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RAPPORT PARTICULIER N° 3
Analyse économique de la fiscalité affectée
et examen de son impact sur les assujettis
Christophe WITCHITZ
Inspecteur des finances
Avril 2013
Ce document a été établi sous la seule responsabilité de son auteur.
Il n’engage pas le Conseil des prélèvements obligatoires.
2
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SYNTHESE
La fiscalité affectée telle qu’elle est définie par le Conseil des prélèvements
obligatoires (CPO)
à l’issue des premier et deuxième rapports particuliers
recouvre un
périmètre de 309 taxes en 2011, dont le rendement agrégé représente plus de
112
Md€
, soit 5,7 % du produit intérieur brut (PIB) et 12,9 % du montant des
prélèvements obligatoires (PO) pour cette même année.
L
’examen des agents économiques assujettis à
la fiscalité affectée
conduit tout d’abord
à distinguer
deux ensembles de taxes : une fiscalité affectée sectorielle, qui repose sur
un seul secteur
d’activité économique
; une fiscalité affectée non spécifique, qui pèse
sur l’ensemble des entreprises
, sans discrimination par
secteur d’activité. Si la fiscalité
affectée sectorielle représente 69 % du nombre de taxes affectées et est fléchée à hauteur
de 68
% de son rendement agrégé vers les organismes de sécurité sociale, c’est la fiscalité
affectée non spécifique qui génère plus de la moitié (59 %) du rendement total recouvré par
la fiscalité affectée.
L’analyse de
la fiscalité affectée sectorielle met en évidence la forte concentration
de cet ensemble sur un nombre très réduit de secteurs d’activité
, pas toujours non-
délocalisables.
Ainsi,
cinq secteurs concentrent près de 80 % du rendement recouvré :
l’industrie pharmaceutique
; les activités financières, essentiellement concernées au
titre du secteur assurantiel ;
la production et distribution d’électricité et de gaz
; la
fabrication de boissons ; la fabrication de produits à base de tabac.
De plus, plusieurs
secteurs
d’activité se caractérisent par un poids particulièrement important de l
eur fiscalité
affectée sectorielle par rapport au montant des prélèvements obligatoires génériques dont ils
sont redevables ; pour
d’autres
, la fiscalité affectée sectorielle génère des phénomènes de
renforcement de la pression fiscale, soit une charge supplémentaire par rapport à la
contribution de ces secteurs à
l’économie
en termes de production ou de valeur ajoutée.
D’un point de vue économique,
l
e fait de privilégier l’affectation d’une taxe à un
organisme affectataire au versement de cette même ressource fiscale au budget
général de l’État
(quitte à maintenir par la suite une affectation de la dépense)
pourrait
être une pratique justifiée sur le plan doctrinal si cette affectation permettait de
renforcer l’atteinte des objectifs classiquement poursuivis par la fiscalité
(financement
de politiques publiques, correction de défaillances de marché, redistribution), notamment
grâce à l’amélioration du consentement à l’impôt.
Dans les faits,
à travers l’affectation,
la puissance publique a privilégié très
largement
l’objectif de financement des politiques publiques, et
, en particulier, des
organ
ismes de sécurité sociale, sur les autres finalités de l’impôt
, qui sont poursuivies de
manière marginale ou subsidiaire. Or, non seulement
l’amélioration du consentement à
l’impôt ne résulte pas mécaniquement de l’affectation d’une taxe
à un organisme
affectataire
, mais qui plus est cette
dernière peut même soulever des difficultés
économiques
non négligeables, tant sur le plan pratique que doctrinal. Concernant les autres
finalités de l’impôt, l’affectation d’une taxe à un organisme hors du budget général
de l’État
ne
semble pas non plus pouvoir être justifiée économiquement de manière pleinement
convaincante. Au total,
aucun argument issu de l’analyse
économique ne permet de
légitimer
de manière rigoureuse et incontestable l’affectation de taxes en dehors
du
budget de l’État
.
3
3
Concernant les effets économiques de la fiscalité affectée, ceux-ci ne sauraient être
appréhendés de manière univoque : ses effets macroéconomiques comme microéconomiques
diffèrent
, d’une part,
suivant les caractéristiques des assujettis et
, d’autre part,
en fonction de
la composition
de la fiscalité affectée qui pèse sur ceux qui l’acquittent. En toute rigueur, il
conviendrait également d’analyser
la contrepartie de cette fiscalité, c’est
-à-dire
l’efficience
des politiques publiques ainsi financées, de même que ses effets sur le bien-être collectif ; une
telle analyse sera conduite ultérieurement dans les travaux du CPO, ce rapport concentrant
quasi exclusivement son analyse sur les prélèvements et les assujettis.
Prise sous l’angle ma
cro-économique, la fiscalité affectée
(hors périmètre affecté
aux organismes de sécurité sociale),
est
, toutes choses égales par ailleurs,
relativement
similaire à la fiscalité générale par les pondérations des assiettes qui la composent
.
Si
la fiscalité a
ffectée n’est
, par conséquent, pas plus distorsive sur les comportements
des agents économiques que
l’ensemble de la fiscalité française
, son existence et son
poids accroissent toutefois le caractère relativement plus distorsif du système fiscal
français p
ar rapport à ceux de nos partenaires de l’Union européenne. U
ne
modification de la composition de la base taxable agrégée de la fiscalité affectée, qui
privilégierait les taxes les moins distorsives au détriment des taxes les plus
distorsives, aurait donc
un impact positif sur l’emploi à court terme et l’activité à plus
long terme
, comme le montrent des simulations réalisées par la direction générale du Trésor
à la demande du CPO.
Les effets de la fiscalité affectée sont également substantiels sur le plan
micro-économique.
Tout d’abord,
la littérature académique souligne que la lisibilité et la stabilité
demeurent des facteurs essentiels d’attractivité du système fiscal national.
Or, dans cette
optique,
le foisonnement de taxes affectées (notamment de petite taille) et la forte
volatilité des assiettes et des taux, ainsi que des règles de calculs, de recouvrement et
d’affectation, ne peuvent que concourir à la
moindre attractivité fiscale du territoire
français.
De plus,
l
’impact
de la fiscalité affectée sur
les secteurs d’activité économique qui
y sont le plus assujettis peut être substantiel,
même s’il n’est
pas univoque. Ainsi,
le
recours à la fiscalité affectée peut être de nature à perturber les équilibres
concurrentiels des secteurs concernés, ou peser directement, du moins en partie, sur
les assujettis. De même, pour certains secteurs particulièrement redevables, la fiscalité
affectée constitue un facteur de moindre compétitivité
dès lors que son poids est
important.
Enfin,
en
général,
le
poids
de
la
fiscalité
affectée
repose
in
fine
essentiellement sur le consommateur final, que ce soit directement ou indirectement
via un phénomène d’
incidence fiscale
. Dans tous les cas, l’impact de la fiscalité affectée
sur le secteur assujetti dépendra de paramètres tels que, notamment, son intensité
concurrentielle et
l’existence d’une régulation des prix
.
4
4
SOMMAIRE
INTRODUCTION
...........................................................................................................................................
6
1.
LA FISCALITE AFFECTEE SE CONCENTRE SUR UN NOMBRE REDUIT DE
SECTEURS D’ACTIVITE
POUR LESQUELS ELLE PEUT ACCROITRE, PARFOIS
SENSIBLEMENT, LA PRESSION FISCALE
.....................................................................................
8
1.1.
Plus de la moitié du nombre de taxes affectées sectorielles, ainsi que la majorité
du rendement recouvré par cet ensemble, reposent sur un nombre très réduit
de secteurs d’activité
...............................................................................................................................
8
1.1.1.
La fiscalité affectée sectorielle représente la majorité du nombre de taxes
affectées mais une minorité du rendement recouvré par l’ensemble de la
fiscalité affectée
..................................................................................................................................
8
1.1.2.
Le secteur financier, l’industrie pharmaceutique, l’agriculture et les
transports concentrent un peu moins de la moitié du nombre de taxes
affectées sectorielles
......................................................................................................................
11
1.1.3.
L’assurance, l’industrie pharmaceutique, la production et distri
bution
d’électricité et de gaz, la fabrication de boissons et de produits à base de
tabac représentent 79 % du poids financier de la fiscalité affectée
sectorielle
...........................................................................................................................................
14
1.2.
Pour certains secteu
rs d’activité, le poids de la fiscalité affectée sectorielle
représente plus de la moitié des prélèvements obligatoires acquittés et peut
s’avérer important par rapport à leur poids économique relatif
.......................................
17
1.2.1.
Cinq secteurs d’activité acquittent la majeure partie de leurs prélèvements
obligatoires sous forme de taxes affectées
..........................................................................
17
1.2.2.
Les taxes affectées peuvent représenter une charge supplémentaire
significative par rapport à la production et à la valeur ajoutée de certains
secteurs économiques
...................................................................................................................
19
2.
LE RECOURS A LA FISCALITE AFFECTEE PEUT REPONDRE A LA POURSUITE DE
CERTAINS OBJECTIFS ECONOMIQUES, SANS TOUTEFOIS QUE LA THEORIE
ECONOMIQUE NE DEMONTRE LA NECESSITE DE L
’AFFECTATION A UN
ORGANISME
.......................................................................................................................................
22
2.1.
D’un point de vue économique, l’affectation d’une tax
e à un organisme ne se
justifie que si elle permet de renforcer l’efficacité de l’impôt, notamment en
améliorant le consentement du contribuable
............................................................................
22
2.1.1.
La fiscalité se voit traditionnellement assigner des objectifs de
financement de politiques publiques, de correction des défaillances de
marché ou de redistribution
......................................................................................................
22
2.1.2.
Dans les faits, le recours aux taxes affectées poursuit surtout un objectif de
financement de politique publique
.........................................................................................
24
2.2.
Toutefois, aucun élément économique probant ne permet de conclure à la
nécessité d’affecter certaines taxes à des organismes
affectataires
.................................
27
2.2.1.
Le consentement à l’impôt n’est pas nécessairement amélioré en cas
d’affectation à des organismes affectataires et peut par ailleurs entraîner
des inefficiences de politique publique
.................................................................................
27
2.2.2.
L’affectation ne semble pas permettre un financement plus efficace des
politiques publiques
.......................................................................................................................
32
5
5
2.2.3.
L
a correction d’externalités peut être atteinte sans affectation de
ressources fiscales à un organisme affectataire
...............................................................
33
2.2.4.
La péréquation constitue un objectif économique plus légitime pour
justifier l’affectation d’une taxe à un organisme hors du budget général de
l’État, mais peut facilement être dévoyé
..............................................................................
38
3.
LA FISCALITE AFFECTEE PEUT POSER DES PROBLEMES MICROECONOMIQUES
EN COMPLEXIFIANT LE SYSTEME FISCAL ET EN PERTURBANT DES EQUILIBRES
CONCURRENTIELS, AINSI QUE MACROECONOMIQUES EN ACCENTUANT LE
CARACTERE DISTORSIF DE LA FISCALITE FRANÇAISE
......................................................
39
3.1.
La fiscalité aff
ectée s’avère à la fois peu lisible et trop instable pour les
entreprises assujetties
.........................................................................................................................
39
3.1.1.
Le manque de lisibilité de la fiscalité affectée constitue, en analyse
statique, un premier facteur de grief pour les entreprises
..........................................
39
3.1.2.
En dynamique, la fiscalité affectée fait l’objet de nombreuses modifications
de taux et d’assiette qui la rendent peu lisible pour les assujettis
...........................
40
3.1.3.
Le manque de lisibilité et l’instabilité de la fiscalité affectée peuvent
induire un coût direct d’adaptation pour les entreprises assujetties
.....................
41
3.2.
En fonction des caractéristiques des secteurs assujettis, la fiscalité affectée peut
perturber des équilibres sectoriels, peser sur les marges des entreprises ou
reposer intégralement sur le pouvoir d’achat des consommateurs
.................................
42
3.2.1.
La fiscalité affectée pèse néanmoins généralement sur le consommateur,
soit directement, soit par un phénomène d’incidence fiscale
.....................................
42
3.2.2.
Le recours à la fiscalité affectée peut également aboutir à des
perturbations d’équilibres concurrentiels
..........................................................................
43
3.3.
Si les assiettes agrégées de la fiscalité affectée sont relativement comparables à
celles de l’ensemble de la fiscalité française, une réforme privilégiant les
assiettes les moins distorsives aurait un impact positif sur l’activité et l’emploi
.......
44
3.3.1.
Sans être plus disorsive que l’ensemble de la fiscalité française, la fiscalité
affectée en renforce néanmoins les défauts
........................................................................
44
3.3.2.
Une réforme de la fiscalité affectée pourrait avoir des effets
macroéconomiques non négligeables
...................................................................................
55
6
6
INTRODUCTION
Le présent rapport vise à analyser l
’impact de l
a fiscalité affectée sous un prisme
économique
; il s’intéresse donc, en priorité, aux effet
s de la fiscalité affectée sur les
assujettis, en procédant à des analyses économiques théoriques et quantitatives.
L’appréciation de l’efficacité économique et budgétaire de l’action des organismes
affectataires n’est ainsi abordée que de manière marginale.
Le rapport
s’appuie sur le périmètre des taxes affectées tel qu’il ressort de la définition
juridique issue du rapport particulier n°1 présenté au Conseil des prélèvements obligatoires
(CPO)
1
et de la cartographie dressée dans le rapport particulier n°2
2
. Pour mémoire, la
fiscalité affectée au sens du CPO comprend, suivant un double critère de définition juridique
de la nature de l’imposition et d’identification de la sphère ou de l’organisme affectataire, les
éléments suivants :
les impositions de toutes natures (ITN) affecté
es au sein du budget de l’État (budgets
annexes, comptes d’affectation spéciale, comptes de concours financiers)
;
les ITN
affectées à des agences de l’État, à des agences locales
, aux chambres
consulaires ou à des organismes techniques et professionnels (notamment les centres
techniques industriels
CTI
, les comités professionnels de développement
économique
CPDE
et les ordres professionnels) ;
les ITN affectées au secteur social
, à l’exclusion des «
impôts sociaux » (contribution
sociale généralisée (CSG), contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et
forfait social) ;
les contributions rendues obligatoires par l’État et les prélèvements
sui generis
(notamment le 1
% logement, la taxe d’apprentissage, les prélèvements de la formation
professionnelle et les contributions volontaires obligatoires) ;
les prélèvements péréquateurs et les dispositifs de solidarité nationale, tels que la
contribution au service public de l’électricité (CSPE), le fonds national d’aide au
logement (FNAL) ou le fonds national des solidarités actives (FSNA).
Le périmètre de la fiscalité affectée ainsi défini représente, en 2011, plus de
112
Md€
, soit 5,7 % du produit intérieur brut (PIB) et 12,9 % du montant des
prélèvements
obligatoires
,
statistiques
qui
traduisent
le
poids
macroéconomique
substantiel des taxes affectées.
Dans un premier temps, le rapport examinera les caractéristiques des assujettis à des
taxes affectées
en procédant à une cartographie des secteurs d’activité économiques
redevables ; il montrera
notamment que la fiscalité affectée est, pour l’essentiel, un
e fiscalité
sectorielle dont le nombre comme le rendement se concentrent sur un nombre très réduit de
secteurs.
1
Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée
, Maxime Boutron, rapport particulier au Conseil
des prélèvements obligatoires.
2
L’ampleur du recours aux taxes affectées
, Mohammed Adnène Trojette, rapport particulier au Conseil des
prélèvements obligatoires.
7
7
Dans un deuxième temps, il effectuera une analyse économique de la fiscalité affectée
au regard des différents objectifs qui peuvent lui être assignés : il apparaîtra que peu
d’
arguments issus de la théorie économique peuvent être mobilisés de manière convaincante
afin de justifier le recours à
l’affectation d’une taxe à un organisme af
fectataire
plutôt qu’
à
une absence d’affectation et un versement de la ressource concernée au budget général de
l’État.
Dans un troisième temps, le rapport procèdera à une analyse microéconomique et
macroéconomique des effets de la fiscalité affectée. Le
rapport recensera tout d’abord les
effets microéconomiques des taxes affectées : au-
delà de phénomènes d’incidence fiscale qui
pénalisent généralement le consommateur, la fiscalité affectée peut également entraîner un
certain nombre de conséquences négatives pour les entreprises assujetties, en réduisant la
compétitivité sectorielle d’une part, voire en perturbant certains équilibres concurrentiels
d’autre part dans certains secteurs. Le rapport analysera enfin l’impact macroéconomique de
la fiscalité affec
tée. En effet, si cette dernière présente d’importantes similitudes avec la
fiscalité générale en termes
d’assiettes qui la composent, et si elle n’apparaît en conséquence
pas plus distorsive que le système fiscal français pris dans son ensemble, il n’en d
emeure pas
moins qu’une modification de la composition de l’assiette des taxes affectées (hors affectation
aux organismes de sécurité sociale), telle que simulée par la direction générale du Trésor en
privilégiant les taxes les moins distorsives sur les comportements des agents au détriment
des taxes les plus distorsives, aurait un impact positif sur l’emploi à court terme et
sur
l’activité à plus long terme.
Une annexe jointe au présent rapport étayera ces constats par des études de plusieurs
secteurs fortement redevables en matière de fiscalité affectée.
8
8
1.
La fiscalité affectée se concentre sur un nombre réduit de secteurs
d’activité
pour lesquels elle peut accroître, parfois sensiblement, la
pression fiscale
1.1.
Plus de la moitié du nombre de taxes affectées sectorielles, ainsi que la
majorité du rendement recouvré par cet ensemble, reposent sur un
nombre très réduit de secteurs d’activité
1.1.1.
La fiscalité affectée sectorielle représente la majorité du nombre de taxes
affectées mais une minorité du rendement recouvré
par l’ensemble de la
fiscalité affectée
Du point de vue des assujettis, les taxes affectées ne sont pas toutes de la même
nature
. En première analyse, il convient en effet de distinguer, selon les caractéristiques des
assujettis,
deux ensembles distincts de taxes affectées
:
un premier ensemble de taxes peut être qualifié de « fiscalité affectée
sectorielle ». Il rassemble des taxes affectées ayant pour spécificité de ne reposer
que sur un seul secteur d’activité économique
, au sens de ceux qui sont recensés par
sections dans la nomenclature statistique nationale d’activités élaborée par l’institut
national de la statistique et des études économiques (INSEE)
3
;
un second ensemble peut, pour sa part, être qualifié de « fiscalité affectée non
spécifique ». Cet ensemble résiduel contient les taxes affectées reposant sur
l’ensemble des entreprises
, sans discrimination par secteur d’activité.
La majorité des taxes affectées apparaît relever de la fiscalité affectée
sectorielle
; ainsi,
près de 70 % du nombre de taxes affectées
, soit 215 taxes sur les 301
recensées,
reposaient en 2011
sur un seul secteur d’activité. Cependant, l’examen des
volumes financiers indique que
l’ensemble
recouvré par les taxes affectées non
spécifiques s’avère très
substantiel, avec un rendement de près de 66
Md€ sur
112
Md€
pour la même année 2011 (soit 59 % du rendement total des taxes affectées, pour
31 % du nombre de taxes).
L’ensemble de la fiscalité affectée non spécifique
se caractérise par l’aspect
extrêmemen
t hétérogène des taxes qu’il recouvre, puisqu’y figurent, à titre non exhaustif
:
les cotisations à la charge de l’employeur liées à l’apprentissage et à la for
mation ou à la
construction ainsi que les autres contributions patronales (versement transport, taxe
sur les
stock-options
, part patronale de la contribution sur les pré-retraites et sur les
retraites chapeaux, contribution à la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
CNSA, contribution sociale de solidarité des sociétés) ;
la fiscalité consulaire ;
les taxes spéciales d’équipement affectées aux établissements publics fonciers
;
des prélèvements spécifiques qui ne concernent les entreprises qu’en raison d’un fait
générateur précis (redevance d’archéologie préventive notamment)
.
3
Il s’agit de la nomenclature d’activités française révision 2 (NAF rév.2, 2008), qui s’est substituée depuis
le 1
er
janvier 2008 à la NAF rév.1 datant de 2003.
9
9
Tableau 1 : Répartition du nombre de taxes et des rendements respectifs de la fiscalité affectée
sectorielle et de la fiscalité affectée non spécifique (2011)
Ensemble
Nombre
de taxes
Part du nombre de
taxes sur le nombre
total de taxes affectées
(%)
Rendement
agrégé (en
Md€)
Part du rendement sur le
rendement total de la
fiscalité affectée (en %)
Fiscalité affectée
sectorielle (1)
215
69 %
46
41 %
Fiscalité affectée
non spécifique
(2)
94
31 %
66
59 %
Fiscalité
affectée
(1)+(2)
309
100 %
112
100 %
Source : CPO.
La fiscalité affectée non spécifique représente :
plus des 2/3 du rendement total recouvré
par la fiscalité affectée aux agences (de l’État
et locales
) ainsi qu’aux organismes professionnels et au monde consulaire
;
un peu moins des 3/4 du rendement total recouvré par la fiscalité affectée au sein du
budget de l’État
(
via
des comptes spéciaux, des comptes de concours financiers etc.) ;
la quasi totalité du rendement total recouvré par les contributions rendues obligatoires
par l’État a
insi que par les prélèvements
sui generis
(incluant notamment les
contributions volontaires obligatoires -CVO).
La fiscalité affectée sectorielle représente quant à elle 57 % du rendement total
recouvré par les impositions affectées au secteur social.
Tableau 2 : Répartition du rendement des différentes catégories de fiscalité affectée entre la
fiscalité affectée sectorielle et la fiscalité affectée non spécifique (2011)
Catégorie
Part du rendement
total de la catégorie
recouvré par la fiscalité
affectée non spécifique
Part du rendement total de la
catégorie recouvré par la
fiscalité affectée sectorielle
Impositions de toutes natures (ITN)
affectées au sein du budget de l'État
72 %
28 %
ITN affectées à des agences de l'État, des
agences locales ou des organismes
professionnels et du monde consulaire
65 %
35 %
ITN affectées au secteur social
43 %
57 %
Contributions rendues obligatoires par
l'État et prélèvements
sui generis
95 %
5 %
Total fiscalité affectée
59 %
41 %
Source : CPO.
