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Ce document a été établi sous la seule responsabilité de son auteur.
Il n’engage pas le Conseil des prél
èvements obligatoires.
RAPPORT PARTICULIER N° 4
Les effets des taxes affectées sur les
finances publiques
Justine COUTARD
Inspecteur des finances
Mai 2013
SYNTHESE
Le quatrième et dernier rapport particulier porte sur les effets des taxes affectées sur
les finances publiques, tant au regard du pilotage
notamment budgétaire
des politiques
publiques qu’au regard de l’objectif de maîtrise des dépenses publiques.
Conformément
à
la
lettre
de
saisine
du
Premier
ministre,
le
champ
d’investigation retenu est circonscrit
aux «
tiers autres que les collectivités locales et la
sécurité sociale
», ce qui correspond pour l’essentiel
aux agences de l’État, aux
organismes professionnels et consulaires
ainsi qu’
aux dispositifs de péréquation et
de solidarité nationale
. Connaissant un développement très important ces dernières
années, ces entités sont, pour une part significative d’entre elles, désormais financées par
taxes affectées. En effet, cette modalité de financement a été appréhendée comme un
instrument de renforcement de leur autonomie de gestion.
Le champ couvert par ce rapport représente ainsi, en 2013, 453 entités et 28
Md€
de rendements fiscaux prévisionnels
.
Du point de vue des finances publiques, le financement par taxe affectée, qui est
dérogatoire au principe d’unive
rsalité budgétaire, ne peut être justifié
que s’il accroît
l’efficience des
entités ainsi financées
. Les travaux quantitatifs réalisés pour le Conseil
des prélèvements obligatoires (CPO) sur des échantillons de bénéficiaires
principalement
des agences
montrent que
celle-
ci n’est pas évidente
:
en premier lieu
, les dynamiques d’évolution des taxes ne sont pas maîtrisées
:
il n’y
a en effet
a priori
aucune raison pour que l’évolution du rendement d’une
taxe et l’évolution des besoins d’un organisme soient
corrélées dans le temps.
Cette
déconnexion
peut
engendrer
deux
conséquences
:
en
cas
d’augmentation des produits de la taxe supérieure aux besoins de l’entité, les
agences sont surfinancées, et peuvent être incitées à augmenter leur périmètre
d’interventi
on et leurs dépenses ou voir leurs
fonds de roulement augmenter
;
i
nversement, le produit des taxes affectées peut s’avérer insuffisant par rapport
aux
charges
à
couvrir,
nécessitant le
plus
souvent
l’attribution d’une
subvention d’équilibre
;
dans les fai
ts, les dépenses, le nombre d’agents, la masse salariale par tête
et les fonds de roulement des entités financées par taxe affectée
connaissent, en moyenne, une évolution particulièrement dynamique
quand elle est mise en regard de celle de l’État ou d’agen
ces financées par
dotations
budgétaires.
L’évolution
des
taxes
affectées
peut
donc
sensiblement modifier la gestion des agences
, qui semblent connaître une
moindre mise sous tension budgétaire ;
en deuxième
lieu, la tutelle de l’État, déjà très perfectible
, est affaiblie en cas de
financement par taxe affectée
; les pouvoirs de décision et de contrôle du
Parlement s
’en
trouvent par ailleurs réduits
;
en troisième et dernier lieu, les agences n’ont pas fait la preuve de leur plus
grande efficience dans leur intervention et leur
gestion que l’État
. Pour le CPO, il a
ainsi été procédé à une revue de littérature des audits récents conduits sur des entités
bénéficiaires de taxes affectées. Ceux-
ci montrent que d’importantes marges de
manœuvre existent pour amélio
rer les interventions et la gestion des agences.
En cas d’attribution de la collecte des taxes aux entités affectataires, ces difficultés de
pilotage sont généralement amplifiées, sans nécessairement rendre la collecte plus
efficiente.
La multiplication d
u nombre d’agences ou d’entités financées par taxe affectée ne
s’explique pas seulement par le mouvement d’
« agencisation »
de l’action publique, par la
recherche d’une plus grande efficience des politiques publiques ou par des justifications de
nature économique. Il apparaît en effet que
le développement de la fiscalité affectée
s’explique, en grande partie, par un environnement juridique, budgétaire et
comptable favorable.
Fréquemment motivée par des raisons d’ordre budgétaire, l’affectation de
ressources fiscales a, en effet, été facilitée par un encadrement juridique et
budgétaire peu contraignant.
En particulier, la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) prévoit un encadrement assez souple du recours à la fiscalité affectée, qui contraste
avec les contraintes dont elle entoure les affectations internes au budget de l’État. Dans un
contexte budgétaire durablement dégradé, les taxes affectées et les agences ont ainsi été
utilisées comme des vecteurs massifs de débudgétisation et de contournement des normes
transversales de pilotage des finances publiques.
Pour mieux encadrer la fiscalité affectée, l’État a progressivement renforcé son
contrôle
sur ces ressources, au-delà
des mécanismes traditionnels de prélèvements sur fonds de
roulement
.
Trois dispositifs complémentaires
, inscrits dans la charte de budgétisation
annexée à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2012 à 2017, ont
ainsi été mis en œuvre
:
le
plafonnement
des
taxes
affectées
,
qui
constitue
le
dispositif
pivot
de
l’encadrement budgétaire des taxes affectées, permet d’écrêter les taxes dont les
rendements sont supérieurs aux besoins prévisionnels ;
l’inclusion dans la norme «
zéro valeur »
des taxes qui sont plafonnées en lois de
finances ;
la fixation d’un
objectif global de baisse des taxes plafonnées
(265M€ en 2014 et
465
M€ en 2015).
Si le plafonnement et la mise sous norme des taxes affectées ont constitué un
progrès indéniable, l’encadrement budgétaire de la fiscalité affectée demeure encore
limité :
en dépit d
’un élargissement progressif depuis 2008, le périmètre des taxes affectées
incluses dans la norme « zéro valeur
» demeure restreint. Il n’inclut que
l’ensemble
des taxes affectées
à des tiers
faisant l’objet d’un plafonnement
limitatif prévu à
l’article 46
de la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 ;
le plafonnement n’a porté que sur 36 taxes en 2012, dont dix ont
in fine
fait
l’objet d’un écrêtement pour un volume d’environ 102
M€
, dont près de 50
M€
issus de l’écrêtement de la fraction distributeurs de la taxe sur les services de télévision
(TST) affectée au
centre national de la cinématographie et de l’image animée (
CNC) ;
en 2013, le plafonnement a été élargi à onze nouvelles entités ; le rendement anticipé
de ce plafonnement reste modeste (151
M€), d’autant plus que le CNC ne fait plus
l’objet d’un écrêtement.
Le dispositif du plafonnement pour l’année 2013
porte
donc sur un total de 57 taxes affectées à 30 entités ou groupes
d’entités.
Il concerne
ainsi moins de la moitié des taxes affectées à des agences, organismes
consulaires ou professionnels
. Sur la totalité des taxes plafonnées en 2013,
l’écrê
tement prévisionnel représente 3 % du rendement prévisionnel des taxes
plafonnées ;
ces dispositifs n’empêchent pas des débudgétisations importantes, qui restent
possibles ;
enfin, loin de limiter l’affectation de ressources fiscales, le plafonnement risque de
sanctuariser les taxes affectées, empêchant leur éventuelle rebudgétisation.
Dans un contexte où les finances publiques sont durablement contraintes, la
ressource fiscale ne peut plus être utilisée de manière inefficiente.
Afin que le
législateur puisse opérer des choix et répartir cette ressource au mieux de l’intérêt général,
la fiscalité affectée doit faire l’objet d’une refonte fondée sur la réaffirmation du
principe d’universalité budgétaire
. Par principe, la fiscalité affectée ne peut donc être
qu’une exception.
En outre, afin de renouer avec une logique fiscale fondée sur
l’absence de
contrepartie directe, il importe de dissocier clairement l’impôt des autres formes de
prélèvements, tels que les redevances et les contributions volontaires.
En voulant
donner aux assujettis la garantie que les prélèvements auxquels ils sont soumis leur seront
restitués, l’affectation
a en effet pu conduire à un dévoiement progressif
de l’impôt.
Une stratégie de rationalisation de la fiscalité affectée articulée autour de trois
étapes est alors proposée :
clarifier le statut des ressources aujo
urd’hui considérées comme des taxes
affectées
:
dans les cas où la ressource finance une intervention trop éloignée des missions
de service public, relevant par exemple de l’organisation d’un secteur
économique, il serait opportun de recourir à un financement par contributions
volontaires. En favorisant une limitation de la fiscalité pesant sur les entreprises,
une telle approche serait d’ailleurs cohérente avec le souhait, exprimé par le
gouvernement, de favoriser la compétitivité ;
dans le cas où la ressource répond à une logique de redevance, son affectation
peut être justifiée, sous réserve que des instruments de régulation budgétaire
permettent d’en assurer le contrôle
;
dans les autres cas, une rebudgétisation au sein du budget général doit être
actée ;
la clarification de la nature des différentes taxes affectées devrait être suivie d’effet
:
tous les prélèvements ne relevant pas de l’organisation d’un secteur économique,
ou ne reposant pas sur une logique de redevance devraient être ainsi
rebudgétisés.
Il est particulièrement important que ces rebudgétisations interviennent
de manière concomitante et transversale, de manière à faciliter l’acceptation d’une telle
mesure. Par ailleurs, le maintien de la mission de collecte de la taxe au sein des agences
ne serait justifiée que dans les cas où la démonstration de la plus grande efficience de
l’agence serait apportée
; elle s’accompagnerait d’une transmission obligatoire des
bases fiscales aux administrations de tutelle ;
enfin, à moyen terme, la LOLF pourrait être modifiée
de manière à restreindre
étroitement les possibi
lités d’affectation
nouvelle.
SOMMAIRE
1.
LA MULTIPLICATION DES TAXES AFFECTEES SE REVELE TRES COUTEUSE POUR
LES FINANCES PUBLIQUES E
T SOULEVE D’IMPORTAN
TES DIFFICULTES DE
GESTION PUBLIQUE
...........................................................................................................................
4
1.1.
Le dynamisme des taxes affectées confère à ce mode de financement un statut
d’exception dans un contexte bud
gétaire contraint
...................................................................
4
1.1.1.
Les recettes fiscales affectées, qui représentent aujourd’hui une part
conséquente des apports financiers de l’État aux agences, croissent quatre
fois plus rapidemen
t que les dépenses de l’État
...................................................................
4
1.1.2.
Les taxes affectées peuvent représenter des points de fuite budgétaires, en
marge des efforts de maîtrise des finances publiques
...................................................
12
1.1.3.
L’absence de maîtrise des dynamiques de rendement des taxes affectées
rend ce mécanisme de financement asymétrique et défavorable aux
finances publiques
..........................................................................................................................
19
1.2.
Les taxes affectées offrent une importante autonomie de gestion aux agences
bénéficiaires qui peut nuire à l’exercice de la tutelle ou à l’efficience de la
politique publique
..................................................................................................................................
20
1.2.1.
L’entorse au principe d’universalité budgétaire prive le Parlement d’une
partie de son pouvoir de décision et de contrôle en matière budgétaire
.............
20
1.2.2.
L’affectation directe de re
ssources fiscales ôte à la tutelle une partie de ses
leviers d’action à l’égard des bénéficiaires de taxes affectées
...................................
21
1.2.3.
L’autonomisation fiscale des agences n’a pas nécessairement pour
corollaire leur responsabilisation ni l’efficacité de leur intervention
....................
23
1.3.
L’attribution de la collecte des taxes aux agences affectataires, tout en
amplifiant certaines de ces difficultés de pilotage, se révèle parfois peu
efficiente
....................................................................................................................................................
27
1.3.1.
La prise en charge de la collecte par l’entité affectataire tend à compliquer
encore davantage l’exercice de la tutelle
............................................................................
27
1.3.2.
La collecte des taxes par l’affectataire ne se révèle pas forcément plus
efficiente
..............................................................................................................................................
28
2.
L’AFFECTATION DE TAX
ES, QUI CONSTITUE UNE DEROGATION AU PRINCIPE
D’UNIVERSALITE BUDGE
TAIRE, A ETE FAVORIS
EE JUSQU’A UNE EPOQU
E
RECENTE PAR UN ENCADREMENT BUDGETAIRE TROP PEU RESTRICTIF
..................
35
2.1.
Les taxes affectées aux opérateurs constituent, en théorie, une dérogation aux
principes budgétaires qui doit être justifiée par des considérations
économiques ou de gestion publique
............................................................................................
35
2.1.1.
Les justifications associées à l’affectation témoignent d’un glissement aux
confins du périmètre de la fiscalité
........................................................................................
35
2.1.2.
L’affectation de ressources fiscales ne trouve pas de justification
économique pertinente
................................................................................................................
36
2.1.3.
Les motifs de gestion publique ne sont pas toujours vérifiés et peuvent, de
surcroît, donner lieu à des dérives
..........................................................................................
37
2.2.
Dans les faits, l
’affectation a souvent répondu à des motifs d’ordre budgétaire
.........
37
2.3.
Le recours à la fiscalité affectée a été encouragé par un faible encadrement
juridique et budgétaire
........................................................................................................................
39
2.3.1.
La LOLF prévoit un encadrement assez souple du recours à la fiscalité
affectée, qui contraste avec les contraintes dont elle entoure les
affectations internes au budget de l’État
............................................................................
39
2.3.2.
La norme de dépenses, en imposant une contrainte forte sur les crédits du
budget général, a favorisé le développement des taxes affectées et la
débudgétisation associée de certaines dépenses
..............................................................
40
2.3.3.
Les taxes affectées ne sont pas toujours comptabilisées en tant que
prélèvements obligatoires
..........................................................................................................
41
3.
L’ENCADREMENT ACTUEL
DE LA FISCALITE AFFECTEE, EN DEPIT DE PROGRES
INDENIABLES, N’A PAS
PERMIS D’HARMONISER
LA CONTRAINTE BUDGETAIRE
PESANT SUR LES ENTITES QUI EN BENEFICIENT
.................................................................
43
3.1.
L’encadrement budgétaire des taxes affectées s’articule autour de la mise sous
norme et du plafonnement, avec une ambition croissante depuis 2008
........................
43
3.1.1.
En dépit d’un élargissement progressif depuis 2008, le périmètre des taxes
affectées incluses dans la norme « zéro valeur » demeure restreint
......................
44
3.1.2.
Le plafonnement constitue désormais le dispositif pivot de l’encadrement
budgétaire des taxes affectées
..................................................................................................
46
3.2.
L’encadrement effectif des taxes affectées se heurte encore à de nombreux
obstacles
....................................................................................................................................................
59
3.2.1.
Le dispositif actuel d’encadrement budg
étaire porte encore sur un
périmètre restreint de taxes affectées
...................................................................................
59
3.2.2.
Les exceptions au plafonnement sont libellées en des termes peu restrictifs
.....
59
3.2.3.
L’efficacité du plafonnement demeure tributaire des rapports de force
entre les entités bénéficiaires de taxes affectées et leurs tutelles
............................
60
3.2.4.
Loin de l
imiter l’affectation de ressources fiscales, le plafonnement risque
de sanctuariser les taxes affectées, empêchant leur éventuelle
rebudgétisation
...............................................................................................................................
61
3.2.5.
Les mesures de régulation budgétair
e continuent à s’appliquer aux seules
subventions pour charges de service public
.......................................................................
61
4.
LA
RATIONALISATION
DE
LA
FISCALITE
AFFEC
TEE DOIT S’ARTICULER
AUTOUR DE LA CLARIFICATION DU STATUT DES RES
SOURCES, D’UNE
REAFFIRMATION DU PRI
NCIPE D’UNIVERSALITE
BUDGETAIRE ET D’UNE
STRATEGIE DE REBUDGETISATION AMBITIEUSE
...............................................................
63
4.1.
Le respect des principes budgétaires et fiscaux imposerait de renouer avec une
ligne de partage plus nette entre impôt, redevance et contribution volontaire
..........
63
4.1.1.
Certaines taxes affectées, en mettant à contribution les usagers, relèvent
de la catégorie des redevances
.................................................................................................
63
4.1.2.
Les ressources fiscales affectées à certaines agences, en permettant une
mutualisation volontaire des ressources au sein d’un secteur,
s’apparentent de fait à des contri
butions volontaires
...................................................
65
4.2.
Compte tenu de l’absence de justification pertinente à l’affectation de
ressources fiscales et des dérives de la fiscalité affectée, le principe
d’universalité budg
étaire doit être rappelé et strictement respecté
................................
68
4.2.1.
Aucun critère convaincant ne permet de justifier une dérogation au
principe d’universalité budgétaire
.........................................................................................
68
4.2.2.
Les difficultés inhérentes à l’encadrement budgétaire des taxes affectées
plaident également en faveur de leur réintégration dans le budget général
.....
69
4.3.
La rationalisation de la fiscalité affectée passe par une stratégie globale fondée
sur une clarification des statuts de certains prélèvements et sur la
rebudgétisation par principe des ressources réellement fiscales
.....................................
71
4.3.1.
Les taxes affectées doivent faire l’objet d’un premier tri entre ressources
fiscales, redevances et contributions volontaires, assorti d’une
interrogation sur le statut de certaines agences
.............................................................
72
4.3.2.
Pour les prélèvements qui sont des ressources fiscales, la réintégration
dans le budget général de l’État doit être poursuivie et pourrait s’effectuer
sans obstacle technique majeur, au-delà des difficultés liées à la collecte
..........
74
4.3.3.
Une modification de l’article 2 de la LOLF pourrait être envisagée, afin de
circonscrire plus précisément les dérogations au principe d’universalité
budgétaire
..........................................................................................................................................
76
- 1 -
1
INTRODUCTION
Dans leurs rapports rendus publics en septembre 2012, l’inspection générale des
finances (IGF)
1
et le Conseil d’État
2
ont formulé plusieurs propositions concernant les
« agences »
de l’État
(
cf. encadré ci-dessous pour une définition de ce terme
). Ces travaux
pointaient en particulier les importantes difficultés de gouvernance et d’ordre budgétaire
soulevées par les taxes affectées.
Dans le prolongement de ces travaux, la loi de programmation des finances publiques
(LPFP) pour 2012 à 2017 a prévu, en son article 21, que le Parlement serait destinataire
d’un rapport
du gouvernement sur les impositions de toute nature (ITN) affectées à des
tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Le
Premier ministre a décidé de confier cette étude au Conseil des prélèvements obligatoires
(CPO) par lettre de saisine du 23 janvier 2013.
Ce quatrième et dernier rapport particulier porte donc sur les effets des taxes affectées
sur les finances publiques, tant au regard du pilotage
notamment budgétaire
des
politiques publiques qu’au regard de l’objectif de maîtrise des dépenses publiques.
Conformément
à
la
lettre
de
saisine
du
Premier
ministre,
le
champ
d’investigation retenu est circon
scrit
aux «
tiers autres que les collectivités locales et la
sécurité sociale
», ce qui correspond pour l’essentiel
aux agen
ces de l’État, aux
organismes professionnels et consulaires
ainsi qu’
aux dispositifs de péréquation et
de solidarité nationale
(
cf.
encadré ci-dessous
).
Encadré 1 : Définition du périmètre du rapport
Le périmètre, défini par la commande du Premier ministre, des «
tiers autres que les collectivités locales
et la sécurité sociale
» pourrait se composer des catégories suivantes :
les agences de l’État
:
comme l’a montré le rapport de l’IGF consacré aux agences de l’État,
l’établissement d’un tel périmètre n’est pas simple, en raison du foisonnement des entités et des
périmètres administratifs. Les définitions, critères et modes de suivi des trois principaux
périmètres administratifs
opérateurs de l’État, organismes divers d’administration centrale
(ODAC) et entités dotées d’un comptable public (EDCP) –
présentent
d’importantes insuffisances.
Dans ce contexte, l
’IGF a choisi, par convention, d’utiliser le terme générique d’
« agence »
pour qualifier les différentes entités, qu’elles soient ou non dotées de la personnalité
morale, qui sont contrôlées par l’État et qui exercent une activité de service public non
-
marchand.
