé de 92 % de produits structurés et / ou swappés. Cette structure (…) exposait la ville et
ses équilibres budgétaires aux aléas des marchés financiers de façon extrêmement importante et
posait la question de la capacité à faire face à des risques de dérapage. C’est la raison pour
laquelle la ville a fait le choix d’un réexamen de la structure de sa dette, et d’une sécurisation
progressive de l’encours existant. Afin de tenir compte des capacités financières de la ville, cette
sécurisation se fait au fil des fluctuations des marchés, et des fenêtres d’opportunité qu’il y est
possible de saisir. »
Le point important de cette politique de sécurisation se situe certainement au moment
de la sortie des deux swaps conclus entre la ville et une banque en 2007 pour un coût total de
2 984 643 € étalés sur 9 ans.
La chambre a noté qu’au-delà de ce cas, la ville indique «
être vigilante pour saisir
toutes les possibilités de sécurisation dès qu’elles se présentent. »
C’est ainsi qu’un compte
rendu de l’ensemble des actions de sécurisation a été produit au bureau municipal du 16 avril
2012. A cette date, les emprunts structurés et swaps représentaient, selon la ville, 51 % du total,
les emprunts à taux révisable 30 % et les emprunts à taux fixe 19 %
4
. La conséquence de
l’ensemble des actions menées par la municipalité est la modification substantielle de la structure
4
Le DOB 2013 donne au 1
er
octobre 2012 :
Pour les contrats non structurés et non swappés : 41,5 millions d’euros ;
Les contrats à risque faible (type barrière Euribor) représentent 1,4 M soit 1,7 % de l’encours ;
Les contrats à risque moyen (produits de pente, d’écart inflation représentent 8 M., soit 9,9 % de l’encours ;
Les produits à risque fort (parité monétaire, écarts de taux…) représentent 26,2 M. soit 32,5 % de l’encours.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
9
de la dette de la ville dont la direction financière précise que «
les
emprunts
classés en
catégorie 1A ou 1B (les moins risqués) sont passés de près de 15 % de l’encours en 2008 à plus
de 50 % en 2012. »
Dans sa dernière réponse à la chambre, le maire précise que
« les prêts
classés 1A sur l'échelle de Gissler sont passés de moins de 10 % de l'encours en 2008 à près de
65 % au 1
er
avril 2013. »
Il est précisé que le recours aux produits structurés «
s’est principalement fait entre
2005 et 2008, dans un contexte de très forte hausse des taux ;
qu’il permettait de bonifier les
taux normaux, voire de ne pas payer d’intérêts pendant une courte période.
» La contrepartie
étant un risque de taux, d’où les efforts actuels de sécurisation de la dette menés par la ville, ce
qui représente un coût
in fine
pour la ville. Le bilan ne pourra être établi qu’a posteriori.
La ville a une dette dont le montant, auprès des organismes de droit privé, était de
81 468 195 € au 31 décembre 2011 ; avec les organismes de droit public, cette dette en capital
atteignait 81 700 501 € sur un total de 30 prêts. La durée résiduelle de ces prêts était de 11 ans et
7 mois en novembre 2011, leur durée de vie moyenne résiduelle étant de 6 ans 7 mois.
La chambre souligne que l’un des prêts de 14 009 210 €,
au 31 décembre 2012, est noté
5E sur l’échelle Gissler
5
.
La chambre rappelle que, dans son avis n° 2012-04 du 3 juillet 2012, le conseil de
normalisation des comptes publics (CNOCP) indique : «
pour les emprunts qui ont été conclus
avant la rédaction de l’avis et qui auraient les caractéristiques d’un emprunt complexe, une
évaluation du risque à la date de première application du texte doit être faite et une provision
constituée, le cas échéant. Cette provision est comptabilisée pour son montant total, par
imputation sur la situation nette.
»
La ville indique avoir
« pris note de la suggestion de la chambre de procéder à la
constitution d'une provision, et partage son souhait. Elle remarque néanmoins, pour ce qui
concerne certains prêts, la difficulté de constituer cette provision. »
5 - Des paiements tardifs et des imputations discutables
Lors de l’instruction, des paiements tardifs ont été constatés, le retard pouvant aller
jusqu’à 13 mois entre la date de la facture et celle de son paiement ; les situations observées
reposent toutefois sur un échantillon qui est apparu insuffisant pour déterminer un taux de
factures payées avec retard ; il a été indiqué, en réponse à la chambre, que la création d’une
structure de suivi des marchés était envisagée au niveau des moyens internes.
L’examen d’un échantillon de mandats, comptabilisés en 2009 et 2010 au compte
622 « rémunérations d’intermédiaires et honoraires », met en évidence un certain nombre
d’erreurs d’imputation dont la masse n’invalide pas pour autant la fiabilité des comptes
présentés. Ces anomalies sont reprises dans la liste figurant en annexe n° 3
.
La ville, pour sa part, sur la base d’une analyse statistique effectuée sur un panel de
45 % des mandats émis en 2012, indique un délai de paiement moyen de 29,7 jours. Sa dernière
réponse à la chambre précise qu’un travail d'amélioration du temps de traitement des factures a
été entamé depuis janvier 2013, avec notamment la transmission régulière aux services
5
Les prêts structurés ou les opérations d’échange de taux sont classés en fonction des risques qu’ils comportent, d’une part à raison de l’indice ou
des indices sous-jacents et d’autre part de la structure du produit. La note 5
E
correspond au risque maximum.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
10
municipaux de tableaux de synthèse des délais de certification des factures. Cette démarche
est estimée très positive par la chambre qui en prend acte.
En conclusion, la chambre souligne que l’ensemble de ces observations n’ont
toutefois pas un caractère significatif dans l’appréciation de la qualité des comptes de la
collectivité qui peuvent dès lors être considérés comme fiables.
C - La situation financière
1 - Le résultat de fonctionnement
Le résultat de fonctionnement fluctue de manière importante au cours de la période
2007-2011 ; en 2007 il est de 11,042 M€ ; le «
plus bas
» est atteint en 2009 avec, il est vrai, un
résultat confortable
de 5,829 M€. En 2011, ce résultat est de 6,355 M€ au compte administratif.
Dans sa réponse à la chambre à ce propos, l’ancien maire indique que «
l'excédent de
fonctionnement
(…)
a été rétabli en s'appuyant sur deux axes : l'optimisation des
dépenses budgétaires : avec la mise en place d’un véritable service d'achat et de la
commande publique ; l'optimisation des ressources budgétaires avec l'analyse des bases
fiscales et la revalorisation des subventions reçues de la caisse d'allocations familiales ainsi que
des produits d'exploitation des services communaux. »
Euros
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
recettes
83 764 281
82 870 745
82 624 057
84 203 977
84 652 088
+ 1,06 %
dépenses
72 721 440
75 722 406
76 794 593
77 572 631
78 296 575
+ 7,67 %
différence
11 042 840
7 148 338
5 829 464
6 631 346
6 355 512
- 42,45 %
Source : compte administratif et compte de gestion
La progression des recettes de fonctionnement a été de 1,06 % de 2007 à 2011, celle
des dépenses de 7,67 %. Les impôts locaux, qui représentaient 31,57 % des produits en 2007, en
représentent 34,59 % en 2011, étant observé que l’augmentation de la part de la fiscalité locale
dans les produits de fonctionnement n’est pas propre à la ville d’Evreux. La charge par habitant
est passée de 487 €, en 2007, à 544 €, en 2011, la moyenne pour la strate démographique se
situant à 511 € cette même année.
La différence recettes-dépenses, si elle reste positive de plus de 6 M€, a toutefois
connu une diminution de 42,45 % au cours de la
période 2007-2011.