La fiscalité affectée au secteur social représente 68 % du rendement recouvré par la
fiscalité affectée sectorielle : le poids du secteur social en tant que secteur affectataire est
donc largement majoritaire au sein de cet ensemble, les 32 % restants étant constitués pour
les deux tiers de la fiscalité affectée aux agences
(de l’État et locales)
et aux organismes
professionnels.
La fiscalité sectorielle s’avère par conséquent particulièrement présente dans
le champ social.
10
10
Graphique 1 : Ventilation du rendement recouvré par la fiscalité affectée sectorielle par
catégories d’affectation
(2011)
21%
2%
6%
3%
68%
ITN affectées au sein du budget de l'État
ITN affectées aux agences et aux organismes professionnels
ITN affectées au secteur social
Contributions rendues obligatoires par l'État et prélèvements sui generis
Contribution au service public de l'électricité
Source : CPO.
À
l’inverse, le rendement
recouvré par la fiscalité affectée non spécifique se ventile en
trois tiers répartis entre la fiscalité affectée aux agences et organismes professionnels, celle
affectée au secteur social et celle affectée aux
contributions rendues obligatoires par l’État et
aux prélèvements
sui generis
.
Graphique 2 : Ventilation du rendement recouvré par la fiscalité affectée non spécifique par
catégories d’affectation
(2011)
27%
31%
37%
5%
ITN affectées au sein du budget de l'État
ITN affectées aux agences et aux organismes professionnels
ITN affectées au secteur social
Contributions rendues obligatoires par l'État et prélèvements sui generis
Source : CPO.
Par contraste avec la fiscalité affectée non spécifique,
la fiscalité affectée sectorielle
semble ainsi
, en première analyse,
être d’abord utilisée comme un vecteur d’affectation
de recettes au secteur social.
11
11
1.1.2.
Le secteur financier
, l’industrie pharmaceutique, l’agriculture et
les transports
concentrent un peu moins de la moitié du nombre de taxes affectées
sectorielles
A partir des données du rapport particulier n°2, les taxes affectées ont été ventilées par
secteurs d’activité économique en fonction de la nomenclature d’activités française
révision 2
de l’INSEE et des indications sur les assujettis figurant au sein de la base légale de
chacune de ces taxes.
En conséquence, au sein du tableau 3 ci-
dessous, n’ont été recensées pour chaque
secteur que les seules taxes affectées dont s’acquittent directement les entreprises dudit
secteur, indépendamment de l’objet économique correspondant à la finalité
de la taxation,
qui peut relever d’un secteur d’activité distinct. A titre d’exemple, le secteur «
production de
films
cinématographiques »
acquitte
trois
taxes :
les
cotisations
des
entreprises
cinématographiques ; les prélèvements spéciaux au titre des films pornographiques ou
d’incitation à la violence
; la taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les
établissements de spectacles cinématographiques. Mais d’autres taxes, affectées au centre
national du cinéma et de l’image animée (CNC), en
charge de l’organisation du secteur
cinématographique, sont quant à elles acquittées par d’autres secteurs d’activité
: le secteur
« programmation et diffusion », redevable de la fraction « éditeurs » de la taxe sur les éditeurs
et distributeurs (TST) de services de télévision ; les télécommunications, redevables de la
fraction « distributeurs » de cette même TST, ainsi que de la taxe sur les ventes et locations de
vidéogrammes destinés à l’usage privé du public. Ainsi,
la grille de lecture du tableau 3
re
pose exclusivement sur une analyse centrée sur les secteurs d’activité économique,
et non sur les organismes affectataires.
Il convient également de noter que le tableau 3 associe les taxes affectées aux secteurs
d’activité économique qui s’en acquittent u
niquement par la lecture de la base légale de
chacune de ces taxes. La classification qui en résulte est ainsi avant tout juridique : par souci
de lisibilité, la question de l’incidence fiscale (c’est
-à-dire, de savoir sur qui pèse réellement la
taxe au fi
nal) n’a volontairement pas été intégrée dans cette nomenclature. La problématique
de l’incidence fiscale est traitée en annexe du présent rapport particulier, où elle fait l’objet
d’études micro
-
économiques pour certains secteurs d’activité.
Enfin, deux s
ecteurs d’activité économique
partagent une spécificité similaire : la
fabrication de boisson et la fabrication de produits à base de tabac. Ces secteurs ne
sont pas, pour l’essentiel, redevables de taxes affectées
: mais des droits de
consommation et de circulation tout comme des fractions de TVA sont recouvrés
auprès des consommateurs via ces secteurs
. Cette spécificité relative à ces deux secteurs
se retrouve dans l’ensemble du présent rapport particulier
: par souci d’exhaustivité, le
tableau 3 recense
néanmoins les taxes affectées qui s’
appliquent auxdits secteurs, même si
ces taxes sont neutres au global pour les entreprises concernées.
Il ressort de cette analyse que
quatre secteurs concentrent 45 % du nombre total
de taxes affectées : le secteur financier
, l’industri
e pharmaceutique, les transports et
l’agriculture
, avec pour chacun des 3 premiers secteurs concernés entre 15 et 20 taxes
spécifiques.
L’agriculture constitue un cas à part du fait de la multiplicité des CVO
(au
nombre de 56
pour l’année
2011) qui, ajoutées aux autres taxes affectées sectorielles, élèvent
le montant total de ces dernières auxquelles le secteur est assujetti à 72, soit près du quart du
nombre total de taxes affectées.
12
12
Tableau 3 : Ventilation des taxes affectées
par secteurs d’activité économique en 2011
Secteur d'activité (définition INSEE)
Nombre de taxes dont
le secteur est
redevable
Part du nombre de
taxes affectées par
secteur sur le
nombre total de
taxes affectées
(en %)
Activités créatives, artistiques et de spectacle
2
1%
Activités financières et d'assurance
15
5%
Activités immobilières
3
1%
Activités juridiques et comptables
1
0%
Administration publique
13
4%
Agriculture, sylviculture et pêche
72
23%
Fabrication de boissons
7
2%
Fabrication de produits à base de tabac
4
1%
Imprimerie et reproduction d'enregistrements
2
1%
Industrie manufacturière
8
3%
Industrie pharmaceutique
20
6%
Industries extractives
2
1%
Organisation des jeux de hasard et d'argent
7
2%
Production de films cinématographiques, de vidéo et de
programmes de télévision ; enregistrement sonore et
édition musicale
3
1%
Production et distribution d'eau, assainissement,
gestion des déchets et dépollution
14
5%
Production et distribution d'électricité, de gaz, de
vapeur et d'air conditionné
9
3%
Programmation et diffusion
2
1%
Santé humaine et action sociale
6
2%
Télécommunications
6
2%
Transports
16
5%
Autres secteurs
3
1%
Toutes entreprises (fiscalité affectée non spécifique)
94
30%
Total
309
100%
Source : CPO.
À l’exception notable de l’industrie pharmaceutique
et du secteur financier,
la
prolifération des taxes affectées sectorielles apparaît concentrée sur des secteurs où
les facteurs de production sont non délocalisables
et où une part très substantielle de
l’activité est réalisée sur le territoire national. Les dynamiques sectorielles et le
fonctionnement des marchés sous-jacents à trois de ces secteurs (assurance, industrie
pharmaceutique et transports, pour lesquels le poids en rendement de la fiscalité affectée
sectorielle
s’avère le plus conséquent et distorsif) font l’objet de développements
en annexe
du présent rapport.
Au sein de la fiscalité affectée sectorielle, ces mêmes secteurs
(assurance, industrie
pharmaceutique, agriculture et transports)
représentent exactement les deux tiers du
nombre des taxes affectées en 2011 :
13
13
Graphique 3 : Ventilation des taxes affectées sectorielles
par secteurs d’activité économique
(2011)
4%
35%
8%
Télécommunications
Transports
3%
Santé humaine et action sociale
3%
7%
Banques et assurance
6%
Administration publique
Production et distribution d
’é
lectricité et de gaz
Organisation des jeux de hasard et d
argent
3%
Industrie manufacturière
Agriculture, sylviculture et pêche
Boissons
2%
4%
Tabac
Industrie pharmaceutique
10%
3%
Production et distribution d
eau
3%
Source : CPO.
Note de lecture : Par souci de lisibilité du graphique,
les noms des secteurs d’activité pour lesquels les taxes affectées
sectorielles représentent une part inférieure ou égale à 1 % de l’ensemble des taxes affectées s
ectorielles ne sont pas
mentionnés.
Ainsi, outre les 56 CVO dont il a déjà été fait mention,
le secteur de l’agriculture, de la
sylviculture et de la pêche supporte 14 taxes affectées sectorielles, qui reposent pour
la plupart, à l’exception de la taxe sur le chiffre d’affaire
s des exploitations agricoles,
sur des types de productions
, à l’instar des taxes sur les huiles, les céréales, les farines, le
lait et les produits de la pêche, affectées à France AgriMer.
Vingt taxes affectées
sont spécifiques à l’industrie pharmaceutique
:
il s’agit
essentiellement de droits d’enregist
rement sur les médicaments
et les dispositifs
médicaux mis sur le marché français, ainsi que
de contributions diverses dont doivent
s’acquitter
les
laboratoires,
les
grossistes
et
les
entreprises
exploitant
des
médicaments bénéficiant d’une autorisation de
mise sur le marché
(AMM). Elles sont
affectées aux régulateurs (agence nationale de sécurité du médicament et des produits de
santé, haute autorité de santé) ou aux organismes de sécurité sociale.
Sur
les
15
taxes
affectées
spécifiques
au
secteur
des
activités
financières, 12 concernent exclusivement le sous-secteur des assurances. La plupart de
celles-ci sont affectées à divers fonds de garantie ou à des organismes de sécurité
sociale
; elles prennent la forme de prélèvements sur le produit des primes afférentes à
différents types de conventions d’assurance, à l’exception notable de la taxe exceptionnelle
sur les réserves de capitalisation des entreprises d’assurance
dont le rendement est affecté à
la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Les droits et contributions pour frais de
contrôle affectés à l’autorité des marchés financiers
(AMF)
et à l’autorité de contrôle
prudentiel (ACP)
constituent un prélèvement spécifique dont s’acquittent également les
établissements de crédit et les entreprise
s d’investissement
. La contribution au fonds de
garantie des dépôts ne repose pour sa part que sur
« les prestataires de services
d’investissement, à l’exception des sociétés de gestion de portefeuille, agréés en France, les
intermédiaires habilités par l’
autorité de contrôle prudentiel au titre de la compensation ou
pour leur activité d’administration ou de conservation d’instruments financiers
»
(article L.322-
1 du code monétaire et financier).
14
14
Le secteur des transports
4
concentre pour sa part seize taxes affectées
sectorielles
, reposant pour un tiers d’entre elles sur le nombre de passagers (droits de
francisation et de navigation, taxe sur les billets d’avion) et prenant la forme, pour les deux
autres tiers, de prélèvements hétérogènes (fiscalité écologi
que à l’instar de la taxe sur les
nuisances sonores aéroportuaires, taxes de régulation et contributions de diverses natures
affectées à des comptes
d’affectation spéciale
(CAS) dans le cas particulier du secteur
ferroviaire).
Enfin,
il
convient
de
précise
r que le secteur d’activité économique dit de
l’
« administration publique »
5
dans la classification INSEE répond à une logique économique
et fiscale particulière. En effet, les treize taxes affectées qui reposent sur ce « secteur »
correspondent pour l’es
sentiel à des droits de timbres ou de visas perçus au moment de la
délivrance ou du renouvellement d’un titre délivré par l’administration (carte nationale
d’identité,
carte
de
séjour,
passeport,
carte
de
voyage
biométrique,
certificat
d’immatriculation d’
un véhicule). Six
de ces taxes sont affectées à l’office français de
l’immigration et de l’intégration (OFII) et
cinq
à l’agence nationale des titres sécurisés
(ANTS).
Ces taxes affectées, qui peuvent s’apparenter à une logique de redevances
applicables à
un service rendu dans le secteur non marchand, ont pour spécificité d’avoir
pour assujettis des particuliers.
1.1.3.
L’assurance,
l’industrie
pharmaceutique,
la
production
et
distribution
d’électricité et de gaz, la fabrication de boissons et de produits à base d
e tabac
représentent 79 % du poids financier de la fiscalité affectée sectorielle
Cinq secteurs concentrent 32 % du rendement total de la fiscalité affectée, pour
un montant agrégé de 36,6 Md
€ en 2011
:
l’assurance, l’industrie pharmaceutique, la
production et la distribution d’électricité et de gaz, la fabrication de boissons et la
fabrication de produits à base de tabac.
Les précautions méthodologiques présentées ci-dessus en introduction du tableau 3
sont également valables pour le tableau 4. Ainsi, chaque
secteur d’activité qui s’acquitte d’une
ou plusieurs taxes affectées sectorielles
a été identifié par l’examen de
la base légale de la ou
des taxes correspondantes. De même, pour un secteur donné, le rendement de la fiscalité
affectée acquitté par le secteur ne correspond pas forcément au rendement dont dispose
l’organisme affectataire en charge de l’organisation du secteur. Ainsi, le secteur de la
production de films cinématographiques a a
cquitté 153 M€ de taxes affectées en 2011, mais
le CNC a pour sa part
bénéficié la même année de 816 M€ de ressources affectées, le solde
ayant été acquitté par d’autres secteurs (programmation et diffusion, télécommunications).
4
Catégorie
ad hoc
créée à des fins de lisibilité, qui agrège trois divisions au sein de la section « transports et
entreposage » de la nomenclature INSEE : transports aériens, transports par eau, transports terrestres et par
conduites, mais qui exclut de son périmètre les activités de poste, de courrier et d’entreposage.
5
Cette section est définie
comme suit par l’INSE
E :
« Cette section décrit les activités de nature gouvernementale
habituellement exercées par l'administration publique. Elle comprend la promulgation et l'interprétation judiciaire
des lois et de leurs dispositifs d'application, ainsi que l'administration des programmes afférents, les services
législatifs, la fiscalité, la défense nationale, le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, les services d'immigration,
les affaires étrangères et l'administration des programmes publics. Cette section comprend également les services de
sécurité sociale obligatoire. »
15
15
Enfin,
à l’instar de ce qui
a été présenté ci-dessus pour le tableau 3, la question de
l’incidence fiscale n’est volontairement pas abordée
dans ce tableau
et fait l’objet de
développements dans l’annexe au présent rapport
. Ce choix méthodologique a été adopté à
des fins de lisibilité de la cartographie appariant les taxes affectées aux secteu
rs d’activité,
même s’il présente
une limite substantielle pour
des secteurs qui répercutent l’essentiel des
taxes affectées dont ils sont redevables au consommateur final, comme c’est le cas
notamment dans le secteur assurantiel et le secteur des transports.
Enfin,
il convient de considérer deux secteurs à part : la fabrication de boissons et
de la fabrication de produits à base de tabac
.
En effet, à l’exception du droit de licence sur
la rémunération des débitants de tabacs, la fiscalité affectée reposant sur ces deux secteurs
est constituée de droits de circulation, de droits de consommation et de fractions de TVA
brute. Par conséquent,
cette fiscalité affectée n’est pas acquittée par les entre
prises du
secteur, mais par le consommateur. Pour ces deux secteurs, l’on ne pourra donc dire
du rendement de la fiscalité affectée correspondant, non qu’il est acquitté par les
fabricants de boissons ou de produits à base de tabac, mais bien qu’il est rec
ouvré par
ces derniers, et acquitté directement par le consommateur.
Ces secteurs figurent
néanmoins dans le tableau 4 ci-
dessous à des fins d’exhaustivité cartographique sur
l’ensemble du paysage de la fiscalité affectée.
Tableau 4 : Ventilation
par secteurs d’activité économique
du rendement des taxes affectées
sectorielles (2011)
Secteur d'activité (définition INSEE)
Rendement de la
fiscalité affectée en
2011
(en M€)
Part du rendement
de la fiscalité
affectée dans
l’ensemble
de la
fiscalité affectée
(en %)
Activités créatives, artistiques et de spectacle
28
0%
Activités financières et d'assurance
6849
6%
Activités immobilières
349
0%
Activités juridiques et comptables
7
0%
Administration publique
463
0%
Agriculture, sylviculture et pêche
838
1%
Fabrication de boissons
5385
5%
Fabrication de produits à base de tabac
14791
13%
Imprimerie et reproduction d'enregistrements
37
0%
Industrie manufacturière
158
0%
Industrie pharmaceutique
4439
4%
Industries extractives
295
0%
Organisation des jeux de hasard et d'argent
426
0%
Production de films cinématographiques, de vidéo
et de programmes de télévision ; enregistrement
sonore et édition musicale
143
0%
Production et distribution d'eau, assainissement,
gestion des déchets et dépollution
2000
2%
Production et distribution d'électricité, de gaz,
de vapeur et d'air conditionné
4800
4%
Programmation et diffusion
330
0%
Santé humaine et action sociale
1143
1%
Télécommunications
693
1%
Transports
2187
2%
Autres secteurs
207
0%
Toutes entreprises (fiscalité spécifique)
66 476
59%
Total
112 045
100%
Source : CPO.
16
16
Au sein de la fiscalité affectée sectorielle, ces cinq secteurs
(assurance ; industrie
pharmaceutique
; production et distribution d’électricité et de gaz
; fabrication de boissons et
fabrication de produits à base de tabac)
sont à l’origine de
79 % du rendement total
:
Graphique 4 : Ventilation du rendement des taxes affectées sectorielles
par secteurs d’activité
économique (2011)
15%
10%
12%
Agriculture, sylviculture et pêche
Activités financières et d
assurance
2%
2%
5%
Transports
Industrie pharmaceutique
Fabrication de produits à base de tabac
32%
Fabrication de boissons
Télécommunications
5%
Eau, déchets, dépollution
10%
Santé humaine et action sociale
Electricité et gaz
3%
Source : CPO.
Note de lecture :
Par souci de lisibilité, il n’est pas fait mention des secteurs
pour lesquels le rendement de la
fiscalité affectée est de 0 ou 1 % dans le rendement total de la fiscalité affectée sectorielle.
Outre l’assurance et l’industrie
pharmaceutique, pour lesquels la nature de la fiscalité
affectée sectorielle
a été évoquée plus haut, trois autres secteurs d’activité économique
s’illustrent par
le caractère particulièrement dynamique de la fiscalité affectée qui les
concerne.
En premier lieu, le secteur de la fabrication de boissons se caractérise par une fiscalité
affectée sectorielle très homogène : sur 7 taxes correspondant à cette définition, 6 prennent
la forme de droits de consommation ou de circulation ou de fractions de taxe sur la valeur
ajoutée affectés à divers régimes de sécurité sociale (pour 2,2 Md
€ en 2011), à la caisse
centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
ou à la caisse nationale d’assurance maladie
des travailleurs salariés (CNAMTS). Le dernier de ces 7 prélèvements spécifiques est la
contribution perçue au profit de l’institut national de prévention et d’éducation pour la santé
(INPES).
En deuxième lieu, le secteur de la fabrication de produits à base de tabac présente une
fiscalité affectée similaire par son homogénéité à celle dont s’acquitte le secteur de la
fabrication de boissons, mais dans des proportions nettement supérieures en termes de
rendements. Ainsi, les droits de consommation et la TVA brute sur les tabacs, affectés
respectivement à la CCMSA et à la CNAMTS, atteignent un montant de 14,3 Md
€ en 2011
. Une
autre taxe présente les mêmes caractéristiques mais diffère par son rendement et son
affectation (162
M€
de droits de consommation affectés au fonds natio
nal d’aide au logement
-FNAL
). Une dernière taxe, très spécifique, prend la forme d’un
droit de licence sur la
rémunération des débitants de tabac, dont le rendement (318
M€
) est affecté à la CNAMTS.
Il convient à nouveau de rappeler
que l’importance des rendements associés à la
fiscalité affectée relative à ces deux derniers secteurs n’est
pas acquittée par les sociétés
productrices d’alcools et de tabacs elles
-mêmes, mais bien par les consommateurs, par
l’entremise des droits de consommation, de circulation et des fractions de TVA brute
affectées. Par conséquent, cette fiscalité affectée ne pèse pas sur les secteurs concernés : ces
derniers la transfèrent immédiatement au consommateur final.
17
17
Enfin, la fiscalité affectée propre au secteur de la production et distribution d’électricité
et de gaz peut être distinguée en fonction des objectifs q
u’elle poursuit
. En effet, sur les neuf
taxes correspondant à cette définition, cinq relèvent de la fiscalité écologique (taxe sur les
installations nucléaires de base et ses trois cotisations additionnelles, taxe hydraulique) et les
quatre restantes d’une
logique de péréquation (avec notamment la contribution au service
public de l’électricité –
CSPE - qui représente de loin le rendement le plus important :
2,9 Md
en 2011).
1.2.
Pour certains secteurs d’activité, l
e poids de la fiscalité affectée sectorielle
représente plus de la moitié des prélèvements obligatoires acquittés et
peut
s’av
érer important par rapport à leur poids économique relatif
1.2.1.
Cinq
secteurs d’activit
é acquittent la majeure partie de leurs prélèvements
obligatoires sous forme de taxes affectées
Le poids de la fiscalité affectée sectorielle a été rapproché, à partir des données
collectées à la direction générale des finances publiques (DGFiP)
et à l’age
nce centrale des
organismes de sécurité sociale (ACOSS), des prélèvements obligatoires (PO) génériques
pesant sur ces secteurs (cf. graphiques suivants).
Par souci de simplification, ces PO génériques ont été calculés comme la somme de
l’impôt sur les soci
étés (IS)
6
, de la contribution économique territoriale (CET)
7
et des
cotisations sociales
8
à la charge de l’employeur
.