Ces entités, dont les activités, les statuts, la taille et les relations entretenues avec
l’État composent un ensemble très hétérogène,
étaient en 2010 au nombre de 1244
-1101 étant
dotées de la personnalité morale
;
les organismes techniques ou professionnels
(centres techniques industriels
CTI
,
comités
professionnels de développement économique
CPDE
, ordres professionnels, interprofessions
agricoles percevant des contributions volontaires obligatoires
CVO
) ;
les organismes consulaires
(chambres de commerce et d’industrie
CCI
; chambre des métiers
et de l’artisanat
CMA
; chambres d’agriculture)
;
les dispositifs de péréquation et de solidarité nationale
(FSA, FNAL, CSPE etc.) ;
les bénéficiaires de contributions
sui generis
tel
les que la taxe d’apprentissage, la formation
professionnelle ou le « 1% logement » ;
les agences locales
, qui sont pour l’essentiel des établissements publics fonciers.
Le présent rapport concentrera ses analyses sur les quatre premières catégories de
1
L’État et ses agences
, rapport de l’IGF n°
2011-M-044-01, mars 2012.
2
Les agences : une nouvelle gestion publique ?
, rapport public annuel du Conseil d’État, sep
tembre 2012.
- 2 -
2
bénéficiaires de taxes affectées.
En effet, les contributions
sui generis
mériteraient des
développements propres en raison de leur spécificités (collecte, objet, fonctionnement). Ils ont par
ailleurs fait l’objet d’un nombre important de rapports d’évaluatio
n, constatant généralement leur
inefficience et la grande complexité de leur gouvernance
3
. Par ailleurs, la dernière catégorie (celle des
agences locales) représente des enjeux financiers moins importants et ne sera pas traitée dans ce
rapport.
Néanmoins,
une
large
part
des
constats
et
des
propositions
pourrait
probablement être formulée
sur l’ensemble de la fiscalité affectée
, y compris dans les
sphères locales et sociales. Il serait utile que des travaux ultérieurs puissent
compléter ces analyses
.
Tableau 1 : Présentation du périmètre du rapport particulier
Nombre d’entités
bénéficiaires de taxes
affectées en 2013
Montant des
taxes affectées
en 2013 (Md€)
Taux de croissance
annuel moyen
2007-2013 (%)
Taux de
croissance
2007-2013 (%)
Agences de l’État
89
14,6
+ 5,7%
+ 39,1%
Organismes
consulaires
286
1,9
+ 2,8%
+ 17,8%
Organismes
professionnels
74
1,3
+ 7,7%
+ 56,1%
Dispositifs de
solidarité
4
9,9
+ 18,7%
+ 180,1%
Total
453
27,9
+ 9,1%
+ 68,3%
Source : Deuxième rapport particulier.
Les données existantes ne permettent pas de documenter directement l’
effet de la
fiscalité affectée sur les entités qui en bénéficient. Trois types de difficultés doivent être
soulignés :
en premier lieu, les informations individuelles ne sont pas toujours disponibles pour les
administrations de l’État
;
en deuxième lieu, les informations
suivies dans les différents périmètres ne sont pas de
même nature, et ne peuvent pas être directement rapprochées. Les données de la
direction générale des finances publiques (DGFiP) fournissent des informations
comptables et financières mais ne contiennent pas de données physiques, comme le
nombre d’agents ; inversement, les données présentées dans le «
Jaune » opérateurs
sont pour l’essentiel des données budgéta
ires (crédits, taxes affectées, équivalents
temps plein
ETP
;
en troisième lieu et dernier lieu, les données manquent de fiabilité et
d’exhaustivité
. En
particulier, l
a volatilité des périmètres des agences de l’État limite la possibilité de
suivre, su
r longue période, l’évolution de ces entités.
Faute d’information exhaustive sur le champ retenu pour les travaux du CPO, la
méthode retenue, pour les développements quantitatifs de ce rapport, a consisté à :
exploiter et actualiser les données fiabilisées
par l’IGF sur les agences, en se
concentrant sur les taxes affectées
4
;
3
Cf. par exemple
Pour une réforme de la taxe d’apprentissage
, Rapport d’information fait au nom de la commission
des finances du Sénat, M. François Patriat, mars 2013.
4
Les travaux de l’IGF ont notamment consisté à constituer un périmètre constant d’agences pour en analyser les
évolutions. A
fin d’apprécier le dynamisme du développement des agences, la
méthode consiste à partir de la
dernière année disponible (par exemple, 2012 pour les opérateurs) et de le « rétropoler » sur la période étudiée
en neutralisant les transferts budgétaires et humains
: à défaut de mesurer exactement l’évolution du nombre
d’agences de l’État, une telle approche permet de formuler un diagnostic, sur un périmètre stable, sur l’évolution
de leur poids budgétaire et humain.
- 3 -
3
travailler sur des échantillons, lorsque les données ne sont pas disponibles ou
manquent de fiabilité, en s’appuyant notamment sur des éléments chiffrés recueillis
auprès d’un échantillon d’organismes bénéficiaires de taxes affectées
(
cf.
annexe 2
) ;
exploiter les données du deuxième rapport particulier et les données collectées en
complément auprès du contrôle général économique et financier (CGEFI).
Par ailleurs, le rapport particuli
er s’appuie sur les éléments fournis par la direction du
budget (DB), la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et la DGFiP, à
la demande du Conseil des prélèvements obligatoires, sur le bilan du plafonnement des
taxes affectées en 2012, ainsi que sur les modalités et les coûts de collecte.
Dans un premier temps, seront analysés les effets du recours à la fiscalité affectée, pour
les finances et la gestion publiques.
Dans un deuxième temps, le rapport reviendra sur les motifs qui ont pu présider à
l’affectation de ressources fiscales à des tiers autres que la sécurité sociale et les
collectivités locales, en mettant en lumière les effets d’un encadrement juridique et
budgétaire peu contraignant.
Dans un troisième temps, le rapport pré
sentera les modalités actuelles d’encadrement
budgétaire des taxes affectées,
via
le plafonnement de leur rendement et leur intégration
dans la norme, et leurs limites.
Dans un quatrième temps, le rapport
proposera, à partir d’
une réflexion sur la
pertinen
ce de l’aff
ectation de ressources fiscales,
des voies de rationalisation de l’éventail
des ressources fiscales affectées aux agences, aux chambres consulaires et aux organismes
professionnels.
- 4 -
4
1.
La multiplication des taxes affectées se révèle très coûteuse pour les
finances publiques et soulève d’importantes difficultés de gestion
publique
Depuis une trentaine d’années, le recours à des modes de gestion publics
alternatifs s’est développé
, sous l’influence du
New Public Management
et des modèles
étrangers, notamment anglo-saxons et suédois. La multiplication des « agences », dont le
périmètre recouvre des statuts juridiques divers, a été pointée par plusieurs rapports
récents, de l’Inspection générale des finances et du Conseil d’État notamment.
L’émergence
de ces entités, réputées plus souples, plus réactives, mais aussi plus
transparentes que l’administration, s’est accompagnée de la volonté de les doter d’une plus
grande autonomie.
À l’instar de la personnalité morale, le financement par ressources
fiscales
affectées
a
été
appréhendé,
en
France,
comme
un
instrument
de
renforcement de l’autonomie des agences.
Cependant, ces modalités de gestion et de financement des politiques publiques
ne sont justifiées, du point de vue des finances publiques, que si elles font la preuve
de leur efficience
. Les travaux quantitatifs réalisés pour le CPO sur des échantillons de
bénéficiaires
principalement des agences
montrent que celle-
ci n’est pas évidente.
1.1.
Le dynamisme des taxes affectées confère à ce mode de financement un
statut d’exception dans un contexte budgétaire contraint
1.1.1.
Les recettes fiscales affectées, qui
représentent aujourd’hui une part
conséquente des apports financiers de l’État aux
agences, croissent quatre
fois plus rapidement que les dépenses de l’État
Sur le champ retenu pour ce rapport particulier, les informations disponibles montrent
que la fiscalité affectée à des tiers autre que la sécurité sociale et les collectivités locales a
crû de manière très significative depuis 2007 : les rendements des taxes affectées aux
agences ont ainsi augmenté de + 39 % entre 2007 et 2013, ce qui représente une hausse de
près de + 6 % par an.
Tableau 2 : Présentation du périmètre du rapport particulier
Montant des taxes
affectées en 2013 (M
€)
Taux de croissance
2007-2013 (%)
Taux de croissance annuel
moyen 2007-2013 (%)
Agences de l'État
14 619
+ 39,1%
+ 5,7%
Chambres consulaires
1 913
+ 17,8%
+ 2,8%
Organismes
techniques et
professionnels
1 355
+ 56,1%
+ 7,7%
Dispositifs de
péréquation et de
solidarité
9 982
+ 180,1%
+ 18,7%
Total
27 869
+ 68,3%
+ 9,1%
Source : Deuxième rapport particulier.
- 5 -
5
Sur le champ des opérateurs de l’État
, soit une sous-catégorie des agences de
l’État
qui fait l’objet d’une grande attention des tutelles et du Par
lement
5
,
les
taxes
affectées ont augmenté, entre 2007 et 2012, de manière particulièrement dynamique
de + 25 %, soit + 4,5 % par an.
Cette croissance
est d’autant plus frappante lorsqu’elle est
comparée à l’évolution
des crédits budgétaires alloués
à l’ens
emble des opérateurs, qui ont
crû de + 13 % sur la même période, soit + 2,4 % par an (
cf.
tableau ci-dessous
).
Tableau 3 : Évolution des moyens financiers alloués aux opérateurs (périmètre constant,
prévisionnel,
Md€
)
2007
(LFI)
2008
(LFI)
2009
(LFI)
2010
(LFI)
2011
(LFI)
2012
(PLF)
Croissance
totale
(2007-2012)
Croissance
annuelle
(2007-2012)
Crédits de
paiement
35,29
37,69
37,26
40,06
40,44
39,82
+ 12,84 %
+ 2,44 %
Taxes
affectées
7,92
7,73
8,94
8,87
9,77
9,86
+ 24,49 %
+ 4,48 %
Total
43,20
45,42
46,20
48,93
50,21
49,69
+ 15,02 %
+ 2,84 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été retenues
; les données relatives aux
opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin de pouvoir être analysées : un champ
d’opérateurs a été défini de
manière à neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en 2012, soit 560 entités)
;
les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les opérateur
s ont été neutralisés, les données manquantes ont
été complétées, principalement par régression linéaire.
En considérant les 18
6
opérateurs ou catégories d’opérateurs
recensés dans le
« Jaune » opérateurs comme recevant des taxes affectées chaque année de 2007 à
2012
7
,
le montant prévisionnel des taxes affectées à des opérateurs s’élève ainsi en 2012 à
8,6
Md€.
Onze opérateurs
8
ont vu leurs recettes fiscales augmenter de +1,5
Md€
, soit
88 % de la hausse totale des taxes affectées à champ constant
. Seuls deux opérateurs
sur dix-huit voient leurs taxes affectées diminuer de 2007 à 2012
9
.
5
Les
opérateurs de l’État
, au nombre de 560 en 2012, n’ont pas de définition juridique. Ils font l’objet depuis
2007 d’un recensement annuel par la direction du budget (DB) dans un «
Jaune budgétaire » annexé au projet de
loi de finances (PLF). Une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique, est présumée
appartenir au périmètre des opérateurs de l’État dès lors qu’elle répond cumulativement à trois critères : une
activité de service public ; un financement assuré major
itairement par l’État ;
un contrôle direct par l’État.
Ils se distinguent de la
catégorie des organismes divers d’administration centrale (ODAC)
. Ces derniers, qui
étaient 825 en 2010, sont suivis par l’institut national de la statistique et des études éco
nomiques (INSEE), à
partir de données transmises par la DGFiP
, en vue de l’établissement des comptes nationaux. Ils sont «
des
organismes auxquels l’État a donné une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national. Contrôlés et
financés majoritaire
ment par l’État,
[ils]
ont une activité principalement non marchande
».
6
Les opérateurs peuvent ne recevoir des taxes affectées que certaines années et pas d’autres. Ainsi, chaque année,
la liste des opérateurs recevant des taxes affectées peut évoluer.
L
es 18 opérateurs bénéficiant d’une recette
fiscale chaque année de 2007 à 2012 sont
: l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME),
l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), l’agence française de sécu
rité
sanitaire des produits de santé (AFFSAPS) devenue agence nationale de sécurité du médicament et des produits
de santé (ANSM), les agences de l’eau, l’agence nationale de l’habitat (ANAH), l’agence nationale pour la gestion de
déchets radioactifs (ANDR
A), l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), le conservatoire de l’espace littoral et
des rivages lacustres (CELRL), le centre national de la cinématographie et de l’image animée (CNC), le centre
national pour le développement du sport (CNDS), l’éta
blissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), le fonds
CMU, le fonds de solidarité, le fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA), l’institut
national de l’origine et de la qualité (INAO), l’institut national de la propriété
industrielle (INPI), l’office national
de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et voies navigables de France (VNF).
7
Les « Jaunes
» ne recensent pas toutes les taxes affectées, notamment lorsqu’elles ont un faible rendement.
8
Il s’agit de l’ADEME,
les six agences de l’eau, l’ANTS, le CNC,
le fond CMU et le fond de solidarité.
9
Il s’agit de l’ANAH et
de
l’ONCFS
.
- 6 -
6
Deux autres constats peuvent être par ailleurs formulés :
d’une part,
le dynamisme des taxes affectées est allé croissant sur la période, au
fur et à mesure du renforcement de la contrainte budgétaire
: celles-ci augmentent
ainsi de + 5,4 % par an entre 2010 et 2012, contre + 3,9 % par an entre 2007 et 2010 ;
Tableau 4 : Taux de croissance annuelle des moyens financiers alloués aux opérateurs (crédits
de paiement et taxes affectées, périmètre constant, %)
2007-2012
2007-2010
2010-2012
Taux de croissance
annuelle (CP et TA)
+ 2,84 %
+ 4,24 %
+ 0,77 %
Dont taux de
croissance des CP
+ 2,44 %
+ 4,32 %
-0,30 %
Dont taux de
croissance des TA
+ 4,48 %
+ 3,85 %
+ 5,43 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été retenues
; les données relatives aux
opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin de pouvoir être analysées : un champ
d’opérateurs a ét
é défini de
manière à neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en 2012, soit 560 entités)
;
les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les opérateurs ont été neutralisés, les données manquantes ont
été complétées, principalement par régression linéaire.
d’autre part, si on la compare à l’évolution du budget général de l’État, la
croissance des taxes affectées aux opérateurs apparaît encore plus dynamique
;
elles
augmentent ainsi
de + 4,5 % par an en moyenne de 2007 à 2012 contre
+ 1,2 % par an pour les crédits du budget général
de l’État
.
Tableau 5 :
Évolutions des moyens alloués aux opérateurs et du budget général de l’État
(périmètre constant
, en Md€
)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Croissance
annuelle
(2007-
2012)
Budget général de l’État
(Md€)
227,05
227,66
229,93
234,08
242,76
241,01
+ 1,20 %
Moyens alloués aux
opérateurs (CP et
TA,
Md€)
43,20
45,42
46,20
48,93
50,21
49,69
+ 2,84 %
Dont taxes affectées
7,92
7,73
8,94
8,87
9,77
9,86
+ 4,48 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été retenues
; les données relatives aux
opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin de pouvoir être analysées : un champ
d’opérateur
s a été défini de
manière à neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en 2012, soit 560 entités)
;
les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les opérateurs ont été neutralisés, les données manquantes
ont
été complétées, principalement par régression linéaire.
Le budget général de l’État a
également été retraité de
manière à obtenir un périmètre constant sur toute la période.
L’évolution des ressources fiscales affectées au centre national pour le dév
eloppement
du sport (CNDS) se révèle particulièrement illustrative de cette dynamique :
les ressources
fiscales ont crû de + 34 % de 2006 à 2011 contre une croissance de + 4 % des crédits
du programme sport de 2006 à 2011.
Cette croissance est la résultante à la fois :
du dynamisme des prélèvements ;
des décisions augmentant les ressources fiscales affectées au CNDS, par relèvement du
taux, élargissement de l’assiette ou création de contributions nouvelles, dont le
caractère indolore a favorisé la multiplication (
cf.
encadré ci-dessous
).
- 7 -
7
Encadré 2 : Le dynamisme des ressources fiscales affectées au CNDS
Le CNDS bénéficie de ressources fiscales dynamiques :
ses ressources extrabudgétaires ont crû huit
fois plus vite que les crédits du programme sport de 2006 à 2011, puisque les crédits de
paiement du programme 219 ont augmenté de 4 % alors que le produit des taxes affectées a crû
de 34 % sur la même période
10
. Le CNDS bénéficie de recettes affectées par la loi de finances
dont
près de 80 % au total proviennent de la Française des jeux (FDJ) via différents prélèvements
, qui ont
été évaluées à 271
M€ pour 2011 et se répartissent comme suit
:
170
M€ au titre du prélèvement sur la Française des jeux (hors paris sportifs)
11
;
43
M€ au titre de la taxe dite «
Buffet » correspondant à la contribution de 5 % sur la cession à un
éditeur ou un distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de
compétitions sportives, dont l’assiette a été élargie à tous les canaux de diffusion et à la vidéo à la
demande (VOD) en 2008 ;
34
M€ au titre du prélèvement sur les
paris sportifs de la FDJ et sur les paris sportifs en ligne des
autres opérateurs agréés ;
24
M€ au titre du prélèvement exceptionnel sur les sommes misées sur les jeux (hors paris
sportifs) de la FDJ pour l’Euro 2016.
Dans un récent rapport
de l’IGF et de
l’
inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) sur le
CNDS, il est indiqué que «
les décisions fréquentes d’augmentation des recettes fiscales affectées
s’expliquent plus par le caractère indolore de ces prélèvements que par la nécessité de fin
ancer
des besoins identifiés
». Effectués à un taux faible sur des recettes de jeux, ces prélèvements sont en
effet peu transparents pour le contribuable, ce qui explique les nombreuses décisions ayant affecté ces
ressources à la hausse depuis 2008 (
cf. tableau ci-dessous
).
Tableau 6 : Décisions affectant à la hausse les ressources extrabudgétaires du CNDS depuis 2008
Année
Décision augmentant les ressources fiscales affectées du CNDS
2008
Augmentation du taux et du plafond du prélèvement principal FDJ de 150
M€ 2006 indexé à 163
M€
2008 indexé.
Extension de l’assiette de contribution de 5
% aux éditeurs de services de télévision
2010
Contribution nouvelle sur les paris sportifs :
1,3 % en 2010 ;
1,5 % en 2011 ;
1,8 % à partir de 2012.
2011
Prélèvement complémentaire de 0,3 % de 2011 à 2015 sur les sommes misées sur les jeux (hors paris
sportifs) de la FDJ, plafonné à 24
M€ annuels.
Source : Rapport IGF et IGJS de 2011.
La mission d’audit avait alors relevé que seules deux de ces
décisions avaient été motivées par
des besoins de financement identifiés
:
l’augmentation à partir de 2010 de la contribution sur la cession des droits de diffusion était
destinée à financer l’agence française de lutte contre le dopage (AFLD)
;
le prélève
ment complémentaire mis en œuvre à parti
r de 2011 était destiné à aider au
financement des opérations de construction et de rénovation des stades devant accueillir l’Euro
2016 de football.
10
Mission d’audit relative à l’efficacité et à l’efficience des relations entre l’État (ministère des sports), les
fédérations sportives e
t les établissements publics sous tutelle, rapport de l’Inspection générale des finances
et de
l’Inspection générale de la jeunesse et des sports, juin 2011.
11
Prélèvement sur les sommes misées, hors paris sportifs, sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans
les départements d’outre
-mer par la Française des jeux.
- 8 -
8
Plus généralement, l’examen des taxes affectées les plus dynamiqu
es entre 2007 et
2011 montre que
la hausse des rendements est très fréquemment imputable à des
modifications législatives ou règlementaires
(
cf. tableau ci-dessous
) :
les dix taxes affectées considérées ont bénéficié d’une augmentation de leur taux ou
d’un
e hausse de leur montant forfaitaire sur la période considérée ;
par ailleurs, trois taxes affectées ont également connu un élargissement de leur assiette,
voire la création de nouvelles contributions, comme c’est le cas pour les droits et
contributions po
ur frais de contrôle de l’autorité des marchés financiers (AMF).