2 - Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel sont en augmentation de 10,42 % de 2007 à 2012 ;
toutefois, les données 2012 n’étant pas définitives, il est souligné que de 2007 à 2011,
l’augmentation des dépenses était de 8,26 %.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(BP+BS)
variation
Montant (€)
43 615 849 45 024 372 45 746 565 46 552 293 47 220 688
48 159 000
+ 10,42 %
variation en %
3,23
1,60
1,76
1,44
1,99
en montant
1 408 522
722 193
805 727
668 395
938 311
L’évolution des dépenses de personnel est à lier à celle des recettes de
fonctionnement ; cette analyse permet de dégager le tableau suivant :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
11
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses de personnels
(1)
43 615 849
45 024 372
45 746 565
46 552 293
47 220 688
Recettes de
fonctionnement (2)
83 764 281
82 870 745
82 624 057
84 203 977
84 652 088
(1) / (2)
52,07 %
54,33 %
55,37 %
55,29 %
55,78 %
Source CA
Le ratio dépenses de personnel (DP) sur recettes de fonctionnement (RF) a augmenté
de 3,7 points sur la période, ce qui correspond à une diminution de l’écart entre ces deux valeurs
de 2 717 000 €. L’augmentation des recettes de fonctionnement a été de 1,06 % sur la période
2007-2011, celle des dépenses de personnel de 8,26 %.
Il est à souligner que l’évolution des dépenses de personnel s’est poursuivie malgré
les transferts de compétences réalisés au profit de la communauté d’agglomération d’Évreux
(GEA) qui, dans le même temps, recrutait. La création de l’intercommunalité ne s’est donc pas
traduite par une diminution des charges de personnel de la ville, ceci alors que des compétences
de plus en plus importantes étaient transférées. Cette situation mérite d’être soulignée.
Dans sa réponse à ce propos, l’ancien ordonnateur souligne que, lors de la création
de la communauté d’agglomération d’Evreux en 2001, «
les transferts de compétences n'ont
pas été accompagnés par l'intégralité des charges correspondantes. Par exemple, le
transfert de la compétence des ordures ménagères a été réalisé sans transfert de toutes
les charges correspondantes et, plus particulièrement, des charges du personnel. Les
agents de ce service sont restés très majoritairement à la charge de la commune alors que les
ressources et les services étaient transférés à la communauté d'agglomération d'Evreux (CAE). »
D’autre part il souligne
sa volonté de corriger des situations anciennes, ce qui a eu pour
conséquence «
revalorisation salariale, régime indemnitaire, amélioration des carrières des
agents municipaux, résorption des emplois précaires… »
L’augmentation régulière de ces dépenses résulte aussi du GVT estimé, à périmètre
constant, à 1,5 % par les services financiers de la ville. Cette situation est la conséquence, en
particulier, du passage des échelons dans les divers emplois de la collectivité à la durée minimale
et du régime indemnitaire.
La création de la communauté d’agglomération et les transferts d’activités de la ville
à celle-ci n’ont donc pas freiné la hausse des dépenses de personnel de la ville, alors que la
communauté d’agglomération connaissait une augmentation de ses propres dépenses de
personnel de 91 % de 2001 à 2007.
Parmi les explications avancées pour justifier l’importance des dépenses de
personnel, la commune tient à souligner l’importance des services publics gérés en régie.
La chambre note qu’un effort de mutualisation, souvent récent, a été accompli entre
la ville et la communauté d’agglomération (GEA). La mutualisation porte sur les services
suivants :
•
le service des archives ;
•
la direction des systèmes d’information ;
•
la direction de la communication ;
•
la mission gestion de la dette ;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
12
•
la mission plan climat énergie territorialisé ;
•
la mission gestion des commissions d’accessibilité.
Dans sa dernière réponse, l’ordonnateur signale que
« les efforts de mutualisation se
poursuivent avec,
depuis mars 2013, la mutualisation du Directeur Général Adjoint de
l'Aménagement Urbain avec le Grand Evreux Agglomération, ainsi que deux de ses
collaboratrices. »
Le développement de cette mutualisation est encouragé par la chambre comme
devant permettre de redonner des marges de manoeuvre à la commune. En effet, la mutualisation
des services permet à la fois de concilier l’attachement au territoire communal et à ses
particularités, avec le développement des potentialités offertes par l’intercommunalité.
3 - Les dépenses d’équipement
Le niveau
des dépenses d’équipement constaté au compte administratif (proche des
données fournies par la DGFIP) a fluctué sur la période avec un plus haut à 16, 371 M€ en 2009,
un plus bas en 2008 (12 M€) et une stabilisation à 14,200 M€ en 2010 et 2011.
Le tableau ci-après résume ces constatations :
En Euros
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses d’équipement
16 728 023
11 900 915
16 371 460
14 263 298
14 198 111
Dépenses financières
19 867 166
8 500 291
9 847 942
12 029 414
18 019 252
Total investissement
36 668 609
20 401 205
26 219 403
26 292 712
32 217 363
(*) Données provisoires.
Source : ville d’Evreux
compte administratif
Sur la période 2007-2011, ces dépenses connaissent de fortes variations ; une
comparaison entre le premier exercice considéré (2007) et le dernier (2011) permet de relever
une diminution de 15 %.
Dans sa réponse à la chambre, le maire souligne un montant moyen de dépenses de
14,7 M€, de 2008 à 2012, qu’il estime supérieur à celui constaté sur la période précédente,
indiquant que cette situation «
est également liée à l'état de vétusté général des équipements
publics constaté en 2008. »
L’ancien maire partage cette appréciation mais fait remonter
l’origine de cette situation à une période plus ancienne et souligne l’existence d’investissements
réalisés par la communauté d’agglomération pour la ville. S’agissant de la maîtrise d’ouvrage
déléguée, la chambre précise que ces données sont incluses dans les chiffres ci-dessus tirés des
comptes administratifs.
Il est à noter que, calculées par habitant (données comptabilité publique), les
dépenses d’équipement sont toujours inférieures à la moyenne observée pour la strate.
Les dépenses d’équipement 2012 seraient de 14 816 721 € au compte administratif
(données provisoires communiquées à la chambre).
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) de la ville, dans sa version initiale, paraît
difficile à respecter, compte tenu d’un poids de la dette qui augmente du fait du recours à
l’emprunt prévu (DOB de 2009) et des contraintes liées à la réalisation du PPI. Cette situation
explique le retard pris pour l’adoption du PPI qu’il convient pourtant d’arrêter le plus rapidement
possible.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
13
Les analyses font ressortir le risque d’une épargne nette qui pourrait devenir négative
dès 2012, sans des opérations de cessions. Compte tenu de la nécessité de respecter les
dispositions de l’article L. 1612-4 du CGCT
6
, la situation ainsi décrite (autofinancement négatif
et augmentation de l’annuité de la dette) pose problème dans un contexte devenant plus difficile
pour les emprunteurs.
En limitant les dépenses réelles d’équipement à 15 M€, l’encours de dette atteindrait
87 M€ en 2016 contre 100 M€ avec le niveau de dépenses d’équipement initialement envisagé
par les simulations ; ce montant ne paraît pas compatible avec le niveau actuel de l’épargne brute
de la collectivité. La municipalité en a conscience, comme en témoigne sa réponse à la chambre
en date du 27 décembre dernier, soulignant que le niveau des dépenses d’équipement va être
diminué sur la période 2013-2016, ainsi que le recours à l’emprunt.
Cette diminution est liée à la décision d’un décalage de trois ans du début des travaux
des deux projets importants que sont la salle des sports et de spectacles et la rénovation du
Théâtre, ainsi que l’augmentation de la durée des travaux concernant l’école de Nétreville. Cette
solution vise, sans renoncer aux projets dont la réalisation est décalée dans le temps, à
l’adaptation du volume des investissements aux capacités financières de la ville.
Les cessions réalisées en 2012, indiquées pour 5,4 M€, permettent de contenir le
recours à l’emprunt sur cet exercice. Le plafond de dépense d’équipement devrait être, selon les
orientations retenues par la ville, de 15 M€ par an sur la période 2013-2016, le recours moyen à
l’emprunt étant de 11 M€ par an sur cette même période. Corrélativement, la ville s’est engagée
dans une politique de réduction de ses charges à caractère général et doit continuer à chercher à
sécuriser sa dette.
4 - Des préoccupations au regard des dotations venant de l’État
La stagnation des dotations reçues de l’État est un facteur de préoccupation en termes
d’évolution des recettes.
2008
2009
2010
2011
2012
DGF
13 835 712
13 667 674
13 670 172
13 379 823
13 219 338
DSU
3 687 426
3 761 348
4 100 445
4 458 493
4 711 629
Compensation
TF / TP
2 016 715
1 709 553
1 670 149
1 666 020
1 542 331
Total
19 539 853
19 138 575
19 440 766
19 504 336
19 473 298
Pour la direction de la collectivité «
ce contexte amplifie l'extrême vigilance portée
sur la procédure de préparation budgétaire, de recherche de nouvelles recettes, de
développement de la productivité des services, du recours aux remplacements ou encore aux
projets de cessions du patrimoine communal, de façon à respecter l'obligation d'équilibre
réel au sens de l'article L. 1612-4 du CGCT. »
La chambre encourage le souci d’économie
souligné par la collectivité.