Plusieurs constats peuvent ainsi être établis :
la fiscalité affectée sectorielle ne représente qu’une part très marginale (entre
1 et 6 %)
de la somme des prélèvements obligatoires génériques et de la fiscalité affectée
sectorielle pour les secteurs suivants : activités créatives, artistiques et de spectacle ;
activités immobilières
; imprimerie et reproduction d’enregistrements
;
elle représente une part substantielle mais minoritaire (entre 10 et 40 %) de la somme
des prélèvements obligatoires génériques et de la fiscalité affectée sectorielle pour les
télécommunications, le secteur financier et les transports ;
le poids de cette fiscalité affectée sectorielle dans cette même somme varie en revanche
entre 50 et 70 % pour les secteurs suivants : agriculture, sylviculture et pêche ;
industrie pharmaceutique
; organisation de jeux de hasard et d’argent
; production et
distribution d'eau, assainissement, gestion des déchets et dépollution ; production et
distribution d’électricité et de gaz
(ce
secteur
pose
toutefois
un
problème
méthodologique spécifique qui fait l’objet d’un développement ci
-dessous, ce qui
contribue à relativiser la portée de ce résultat).
6
L’impôt sur les sociétés mentionné dans les graphiques ci
-
dessous est calculé net des imputations et a fait l’objet
de requêtages et restitutions par la DGFiP : la cotisation ainsi présentée c
omprend l’impôt net sur les sociétés, la
contribution sur les bénéfices et la contribution sur les revenus locatifs.
7
La contribution économique territoriale a été calculée pour chaque secteur à partir des données de cotisation
foncière des entreprises (C
FE), frais compris et d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), frais
également compris, transmises par la DGFiP et issues des rôles généraux de CFE-
IFER 2011, ainsi qu’à partir des
montants de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), frais compris, acquittés et de dégrèvements
pour plafonnement à la valeur ajoutée (PVA) obtenus par simulation.
8
Les cotisations sociales à la charge de l’employeur recouvrées par
l’ACOSS figurant dans ces mêmes graphiques
recouvrent l’ensemble des cotisations sociales du régime général et de l’assurance chômage à la charge de
l’employeur.
18
18
Il apparaît ainsi que
le poids de la fiscalité affectée sectorielle est particulièrement
important au sein des prélèvements obligatoires définis comme « génériques » dans
cette partie pour cinq secteurs économiques (agriculture, sylviculture et pêche ;
industrie pharmaceutique
; organisation de jeux de hasard et d’argent
; production et
distribution d'eau, assainissement, gestion des déchets et dépollution ; production et
distribution d’électricité et de gaz
- même si le cas de ce dernier secteur est spécifique du
fait de la particularité de la CSPE).
Il convient toutefois de noter que cette méthodologie présente deux limites
d’
importance.
En premier lieu, la fiscalité affectée sectorielle reposant sur les secteurs de fabrication
de boissons et de tabacs ne saurait être comparée aux prélèvements obligatoires acquittés
par ces secteurs puisque cette fiscalité affectée, de par sa nature, est directement acquittée,
pour la quasi-totalité, par le consommateur (fractions de TVA, droits de circulation et de
consommation) et non par les entreprises du secteur. Tel est également le cas pour la CSPE,
qui s’applique au secteur de l’électricité mais n’est pas acquittée par les entreprises de ce
secteur puisque le redevable en est, directement, le consommateur final. Par conséquent,
pour ce dernier secteur, le poids de la fiscalité affectée sectorielle au sein des prélèvements
obligatoires ne doit être considéré qu’à titre indicatif
: en enlevant la CSPE, ce poids passerait
de 53 % à 31 %.
En second lieu, cette méthodologie ne prend pas en compte la problématique de
l’
incidence fiscale
: ainsi, le poids d’une taxe affectée reposant sur un secteur donn
é sera
également considéré si son incidence repose sur les entreprises du secteur ou sur le
consommateur.
Graphique 5 : Parts respectives
de l’IS,
de la CET, des cotisations sociales et de la fiscalité
affectée sectorielle acquittés par six
secteurs d’activité sur l’ensemble
PO génériques +fiscalité
affectée sectorielle acquittés en 2011
20%
54%
66%
20%
12%
21%
6%
6%
4%
27%
3%
Activités
financières et
d
assurance
Industrie
pharmaceutique
Imprimerie et
reproduction
Agriculture,
sylviculture
et pêche
Activités
créatives,
artistiques et
de spectacle
Activités
immobilières
74%
5%
6%
54%
4%
3%
89%
4%
83%
10%
5%
20%
4%
Part de la CET dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Part de l
IS dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Part des cotisations sociales dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Part de la fiscalité affectée sectorielle dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Source : DGFiP, ACOSS, calculs CPO.
19
19
Graphique 6 :
Parts respectives de l’IS,
de la CET, des cotisations sociales et de la fiscalité
affectée sectorielle acquittés par sept
autres secteurs d’activité sur l’ensemble PO généri
ques
+fiscalité affectée sectorielle acquittés en 2011
55%
67%
52%
48%
17%
38%
9%
14%
12%
7%
6%
10%
5%
1%
3%
33%
Production
(cinéma,TV,
radio,
musique)
Organisation
de jeux de
hasard et
d
argent
80%
1%
60%
43%
Eau, déchets,
dépollution
16%
2%
Programmation
et diffusion
23%
5%
27%
Electricité
et gaz
13%
Transports
Télécoms
29%
24%
Part de la CET dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Part de l
IS dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Part de la fiscalité affectée sectorielle dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Part des cotisations sociales dans la somme PO génériques+fiscalité affectée sectorielle acquittée en 2011
Source : DGFiP, ACOSS, calculs CPO.
1.2.2.
Les
taxes
affectées
peuvent
représenter
une
charge
supplémentaire
significative par rapport à la production et à la valeur ajoutée de certains
secteurs économiques
Pour chaque secteur d’activité,
un premier ratio de fiscalisation a été calculé
rapportant, d’une part,
la somme des prélèvements obligatoires génériques comme définis
ci-dessus (impôt sur les sociétés, contribution économique territoriale et cotisations sociales)
et de la fiscalité affectée sectorielle
et, d’autre part,
sa production
(c’est
-à-dire son chiffre
d’affaires)
pour l’année
2011
, telle qu’elle est issue des données de l’INSEE
.
L’analyse de ces ratios de fiscalisation
fait ressortir les constats suivants, toutes choses
égales par ailleurs :
le ratio moyen de fiscalisation, pour l’ensemble des secteurs d’activité économique, est
de 11 % ;
l’industrie pharmaceutique, le secteur financier, la production et distribution d’eau
associée à la gestion des déchets et à la dépollution ainsi que la programmation et la
diffusion se caractérisent par une pression fiscale relativement supérieure à la
moyenne : leur ratio de fiscalisation avoisine en effet 20 % ;
les activités immobilières, artistiques, créatives et de spectacle, de production,
l’agriculture et les télécommunications se caractérisent par une pression fiscale
relativement inférieure à la moyenne (ratio de fiscalisation inférieur à 10 %) ;
les autres secteurs sont dans une situation intermédiaire : tel est le cas pour
l’imprimerie et la reproduction d’enregistrements, l’organisation de jeux de hasard et
d’argent, la programmation et la diffusion et les transports (ratio de fiscalisation
entre 10 et 20 %).
20
20
Eu égard à la faiblesse relative de la production du secteur de fabrication de produits à
base de tabac (1,4 Md
en 2011) comparé au montant agrégé de la somme des prélèvements
obligatoires
acquittés par ce secteur d’une part
et de la fiscalité spécifique reposant sur ce
secteur
mais acquittée quasi intégralement par le consommateur d’autre part
(14,8 Md
en 2011, dont la quasi-intégralité provient des droits de consommation et de circulation), le
ratio calculé pour ce secteur
n’a en soi pas de sens et
constitue
rait, s’il était calculé,
un point
statistiquement aberrant (ratio de fiscalisation de 1 097 %). Il ne fait par conséquent pas
l’objet d’une repr
ésentation dans le graphique ci-dessous, tout comme le même ratio pour le
secteur de fabrication de boissons.
Graphique 7 : Comparaison du ratio de fiscalisation ((IS +CET+cotisations sociales + fiscalité
affectée sectorielle) / (
production par secteurs d’activité économique
), en %
pour l’année
2011)
2 %
24 %
17 %
1 %
11 %
5 %
18 %
21 %
8 %
9 %
9 %
18 %
3 %
Programmation et diffusion
Télécommunications
Organisation de jeux de hasard et d
argent
Production (cinéma, radio, TV, musique)
Transports
Electricité et gaz
Eau, déchets, dépollution
Activités financières et d
assurance
Activités créatives, artistiques et de spectacle
Agriculture, sylviculture et pêche
Imprimerie et reproduction d
enregistrements
Activités immobilières
Industrie pharmaceutique
Source : INSEE, DGFiP, ACOSS, calculs CPO.
L’analyse d’un
second ratio de fiscalisation rapportant, cette fois-ci, la charge fiscale
(somme des prélèvements obligatoires génériques et fiscalité affectée sectorielle) à la valeur
ajoutée du
secteur d’activité
concerné confirme,
pour l’année 2011
, les constats formulés ci-
dessous en les amplifiant, toutes choses égales par ailleurs :
la moyenne
de ce ratio de fiscalisation s’élève à 32 %
;
la programmation et diffusion constitue le secteur où la charge fiscale résultant de ces
deux agrégats est la plus significative par rapport à la valeur ajoutée, avec un ratio de
fiscalisation de la valeur ajoutée de 61 % ;
les secteurs suivants se caractérisent également par un ratio de fiscalisation élevé
rapporté à la valeur ajoutée
: l’organisation de jeux de hasard et d’argent, le secteur
financier, l’imprimerie et reproduction d’enregistrements, la product
ion et distribution
d’électricité et de gaz et les transports (entre 25 et 50
% de ratio de fiscalisation) ;
les activités immobilières, artistiques, créatives et de spectacle, l’agriculture et les
télécommunications se caractérisent à l’inverse par une pr
ession fiscale relativement
inférieure à la moyenne (ratio de fiscalisation inférieur à 10 %).
21
21
Eu égard à la faiblesse de la valeur ajoutée des secteurs de fabrication de boissons et de
produits à base de tabac comparé au montant agrégé de la somme des prélèvements
obligatoires acquittés par ces secteurs d’une part et de la fiscalité spécifique reposant sur ces
secteurs mais acquittée quasi intégralement par le consommateur d’autre part,
les ratios
calculés constituent des points statistiquement aberrants (ratios de fiscalisation respectifs
de 146 % et de 2 858 %
) et ne font pas l’objet d’une représentation dans
ce graphique.
Graphique 8 : Comparaison du ratio ((IS +CET+cotisations sociales+fiscalité affectée sectorielle)
/ (valeur ajoutée
par secteurs d’activité économique
), en %
pour l’année 2011)
20%
6%
61%
34%
46%
20%
49%
30%
3%
2%
39%
8%
Activités financières et d
assurance
Activités immobilières
Agriculture, sylviculture et pêche
Activités créatives, artistiques et de spectacle
Imprimerie et reproduction d
enregistrements
Organisation de jeux de hasard et d
argent
Télécommunications
Production (cinéma, radio, TV, musique)
Eau, déchets, dépollution
Electricité et gaz
Programmation et diffusion
Transports
Source : INSEE, DGFiP, ACOSS, calculs CPO.
22
22
2.
Le recours à la fiscalité affectée peut répondre à la poursuite de
certains
objectifs
économiques,
sans
toutefois
que
la
théorie
économique ne démontre la
nécessité de l’affectation
à un organisme
Les développements contenus dans la présente partie traitent de la justification
économique de l’affectation d’une taxe à un organisme affectataire, hors du budget
général de l’État
(donc y compris
en affectation interne, c’est
-à-dire à un compte
d’affectation spéciale ou à un compte de concours financier).
Ils ne portent donc pas sur le
bien-fondé d
un certain type de dépense.
Il est en effet bien nécessaire de distinguer l’affectation d’une taxe à
un
organisme, que cette partie étudie, de la dépense elle-même (quel que soit son mode
de financement), sur laquelle le présent rapport ne se prononce pas.
Ainsi, à
titre d’exemple, le bien
-
fondé de la fiscalité pigouvienne n’est pas remis en
cause par les développements suivants
: seul le principe de l’affectation des taxes relevant de
cette fiscalité à des organismes affectataires fait l’objet d’une étude
, au regard de la théorie
économique.
2.1.
D’un point de vue économique, l’affectation d’une taxe
à un organisme ne
se justifie que si elle permet de renforcer l’efficacité de l’impôt
,
notamment en améliorant le consentement du contribuable
2.1.1.
La fiscalité se voit traditionnellement assigner des objectifs de financement de
politiques
publiques,
de
correction
des
défaillances
de
marché
ou
de
redistribution
Selon la typologie, devenue célèbre, de l’économiste britannique Richard Musgrave
9
,
une politique économique peut poursuivre trois objectifs distincts :
en premier lieu, la stabilisation du cycle économique (conduite de politiques
contracycliques lissant les effets du cycle économique, dans une logique keynésienne) ;
en deuxième lieu, la correction de défaillances de marché (allocation et production de
biens publics ; réduction des externalités négatives) ;
enfin, en dernier lieu, la redistribution (réduction des inégalités et meilleure répartition
des richesses).
En tant qu’instrument de politique économique, tout impôt peut
ainsi viser, en
plus de sa fonction première de financement des politiques publiques, un objectif de
correction d’une défaillance de marché ou
un objectif de redistribution
(l’objectif de
régulation du cycle économique par la fiscalité étant moins évident, la politique budgétaire
étant probablement plus efficace
pour l’atteindre
).
Dans ce cadre théorique simple mais robuste,
l’affectation d’une ressource fiscale en
dehors du budget de l’État ne peut se justifier, d’un point de vue économique, que si
cette affectation rend l’impôt plus efficace, c’est
-à-dire si
elle facilite l’atteinte de ses
objectifs.
9
Richard Musgrave,
The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy
, 1959.
23
23
À ce titre, parmi les facteurs qui concourent à l’efficacité de la fiscalité,
l’amélioration du consentement à l’impôt
10
joue un rôle important
. En première analyse,
le constat par l’assujetti de la nécessité de payer une contribution et le co
nsentement à la
payer librement
pourrait être plus important lorsque l’impôt est fléché sur une dépense bien
identifiée :
l’affectation faciliterait le contrôle de l’emploi et de l’efficacité de la dépense
;
lorsqu’il existe par ailleurs un lien entre les assuje
ttis et la nature de la dépense, le
consentement serait particulièrement fort, la dépense contribuant au financement
d’une politique bénéficiant indirectement aux assujettis et non à une communauté plus
large de bénéficiaires.
L
’affectation peut
donc être justifiée, économiquement, si elle permet de mieux
atteindre l’un des troi
s objectifs suivants du fait du
meilleur consentement à l’impôt
des assujettis.
En premier lieu, financer plus efficacement les politiques publiques :
cet objectif constitue un enjeu
d’importance
pour la fiscalité affectée, en raison de la
diversité
économique
et
sociale
des
thématiques
concernées
(par
exemple,
l’apprentissage, la construction, la formation professionnelle
, etc.) ;
le financement par taxes affectées de la sécurité sociale, qui traduit un mouvement
progressif de fiscalisation de cette dernière, constitue un cas bien spécifique en raison
de son poids financier.
En deuxième lieu, corriger plus efficacement des défaillances de marché :
la supervision et la régulation de se
cteurs d’activité
monopolistiques par nature
(énergie, électricité, télécommunications notamment)
ou générateurs d’externalités
négatives pouvant porter atteinte à un bien public
(banques et assurances, en
matière de stabilité financière) : en général, la taxe est alors affectée à un organisme en
charge d’assurer la régulation du secteur économique duquel il perçoit ses ressources.
L’idée sous
-
jacente est que l’existence d’un lien économique fort entre les assujettis et
le régulateur (la plupart du temps, une autorité administrative indépendante, dotée ou
non de la personnalité morale, ou une autorité publique indépendante) constituerait à
la fois une garantie d’autonomie du régulateur et
favoriserait
un
meilleur
consentement à l’impôt, en évitant de solliciter le contribuable national alors qu’il n’est
pas responsable de la défaillance de marché ;
la correction d’externalités négatives
, dans l’optique d’une fiscalité «
pigouvienne »,
visant soit à faire internaliser les externalités ne transitant pas par le prix de
marché
via
la taxe dont sont redevables les entreprises à l’origine d
e ces externalités
négatives (cas de la fiscalité écologique),
soit à modifier les comportements des
usagers
(cas de la fiscalité paternaliste ou comportementale, qui trouve son champ
d’application naturel
dans les politiques de santé publique) ;
enfin,
le financement de biens publics
pour des secteurs d’activité qui n’arriveraient
pas à s’organiser naturellement ou pour lesquels le contribuable national ne
consentirait pas à l’impôt car n’en bénéficiant pas directement. Dans ce cadre, les
actions engagées par l’organisme affectataire, qui sont financées par des ressources
générées par taxe affectée, ont pour objectif de favoriser le développement du secteur
assujetti : ce développement peut passer par des actions de promotion, de recherche et
d’innovation dont les retombées économiques sont positives pour le secteur et
génèrent une croissance de ce dernier.
10
L’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoy
en de 1789 dispose que : «
tous les citoyens ont le
droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouv
rement et la durée
».
24
24
En troisième lieu, redistribuer plus efficacement des ressources ou financer un
système de péréquation
: l’action de l’organisme affectataire, financé par des redevables
appartenant à la même communauté (secteur d’activité
; usagers
de l’électricité
, etc.) vise
alors à assurer une solidarité financière au sein de celle-ci.
2.1.2.
Dans les faits, le recours aux taxes affectées poursuit surtout un objectif de
financement de politique publique
Afin d’examiner le bien
-fondé économique des affectations en matière de fiscalité, il a
été procédé à une ventilation des différentes taxes en foncti
on des objectifs qu’elles
poursuivent. Il doit toutefois être souligné certaines limites à cette typologie :
la distinction entre objectifs n’est pas toujours simple
; par exemple :
certaines taxes se caractérisent par la poursuite de plusieurs objectifs
économiques
: c’est le cas de la CSPE, qui participe du développement du
marché de l’électricité en finançant les énergies renouvelables, mais qui poursuit
parallèlement un objectif de péréquation ; de même, les contributions versées
par les établissements de crédit au Fonds de garantie des dépôts peuvent à la fois
répondre à un objectif de correction d’une défaillance de marché (en l’espèce, la
protection du bien public « stabilité financière
») ainsi qu’à un objectif de
redistribution (solidarité sectorielle en cas de crise bancaire) ; les contributions
assises sur le secteur du logement social visent à la fois un objectif de
financement de politique publique et de redistribution (aides versées par la
caisse de garantie du logement locatif social
CGLLS
aux organismes HLM en
difficulté) ;
les droits de consommation, d’accises et les fractions de
taxes sur la valeur
ajoutée (TVA) brutes collectés sur les alcools et les tabacs, traités ci-dessous
comme relevant d’un objectif de financement de la sécurité s
ociale de par leur
affectation,
relèvent
évidemment
en
même
temps
de
la
fiscalité
comportementale ; de même, la fiscalité sociale peut répondre à un objectif de
redistribution lorsqu’elle frappe les
stock-options
ou les revenus de l’épargne.
Toutefois, eu égard aux volumes en jeu, aux effets de seuil à partir duquel la
modification des usages n’est plus permise par la fiscalité, ou au foisonnement
récent de taxes affectées aux organismes de sécurité sociale, il apparaît que
l’objectif de financement est dev
enu premier, primant sur les deux autres ;
d’autre part,
l’identification d’un objectif
économique précis est par ailleurs
rendue complexe en raison de l’ambiguïté initiale, dans bien des cas, de
l’intention qui a motivé le législateur dans leur création.
Néanmoins, l’examen des bases juridiques sur lesquelles sont assises chacune de ces
taxes, ainsi que l’analyse des missions confiées aux organismes affectataires, permet
tent de
distinguer, de manière suffisamment claire, l’objectif économique principal qu’elles
poursuivent.
Comme l’a établi le premier rapport particulier présenté au Conseil des prélèvements
obligatoires,
l’essentiel des affectations de taxes
paraît avoir été justifié, lors de leur
création, par un objectif de rendement budgétaire
:
«
L’ex
amen des exposés des motifs des
projets de loi de finances
[initiales et rectificatives, votées entre 2004 et 2013]
et des débats en
commission des finances tant devant l’Assemblée nationale que devant le Sénat fait apparaître
l’invocation la plupart du temps d’un motif unique, tiré de la nécessité de financer une montée
en puissance des dépenses ou de compenser un transfert de charges. Aucun débat ne semble
s’établir quant à la nécessité de recourir à une taxe affectée plutôt qu’à un financement par
dotati
on. Il n’y a pas de discussion comparative.
»
.
25
25
Encadré 1 : Méthodologie utilisée par le rapport pour ventiler les taxes affectées par grandes
catégories d’objectifs
Comme souligné ci-dessus,
le présent rapport a procédé à la ventilation des 309 taxes affectées
constituant le périmètre de la fiscalité affectée selon la définition retenue par le CPO par
grandes catégories d’objectifs assignés à l’instrument fiscal
: financement d’une politique
(en
isolant le financement d’une politiq
ue publique « classique » du cas particulier du financement de la
sécurité sociale, du fait de l’importance en nombre comme en rendement des taxes affectées aux
organismes de sécurité sociale d’une part, et étant donné le mouvement croissant de fiscalisati
on du
financement de la sécurité sociale par recours à des taxes affectées d’autre part
) ;
la redistribution,
ou péréquation ; la correction des défaillances de marché
, en distinguant trois types distincts
(régulation, internalisation d’externalités, modif
ication de comportements).