Il convient toutefois de relever que
ces modifications ne sont pas exclusives
d’augmentations des rendements à droit constant
. Ainsi, la modification des plafonds
d’affectation au CAS «
contrôle de la circulation et du stationnement routiers » ne permet
pas de rendre compte à elle seule de la dynamique des ressources perçues par l’AFITF
:
cette dernière résulte pour une large part de la hausse des rendements des amendes
forfaitaires des radars automatiques
, sous l’influence du déploiement d’un nombre
croissant de radars sur le territoire.
- 9 -
9
Tableau 7 : Identification des modifications législatives et règlementaires intervenues sur dix taxes affectées très dynamiques entre 2007 et 2011
Entité affectataire
Taxe
2007
(en M€)
2011
(en M€)
Évolution
2007-2011
(en %)
Modification législatives ou réglementaires
Modifications de taux
Modifications d'assiette
Agence de l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie
Taxe générale sur les activités
polluantes
25
479
+1 816
- Modifications des taux tous les
ans, par :
relèvement
en
lois
de
finances ;
revalorisation dans la même
proportion
que
la
limite
supérieure de la 1ère tranche
du barème d'IR ;
indexation sur le taux de
croissance
de
l'IPC
hors
tabac
de
l'avant-dernière
année ;
- Modulations de taux
(diminution des taux pour 2011
sur les déchets incinérés, par
exemple).
- Création de nouvelles
composantes (TGAP sur
l’incinération en 2009 par
exemple) ;
- Suppression de
composantes existantes
(TGAP sur les produits
antiparasitaires en 2008,
par exemple) ;
- Élargissement de
l’assiette à de
nouvelles
substances (TGAP air en
2012 par exemple) ;
- Exonérations (transfert
de déchets vers un autre
État membre pour
valorisation matière en
2009, par exemple).
Fonds de garantie des
assurances obligatoires de
dommages
Contributions assises sur les primes
ou cotisations nettes d'assurance des
risques de responsabilité civile
résultant d'accidents causés par les
véhicules terrestres à moteur et des
remorques ou semi-remorques des
véhicules
7
80
+1 043
Augmentations du taux en 2007
et 2010 :
- arrêté du 15 novembre 2007 :
passage de 0,1 % à 0,6 % des
primes ;
- arrêté du 9 juin 2010 : passage
de 0,6 % à 1,2 % des primes.
-
Fonds de financement de la
protection complémentaire
de la couverture universelle
du risque maladie
Contribution des organismes de
protection sociale complémentaire à
la couverture universelle
complémentaire du risque maladie
684
1 930
+182
Augmentations successives du
taux :
- 2,5 % en 2008 ;
- 5,9% en 2009 et 2010,
- 6,27% depuis 2011.
-
- 10 -
10
Entité affectataire
Taxe
2007
(en M€)
2011
(en M€)
Évolution
2007-2011
(en %)
Modification législatives ou réglementaires
Modifications de taux
Modifications d'assiette
Centre national de gestion
Contribution des établissements de
santé et médico-sociaux
4
10
+150
Augmentation du taux par arrêté,
dans la limite de 0,15 % fixée par
la loi :
- 0,009 % en 2007 et 2008 ;
- 0,03 % en 2009 ;
- 0,02 % en 2010, 2011 et 2012.
-
Caisse de garantie du
logement locatif social
Cotisation additionnelle versée par
les organismes HLM et les SEM
54
130
+141
Modifications de taux dans le
cadre d’
arrêtés annuels :
- augmentation de la somme
forfaitaire, passée de 5
€ en 2007
à 7
€ en 2011
;
- calcul du taux de réfaction :
12 % des produits locatifs en
2007 et 9 % en 2011 ;
- augmentation du taux
applicable à l’autofinancement
net, après réfaction de l’assiette
:
de 10 % en 2007 à 12 % en 2011.
Élargissement de
l’assiette
aux SEM depuis 2008.
Agence nationale des titres
sécurisés
Prélèvement sur les droits de timbre
au titre des délivrances de
passeports sécurisés
45
108
+140
Modifications du montant des
droits de timbre : la délivrance
du passeport de droit commun
est ainsi passé de
60€ en 2007 et
2008,
à 89€ depuis
2009.
-
Office français de
l'immigration et de
l'intégration
Taxe de renouvellement (et
fourniture de duplicatas) du titre de
séjour
24
53
+121
- Différenciation des droits de
timbre en 2011, en fonction des
titres de séjour ;
- Augmentations du montant des
droits par le décret du 29
décembre 2011 (relèvement de 2
à 3
€ des différents droits)
.
-
Office français de
l'immigration et de
l'intégration
Taxe perçue à l'occasion de la
délivrance du premier titre de séjour
19
41
+116
Augmentations du montant des
droits par le décret du 29
décembre 2011.
-
- 11 -
11
Entité affectataire
Taxe
2007
(en M€)
2011
(en M€)
Évolution
2007-2011
(en %)
Modification législatives ou réglementaires
Modifications de taux
Modifications d'assiette
Agence de financement des
infrastructures de transport
de France
Solde des produits des amendes
forfaitaires des radars automatiques
non affectés au CAS "contrôle de la
circulation et du stationnement
routiers"
100
151
+51
Modifications des plafonds
d'affectation au profit des
collectivités territoriales
(jusqu’en 2011) et au
CAS
"contrôle de la circulation et du
stationnement routiers", qui
déterminent en partie le montant
du solde reversé à l'AFITF : le
plafond est ainsi passé de 324M€
en 2007 à
332M€
en 2011.
-
Autorité des marchés
financiers
Droits et contributions pour frais de
contrôle
54
81
+50
Augmentation de certaines
contributions forfaitaires et de
certains taux par le décret du 30
décembre 2010.
Création de nouvelles
contributions en 2011
(contribution des grands
émetteurs en fonction de
leur capitalisation
boursière par exemple).
Source : CPO.
- 12 -
12
1.1.2.
Les taxes affectées peuvent représenter des points de fuite budgétaires, en
marge des efforts de maîtrise des finances publiques
La dérogation au principe d’universalité budgétaire se double fréquemment d’une
dérogation
à l’objectif commun
de maîtrise des finances publiques. L’affectation crée, en
effet, un risque de déconnexion entre le besoin et la ressource qui peut induire, dans
certains cas, une forme de pilotage par la recette.
L’évaluation des effets des affectations de taxe sur la gestion des
affectataires nécessite
un examen approfondi de leurs activités, ce qui excède la mission assignée au CPO.
Toutefois, certaines corrélations simples
qui mériteraient donc des investigations
statistiques et économétriques complémentaires
tendent à montrer, en première
analyse,
que l’évolution des taxes affectées peut sensibleme
nt modifier la gestion des
entités affectataires
.
Une agence dont les taxes affectées augmentent semble ainsi voir ses dépenses croître
tendanciellement, comme l’illustre en première approximation le graphique ci
-dessous
réalisé sur le champ des opérateurs.
Graphique 1 : Corrélation entre la croissance des dépenses des opérateurs et la croissance des
taxes affectées (2007-2012)
-50,00%
50,00%
150,00%
-50,00%
150,00%
Croissance des TA
Croissance des Dépenses
Source : IGF.
L’analyse
plus fine des dépenses des affectataires confirme cette tendance
inflationniste
, accréditant l’idée que l’affectation de ressources fiscales n’
incite pas ses
bénéficiaires à ajuster leur niveau de dépenses (
cf. infra
).
1.1.2.1.
La mécanique de l’affectation des ressources fiscales tend à exonérer certain
es
agences
de l’objectif de
maîtrise des finances publiques
Concernant les emplois, les opérateurs bénéficiant de taxes affectées voient leurs
effectifs augmenter beaucoup plus rapidement
que ceux qui n’en bénéficient pas
(
cf.
tableau ci-dessous
).
L’évolution des effectifs de l’État est, po
ur sa part, négative sur la
période (-5,8 %).
- 13 -
13
Tableau 8 : Évolution des effectifs des opérateurs selon leur modalité de financement et de
l’État
(titre 2 et titre 3, 2007-2012)
Évolution des effectifs (%)
Opérateurs bénéficiant de taxes affectées
+ 10,4 %
Opérateurs ne bénéficiant pas de taxes affectées
+ 4,1 %
État
- 5,8 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été retenues
; les données relatives aux
opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin de pouvoir être analysées : un champ
d’opérateurs a été défini de
manière à neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en 2012, soit 560 entités)
;
les transferts de personnels et de
crédits entre l’État et les opérateurs ont été neutralisés, les données manquantes ont
été complétées, principalement par régression linéaire.
La même dynamique est observable en matière de masse salariale et de
rémunération
. Sur
un échantillon d’agences p
our lesquelles les données comptables et
physiques étaient disponibles, la croissance moyenne des dépenses de personnel entre
2008 et 2011
s’élève à +17
% pour les agences financées par taxe affectée, contre +10 %
pour les agences non financées par taxe affectée et -2
% pour le budget général de l’État.
Ces évolutions résultent pour une large part des variations d’effectifs, mais également
de l’évolution de la masse salariale par tête, à hauteur de +14
% pour les agences, soit 2
points de plus que pour les agences non affectataires et 5 points de plus que pour le budget
général de l’État (
cf.
tableau ci-dessous
).
Tableau 9 : Croissance de la masse salariale des agences (2008-2011)
Agences financées
par taxe affectée
Agences non financées
par taxe affectée
Budget général
de l’État
Nombre d'agences
14
26
-
Croissance moyenne de la masse
salariale 2008-2011
+17 %
+10 %
-2 %
Croissance moyenne de la masse
salariale par tête 2008-2011
+14 %
+12 %
+9 %
Source : IGF, à partir de données de la DB et de la DGFiP.
Note : Calculs portant sur un échantillon de 40 établissements pour lesquels
les données relatives au nombre d’ETP
et
à la masse salariale étaient disponibles sur la période considérée.
Les données retenues pour l’État sont ce
lles du
budget général.
L
’affectation de ressources fiscales
est
également
un
facteur
favorisant
l’augmentation des fonds de roulement
(
cf. encadré ci-dessous
)
.
Encadré 3
: L’analyse du fonds de roulement
1/ Trésorerie et fonds de roulement
Deux données financières font l’objet depuis peu d’une plus grande d’attention, à la fois de la
part des tutelles et des parlementaires
12
: la trésorerie et le fonds de roulement
(Fdr). Ils peuvent
être des indices d’un surfinancement des établi
ssements ;
la trésorerie
, qui se compose des disponibilités immédiates de l’établissement, peut être à double
titre problématique :
d’une part, si son niveau est trop élevé, elle traduit l’existence de fait d’une
avance de trésorerie de l’État
;
d’autre pa
rt, si celle-
ci n’est pas centralisée auprès du Trésor, elle
pèse sur la propre trésorerie de l’État
;
le
fonds de roulement
13
qui doit être suffisamment élevé pour financer l’activité de
l’établissement
14
, ne doit néanmoins pas être constitué au détriment d
e la trésorerie de l’État.
12
Ainsi, le « Jaune » opérateur présente, depuis 2011,
un recensement de l’endettement et des engagements hors
bilan des opérateurs (article 107 de la loi n°n°2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour
2010).
- 14 -
14
2 / Le calcul et le recours au fonds de roulement
Le FdR se calcule à partir de la balance générale des comptes comme la somme des ressources stables
de laquelle on retranche les emplois stables et les actifs immobilisés bruts.
P
uisqu’il finance l’actif circulant, le FdR doit être comparé aux charges décaissables, non
exceptionnelles, de l’établissement. Il peut ainsi être exprimé en jours par le ratio
« FdR / charges
décaissables x 360 », ou en mois par le ratio « FdR / charges décaissables x 12 ». Au-delà de sa valeur,
régulièrement située entre un et trois mois, il importe également de surveiller son évolution et sa
cohérence par rapport aux autres opérateurs du même secteur.
Il est possible d’avoir recours au FdR dans deux situ
ations :
pour financer le compte de résultat, ce qui constitue
une alerte sur la capacité du cycle
d’exploitation courant à s’autofinancer
;
à
l’invers
e, un apport structurel au fonds de roulement peut parfois être un
indice de
surfinancement de l’opérateu
r
.
3 / Analyse du fond de roulement
I
l est d’usage de considérer qu’un fond de roulement doit permettre de financer entre 60 et 90
jours d’activité d’un établissement
. Dès lors, un établissement peut être sur- (respectivement sous)
financé dès lors que son FdR est supérieur (respectivement inférieur) à ce seuil.
Certaines agences possèdent un fonds de roulement négatif, ce qui
signifie que l’établissement finance
une partie de ses immobilisations par des ressources d’exploitation (supposées financer les emp
lois du
cycle d’exploitation) ou des dettes à court terme. Sauf rares exceptions liées à l’activité de
l’établissement, un
fonds
de roulement négatif n’est pas le signe d’une très bonne santé financière
.
Source : IGF.
Ainsi, sur un échantillon constant de 17 agences bénéficiant de taxes affectées, et de
321 agences
n’en bénéficiant p
as, le taux de croissance des fonds de roulement des
premières est bien supérieur à celui des secondes (+ 49 % contre + 24 % sur la période
2006-2010).
Tableau 10 :
Impact des taxes affectées sur l’évolution des fonds de roulement (périmètre
constant)
2006 (M€)
2007 (M€)
2008 (M€)
2009 (M€)
2010 (M€)
Évolution
2006-2010
(%)
FdR des
agences
financées par
des taxes
affectées
928
1 043
1 082
1 273
1 382
+ 49 %
FdR des
établissements
non financés
par des taxes
affectées
8 270
8 940
9 223
10 973
10 468
+ 24 %
Source : IGF, à partir des données DGFiP.
Note :
L’analyse porte sur un échantillon de 17
agences bénéficiant de taxes affectées entre 2006 et 2010, et sur 321
agences
n’en bénéficiant pas sur la même période.
13
Le fonds
de roulement correspond à la différence entre les ressources stables de l’établissement et ses
immobilisations. La relation entre trésorerie et fonds de roulement est plus immédiatement donnée par la
relation : Trésorerie = Fonds de Roulement
Besoin en Fonds de Roulement.
14
Un fonds de roulement négatif traduit le fait que les immobilisations sont financées par les ressources de
trésorerie, ou par l’excédent des ressources d’exploitation sur les emploi
s
, ce qui n’est pas de bonne gestion
financière.
- 15 -
15
Par ailleurs, les agences financées par taxes affectées semblent plus fréquemment
disposer d’un FdR élevé. Alors que seulement 89 agences sur les 1244 dénombrées par l’IGF
dans son rapport sont financées par taxes affectées, et que celles-ci ne représentent que
20 % du poids total des agences, l’
analyse des vingt-cinq plus importants FdR supérieurs à
trois mois d’activité montre que
:
treize d’entre eux (soit plus de la moitié) relèvent d’agences financées par taxes
affectées ;
sur les dix fonds de roulement les plus importants, sept sont financés par taxe affectée
(
cf. tableau ci-dessous
).
Tableau 11 : Les 25 fonds de roulement
supérieurs à trois mois d’activité les plus importants
(31 décembre 2010)
Organisme
FR 2010
(en mois
d'activité)
Poids du FR
(€)
Financement
par taxe affectée
Centre national du cinéma et de l'image animée
13,06
465 384 005
Oui
Établissement public du musée du Louvre
13,84
159 126 336
Non
Fonds de financement de la protection complémentaire
de la couverture universelle du risque maladie
23,30
126 801 171
Oui
Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
5,43
117 991 289
Oui
Institut national de la propriété industrielle
9,56
80 435 458
Oui
Centre des monuments nationaux
15,72
75 170 389
Oui
Agence nationale de l'habitat
4,99
72 775 093
Oui
Établissement public du château, du musée et du
domaine national de Versailles
17,20
49 631 713
Non
Office national de l'eau et des milieux aquatiques
7,91
48 384 571
Oui
Agence nationale des fréquences
16,94
39 153 362
Non
Université de Toulouse III
4,39
34 706 162
Non
Office national des anciens combattants et victimes de
guerre
5,31
34 553 953
Non
Fonds de solidarité
7,36
34 264 904
Oui
Musée Rodin
38,20
28 720 636
Non
Université d'Artois
15,89
27 547 964
Non
Agence de l'eau Artois-Picardie
5,84
27 304 221
Oui
Établissement public du musée d'Orsay et du musée de
l'Orangerie
14,56
26 367 483
Non
Centre national du livre
12,61
24 018 505
Oui
Collège de France
34,93
23 414 370
Non
Chancellerie des universités de Paris
29,22
20 546 876
Non
Office national de la chasse et de la faune sauvage
5,22
20 524 420
Oui
Institution nationale des invalides
10,33
17 908 485
Non
Assemblée permanente des chambres d'agriculture
8,43
17 344 108
Oui
Centre national d'enseignement à distance
4,66
17 322 798
Non
Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et
des personnels de direction de la fonction publique
hospitalière
9,01
16 962 186
Oui
Source : IGF, à partir des données de la DGFiP.
Le centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) fournit un exemple
caractéristique de cet effet d’entraînement sur les dépenses
: entre 2007 et 2011, ses
ressources ont crû de 46 %, conduisant à une accumulation de réserves budgétaires et à
une augmentation exponentielle de ses fonds de roulement (
cf.
encadré ci-dessous
).
- 16 -
16
Encadré 4 : La dynamique des recettes et des dépenses du CNC entre 2007 et 2011
Entre 2007 et 2011, les ressources du CNC ont augmenté de 46 %, ce qui est lié à la forte
progression des taxes affectées
, et plus particulièrement de la taxe sur les services de télévision
(TST). Les taxes affectées et autres produits de gestion sont passés de 528
M€ en 2007 à 841
M€ en
2011, ce qui correspond à une hausse de 59 % sur la période considérée (
cf.
graphique ci-dessous
).
Graphique 2
: Évolution des produits de fonctionnement du CNC entre 2007 et 2011, en milliers d’euros
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
900 000
1 000 000
2007
2008
2009
2010
2011
Produits exceptionnels
Produits financiers
Prestations annexes
Subventions d'exploitation
Taxes affectées et autres produits
de gestion
Source : Comptes financiers du CNC de 2007 à 2011.
Au sein des taxes affectées, la TST a connu un
e évolution particulièrement dynamique, puisqu’elle est
passée de 328
M€ de rendement en 2001 à 631
M€ en 2011, sous la double influence d’un
élargissement de l’assiette et de l’augmentation du rendement de cette assiette
15
.
L’évolution de la trésorerie et du fonds de roulement de l’établissement depuis 2007 montre
que la progression des ressources tirées des taxes affectées s’est directement traduite par une
accumulation de réserves budgétaires
. Le CNC dispose d’une trésorerie de plus de 820
M€ au
31 décembre 2011, dont une part substantielle est immobilisée pour garantir le financement de
dépenses d’intervention et d’investissement. Parallèlement, le fonds de roulement net global (FRNG)
du CNC a considérablement augmenté, passant de 297
M€ en 2007 à 800
M€
en 2011. En outre, le
fonds de roulement calculé en jours de dépenses, après neutralisation de l’effet des provisions, est en
augmentation régulière depuis 2008 : en 2011, il représente plus de 5 mois de fonctionnement de
l’établissement (
cf.
graphique ci-dessous
).
Graphique 3
: Évolution du fonds de roulement du CNC, en milliers d’euros et en jours de dépense
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
900 000
2007
2008
2009
2010
2011
-100
-50
0
50
100
150
200
Fonds de roulement net
global (échelle de gauche)
Fonds de roulement hors
provisions en jours de
dépense (échelle de droite)
Source : Données de la Cour des comptes.
15
Entre 2008 et 2011 notamment, les recettes issues de la TST « distributeurs » ont mécaniquement bénéficié des
effets cumulés de la croissance du marché des communications électroniques et du développement massif des
formules d’abonnement intégrant les services de télévision.
- 17 -
17
Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) bénéficient également de taxes
affectées dynamiques, qui leur permettent de dégager en 2011 un bénéfice net de 115
M€
sur la seule section du service général
alimentée à hauteur de 62 % par les taxes affectées
.
Cette situation d’aisance financière se matérialise notamment au trave
rs de
l’abondance des fonds de roulement de la plupart des CCI
en 2011
:
les CCI territoriales ont un fonds de roulement moyen de 221 jours d’activité, soit
7
mois d’activité
;
les CCI régionales ont un fonds de roulement moyen de 194 jours d’activité, soi
t plus de
6 mois d’activité
;
toutes catégories confondues, 98 chambres, soit 64 % des 153 structures, ont un fonds
de roulement supérieur à 150 jours d’activité, dont 39 chambres avec un fonds de
roulement excédant 300 jours d’activité, ce qui correspond à près de 10 mois d’activité
(
cf.
encadré et graphiques ci-dessous
).