6
Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont
respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la
section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des
emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le
remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
14
5 - L’évolution de la capacité d’autofinancement (CAF)
L’épargne brute qui était de 12 107 016 € en 2007 selon les données transmises par
la ville, est de 8 631566 € en 2011 (en augmentation par rapport au résultat de 7 893 156 € de
2009).
La CAF nette (hors recettes exceptionnelles) ressort à 775 815 € et à 931 566 € avec
les recettes exceptionnelles ; elle était de plus de 4 M€ (hors recettes exceptionnelles) et à 5,2
M€ avec les recettes exceptionnelles en 2007. Les données de la comptabilité publique font
apparaître une CAF nette négative, en 2011, à hauteur de 4 570 000 €. Cette situation tient aux
modalités de prise en compte des opérations intervenues la même année, en particulier sur le
SWAP, que la ville a dû sécuriser pour un montant indiqué par le maire de 5 M€.
La situation financière est donc contrainte et oblige à limiter l’investissement ou,
pour le moins, à le différer, sauf à dégager de nouvelles marges sur les dépenses de
fonctionnement.
6 - L’endettement de la ville
Jusqu’à présent, la ville d’Évreux a été relativement peu gênée par la crise bancaire
et financière. Toutefois la suppression, le 4 juillet 2012, de contrats de long terme renouvelables
a fait reposer les ajustements de fin d’exercice sur un seul produit de ce type qui, pour le
moment, n’est pas remis en cause. La ville n’a pas eu recours au marché obligataire pour ses
besoins de financement de long terme.
Depuis le 14 mai 2012, la ville d’Evreux est adhérente à l’association d’étude pour
l’agence de financement des collectivités locales et envisage, en cas de besoin et après notation,
d’avoir recours à des billets de trésorerie.
La ville indique qu'elle a d'ores et déjà sécurisé son besoin de financement pour
l'année 2013 et s'emploie actuellement à sécuriser celui de l'année 2014, voire 2015. C'est ainsi
qu'un appel d'offre a été lancé au mois d'avril 2013, dont les résultats sont intervenus le 10 mai
2013.
7 - L’évolution des subventions
Les subventions de fonctionnement ou fonds de concours attribués en 2011
atteignent un total de 11 146 213 € contre 9 918 402 € en 2007 (+ 12,38 %). A côté des
subventions financières, il y a la mise à disposition de locaux et d’agents et la prise en charge de
moyens administratifs.
8 - Le résultat de l’exercice
Le résultat du seul exercice connaît l’évolution suivante en milliers d’euros de 2007 à
2011 :
2007
2008
2009
2010
2011
fonctionnement
11 043
7 148
5 829
6 631
6 356
investissement
- 94
7 045
1 390
499
3 352
résultat
10 949
14 193
7 219
7 130
9 708
Source DGFIP
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
15
9 - Le résultat de clôture
Le résultat de clôture, hors restes à réaliser, a évolué comme suit sur la période :
2007
2008
2009
2010
2011
- 2 801 756
349 387
420 960
2 142 318
5 821 150
Avec les restes à réaliser,
ce résultat de clôture se présente comme suit :
2007
2008
2009
2010
2011
- 2 337 823
55 691
420 960
*
1 023 350
**
2 475 227
***
*Dont 657 140 euros d’emprunts (2009) ; sans cet emprunt le résultat serait déficitaire.
**Dont 1 000 000 d’euros d’emprunts (2010)
***Dont 500 000 euros d’emprunts (2011) selon les données du compte administratif de la commune.
En 2007, le résultat de clôture, même corrigé des restes à réaliser, était négatif. Il est
en constante augmentation de 2008 à 2011 ; toutefois, ce résultat reste fragile jusqu’en 2010. En
2011, la situation semble s’améliorer. L’année 2012, caractérisée par un fort volume de cessions
(5,4 M€) devrait également constituer une année de transition.
D -
Les garanties d’emprunts
Les garanties d’emprunts concernent, pour l’essentiel, des emprunts contractés pour
des constructions de logements aidés par l’État. L’index le plus fréquemment utilisé pour ces
prêts est le livret A. La chambre a constaté que l’état, produit en annexe au compte administratif,
est difficilement lisible.
année
2008
2009
2010
2011
2012
*
montant
123 553 011
125 856 307
130 285 904
125 684 389
125 454 576
variation
2 303 295
4 429 597
- 4 601 514
-229 813
soit en %
1,86
3,52
- 3,53
- 0,18
*Données provisoires (mars 2012)
Le ratio prudentiel indiqué en 2011 (hors logement) est de 13,5 %, avec le logement
il est de 27 %. Le suivi des garanties d’emprunt est effectué chaque année.
*
La situation financière de la ville fait ressortir le risque d’une capacité
d’autofinancement nette qui deviendrait négative ; cette situation aurait été atteinte en 2012 sans
les opérations de cessions. Il est à noter que, selon les données 2011 de la comptabilité publique,
cette situation était déjà réalisée en 2011. La ville vient de choisir très logiquement de différer
certains de ses travaux d’équipement et de limiter le recours à l’emprunt. La chambre souligne la
double nécessité pour la ville de veiller à sécuriser son endettement dans un contexte
indéniablement difficile et de restaurer sa capacité d’autofinancement.
IV - LE PERSONNEL
A -
Les effectifs
Les effectifs figurant au compte administratif et au bilan social ne concordent pas,
que ce soit en 2007, en 2009 ou en 2011. En 2007, l’écart est de 54 agents pour les titulaires et
de 28 pour les non-titulaires ; en 2009, cette différence passe à 62 agents pour les titulaires et à
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
16
117 pour les non-titulaires ; en 2011, l’écart est de 25 agents pour les titulaires et de 150 agents
pour les non-titulaires.
L’importance de cet écart, particulièrement pour les non-titulaires, est à souligner et
paraît exclure l’explication traditionnelle d’effectifs pris à des dates différentes, d’autant que ces
données sont, normalement, établies au 31 décembre de l’année considérée. Nous avons donc
des périmètres différents, non clairement définis.
L’évolution globale des effectifs :
Selon la source retenue, l’effectif s’établit en effet comme suit :
2011
2007
Variation 2007-2011
Effectif pourvu CA
1124
1181
-57 agents
Effectif global
du BS
1233/
1281
1165/
1175
68
/106
agents
CA : compte administratif
-
BS : bilan social.
Les données ci-dessus étant pour le moins contradictoires, elles ont été corrigées, des
agents n’occupant pas un emploi permanent dans les données des bilans sociaux, soit 426 en
2007, 554 (ou 572 selon la source
)
en 2009 et 399 en 2011. Il a été retenu le chiffre des
non-titulaires donné par les fiches «
effectif au 31 décembre » (45 en 2007, 126 en 2009 et 165
en 2011)
, ce qui donne le tableau suivant :
2011
2009
2007
Variation 2007-2011
Effectif pourvu CA
1124
1157
1181
-57 agents
Effectif du BS
1281
1235
1175
+106
agents
Effectif global
*
du BS
1680
1789
1601
+ 79 agents
*Y compris les agents n’occupant pas un emploi permanent
Il a été indiqué en réponse que cet écart s’explique «
par une origine différente de
ces chiffres ».
La chambre a pris acte de l’engagement de la ville de réaliser, désormais,
le tableau des effectifs et le bilan social depuis une seule et même source.
Il a également été noté, concernant la gestion du personnel, que la ville est engagée
dans un important effort de clarification ayant pour conséquence la résorption de la situation
précaire d’agents recrutés sur la période 1989 - 2005 ; cette action de clarification doit se
poursuivre dans le cadre budgétaire contraint de la commune.
B - Les agents non titulaires
1 - Des non-titulaires à temps non complet
Lors de l’analyse des données des bilans sociaux de 2009 et 2011, il a été noté la
présence, à Évreux, d’agents non-titulaires à temps non complet (23 en 2009 et 48 en 2011). Ceci
alors que l’article 3.3.4 de la loi modifiée n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale, n’autorise le recrutement d’agents
contractuels, pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet, que dans les
communes de moins de 1 000 habitants ou dans les groupements de communes dont la moyenne
arithmétique des nombres d’habitants est inférieure à ce seuil.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
17
La chambre a pris acte de l’engagement de la ville de mettre en oeuvre les rectificatifs
nécessaires.