Pour ce faire,
afin d’apparier systématiquement chaque taxe affectée à un unique objectif, y
compris lorsque plusieurs étaient susceptibles de primer simultanément
(
cf. ci-dessus
),
le
rapport a procédé pour chaque taxe à une méthode
s’apparentant à un faisceau d’indices, via
trois temps :
l’examen de la base légale sous
-jacente
à l’instauration de la taxe, qui en explicite l’assiette, le
taux, la ou
les finalités ainsi que les différentes catégories d’assujettis
;
l’examen de l’
exposé des motifs des projets de lois de finances
, voire des débats en
commission des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, sur la base de la documentation
effectuée dans le cadre des travaux du premier rapport particulier ;
enfin,
en cas d’affec
tation à un organisme affectataire clairement identifiable
(agence locale,
agence de l’État, organisme professionnel),
l’examen des missions incombant à ce dernier, par
l’analyse des statuts, de la loi l’instituant ou des éléments disponibles soit dans le
rapport
annuel, soit dans les audits d’évaluation les plus récents
établis par l’Inspection générale des
finances, la Cour des comptes ou le contrôle général économique et financier,
selon une
méthodologie similaire à celle également pratiquée par le quatrième rapport particulier.
Ainsi, en 2011, 52 % du nombre total des taxes affectées ont pour principal
objectif de financer une politique publique ou des organismes de sécurité sociale :
Graphique 9 : Ventilation du nombre de taxes affectées par grand objectif économique
poursuivi en 2011
Correction
d'une
externalité
Péréquation
Financement
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Source : CPO.
La prépondérance de l’objectif de rendement devient encore plus nettement marquée
lorsque l’analyse porte sur les volumes financiers.
Ce sont en effet 86 % des recettes
générée
s par l’ensemble de la fiscalité affectée qui visent principalement un objectif de
rendement
; pour les autres objectifs économiques, les recettes apparaissent ainsi
relativement marginales :
26
26
Graphique 10 : Ventilation du rendement agrégé de la fiscalité affectée par grand objectif
économique poursuivi en 2011
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Péréquation
Correction d'une
externalité
Financement
Source : CPO.
Si l’on exclut les taxes finançant la sécurité sociale, qui biaisent l’analyse en raison de
leur poids,
la part prise par l’objectif de financement des pol
itiques publiques reste
toutefois prépondérante ; il représente ainsi, par son poids financier, les trois quarts
de la fiscalité affectée pour l’année 2011
:
Graphique 11 : Ventilation du rendement agrégé de la fiscalité affectée par objectif économique
poursuivi en 2011 hors sécurité sociale
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Péréquation
Correction d'une
externalité
Financement
Source : CPO.
27
27
2.2.
Toutefois, aucun élément économique probant ne permet de conclure à la
nécessité d’affecter certaines taxes
à des organismes affectataires
2.2.1.
Le consentement à l’impôt n’est pas
nécessairement
amélioré
en
cas
d’affectation
à des organismes affectataires et peut par ailleurs entraîner des
inefficiences de politique publique
À titre liminaire, il convient de souligner que
l’amélioration du consentement à
l’impôt qui résulterait de
la fiscalité affectée à un organisme
n’apparaît ni démontré
e,
ni exempte de difficultés
, tant au regard de la théorie économique que de la pratique
administrative.
D’une part, le
lien entre le secteur assujetti à l’imposition et les missions
accomplies par
l’organisme affectataire peut s’avé
rer très ténu, voire inexistant
, dans
certains cas, si bien que le seul objectif valable, bien que parfois lointain, demeure celui de
financement d’une politique publique, alors qu’il s’agit sans doute de simplement dote
r ledit
organisme de ressources à partir des recettes permises par un prélèvement jugé dynamique
par le législateur.
Au regard des deux graphiques ci-
dessous, qui ventilent l’intégralité des
309 taxes
affectées en fonction de l’intensité du lien économique
entre le secteur assujetti et les actions
effectuées par l’affectataire suivant une typologie simple («
élevé », « moyen » et « faible »,
suivant une appréciation découlant
des missions de l’affectataire et de l’examen
de la base
légale sur laquelle est fondée la taxation), il ressort les constats suivants :
les taxes affectées pour lesquelles l’intensité du lien est élevé sont majoritaires en
nombre (45 %)
: il s’agit en grande partie de taxes affectées à des agences de l’État ou à
des agences locales (à hauteur de 62 % pour la catégorie « élevé ») ;
toutefois, le rendement recouvré par ces mêmes taxes est très faible : 14 % du
rendement total de la fiscalité affectée ;
les taxes affectées pour lesquelles la poursuite de l’objectif d’amélioration du
consen
tement à l’impôt paraît réellement valable sont donc numériquement
nombreuses mais dotées d’un rendement limité au regard des montants
recouvrés
;
enfin, l’intensité du lien est particulièrement faible dans le cas de la fiscalité affectée
non spécifique (69 % de ces taxes dans la catégorie « faible
»), alors qu’elle est
beaucoup plus élevée pour ce qui a trait à la fiscalité sectorielle affectée (52 % de ces
mêmes taxes dans la catégorie « élevé »).
Encadré 2 : Méthodologie utilisée par le rapport pour ventiler les taxes affectées par degré
d’intensité du lien économique entre le secteur assujetti et les actions effectuées
par l’affectataire
Pour l’intégralité des 30
9
taxes affectées qui font l’objet d’un recensement dans les travau
x du CPO, le
présent rapport a procédé à une ventilation en fonction du degré d’intensité du lien économique entre
le secteur assujetti et les actions effectuées par l’affectataire, de la manière suivante
:
dans le cas d’une affectation à un organisme affectataire clairement identifié, à l’instar d’une
agence
(locale ou d’État), d’un organisme professionnel ou du monde consulaire, il a été procédé à
l’examen des missions incombant à cet organisme, par l’analyse des statuts de ce dernier, de la loi
l’instit
uant ou des éléments disponibles soit dans le rapport annuel, soit dans les audits
d’évaluation les plus récents établis par l’Inspection générale des finances, la Cour des comptes ou
le contrôle général économique et financier.
Ces divers éléments recueil
lis ont alors été mis en regard du secteur d’activité économique
redevable de la taxe affectée à l’organisme examiné, identifié par la classification de l’INSEE
utilisée dans le présent rapport. En se fondant sur cet ensemble d’indications, selon une métho
de
28
28
de faisceau d’indices, il a alors été possible de coter synthétiquement l’intensité du lien entre le
secteur assujetti à une taxe affectée donnée et l’organisme affectataire qui reçoit ladite taxe au
titre de ses ressources, suivant une ventilation entre « élevé », « moyen » et « faible », au moyen
d’un score de 1 à 3 attribué à chaque organisme affectataire à partir de la réponse à deux
questions («
les missions de l’organisme, telles qu’elles sont définies dans ses statuts, sont
-elles
économiquement liées au secteur assujetti ? » ; «
les missions de l’organisme, telles qu’elles sont
réellement exercées par ce dernier, sont-elles économiquement liées au secteur assujetti ? »).
Cette appréciation est donc subjective par essence, puisqu’elle a été effectué
e par le rapporteur,
mais elle est néanmoins objectivée par la méthodologie ainsi détaillée ;
dans le cas d’une affectation interne à l’État, la finalité du CAS ou du CCF auquel est affectée la taxe
considérée, telle qu’elle est référencée dans les docume
nts budgétaires annexés au projet de loi de
finances,
a été mise en regard de la nature du secteur économique assujetti. A l’exception de la
contribution exceptionnelle de France Télécom affectée au CAS « pensions », où le lien a été jugé
« faible », tous les liens entre les secteurs assujettis et les CAS ou CCF recevant des taxes affectées
ont été jugés « élevés » suite à cet examen ;
dans le cas des affectations de taxes à des organismes de sécurité sociale, soit en affectation
initiale, soit en réaffect
ation, l’examen a porté au cas par cas sur le lien entre la base légale de la
taxe, le secteur d’activité économique assujetti et la nature de la caisse ou du régime de sécurité
sociale affectataire. Il apparaît toutefois que, par nature, l’intensité du li
en économique entre
l’assujetti et l’affectataire est bien moindre lorsque le produit de la taxe est affecté à un organisme
de sécurité sociale et non à un organisme
ad hoc
(agence de l’État notamment), dont les missions
seraient spécifiquement en lien avec la justification économique sous-jacente à la taxation (par
exemple, au titre d’une fiscalité comportementale). Dans la quasi
-totalité des cas, le lien a ainsi été
jugé « moyen
» (les droits à tabac ainsi que les diverses contributions de l’industrie
pharmaceutique) ou « faible
» (prélèvement sur les jeux d’argent affecté aux régimes obligatoires
d’assurance maladie), mais plus rarement «
élevé » (contributions sur les avantages de préretraite
d’entreprise et sur les indemnités de mise à la retraite, affectées à la caisse nationale d’assurance
vieillesse des travailleurs salariés).
Graphique 12 : Répartition du nombre de
taxes affectées par degré d’intensité du lien entre
secteur assujetti et missions de l’affectataire (en %,
2011)
Elevé
45%
Moyen
27%
Faible
28%
Source : CPO.
29
29
Graphique 13 : Répartition du volume financier d
es taxes affectées par degré d’intensité du lien
entre secteur assujetti et missions de l’affectataire (en %, 2011)
Elevé
14%
Moyen
38%
Faible
48%
Source : CPO.
Certains cas illustrent l
’absence de tout lien économique entre le secteur assujetti et les
missions de l’organisme affectataire
:
c’est par exemple le cas des prélèvements sur les paris sportifs ou les jeux en ligne
affectés à l’institut national de prévention et d’éducation pour
la santé (INPES) ;
c’est également le cas de l’affectation des prélèvements sur les mises engagées dans les
jeux de cercle en ligne au centre des monuments nationaux (CMN), en charge de la
politique monumentale nationale ;
dans ces deux exemples, le lien
entre la dépense et la ressource s’avère
inexistant et ne
semble avoir de motivation autre que l’allocation d’un financement donné à une
politique publique.
D’autre part, même lorsqu’il existe un lien entre les assujettis et la nature des
dépenses financée
s, l’affectation peut soulever d’importantes difficultés
:
soit le consentement à l’impôt n’est en rien amélioré.
Si très peu de cas de
contestation véritable d’une taxe affectée sont avérés, il n’en demeure pas moins que
certaines taxes peuvent faire l’objet d’une véritable «
guérilla contentieuse », surtout
lorsque le lien entre les assujettis et les actions financées s’avère ténu (
cf. encadré
suivant
).
Encadré 3 : Quelques cas de contentieux en matière de fiscalité affectée
Dans le secteur pharmaceutique :
L’un des exemples les plus emblématiques est celui de la taxe sur les dépenses de promotion reposant
sur l’industrie pharmaceutique
affectée à la haute autorité de santé (HAS). Les entreprises du secteur
considèrent non seuleme
nt qu’elle n’a pas d’effet régulateur, mais que qui plus est les faiblesses
rédactionnelles de la base juridique sur laquelle elle est instituée aboutissent à rendre l’assiette
illisible. Ainsi, la qualité des visiteurs médicaux visés, la définition des salaires à prendre en compte
comme celle des dépenses externalisées ne font pas l’objet d’une interprétation définitive en l’absence
de toute circulaire d’application des textes en vigueur, ce qui conduit à une contestation systématique
de tout nouveau motif de redressement dans le cadre des contrôles et à de nombreux contentieux.
Surtout, certaines règles actuellement appliquées sont économiquement contestables, notamment les
doubles taxations sur les salaires que peut engendrer le dispositif, comme le relève le rapport conjoint
Inspection générale des finances (IGF)-Inspection générale des affaires sociales (IGAS)
« La fiscalité
spécifique applicable aux produits de santé et à l’industrie qui les fabrique
»
, octobre 2012.
Dans le secteur des télécommunications :
Un autre cas symptomatique de la
très faible acceptabilité d’une taxe affectée demeure celui de la taxe
sur les services de télévision (TST) « distributeurs
», ce qu’illustre notamment la plainte exprimée par
30
30
un opérateur de communications électroniques à la Commission européenne en août 2011
relativement au financement des régimes d’aide aux industries cinématographiques et audiovisuelles.
Les modifications apportées à l’assiette de la taxe (
cf. infra
) attestent ainsi de ce que le lien économique
entre la diffusion des contenus et la taxation correspondante est bien moins clair que pour les autres
taxes affectées au CNC.
La logique d’extension de la TST «
éditeurs » à des secteurs économiques qui présentent une proximité
économique moins immédiate avec les aides déployées par le CNC est donc fragile, ce que relève la
Cour des comptes dans un rapport récent
11
:
« outre le défaut de stabilité du cadre fiscal qui en résulte,
force est de constater, s’agissant de la part de la taxe appliquée aux opérateurs d
e communications
électroniques, que le lien entre le fait générateur de la taxation (l’activité de distribution de contenus
numériques relevant de catégories extrêmement diverses), l’assiette de la taxe (le chiffre d’affaires
résultant des abonnements aux services de communications électroniques), et son objet (le financement
de la création cinématographique et audiovisuelle) apparaît à bien des égards moins évident que pour les
taxes affectées d’origine plus ancienne
» ; «
l’affectation au CNC de l’intégra
lité du produit de la taxation
des opérateurs de communications électroniques revient à conférer au Centre une prérogative discutable,
dès lors qu’en l’espèce il ne saurait se prévaloir d’être à lui seul concerné par la diffusion sur internet de
contenus f
aisant l’objet d’un soutien public.
»
.
Cette taxation apparaît d’autant plu
s fragile que seuls 20 % des 1,2
Md€ de fiscalité spécifique au
secteur des télécommunications financent directement le secteur (au titre de sa régulation par
l’autorité de régulation des communications électroniques et postales (ARCEP))
: 80 % financent les
budgets des collectivités territoriales (communes et départements pour l’IFER sur les antennes,
régions pour l’IFER cuivre, même s’il ne s’agit pas là de fiscalité affectée), le financement du cinéma et
des ayants droits (taxe sur les vidéogrammes et la vidéo à la demande), le financement du cinéma et de
la télévision à travers la TST « distributeurs », et le financement de la fin de la publicité sur France
Télévisions via la taxe « télécoms ».
La généralisation de cette logique de taxation affectée dont
la charge repose sur des assujettis n’ayant
pas (ou peu) de lien avec les actions financées paraît par conséquent à la fois économiquement peu
justifiable et de nature à générer des contentieux, une faible acceptabilité par les redevables et un
moindre co
nsentement à l’impôt en général.
soit le consentement à l’impôt est fort, mais soulève d’autres difficultés
économiques :
la charge fiscale pesant sur les assujettis
peut s’avérer
soit importante en
statique, soit dynamique du fait de la volatilité de la base taxable ou de
l’intervention du législateur sur les taux
, aboutissant
d’une part
à des
phénomènes de renforcement de la pression fiscale potentiellement
nuisibles à la croissa
nce et à l’activité économique, mais aussi, d’autre part, à des
situations
d’excédents de trésorerie de l’affectataire
non systématiquement
traduits en actions exercées en direction du secteur assujetti. Le cas des
chambres de commerce et d’industrie
(CCI)
, qui fait l’objet d’un développement
dans le rapport particulier n°4 du CPO
12
, est symptomatique de ces
phénomènes
de rente improductive qui traduisent une allocation sous-optimale des
ressources générées par l’affectation de taxes
: ainsi, ces dernières disposent
de fonds de roulement très abondants (191
jours d’activité en moye
nne) ;
surtout, elles réalisent l’essentiel de leur résultat net sur la section «
service
général » (résultat net global de 115
M€), financée majoritairement (à hauteur de
62 %) par des rendements de taxes affectées ;
11
Cour des comptes,
La gestion et le financement du centre national du cinéma et de l’image animée,
octobre 2012.
12
Les effets des taxes affectées sur les finances publiques
, Justine Coutard, rapport particulier au Conseil des
prélèvements obligatoires.
31
31
les assujettis et les bénéficiaires étant les mêmes, la ressource prélevée peut perdre, aux yeux
des assujettis, son caractère de denier public. Dans ce contexte,
l’agence affectataire peut,
sans que l’État ne puisse réellement peser sur ses décisions, financer des politiques
inefficientes voire contraires aux objectifs poursui
vis par l’État
, comme l’a mo
ntré
l’Inspection générale des f
inances au sujet de la Caisse de garantie du logement locatif social
13
(CGLLS
cf. encadré suivant
).
Encadré 4 : La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)
Source : IGF.
13
L’État et ses agences
: le cas des agences de financement
, rapport IGF n° 2011-M-044-04, février 2012.
La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) est un établissement public administratif
(EPA) et une institution financière (IFS) créée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à
la solidarité et au renouvellement urbain. Fondées sur un principe de solidarité entre bailleurs sociaux,
les activités de la Caisse sont principalement financées par des cotisations prélevées sur les
organismes de logement social. Le produit de ces taxes affectées a connu une évolution
particulièrement dynamique au cours des dernières années, sous l’effet de modifications
paramétriques (plus de 35% entre 2007 et 2012).
D’un budget annuel de 287
M€ en 2012, et disposant d’un plafond d’emplois de 30
agents, la CGLLS est
investie depuis sa création d’une double mission
:
garantir à titre subsidiaire les prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux
organismes constructeurs de logements sociaux, lorsque les collectivités territoriales refusent
d’octroyer leur garantie ou sont dans l’incapacité de le faire
;
contribuer, via la distribution de subventions, à la prévention des difficultés financières et au
redressement des organi
smes HLM et des sociétés d’économie mixte (SEM) en difficulté.
La CGLLS est par ailleurs chargée pour compte de tiers de gérer le fonds de péréquation alimenté par
le prélèvement sur le potentiel financier des organismes d’HLM.
Tant pour ses missions de ga
rantie que d’aides aux organismes en difficulté, le rôle de la CGLLS ne
favorise pas l’émergence d’un secteur du logement social plus efficient
:
concernant l’activité de garantie, le positionnement et le rôle de l’établissement soulèvent
d’important
es questions :
avec moins de 4
% des flux annuels de garantie, le rôle de la Caisse n’est en rien systémique pour le
financement du logement social ;
à aucun moment, la Caisse ne procède à une évaluation de l’opportunité de l’octroi de sa garantie.
Aucun é
lément objectif ne permet donc d’indiquer que la Caisse garantit des opérations justifiées au
regard des objectifs de l’État en matière de logement social, et que son action présente une efficience
suffisante. La CGLLS joue donc, pour cette partie de son a
ctivité, le rôle d’une agence «
transparente »,
sans valeur ajoutée ;
en outre, du fait de l’application des règles prudentielles et de la très faible sinistralité de son activité
de garantie, la Caisse dispose d’un niveau de fonds propres disproportionné
au regard des risques,
historiquement proches de zéro (479
M€ de fonds propres fin 2010, et un portefeuille de 720
M€, pour
un encours de garanties de 3
Md€)
;
concernant l’attribution d’aides aux organismes en difficulté, les pratiques de la CGLLS ne per
mettent
pas une bonne régulation du secteur :
les aides sont gérées de manière paritaire. Les dossiers de demandes d’aides sont ainsi instruites et
proposées à la CGLLS par les fédérations professionnelles ;
en facilitant le maintien de petites structures,
faibles et éclatées, cette activité de garantie s’avère
contraire aux objectifs généraux poursuivis par l’État en matière de consolidation du secteur du
logement social.
Compte tenu de sa gouvernance et de son mode de fonctionnement, la CGLLS ne constitue pas ainsi un
levier efficace permettant le regroupement et la concentration du secteur du logement social, alors
qu’il s’agit de l’un des objectifs prioritaires de l’État. À l’inverse, l’attribution d’aides à des organismes
HLM en difficulté peut, lorsque celles-ci sont distribuées de manière automatique, être un frein à la
restructuration du secteur en facilitant le maintien en activité de structures n’ayant pas la taille
critique.
32
32
2.2.2.
L’affectation ne semble pas permettre un financement plus efficace des
politiques publiques
En l’absence d’éléments tangibles permettant de confirmer l’amélioration du
consentement à l’impôt,
la théorie économique ne permet pas de justifier le financement
de politiques publiques par taxes affectées. A
u contraire, l’affectation peut
être de
nature à sanctifier des dépenses dont l’efficience n’est pas toujours établie.
Compte tenu de l’importance des politiques publiques en jeu et des masses
financières
concernées, les modalités de financement doivent faire l’objet d’une réflexion approfondie.
Cette réflexion, qui s’apparente davantage à une problématique budgétaire qu’économique,
excède par conséquent le cadre du présent rapport.
Deux blocs de politiques publiques peuvent toutefois être distingués.
Concernant
la
formation
continue,
l’apprentissage,
le
financement
d’infrastructures
(via une agence « transparente
» comme l’
Agence de financement des
infrastructures de transport de France
AFITF
),
l’autonomie, l’insertion professionnelle
des handicapés ou encore l’audiovisuel public, la diversité de
s politiques publiques en
jeu représente près de 42
Md€ au titre de l’année 2011
. Le financement de ces politiques
publiques s’effectue au moyen de taxes et de contributions, à la charge de l’employeur pour
l’essentiel mais pas exclusivement, affectées à des organismes de statuts divers, qu’il s’agisse
d’agences de l’État, d’organismes paritaires collecteurs agréés, de fonds nationaux ou
régionaux, ou,
en interne à l’État
, de comptes de concours financiers ou de comptes
d’affectation spéciale ; il conviendrait de s’interroger sur l’ampleur d’un phénomène qui
s’apparente à une débudgétisation.
Concernant la sécurité sociale, le financement par des taxes affectées constitue
une tendance de fond
; ces ITN regroupent un ensemble très composite d’instruments
de taxation (une soixantaine au total), dont le montant agrégé atteint près de 54
Md€
pour l’année 2011
, soit environ 10 % des recettes des régimes de base, au premier rang
desquels se retrouvent en termes de rendements la taxe sur les salaires, les droits de
consommation sur les tabacs et la TVA collectée sur les alcools, les tabacs et les produits
pharmaceutiques (il est par ailleurs à noter que la loi de finances pour 2012 a créé une taxe
sur les sodas et boissons sucrées).