Encadré 5 : Ressources affectées et situation financière des CCI
Les chambres de commerce et d’industrie bénéficient également de taxes pour frais de chambres de
commerce et d’industrie dont le rendement est très dynamique.
La disparition de la taxe professionnelle (TP) sur laquelle la taxe additionnelle pour frais de CCI (taxe
additionnelle à la taxe professionnelle - TATP) était calculée a conduit à asseoir les ressources fiscales
des CCI sur deux nouvelles contributions :
la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE), pour une fraction égale à 40 %
de la somme des produits de l’ancienne TATP ;
la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), pour une fraction
égale à 60 %. de la somme d
es produits de l’ancienne TATP.
- 18 -
18
Tableau 12
: Situation financière des CCI en 2011 (en €)
Total des CCI
Service général
Formation
Ports
Aéroport
PEEC
Aménagements
Divers
Total des produits
3 875 251 704
2 051 924 640
1 320 492 685
451 506 070
438 645 554
2 565 719
49 118 483
191 238 203
Dont taxe affectée
1 265 394 650
1 272 393 132
0
0
0
0
0
0
Part TA/Total Produits
33 %
62 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
Total des charges
3 715 222 348
1 937 448 738
1 300 205 508
457 285 282
431 824 650
2 034 663
43 242 581
173 433 410
Charges d'exploitation
3 422 585 886
1 827 962 550
1 274 727 080
406 985 972
370 417 127
1 913 969
37 291 327
128 432 897
Dont Charges de personnel
1 666 944 304
742 589 946
615 714 305
153 018 758
123 936 664
444 812
4 328 509
32 597 198
Charges financières
131 665 334
31 508 913
4 772 290
25 061 699
28 044 747
87 446
2 403 446
40 887 586
Charges exceptionnelles
146 923 244
73 185 046
20 573 948
23 664 832
27 616 679
33 248
2 791 465
3 062 482
Résultat net
160 029 356
114 845 821
19 917 257
-5 779 213
6 820 904
531 056
5 875 902
17 804 792
Contribution au résultat
-
72 %
12 %
-4 %
4 %
0 %
4 %
11 %
CAF
410 811 202
144 024 337
59 374 524
87 784 089
65 637 007
-247 599
11 674 889
42 757 552
Contribution à la CAF
-
35 %
14 %
21 %
16 %
0 %
3 %
10 %
Source : DB à partir des bases de données comptables de la DGCIS.
Tableau 13 : Fonds de roulements par type de CCI en 2011
Graphique 4 : Répartition des CCI en fonction de leurs fonds de
roulement en 2011 (en nombre de jours d’ac
tivité)
Type de CCI
Fonds de roulement net
disp
onible (en €)
Fonds de roulement
en jours d’activité
ACFCI
8 888 644
118
CCIT - Moyenne
12 913 914
221
Maximum
206 876 583
710
Minimum
-6 524 567
-286
CCIR - Moyenne
2 825 691
194
Maximum
6 644 272
495
Minimum
0
0
GROUP - Moyenne
1 071 256
168
Maximum
3 624 669
466
Minimum
48 197
2
Source : DB, DGCIS, calculs CPO.
Note : La valeur minimale et la valeur maximale sont calculées indépendamment pour le fonds
de roulement net disponible et pour le fonds de roulement en jours d’activité. Il ne s’agit d
onc
pas nécessairement de la même entité pour les deux valeurs présentées, par ligne.
39
59
28
18
9
Moins de
30 jours
Entre 90 et
150 jours
Entre 30 et
90 jours
Entre 150
et 300 jours
Plus de
300 jours
Source : DB, DGCIS, calculs CPO.
- 19 -
19
1.1.3.
L’absence de maîtrise des dynamiques de rendement des taxes affectées
rend ce mécanisme de financement asymétrique et défavorable aux finances
publiques
L
es dynamiques d’évolution des taxes ne sont pas toujours maîtrisées.
Il n’y
a en
effet
a priori
aucune raison pour que l’évolution du rendement d’une taxe et l’évolution des
besoins d’un organisme soient corrélées dans le temps.
L’aff
ectation de ressources fiscales constitue par conséquent un mécanisme
asymétrique défavorable aux finances publiques
. Elle
donne à l’État un rôle
d’
« assureur en dernier ressort
» à l’égard des opérateurs bénéficiaires de taxes affectées
et
crée un « effet de cliquet » sur les ressources bénéficiant aux affectataires de taxes :
en cas de rendements insuffisants pour assurer la couverture des dépenses, l’État
intervient en complément par le biais de versement de subventions d’équilibre
;
Ainsi, le Fonds de solidarité est financé par, outre la contribution exceptionnelle de
solidarité, une fraction des droits de consommation sur les tabacs
remplacée en 2013
par un prélèvement de solidarité sur le patrimoine et les revenus de placement
et
une
subvention d
’équilibre de l’État, qui joue un rôle croissant de variable
d’ajustement
. Cette dernière, votée chaque année en loi de finances en fonction des
dépenses du fonds, représente plus de 45 % de ses dépenses. Cet exemple témoigne de
ce que, loin de constituer
un outil d’autonomisation de l’opérateur, la ressource fiscale
affectée
tout particulièrement la fraction des droits à tabac et le prélèvement de
solidarité sur le patrimoine et les revenus de placement
répond surtout à un objectif
de rendement budgétaire.
Cet exemple ne constitue pas un cas isolé : le financement par crédits budgétaires, en
complément de ressources fiscales insuffisamment dynamiques, concerne la plupart
des agences de financement
l’agence de financement des infrastructures de transp
ort
de France, le Fonds CMU, le Fonds de solidarité
mais également des établissements
tels que l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), l’Institut
national de recherches archéologiques préventives (INRAP), Voies navigables de
F
rance (VNF) ou encore l’O
ffice national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)
(
cf. encadré ci-dessous
).
Encadré 6 : Évolution
des ressources perçues par l’Office national de la chasse
et de la faune sauvage (ONCFS)
Si les re
ssources de l’établissement ont augmenté de plus de 30
% entre 2004 (91,22
M€) et 2012
(118,91
M€), les redevances cynégétiques, qui représentaient 86,7
% des recettes en 2004, n’ont cessé
de diminuer, et leur proportion, en 2011, est tombée à moins de 60 %.
Connaissant une trajectoire inverse,
la subvention pour charges de service public, inexistante
jusqu’en 2003, s’est considérablement accrue, passant de 0,33
M€ en 2004 à 39,2
M€ au budget
primitif de 2012, soit une multiplication par 118 en huit ans, ce qui est une situation
exceptionnelle parmi tous les opérateurs de l’État
.
Or, cette augmentation n’est pas justifiée par une évolution des activités de l’ONCFS dans des
proportions similaires. En effet, leur analyse entre 2006 et 2011 montre une relative
stabilité du coût
des missions d’intérêt général par rapport aux missions proprement cynégétiques
. Les motifs de
l’augmentation de la subvention pour charge
s de service public sont en réalité de trois ordres :
le règlement des contentieux avec les fédérations de chasse ;
l’augmentation très sensible des dépenses de personnel
;
la baisse du produit des redevances cynégétiques consécutive à la diminution régulière du nombre
de chasseurs.
Source : Référé de la Cour des comptes du 27 juillet 2012 sur la gestio
n de l’ONCFS.
- 20 -
20
en cas de taxe dynamique, avec des rendements élevés, les opérateurs
bénéficient de surplus de ressources par rapport à leurs besoins, au risque
d’introduire une forme de pilotage par les recettes
, les incitant à augmenter leur
périmètre d’i
ntervention ou à constituer des réserves financières inemployées ;
Comme le souligne la Cour des comptes dans le rapport pré-cité sur le CNC,
l’établissement a développé son action, depuis sa création en 1946, dans le cadre d’un
dispositif de financement grâce auquel
le niveau de ses dépenses était déterminé
par celui de ses recettes
. Or, «
l’augmentation continue des recettes et corrélativement
des dépenses est incompatible avec l’objectif de retour à l’équilibre des finances
publiques
».
1.2.
Les taxes affectées offrent une importante autonomie de gestion aux
agences bénéficiaires qui
peut nuire à l’exercice de la tutelle ou à
l’efficience de la politique publique
L’affectation
de
recettes
constitue
une
entorse
au
principe
d’universalité
budgétaire,
en vertu duquel
l’ensemble des ressources
publiques ont vocation à financer
indistinctement l’ensemble des politiques
publiques
, conformément à l’article 6 de la
LOLF
16
. Il en résulte un
affaiblissement concomitant du pouvoir du Parlement et de
celui de la tutelle
.
1.2.1.
L
’entorse au principe d’universalité budgétaire prive le Parlement d’une
partie de son pouvoir de décision et de contrôle en matière budgétaire
Cet aspect a été relevé dans le rapport de la m
ission d’évaluation et de contrôle (MEC)
sur le financement des po
litiques culturelles de l’État par des ressources affectées
en
2011
17
. L’article 47 de la LOLF permet aux parlementaires de
déposer des amendements de
crédits susceptibles de moduler à la hausse ou à la baisse la dotation budgétaire de chaque
programme, dès lors que plafond de la mission qui englobe le programme
concerné n’est
pas dépassé. Or,
il est beaucoup moins aisé d’adapter les
financements des entités
affectataires de ressources fiscales
.
Le rapport rappelle ainsi que les entités financées par ressources affectées rentrent
dans le champ
de l’article 40
18
de la Constitution. Par conséquent, il est impossible au
Parlement de minorer directement les recettes du bénéficiaire, sans les compenser ou les
« gager
», sous peine d’irrecevabilité des amendements.
Le rapport conclut donc, à ce propos, que : «
sauf appui ou initiative de l’exécutif
19
,
l’affectation de ressources fiscales à des organismes tiers peut constituer une sorte de
cliquet anti-retour
quant au niveau de financement de la politique publique concernée, et
partant, quant au niveau de la dépense publique
».
16
L’article 6 de la LOLF
dispose que «
le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses
budgétaires de l'État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les
dépenses.
»
17
Rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la Mission d’
évaluation et de contrôle (MEC) sur le
financement des politiques culturelles de l’État
par des ressources affectées, présenté par MM. Richard
Dell
Agnola, Nicolas Perruchot, et Marcel Rogemont, octobre 2011.
18
Article 40 de la Constitution : «
Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont
pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique
».
19
Le Gouvernement n’est pas soumis à l’article 40 et peut donc déposer et défendre des amendements
induisant
des pertes de recettes pour telle per
sonne publique relevant du champ de l’article 40, sans être
soumis à
l’obligation de compenser celles
-ci.
- 21 -
21
En outre,
certaines taxes laissent une marge de manœuvre importante à leurs
affectataires, en cantonnant le Parlement à un rôle d’encadrement
.
La
taxe spéciale d’équipement (TSE)
est due par toutes les personnes physiques ou
morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe
d'habitation ou à la cotisation foncière des entreprises dans les communes comprises dans
le ressort géographique de l'établissement public concerné.
Les établissements publics fonciers (EPF) qui perçoivent la TSE ne sont pas habilités à
en voter le taux, mais
leurs conseils d’administration arrêtent le produit attendu
global annuellement
, qui est réparti entre les quatre taxes auxquelles il se rattache
20
.
L’administration détermine ensuite le taux d’imposition qui en résulte. Le produit de la TSE
est toutefois plafonné dans la limite de 20
par habitant.
L’EPF Lorraine, à l’instar des EPF
Normandie et Provence-Alpes-
Côte d’Azur, est sou
mis à un régime particulier dans la
mesure où le plafond global de la TSE est fixé par la loi.
La plupart des EPF disposent donc, par le biais de leur conseil d’administration, de
marges de manœuvre importantes afin d’augmenter leur montant de TSE en cas
d’accroissement de leur activité.
Un mécanisme proche prévaut pour les ressources affectées aux agences de l’eau.
Transformées en impôts par la loi de 2006 (
cf. partie 4
), les anciennes redevances ont été
complétées pour former un ensemble de onze ressources fiscales distinctes.
La loi précise
les assiettes et fixe des tarifs plafonds, mais il revient aux comités de bassin
21
de
définir la politique de zonage et d’adopter des taux
.
1.2.2.
L’affectation directe de ressources fiscales ôte à la tutelle une partie de
ses
leviers d’action à l’égard des
bénéficiaires de taxes affectées
De nombreux rapports ont souligné, de manière concordante, que si l’exercice de la
tutelle par les administrations avait progressé, il restait encore insuffisant.
L’État peine à
définir une stratégie claire pour ses agences et à piloter les politiques publiques
conduites
.
Le rapport de l’IGF sur les agences de l’État de 2012 a
ainsi relevé les difficultés
de gouvernance et de pilotage des tutelles à
l’égard des agences de l’État
(
cf.
encadré ci-
dessous
).
Encadré 7 :
Les difficultés de la tutelle de l’État sur les agences
L’État s’est progressivement doté d’outils destinés à renforcer son pilotage stratégique sur les agences.
Une circulaire du Premier ministre
du 26 mars
2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de
l’État a demandé aux autorités de tutelle de «
déterminer avec précision les objectifs de politique
publique assignés aux opérateurs de l’
État
et d’évaluer régulièrement les résultats obtenus à l’aide
d’indicateurs d’efficacité
». Plusieurs outils ont alors été mis à disposition des tutelles : « rendez-vous
stratégiques », « contrats de performances », lettres de mission, rapports annuels normés, guides
d’auto
-évaluation, rémunérations variables des dirigeants.
Pourtant, le rapport de l’IGF sur les agences de l’État a relevé
que
ces outils n’avaient été que
partiellement mis en œuvre et
sous-
employés lorsqu’ils étaient effectivement utilisés
:
seulement 40% des opérateurs
disposaient d’un contrat d
e performance en 2012, avec de grandes
différences d’applications en fonction du ministère de tutelle
;
20
Le produit de la TSE est réparti entre les taxes foncières, la taxe d’habitation et la CFE proportionnellement aux
recettes que chacune de ces taxes
a procurées l’année précédente à l’ensemble des communes et de leurs EPCI
situés dans le ressort de ces établissements.
21
Le comité de bassin est une assemblée qui regroupe les différents acteurs des bassins hydrographiques français
(Adour Garonne, Artois Picardie, Loire Bretagne, Rhin Meuse, Rhône Méditerranée, Seine Normandie, Corse) pour
élaborer une politique de gestion de l’eau au travers des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des
eaux (SDAGE). L’agence de l’eau est l’organisme exécutif chargé de mettre en œuvre cette politique ainsi définie.
- 22 -
22
dans les faits, la contractualisation se révèle souvent décevante : les indicateurs suivis dans les
contrats sont encore très nombreux, à l’image des contrats du conservatoire du littoral, de l’office
national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et de l’agence de l’eau Loire Bretagne, qui
comprennent respectivement 49, 58 et 24 indicateurs ;
ces contrats font l’objet d’un suivi très faible, voire
nul le plus souvent ;
65% des dirigeants avait reçu une lettre
de mission pour l’année 2011 et seuls
57% d’entre eux
avaient disposé d’une part variable de rémunération au titre des performances réalisées durant
l’année 2011
.
De plus, la plupart des contra
ts de performances ne comportent pas d’objectifs quant aux moyens
financiers.
Ainsi, ces dispositifs de gouvernance se révèlent souvent chronophages pour la
tutelle et peu incitatifs pour l’agence.
Par ailleurs, l’absence de perspectives pluriannuelles ne
les
intègre pas assez aux objectifs budgétaires qu’ils sont censés poursuivre.
Source
: Rapport de l’IGF sur les agences de l’État, mars 2012.
Dans le cas où l’agence est bénéficiaire d’une taxe affectée, ces difficultés dans
l’exercice de la tutelle son
t considérablement renforcées
:
pour modifier une affectation de recettes, une disposition législative est nécessaire, ce
qui constitue une
procédure beaucoup plus contraignante qu’un ajustement de
dotation
budgétaire en cours d’année
. Il existe donc une
disproportion manifeste
entre les subventions pour charge de service public, soumises aux mécanismes
de régulation budgétaire tels que le gel de crédits, et les ressources fiscales
affectées qui bénéficient d’une «
sanctuarisation » de fait
. Aussi, les prélèvements
sur fonds de roulement apparaissent comme le seul instrument de régulation à l’égard
des organismes affectataires (
cf.
partie 3
) ;
par ailleurs,
les ressources fiscales affectées tendent à apparaître comme des
« ressources propres » des organismes affectataires, bien plus que comme des
ressources publiques
à part entière.
En témoigne l’exemple de l’
autorité de contrôle
prudentiel (ACP) dont le recensement des ressources dans le rapport sur les autorités
publiques indépendantes (API) pour 2013
22
ne fait apparaître aucune ressource
publique, mais 164
M€ de
« ressources propres » en 2011, correspondant aux droits et
contributions pour frais de contrôle.
Le fonctionnement et l’activité de la caisse de
garantie du logement locatif social (CGLLS) montrent également que
les taxes
affectées peuvent apparaître comme les ressources mutualisées d’un secteur, sur
l’utilisation desquelles la tutelle a peu d’em
prise
(
cf. encadré ci-dessous
).
Encadré 8 : La gestion des aides aux organismes de logement social par la CGLLS
L’essentiel
des missions de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) est financé par des
cotisations instaurées par voie législative,
qui relèvent d’un principe de mutualisation des
ressources des organismes de logement locatif social
:
une cotisation principale assise sur les loyers perçus par les organismes, dont le montant est
modulé en fonction de l’occupation du parc, de sa localisation et de l’effort de production de
l’organisme
;
une cotisation additionnelle assise sur le nombre de logements des organismes (« part fixe ») et
sur leur autofinancement net (« part variable ») ;
une nouvelle cotisation mise en place en 2010 et supprimée en 2011 pour être remplacée par le
prélèvement sur le potentiel financier, alimentant un fonds de péréquation.
Ces ressources très dynamiques sont utilisées par la caisse de manière très autonome,
notamment
pour l
’octroi des aides
23
, pour une large part
dans une logique de gestion paritaire avec les
organismes et les fédérations du logement locatif social
:
22
Rapport sur les autorités publiques indépendantes, annexé au projet de loi de finances pour 2013.
23
La CGLLS est investie d’une triple mission
:
- 23 -
23
il n’existait pas, jusqu’à présent, d’outils de pilotage formalisés entre la tutelle et la CGLLS autres
que la lettre de mission
: aucun contrat d’objectifs et de performance n’avait été signé. De manière
globale, les objec
tifs du projet annuel de performance (PAP) irriguent peu l’activité de la CGLLS,
dont les missions et la stratégie apparaissent sans lien avec les priorités dégagées par le document
budgétaire. Ainsi,
les aides ne sont pas perçues comme un levier d’incitat
ion au
regroupement et à la mise en réseau des organismes de logement social, alors qu’il s’agit
d’un des objectifs généraux de l’État, en matière d’économie du logement social
. Cette
discordance est problématique et pose la question du pilotage de l’établ
issement par les tutelles et
de l’autonomie de la caisse par rapport à l’État
;
la CGLLS est administrée par un conseil d’administration composé de représentants de l’État et de
représentants des fédérations d’organismes HLM, assisté de plusieurs comités.
Les aides sont
gérées de manière paritaire
, les dossiers de demandes d’aides sont instruits et proposés à la
CGLLS par les fédérations. Les représentants des fédérations sont en outre majoritaires au sein du
comité des aides.
Comme le souligne un rapport d
e l’IGF et du Conseil général de l’environnement et du développement
durable (CGEDD)
24
,
la Caisse assure ainsi un soutien inconditionnel des organismes du secteur,
dans une logique de secours mutuel
, et n’a pas vocation à sanct
ionner des dysfonctionnements.
Le rapport précité de la MEC
sur le financement des politiques culturelles de l’État par
des ressources affectées mettait ainsi en évidence que «
par le degré de liberté
supplémentaire qu’elle confère (…), l’affectation directe de ressources fiscales te
nd à un
affadissement du rôle joué par la tutelle et partant, à un pilotage plus erratique des
politiques dont elle a la charge
via
ses opérateurs
».