2 - Un nombre important d’agents non-titulaires
Il a été observé un nombre élevé d’agents contractuels (165 affectés sur des emplois
permanents en 2011). Cette situation apparaît
contraire aux deux principes posés par la loi
n° 84-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, à savoir :
- les emplois civils permanents des communes et de leurs établissements publics à
caractère administratif sont (…) occupés par des fonctionnaires ;
-
Les fonctionnaires sont recrutés par concours, sauf dérogation prévue par la loi.
Les possibilités ouvertes par l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 de
recruter des agents contractuels sont limitatives. Néanmoins, il a été constaté qu’il y avait, en
2011, à Évreux : 12 agents de niveau attaché, 3 de niveau ingénieur, 8 de niveau rédacteur, 2 de
niveau technicien, sur des postes contractuels et ce, sur des emplois permanents.
Si la chambre ne méconnaît pas les difficultés de la ville pour recruter du personnel
titulaire, elle ne peut que souligner la nécessité d’offrir les postes correspondants aux divers
concours et examens, d’ouvrir le recrutement aux lauréats figurant déjà sur les listes d’aptitude,
ainsi qu’aux fonctionnaires acceptant la mobilité et non de procéder à un recrutement de
contractuels que la loi ne permet pas, dès lors qu’il existe un cadre d’emplois de fonctionnaires
susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes.
Il a été noté que la collectivité a mis en place, en 2010, une commission stratégique
de l'emploi, chargée de valider l'ensemble des demandes d'embauche ou de remplacement.
Dans sa dernière réponse à la chambre, la ville indique avoir, au 1
er
janvier 2013, 7 %
d’agents non titulaires sur postes permanents et souligne que la loi n° 2012-347 du 12 mars
devrait lui permettre de procéder à des titularisations ; qu’en interne, des dispositifs ont été mis
en place qui devraient permettre de recourir moins fréquemment au recrutement de non titulaires.
C - La pyramide des âges
L’examen de la pyramide des âges fait apparaître qu’il y avait, en 2011, un total de
175 titulaires dans la strate des 55 à 59 ans, et 53 titulaires dans celle des 60 ans et plus. Ce sont
donc 228
fonctionnaires sur un total de 1 109 dont il conviendrait d’examiner la situation, soit
20,56 % de l’effectif. A partir d’états produits lors du contrôle, il a été constaté 39 départs et un
décès en 2011 ; à cela il faut ajouter 23 départs (jusqu’au 1
er
octobre) pour 2012.
La chambre estime devoir souligner deux lacunes dans le bilan social. Celui-ci ne
porte mention, ni de la répartition actif / sédentaire, ni de celle par catégorie (A, B, C) a fortiori
d’une répartition fine par grade
7
; par contre, on dispose, au bilan social, d’une répartition par
classe d’âge et par statut
(titulaire/ non titulaire) ;
L’âge moyen observé pour les départs à la retraite, à Evreux, n’est pas fourni
8
; dans
ces conditions, il est difficile de donner une orientation en la matière. Tout au plus est-il possible
7
Il est vrai que ce n’est pas demandé par le document DGCL ; mais cette absence ne dispense pas la collectivité de se doter de son propre outil
d’analyse.
8
Il est vrai qu’il n’est pas non plus demandé dans le cadre du document de la DGCL (liste normalisée des informations prévues).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
18
de constater que la commune doit se préoccuper du problème et disposer des informations
nécessaires, particulièrement sur les emplois d’encadrement et supposant (éventuellement) une
période plus ou moins longue de «
double commande
». Pour les non titulaires, le faible nombre
des personnes concernées (7) devrait faciliter la tâche des gestionnaires.
La ville a indiqué s’apprêter à mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des départs
à la retraite. Dans un contexte d’augmentation de ces départs, la chambre ne peut qu’approuver
cette mesure et engager la collectivité à une réflexion sur le remplacement ou non des agents
concernés, dans le cadre du développement nécessaire de la mutualisation avec la communauté
d’agglomération (GEA).
D -
La mobilité interne et la politique de formation
La
politique de mobilité interne, mise en place à Evreux, a plusieurs objectifs :
a)
valoriser d'abord les compétences et les savoir-faire des agents ;
b)
offrir des perspectives d'évolution en terme de missions, de responsabilité et donc
de déroulement de carrière ;
c)
rechercher des marges d'efficience des services ;
d)
maîtriser les dépenses de personnel.
Depuis 2008, la municipalité poursuit son action en faveur de la préparation aux
concours, qui permettent à la fois de faciliter les déroulements de carrière des agents et de
répondre à des spécialisations présentées, comme toujours, plus croissantes des missions.
Nbre de stages
Variation /N-1
Nbre d’heures
d’heured'heures
Variation
2008
2 279
21 304
2009
1 742
- 23,6 %
17 026
- 20,1 %
2010
2 175
+ 24,8 %
18 824
+ 10,6 %
Ceci est conforté par le déploiement des contrats de professionnalisation qui
permettent de donner un socle commun de compétence aux agents, tout en apportant les
compétences spécifiques pour chaque poste.
La chambre a observé qu’en 2011 les fiches du bilan social concernant la formation
sont toutes à 0 (fiches 6.1.1 ; 6.1.2 ; 6.1.3 ; 6.1.4 ; 6.1.5 et 6.1.6). Par contre, il a été versé au
CNFPT, au
titre
de
la
cotisation obligatoire, la somme de 274 993 € (fiche 6.2.1.1 du bilan
social) et il a été payé pour 13 772 € de frais de déplacement à la charge de la collectivité (fiche
6.2.1.4), soit un coût total versé au titre de la formation de 288 765 €. Il apparaît alors étonnant
qu’aucune action de formation ne soit indiquée pour l’année et qu’il y ait des frais de
déplacements à ce titre.
La ville a indiqué que cette carence résultait d’un changement du progiciel
informatique du service formation, à l'été 2011, qui a fortement perturbé les
éléments statistiques de ce service. La chambre a pris acte que cette situation serait
aujourd’hui totalement résolue.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
19
E - L’absentéisme
Sur la période 2007-2011, l’augmentation du nombre de jours d’absence est
de 11 247 jours sur la base des données des bilans sociaux, soit + 27 %.
2007
2009
2011
Variation
2011/2007
Nombre de journées
d’absence
41 652
46 541
52 899
+ 11 247
Evolution n/n-1
(en %)
---
+ 11,74 %
+ 13,66 %
+ 27 %
1- Pour 2007
Les données sont les suivantes :
nombre de journées d'absence
titulaires
correction
non titulaires
correction
de 5 sur 7
de 5 sur 7
pour maladie
18 583
13 273,57
272
194,29
longue maladie, grave maladie
18 162
12 972,86
0
-
accident du travail / service
3 341
2 386,43
0
-
accident du travail / trajet
265
189,29
-
maladie professionnelle
1 064
760,00
107
76,43
maternité / adoption
126
90,00
-
paternité / adoption
111
79,29
22
15,71
autres raisons
0
-
-
Total
41 652
29 751,43
401
286,43
a - Les données générales
La chambre relève l’importance des motifs « longue maladie » (43,60 %) et maladie
ordinaire (44,61 %) dans le total des absences des titulaires. Pris globalement, maladie ordinaire
ou professionnelle et accidents sont responsables de 55,83 % du temps d’absence des titulaires.
Pour les non-titulaires, la maladie ordinaire représente 67,83 % des absences ; avec la maladie
ayant une origine professionnelle, ce pourcentage atteint 94,51 %.
En 2007, la collectivité a connu 99 accidents imputables au service et 10 accidents de
trajet.
b - L’absence de certaines informations ou des données peu crédibles
Pour 2007, les effectifs ETP ne sont pas fournis par la collectivité. Le nombre de
jours travaillés indiqué est de 229 jours par an, chiffre trop élevé pour être crédible
9
.