Depuis le début des années 2000, à la faveur d’une
montée en puissance graduelle destinée à pallier l’impact croissant des allègements de
cotisations sociales sur les recettes de la sécurité sociale,
la fiscalité affectée s’est
érigée en troisième pilier du financement de la sécurité sociale, après les cotisations
sociales et la contribution sociale généralisée.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2012,
particulièrement dans le chapitre V, «
Le financement de la sécurité sociale par l’impôt
»
,
présente cet ensemble comme
« un agrégat foisonnant, principalement assis sur la
consommation et dont le dynamisme contrasté fragilise certains régimes et branches. Il
apparaît instable, d’une lisibilité insuffisante, peu responsabilisant dans ses modalités pour les
organismes de sécurité sociale qui en bénéficient et la gestion de ces impôts et taxes, éclatée
entre plusieurs administrations, n’est pas suffis
amment transparente. »
.
33
33
Historiquement, certaines affectations pouvaient posséder un objectif économique et
non budgétaire
: c’était notamment le cas des droits à tabacs, affectés selon une logique de
fiscalité comportementale. Cependant, au vu des mouveme
nts d’affectation successifs de
taxes existantes aux différentes branches de la sécurité sociale, leur objectif économique
principal consiste désormais à apporter de nouveaux financements à la sécurité sociale. C’est
ainsi que le fonds solidarité vieillesse a vu, consécutivement à la réforme des retraites
de 2010, ses ressources augmenter de 1,7
Md€ du fait du transfert de fractions de TVA
sectorielles sur le secteur médical ainsi que de droits sur les tabacs. De même, de nombreuses
taxes ont été créées depuis 2005 afin de financer les dépenses d’assurance mal
adie : cela a été
le cas des contributions sociales sur les stock-options en 2008, des contributions sur les
revenus du capital-risque et des prélèvements sur les jeux et les appels surtaxés
en 2010, ainsi que de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des
sociétés (C3S). Il conviendrait, pour ce second bloc, de conduire une réflexion permettant de
clarifier les relations financières entre l’État et les caisses de sécurité sociale.
2.2.3.
La correction d’externalités peut être atteint
e sans affectation de ressources
fiscales à un organisme affectataire
2.2.3.1.
Le financement d’un régulateur par le secteur d’activité qu’il contrôle soulève
des difficultés
L’idée selon laquelle il conviendrait de doter
un régulateur de ressources fiscales
propres est généralement justifiée
d’un point de vue économique de deux manières
différentes
: d’une part, en cas de financement par dotation budgétaire, le
consentement à l’impôt serait faible
, le contribuable national pouvant refuser de financer
la correction
d’une défaillance de marché dont il n’est pas responsable
;
d’autre part, ce
financement pourrait accroître l’indépendance du régulateur
en le dotant de ressources
non directement contrôlées par le pouvoir politique.
Toutefois, ces deux arguments n’apparaissent pas totalement justifiés d’un point
de vue économique.
D’une part, le contribuable national bénéficie de l’action du régulateur,
ce qui en
théorie peut justifier sa contribution :
dans le cas d’un monopole, le contrôle du régulateur permet, s’il est
efficace, des prix
moindres qu’en l’absence de régulation et une meilleure q
ualité de services
; l’action du
régulateur bénéficie donc également au contribuable-consommateur ;
dans le cas où la régulation vise à préserver un bien public, comme la stabilité
financière, le contribuable bénéficie également de l’action du régulateur.
D’autre part, l’indépendance conférée par la fiscalité affectée n’est pas exempte
d’ambigüités
:
rien n’indique qu’une condition nécessaire à l’indépendance soit l’existence
d’une
ressource fiscale affectée.
Ainsi, les autorités administratives ou publiques
indépendantes (AAI et API) financées par taxes affectées apparaissent minoritaires (ce
n’est le cas que pour 6 AAI sur
43, soit 14 % du total) ; en revanche, le statut juridique
et la gouvernance de l’agence
paraissent davantage en mesure de garantir son
indépendance ;
34
34
la recette fiscale affectée ne frappant qu’un petit nombre d’assujettis et étant par
définition non contrôlée par le Parlement, elle peut inciter l’agence affectata
ire à
dépenser de manière inefficiente cette ressource
, contribuant ainsi à des
phénomènes d’allocation non optimale de cette dernière,
préjudiciable à la croissance
et à la compétitivité de
l’économie. Cela
peut ainsi s’observer lorsque les taxes affectée
s
reposent sur des assiettes dynamiques, engendrant des rendements de plus en plus
élevés alors que les besoins financiers du régulateur doivent être, normalement,
relativement fixes ;
enfin,
l’affectation
pourrait
renforcer
les
phénomènes
de
«
capture
du
régulateur ».
En effet, comme l’a montré l’économiste George Stigler dans sa théorie de la
régulation
14
, un secteur économique, qui a toujours intérêt à maintenir une faible intensité
concurrentielle (résultant d’un fonctionnement oligopolistique) pour fair
e monter les prix et
écarter les nouveaux entrants, a avantage à la création d’un régulateur spécialisé.
En effet, si les entreprises arrivent à « capturer » le régulateur - en lui faisant admettre
leurs impératifs, leurs contraintes sous la forme de règle
s d’organisation du marché
, etc. -, le
marché fonctionnera comme un cartel, dont le coût est in fine supporté par le contribuable, et
sans risque qu’un membre du cartel ne joue les passagers clandestins. Ces phénomènes de
capture peuvent être rendus possibles de plusieurs manières différentes
15
: conflits d’intérêt
individuels résultant de la porosité entre les fonctions de régulateurs et de régulés,
connivence intellectuelle ou idéologique, biais cognitifs du régulateur, etc.
Dans ce contexte,
l’affectation
d’une ressource fiscale peut
constituer un facteur
renforçant le risque de capture du régulateur, en le faisant dépendre des ressources
mises à sa disposition par les régulés.
En lieu et plac
e de l’indépendance recherchée, c’est
bien à une dépendance accr
ue que le régulateur s’expose par rapport aux régulés, surtout si
le rendement de la taxe affectée est directement corrélé à la santé économique du secteur (en
étant assise, par exemple, sur le chiffre d’affaires).
Un exemple récent illustre la pertinence de cet argument
: les mutations d’importance
apportées à la fiscalité affectée pesant sur l’industrie du médicament suite à l’affaire
« Mediator ». En effet, afin de pallier les dysfonctionnements de gouvernance de la chaîne du
médicament mis en exergue par ce scandale sanitaire, le législateur a décidé de mettre fin à
l’existence de taxes affectées à l’agence française de sécurité sanitaire des produits de santé
(AFSSAPS)
dans le cadre de la LFSS pour 2012, au nom du principe de séparation de l’organe
de c
ontrôle et des entreprises du secteur. Dans l’étude d’impact, il était en effet indiqué que le
précédent mode de financement de l’AFSSAPS était de nature à
« induire un doute quant à
l’indépendance de l’agence vis
-à-
vis de l’industrie pharmaceutique et des
dispositifs médicaux »
.
2.2.3.2.
L’affectation de la fiscalité affectée écologique
à des organismes affectataires ne
saurait être
justifiée de manière systématique
La fiscalité affectée écologique, comme la fiscalité écologique classique, vise à
remédier à une imperfection de marché en faisant payer les pollueurs et/ou en les
amenant à internaliser les externalités négatives de leurs activités.
À cet égard, comme
l’a montré la littérature économique
16
, il convient de souligner que toutes les taxes affectées
écologiques
n’ont pas nécessairement, dans les faits, vocation à modifier les comportements
des agents économiques :
14
G-J. Stigler, «
The Theory of Economic Regulation
», Bell Journal of Economics, volume 2, 1971.
15
Bertrand du Marais,
Crise de la régulation ou « capture du régulateur » ?
, Revue d’économie financière, 2009.
16
Suivant une distinction que l’on retrouve notamment dans le chapitre «
Fiscalité » du manuel
Politique
économique
de Agnès Bénassy-Quéré, Benoît Coeuré, Pierre Jacquet et Jean Pisani-Ferry.
35
35
les taxes énergétiques visent en premier lieu à faire payer les pollueurs mais
n’influencent qu’à la marge
la quantité de pollution émise en raison de la faible
élasticité des comportements
: ces taxes
s’appliquent
notamment aux secteurs de
production
et distribution d’électricité et de
transports. De même, les taxes affectées
écologiques sur les transports aériens (sur les aéroports, sur les nuisances sonores
aériennes) ont pour effet premier de lever des ressources sur une base relativement
inélastique, davantage que de
décourager les voyageurs de prendre l’avion. Les
pouvoirs publics semblent par conséquent attendre davantage des revenus fiscaux que
du double dividende
lorsqu’ils recourent à ce type de taxes
17
;
les taxes réellement écologiques, qui correspondent à proprement parler à la
logique
« pigouvienne »
et
ont
pour
principal
objectif
de
modifier
les
comportements et non de percevoir des recettes
18
, sont légèrement majoritaires en
nombre
: l’on peut les désigner par le nom de
fiscalité environnementale
. Même si le
faible rendement relatif de la taxe générale sur les activités polluantes semble indiquer
que
les
taux
appliqués
ne
sont
pas suffisamment
élevés
pour
modifier
les
comportements en profondeur,
le rendement de ce bloc s’avère très
conséquent (près
de sept fois le rendement de la fiscalité énergétique), essentiellement du fait des
redevances aux agences financières de bassin, qui génèrent
2 Md€ en 2011
.
Tableau 5 : Répartition de la fiscalité affectée écologique en fiscalité énergétique et fiscalité
environnementale, 2011
Catégorie de
fiscalité
écologique
Nombre de taxes
Pourcentage de
taxes dans la
fiscalité
écologique totale
Rendement (M€)
Pourcentage dans
le rendement
total de la
fiscalité
écologique
Fiscalité
énergétique
12
41 %
455
14 %
Fiscalité
environnementale
17
59 %
2 871
82 %
Total fiscalité
écologique
29
100 %
3 326
100 %
Source : CPO.
Au-delà de ces limites intrinsèques à la fiscalité écologique
, l’affectation d’une taxe
environnementale à une agence ou une autre entité en charge de conduire des
politiques environnementales est économiquement justifiée dès lors que la mission
première de l’organisme
en question consiste à corriger un « stock
» d’externalités
négatives non prises en compte par le marché
(par exemple, la dépollution d’une rivière
polluée dès l’origine et pas seulement par les flux de pollution nouvelle émis par les
entreprises exerçant leurs activités aux abords de cette rivière).
Toutefois, l’affectation à un organisme plutôt qu’au budget général de l’État
apparaît intellectuellement non satisfaisante
dans les autres cas, lorsqu’il s’agit
d’internaliser via la taxation, non un stock, m
ais un flux de pollution :
17
La théorie du double dividende consiste à postuler l’obtention simultanée d’une croissance plus riche en
emplois et plus soutenable sur le plan environnemental par une modification des prix relatifs du travail et des
ressources environneme
ntales au moyen d’une réforme fiscale fondée sur deux volets : la mise en place d'une
fiscalité environnementale permettant d’internaliser les effets externes environnementaux ; l'allégement du coin
fiscal pesant sur le travail grâce aux recettes engendrées par les écotaxes pour promouvoir une croissance plus
riche en emplois.
18
La question de l’efficacité de ces taxes et de leur caractère réellement «
pigouvien
» n’est pas traité ici
; certaines
d’entre elles, comme les redevances perçues par les agences de l’eau, ont ainsi pu être l’objet d’importantes
critiques de la Cour des comptes.
36
36
d’une part, il apparaît assez illogique d’affecter une taxe à une entité dont l’objectif est,
en général, de financer des politiques publiques qui en feront diminuer le rendement ;
une telle modalité de financement ne permet pas, en effet, de financer de manière
durable des politiques publiques (sous réserve que celles-ci soient efficaces) du fait de
la volatilité des ressources ainsi affectées ;
d’autre part, elle
peut placer
l’entité affectataire en situation de conflit d’intérê
t : dans
le cas où celle-ci mène des politiques efficaces, elle devra alors faire face à une
diminution de ses ressources
, et a donc un intérêt à ce que l’efficacité de ses actions soit
limitée ;
enfin, il n’y a aucune raison pour que le montant nécessaire
à la politique conduite par
l’entité affectataire corresponde au rendement de la taxe.
Il convient ici de remarquer que le bien-
fondé de l’affectation d’une taxe pigouvienne à
une dépense ciblée sur la correction d’une externalité n’est nullement remis en
cause. Seule
l’affectation d’une telle taxe à un organisme affectataire, donc hors du budget général de
l’État, est ici étudiée
: la logique économique inhérente à la fiscalité pigouvienne ne fait ici
l’objet d’aucune critique (ce n’est pas là le but du p
résent rapport).
De ce fait,
il n’existe aucune justification économique à ce que l’efficacité d’une
taxe écologique soit supérieure, en termes de modification des comportements,
lorsqu’elle est
affectée à un organisme affectataire plutôt
que lorsqu’elle a
bonde le
budget général
et fait l’objet d’un fléchage de la dépense au titre de la mise en œuvre
d’une politique publique environnementale ou d’une priorité gouvernementale de cet
ordre.
La question de la
pertinence de l’affecta
tion des taxes écologiques à des organismes
affectataires
mérite donc d’être soulevée.
2.2.3.3.
Hors du champ de la sécurité sociale, l
a fiscalité affectée paternaliste n’est que
très faiblement utilisée en tant qu’objectif unique, et seulement pour des
recettes très mineures
La fiscalité paternaliste vise à corriger la myopie des individus ou des ménages, leur
manque d’information ou leur horizon
de très court terme
. Il s’agit
donc
d’un cas particulier
de fiscalité pigouvienne qui vise à dissuader les individus de consommer des produits
possiblement dangereux.
S’inscrivent dans le cadre de cette fiscalité les droits de consommation sur les alcools et
tabacs affectés à des organismes autres que de sécurité sociale (à l’institut national de
prévention et d’éducation pour la santé ainsi qu’au fonds national d’aide au logement), ainsi
que des taxations spécifiques telles que la taxe sur les logements vacants ou la taxe affectée
au CAS «
aides à l’acquisition de véhicules propres
».
Seulement une dizaine de taxes affectées s’inscrivent dans ce cadre
, pour un montant
agrégé inférieur à 300
M€.
Pour les mêmes raisons que celles avancées au sujet de la fiscalité environnementale,
il
n’existe pas de réelle justification économique à ce que l’efficacité d’une taxe
paternaliste soit supérieure, en termes de modification des comportements, en raison
de son affectation en dehors du budget général de l’État
.
37
37
2.2.3.4.
Le financement par taxes affectées de biens publics sectoriels se traduit par un
fort consentement à l’impôt, mais interroge sur la p
l
ace de l’État dans
la sphère
économique
Les actions de développement, de formation ou de promotion au profit de
certains secteurs d’activité ont historiquement été financées par les taxes parafiscales.
Leur disparition progressive, conséquence de la LOLF, n’a pas signifié la
fin de ces actions
mais une mutation de la nature juridique de leur financement : ainsi, la taxe parafiscale sur
les spectacles est devenue une ITN perçue au profit de l’association pour le soutien du théâtre
privé et du centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV). Surtout, les taxes
parafiscales au bénéfice des centres techniques industriels (CTI) ont également été converties
en ITN, à l’instar de la conversion du comité de développement des industries françaises de
l’ameublement en centre technique du bois de l’ameublement.
L’industrie manufacturière, d’une part, et l’agriculture, la sylviculture et la pêche (
via
les chambres agricoles mais également les taxes sur les céréales, les huiles et les farines
affectées au profit de France AgriM
er), d’autre part, se caractérisent par l’existence de
nombreuses taxes affectées au rendement variable, qui financent directement des activités de
promotion, de recherche et d’innovation dont les retombées sont visibles pour le secteur. Tel
est également le cas pour les contributions rendues obligatoires
par l’État, comme la taxe
pour le développement de la formation professionnelle dans les métiers de la réparation de
l'automobile, du cycle et du motocycle
, affectée à l’association nationale pour la forma
tion
automobile.
La fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), rencontrée dans
le cadre du présent rapport, s’estime ainsi pleinement satisfaite de l’existence de ces taxes au
motif que les activités assujetties en perçoivent fortement le retour sur investissement du fait
du « circuit court
» et de la proximité entre les assujettis et l’organisme affectataire
: le
consentement à l’impôt y est donc fort, et la logique d’affectation détient dans ce cas précis
une certaine légitimité.
L’ensemble de la fiscalité consulaire s’inscrit également dans cette
logique, les aides aux entreprises étant la contrepartie des taxes pour frais de chambre de
commerce et d’industrie (CCI) acquittées par ces dernières.
Généralement bien acceptée, cette fiscalité soulève néanmoins trois questions
économiques importantes, pour lesquelles une réponse ne peut être apportée que lors
d’un examen systématique de ces taxes
:
d’une part, elle
s peuvent contribuer à un accroissement de la pression fiscale de
certain
s secteurs d’activités
;
d’autre part, rien ne permet d’indiquer qu’elle
s financent des dépenses
efficientes ;
enfin, elles interrogent
plus généralement sur la place de l’État dans le
fonctionnement
des
marchés
et
l’organisation
des
secteurs
d’activités
économiques
: dès lors que les entités affectataires ne remplissent pas des missions de
service public, il apparaît difficile de justifier l’existence d’une taxe affectée et
l’intervention, certes indirecte, des pouvoirs publics (
cf. l’exemple du Fonds nati
onal de
promotion et de communication en faveur de l’artisanat
-FNPCA-
dans l’encadré suivant
).
D’un strict point de vue économique, il serait plus satisfaisant de laisser les
secteurs d’acti
vité
s’organiser librement pour financer des actions dont ils
pou
rraient par ailleurs évaluer plus facilement l’efficacité
.
38
38
Encadré 5 : Le
Fonds national de promotion et de communication en faveur de l’artisanat
(FNPCA)
Créé en 1997, le Fonds national de promotion et de communication en faveur
de l’artisanat (FNPCA)
mène des campagnes de communication nationales destinées à améliorer l’image de marque de
l’artisanat («
L’artisanat. Première entreprise de France
»), ainsi que des activités de sponsoring (en
particulier, de l’équipe de France de h
andball).
À la fois opérateur de l’État et organisme divers d’administration centrale (ODAC), le FNPCA est un
établissement public administratif dirigé par les acteurs et les représentants du monde de l’artisanat.
Financé par une taxe additionnelle à la taxe pour frais de chambres des métiers (TFCM) prélevée sur
les entreprises du secteur, le FNPCA a vu ses ressources augmenter de manière régulière depuis sa
création
; il dispose d’environ 10
M€ de budget en 2012 et bénéficie d’une situation financière
confortable.
La stratégie du FNPCA est exclusivement tournée vers un objectif de notoriété de la « marque »
artisanat auprès des artisans et du grand public. L’établissement ne se donne pas d’objectifs en matière
d’amélioration du recrutement, d’information à l’orientation professionnelle, de formation o
u de
création d’entreprise, enjeux pourtant essentiels pour le développement des entreprises de l’artisanat.
Le pilotage de l’établissement par l’État est particulièrement faible, aussi bien dans le fonctionnement
courant de l’établissement que dans la déf
inition de ses orientations stratégiques. La nature des
activités du fonds (achats d’espaces publicitaires,
sponsoring
, etc.), qui le situe aux confins des missions
de service public, conduit à s’interroger sur la pertinence de la présence de l’État dans u
ne telle entité.
Source : IGF.
2.2.4.
La péréquation constitue un objectif économique plus légitime pour justifier
l’affectation d’une
taxe
à un organisme hors du budget général de l’État,
mais
peut facilement être dévoyé
La logique de péréquation par l’existence d’une ou plusieurs taxes affectées à un
organisme en charge de la solidarité et de la redistribution dans le secteur se retrouve
dans diverses branches d’activité économique
:
le secteur du logement
, l’assurance, l’art
et le spectacle, le marché de l’éle
ctricité.
Toutefois, cet objectif peut facilement être dilué
dans d’autres considérations de
politiques publiques au fil des modifications législatives et réglementaires des
missions confiées par les pouvoirs publics à l’organisme affectataire.
Tel est notamment
le cas dans le secteur des assurances où la notion de garantie et de mutualisation des risques
est relativement proche de celle de péréquation, du fonds dit « Barnier » de prévention des
risques naturels majeurs, qui a subi 21 modifications depuis sa création en 1995 et finance
désormais bien d’autres missions que son activité originelle, à savoir le financement des
expropriations de biens exposés à un risque naturel mettant en danger des vies humaines.
39
39
3.
La fiscalité affectée peut poser des problèmes microéconomiques en
complexifiant le système fiscal et en perturbant des équilibres
concurrentiels,
ainsi
que
macroéconomiques
en
accentuant
le
caractère distorsif de la fiscalité française
3.1.
La fiscalité affectée s’avère à la fois peu lisible et trop insta
ble pour les
entreprises assujetties
Le poids de la fiscalité ne constitue pas l’unique critère d’appréciation de l’impact
de cette dernière tant pour ses assujettis que pour les décisions d’investissement
effectuées par les agents économiques nationaux ou internationaux. En effet, de
nombreux facteurs contribuent à la compétitivité d’un système fiscal
:
la lisibilité et la
simplicité des règles fiscales conjuguées à leur visibilité, c’est
-à-dire à la sécurité juridique
que leur confère la stabilité des textes
; la facilité du recouvrement de l’impôt
; le très faible
poids des coûts de conformité pour l’usager, notamment. L’analyse économique de la fiscalité
affectée doit par conséquent également porter sur ces facteurs.
3.1.1.
Le manque de lisibilité de la fiscalité affectée constitue, en analyse statique, un
premier facteur de grief pour les entreprises
La faible lisibilité d’ensemble de la fiscalité affectée représente un premier constat, en
termes d’analyse statique portant sur l’intégralité du périmètre de ce b
loc de fiscalité au titre
de l’année 2011.
Ce constat recoupe celui effectué lors des deux premiers rapports particuliers, pointant
un
manque
de
gouvernance
d’ensemble
de
la
fiscalité
affectée.
Ce
constat
est
économiquement d’autant plus problématique qu’à
cet éclatement d’ordre administratif se
surajoute l’éclatement des objectifs poursuivis par cette fiscalité, qui peuvent être non
seulement pluriels pour un même secteur, mais également pluriels pour une même taxe
(cet argument est développé au point 2 du présent rapport).