La Cour des comptes a également souligné la rareté des instruments de pilotage dont
dispose la tutelle à l
’égard du CNC
25
. «
Si le ministère a envisagé à plusieurs reprises de
conclure avec l’établissement un contrat de performance afin de se conformer à l’obligation en
la matière pour les opérateurs de l’État, il n’y est pas parvenu à ce jour
». Le rapport rappelle,
à ce propos, que seuls 46 opérateurs du ministère de la culture sur 82 disposent d’un
contrat de performance, en cours d’exécution ou en phase avancée de préparation.
1.2.3.
L’autonomisation fiscale des
agences
n’a pas nécessairement pour corollaire
leur r
esponsabilisation ni l’efficacité de leur intervention
Au-delà des traditionnelles problématiques de tutelle, les agences
n’ont pas encore
totalement
fait la preuve de leur efficience, alors qu’
elles ont été créées à cette fin.
Une
revue de littérature des audits et évaluations des agences financées par taxes
affectées
(
cf. annexe 3 pour la liste des audits
),
réalisée pour le CPO, semble en effet
témoigner de la perfectibilité de leur gestion.
la garantie des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes constructeurs
de logements sociaux. Cette mission est réalisée à titre subsidiaire, lorsque les collectivités locales refusent
ou sont dans l’incapacité d’octroyer leur garantie
;
contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes HLM et des sociétés
d’économie mixte (SEM) en difficulté. La CGLLS intervient ainsi auprès des organismes identifiés en finançant
des prestations d’études ou d’assistance, ou en consolidant leurs fonds
propres ;
collecter les cotisations, effectuer des contrôles sur pièces et recueillir des informations sur les données
financières des organismes.
24
Les dispositifs de contrôle des acteurs du logement social
, rapport de la mission commune de l’IGF et du C
GEDD,
2010.
25
La gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), Exercices 2007 à 2011,
Cour des comptes, juillet 2012.
- 24 -
24
Encadré 9 : Présentation de la méthode retenue pour synthétiser les audits et évaluations
réalisés sur les agences dotées de taxes affectées
Dans le cadre du présent rapport, il n’appartient pas au rapporteur de se prononcer à titre principal
sur l’efficience des dépenses des agences dotées d
e taxes affectées, pour plusieurs raisons :
le Conseil des prélèvements obligatoires a pour mission d’apprécier l’évolution et l’impact
économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires ; son périmètre
d’analyse se situe donc du
côté de la ressource et non de la dépense publique ;
compte tenu du champ d’analyse du présent rapport, une telle évaluation aurait supposé d’auditer
l’ensemble des 90 agences de l’État ou
organismes professionnels et consulaires qui bénéficient de
recettes fiscales affectées.
Pour autant, l’évaluation de l’impact économique, social et budgétaire des taxes affectées supposait
d’apprécier l’efficience des dépenses induites par ce mode de financement des agences.
Le rapporteur s’est donc employé à
recenser l
es rapports d’évaluation et d’audit réalisés par les
différents corps d’inspection et de contrôle
(Cour des comptes, Inspection générale des finances,
Inspection générale des affaires sociales, Inspection générale de l’administration, Contrôle général
écon
omique et financier, Conseil général de l’environnement et du développement durable,
contrôles
parlementaires, etc.) sur les agences et organismes bénéficiant de taxes affectées.
Cette revue de littérature a ensuite donné lieu à une
cotation synthétique d
e l’efficacité et de
l’efficience des différents organismes
, selon une méthodologie inspirée du rapport du comité
d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011.
Une telle évaluation, réalisée à
partir de travaux produits par des auditeurs différents est en effet possible,
la plupart des
audits étant désormais fondés sur une méthodologie commune, formalisée depuis plusieurs
années
26
.
Une grille d’évaluation a
ainsi été définie afin de pouvoir attribuer un score à chaque agence, en
fonction de différents critères (1 indiquant un résultat non satisfaisant, 2 un résultat moyen et 3 un
résultat satisfaisant) :
le pilotage par la tutelle
:
existe-t-il un
contrat d’objectifs et de performance
ou tout autre document formalisant la
stratégie e
t les objectifs de l’agence
?
score 1 ou 3 ;
les objectifs de l’agence sont
-ils jugés pertinents ?
score de 1 à 3 ;
l’exercice de la tutelle est
-il satisfaisant ?
score de 1 à 3 ;
l’efficacité de l’intervention
:
l’agence remplit
-elle ses objectifs ?
score de 1 à 3 ;
existe-t-
il des doublons avec d’autres structures –
score de 1 à 3 ;
l’efficience de la gestion
:
les dépenses sont-elles en adéquation avec les besoins de la politique ?
score de 1 à 3 ;
ses coûts de gestion ont-ils augmenté ?
score de 1 à 3.
La revue de littérature porte sur
36 agences ou groupe d’agences, représentant
9,8
Md€ de taxes affectées, soit plus de 70% de la fiscalité affectée aux agences. Elle
laisse apparaître des
problèmes concordants d’efficience de la gestion publi
que au
sein des entités dotées de taxes affectées
(
cf. encadré ci-dessous
).
26
Cf. par exemple
Guide méthodologiques pour les audits opérateurs
, inspection générale des finances, Contrôle
général économique et financier, inspection générale des affaires sociales, mars 2009 ;
Guide méthodologique :
Analyse de l’insertion d’une agence dans sa politique de rattachement
, guide IGF n° 2011-M-044-02, février 2012.
- 25 -
25
Encadré 10
: Principales critiques recensées dans les audits d’entités bénéficiant
de taxes affectées
En raison d’une absence de stratégie globale, du foi
sonnement des agences et des difficultés à
exercer une tutelle stratégique, d’importants problèmes d’efficience de la gestion publique se
posent désormais. Parmi les inefficiences recensées lors de la revue de littérature des audits
des entités bénéficiant de taxes affectées, les points suivants peuvent être relevés :
dans certains champs de politiques publiques, les acteurs apparaissent nombreux, et la
répartition des compétences n’est pas toujours suffisamment précise pour éviter des
frottements ou des doublons
. Dans certains ministères fortement démembrés, les fonctions de
conception de politique publique et d’exécution ne sont parfois pas clairement dissociées, ce qui
peut conduire à des conflits institutionnels, à des doublons ou à des inefficiences de gestion ;
certaines agences poursuivent des objectifs contraires à ceux de leur ministère de
rattachement ;
certaines agences chargées de politiques d’intervention agissent selon une logique «
de
guichet » contraire à la logique de performance qui a justifié leur création.
Certaines agences
ne présentent ainsi aucune valeur ajoutée par rapport à une administration traditionnelle ;
la gestion n’apparaît pas toujours efficiente et les coûts de gestion ne sont pas toujours
maîtrisés (politique salariale ; politique immobilière ; coûts de fonctionnement).
Par
ailleurs,
les agences de petite taille n’ont pas la taille critique suffisante leur permettant d’exercer
leur mission de manière efficiente ;
certaines agences n’exercent manifestement pas de mission de ser
vice public, ou de
missions relevant de l’État
. Leur existence, ou tout du moins l’implication de l’État dans leur
gestion, ne semble pas être de bonne gestion publique ;
les agences « transparentes »
27
dotées de la personnalité morale posent d’importants
problèmes de gestion publique
. En dérogeant aux principes d’unité et d’universalité
budgétaires, elles peuvent être à l’origine de phénom
ènes de débudgétisation massifs.
La synthèse des « scores » permet de mettre en évidence certaines difficultés
récurrentes
(
cf. tableau ci-dessous
)
:
pour 28 entités, bénéficiant de 8,6
Md€ de taxes affectées, l’exercice de la tutelle est
jugé insatisfaisant ;
l’existence d’importants
doublons et de redondances est constatée, de manière
affirmée, pour 15 entités, bénéficiant de 3,5
Md€ de taxes affectées
;
pour 20 entités, bénéficiant de 8,5
Md€ de taxes affectées, l’adéquation entre les
dépenses et les besoins de la politique est jugée insatisfaisante ;
pour 18 entités, bénéficiant de 4,7
Md€ de taxe affectées, la gestion est évaluée comme
insuffisamment efficiente.
27
Dans le cadre de leur activité contentieuse, les juridictions administratives, notamment les chambres régionales
des comptes (CRC) et la Cour des comptes, peuvent être conduites à qualifier de « transparents » des organismes
de droit privé, le plus souvent des associations, d
énués d’autonomie de décision et constitués pour échapper aux
règles du droit public. L’
IGF a pour sa part défini les agences transparentes de la manière suivante :
l’établissement a pour mission principale le financement d’interventions ou d’investissemen
ts pour le compte
de l’État
;
il est contrôlé par l’État
;
il est financé en grande majorité par dotations budgétaires ou taxes affectées ;
il ne dispose d'aucune autonomie dans la prise de décision : soit l'État prend un engagement directement
auprès du b
énéficiaire final de l’intervention, et il délègue le rôle de payeur à l'établissement
; soit ce dernier
s'engage auprès du bénéficiaire final, mais au nom de l'État et dans les conditions préalablement définies par
l'État, sans qu’il ne puisse en rien les
modifier (l’établissement agit ainsi en tant que mandataire d’une
mission qui lui a été confiée par l’État). Dans les faits, un établissement agit de manière mécanique.
- 26 -
26
Tableau 14 : Synthèse des audits et évaluations réalisés sur les agences dotées de taxes affectées
Critères
Score 1
Score 2
Score 3
Nombre
d’entités
Rendement des taxes
affectées
(2011
Md
)
Nombre
d’entités
Rendement des taxes
affectées
(2011
Md
€)
Nombre
d’entités
Rendement des taxes
affectées
(2011
Md
€)
Pilotage par
la tutelle
Existence d’un COP
18
5,8
-
-
16
3,9
Pertinence des objectifs
assignés à l’agence
17
3,7
15
5,8
3
0,3
Exercice de la tutelle
28
8,6
7
0,6
1
0,7
Efficacité de
l
’intervention
Atteinte des objectifs
13
2,9
17
2,7
5
3,7
Existence de doublons et
de redondances
15
3,5
14
5
6
0,7
Efficience de
la gestion
Adéquation entre les
dépenses et les besoins de
la politique
20
8,5
15
1,4
0
0
Maîtrise des coûts de
gestion
18
4,7
13
1,6
2
3,4
Source : CPO.
Lecture du tableau
: (2
ème
ligne) 17 entités, dont le rendement des taxes affectées atteint 3,7
Md€ en 2011, sont dotés d’objectifs jugés peu pertinents par les rapports d’audits et
d’éval
uation qui leur sont consacrés (score de 1) ; 15 entités, dont le rendement des taxes affectées atteint 5,8
Md€ en 2011, sont dotés d’objectifs jugés moyennement pertinents
(score de
2) ; 3 entités, dont le rendement des taxes affectées atteint 291
M€ en 2011, sont dotés d’objectifs jugés pertinents
(score de 3).
Note
: Le nombre total d’agences n’est pas identique d’un critère à l’aut
re, certains audits ne permettant pas de renseigner certains items.
- 27 -
27
1.3.
L
’attribution de la collecte des taxes aux
agences affectataires, tout en
amplifiant certaines de ces difficultés de pilotage, se révèle parfois peu
efficiente
1.3.1.
La prise en charge de la co
llecte par l’entité affectataire tend à compliquer
encore davantage l’exercice de la tutelle
1.3.1.1.
La collecte des taxes affectées est effectuée par différentes entités, même si les
administrations fiscales et douanières en assurent une part majoritaire
Sur un é
chantillon de 138 taxes ou fractions de taxes affectées, il ressort d’une analyse
produite par la direction du budget à la demande du Conseil des prélèvements obligatoires
que la majorité des taxes sont collectées par les administrations fiscales et douanières :
76 taxes, soit 55% de l’échantillon, sont collectées exclusivement par des
administrations de l’État (67 par le réseau de la DGFiP
; 9 par le réseau de la DGDDI) ;
62 taxes font l’objet d’un recouvrement spécifique
: ainsi, 36 taxes sont collectées par
les affectataires eux-mêmes, 10 sont collectées par des organismes tiers
28
et 16 taxes
font l’objet d’un recouvrement éclaté
29
.
Plusieurs taxes ou fractions de taxes sont ainsi co-collectées par plusieurs
entités
: il s’agit par exemple de la taxe sur le
s produits de la mer au profit de
FranceAgriMer qui est collectée par la DGDDI pour les importations et par l’agence elle
-
même pour les produits de la pêche débarqués en France ou encore des diverses taxes
affectées aux centres techniques industriels (CTI) qui sont à la fois collectées par la DGDDI
pour les opérations liées aux importations et par des organismes tiers collecteurs, tels que
le comité de coordination des centres de recherche en mécanique (COREM).
Il n’en demeure pas moins que la majorité des
taxes
de l’échantillon sont collectées par
les administrations fiscales et douanières.
1.3.1.2.
Le
recouvrement
par
l’affectataire
peut
être
source
d’une
asymétrie
d’information entre l’agence et sa tutelle
Au-delà des aspects strictement financiers de la collecte
, l’attribution du recouvrement
des taxes à leurs affectataires a des effets contrastés en termes de gestion publique.
En rapprochant l’organisme affectataire de ses contribuables –
qui sont également ses
usagers dans certains cas
ce mécanisme de collecte directe peut avoir pour effet
d’améliorer l’information de l’agence dans l’exercice de ses missions
. Tel semble être
le cas pour les agences de l’eau
: les assiettes des redevances qui leur sont affectées
permettent d’estimer les pressions environnementa
les des différents usagers, les rejets
dans les cours d’eau et les ponctions dans les nappes phréatiques. En effectuant des
contrôles et des mesures pour estimer les pollutions diffuses, elles contribuent également à
leur mission d’information et d’expertise. Il convient toutefois de noter qu’une partie des
contrôles techniques sont externalisés par certaines agences à des prestataires externes.
28
Par exemple, l’autorité de sûreté nucléaire pour le compte de l’agence nationale pou
r la gestion des déchets
radioactifs, ou l’ACOSS pour le compte de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).
29
Par exemple, la taxe sur les produits de la mer au profit de FranceAgriMer est collectée par la DGDDI pour les
produits importés
et par l’affectataire
pour les produits de la pêche débarqués en France.
- 28 -
28
En
contrepartie,
la
collecte
par
l’affectataire
tend
à
priver
la
tutelle
d’informations budgétaires et financièr
es sur les ressources des agences
.
La Cour des comptes a relevé, dans son rapport d’août 2012 précité, que la fiabilité des
prévisions de recettes du CNC s’était dégradée à mesure de l’augmentation des ressources
de l’établissement, avec une sous
-évaluation systématique du produit des ressources
fiscales depuis 2009 dans les documents budgétaires initiaux (
cf.
encadré ci-dessous
).
Encadré 11 : Les écarts entre prévisions et réalisations de recettes fiscales du CNC
Entre 2008, premi
ère année de mise en œuvre de la TST «
distributeurs
» et 2011, l’écart entre les
recettes effectivement perçues par le CNC et les recettes initialement envisagées a atteint 310
M€ dont
260
M€ imputables à la seule TST.
L’ampleur des écarts entre prévisions et réalisations de recettes apparaît d’autant plus préjudiciable
qu’entre 2008 et 2012 les documents mis à disposition du Parlement et du public par le CNC ne
comportaient aucune indication sur les sous-estimations de recettes fiscales, y compris de manière
rétroactive.
Les données budgétaires communiquées au public dans les bilans annuels du CNC, tenant lieu de
rapports d’activité de l’établissement, reprenaient entre 2008 et 2010, les chiffres prévisionnels de la
LFI ou du budget primitif, et non les c
hiffres réalisés. Ces écarts étaient d’autant plus critiquables que
le CNC disposait des chiffres définitifs de perception au moment de l’élaboration du bilan (mai n+1).
Toutefois, le CNC a tenu compte des observations formulées par la Cour pour l’élabora
tion du bilan
2011, en mai 2012. Le produit des taxes et les dépenses de soutien y sont désormais présentés en
exécution et non plus sur la base des prévisions budgétaires initiales.
Depuis 2008, les incertitudes pesant sur les recettes fiscales affectées au CNC ont réduit la
fiabilité des prévisions budgétaires de l’établissement, créant un véritable effet d’aubaine
.
Source : Rapport de la Cour des comptes.
1.3.2.
La collecte des taxes par l’affectataire
ne se révèle pas forcément plus
efficiente
1.3.2.1.
Très variable
s d’une taxe à l’autre,
les coûts de collecte se voient accrus pour les
impôts de faible rendement
Les taux d’intervention permettent de mesurer le rapport entre les coûts des métiers
des administrations fiscales et douanières et les masses financières qu’
elles sont chargées
de collecter.
Le taux d’intervention varie dans des proportions importantes en
fonction de la ressource fiscale recouvrée
. Il s’échelonne ainsi entre 0,04
% pour la taxe
sur les conventions d’assurance et 2,64
% pour la taxe d’habitatio
n. Cette variabilité des
coûts de collecte tient à la fois aux caractéristiques de l’assiette, au degré de complexité du
recouvrement et à la «
taille de l’impôt
» (
cf.
annexe 1 sur la variabilité des coûts de collecte
pour les administrations fiscales et douanières
).
Au-delà de ce constat général, la direction des grandes entreprises de la DGFiP a
montré que les deux tiers des taxes affectées qu’elle recouvrait avaient des coûts de
gestion très élevés par rapport à leur produit
(
cf.
tableau ci-dessous
).
- 29 -
29
Tableau 15
: Mise en relation des opérations d’encaissement et des recettes associées aux
60 taxes affectées recouvrées par la Direction des grandes entreprises (en
M€)
Tranches de
recettes
(en M€)
Nombre
de
taxes
Recettes
2012
Opérations d'encaissement
Ratio
opérations
d'encaissement
sur recettes
Montant
(en M€)
en %
Nombre
en %
De 0 à 1
20
5,02
0,06 %
1 122
2,15 %
42,8
De 1 à 10
14
55,03
0,70 %
6 043
11,59 %
21
De 10 à 100
15
515,09
6,57 %
7 024
13,47 %
2,6
Plus de 100
11
7 266,48
92,67 %
37 962
72,79 %
1
Total
60
7 841,62
100,00 %
52 151
100,00 %
-
Source : Direction des grandes entreprises
DGFiP.
À partir de cette analyse, le service a mis en évidence que les 20 taxes dont le produit
est inférieur à 1
M€ ont procuré moins d’un millième du total des 60 taxes affectées, alors
qu’elles ont nécessité 2,15
% des opérations. En retenant comme unité le nombre
d’opérations nécessaires pour encaisser les taxes de plus de 100
M€
de produit,
la DGE
conclut donc à ce que la charge de collecte est près de 43 fois plus lourde pour les
taxes au rendement le plus faible
.
Elle a relevé que l’instruction des contentieux auxquels donnent lieu ces taxes
représentent également un surcoût conséquent. En 2012, la direction a ainsi reçu plus de
3 600 réclamations au titre de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE), affectée aux chambres de commerce et d’industrie
(CCI).
1.3.2.2.
Les coûts de collecte des agences, qui effectuent rarement la totalité des
opérations
d’assiette,
de
recouvrement
et
de
contrôle,
ne
sont
pas
nécessairement moins élevés
que ceux de l’administration
Certains organismes qui recouvrent directement les taxes qui leur sont affectées
mettent en évidence
des coûts de collecte faibles
, bien inférieurs au frais générique de
4 % prélevé par la DGFiP (
cf. infra
). Ainsi, la CGLLS a un coût de collecte compris entre
0,07 % et 0,23 % du rendement des cotisations et prélèvements collectés. Ce coût faible
s’explique par la conjonction de plusieurs éléments (
cf.
encadré ci-dessous
) :
il s’agit du coût de collecte et d’une partie du coût de recouvrement forcé, les frais
d’assiette étant exclus, de même que les coûts de contrôle puisque le contrôle est
assuré par la mission interministérielle
d’inspection du logement social
(MIILOS) ;
les procédures sont entièrement dématérialisées avec un mécanisme de télé-
déclaration et de télé-paiement ;
le nombre d’assujettis est relativement restreint, puisque les orga
nismes redevables
sont environ 800, et bien connus des services de la caisse.
Encadré 12 : Modalités de recouvrement et coûts de collecte de la CGLLS
La Caisse de garantie du logement locatif social collecte à la fois :
des cotisa
tions inscrites à son budget (qui alimentent également en partie l’Agence nationale pour
la rénovation urbaine (ANRU) et le budget général), prévues par les articles L.452-4 et L.452-4-1
du code de la construction et de l’habitation (CCH)
;
des prélèvements sur le potentiel financier des organismes de logement social, dont le premier a
été mis en œuvre en 2011 par la loi de finances rectificative (LFR) du 20
avril 2009 et le deuxième
en 2011 et 2012, codifié à l’article L.423
-14 du CCH, qui alimente un fonds de péréquation.