Sur la base des effectifs «
personnes physiques
» (1 130 agents) et sur la base de 229
jours travaillés, comme indiqué au bilan social de 2007, il est possible d’obtenir les résultats
suivants concernant l’absentéisme : soit pour 2007 : un
taux d’absentéisme
de 15,90 % ; un
effectif «
absent
» sur l’année de 184 agents (183,64) et un nombre de jours «
perdus
» par
agent de 36 jours (35,79).
9
Lors de l’entretien de clôture le nombre de jours travaillés a été indiqué comme étant de 216.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
20
Le tableau récapitulatif figurant en fin de bilan social donne la
« structure des
absences
»
comme suit :
Effectif des fonctionnaires
1 130
Effectif au 31 décembre
Effectif des non-titulaires 45
36,9 jours par agent
Toutes absences
(sauf autres raisons)
8,91 jours par agent
16,4 jours par agent
Maladie « ordinaire »
6 jours par agent
4,1 jours par agent
Accidents du travail et
maladie professionnelle
2,4 jours par agent
Les effectifs sont exprimés en personnes physiques.
Concernant une demande de vérification de ces données, à partir des effectifs en
équivalent temps plein, la DRH a répondu : «
il n’est pas possible d’obtenir les effectifs en
équivalent temps plein (ETP) du fait d’un changement de logiciel en 2008
». La chambre estime
que cette donnée aurait dû être calculée en gestion et donc être disponible.
2 - Pour 2009
Les données du bilan social 2009 permettent de constater que, pour les titulaires, la
longue maladie représente 41,42 % du nombre de jours d’absences, La longue maladie (ou
maladie grave) est une cause d’absence sur laquelle la collectivité ne peut pas agir ou, du moins,
ne peut obtenir des résultats que par des mesures de prévention.
Trois motifs auraient supposé une action correctrice de la collectivité : la maladie,
qui représente 40,62 % du nombre de jours d’absence ;
les accidents du travail ou de service qui
représentent 10,21 % du nombre de jours d’absence ; la maladie professionnelle qui correspond à
2,90 % du nombre de jours d’absence.
Ces 3 motifs et les 9 jours pour accident de trajet (dont il faudrait examiner les
causes) correspondent à 25 019 jours d’absence, soit presque 54 % du total. La
collectivité
disposait donc d’une possibilité d’action sur son absentéisme des titulaires. Il est à
noter que les accidents du travail étaient au nombre de 97 en 2009. Le tableau récapitulatif des
accidents imputables au trajet indique 0 en 2009 alors qu’il y a 9 jours d’absence, à ce titre, à la
fiche 2.1.1 «
répartition des journées d’absence par motif
».
Pour les non titulaires, maladie et accident du travail ou de trajet correspondent à
1 162 jours d’absence, soit presque 93 % du total (92,59 %). Les accidents de service concernent
essentiellement la filière technique (65 cas), la filière sportive (2 cas), mais aussi la filière
administrative (5 cas) et la filière culturelle (1 cas).
a - Le nombre de jours d’absence par agent selon le bilan social de 2009
Le tableau récapitulatif, figurant en fin de bilan social, donne la
« structure des
absences
»
comme suit :
Effectif des fonctionnaires1109
Effectif au 31 décembre
Effectif des non titulaires 126
42 jours
par agent
Toutes absences (sauf autres
raisons)
10 jours
par agent
17 jours par agent
Maladie « ordinaire »
7,5
jours par agent
5,5 jours par agent
Accidents du travail et maladie
professionnelle
1,7 jour par agent
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
21
Sur la base des effectifs «
personnes physiques
» et sur la base de 216 jours
travaillés, il est possible d’obtenir les résultats suivants concernant l’absentéisme :
sans correction
Pour 2009
travail attendu
travail perdu
soit en %
soit en
effectif
nbre de jours perdus
agents titulaires
239 544
46 541
19,43
215,47
41,97
agents non titulaires
27 216
1255
4,61
5,81
9,96
données globales
266 760
47 796
17,92
221,28
38,70
Soit pour 2009 (sans correction) :
taux d’absentéisme
: 17,92 % ; effectif «
absent
» : 221
agents (221,28) ; nombre de jours «
perdus
» par agent : 39 (38,70).
Avec correction
Pour 2009
travail attendu travail perdu soit en % soit en effectif
nbre de jours perdus
agents titulaires
239 544
33 237,14
13,88
158,88
29,97
agents non titulaires
27 216
896,43
3,29
4,15
7,11
données globales
266 760
34 133,57
12,80
158,03
26,64
Soit pour 2009 (avec correction) :
taux d’absentéisme
: 12,80 % ; effectif «
absent
» :
158 agents (158,03) ; nombre de jours «
perdus
» par agent : 27 (26,64). Ces résultats sont
calculés avec un effectif total de 1 235 agents (1 109 titulaires et 126 non-titulaires) ne
correspondant pas exactement avec des ETP (non obtenus).
3 - Pour 2011
Le tableau récapitulatif figurant à la fin des bilans sociaux donne pour 2011 la
« structure des absences
»
comme suit :
Effectif des fonctionnaires
1 116
Effectif au 31 décembre
Effectif des non titulaires 165
47,1 jours
par agent
Toutes absences
(sauf autres raisons)
15,8 jours
par agent
16,3 jours par agent
Maladie « ordinaire »
12,1 jours par agent
6,8 jours par agent
Accidents du travail et
maladie professionnelle
2,3 jours par agent
Les effectifs sont exprimés en personnes physiques.
Ces données, recalculées par la chambre, donnent le résultat suivant (sans la
correction des 5/7 avec un effectif de 1 084 agents titulaires retenus -temps complet- et de 165
non-titulaires).
Sans
correction
Travail
attendu
Travail perdu
Soit en %
Soit en
effectif
Nombre de
jours perdus
titulaires
234 144
52 899,50
22,59
244,91
48,80
Non titulaires
35 640
2 638,00
7,40
12,21
15,99
Données
globales
269 784
55 537,50
20,59
257,12
44,47
Avec la traduction des jours calendaires en jours ouvrés (5/7
e
), en retenant les
effectifs en personnes physiques indiqués comme étant très proches des effectifs ETP non
produits et un temps de travail de 216 jours, on obtient les chiffres suivants :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
22
Avec
correction 5/7
Travail
attendu
Travail
perdu
Soit en %
Soit en
effectif
Nombre de
jours perdus
titulaires
234 144
37 914,93
16,19
175,53
34,98
Non titulaires
35 640
1 894,00
5,31
8,77
11,48
Données
globales
269 784
39 669,64
14,76
184,30
31,87
Le
taux
d’absentéisme
hors
correction
des
5/7
e
(jours ouvrés) ressort à 20,59 % ;
avec la correction des 5/7
e
, ce taux est de 14,76 %.
La chambre relève que les bilans sociaux 2009 et 2011 de la ville d’Evreux ne font
pas apparaître de données sur le temps de travail annuel.
Par contre, le bilan social 2011 de la collectivité mentionne le nombre de journées
d’absence du personnel féminin, soit 38 431,5 jours pour les titulaires (72,65
% de
l’absentéisme) et pour les non titulaires 2 271 jours d’absence (86,09 % du nombre de jours
d’absence).
En réponse aux interrogations concernant la lutte contre l’absentéisme et les effectifs
en équivalent temps plein, la ville a transmis des tableaux rectifiant le nombre de journées
d’absence par motif en précisant qu’il y aurait des erreurs en 2009 et 2011. Il est à noter que les
bilans sociaux ont fait l’objet des transmissions réglementaires au conseil supérieur de la
fonction publique territoriale, à la direction générale des collectivités locales du ministère de
l’intérieur comme au comité technique paritaire ; dès lors, la chambre n’a pas cru devoir retenir
les nouvelles données transmises. La chambre ne peut que souligner la nécessité de veiller à la
fiabilité des informations figurant dans les bilans sociaux.
4 - Le coût de l’absentéisme
Malgré l’absence de traduction des effectifs ci-dessus, en ETP, il a été procédé au
calcul du coût de l’absentéisme (hors charges) ; celui-ci est estimé à
10
:
•
4 375 500 € en 2011 ;
•
3 708 500 € en 2009 ;
•
2 964 000 € en 2007.
Ce coût a été calculé à partir des effectifs titulaires et non titulaires « perdus » du fait
des absences. Avec des charges à 32 %, ces coûts passent respectivement à 5 775 000 € en 2011,
4 894 560 € en 2009 et 3 912 480 € en 2007.