Il convient ainsi de constater que
deux motifs principaux de complexité fiscale vont
à l’encontre de l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la norme fiscale pour les
entreprises assujetties.
En premier lieu,
la multiplication des entités de recouvrement des taxes affectées
dont sont redevables les entreprises d’un même secteur crée un premier facteur d’illisibilité
du dispositif d’ensemble, comme le souligne le rapport particulier n°2.
En second lieu,
les dispositifs de taxation aff
ectée sont d’autant moins lisibles que leur
base juridique est dispersée dans différents codes
: c’est non seulement le cas pour les
taxes affectées sectorielles, mais également de manière plus transversale pour toute la
fiscalité affectée non spécifique à
un secteur d’activité. Ainsi, les contributions à la charge de
l’employeur ne sont pas toutes codifiées au sein du code général des impôts mais dispersées
entre divers articles du code de la sécurité sociale (contribution sur les avantages de
pré-retraite
d’entreprise, contribution sur les indemnités de mise à la retraite, contribution
sur les stock-options
, cotisation des employeurs au fonds national d’aide au logement), du
code du travail (contribution annuelle au fonds de développement pour l'insertion
professionnelle des handicapés, contribution de 0,1 % assise sur les rémunérations retenues
pour l'assiette de la taxe d'apprentissage, financement des congés individuels de formation
des salariés sous contrats à durée déterminée), du code de la constructi
on et de l’habitation
(participation des employeurs à l’effort de construction), du code général des collectivités
40
40
territoriales relativement au versement transport, voire dans certains cas du code de la
propriété intellectuelle (redevances perçues à l'occasion des procédures et formalités en
matière de propriété industrielle) ou du code du patrimoine si elles sont soumises à la
redevance d’archéologie préventive.
À ce manque de lisibilité statique se rajoute, de manière encore plus cruciale
pour les entreprises, une instabilité de la norme fiscale en dynamique.
3.1.2.
En dynamique, la fiscalité affectée fait l’objet de nombreuses modifications de
taux et d’assiette qui la rendent peu lisible pour les assujettis
L’instabilité fiscale est préjudiciable pour les entr
eprises
en ce qu’elle induit,
d’une part, un coût d’adaptation aux normes nouvelles ou modifiées et, d’autre part, en
ce qu’elle perturbe la visibilité requise par les entrepreneurs pour investir. La fiscalité
affectée, par ses modifications de forme autan
t que de fond, d’assiette autant que de
taux, de changement des taxes existantes autant que de création de nouvelles, s’avère
par conséquent de nature à exercer un effet perturbateur dans le processus de
décision des entreprises.
Or, dans plusieurs secteur
s d’activité économique figurant parmi les plus fortement
redevables en matière de fiscalité affectée, l’instabilité de cette dernière apparaît manifeste.
Cette instabilité est d’autant plus préjudiciable que le cycle d’investissement est long
: elle est
a
insi maximale dans l’industrie pharmaceutique, où le cycle de développement d’un produit
est estimé à dix ans environ, et où les hypothèses des investisseurs internationaux intègrent
directement les données fiscales dans le calcul du retour sur investissement envisagé. Or,
l’industrie pharmaceutique française est très concernée par l’instabilité des taxes affectées
auxquelles elle est assujettie : tel est notamment le cas de la taxe sur les dépenses de
promotion.
Encadré 6 : Modifications apportées par les pouvoirs publics à la taxe sur les dépenses
de promotion
Depuis sa création par la loi du 19 janvier 1983, la taxe sur les dépenses de promotion, dont doivent
s’acquitter les entreprises qui exploitent en France une ou plusieurs s
pécialités pharmaceutiques
donnant lieu à remboursement ou inscrites sur la liste des médicaments agréés à l’usage des
collectivités, a été refondée dans sa forme actuelle par la loi de financement de la sécurité sociale pour
2003.
Depuis cette période, cette taxe a déjà connu quatre types de modifications substantielles :
sur les taux applicables aux différentes tranches (la tranche étant constituée par le rapport entre
l’assiette définie pour la taxe et le chiffre d’affaires hors taxes de l’entreprise co
nsidérée) ;
sur le niveau de l’abattement forfaitaire
: fixé à 2,5
M€ depuis la loi du 13 août 2004, il a été
modifié par la LFSS pour 2003 (0,5
M€), puis à nouveau par la LFSS pour 2004 (1,5
M€)
;
des éléments de définition de l’assiette
: la LFSS pour
2012 a étendu l’assiette à l’ensemble des
publications dans la presse médicale, la LFSS pour 2013 l’a quant à elle étendu aux dépenses
d’organisation et de participation aux congrès pharmaceutiques
;
des éléments de nature plus technique, tels que l’appréciation de l’assujettissement pour des
exercices comptables dont la durée est supérieure à 12 mois.
Cette instabilité se retrouve également dans le secteur des assurances. Ainsi, avant
d’être remplacée par une taxe sur les cotisations d’assurance afférent
es aux garanties de
protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, la contribution au fonds
CMU, créée en 2000, a changé trois fois de taux : 1,75 % entre 2000 et 2005, 2,5 % entre 2006
et 2008, 5,9 % entre 2009 et 2011, 6,27 % depuis le 1er janvier 2011.
41
41
De même, les droits et contributions pour frais de contrôle acquittés au profit de l’ACP
connaissent une augmentation très substantielle d’une année sur l’autre, qui pèse sur le
secteur financier (179
M€ pour l’année 2012, soit une augmentation de 10 % du montant
versé par le secteur l’année précédente).
Enfin, toutes proportions gardées eu égard aux spécificités d’un mécanisme qui relève
du périmètre des taxes affectées tout en s’app
arentant surtout à un dispositif assurantiel
pour le secteur bancaire, le montant erratique des cotisations qui peuvent être appelées par
le ministre de l’économie et des finances au titre de l’abondement du Fonds de garantie des
dépôts peuvent également c
onstituer une forme d’aléa pour le secteur au moment où cet
appel est effectué (et ce d’autant que certaines cotisations sont acquises au fonds, donc
versées à fonds perdus par les banques). Ainsi, en 2010, la contribution exceptionnelle
s’élevait à 270
M€ payable en 3 fois, puis à 105
M€ en 2011 et 300
M€ en 2012.
Au-
delà des spécificités sectorielles permettant partiellement d’expliquer cette
instabilité, il apparaît surtout que
les nombreuses modifications de taux, les diverses
mesures d’extension de l’assiette et divers changements tels que l’abaissement d’un
niveau d’abattement forfaitaire, sont très souvent prises non pas en raison d’un motif
économique
particulier,
mais
exclusivement
pour
compenser
le
manque
de
dynamisme d’une taxe affectée, ou pour
générer un surcroît de rendement sur une
taxe déjà dynamique.
3.1.3.
Le manque de lisibilité et l’instabilité de la fiscalité affectée peuvent induire un
coût direct d’adaptation
pour les entreprises assujetties
La conséquence principale découlant de l’atomisati
on de la gouvernance et du
recouvrement des taxes affectées est généralement citée dans les rapports consacrés à ce
type de fiscalité
19
comme étant d’ordre budgétaire : il s’agit de la problématique des frais de
gestion et de recouvrement à la charge soit d
es entités effectuant la collecte lorsqu’il s’agit de
services de l’administration, soit des organismes affectataires lorsque ces derniers sont
directement en charge du recouvrement, ce qui est notamment le cas de certaines agences
telles que la CGLLS et le CNC, entre autres exemples.
Plus directement, la complexité, le manque de lisibilité et l’instabilité de la fiscalité
affectée sont également
susceptibles d’induire des effets de nature directement économique
sur les entreprises assujetties.
Tel est notamment le cas pour les entreprises du secteur financier, où les coûts
d’incorporation de la norme fiscale et réglementaire dans les systèmes informatiques et le
back office
sont démultipliés par les changements de cette même norme. Les modifications de
péri
mètre fiscal génèrent ainsi des coûts et des délais d’adaptation informatiques.
Au-
delà de ce coût informatique, qui vient s’imputer dans les frais de gestion des
entreprises, l’évolutivité et la faible lisibilité de la norme peuvent également avoir une au
tre
résultante d’ordre à la fois juridique et économique
: celui du coût des contentieux relatifs au
manque de clarté et d’intelligibilité de la taxe.
Tel est le cas, à titre d’exemple, dans le secteur des assurances, de la taxe spéciale sur
les convention
s d’assurance (TSCA). Pour les taux dont le champ est défini de façon générique
et non en référence aux catégories réglementaires figurant dans le code des assurances, les
difficultés d’interprétation du taux de fiscalité applicable sont nombreuses et sour
ces de
contentieux potentiels, qui génèrent un coût pour les compagnies d’assurance
: c’est
notamment le cas en matière automobile en fonction des différents types de risques.
19
Rapport de l’Inspection générale des finances sur les agences de l’État, mars 2012.
42
42
3.2.
En fonction des caractéristiques des secteurs assujettis, la fiscalité affectée
peut perturber des équilibres sectoriels, peser sur les marges des
entreprises ou reposer intégralement sur le pouvoir d’achat des
consommateurs
3.2.1.
La fiscalité affectée pèse néanmoins généralement sur le consommateur, soit
directement, soit par un phénomène
d’incidence fiscale
Les effets microéconomiques engendrés par le recours à la fiscalité affectée sur
les secteurs d’activité économique assujettis varient fortement en fonction de
plusieurs paramètres, au nombre desquels l’on retrouve essentiellement
:
l’i
ntensité concurrentielle du secteur ;
le degré de pression institutionnelle exercé sur le niveau des prix, soit du fait de
l’action d’un régulateur sectoriel, soit du fait de l’existence de prix partiellement
administrés ;
le niveau des marges moyennes enregistrées par les entreprises dudit secteur ;
les élasticités-
prix de la demande et de l’offre
;
enfin, un dernier facteur qui peut être exogène dans certains cas, comme résulter
de l’ensemble des paramètres énoncés ci
-dessous
: l’incidence fiscale.
En effet,
la question de l’identification de qui, en fin de compte, supporte la taxe
affectée, est centrale
, l’un des premiers enseignements de la théorie
économique en matière
de fiscalité étant que celui qui assume réellement le coût de l’impôt n’est pas néce
ssairement
celui qui verse physiquement la contribution (lorsqu’un tel cas est avéré, il s’agit d’une
situation d’incidence fiscale
). L’intensité concurrentielle du secteur assujetti, l’existence de
possibles effets de substitution et d’effets de revenu su
ite à une modification des prix relatifs
entre différents biens en équilibre général
20
, l’élasticité
-
prix de l’offre et de la demande pour
un bien donné sont en effet autant de facteurs susceptibles d’influer sur l’incidence fiscale,
qui dépendent des caractéristiques micro-économiques du secteur assujetti tout en influant
en retour sur ces dernières.
Le tableau ci-
dessous résume les études sectorielles d’impact micro
-économique
de la fiscalité affectée sur certains secteurs particulièrement assujettis, qui sont
recensées en annexe du présent rapport.
En règle général, la fiscalité affectée est acquittée, directement ou
via
un phénomène
d’incidence fiscale, par le consommateur.
Elle pèse donc sur le pouvoir d’achat des ménages.
20
L’équilibre partiel ne porte que sur un seul marché, à la différence de l’équilibre
général. Les consommateurs
déterminent pourtant leur panier de consommation globalement, en fonction de leurs préférences, des prix
relatifs des différents biens et de leur contrainte de revenu ; de même, les entrepreneurs décident des embauches
en fonctio
n de leur chiffre d’affaires, de l’organisation de la production et du coût du travail pour chaque catégorie
de salarié. La question de l’incidence fiscale revêt donc toute son importance en équilibre général, la fiscalité sur
un marché donné étant en effe
t susceptible d’altérer les comportements sur les autres marchés en modifiant les
prix relatifs des différents biens comme le pouvoir d’achat des consommateurs.
43
43
Tableau 6
: Intensité de l’impact de la fiscalité affectée sur des secteurs particulièrement
assujettis en fonction de leurs caractéristiques micro-économiques
Caractéristiques sectorielles
Effets
Intensité
concurrentiel
le
Concurrence
internationa
le
Régulatio
n des prix
Nivea
u des
marge
s
Élasticit
é-prix de
la
demand
e
Incidence
fiscale sur le
consommateur
Impact global de
la fiscalité affectée
sur le secteur
Très faible
Faible
Forte
Élevé
Très
faible
La fiscalité se
répercute
automatiqueme
nt sur le
consommateur
Les effets sectoriels
sont limités ; les
consommateurs ne
réduisant pas leur
consommation, les
marges sont
maintenues
Moyenne
Faible
Faible
Faible
Moyenne
La fiscalité se
répercute
partiellement
sur le
consommateur
Pour maintenir ses
marges, le secteur
réduit son niveau
d’investissement
Forte
Faible
Moyenne
Élevé
Faible
Le
consommateur
ne subit pas de
hausse de prix,
la fiscalité étant
absorbée par
une baisse des
marges
Les effets sectoriels
sont importants :
baisse des marges,
moindre
investissement
Forte
Forte
Faible
Faible
Faible
La fiscalité se
répercute en
grande partie
sur le
consommateur
Les effets sectoriels
sont limités jusqu’à
un certain
point (encourageme
nt à la
délocalisation ;
moindre
investissement)
Forte
Forte
Forte
Moyen
Forte
(positive
)
Les effets sont
limités sur le
consommateur
Les effets sectoriels
sont importants :
baisse des marges,
moindre
investissement,
délocalisation
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Note
: Le tableau a été construit à partir d’une analyse des eff
ets microéconomiques de la fiscalité affectée observés sur des cas
réels. L’analyse a
porté sur les secteurs suivants : électricité et gaz ; assurances ; transports ; industries pharmaceutiques ;
télécommunications.
3.2.2.
Le recours à la fiscalité affectée peut également aboutir à des perturbations
d’équilibres concurrentiels
Ponctuellement, le choix de certaines assiettes sur lesquelles faire reposer une
taxe affectée sectorielle est susceptible de générer des distorsions de concurrence
entre différents sous-secteurs.
Le cas le plus significatif en la matière est celui de la TST « distributeurs »
dont
sont redevables depuis la loi du 5 mars 2007 les opérateurs de communications
électroniques.
44
44
Encadré 7 : Problématiques fiscales liées à la TST « distributeurs »
La TST « distributeurs » a été assise sur la seule part des offres intégrées correspondant aux services
de télévision, sur le modèle de la TVA réduite à 5,5 % applicable à la part des abonnements
triple play
supposée représentative
du service d’accès à la télévision.
Or, dans le cas de la TVA réduite comme de la TST « distributeurs », les opérateurs commercialisant
des offres de télévision non composites dans une offre forfaitaire, ainsi que ceux commercialisant des
offres composite
s pour la part relevant de l’acquisition de droits tels que commercialisés par le même
opérateur dans une offre de télévision indépendante, ont mis en place des stratégies d’optimisation
fiscale visant à valoriser au titre de l’accès aux services de télévi
sion la part la plus importante possible
de leurs produits d’abonnement afin de minimiser leur assujettissement.
Les fournisseurs d’accès internet ont ainsi bénéficié d’un avantage concurrentiel, jusqu’à la loi de
finances pour 2011 qui a étendu l’assiette
à la totalité du prix de l’offre, diminué d’un abattement de
55
%, afin de conserver le niveau d’assiette précédemment enregistré et de sécuriser les recettes du
CNC. La modification de la TST « distributeurs » votée en loi de finances pour 2012 est cependant
affectée d’une incertitude puisqu’elle a fait l’objet d’une notification à la Commission européenne le 26
octobre 2011, pour une décision toujours en attente.
Dans la version actuellement en vigueur, la TST « distributeurs » emporte deux
effets princ
ipaux sur l’équilibre concurrentiel
:
des phénomènes d’optimisation fiscale de la part de certains acteurs, puisqu’il est
toujours possible à des opérateurs tels que Free et SFR de minorer l’assiette imposable
en décomposant leur offre de manière à facture
r l’accès à la télévision pour un prix
quasi symbolique ;
des effets de seuil
: l’imposition étant progressive par tranches de chiffre d’affaires
(dernière tranche à 530
M€ dans la version en vigueur), la contribution est
mécaniquement non proportionnelle et s’exerce au détriment des contributeurs les
plus importants, parmi lesquels France Télécom.
3.3.
Si les assiettes agrégées de la fiscalité affectée sont relativement
comparables à
celles de l’ensemble de la fiscalité française
, une réforme
privilégiant les assiettes les moins distorsives aurait un impact positif sur
l’activité et l’emploi
3.3.1.
Sans être plus dist
orsive que l’ensemble de la fiscalité française, la fiscalité
affectée en renforce néanmoins les défauts
3.3.1.1.
La théorie économique enseigne que certaines assiettes sont plus distorsives
que d’autres
L’analyse économique suggère que
la fiscalité
, à moins d’être forfaitaire, c’est
-à-dire
non proportionnelle à une assiette d’imposition donnée,
est par nature distorsive ou non
neutre
: en effet, elle modifie les comportements microéconomiques des agents et entraîne
des inefficiences économiques pa
r les changements qu’elle engendre sur les prix relatifs entre
les biens et les services, le travail et le capital, notamment. Dans un cadre d’économie de
marché « parfaite
», c’est
-à-
dire où l’ajustement des prix relatifs conduit à une allocation
optimale, les impositions non forfaitaires nuisent donc
à l’efficacité économique. En biaisant
les décisions de consommation, d’investissement et d’épargne des agents économiques, la
fiscalité engendre ainsi une perte de leur bien-être.
45
45
Toutes les taxes ne sont cependant pas distorsives de la même manière, ni avec la
même intensité
, comme le montrent certains travaux récents de l’organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE)
21
. Ceux-ci distinguent notamment
trois grands blocs de fiscalité pour l
esquels les mécanismes et l’ampleur de la distorsion sur
les comportements microéconomiques, comme sur les grandes masses macroéconomiques,
diffèrent : les impôts sur les sociétés ; les impôts sur les revenus des personnes physiques ;
les impôts sur la consommation.
Par ailleurs, au-
delà de ces distinctions, il convient de rappeler que, d’une part, dans un
contexte de libre circulation des capitaux et, de manière croissante, du travail qualifié, et,
d’autre part, dans une situation de concurrence fiscale en
tre les pays, régions ou localités
, la
mobilité des bases taxables et la démultiplication des capacités d’arbitrage par les
agents économiques accroissent encore les différences d’ampleur de distorsion
pouvant résulter du choix de telle assiette comme base
d’imposition
, si celle-
ci s’avère
potentiellement délocalisable.
Même si des limites demeurent à cette concurrence fiscale
(toutes les assiettes ne sont pas mobiles, et la comparaison entre les niveaux de taxation
pratiqués par des pays distincts pour une imposition donnée sur une même assiette est
parfois peu aisée pour les agents économiques du fait de la difficulté à déterminer les taux
effectifs d’imposition), il n’en demeure pas moins que
le caractère mobile d’une assiette
joue un rôle d’importance dans la nature et l’intensité de la distorsion qu’elle est
susceptible de générer.
Il doit toutefois être rappelé que toute analyse centrée sur la fiscalité ne saurait
se réduire à la description et la mesure de ses incidences perturbatrices sur les
comport
ements des agents économiques comme sur l’optimum de bien
-être.
En effet, la présence d’imperfections de marché permet
, en premier lieu, de tempérer ce
diagnostic.
La fiscalité peut en effet être utilisée pour corriger des externalités et
modifier des comportements :
elle permet alors de se rapprocher de l’optimum social.
Surtout, elle permet également de financer des biens publics qui ne seraient pas
spontanément produits par les marchés
, avec des effets en retour d’augmentation sur la
rentabilité des investissements ; par exemple
, le financement d’un système d’enseignement
supérieur de qualité tout comme de la recherche et développement publics permettant
d’augmenter la productivité globale des facteurs
en accroissant le capital humain et la
capacité d’inn
ovation
d’une économie
.
En second lieu, la structure de
la fiscalité
, et notamment des compositions des bases
d’imposition retenues par une économie,
ne constitue pas l’unique facteur de décision des
agents économiques
: ainsi, la géographie conditionne les choix de localisation des activités
entre des forces de concentration vers le cœur et de dispersion vers la périphérie (
cf. le
modèle «
cœur
-périphérie » de Paul Krugman en 1991). De même, la lisibilité, la stabilité et la
simplicité de l’environnement j
uridique en général et de la norme fiscale en particulier
revêtent une importance décisive dans les choix des investissements, comme en témoigne
l’économie des institutions.
D
ans l’optique du présent rapport
,
qui porte sur l’impact de la fiscalité affectée
sur les assujettis, l’analyse se
concentre
pour l’essentiel
sur la caractérisation et la
mesure des distorsions engendrées par le recours à cette fiscalité
;
l’appréciation de
l’efficacité budgétaire de l’action des organismes affectataires n’est pas abor
dée, ce pan
d’analyse faisant l’objet du rapport particulier n°4.
21
A titre d’exemples dans la lit
térature récente sur les liens entre fiscalité et croissance économique : OCDE,
Tax
and economic growth
, 2008 ; OCDE,
Objectif croissance
, 2009 ; OCDE,
Tax policy reform and economic growth
, 2010.
46
46
Afin d’étudier les effets économiques
des taxes affectées, il a été procédé à une
ventilation de celles-ci selon la nature de leur base taxable, et ce en dépit du caractère
souvent très spécifique de certaines assiettes retenues par le législateur lors de la création ou
de la modification de la taxe.
Le présent rapport distingue ainsi une nomenclature de dix
bases taxables sur lesquelles est
assise l’intégralité des taxes affectées en vigueur
en
2011. Pour chacune de ces assiettes, la fiscalité entraîne un ou plusieurs effets
distorsifs
dont l’ampleur varie précisément en fonction de l’assiette taxable retenue.
Cette classification repose notamment sur les travaux de l’organisation de coopérat
ion
et de développement économiques (OCDE), et plus particulièrement ceux portant sur les liens
entre fiscalité et croissance économique
22
.