Trois agents sont affectés à la cellule cotisations de la CGLLS. L’établissement assure la préparation et
- 30 -
30
le suivi des campagnes de télé-déclaration, ainsi que le contrôle sur pièces des déclarations et les
procédures de rectification contradictoire avec les organismes. Les contrôles sur place sont effectués
par la mission interministérielle
d’inspection du logement social
(MIILOS), pour suite à donner par la
CGLLS.
Sont assujettis aux cotisations, au titre de leur activité locative sociale, environ 800 organismes : les
organismes HLM, les SEM et, depuis 2011, les organismes agréés pour la maîtrise d’ouvrage
d’insertion. Les cotisations sont assises
:
en ce qui concerne la cotisation, sur la base des loyers appelés au titre de l’année n
-1 ;
en ce qui concerne la cotisation additionnelle, sur la base d’un montant forfaitaire par logement et
d’une part variable, fonction de l’autofinancement de l’année n
-2.
La procédure est entièrement dématérialisée, de la déclaration jusqu’au paiement la l
oi ayant imposé
une obligation de télé-déclaration et de télé-paiement. Le service des cotisations de la CGLLS assure la
«
hotline
», la mise à jour des fichiers des cotisants et le recouvrement ultérieur (régularisations
spontanées ou sur contrôle).
Tableau 16 :
Coûts de collecte de la CGLLS (en milliers d’euros)
2008
2009
2010*
2011**
2012**
Rendement global
135 950
124 373
135 193
379 803
315 768
Coût complet
170
201
308
367
212
Taux d’intervention
0,12 %
0,16 %
0,23 %
0,10 %
0,07 %
Source : Données CGLLS.
Note
: Les frais de personnel sont calculés toutes charges comprises, incluant le versement au CAS pensions.
* En 2010, est inclus le premier prélèvement sur le potentiel financier des HLM et SEM.
** En 2011 et 2012, est inclus le deuxième prélèvement sur le potentiel financier.
Source : CGLLS.
Les coûts de collecte se révèlent parfois beaucoup plus élevés, comme en témoigne
l’exemple des agences de l’eau (
cf.
encadré ci-dessous
).
- 31 -
31
Encadré 13 : M
odalités de recouvrement et coûts de collecte des agences de l’eau
Les agences de l’eau perçoivent onze redevances, pour lesquelles le coût de collecte annuel s’établit en
moyenne pour l’ensemble des six agences à 1,48
%, en tenant compte de l’indemnisatio
n forfaitaire des
distributeurs d’eau, et à 0,93
% hors ce coût particulier. Ce coût inclut les coûts salariaux chargés
correspondant à la gestion des redevances, aux contrôles de déclaration, de recherche de nouveaux
redevables, de mesure de redevances et
d’indemnisation forfaitaire des distributeurs d’eau.
Les agences de l’eau ont mis en place une mutualisation de la perception de trois des sept redevances
dont elles sont affectataires, concernées par un taux unique sur l’ensemble du territoire métropoli
tain :
depuis 2011, la redevance pour pollutions diffuses est gérée pour l’ensemble des bassins par
l’agence Artois
-Picardie ;
depuis 2012, la redevance pour protection du milieu aquatique et la redevance élevages sont
respectivement gérées pour l’ensemble
des bassins par l’agence de l’eau Adour Garonne et
l’agence de l’eau Loire Bretagne.
Ces redevances correspondent toutefois à des rendements assez faibles et l’essentiel des ressources
fiscales est collecté directement par chaque agence.
Graphique 5
: Ratios coût/recette des redevances des 6 agences de l’eau (incluant la rémunération des
distributeurs d’eau)
Source
: Agences de l’eau.
Le graphique laisse apparaître une
forte dispersion des coûts de collecte d’une agence à l’a
utre :
les taux d’intervention s’échelonnent en 2012 de 0,97
% pour l’agence de l’eau Seine
Normandie à 2,23
% pour l’agence de l’eau Loire Bretagne
.
Plus
largement,
il
convient
de
noter
que
le
recouvrement
forcé
incombe
fréquemment aux comptables de la DGFiP, même lorsque les taxes sont recouvrées
par leurs affectataires
. L’exemple des taxes affectées aux centres techniques industriels
(CTI) en témoigne
: si la plupart d’entre elles sont recouvrées par les centres techniques
; à
défaut de paiement 30 jou
rs après la réception d’une lettre de rappel motivée, un titre de
perception est établi par le directeur du CTI, visé par le contrôleur d’État et rendu
exécutoire par le préfet du département. Le recouvrement de ce titre de perception est
effectué par les comptables des finances publiques, selon les règles applicables en matière
d’impôts directs. Les comptables chargés du recouvrement des taxes affectées aux CTI
peuvent disposer de plusieurs instruments, parmi lesquels une hypothèque légale sur les
biens im
meubles du contribuable ou la procédure de l’avis à tiers détenteur.
- 32 -
32
1.3.2.3.
Les frais d’assiette et de recouvrement
sont difficilement comparables aux coûts
de collecte des agences, qui n’effectuent souvent qu’une partie des missions de
recouvrement
Conformément
à l’article 1647
du code général des impôts (CGI)
, l’É
tat effectue un
prélèvement de droit commun pour frais d’assiette et de recouvrement qui s’élève à
4 % du
montant des recouvrements
30
.
Par ailleurs, le CGI prévoit par exception des dispositions spécifiques pour certaines
taxes et redevances (
cf.
tableau ci-dessous
).
Tableau 17 :
Liste des frais d’assiette et de recouvrement spécifiques prévus par le CGI
(hors taxes affectées aux collectivités locales et aux organismes de sécurité sociale)
Taxe
Référence
Affectataire
Frais d’assiette et
de recouvrement
Contribution au
développement de
l’apprentissage*
Article 1599
quinquies A
du CGI
Fonds régionaux de
l’apprentissage et de la
formation professionnelle
2,0 %
Taxe due par les
concessionnaires
d’autoroutes
Article 302 bis
ZB du CGI
CAS « services nationaux
de transport
conventionnés de
voyageurs »
AFITF
1,0 %
Taxe au profit de
l’Association nationale pour
la formation automobile
Article 1609
sexvicies du CGI
Association nationale pour la
formation automobile
2,5 %
Taxe destinée à financer le
développement des actions
de formation
professionnelle dans les
transports routiers
Article 1635 bis
M du CGI
Association pour le
développement de la
formation professionnelle
dans les transports
2,5 %
Taxe sur les ventes et
locations en France de
vidéogrammes destinés à
l’usage privé du public
Article 1609
sexdecies B du
CGI
CNC
2,5 %
Redevance d’archéologie
préventive
L. 524-2 du
Code du
patrimoine
INRAP
FNAP
Communes
1,5 %
Contribution
à l’audiovisuel
public
Article 1605 du
CGI
CCF Avances à l’audiovisuel
public
1,0 %
Taxe annuelle due par les
producteurs de boue
L. 425-1 du
code des
assurances
Fonds de garantie des risques
liés à l’épandage agricole des
boues d’épuration urbaines
ou industrielles
2,0 %
Taxe additionnelle à la taxe
sur les certificats
d’immatriculation des
véhicules
Article 1011 bis
du CGI
CAS Aides à l’acquisition de
véhicules propres
2,0 %
Contribution pour frais de
contrôle**
L. 612-20 du
code monétaire
et financier
Banque de France
1,0 %
30
Le taux du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement sur les cotisations perçues au profit des
organismes de sécurité sociale (CGI, art. 1647-III) est fixé par voie d'arrêté (cf. arrêté du 6 janvier 2011 - JO du 7
avril 2011) à un taux inférieur (
0,5 %
).
- 33 -
33
Taxe
Référence
Affectataire
Frais d’assiette et
de recouvrement
Majoration de la taxe de
l’aviation civile
VI de l’article
302 bis K du
CGI
Fonds de solidarité pour le
développement
0,5 %
Source : CGI.
* Il s’agit des frais d’assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non
-valeurs.
** Il
s’agit des seuls frais de recouvrement.
Par ailleurs, pour ce qui concerne les taxes spéciales d’équipement affectées aux
établissements publics fonciers,
l’État perçoit 9
% du montant des sommes concernées
en vertu de l’article 1641 du CGI, en contrepartie des frais d’assiette, de recouvrement, de
dégrèvement et de non-
valeurs qu’il prend à sa charge. Le calcul des taux, en fonction des
rendements votés par les conseils d’administration des établissements (
cf. infra
) justifie en
effet que les coûts soient plus élevés, sans toutefois que ce ratio puisse être justifié
économiquement.
La définition des frais d’assiette et de recouvrement perçus sur les rendements
des taxes affectées ne répond pas à une évaluation précise des coûts réellement
supportés
par l’ad
ministration
31
.
Pour autant, rien ne permet de démontrer que ces
frais soient notablement plus élevés que les coûts associés à une collecte
décentralisée, par l’affectataire lui
-même
:
lorsque la collecte est prise en charge par l’affectataire, il est fréqu
ent que ce dernier
n’effectue qu’une partie des activités d’assiette, de recouvrement et de contrôle
(
cf. supra
) ;
la comparaison des deux types de collecte supposerait d’établir un périmètre d’activité
constant, avec un nombre identique de contrôles notamment.
Aussi, en l’absence d’éléments probants sur le surcroît d’efficience associé à une
collecte des taxes par l’affectataire lui
-même, il serait opportun de renouer avec des règles
plus claires :
en confiant par principe la collecte aux administrations fiscales et douanières
, qui
bénéficient des compétences et de l’expertise requises, y
compris en matière de
contrôle ;
en attribuant, par exception, la collecte aux entités affectataires, lorsqu’il est
démontré que le coût est objectivement plus faible, à p
érimètre d’activité
constant
; l’attribution de cette mission devrait, par ailleurs, être assortie d’une
obligation de transmission des bases de données fiscales aux administrations de tutelle.
* * *
En définitive, l’a
ffectation de ressources fiscales aux agences renforce une forme
d’opacité
de leur fonctionnement, tout en favorisant des « points de fuite » budgétaires.
L’évolution de leurs dépenses, en marge de l’objectif de maîtrise des finances publiques,
témoigne du statut d’exception que leur confèr
e ce mode de financement.
31
Il existe toutefois une corrélation entre le taux de frais d’assiette et de recouvrement appliqué et le rendement
de la taxe. À titre illustratif; le taux de 1 % s'applique aux taxes et contributions dont le rendement est supérieur à
100
M€ ; il est fixé entre 1,5
% et 2,5 % pour celles dont le rendement est inférieur à 100
M€.
- 34 -
34
Ce constat se révèle d’autant plus paradoxal que le recours aux
agences avait été
initialement
conçu comme un moyen d’
afficher des indicateurs de résultats plus spécialisés
et plus transparents
que ceux de l’administration centrale, dans l’exercice de certaines
missions de service public.
- 35 -
35
2.
L’affectation de taxes, qui constitue une dérogation au principe
d’universalité budgétaire, a été favorisée jusqu’à une époque récente
par un encadrement budgétaire trop peu restrictif
Les taxes affectées à des tiers constituent, en théorie, une dérogation au principe
d’universalité budgétaire qui doit être justifiée.
Au-delà
des
phénomènes
propres
à
«
l’agencisation
»
de
l’action
publique,
l’encadrement budgétaire et comptable a joué un rôle im
portant dans le développement des
taxes affectées.
2.1.
Les taxes affectées aux opérateurs constituent, en théorie, une dérogation
aux principes budgétaires qui doit être justifiée par des considérations
économiques ou de gestion publique
Plusieurs justificatio
ns à l’affectation de ressources fiscales sont couramment
avancées :
des motifs économiques
:
l’existence de taxes affectées pourrait être justifiée si elle
permettait de renforcer l’atteinte des objectifs classiquement poursuivis par la fiscalité
(financement
de
politiques
publiques,
correction
de
défaillances
de
marché,
redistribution) grâce à l’amélioration du consentement à l’impôt.
La proximité entre le
mécanisme de taxation et les missions financées justifierait également ce type de
financement :
soit
sous la forme d’une quasi
-redevance, avec un lien entre le service rendu et sa
rémunération sous forme de taxation ;
soit sous la forme d’une taxe comportementale, ou visant à internaliser les
externalités négatives de certains comportements ;
soit sous l
a forme d’une mutualisation des moyens au sein d’un secteur, au
bénéfice d’actions d’intérêt collectif ou d’
une péréquation des ressources ;
des motifs de gestion publique
: l’affectation favoriserait l’autonomie de gestion des
agences,
en
leur
offrant
une
forme
de
prévisibilité
des
ressources
et
en
« sanctuarisant
» certaines recettes, face aux velléités de redéploiements de l’exécutif
au sein du budget général, sans toutefois qu’aucune garantie ne soit apportée sur le
rendement effectif des recettes fiscales.
Dans les faits, aucun de ces arguments ne se révèle convaincant.
2.1.1.
Les justifications associées à l’affectation témoignent d’un glissement aux
confins du périmètre de la fiscalité
L’impôt est un prélèvement obligatoire, sans contrepartie directe, desti
né à
financer les charges publiques
.
Or,
l’affectation de ressources, dès lors qu’elle poursuit un objectif de rapprochement
entre le redevable et l’usager ou le bénéficiaire, se rapproche d’une logique de «
droit de
tirage
», qui l’éloigne du champ de la
fiscalité.
En voulant
donner aux assujettis la
garantie que les prélèvements auxquels ils sont soumis leur seront restitués,
l’affectation peut apparaître comme un dévoiement de l’impôt.
- 36 -
36
Pourtant,
les justifications associées à l’affectation –
qu’elles soient d’ordre
économique ou de gestion publique
s’appuient bien souvent sur cette logique de
contrepartie
. En témoigne
l’une des
« exceptions » au dispositif de plafonnement
budgétaire (
cf. infra
), censées correspondre aux situations d’affectation «
légitime » : la
charte de budgétisation à la loi de programmation des finances publiques prévoit que les
taxes répondant à une logique de redevance pour service rendu soient maintenues hors du
mécanisme de plafonnement.
Ainsi,
certaines taxes semblent davantage relever du champ des redevances ou
des contributions volontaires que de celui de la fiscalité
. Il en est ainsi :
des « redevances » perçues à l'occasion des procédures et formalités en matière de
propriété industrielle ainsi que de registre du commerce et des sociétés affectées à
l’institut national de
la propriété industrielle (INPI
), qui s’apparente
nt à des
contreparties financières directes de
services rendus par l’agence
;
des ressources des centres techniques industriels (CTI) et des comités professionnels
de développement économique (CPDE) qui relèvent en grande partie d’une logique de
mutualisation et d’organisation sectorielle (
cf.
partie 4
).
Ces deux types d’exemples montrent bien que certaines justifications traditionnelles de
l’affectation tendent
à éloigner ces ressources de la logique fiscale pour les rapprocher
d’autres formes de prélèvements.
2.1.2.
L’affectation
de
ressources
fiscales
ne
trouve
pas
de
justification
économique pertinente
Au-delà du fait que certaines justifications économiques associé
es à l’affectation
tendent à éloigner les ressources concernées de la logique fiscale, il importe de relever que
ces motifs peinent à trouver des démonstrations probantes.
Le troisième rapport particulier, en passant en revue les justifications économiques
traditionnellement associées à la fiscalité affectée, a souligné qu’aucun élément économique
probant ne permettait de conclure à la nécessité d’affecter certaines taxes
:
ainsi,
le consentement à l’impôt ne semble pas manifestement accru par le lien
d’af
fectation
et,
a contrario
, les exemples des CVO, de la fraction « distributeurs » de la
taxe sur les services de télévision ou encore des taxes affectées aux CCI, qui donnent
lieu à un contentieux abondant, semblent
témoigner d’une faible corrélation entre
le
lien d’affectation et la légitimité du prélèvement. Le consentement à payer semble bien
davantage résider dans l’optimisation de la dépense et la démonstration de son
efficacité ;
l’affectation de ressources fiscales ne semble pas avoir d’influence dir
ecte sur
l’efficacité du financement des dépenses
; la revue de littérature présentée dans la
partie 2 de ce rapport
offre, à l’inverse, de nombreux exemples d’interventions
inefficientes, financées par taxes affectées ;
la correction d’externalités ne passe pas nécessairement par l’affectation de
recettes fiscales
: en affectant une ressource fiscale à une agence, il est de fait conféré
à la ressource un objectif de rendement budgétaire, afin d’assurer le financement des
actions conduites par cette agence. Or, cet objectif de rendement peut entrer en
contradiction avec la logique « pigouvienne » des taxes comportementales,
visant à
modifier les comportements et non à percevoir des recettes
32
.
32
Le troisième rapport particulier a mis en évidence, à ce propos, qu’ «
il apparaît assez illogique d’affecter une
taxe à une entité dont l’objectif est, en
général, de financer des politiques publiques qui en feront diminuer le
rendement ; une telle modalité de financement ne permet pas, en effet, de financer de manière durable des politiques
publiques, du fait de la volatilité des ressources ainsi affectées. Tel est notamment le cas de la taxe intérieure sur la
consommation de gaz naturel, affectée à l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)
».
- 37 -
37
2.1.3.
Les motifs de gestion publique ne sont pas toujours vérifiés et peuvent, de
surcroît, donner lieu à des dérives
En premier lieu, l
e lien entre la taxe affectée et l’indépendance de l’entité
bénéficiaire n’est pas établi
. Sur un échantillon de 43 autorités administratives
indépendantes (AAI) et autorités publiques indépendantes (API), seules 6 sont financées
par taxe affectée
33
. Toutes les autres sont financées pour l’essentiel par subventions de
l’État, sans que ce mode de financement ne mette en péril leur indépendance. L’exemple des
autorités juridictionnelles, telles q
ue le Conseil d’État, la Cour des comptes ou le Conseil
constitutionnel, tend également à accréditer l’idée selon laquelle l’indépendance de l’entité
n’est pas corrélée à sa source de financement.
En second lieu, il est problématique de vouloir sanctuariser des ressources et
rigidifier la dépense publique, dans un contexte où les enjeux en matière de
consolidation appellent une plus grande flexibilité budgétaire
. Par ailleurs, de tels
motifs, qui constituent un outil de contournement des principes des finances publiques,
nuisent à la lisibilité et à la sincérité des finances publiques (
cf. supra
).
Enfin,
de nombreux exemples témoignent de ce que l’efficience de l’action
publique n’est pas amélio
rée par ce mode de financement
,
qui entrave l’exercice de la
tutelle et entraîne parfois un désajustement entre les ressources et les besoins de
financement (
cf. supra
).
2.2.
Dans les faits, l’affectation a souvent répondu à des motifs d’ordre
budgétaire
Comme l’a établi le premier rapport particulier
consacré aux contours juridiques et
historiques de la notion de taxe affectée, les affectations de taxes ont été justifiées lors de
leur création, pour une large partie d’entre elles, par
un objectif de rendement
budgétaire
:
«
L’examen des exposés des motifs des projets de loi
de finances
[initiales et
rectificatives, votées entre 2004 et 2013]
et des débats en commission des finances tant
devant l’Assemblée nationale que devant le Sénat fait apparaître l’invocation la plupart du
temps d’un motif unique, tiré de la nécessité de
financer une montée en puissance des dépenses
ou de compenser un transfert de charges. Aucun débat ne semble s’établir quant à la nécessité
de recourir à une taxe affectée plutôt qu’à un financement par dotation. Il n’y a pas de
discussion comparative. »
. Dans le prolongement de ce constat, le troisième rapport
particulier a ainsi établi que
, en 2011, 52 % du nombre total des taxes affectées ont
pour principal objectif de financer une politique publique ou des organismes de
sécurité sociale.
Par ailleurs,
l’affectation de ressources fiscales à des opérateurs a souvent
facilité
des phénomènes de « débudgétisations »
via
des transferts de charges et de recettes aux
opérateurs o
u aux agences de l’État, induisa
nt une certaine opacité dans les circuits de
financement.
33
Les six AAI ou API financées par taxe affectée sont
: l’autorité de contrôle prudentiel (ACP), l’autorité de
régulation des activités ferroviaires (ARAF), l’autorité des marchés financiers (AMF), le haut conseil du
commissariat aux comptes (H3C), la haute autorité de santé (HAS) et le médiateur de l’énergie.