Etant observé que le coût est un indicateur « global » avec toutes les faiblesses de ce
type d’indicateur.
Le vrai coût de l’absence au travail est en fait celui du remplacement, lorsque celui-ci
est nécessaire, et les coûts « cachés » comme le temps utilisé à la formation du personnel, les
coûts résultant de la baisse de productivité du service, de la moindre qualité résultant du
remplacement (avec les conséquences que cela suppose). Il n’y a rien dans le bilan social
permettant de les évaluer et la collectivité ne dispose pas d’outils complémentaires d’analyse.
10
Sur la base des coûts moyens par agent calculés à partir des bilans sociaux fournis, de l’effectif exprimé en personnes physiques comme
indiqué ci-dessus (en l’absence des ETP)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
23
En gestion, il serait utile pour la ville de connaître le nombre de remplaçants recrutés
en ETP par service afin d’identifier : les zones à problème, les causes de ces problèmes, la
« flexibilité » interne du service (ou capacité du service à faire face à une ou des absences sans
recours à une aide extérieure) ; cet indicateur permettrait aussi de repérer les structures dont
l’effectif est « limite » ou le manque de polyvalence du personnel, donc son besoin de formation.
5 - La lutte contre l’absentéisme
La collectivité reconnaît que : «
la ville d'Évreux a des indicateurs dégradés par
rapport aux moyennes nationales sur l'absentéisme ; le projet de recrutement d'une
psychologue du travail viendra compléter l'équipe : médecin du travail, assistante sociale,
animation hygiène et sécurité, pour une meilleure compréhension de l'absentéisme et nous
l'espérons, afin de le réduire dans l'intérêt des agents, comme dans l'intérêt de la collectivité et
donc des citoyens
».
La chambre a toutefois noté que, malgré un taux d’absentéisme élevé, la ville d’Evreux
a obtenu le label «
Qualitiville
» qui marque la reconnaissance d’un accueil performant. Ce label,
délivré par l’AFNOR, concerne les services rattachés à la direction de la vie civique (état-civil,
accueil à l’Hôtel de ville, aux mairies annexes). D’autres services (élections et décès-cimetières)
font actuellement l’objet d’un audit de l’AFNOR pour obtenir, à leur tour, la certification. Une
quarantaine de villes en France détiennent ce label.
6 - La politique de reclassement
En 2008, près d'une soixantaine d'agents attendaient de la ville des propositions de
reclassement en raison de problèmes d’inaptitude. Ce sont 30 agents qui ont été reclassés en
2008, 6 en 2009, 10 en 2010. En 2012, cinq agents ont été reclassés.
La ville souligne «
qu’une politique de dialogue social est menée par l'actuelle
municipalité, particulièrement par l'élue en charge du personnel, première adjointe au maire.
Elle s'accompagne de la mise en place d'une politique de formation active, à destination des
agents en reclassement. Celle-ci se construit autour de l'objectif de mise en place de
formations minimales préalables à la prise de nouvelles fonctions.
» La chambre souligne
l’intérêt de ce dispositif.
Dans sa réponse la direction de la ville indique
être consciente du problème
et
précise
: «
En 2011, nous connaissions un taux d'absentéisme (sur 365 jours) de 12,09 % et de
12,29 % en 2012 avec une moyenne de 44,85 jours d'absence pour 44,15 en 2011. Ces chiffres
ne sont pas bons. Nous travaillons à leur réduction. »
La ville s’est engagée sur un certain
nombre de mesures, dont la mise en oeuvre de tableaux de bord de suivi et de contrôle de
l'absence au travail, en lien avec les services et directions et les organisations syndicales.
F - Le temps de travail
La durée du temps de travail à Evreux déroge à la règle des 1 607 heures. Elle
est présentée comme suit par la ville :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
24
Repos hebdomadaires
104
Jours fériés fixes
3
Jours fériés variables
8 x 5/7 soit 5 jours en moyenne
Nombre de jours de congés annuels
25
mais
35 à la Ville d'Evreux
Nombre de jours travaillés
365 :`147: = 218
Nombre d'heures travaillées
par les agents de la Ville d'Evreux
1526 heures
La ville précise
que le
« comité technique paritaire du 9 janvier 2002 a souhaité
maintenir le régime de travail mis en place antérieurement à la loi du 3 janvier 2001 et
maintenir l'acquis social que constituait les 10 journées de congés supplémentaires pour les
agents de la ville, et donc de ne pas appliquer le maximum
de 1 607 heures prévu par le
décret n° 2000-815 du 25 août 2000. »
La chambre observe que l’article 7.1 de la loi modifiée n° 84-53 du 26 janvier 1984
prévoit que «
les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la
loi n°
2001-2 du 3 janvier 2001
relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du
recrutement dans la fonction publique, ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique
territoriale, peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant
de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique, sauf s'ils comportent
des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et
d'aménagement du temps de travail ».
La réponse de la ville ne fait pas état d’une décision
expresse du conseil municipal, mais simplement de l’avis du comité technique paritaire. Les
1 607 heures constituent la durée légale annuelle du travail à laquelle il n’est, désormais, possible
de déroger que dans les conditions prévues par le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 article
55 (V) :
« l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité
technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps
de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1
er
du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir
compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en
résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires
décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux
pénibles ou dangereux.
»
G - La rémunération des agents occupant un emploi permanent
1 - Les données des bilans sociaux
En 2011, les rémunérations des fonctionnaires et des agents non-titulaires occupant
un emploi permanent, sont précisées au bilan social (fiches 3.1.1 et 3.2.1). Les ordres de
grandeur sont respectés pour le personnel titulaire (27 144 186 € de dépenses au compte
administratif) pour 1 116 agents recensés à l’indicateur 1.1.1 du BS ; par contre, aucun
rapprochement n’est possible pour les non-titulaires (6 613 150 € au compte administratif contre
2 695 292 € au bilan social) les périmètres retenus étant différents. Il en était de même en 2007 et
en 2009.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
25
2 - La rémunération moyenne d’un agent permanent (personne physique)
Cette rémunération peut se calculer comme suit, à partir des données des bilans
sociaux et sur la base d’effectifs exprimés en personnes physiques et non en ETP, comme cela
serait souhaitable. Toutefois, ces deux données ont été indiquées comme proches.
année
Titulaire et stagiaires
Non titulaires
2011
24 124
16 335
2009
23 653
16 562
2007
22 614
20 581
Sur la base des bilans sociaux, de 2007 à 2011, la rémunération moyenne d’un agent
titulaire ou stagiaire occupant un emploi permanent a donc connu une augmentation de 6,68 %,
celle d’un non titulaire, une diminution de 20,63 %.
H - Les heures supplémentaires
Les données concernant les heures supplémentaires des agents titulaires, stagiaires et
non titulaires sur emploi permanent font apparaître, en 2011, un total de 24 412 heures contre
21 121 heures, en 2009 (soit une augmentation sur 2 ans de 15,58 %), et 14 886 heures, en 2007
(soit une augmentation de 64 % sur la période).
Ces heures supplémentaires sont réparties comme suit selon les filières :
administrative
technique
Culturelle
sportive
sociale
Medico
sociale
Police
municipale
Animation
autres cas
52479,19
15 944,60
689,62
249,92
59,47
78,97
904,98
1215,79
22,24
5 833,82
11 738,09
632,37
90,35
134,40
51,44
1 400,72
596,38
644,31
4 465,00
7 703,50
436
275
82
199
1382
11
332,5
2011, 2009 et 2007 (par filière)
Soit une évolution, sur la période, exprimée en pourcentage, selon les filières de :
Evolution
administrative
technique
Culturelle
sportive
sociale
Medico
sociale
Police
municipale
Animation
autres
cas
2011/2007
+ 17,52
+ 106,98
+ 58,17
- 9,12
- 27,48
- 60,32
- 34,52
+ 10952,6
- 93,31
2009/2007
30,66
52,37
45,04
-
67,15
63,90
- 74,15
1,35
5321,64
93,78
Dans sa réponse à la chambre, la ville indique notamment : «
« nous avons instauré des
enveloppes budgétaires par direction et service propres aux heures supplémentaires. Le premier objectif
est de responsabiliser les chefs de service sur l'usage de l'heure supplémentaire, en prenant
conscience de son coût pour la collectivité. Il s'agit, ensuite, de réduire le recours à l'heure
supplémentaire. Il s'agit, enfin, de réduire le coût global annuel des heures supplémentaires sur notre
masse salariale. Le dispositif a débuté au 1
er
janvier 2013. »
La chambre a pris acte de ces
mesures.