Encadré 8 : Évaluation
des degrés distorsifs des grands types d’assiettes selon l’OCDE
Les impôts directement assis sur les facteurs de production et le bénéfice des sociétés ont de plus
grand effets sur les décisions des entreprises et des individus que les autres impôts et engendrent, en
conséquence, des pertes de bien-être plus importantes toutes choses égales par ailleurs. Ils influent en
effet sur les décisions de production et de création d’emplois des entreprises, de même qu’ils freinent
l’investissement national et
étranger, et diminuent les incitations des entreprises à investir dans des
activités novatrices, ayant ainsi des conséquences négatives pour la productivité et la croissance.
De même, les impôts sur le revenu du travail et les cotisations de sécurité sociale réduisent les
incitations des travailleurs à fournir de la main d’œuvre
et à investir dans l’éducation et alourdissent
également les coûts de main d’œuvre des entreprises, réduisant ainsi l’emploi. Les impôts sur la
consommation influent aussi sur les décisions économiques des individus et des entreprises, mais
leurs effets négatifs seront vraisemblablement moindres, car ces prélèvements reposent sur une large
base, ne comportent pas d’élément progressif pouvant fausser l’investissement en capital humain, et
n’influent pas sur la rentabilité de l’épargne. Les taxes sur la prop
riété immobilière, en particulier
celles prélevées sur les biens résidentiels, sont apparemment celles ayant l’incidence la plus faible sur
les décisions économiques des ménages et des entreprises.
Source : OCDE, 2009.
Tableau 7 : Classement des assiettes sur lesquelles repose la fiscalité affectée par degré et
nature de la distorsion engendrée
Catégorie
d’imposition
Assiette classée
par ordre
décroissant de
distorsion
Niveau de
distorsion
Nature économique de la distorsion
Imposition sur
les entreprises
Capital
Très élevé
Très défavorable sur l'activité à moyen terme
(alourdissement direct du coût du capital, d’où un
effet à la baisse sur l’intensité capitalistique,
diminuant ainsi la productivité du travail et au final
les sala
ires et l’offre de main d’œuvre)
Travail
Très élevé
Très défavorable sur l'emploi à moyen terme en
réduisant le volume d’heures travaillées (sur la
demande de travail : alourdissement direct du coût
du travail et substitution de capital au travail ; sur
l’offre
: risque de trappe à inactivité et réduction de la
participation au marché du travail, surtout dans le
cadre d’une économie ouverte)
Chiffre d’affaires
Élevé
Préjudiciable à l'activité et à l'emploi à moyen terme
(alourdissement du coût du capital et du travail au
prorata de leur poids dans la production)
22
Notamment,
Réformes économiques, Objectif croissance
, OCDE, 2009.
47
47
Catégorie
d’imposition
Assiette classée
par ordre
décroissant de
distorsion
Niveau de
distorsion
Nature économique de la distorsion
Bénéfice
Élevé
Préjudiciable à l'activité à court terme (réduction de
la rentabilité du capital et des capacités
d'autofinancement) et à long terme
via
une baisse de
la productivité (décision
s non optimales d’allocation
des facteurs de production ; augmentation des coûts
de conformité ; réductions des incitations à investir
dans les projets risqués, du fait d’une espérance de
rendement plus faible)
Imposition sur
les revenus
(patrimoine,
produits de
placement)
Épargne
financière
Élevé
Préjudiciable à l’activité à moyen
-long terme (réduit
l’investissement et l’entreprenariat
via
une baisse du
taux d’épargne et du financement de certaines
entreprises (notamment les très petites et moyennes
entreprises), ce qui est de nature à réduire la
croissance potentielle)
Imposition sur
la
consommation
Consommation
des ménages
Moyen
Ne biaise pas les comportements à court terme mais
est défavorable pour le pouvoir d’achat des
ménages en pénalisant la consommation ; a des effets
indéterminés sur l’épargne (baisse de l’épargne pour
maintenir son niveau de consommation ;
encouragement à l’épargne en cas de choix de baisser
son niveau de consommation) ; à moyen terme,
défavorable pour la compétitivité et l’empl
oi
via
l’augmentation du coût du travail (transmission
via
le
jeu des négociations salariales, - le taux de chômage
influe la vitesse de transmission)
Impositions
spécifiques
Consommation
ou production
générant des
externalités
négatives
Faible
Pèse sur le coût des consommations intermédiaires
ou sur le pouvoir d'achat des ménages
; à l’inverse,
améliore le bien-être collectif en réduisant les
externalités négatives
Foncier
Faible
Pèse pour une faible part sur le coût du capital (cas
de la fiscalité foncière sur les entreprises)
Prélèvement
forfaitaire
Faible
Ne pèse quasiment pas sur les facteurs de production
Autres
Dépend de
l'assiette
Dépend de l'assiette
Source : OCDE, Conseil des prélèvements obligatoires.
Note de lecture : Ce tableau ne port
e pas sur l’ensemble des assiettes taxables. En effet, toutes les bases taxables
existantes n’étant pas l’objet de taxes affectées, ce tableau ne renseigne que les assiettes concernées, dans les faits, par
une taxe affectée. Ainsi, les taxes sur les successions et sur les transactions notamment ne sont pas référencées dans ce
tableau.
Parmi la catégorie « autres
», peuvent être recensés trois types d’assiettes bien
spécifiques
qui ne correspondent à aucune des catégories d’assiettes taxables identifiées
ci-dessus :
les masses bilancielles propres au secteur financier, qui sont de deux sortes :
48
48
concernant les droits et contributions pour frais de contrôle au profit des
autorités de régulation du secteur financier, ces dernières sont assises, dans le
cas particulier des établissements bancaires, sur les exigences minimales en
fonds propres requises par la réglementation prudentielle. Lorsque le critère des
normes prudentielles n’est pas applicable, l’assiette correspond au montant
minimum de capital prévu par la loi
23
;
la taxation exceptionnelle de la réserve de capitalisation des assurances est assise
sur
ladite
réserve
de
capitalisation,
retracée
au
passif
des
entreprises
assurantielles concernées
24
;
le potentiel économique de la région, base taxable des contributions des agences de
l’eau à l’office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) en vertu de l’article
L.213-9-
2 du code de l’environnement
(est mentionné le
« potentiel économique du
bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale »
) ;
le nombre de passagers durant un transport, qui constitue l’assiette de la contribution
de solidarité sur les billets d’avion, de la taxe d’aéroport et de la taxe sur les passagers
maritimes embarqués à destination d’espaces naturels pr
otégés.
Il convient enfin de remarquer que ne figurent pas dans la typologie ci-dessus plusieurs
autres types de taxations, car les assiettes sur lesquelles reposent ces dernières ne sont pas
utilisées en tant que base taxable pour la fiscalité affectée. I
l s’agit notamment
:
des taxes sur les transactions, telles que les droits de mutation à titre onéreux, qui
s’illustrent par l’importance des distorsions qu’elles engendrent en ce qu’elles
découragent d’une part la détention de l’actif taxé, et d’autre par
t nuisent à la bonne
allocation des facteurs de production ;
des taxes sur la richesse nette, c’est
-à-dire des revenus du patrimoine hors épargne
financière, qui peuvent décourager l’épargne et encourager des allocations non
productives ;
des taxes sur les successions.
3.3.1.2.
Le recours aux taxes affectées pourrait être justifié comme étant faiblement
distorsif par nature, mais cet argument se heurte à des limites pratiques
Si la théorie économique
ne permet pas de démontrer que l’affectation d’une taxe
renforce l
’efficacité de l’impôt
(cf. partie 2),
elle ne permet pas totalement d’écarter le
recours à ce type de fiscalité.
En effet,
le recours à une taxe affectée, si tant est qu’elle se caractérise par un
faible taux comme par un nombre limité d’assujettis, a pour avantage d’être moins
distorsif, toutes choses égales par ailleurs,
qu’un alourdissement du taux des grands
impôts composant la fiscalité générale, plus élevé et reposant sur davantage
d’assujettis.
23
Le capital libéré minimum est
exigé par l’article L.511
-1 du code monétaire et financier, déterminé par le
ministre chargé de l’économie et requis pour obtenir l’agrément de l’autorité de contrôle prudentiel
conformément à l’article L.532
-2 du même code.
24
Réserve réglementée au sens du plan comptable, la réserve de capitalisation est définie par les articles R.331-3
et R.331-6 du code des assurances comme une
« réserve destinée à parer à la dépréciation des valeurs comptables
dans l’actif de l’entreprise et à la diminution de leur reve
nu »
.
49
49
C’est notamment ce qui résulte de l’application de la
formule de Jules Dupuis (1844)
25
,
selon laquelle le degré de distorsion d’une taxe croît, en première approximation, comme le
carré de cette dernière. Ainsi, une taxe caractérisée par un taux de 10 % possède un pouvoir
distorsif 100
fois plus élevé qu’une t
axe de 1 %, à condition de supposer que ces deux taxes
trouvent à s’appliquer à valeurs d’élasticités d’offre et de demande constantes.
Partant de cette démonstration théorique, la création de « petites » taxes
affectées pourrait être encouragée afin de générer un degré de distorsion moindre que
celui qui serait obtenu par un alourdissement du taux des « grands » impôts
(impôt sur
les sociétés, impôts sociaux tels que la CSG et la CRDS, TVA notamment).
Toutefois,
cet
argument
de
nature
théorique
ne
saurait
être
appliqué
uniformément
afin de justifier le recours aux taxes affectées dans tous les cas
.
Il semble en
effet que
l’analyse devrait porter, soit par grands blocs de fiscalité affectée, comme il est
procédé au cours des sous-parties suivantes, soit au c
as par cas, c’est
-à-dire taxe par taxe, ce
que les limites du présent rapport ne permettent pas d’effectuer.
Ainsi
, il n’en demeure pas
moins que :
les assiettes sur lesquelles reposent les taxes affectées créées peuvent être
relativement plus distorsives
que d’autres
, ce qui peut modérer la portée de la
formule de Dupuis
(cette dernière pourrait être relativement plus distorsive qu’une
augmentation du taux d’un «
grand
» impôt existant, si tant est qu’elle repose sur une
assiette plus distorsive par nature que celle dudit impôt)
: c’est précisément ce que
montre l’analyse ci
-dessous portant sur le périmètre des taxes affectées hors sécurité
sociale ;
les coûts de collecte et de gestion des taxes affectées ne sont pas forcément
maîtrisés
, ni par l’État, ni p
ar les organismes affectataires lorsque ces derniers en
ont la charge
: c’est ce que montre le quatrième rapport particulier
;
enfin, si la taxe affectée se superpose à des taxes existantes, elle perd son
caractère faiblement distorsif, le pouvoir distorsi
f d’une taxe ne dépendant pas
seulement
de son assiette, mais également de sa coexistence avec d’autres taxes
:
ainsi, une taxe affectée de 1 % venant s’ajouter à une taxe de 10 % a un pouvoir
distorsif plus de 20 fois supérieur à celui d’une taxe affectée
de 1 % isolée, toutes
choses égales par ailleurs.
Cette analyse théorique est à recouper avec le constat
quantitatif effectué dans la partie 1 du présent rapport, qui tend à montrer des
phénomènes d’accentuation de la pression fiscale globale exercée sur
plusieurs
secteurs d’activité économique du fait de l’existence d’une fiscalité affectée
sectorielle.
3.3.1.3.
Par rapport à la fiscalité générale, l
es assiettes sur lesquelles repose l’ensemble
de la fiscalité affectée s’
avèrent relativement plus distorsives sur les décisions
des consommateurs et moins distorsives sur les comportements des entreprises
En analysant les assiettes de la fiscalité affectée sous l’angle non des rendements
associés mais du nombre de taxes correspondant à chaque base taxable, il apparaît
dans un premier temps que le choix du législateur se porte généralement sur des
assiettes majoritairement
distorsives par nature puisque :
16 % du nombre de taxes affectées en 2011 était basé sur le capital ou le travail,
soit les deux modalités de taxation les plus préjudiciables à moyen et long terme
pour l’activité et l’emploi
;
25
Cité par B. Salanié,
Théorie économique de la fiscalité
.
50
50
39 % du nombre de taxes affectées reposait sur une assiette correspondant au degré de
distorsion « élevé », soit, au total, 55 % très distorsives ou distorsives selon la
classification retenue ;
10 % du nombre de taxes affectées reposait sur la consommation des ménages, dont le
degré de distorsion est apprécié comme moyen.
Graphique 14 : Ventilation des taxes affectées par assiettes en nombre de taxes en 2011
5%
2%
35%
10%
2%
3%
16%
3%
13%
11%
Chiffre d
affaires
Consommation
Capital
Travail
Bénéfice
Prélèvement forfaitaire
Foncier
Autres
Externalités négatives
Epargne financière
Source : CPO.
Un tel constat doit cependant être nuancé. Il ne semble ainsi pas, en première analyse,
que la fiscalité affectée s’avère, de par la composition de ses bases taxables, davantage
distorsive par nature pour les décisions des entreprises et des individus que le système fiscal
« classique
» tel qu’il peut être approché par les principaux impôts composant la fiscalité
française.
Prise dans l’ensemble de son périmètre, soit sur les 30
9 taxes considérées dans
ce rapport, la fiscalité affectée, apparaît par conséquent, au vu de sa structuration par
types d’assiettes,
comme un type de fiscalité moins pénalisant en moyenne, en termes
macro-économiques, que la fiscalité générale
sur les décisions d’investissement et
surtout d’emploi des entrepr
ises.
C’est ce que confirme l’analyse prise sous l’angle des rendements respectifs de
chaque grand type d’assiette
:
un peu moins de la moitié du rendement total généré par la fiscalité affectée en 2011
(42 %, soit 47,9 Md
€) provient de taxations assises s
ur le travail ;
près de la moitié du rendement total généré par la fiscalité affectée en 2011
(52,8 Md
€) est issue de taxations directement assises sur l’un des deux facteurs
de production, capital ou travail ;
l’assiette «
consommation» génère à elle seule 31 % de la fiscalité affectée en 2011, soit
35 Md
; la fiscalité reposant sur le secteur assurantiel, assise quasi exclusivement
(à l’exception de la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation qui représente
836
M€
) sur les cotisations
et s’ap
parente ainsi à une imposition sur la consommation,
représente à elle seule 5,6 Md
€ en 2011.
51
51
Or, d’après des modélisations effectuées par la direction générale du Trésor sur les
assiettes constituant la fiscalité générale, modélisations effectuées à partir des données de
l’INSEE relatives aux comptes des administrations publiques et aux principaux impôts par
catégories, il apparaît que
le prélèvement obligatoire « moyen » de la fiscalité générale
agrégée pèse pour 64 % sur le travail et 8 % sur le capital
. En répartissant les taxes
affectées basées sur le chiffre d’affaires
(soit 8 % du rendement total) au prorata des deux
facteurs de production (2/3 pour le travail et 1/3 pour le capital),
l’agrégat «
taxe affectée »
pèse alors à environ 47 % sur le travail, 7 % sur le capital et 31 % sur la consommation
(contre 28 % pour la fiscalité générale).
Toutes choses égales par ailleurs, la fiscalité affectée dans son ensemble s’avère
en conséquence moins distorsive sur les comportements des entreprises que la
fiscalité générale, mais très légèrement plus sur les décisions des consommateurs.
Graphique 15 : Ventilation du poids de la fiscalité affectée
par type d’assiette
(en
M€,
2011)
1225
4977
8721
35415
4101
2766
3912
1746
47862
2320
Bénéfice
Capital
Chiffre d
affaires
Consommation
Epargne financière
Externalités négatives
Foncier
Prélèvement forfaitaire
Travail
Autres
Source : CPO.
Graphique 16 : Ventilation du poids des
taxes affectées par types d’assiette (
en %, 2011)
4%
1%
8%
31%
4%
2%
3%
2%
42%
2%
Travail
Consommation
Chiffre d
affaires
Capital
Epargne financière
Externalités négatives
Foncier
Prélèvement forfaitaire
Autres
Source : CPO.
52
52
3.3.1.4.
La fiscalité affectée à la sécurité sociale
s’avère beaucoup plus distorsive sur les
décisions
d’achat des ménages que la fiscalité générale, et beaucoup moins sur
celles des entreprises
En distinguant le périmètre des taxes affectées à la sécurité sociale, soit par
affectation initiale, soit par réaffectation à des organismes de sécurité sociale, il
apparaît que l’assiette «
consommation » génère la majorité des rendements associés à
ce périmètre.
Un tel constat n’est pas particulièrement surprenant, eu égard à la structuration de la
fiscalité affectée à la sécurité sociale, qui repose pour une grande partie sur des droits de
circulation, de consommation et de TVA brute, notamment sur les alcools et tabacs. De plus, la
fiscalisation du financement de la sécurité sociale, telle qu’elle est évoquée en partie 2 du
présent rapport, a abouti à privilégier une affectation par la voie de la consommation des
ménages davantage que par d’autres types de prélèvements.
En 2011, 53 % du rendement des taxes affectées à la sécurité sociale reposaient
sur la consommation des ménages, soit une proportion près de deux fois supérieure à
celle prise par la même assiette dans la fiscalité générale
. A l’inverse, les parts du
rendement généré par les assiettes travail et capital dans la fiscalité affectée sont environ
deux fois inférieure à celles correspondant aux mêmes assiettes dans la fiscalité générale
(respectivement 31 % et 64 % pour le travail et 5 % et 8 % pour le capital, en ventilant le
rendement des taxes affectées sur le chiffre d’affaires au prorata des facteurs de production
d’une part, et en reprenant les donn
ées de modélisation de la direction générale du Trésor
sur la composition de la fiscalité générale déjà mentionnées, d’autre part).
La fiscalité affectée est ainsi sensiblement plus distorsive sur les décisions de
consommation que la fiscalité générale, et
, à l’inverse, sensiblement moins sur les
décisions
d’emploi et d’investissement des entreprises.
Graphique 17 : Ventilation du poids des
taxes affectées à la sécurité sociale par types d’assiette
(en %, en 2011)
Autres
25%
Capital
Bénéfice
53%
7%
2%
10%
2%
1%
Consommation
Chiffre d
affaires
Travail
Epargne financière
Source : CPO.
53
53
3.3.1.5.
La fiscalité affectée hors sécurité sociale pèse très majoritairement sur les
facteurs de production, dans des proportions similaires à la fiscalité générale
La fiscalité affectée à la sécurité sociale repose sur une double logique spécifique,
comme cela a été souligné dans la partie 2 du présent rapport
; en effet, l’utilisation des taxes
affectées comme source croissante de financement de la sécurité sociale est couplée à une
logique de fiscalité paternaliste visant à prévenir les individus de comportements de
consommation qui leur seraient nuisibles, tels que les consommations d’alcools et de tabacs.
Ces deux objectifs, très particuliers, ne sauraient ainsi être entièrement analysés de la même
manière que l’ensemble de la fiscalité affectée hors périmèt
re de la sécurité sociale, et ce tant
sous le prisme des objectifs poursuivis par la fiscalité que par le caractère plus ou moins
distorsif des assiettes sur lesquels reposent ces deux « blocs » de fiscalité.
Or,
l’analyse des rendements de la fiscalité af
fectée hors de la sécurité sociale
(donc, affectée à des agences ou organismes professionnels, au sein du budget de l’État ou
sous forme de prélèvements
sui generis
)
montre que cette dernière se caractérise comme
suit
:
ce bloc de fiscalité affectée repose, pour les deux tiers du rendement qui lui est
associé, sur les deux facteurs de production que sont le capital (7 %
ou 9 % en
réaffectant les rendements
générés par le chiffre d’affaires au prorata des facteurs de
production)
et surtout, très majoritairement, le travail (60 %
ou 64 % en
réaffectant les rendements générés par le chiffre d’affaires
),
soit des proportions
strictement comparables à celles
que l’on retrouve dans la fiscalité générale
;
la consommation des ménages ne génère en revanche que 11 % des rendements de ce
bloc de fiscalité.
En termes de poids sur les facteurs de production, la fiscalité affectée hors
sécurité sociale s’avère strictement comparable à la fiscalité générale. Elle est en
revanche moins distorsive sur les décisions des ménages, toutes choses égales par
ailleurs.
Graphique 18
: Ventilation des taxes affectées sur l’ensemble du périmètre étudié hors sécurité
sociale par types d’assiette (en %, en
2011)
7%
6%
Foncier
7%
11%
Prélèvement forfaitaire
5%
3%
60%
3%
Travail
Externalités négatives
Consommation
Chiffre d
affaires
Capital
Autres
Source : CPO.
54
54
3.3.1.6.
La fiscalité affectée renforce ainsi le caractère relativement plus distorsif du
système fiscal français par rapport à celui de nos voisins européens
Or,
la structure du système fiscal français s’avère précisément déjà plus
distorsive que celle de la moyenne de l’Union européenne
,
comme en témoignent les
comparaisons portant sur les taux implicites d’imposition du travail, du capital et de la
consommation, toutes choses égales par ailleurs.
Les taux implicites d’imposition de
facteurs de production sont en effet sensiblement supérieurs en France, soit les bases
taxables les plus distorsives.
Par conséquent, l’existence et l’ampleur de la fiscalité affectée
ajoutent encore au
caractère davantage distorsif par rapport à la moyenne de la fiscalité française par
rapport à celle de nos voisins.
Graphique 19
: Comparaison des taux implicites d’imposition du travail salarié
26
entre la
France, l’Allemagne et l’Union européenne
Source : Cour des comptes, Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne.
Graphique 20
: Comparaison des taux implicites d’imposition du capital
27
entre la France,
l’Allemagne et l’Union européenne
Source : Cour des comptes, Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne.
26
Le taux implicite d’imposition du travail salarié est égal au ratio des recettes fiscales des prélèvements assis sur
le travail salarié rapporté au revenu total des salariés, toutes cotisations incluses.
27
Le taux implicite d’imposition du capital est égal au ratio des recettes fiscales des prélèvements assis sur le
capital (en stock et en revenus) rapporté à l’ensemble des revenus tirés du capital (entreprises et ménages).