- 38 -
38
En témoigne l’exemple de deux agences de financement
:
la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)
s’est ainsi vu transférer
depuis 2009, par trois lois successives, une partie du financement de divers dispositifs
autrefois financés par
l’État, dont certaines aides à la pierre et l’agence nationale pour
la rénovation urbaine (ANRU)
34
;
l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)
constitue également une forme de débudgétisation particulièrement massive, pointée
dans le rapport de l’IGF sur les agences de l’État de 2012. L’agence vote en effet des
autorisations d’engagement sans qu’aucun plafond n’ait été défini en loi de finances,
alors que ses crédits de paiement sont limités au niveau des recettes. Il en résulte une
trajectoire financière insoutenable, puisque 21
Md€ d’engagements ont été contractés
par l’AFITF
, sans être couverts par des
crédits de paiement d’ici 2014.
Cette voie de contournement de la norme a également été
utilisée pour assurer le
financement de dépenses ponctuelles de l’État
, telles que la prime de Noël dont la
charge financière est régulièrement transférée au Fonds de solidarité (
cf.
encadré ci-
dessous
).
Encadré 14 : Les débudgétisations permises par le Fonds de solidarité
L’existence du Fonds de solidarité a été fréquemment utilisée par l’État, en marge de sa mission de
collecte de la contribution exceptionnelle de solidarité et de financement du régime des chômeurs en
fin de droit, comme un moyen de débudgétiser certaines dépenses :
il offre la possibilité de créer
de nouvelles allocations en cours d’année, dont les crédits
n’ont pas été prévus en loi de finances, en mettant à la charge du Fonds leur financement
:
l’allocation pour les bénéficiaires du contrat nouvelle embauche (CNE) qui seraient privés
d’emploi a ét
é mise à la charge du fonds en 2005, sans avoir été budgétée ;
l’indemnisation des intermittents du spectacle par l’allocation de professionnalisation et de
solidarité (APS) et l’allocation de fin de droit (AFD) a été mise à la charge du Fonds de solidarit
é
par un amendement au projet de loi de finances (PLF) pour 2007 pour un montant de 46
M€ sans
prévoir de recettes supplémentaires ;
de manière récurrente, l’État demande au Fonds de solidarité d’assumer la charge du paiement
de la « prime de Noël »
35
. Celle-
ci n’est jamais incluse dans les crédits du programme 102 «
accès
et retour à l’emploi
», mais le Fonds de solidarité la prend habituellement en charge sur ses
reliquats de crédits et par un prélèvement sur son fonds de roulement en procédant à une
décision budgétaire modificative ;
il permet également de financer le régime de solidarité par un mécanisme de cessions de
créance assez peu respectueux des principes budgétaires
. Ainsi, en 2007, le Fonds de
solidarité s’est vu attribuer par l’État en loi de finances une créance d’un montant de 770
M€ que
celui-
ci détenait sur l’Unédic à l’échéance du 1
er
janvier
2011. L’État a demandé au Fonds de
solidarité de procéder au recouvrement de cette créance au cours de l’année 2008, ce qui a permis
d’éviter un déficit du Fonds sans procéder à une subvention de l’État et sans dégrader le solde
d’exécution budgétaire.
Source :
Rapport de l’IGF sur les agences de l’État, 2012.
34
La loi n° 2009-323 du 25 mars 20
09 a transféré la mission de distribution des primes à l’amélioration des
logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS)
; la loi de finances pour 2011 prévoit la création d’un
« fonds de péréquation », indépendant de la CGLLS mais géré par el
le, qui finance les aides à la pierre et l’ANRU.
Parallèlement, les crédits budgétaires versés à l’ANRU ont été supprimés
; la loi de finances rectificative pour 2011
a mis en place un fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FAVDL), dont
la gestion est
également confiée à la CGLLS, qui finance par le produit des astreintes que l’État est condamné à verser en cas
d’inexécution dans les délais des règles issues de la loi sur le droit au logement opposable (DALO).
35
Il s’agit d’une aide exceptionnelle forfaitaire versée en fin d’année civile aux bénéficiaires de minima sociaux.
- 39 -
39
Fréquemment motivée par des raisons d’ordre budgétaire, l’affectation de ressources
fiscales à des agences a, en outre, été facilitée par un encadrement juridique et budgétaire
peu contraignant.
2.3.
Le recours à la fiscalité affectée a été encouragé par un faible encadrement
juridique et budgétaire
2.3.1.
La LOLF prévoit un encadrement assez souple du recours à la fiscalité
affectée, qui contraste avec les contraintes dont elle entoure les affectations
internes au budget de l’État
Comme l’a mis en évidence le premier rapport particulier, en matière de fiscalité
affectée, la loi organique aux lois de finances (LOLF)
36
prévoit deux encadrements
distincts :
l’article 36 de la LOLF prévoit que l’affectation de taxes initialement établies au profit
de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances
;
l’article 2 alinéa 2 de la LOLF dispose que «
les impositions de toute nature ne peuvent
être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à
lui (…)
» et prévoit par ailleurs trois conditions pour les créations
ex nihilo
de taxes
affectées, précisées par le Conseil constitutionnel dans sa décision de 2001
37
:
la perception de ces impositions doit être autorisée par la loi de finances de
l’année
;
lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’État, ce doit être une loi
de finances qui procède à cette affectation ;
le projet de loi de finances de l’année doit être accompagné d’une annexe
explicative concernant la liste et l’évaluation de ces impositions.
Les conditions d’encadrement des taxes affectées sont donc relativement
souples, alors même que les co
nditions d’affectation interne à l’État ont été durcies
par la LOLF
. La création des budgets annexes et des comptes spéciaux a été soumise à des
conditions restrictives. L’article 21 prévoit notamment que, pour les comptes d’affectation
spéciale (CAS), les recettes soient «
par nature, en relation directe avec les dépenses
concernées
».
La souplesse des conditions d’affectation des ressources fiscales, conjuguée au
durcissement des conditions d’affectation interne à l’État, a donc favorisé le recours
croissant au financement des agences par la fiscalité affectée
. En témoigne la création
du centre national du sport (CNDS) créé après la clôture du compte d’affectation spéciale
« Fonds national pour le développement du sport » au 31 décembre 2005, auquel sont
affectés plusieurs prélèvements sur les paris sportifs et sur les jeux de la Française des jeux
(
cf.
encadré ci-dessous
).
Encadré 15 : Présentation du CNDS
Le centre national pour le développement du sport (CNDS), établissement public national à caractère
administratif, a été créé le 2 mars 2006 à la suite de la clôture, au 31 décembre 2005, du compte
d’affectation spéciale «
Fonds national pour le développement du sport ».
Le CNDS a pour missions, dans le cadre des orientations générales fixées par le ministre chargé des
sports, de :
36
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
37
Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.
- 40 -
40
contribuer au développer de la pratique du sport par le plus grand nombre ;
favoriser l’accès au sport de haut niveau et l’organisation de manifestations sportives
;
promouvoir la santé par le sport ;
améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;
renforcer l’encadrement de la pratique sportive.
Il exerce ces missions par l’attribution de concours financiers, sous forme de subventions
d’équipement ou de fonctionnement, nota
mment au Comité national olympique et sportif français, aux
associations sportives ou aux collectivités locales.
Pour ce faire, il bénéficie à la fois de crédits budgétaires et de ressources fiscales affectées à hauteur
de 40 % en 2011.
2.3.2.
La norme de dépenses, en imposant une contrainte forte sur les crédits du
budget général, a favorisé le développement des taxes affectées et la
débudgétisation associée de certaines dépenses
La France s’est dotée, depuis 2004, de
deux normes de dépenses
, applicables à l’Ét
at :
la norme « zéro volume », créée en 2004, fixe un objectif de croissance annuelle en
euros courants du budget général de l’État égal à l’inflation hors remboursements et
dégrèvements d’impôts
;
la norme « zéro valeur »
, créée en 2011, impose une contrainte supérieure, à savoir la
stabilisation en euros courants des dépenses. Elle s’applique au même périmètre que
celui de la norme « zéro volume
», dont sont exclues les charges d’intérêt et la
contribution de l’État au compte d’affectation spéciale «
Pensions ».
Cette norme
suppose donc que soient réalisées annuellement en volume des économies au
moins égales à l’inflation.
Il importe de souligner que ces normes ont été conçues pour s’appliquer sur des
dépenses et qu’elles n’avaient donc pas vocation à por
ter sur des ressources. Or, pour les
entités financées par des subventions de l’État, la contrainte pesant sur les dépenses de
l’État se répercute très directement sur leurs ressources. La norme s’appliquant sur le
budget général de l’État, elle induit
ainsi une
contrainte différenciée sur les agences
,
selon qu’elles sont financées par subventions pour charges de service public (SCSP), c’est
-à-
dire par crédits budgétaires (sous norme), ou par taxes affectées (hors norme).
Cette dichotomie dans l’application
de la contrainte budgétaire a conduit les pouvoirs
publics à souhaiter associer les agences de l’État à la norme de dépenses.
En déplaçant la
contrainte de la ressource vers la dépense de
s opérateurs, l’encadrement
devait en
effet permettre d’harmoniser l’effort de maîtrise des finances publiques imposé aux
agences
.
Ainsi, la seconde loi de programmation des finances publiques (LPFP), en date du
28 décembre 2010, pour les années 2011 à 2014
38
, a proscrit le recours à un emprunt dont
le terme est supérieur
à 12 mois pour les organismes divers d’administration centrale
(ODAC). Dans le rapport annexé à la LPFP, il était prévu que les opérateurs de l’État soient
également associés à l’effort de l’
É
tat en matière de fonctionnement et d’emplois
:
les opérateurs
devaient consentir depuis 2011 un effort, analogue à celui de l’État, de
baisse de 10 % de leurs dépenses de fonctionnement, en commençant par 5 % dès
2011 ;
38
Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à
2014.
- 41 -
41
la règle de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite était
déclinée mais adaptée aux opérateurs : ces derniers devaient réaliser le même niveau
de gains de productivité que l’État, soit une réduction des effectifs de 1,5
% par an à
compter de 2011
39
.
Il convient toutefois de relever que ces règles ne concernaient encore qu’une
partie des
agences, l’interdiction de l’emprunt s’appliquant aux seuls ODAC et les objectifs
d’économies aux opérateurs de l’É
tat. Par ailleurs,
leur mise en œuvre n’a été que
partielle
.
Aussi,
la norme a été récemment étendue aux ressources fiscales affectées
ce
qui peut paraître paradoxal pour une norme de dépenses
afin d’harmoniser la
contrainte pesant sur les entités financées par crédits budgétaires ou par taxes
affectées
. La loi de programmation des finances publiques pour 2012 à 2017
40
ne prévoit
plus d’objectifs d’économies chiffrés pour les opérateurs et la priorité est désormais
d’assurer un pilotage par la maîtrise des ressources allouées aux
agences (
cf.
partie 3
).
2.3.3.
Les taxes affectées ne sont pas toujours comptabilisées en tant que
prélèvements obligatoires
Encadré 16 : La notion de prélèvement obligatoire
C’est l’OCDE qui, la première, a proposé une définition des prélèvements obligatoires (PO), à partir de
trois grands critères :
la nature des flux : les flux doivent correspondre à des versements effectifs ;
les destinataires des versements : ce sont uniquement « les administrations publiques », au sens de
la comptabilité nationale, et les institutions communautaires européennes ;
le caractère « non volontaire » des versements : le caractère obligatoire des versements ne procède
pas d’un critère juridique mais d’un double critère économique : absence de choix du montant et
des conditions de versement, inexistence de contrepartie immédiate.
Au sein de l’Union européen
ne, même si la notion de prélèvements obligatoires à proprement parler ne
figure pas dans le système européen de comptabilité nationale (SEC 95), les impôts et cotisations
sociales y sont définis selon des critères précis et contraignants pour les États membres.
En France, ce sont les comptables nationaux de l’Insee qui décident du classement d’un prélèvement
dans la
catégorie des prélèvements obligatoires. Cette convention conduit à exclure :
les cotisations sociales dites « imputées » qui constituent la contrepartie de prestations fournies
directement par les employeurs à leurs salariés ou ayant droits ;
tous les prélèvements qui ne sont pas effectués au profit du secteur des administrations publiques
(APU) tel que le définit la comptabilité nationale, tels que les cotisations aux ordres
professionnels ;
les prélèvements qui ne sont pas considérés comme obligatoires, car ils correspondent à une
décision considérée comme « volontaire » de la part de celui qui les paie, ou sont la contrepartie
d’un service re
ndu (les amendes non fiscales, les droits de timbre sur les permis de conduire, les
passeports, les cartes grises, etc.).
Source : Rapport sur les prélèvements obligatoires, annexé au PLF 2013.
L’INSEE a été sollicité
par le CPO pour livrer une analyse de
l’appartenance des
taxes affectées à la catégorie des prélèvements obligatoires, mais n’a pas été en
mesure de produire une réponse exhaustive
.
39
Cette règle ne s’appliquait pas aux opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la
recherche.
40
Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à
2017.
- 42 -
42
I
l n’existe pas, en effet, de liste recensant l’intégralité des pré
lèvements
obligatoires français e
t l’évolut
ion de leurs montants
.
Il ressort toutefois des quelques rapprochements effectués que
certaines taxes
affectées ne sont pas considérées comme des prélèvements obligatoires
:
certaines d’entre elles sont considérées comme des contreparties de services rendu
s ou
de « productions » des administrations publiques : il en est ainsi de la taxe pour la
gestion des certificats d’immatriculation des véhicules ou encore des droits de timbre
sur les cartes nationales d’identité affectés à l’agence nationale des titres
sécurisés
(ANTS) ;
certaines concernent des entités exclues du périmètre des administrations publiques,
telles que les ordres professionnels.
Au-delà de la nécessité de mieux recenser les prélèvements obligatoires, il serait utile
de poursuivre cette analy
se de manière approfondie et exhaustive, cette question n’étant
pas neutre :
dans l’hypothèse où les taxes ne sont pas enregistrés en comptabilité nationale en tant
que prélèvements obligatoires, leur augmentation n’a pas d’incidence sur le taux de
prélèvements obligatoires en comptabilité nationale ;
à l’inverse
, leur rebudgétisation
si elle consiste à réintégrer les taxes considérées dans
le périmètre des administrations publiques
pourrait induire une hausse du taux de
prélèvements obligatoires, sans que la pression fiscale en soit accrue pour autant.
- 43 -
43
3.
L’encadrement actuel de la fiscalité affectée, en dépit de progrès
indéniables, n’a pas permis d’harmoniser la contrainte budgétaire
pesant sur les entités qui en bénéficient
L’encadrement des taxes affectées s’articule aujourd’hui autour de
trois axes
complémentaires
, inscrits dans la charte de budgétisation annexée à la loi de
programmation des finances publiques (LPFP) pour 2012 à 2017 :
le
plafonnement des taxes affectées
, permettant d’écrêter les tax
es dont les
rendements sont supérieurs aux besoins prévisionnels ;
l’inclusion dans la norme «
zéro valeur »
des taxes qui sont plafonnées en lois de
finances ;
la fixation d’un
objectif global de baisse des taxes plafonnées
(265
M€ en 2014 et
465
M€ en 2015).
Par ailleurs, il importe de souligner que
ces mécanismes d’encadrement s’articulent
avec des mécanismes plus traditionnels de régulation budgétaire en cas de fonds de
roulement manifestement excessifs :
des prélèvements sur fonds de roulement
exceptionnels ou récurrents (
cf. infra
)
et, symétriquement, de versement de soultes aux opérateurs ;
des réductions, lorsqu’elles existent
,
des dotations budgétaires versées à
l’agence
; si l’agence maintient ses dépenses, cette
moindre ressource l’oblige à réduire
son fonds de roulement.
À l’inverse, aucun mécanisme ne prévoit de limiter dans le temps les affectations
ou d’en revoir, à échéances régulières, la pertinence
. Aussi, la rebudgétisation ne figure
pas comme un objectif
, dans le cadre budgétaire actuel, ce qui tend à accréditer l’idée selon
laquelle
l’affectation de taxes s’assortit d’un «
effet de cliquet »
, rendant difficile la
transformation de ressources fiscales affectées en crédits budgétaires.
3.1.
L’encadrement budgétaire des taxes affectées s’articule autour de la mise
sous norme et du plafonnement, avec une ambition croissante depuis
2008
L’encadrement budgétaire actuel des taxes affectées se décompose en deux dispositifs
complémentaires, l’intégration dans la norme
« zéro valeur » et le plafonnement des
rendements.
Si l
’élargissement de la norme de dépenses est effectif depuis 2008
, il a toutefois
été accentué à partir de 2012 avec la mise en place concomitante du plafonnement
.
Depuis lors, le périmètre des deux dispositifs est identique et le plafonnement des taxes
affectées déclenche automatiquement leur intégration dans la norme.
- 44 -
44
3.1.1.
En dépit d’un élargissement progressif depuis 2008, le périmètre des taxes
affectées incluses dans la norme « zéro valeur » demeure restreint
Les affectations de taxes sont, depuis la loi de finances initiale (LFI) pour 2008
41
,
prises en compte dans la norme d’évolution des dépenses de l'État
,
afin d’éviter que
l’affectation de ressources
fiscales n’ait pour objet de
contourner cette dernière. Cette mise
sous norme avait également pour objectif d’harmoniser l’encadrement budgétaire pesant
sur les agences, quel que soit leur mode de financement, en faisant supporter la même
contrainte aux ressources fiscales affectées qu’aux subventions pour
charges de service
public.
Alors que la norme ne portait que sur les dépenses du budget général hors
remboursements et dégrèvements et hors recettes en atténuation de la charge de la dette,
son application a été élargie aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités
territoriales et de l'Union européenne et aux affectations de taxes nouvelles à des
opérateurs, lorsque ces affectations venaient en substitution de crédits budgétaires.
Cette
norme de dépense « élargie » a été consacrée par l'article 5 de la LPFP pour les
années 2009 à 2012
42
.
Le périmètre de la norme « zéro valeur
» s’est donc progressivement élargi
:
il était initialement cantonné au flux de taxes affectées
: depuis 2008, les taxes
affectées n’étaient prises en compte dans la norme qu’au titre du montant prévisionnel
de leur variation issue de mesures discrétionnaires ;
il inclut désormais
l’ensemble du «
stock » des contributions et taxes affectées
à
des tiers et
faisant l’objet d’un plafonnement
limitatif à
l’article 46 de la LFI
pour
2012
43
.
Le dispositif d’encadrement actuel lie donc étroitement l’inclusion dans la norme
et le plafonnement des taxes affectées
.
Le périmètre de la norme est ainsi identique à
celui du plafonnement pour les taxes affectées, qui demeure toutefois restreint
(
cf. infra
).
Par ailleurs, les onze comptes spéciaux, qui correspondent à des affectations internes
au budget de l’État, demeurent exclus de la norme en raison des risques de double
comptabilisation entre dépenses budgétaires et dépenses de comptes, mais aussi en raison
de
la très grande hétérogénéité de ces comptes, dont les conditions de création sont
d’ores et déjà très encadrées juridiquement par la LOLF
(
cf. encadré ci-dessous
). Aussi,
l’inclusion dans la norme ne pourrait concerner qu’une fraction
des comptes d’affectation
spéciale, ce qui risquerait d’en complexifier le périmètre, pour un bénéfice réduit.
Encadré 17
: La problématique de la mise sous norme des comptes d’affectation spéciale (CAS)
L’exclusion des comptes s
péciaux de la norme de dépenses a été relevée à plusieurs reprises par la
Cour des comptes et la commission des finances du Sénat. Le rapport du Sénat sur le projet de LPFP
pour les années 2011 à 2014 soulignait ainsi que, si les risques de double comptabilisation existaient, il
était possible de les circonscrire en comptabilisant les dépenses des CAS nettes des versements du
budget général, «
opération qui n’apparaît guère plus complexe que certaines mesures subtiles de
périmètre
».
Pour autant, la direction du budget considère que
l’inclusion des dépenses de certains CAS dans la
norme de dépenses conduirait à complexifier la lecture et l’interprétation de cet agrégat sans
réel intérêt pour le pilotage des finances publiques et du solde
:
les CAS sont, en v
ertu de l’article 21 de la LOLF, équilibrés en recettes et en dépenses par le
41
Loi n° 2007-1822 du 27 décembre 2007 de finances pour 2008.