I - L’emploi de travailleurs handicapés
La chambre a constaté que la ville d’Evreux a un taux d’emploi de personnels
handicapés qui est passé de 7,23 % en 2007 à 8,50 % en 2009 et qui est de 7,30 % en 2011. Sur
la période considérée, la collectivité a donc conservé un taux d’emploi de travailleurs handicapés
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
26
constamment supérieur au taux légal de 6 % fixé pour les collectivités employant plus de 20
agents. Cette situation, indéniablement satisfaisante, doit être soulignée.
J - Les réunions statutaires
Le nombre de réunions « statutaires » concernant le comité technique paritaire, le
comité d’hygiène et de sécurité et les commissions administratives paritaires, permet de dire que
le dispositif réglementaire fonctionne et que les diverses questions font l’objet d’un examen par
les comités prévus à cet effet.
K - Les avantages collectivement acquis
Concernant la base réglementaire de la prime de fin d’année, la loi modifiée n° 84-53
du 26 janvier 1984 prévoit (article 111) que : «
par exception à la limite résultant du premier
alinéa de l'article 88, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de
rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant
l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents,
lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de
l'établissement. »
Lors de l’instruction, il a été produit la photocopie d’un document du 26 juin 1985
11
qui indique : «
la circulaire interministérielle n° 84-146 du 16 mai 1984 précise que les
communes peuvent, désormais, verser directement à leur personnel, les avantages ayant un
caractère de rémunération, avantages versés jusque-là par l’intermédiaire d’associations à
vocation sociale. Attendu que depuis 1969, une prime de fin d’année est versée au personnel par
l’intermédiaire du comité des oeuvres sociales de la ville d’Évreux. Il est demandé au conseil
municipal de bien vouloir approuver les dispositions suivantes : une prime de fin d’année est
accordée au personnel communal. »
Le texte voté précise : «
Le montant maximum de ladite
prime sera égal à la valeur du traitement de base correspondant aux indices ci-dessous à la date
du versement, afin d’atteindre, en 1988, l’objectif fixé dès 1969 par la municipalité, qui
consistait à augmenter chaque année la prime jusqu’à l’équivalent d’un salaire mensuel d’OP 2,
cette disposition faisant partie des avantages acquis par le personnel.
•
1985 : indice brut 146 soit valeur au 1/02/85 : 3 893,16 F ;
•
1986 : indice brut 204 soit valeur au 1/02/85 : 3 893,16 F ;
•
1987 : indice brut 247 soit valeur au 1/02/85 : 5 155,16 F ;
•
1988 : indice brut 293 soit valeur au 1/02/85 : 5 777,50 F. »
Le système actuel fait référence, pour le paiement de la prime, à une moyenne
indiciaire : «
le montant maximum de la prime sera égal à la valeur, au 1
er
novembre 2009, du
traitement de base de l’indice moyen majoré de l’échelle 4, soit (293+369)/2 = 331, ce qui
correspond à un indice brut 355. »
La délibération de 1985 fixait un objectif indiciaire à 293
brut, soit 290 ou 292
12
en indice majoré (sur la base des tables de conversion applicables
respectivement du 1
er
juillet 2008 au 1
er
juillet 2009 et du 1
er
juillet 2009 au 1
er
janvier
2011). L’écart est donc de 39 points d’indice
13
par agent bénéficiant de la prime (331 - 292).
11
Indication manuscrite
12
290 du 1
er
juillet 2008 jusqu’au 1
er
juillet 2009 et 292 du 1
er
juillet 2009 au 1
er
janvier 2011.
13
Ou de 41 points d’indice jusqu’au 1
er
juillet 2009 ; la prime étant payée en novembre c’est l’indice majoré à compter du 1
er
juillet 2009 qui est
retenu soit : 331-292 =39 points majorés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
27
La jurisprudence administrative précise (
Conseil d’État, 12 avril 1991, Préfet du Val
d’Oise / commune de Louvres)
: «
une revalorisation ne peut résulter que de l’application d’une
disposition qui, comme la prime elle-même, constitue un avantage acquis maintenu au profit de
ses bénéficiaires (…) qu’après l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, la commune ne
pouvait pas modifier les conditions d’octroi de la prime de fin d’année attribuée à son personnel
en en faisant librement varier le montant dans des conditions qui n’avaient pas été déterminées
avant l’entrée en vigueur de cette loi.
»
Voir aussi Conseil d’État, 1
er
octobre 1993, commune
d’Aulnay-sous-Bois / Jacquinot).
Le surcoût résultant des modifications introduites concernant le calcul de la prime de
fin d’année est estimé à un peu plus de 200 000 € par an.
Dans sa dernière réponse à ce propos, la ville indique
« qu’une décision politique et
technique sera rapidement prise concernant la revalorisation régulière de cette prime de fin
d'année. »
La chambre ne peut que souligner la position du Conseil d’Etat en la matière.
L - Le recrutement et la rémunération des agents occupant des emplois de
cabinet
L’article 3 du décret modifié n° 87-1004 du 16 décembre 1987 prévoit qu’ «
aucun
recrutement de collaborateur de cabinet ne peut intervenir en l’absence de crédits disponibles
au chapitre budgétaire et à l’article correspondant. L’inscription du montant des crédits affectés
à de tels recrutements doit être soumise à la décision de l’organe délibérant. »
La chambre a constaté que la seule délibération existante était celle, générale, portant
sur le personnel. Il a d’ailleurs été répondu par la ville que «
jusqu’à présent, les collaborateurs
de cabinet sont recrutés en référence à la délibération du tableau des emplois permanents, dans
lequel il est fait mention de leurs postes.
»
Une nouvelle délibération, datée du 10 octobre 2012, a été produite par la ville en
réponse à la chambre ; cette délibération indique : «
le conseil municipal décide d’autoriser la
régularisation des postes de collaborateurs de cabinet sur la durée du mandat.
» Le 4
e
point du
texte de présentation de la délibération précise la possibilité de créer 3 emplois.
La chambre prend acte de la volonté de régularisation ainsi manifestée mais souligne
que cette délibération répond imparfaitement à l’obligation posée par le décret précité qui
suppose que le montant des crédits affectés à de tels recrutements soit soumis à la décision de
l’organe délibérant
.
M - Les modalités de détachement et de rémunération du Directeur Général
des Services (DGS)
1 - Le traitement perçu
Concernant les modalités de reclassement à un indice de l’emploi fonctionnel de
DGS, l’arrêté du maire fait application des dispositions de l’article 6 du décret n° 86-68 du 13
janvier 1986 relatif aux positions de détachement ou à celles de l’article 4 du décret n° 87-1101
du 30 décembre 1987. Les dispositions des deux décrets, concernant la FPT, visent l’indice du
grade de l’agent, lors de son détachement (soit, dans le cas présent, 985 puisque l’agent, pour
être détaché, avait été reclassé dans son grade de trésorier principal de première catégorie, avec,
éventuellement, une ancienneté conservée dans les conditions prévues audit décret).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
28
L’indice brut 985 n’existant pas dans la grille des DGS des villes de 40 000 à 80 000
habitants, le reclassement devait donc intervenir à l’indice immédiatement supérieur, soit au 8
ème
échelon de la grille des DGS, indice brut 1 015 (821 en indice majoré).
Dans la pratique, l’arrêté signé du maire d’Evreux, le 1
er
septembre 2008, fixe ce
reclassement à la hors échelle A, au 3
ème
chevron car il a été fait application des dispositions de
l’article 5 du décret ci-dessus, qui concernent des agents venant d’emplois limitativement
énumérés par l’article 53 de la loi modifiée n° 84-53 du 26 janvier 1984, soit des emplois
fonctionnels de la fonction publique territoriale (ce qui n’était pas la situation de l’intéressé) avec
pour conséquence le maintien du traitement au niveau de la hors échelle A, 3
ème
chevron, soit
963 en indice majoré.