42
Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
43
Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
- 45 -
45
mécanisme de plafonnement des dépenses par les recettes
44
;
ils répondent à une logique d’affectation d’une recette spécifique, en lien direct avec la dépense
financée ; certains
d’entre eux ont ainsi permis de réintégrer au sein du budget de l’État des
dépenses qui étaient auparavant débudgétisées, telles que le financement des aides aux
collectivités pour l’électrification rurale (FACÉ)
45
, alors qu’un rattachement à la norme de
dépenses aurait rendu cette décision difficilement envisageable ;
certains CAS, en raison de la particularité des dépenses qu’ils financent, ne pourraient pas être
inclus dans la norme
: c’est le cas du CAS «
Participations financières de l’État
» (CAS PFE) qui
retrace les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de
l’État.
En outre,
cet élargissement du périmètre de la norme s’est accompagné d’un
basculement progressif d’une logique d’encadrement de la dépense des
entités
bénéficiaires de taxes affectées à une logique d’encadrement de leur ressource
.
L’article 7 de la LPFP pour 2012 à 2017 précise que «
les opérateurs de l’État
contribuent à l’effort de redressement des finances publiques par la maîtrise de leurs dé
penses.
Ils y contribuent également par la maîtrise de leurs ressources, notamment par la diminution
progressive de la part qui leur est affectée du produit des impositions de toute nature
mentionnées à l’article 46 de la loi du 28
décembre 2011 de finances pour 2012
». Pour autant,
le rapport annexé à la LPFP ne fait plus mention des efforts d’
économies consentis par les
agences : il est signalé que «
les opérateurs de l’État respecteront un principe de parité avec
les normes que l’État s’impose pour ses p
ropres dépenses
», sans toutefois que des objectifs
d’économies soient chiffrés.
La priorité est désormais d’assurer un
pilotage par la maîtrise des ressources
allouées aux agences et aux autres organismes bénéficiaires de taxes affectées
.
Cette réorientat
ion pourrait se justifier si l’encadrement par les ressources
permettait d’harmoniser la contrainte budgétaire pesant sur les agences, quel que
soit leur mode de financement. Or, la mise sous norme est étroitement liée au
plafonnement, qui ne concerne enco
re qu’une proportion minoritaire des taxes
affectées aux agences
(
cf. infra
).
44
L’article 21 de la LOLF précise que «
les comptes d’affectation spéciale retracent (…) des opérations budgétaires
financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées.
Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux
de chaque compte. (…) En cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un CAS ne peut
excéder le total des recettes constaté
es, sauf pendant les trois mois suivant sa création. (…) Si, en cours d’année, les
recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être
ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé
des finances informe les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet
excédent, de l’emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d’exécution du compte jusqu’à la fin de
l’année (…)
».
45
Ce fonds avait été créé en 1936 pour assumer une partie des charges d’intérêt et d’amortissement des emprunts
en cours ou futurs relatifs à l’électrification rurale. Il était alors alimenté par une
contribution annuelle, perçue sur
les recettes des consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse tension, ainsi que par un crédit
d'un montant égal inscrit au budget de l'État. La loi de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011 a
prévu la création d’un CAS, permettant notamment de répondre à l’absence de comptabilité publique, au risque de
gestion de fait, ainsi qu’à l’absence de contrôle parlementaire et de respect du droit budgétaire.
- 46 -
46
3.1.2.
Le plafonnement constitue désormais le dispositif pivot de l’encadrement
budgétaire des taxes affectées
3.1.2.1.
Le plafonnement se décompose en deux volets complémentaires d’encadrement
et d’écrêtement des rendements des taxes affectées
Le plafonnement des taxes affectées
a été in
troduit en LFI pour 2012, à l’article 46, à
la suite du rapport de la MEC précité.
Il se décompose en deux volets
:
le premier consiste en un simple encadrement du rendement des taxes affectées
,
consistant à fixer un plafond égal au rendement prévisionnel de la taxe ;
le second consiste en un écrêtement du rendement des taxes
, par la fixation d’un
plafond inférieur au rendement prévisionnnel de la taxe plafonnée.
La plupart des entités concernées par l’art
icle 46 de la LFI pour 2012
26 sur 36
ne subissent aucune perte de recettes par rapport au rendement prévisionnel de
leurs taxes affectées
en 2012. Dans ce cas, le plafond se contente de reprendre le montant
prévisionnel et
le plafonnement ne donne lieu
a priori
à aucune économie
. Le budget
général ne bénéficiera de reversements que si le rendement des taxes se révèle supérieur
aux prévisions
, en cours d’exécution
.
La fixation des plafonds, et des écrêtements qui en résultent le cas échéant, a été
la résultante de négociations budgétaires
, sur le même modèle que celles qui ont cours
pour l’attribution des subventions. Aussi,
aucune règle transversale n’a été définie
,
visant à harmoniser l’effort budgétaire dema
ndé aux agences et aux autres entités
bénéficiaires de taxes affectées.
Les plafonds ont donc été fixés
en fonction :
de
la situation financière de chaque agence, des fonds de roulement accumulés et
de leurs besoins prévisionnels de financement
, comme en témoignent les
justifications avancées lors du débat parlementaire pour la LFI 2012 (
cf.
encadré ci-
dessous
) ;
des rapports de force entre l’État et les agences concernées (
cf. infra
).
Encadré 18 : Justifications des écrêtements réalisés en 2012 lors du débat parlementaire
autour de la LFI 2012
L'écrêtement de 2
M€ du
Conservatoire du littoral
(CELRL) porte les ressources prévisionnelles de
taxe de francisation des navires de 39 à 37
M€. Ce montant représente environ 5
% des recettes
prévisionnelles et 11 % du résultat bénéficiaire prévisionnel. Le Gouvernement juge que
« ce
plafonnement ne devrait pas affecter le fonctionnement du (conservatoire), dont le résultat d'exploitation
2010 s'est élevé à 18,9
M€
»
. Les deux tiers de ses dépenses ont un caractère discrétionnaire. Le
Gouvernement considère que le montant limité de l'écrêtement ne portera pas préjudice au rythme
d'acquisition de l'opérateur et à l'atteinte de l'objectif du « Tiers naturel » en 2050.
Le plafonnement proposé pour le
Centre des monuments nationaux (CMN)
aurait pour effet de
diminuer le produit de la taxe sur les paris en ligne de 2
M€ (soit 8
M€ au lieu de 10
M€).
Le Gouvernement considère que cette diminution est « absorbable » compte tenu des ressources
d'investissement de l'établissement, qui s'élèvent, avant plafonnement et tous financements
confondus, entre 25 et 30
M€ annuels selon les exercices, dont 15
M€ de subventions budgétaires.
L'enquête de la Cour des comptes sur le CMN, diligentée par votre commission des finances en 2010,
avait mis en évidence un
fonds de roulement important et en forte croissance depuis 2007
(97
M€
fin 2010). La MEC de l'Assemblée nationale a également jugé, dans son rapport précité, que
l'affectation au CMN d'une fraction du produit de la taxe sur les paris en ligne ne reposait sur aucune
justification pertinente et que devrait lui être substitué un financement budgétaire.
Le plafonnement des ressources du
CNC
à 706
M€ permet, selon les réponses du Gouvernement au
questionnaire,
« d'éviter des
effets d'aubaine non anticipés
sur les taxes
comme cela a été le cas ces
- 47 -
47
dernières années
: l'écart entre les prévisions de recettes et les recettes effectivement encaissées a été
particulièrement élevé ces dernières années : 13 % en 2009 (soit un écart de 71,6
M€ entre le budget
prévisionnel et l'exécuté) et 31 % en 2010 (soit un écart de 178,3
M€
entre le budget prévisionnel et
l'exécuté). La dynamique des taxes (+ 52 % entre 2006 et 2010 et +30,2 % entre 2010 et le budget primitif
2011) a permis au CNC de
constituer d'importantes réserves
, qui (...)
permettent donc largement
d'assumer les nouveaux enjeux liés notamment au numérique
»
. L
a trésorerie de l'établissement
atteindrait 789
M€ fin août 2011
, soit 313 jours de fonctionnement. Cette trésorerie permet au CNC
de constituer des provisions obligatoires pour pourvoir aux soutiens automatiques et sélectifs qu'il
délivre (419
M€) et aux reports de restes à payer (46
M
€). D'autres provisions facultatives sont
passées pour recueillir les financements liés au « Plan numérique » (200
M€), pour faire face aux aléas
baissiers sur le produit des taxes (57
M€) et pour des travaux immobiliers (7
M€).
La mesure intéressant le
Centre national pour le développement du sport
(CNDS) se traduira, d'une
part, par un plafonnement à 174
M€ du produit des jeux exploités par la Française des jeux et, d'autre
part, par une diminution de la contribution sur les mises jouées sur les paris sportifs d'environ
5
M€
.
Cet écrêtement représente moins de 2 % des ressources du CNDS et ne semble pas de nature à
remettre en cause le niveau d'intervention actuel ou le financement de l'Euro 2016, pour lequel
demeure en vigueur le prélèvement spécifique de 24
M€ sur les sommes misées sur les jeux exploités
par la Française des jeux.
Enfin, trois écrêtements concernent :
le
Centre national du livre
, soit -1,7
M€
, sur un budget de 38
M€
. Le fonds de roulement
disponible de cet établissement s'élève à 20
M€
(7 mois de fonctionnement) ;
la
Société du Grand Paris
(-7
M€
), qui connaît une forte sous-exécution de ses dépenses en 2011
et dont le fonds de roulement atteint un niveau élevé ;
Voies navigables de France
(-6
M€
), qui a bénéficié d'une augmentation importante des concours
publics sur 2011-2013 (+ 30
M€
par an de taxe hydraulique et +40
M€
de subvention de l'AFITF),
lui permettant de constituer un fonds de roulement de près de 40
M€
fin 2011.
Source : Rapport du Sénat sur le PLF pour 2012.
3.1.2.2.
Le dispositif mis en place en 2012 a donné lieu à un rendement estimé de
102
M€ pour le budget général
Le dispositif de plafonnement mis en place a finalement pe
rmis l’écrêtement
effectif de dix entités bénéficiaires de taxes affectées
contre huit entités écrêtées
partiellement ou totalement dans la LFI pour 2012
pour un rendement estimé à
102
M€
à la fin du mois de janvier 2013, contre les 95
M€ prévus initialement (
cf.
schéma
ci-dessous
).
Près de la moitié de ce rendement est lié à l’écrêtement de la fraction
distributeurs de la taxe sur les services de télévision (TST) du CNC, qui atteint 50
M€.
- 48 -
23 entités
18 entités
sous plafond
8 entités
écrêtées
partiellement
ou totalement
95 M
31 entités
(3 013 M
)
(
1 901 M
)
RENDEMENT
PRÉVISIONNEL
3 entités
sous plafond
=
RENDEMENT
PRÉVISIONNEL
PLAFOND
DISPOSITIF EN PLF 2012
BILAN DES ECRÊTEMENTS
RENDEMENT
PRÉVISIONNEL
RENDEMENT
PRÉVISIONNEL
5 entités
au-delà du
plafond
RETOUR DANS LE BG
DE L
’É
TAT
102 M
10 entités
Écrêtement
96M
ÉCRÊTEMENT
(sur les 8 entités)
23 entités
(
1 901 M
)
(
1 161 M
)
(1 067 M
)
Écrêtement
6 M
5 entités
au-delà du
plafond
PLAFOND
(sur les 8 entités)
Source : CPO.
Note
: Il s’agit d’
entités bénéficiaires de taxes affectées ou de catégorie
s d’
entités, comme dans le cas des centres
techniques industriels (CTI). Ainsi les centres techniques industriels de la mécanique, qui regroupent 5 entités
distinctes, sont comptabilisés pour une catégorie. En outre, les rendements indiqués portent sur la totalité des
ressources fiscales affectées par entité, même lorsque l’une de ces ressources n’est pas écrêtée.
L’écrêtement réalisé sur les huit entités représente en moyenn
e 12 % du rendement
prévisionnel des taxes plafonnées qui leur sont affectées. Il représente une diminution des
ressources globales des entités concernées comprise entre 1,4 % pour Voies navigables de
France (VNF) et 5,1 % pour le CNC. La plupart des écrêtements sont, en valeur absolue,
inférieurs à 10
M€
, à l'exception de l'écrêtement des ressources du CNC (70
M€).
Le rendement de l’écrêtement, c’est
-à-
dire les retours dans le budget général de l’État,
se révèle supérieur aux prévisions, de 6 M
€. L’analyse des rendements effectifs, d’ap
rès le
bilan effectué au mois de janvier 2013, au regard des prévisions de la LFI pour 2012,
témoigne surtout de
la très grande volatilité des rendements
.
Ainsi,
pour ce qui concerne les écrêtements prévus en LFI pour 2012 sur les huit
entités
:
trois ent
ités ou groupes d’entités, le centre national du livre (CNL), le groupe de centres
techniques industriels (CTI) et le conservatoire de l'espace littoral et des rivages
lacustres (CELRL), ont des rendements de ressources fiscales affectées finalement
inféri
eurs à leurs plafonds, d’après les données d’exécution, ce qui engendre un
rendement nul de l’écrêtement pour le budget général
;
deux entités, VNF et le CNC, devraient rétrocéder au budget général un montant
inférieur au rendement prévisionnel de l’écrête
ment, respectivement à hauteur de
3,3
M€ et 49,9
M€ contre les 6
M€ et 70
M€ prévus en LFI pour 2012
;
- 49 -
49
trois entités, le centre des monuments nationaux (CMN), le CNDS et la société du grand
Paris (SGP), ont des rendements des ressources fiscales plafonnées supérieurs aux
prévisions : il en résulte un écrêtement supérieur de 1,3
M€ aux prévisions de la LFI
2012 pour ces trois entités (
cf.
tableau ci-dessous
).
- 50 -
50
Tableau 18 : Liste des entités dont les rendements des taxes affectées
ont été écrêtés en LFI pour 2012 (en milliers d’euros)
Entité
Taxe affectée concernée
Montant du
plafond en LFI
2012
Montant de
l’écrêtement prévu
en LFI 2012
Montant de
l’écrêtement révisé
en PLF 2013
Montant de
l’écrêtement au
mois de janvier
2013
Centre national du livre (CNL)
Taxe sur l'édition des ouvrages de
librairie
29 400
800
0
0
Comité professionnel de
développement des industries
françaises de l'ameublement et du bois
(CODIFAB) ;
Institut technologique filière cellulose,
bois, ameublement (FCBA) ; Centre
technique des industries mécaniques
(CETIM)
Taxe pour le développement des
industries de l'ameublement
16 500
1 800
0
0
Centre des monuments nationaux
(CMN)
Fraction du prélèvement sur les
jeux de cercle en ligne
8 000
2 000
2 323*
2 323*
Conservatoire de l'espace littoral et
des rivages lacustres (CELRL)
Droit de francisation et de
navigation hors Corse
37 000
2 000
3 000
0**
Centre national pour le développement
du sport (CNDS)
Prélèvement sur les paris sportifs
31 000
5 000
4 297
5 309
Voies navigables de France (VNF)
Taxe sur les titulaires d'ouvrages
de prise d'eau, rejet d'eau ou
autres ouvrages hydrauliques
148 600
6 000
0
3 322
Société du Grand Paris (SGP)
Fraction non affectée (hors max
IdF, fixe UESL, fixe Etat et fixe
ANRU) de la TSB
168 000
7 000
7 000
34 609
Centre national du cinéma et de
l'image (CNC)
Fraction distributeurs de la Taxe
sur les éditeurs et distributeurs de
services de télévision
229 000
70 000
55 700
49 959
Total
667 500
94 600
72 320
95 522
Source : Données DB.
Note
:
Le montant de l’écrêtement au mois de janvier 2013 intègre également les versements complémentaires au titre des écrêtements
2012, rattachés au budget général pour 2013.
* Le niveau de l’écrêtement au titre de 2012 est calculé à champ constant du plafond d’affectation préexistant en 2011.
** Le CELRL semble avoir dépassé au titre de 2012 son plafond de ressources affectées. Une régularisation devrait intervenir
au cours de l’été 2013.
- 51 -
51
Par ailleurs,
pour ce qui concerne les écrêtements non prévus en LFI pour 2012,
portant
in fine
sur cinq entités supplémentaires
:
le rendement total s’élève à 6,5
M€
, dont 161
000€ résultant de l’écrêtement de la
fraction des prélèvements sur les paris affectée à l’Institut national de prévention et
d’éducation pou
r la santé (INPES) qui sont rétrocédés à la sécurité sociale et non au
budget général de l’État
;
l’écrêtement réalisé représente 2,4
% des rendements des taxes concernées
.
- 52 -
52
Tableau 19 : Liste des entités dont les rendements des
taxes affectées, non écrêtés en LFI pour 2012, sont finalement écrêtés
(en milliers d’euros)
Entité
Taxe affectée concernée
Montant du
plafond en LFI
2012
Montant de
l’écrêtement prévu
en LFI 2012
Montant de
l’écrêtement révisé
en PLF 2013
Montant de
l’éc
rêtement au
mois de janvier
2013
Autorité de régulation des activités
ferroviaires (ARAF)
Droit fixe d'utilisation du réseau
ferré
11 000
0
0
1 617
Centres techniques industriels de la
mécanique (CETIM), centre technique
de l'industrie du décolletage, centre
technique industriel de la construction
métallique, centre technique des
industries aérauliques et thermiques,
Institut de soudure
Taxe pour le développement des
industries
70 200
0
1 120
2 090
FranceAgriMer
Taxe au profit de FranceAgriMer
sur les produits de la mer
4 500
0
0
977
Institut national de prévention et
d'éducation pour la santé (INPES)
Fraction des prélèvements
respectivement sur les paris
hippiques, les paris sportifs, et les
paris sur les jeux de cercle en ligne
5 000
0
161
161*
Société du grand Paris (SGP)
Taxe spéciale d'équipement SGP
adossée à la TH, aux TF et à la CFE
en Ile-de-France
117 000
0
0
256
Composante sur le matériel
ferroviaire roulant affecté au
transport en commun en Ile de
France de l'imposition forfaitaire
des entreprises de réseaux (IFER-
STIF RATP)
60 000
0
1 000
1 419
Total
267 700
0
2 281
6 520
Source : Données DB.
Note
:
Le montant de l’écrêtement au mois de janvier 2013 intègre également les versements complémentaires au titre des écrêtements
2012, rattachés au budget général pour 2013.
* Le rendement de l’écrêtement des prélèvements affectées à l’INPES de 161
M€ n’est pas réalloué au budget général de l’État, mais à la sécurité sociale.
- 53 -
53
3.1.2.3.
Le dispositif de plafonnement a été élargi en 2013 à 13 nouvelles taxes pour un
rendement prévisionnel de 107
M€
Le nombre de taxes affectées plafonnées s’est accru en 2013, mais demeure encore
largement minoritaire. L’intégralité
des taxes plafonnées en LFI 2012 ont été également
plafonnées en 2013
à l’exception de la TST distributeurs affectée au CNC
, l
’article
46
de la LFI 2012 ayant vocation à constituer un dispositif pérenne d’encadrement
budgétaire, et treize nouvelles taxes ont été plafonnées
(
cf.
tableau ci-dessous
).
Tableau 20 : Liste des nouvelles taxes affectées plafonnées en PLFR-III 2012 et en LFI pour 2013
(en milliers d’euros)
Entité
Taxe concernée
Plafond fixé en
PLF 2013
Montant
prévisionnel de
l’écrêtement en
PLF 2013
Agence nationale de sécurité
sanitaire de l’alimentation, de
l’environnement et du travail
(ANSES)
Fraction ANSES de la TA-
IFER Stations Radio
6 000
0
Agence nationale des
fréquences (ANFR)
Fraction ANFR de la TA-
IFER Stations Radio
2 000
0
Agence de service et de
paiements (ASP)
Taxe sur la cession à titre
onéreux des terrains nus
devenus constructibles
20 000
0
Caisse de garantie du
logement locatif social
(CGLLS)
Taxe sur les plus-values
immobilières autres que
terrains à bâtir
120 000
33 000
Chambres d'agriculture
TCA-TFPNB
297 000
0
Chambres de commerce et
d'industrie de région
TA-CVAE
819 000
19 000
TA-CFE
549 000
0
Chambres régionales de
métiers et d'artisanat
Fraction CRMA de la TA-<