2 - Les primes perçues
L’examen de la situation du DGS fait apparaître, chaque mois, le versement d’une
prime dite «
indemnité complémentaire
». Cette somme correspond, selon l’article 3 de l’arrêté
de détachement du 1
er
septembre 2008, au régime indemnitaire de l’emploi d’origine de l’agent,
soit, selon l’arrêté du maire, un emploi de chef de service comptable du Trésor.
La chambre constate :
-
d’une part, que ledit agent avait été reclassé dans le grade de trésorier principal de
première catégorie pour permettre son détachement
14
; qu’il ne pouvait donc pas
être fait référence à son régime indemnitaire de chef de service comptable du
Trésor ;
-
d’autre part, que le montant indemnitaire ainsi retenu, incorporait également les
indemnités de conseil que l’intéressé percevait lorsqu’il exerçait ses fonctions de
chef de service comptable (dix indemnités calculées sur la base d’éléments de
2008 et de 2007 selon le cas, et versées par diverses collectivités dont il avait la
charge) pour un montant mensuel de
2 481,50 €.
En réponse à la chambre, il a été indiqué que, pour arrêter le montant des primes, il a
été fait application des dispositions de l’article 13-1 du décret modifié n° 87-1101 du 30
décembre 1987.
Sans se prononcer sur la possibilité d’appliquer ce texte à un fonctionnaire d’Etat
détaché, la chambre constate que cet article précise que
« les fonctionnaires titulaires de l’un des
emplois visés à l’article 1
er
peuvent bénéficier du régime indemnitaire fixé pour leur grade
d’origine »
. Or, et contrairement à ces dispositions, le régime indemnitaire retenu par la ville est
celui de l’emploi antérieurement occupé, complété d’indemnités de conseils, et non pas celui du
grade à partir duquel le détachement a été prononcé.
Dans ces conditions, et sous réserve de l’appréciation souveraine du juge
administratif, ce régime indemnitaire apparaît irrégulier.
N - Les cotisations retraite
La chambre a constaté que les cotisations retraites du DGS sont payées par son
employeur à la CNRACL (caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) au
14
D
éjà détaché comme chef de service comptable, il ne pouvait l’être à nouveau comme DGS.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
29
taux de 7,85 % pour l’agent et de 27,30 % pour l’employeur. Si le taux de cotisation pour le
salarié est bon, celui versé par l’employeur aurait dû être de 50 % en 2008,
60,14 % en 2009 et
de 62,14 % en 2010
15
.
De plus, en réglant ces cotisations à la CNRACL, la collectivité contrevient aux
dispositions de l’article 46 de la loi n° 84-16 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique de l’État, dans la mesure où l’intéressé est fonctionnaire d’État en détachement
dans un emploi conduisant à pension du régime de retraite de la fonction publique
territoriale.
Les cotisations devraient être versées
au régime de retraite régi par le code des pensions civiles
et militaires de retraite (PCMR).
La ville a indiqué que cette situation a été régularisée au mois de mars 2011, pour les
années 2008, 2009 et 2010 ; une double régularisation en fait, de - 45 880,09 € auprès de la
CNRACL et de + 76 698,67 € au profit de l'Etat. Enfin, depuis 2011, la ville indique cotiser à la
bonne caisse de retraite et au bon taux.
*
La croissance des charges de personnel constitue une rigidité de long terme dans la
structure des dépenses de la collectivité et contribue à une réduction progressive des marges de
gestion dans la conduite de l’action municipale. La chambre recommande donc à la collectivité
d’engager une réflexion sur l’évolution de ces dépenses au vu des observations relevées.
15
Décret n° 2010-53 du 14 janvier 2010.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
30
ANNEXE
n° 1
Évreux - écritures de cessions budget principal
source : comptes
de gestion
2007
2008
2009
2010
675 - Valeurs
comptables des
immo. cédées
12 297,98
0,00
0,00
0,00
676 - Différences
positives sur
réalisation
4 740,34
0,00
0,00
0,00
Sous total
17 038,32
0,00
0,00
0,00
crédit du 19
4 740,34
0,00
0,00
0,00
775 - Produits des
cessions d'immo.
1 014 230,00
89 150,00
139 050,00
207 200,00
776 - Différences
négatives sur
réalisation
2 840,30
0,00
0,00
Sous total
1 043 589,30
89 150,00
139 050,00
########
débit du 19
2 840,30
84 635,62
0,00
0,00
vérification de
l'égalité
675+676=775+776
-1 000 031,98
-89 150,00
-139 050,00
-207 200,00
vérification de
l'égalité
676 =
crédit du 19
0,00
0,00
0,00
0,00
vérification de
l'égalité 776 =
débit du 19
0,00
-84 635,62
0,00
0,00
ANNEXE
n° 2
Evreux -RAR section invest°
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
subventions d'investissement reçues
2 742 033 €
3 034 900 €
3 315 970 €
1 925 000 €
2 886 194 €
889 700 €
676 000 €
emprunts
657 147 €
1 000 000 €
500 000 €
recettes financières
550 000 €
Total RAR recettes
2 742 033 €
3 584 900 €
3 315 970 €
1 925 000 €
3 543 341 €
1 889 700 €
1 176 000 €
montant
des recettes réelles d'inv
10 556 564 €
27 058 227 €
34 524 439 €
25 559 763 €
25 518 149 €
25 145 252 €
33 825 467 €
%
25,97%
13,25%
9,60%
7,53%
13,89%
7,52%
3,48%
immobilisations incorp. et corpor.
412 951 €
233 031 €
subventions d'équipement versées
12 070 €
192 241 €
107 241 €
58 893 €
32 384 €
19 928 €
opérations d'équipement
1 823 343 €
2 357 052 €
2 659 797 €
2 111 455 €
3 484 448 €
2 976 284 €
4 501 994 €
Total RAR dépenses
2 236 294 €
2 602 153 €
2 852 038 €
2 218 696 €
3 543 341 €
3 008 668 €
4 521 922 €
montant des dépenses réelles
25 206 917 €
29 167 330 €
36 668 609 €
20 401 206 €
26 219 403 €
26 292 712 €
32 217 363 €
%
8,87%
8,92%
7,78%
10,88%
13,51%
11,44%
14,04%
RECETTES
DEPENSES
Source : comptes administratifs
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la ville
d’Evreux.
31
ANNEXE n° 3
Liste des erreurs d’imputations relevées en 2009 et 2010 au compte 622
Lors de l’examen des mandats, il a été constaté des imputations discutables. Ainsi,
pour une convention de formation professionnelle avec l’université de Rouen (centre de
formation continue), le mandat de paiement n° 6897 du 26 août 2009 vise le compte 6228
«
divers
» (rémunérations d’intermédiaires et honoraires) et non le compte 6184 (
versement à des
organismes de formation
ou 618 divers), d’un montant de 8 526 €.
Ce compte 6228 est également utilisé pour le paiement d’une agence de sécurité
(mandat n° 10 367 du 3 décembre 2009, pour un montant de 1 500 €) ; pour le paiement de deux
bâches sur mât (mandat n° 10208 du 26 novembre 2009, pour un montant de 559,73 € ; pour le
remorquage d’un véhicule, mandat n° 10207 du 26 novembre 2009 ; pour la location d’une salle
de 300 places, mandat n° 12324 du 7 janvier 2010 d’un montant de 1 453,14 € ; de cotisations au
GUSO (emploi d’un salarié pour 4 jours de travail –spectacle vivant – 526 € dont 29,77 € pour
retard)
le remorquage de 3 caravanes, mandat n° 7457 d’un montant de 453,70 €.
Autres constatations :
Au
622.6
«
honoraires
»
pour
des
locations
de
places
de
parking,
soit
respectivement : deux paiements de 72 297,81 € (chaque), mandats n° 12387 et 12388 du 14
janvier 2010 pour la gestion 2009 (mois de novembre et décembre) ;
En 2008,
mandat
n° 12288
du
15
janvier
2009 pour un montant de 71 148,47 €
(places de parking).
Des frais de restauration sont passés sur le compte 606.23 «
fournitures non
stockées
»
au lieu du 625.7
« réception
» ;
Un mandat n° 2814 du 7 mai 2010, correspondant à 35 repas (
séminaire des élus
indique la facture)
pour un montant de 1 925 €, est passé sur ce même compte.
Des frais de justice sont imputés au compte 6188 «
autres frais divers
» et non au
622.7 « frais d’actes et de contentieux » ; mandat n° 7001 du 17 septembre 2010 pour un
montant de 1 500 €.