55
55
Graphique 21
: Comparaison des taux implicites d’imposition de la consommation
28
entre la
France, l’Allemagne et l’Union européenne
Source : Cour des comptes, Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne.
3.3.2.
Une réforme de la fiscalité affectée pourrait avoir des effets macroéconomiques
non négligeables
Les simulations macroéconomiques réalisées par la direction générale du Trésor
à la demande du CPO démontrent le caractère bénéfique des effets sur l’activité et
l’emploi d’une modification de la composition de l’assiette des taxes affectées, en
privilégiant les taxes les moins distorsives au détriment des taxes les plus distorsives.
Les simulations ainsi réalisées ont porté sur le périmètre de l’ensemble de la fiscalité
affectée duquel ont été exclus deux blocs :
les taxes affectées relatives à la fiscalité comportementale sur les alcools et tabacs : le
caractère distorsif de ces dernières sur les décisions des agents étant inhérent à
l’objectif poursuivi à travers la taxation, modif
ier leur assiette reviendrait à changer
substantiellement leur finalité, voire à les rendre inopérantes ;
les taxes affectées aux organismes de sécurité sociale, eu égard au caractère spécifique
de la composition de ce type de fiscalité affectée en termes
d’assiettes, caractère
susceptible de biaiser les résultats des simulations (la majeure partie du rendement
généré par ce type de fiscalité affectée l’est en effet
via
des taxes basées sur la
consommation des ménages).
Sur la base du périmètre ainsi défini, la direction générale du Trésor a réduit dans un
premier temps de 6 Md
(soit 10 % des taxes affectées considérées) les taxes les plus
distorsives, soit
une baisse d’environ 15
% de l’ensemble des taxes les plus distorsives
considérées. Cette baisse de 15 % a été répartie uniformément sur chacune des assiettes,
c’est
-à-
dire au prorata du poids de chacune parmi l’ensemble des taxes les plus distorsives.
Les taxes sur le travail, le capital et la production ont ainsi toutes été réduites de 15 %, soit, à
tit
re d’exemple,
une baisse de 5
Md€ (=0,
15*34
Md€) pour les taxes affectées reposant sur
l’assiette «
travail ».
28
Le taux implici
te d’imposition de la consommation est égal au ratio des recettes fiscales des prélèvements assis
sur la consommation rapporté à la consommation des ménages.
56
56
Tableau 8 : Simulations effectuées sur les assiettes les plus distorsives au sein du bloc de
fiscalité affectée examiné
Assiettes les plus
distorsives
Montant recettes avant
transfert (Md€)
Poids des recettes avant
transfert (%)
Baisse des recettes
(Md€)
Taxes sur le capital
3,4
9 %
1
Taxes sur le travail
33,9
87 %
5
Taxes sur la production
1,8
5 %
0
Total
39,1
100 %
6
Source : Direction générale du Trésor.
En compensation, dans un second temps, la direction générale du Trésor a augmenté
les taxes les moins distorsives au sein du périmètre étudié
29
(prélèvements forfaitaires sur
les ménages et les entreprises, fiscalité portant sur des externalités négatives, épargne
financière). C
ette augmentation a été proportionnelle au poids de l’assiette avant transfert.
Les recettes de taxes forfaitaires sur les ménages augmentent dès lors de 3 Md
:
Tableau 9 : Compensations effectuées sur les assiettes les moins distorsives au sein du bloc de
fiscalité affectée examiné
Assiettes les moins
distorsives
Montant recettes avant
transfert (Md€)
Poids des recettes avant
transfert (%)
Augmentation des
recettes
(Md€)
Taxes forfaitaire sur les
ménages
3,6
47 %
3
Taxes forfaitaires sur les
entreprises
0,8
10 %
1
Taxes sur certains
revenus du patrimoine
des ménages
0,5
6 %
0
Fiscalité écologique
2,9
37 %
2
Total
7,7
100 %
6
Source : Direction générale du Trésor.
Une modification de la composition de l’assiette des taxes affectées considérées
privilégiant les taxes les moins distorsives au détriment des taxes les plus distorsives
aurait un impact positif sur l’emploi dès le cou
rt terme.
L’effet sur l’activité
apparaîtrait, pour sa part, à plus long terme.
A horizon 10 ans, un basculement des taxes
affectées les plus distorsives vers les taxes affectées les moins distorsives, pour un montant
de 6 Md€, répartis au
prorata du poids de chaque taxe dans chacune de ces deux catégories,
accroîtrait le niveau de l’activité d’environ
0,
2 point de PIB et de l’emploi d’environ
50 000
postes par rapport à une situation sans changement d’assiette.
A court terme,
l’impact sur l’activité serait en revanche faiblement négatif
: les
réductions de taxe sur le travail mettent en effet du temps à manifester leurs pleins effets sur
l’activité, car la baisse du coût du travail ne se transmet que progressivement aux
coûts de
production des entr
eprises. Parallèlement, l’effet
de la baisse des taxes sur le capital sur les
prix de production apparaît aussi avec un certain délai.
29
La réalisation d’un tel basculement
est contrainte par les capacités effectives de financement. Le transfert de 6
Md€ des recettes des taxes les plus distorsives (qui passeraient de 39
Md€ à 33
Md€) suppose
ainsi une
augmentation significative des recettes des taxes les moins distorsives, passant alors de 8
Md€ à 1
4
Md€
.
57
57
Tableau 10 : Effets du bascul
ement de 6 Md€ des recettes des taxes les plus distorsives vers les
taxes les moins distorsives au sein de la fiscalité affectée
Effets
macroéconomiques
1 an
2 ans
3 ans
5 ans
10 ans
PIB en volume (en %)
-0,04
-0,03
0,01
0,08
0,18
Emploi salarié (en milliers)
14
24
25
34
48
Source : Direction générale du Trésor.
Le
présent
rapport
se
proposait
également
de
simuler les
effets
macroéconomiques sur la croissance et sur l’emploi
d’une baisse de
5 %, voire de 10 %
des ressources générées par la fiscalité affectée. Ces simulations reposaient sur
l’hypothèse que les dépenses financées par taxes affectées sont faiblement ou pas
efficientes
, c’est
-à-dire que la contrepartie en termes de production de biens publics est
faible. Une telle hypothèse est assez simplificatrice ; elle est toutefois crédible, comme le
montrent divers rapports d’évaluation récents de la Cour des comptes ou des corps
d’inspection, qui pointent tous une certaine inefficience des politiques financées par taxes
affectées (cf. rapport particulier n°4 sur ce point).
Le modèle Mésange n’est toutefois pas
capable d’effectuer une telle simulation
, toute baisse de la dépense engendrant un effet
récessif sur l’activité même s’il est avéré que ladite dépense est inefficiente.
Il serait à ce
titre intéressant que des travaux complémentaires soient conduits sur ce point
particulier.
58
58
ANNEXE : Études micro-
économiques relatives à l’impact de la
fiscalité affectée sur des secteurs d’activité particulièrement
assujettis
1.
Électricité et gaz
1.1.
Le secteur de la
production d’électricité et de gaz est redevable d’une
fiscalité affecté
e de plus de 5 Md€ en 2011, dont plus de la moitié provient
d’une taxe très spécifique
: la contribution au service public de l’électricité
Hormis la taxe intérieure sur le gaz naturel, et mises à part les autres taxes spécifiques
reposant sur le secteur m
ais qui ne sont pas affectées au sens où l’entend le rapport
particulier n°1 du CPO (taxe sur les pylônes, taxes sur la consommation finale d’électricité),
la
quasi intégralité de la fiscalité spécifique affectée pesant sur le secteur de l’énergie en
Franc
e (5 Md€ en 2011) repose sur le marché de l’électricité
, entendu comme résultant
de l’agrégation des branches d’activité économique suivantes
:
la production d’électricité à partir d’énergies nucléaire, thermique (gaz, fioul) et
renouvelable (hydraulique, éolienne, biomasse, solaire, etc.) ;
le transport de l’électricité (opéré exclusivement par RTE, filiale d’EDF)
;
la distribution d’électricité (réalisée par ERDF, filiale d’EDF, et des entreprises locales
de distribution) ;
le commerce d’électricité par l
es distributeurs historique (EDF) et alternatifs depuis la
libéralisation du marché de l’électricité achevée en 2007 (parmi lesquels des acteurs
nationaux comme GDF Suez et Poweo/Direct Energie, mais également des acteurs
étrangers à l’instar de l’allemand
E.ON, de l’italien Enel et du suisse Alpiq).
La fiscalité affectée pesant spécifiquement sur le marché de l’électricité ainsi défini
peut se ventiler en deux ensembles :
les taxes dues antérieurement à la réalisation de la vente au consommateur final,
don
c au stade de la production de l’énergie, qui constituent d’abord
une charge
pour
le
producteur
et/ou
fournisseur
de
l’énergie
:
cette
charge
entre
économiquement en ligne de compte dans la détermination du prix de ventes hors
taxes au client, et se répercute donc après un temps de latence sur le client final
(
phénomène d’incidence fiscale
, le poids final de ces taxes étant reporté au final sur
le client) ; elle peut même être mise contractuellement à la charge du client en sus du
prix de vente hors taxes a
fin de prémunir le vendeur contre les conséquences d’une
variation de ces taxes ;
les taxes dues lors du stade de la vente ou de la consommation, répercutées
directement sur le consommateur final
, sans temps de latence
: il n’y a alors pas de
phénomène d’i
ncidence fiscale, la fiscalité étant bien acquittée par celui qui en est
redevable.
Le rendement généré par le second ensemble de taxes est bien supérieur à celui du
premier ensemble :
59
59
Tableau 11 : Rendements des taxes sur le marc
hé de l’électricité
au stade de la production
Taxe
Organisme affectataire
Exécution 2011
(en
M€)
Contribution annuelle au profit de
l'Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire
Institut de radioprotection et de sûreté
nucléaire
33
Taxe additionnelle à la taxe sur les
installations nucléaires de base -
Accompagnement
Groupements d'intérêt public "Objectif Meuse"
et "Haute-Marne"
39
Taxe additionnelle à la taxe sur les
installations nucléaires de base -
Diffusion technologique
Groupements d'intérêt public "Objectif Meuse"
et "Haute-Marne"
20
Taxe additionnelle à la taxe sur les
installations nucléaires de base -
Recherche
Agence nationale pour la gestion des déchets
radioactifs
120
Taxe sur les titulaires d'ouvrages
de prise d'eau, rejet d'eau ou
autres ouvrages hydrauliques
destinés à prélever ou à évacuer
des volumes d'eau
Voies navigables de France
138
Fraction de la TGAP pesant
directement sur le marché de
l'électricité
Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
11
Fractions des redevances
annuelles aux agences financières
de bassin pesant directement sur
le marché de l'électricité
Agences de l'eau
45
Total
406
Source : CPO.
Tableau 12 : Rendements des taxes
sur le marché de l’électricité
au stade de la vente ou de la
consommation
Taxe
Organisme affectataire
Exécution 2011
(en
M€)
Contribution annuelle des
distributeurs d'énergie électrique
en basse tension
CAS Fonds d'amortissement des charges
d'électrification
374
Contribution au service public de
l'électricité
Caisse des dépôts et consignations
2882
Contribution des gestionnaires de
réseaux publics de distribution
CAS Financement des aides aux collectivités
pour l'électrification rurale
-
Contribution tarifaire
d'acheminement
Caisse nationale de retraite des industries
électriques et gazières
1138
Total
4 394
Source : CPO.
Les taxes au stade de la vente ou de la consommation génèrent en 2011 un rendement
de 4,4 Md
€, soit plus de dix fois le rendement
total généré par les taxes au stade de la
production.
Le poids de la fiscalité spécifique affectée reposant sur le marché de
l’é
lectricité
repose
donc
en
quasi-totalité
sur
le
consommateur
final,
soit,
marginalement,
p
ar un phénomène d’incidence fiscale, soit, pour l’essentiel,
directement.
60
60
Au-
delà des taxes de péréquation (contributions tarifaire d’acheminement et annuelle des
distributeurs d’énergie électrique en basse tension, dont le montant cumulé avoisine
1,5
Md€)
,
la contribution au service public de l’électricité (CSPE) se caractérise par
l
’importance
de son rendement
: 2,9 Md€
, soit 57 % du volume total de la fiscalité affectée
sectorielle à laquelle le secteur est assujetti.
Or, la totalité de la CSPE est payée par le
consommateur final : ce prélèvement pèse ainsi intégralement sur ce dernier.
1.2.
La contribution au service public de l’électricité, qui a des objectifs
multiples, se traduit par un poids considérable dans
la facture d’électricité
du consommateur, susc
eptible de pénaliser son pouvoir d’achat
La loi impose aux fournisseurs historiques d’électricité de remplir des missions de service
public. Ces dernières entraînent des charges, dites « charges de service public de
l’électricité
», qui sont financées par la CSPE depuis son instauration en 2003. Cette dernière
est payée par l’ensemble des consommateurs d’électricité au
prorata
de leur consommation,
directement sur leur facture.
Encadré 9 : Objectifs et fonctionnement de la CSPE
Les
fournisseurs historiques d’électricité (EDF, les entreprises locales de distribution et Électricité de
Mayotte) supportent trois types de charges :
les surcoûts résultant des politiques de soutien à la cogénération et aux énergies renouvelables
(obligati
on d’achat et appels d’offres lancés par le ministre chargé de l’énergie)
; ces surcoûts sont
établis sur la base de la différence entre le tarif d’achat pour la filière considérée ou le prix
résultant de l’appel d’offres et les prix de marché de gros de l’électricité (si les prix de marché
baissent, les charges de service public augmentent) ;
les surcoûts de production et d’achat d’électricité dus à la péréquation nationale des tarifs dans les
zones non interconnectées (départements d’outre
-mer, Mayotte, Saint-Pierre et Miquelon, îles
bretonnes) ; les tarifs dans ces zones sont les mêmes que ceux appliqués en métropole
continentale alors que les moyens de production y sont bien plus coûteux ;
les charges liées aux dispositions sociales en faveur des personnes en situation de précarité (tarif
de première nécessité notamment).
La CSPE a pour objectif de financer ces trois types de charges. Elle abonde également le budget du
médiateur national de l’énergie et les frais de gestion de la caisse des dépôts et co
nsignations chargée
de l’administration du compte spécifique relatif à la compensation des charges de service public de
l’électricité.
La commission de régulation de l’électricité (CRE) est chargée d’évaluer le montant des charges de
service public et la C
SPE. Elle propose chaque année au ministre chargé de l’énergie les charges de
l’année suivante et le montant de CSPE permettant de les financer, en vertu du décret n°2004
-90
du 28 janvier 2004 et des articles L.121-9 et L.121-
13 du code de l’énergie.
Source
: Commission de régulation de l’électricité.
Le montant annuel de la CSPE connaît une tendance très haussière depuis son
instauration, avec un triplement du montant acquitté par mégawattheure (MWh) :
61
61
Graphique 22 : Évolution du montant de la CSPE depuis sa création en
€/MWh
0
2
4
6
8
10
12
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Du 01/01 au 30/07/2011
Du 31/07 au 30/06/2012
Du 01/07 au 31/12/2012
En €/MWh
Source : CRE.
Cette hausse des charges de service public et de la CSPE qui les finance s’explique par la
conjonction de trois facteurs
: l’essor des énergies renouvelables, et notamment le fort
développement de la filière photovoltaïque (41 % des charges prévisionnelles anticipées
pour 2013, contre 25 % en 2011)
; l’augmentation des charges prévisionnelles liées à la
péréquation tarifaire du fait de la mise en service de nouvelles centrales diesel (Martinique,
Réunion, Corse)
; enfin, l’automatisation du processus d’attribution du tarif de première
nécessité, qui entraîne mécaniquement une augmentation du nombre de clients bénéficiaires.
Or,
l’impact d’une hausse de CSPE sur la facture d’électricité se répercute directement
sur cette dernière
.
1.3.
L’impact sur le pouvoir d’achat des ménages de la fiscalité affectée
reposant spécifiquement sur le marché de l’électricité
devrait
s’accentuer
au vu des perspectives sectorielles
La France est aujourd’hui l’
un des pays européens où le kilowattheure est le moins cher, de
l’ordre de
0,14
/kWh
contre
0,18
€/kWh en moyenne dans l’U
nion
européenne
et 0,25
/kWh en Allemagne. Son avantage compétitif dans le domaine pourrait toutefois être
remis en cause en raison du coût du financement du développement des énergies
renouvelables, des investi
ssements nécessaires dans les réseaux électriques afin d’
y intégrer
à moyen terme ces dernières et, enfin, de la sécurisation du parc nucléaire français qui
nécessite des investissements substantiels.
Il s’agit là d’autant
de facteurs qui engendreront
une hausse inévitable de la facture
d’électricité des ménages et des professionnels
. Selon la commission d’enquête du Sénat
sur le coût réel de l’électricité de juin 2012, la facture d’électricité des particul
iers devrait
ainsi augmenter de 30 %
d’ici 2016 et
de 50 %
à l’horizon 2020. En outre,
ce coût pourrait
encore s’accroître
à terme du fait de la réduction de la part du nucléaire dans la production
électrique nationale de 75 à 50 % d'ici 2025. À cet égard, les principaux opérateurs de
réseaux électriques outre-Rhin ont annoncé en octobre 2012 une hausse de près de 50 % de
la taxe payée par les consommateurs allemands, l’équivalent français de la CSPE, en vue de
soutenir l’essor des
énergies renouvelables et ainsi compenser l
’arrêt des centrales
nucléaires.
La part de la fiscalité spécifique affectée pesant sur le marché de l’électricité dans la
fiscalité affectée totale devrait ainsi être mécaniquement appelée à augmenter, avec
une hausse proportionnelle de la part de cette fiscalité supportée directement par les
ménages.
62
62
2.
Alcools et tabac
Les droits de consommation, accises et TVA brutes collectés sur les alcools et tabacs
représentent 20,6 Md€ en 2011, avec 72
% de ce rendement issu de la fiscalité sur les
tabacs. Les ressources fiscales liées au tabac ont fortement augmenté au cours des dix
dernières années (2,4 Md€ entre 2001 et 2011).
Le niveau de taxation affectée, fixé par l’État, sur ces produits, joue du fait de son poids relatif
un rôle important dans la formation du prix de marché comme dans son impact direct pour le
consommateur.
À travers la hausse de cette fiscalité, c’est en effet bien l’impact dissuasif
sur le consommateur qui est recherché, dans une optique d’influer sur les
comportements dans le cadre d’un objectif de santé publique.
Ainsi, la fiscalité affectée
sur les tabacs comme sur les alcools est précisément utilisée pour son influence directe sur
les prix et indirecte sur les comportements.
C’est ce que précise le rapport de la Cour des comptes de décembre 2012 sur les politiques de
lutte contre le tabagisme :
« tout relèvement spontané de prix par les fabricants a une
importante incidence fiscale et à l’inverse, les hausses de barèmes ont un fort effet incitatif sur
les stratégies de prix des fabricants. Une évolution moyenne à la hausse des prix de vente influe à
peu près proportionnellement sur le montant du droit de consommation par unité de produit.
Toute hausse de la fiscalité,
qu’elle joue des taux du droit de consommation ou de la TVA, a un
effet de levier très fort : un surcroît de charge fiscale oblige le fabric
ant, s’il souhaite maintenir
son niveau de marge commerciale, à augmenter le prix de quelque 10 %. Cet effet de levier
explique les recommandations de l’organisation mondiale de la santé faisant de la fiscalité un
outil efficace dans la lutte contre le tabagisme car pouvant contribuer à une augmentation des
prix. »
.
Encadré 10
: Mesure de l’élasticité
-prix de la consommation de tabac
L’INSEE a estimé en 1997que la consommation de tabac en volume présentait une élasticité
-prix de
-
0,5 % à court terme et de
0,3
% sur l’année suivant l’augmentation de prix (ainsi, une augmentation
du prix de 1 % entraîne une baisse du volume consommé à moyen terme de 0,3 %). Les usagers
combineraient par conséquent une baisse du volume pour un montant équivalent à 30 % de la hausse
de la dépense et une acceptation de cette hausse à hauteur de 70 %, et ce, au lieu de baisser
intégralement leur consommation de tabac à due concurrence.
Toutefois, il a été vérifié par plusieurs études récentes le fait selon lequel cette élasticité ne joue
véritablement qu’en cas d’augmentation suffisamment forte des prix. Selon la Banque mondiale
(
Maîtriser l’épidémie
: l’État et les aspects économiques de la lutte contre le tabagisme
, 2000), une
augmentation de 10 % du
prix de l’ensemble des produits du tabac induirait en moyenne une baisse
de 4 % de la consommation. Des hausses annuelles inférieures à ce seuil de 10
% s’avèreraient ainsi
insuffisantes en termes de conséquences sur les comportements d’achat. La directio
n générale des
douanes et des droits indirects avançait pour sa part qu’au moins dans le contexte des années
2008-
2011, l’élasticité ne serait que de l’ordre de –
0,1
% si l’augmentation instantanée du prix restait
inférieure à 10 %.
Source : Cour des comptes.
63
63
Toutefois, ce type de fiscalité peut également avoir des effets négatifs, en raison de son
caractère anti-
redistributif. En effet, les études sur l’élasticité
-prix de la consommation de
tabac comme d’alcools considèrent la population comme uniforme dans ses pratiques d’usage
de ces produits. Or, une certaine inélasticité de la demande se constate précisément chez les
populations précaires et les personnes aux plus bas niveaux de revenus, ce qui peut alimenter
l’idée du caractère partiellement régre
ssif des augmentations du prix du tabac et des
alcools au-
delà d’un certain seuil : c’est notamment le constat effectué par le Conseil des
prélèvements obligatoires dans son rapport de mai 2010,
« Prélèvements obligatoires sur les
ménages : progressivité et effets redistributifs »
. La fiscalité affectée sur ces secteurs,
via
leur
effet mécanique sur les prix, serait donc de nature à contribuer à cet effet négatif pour
certains types de populations.
3.
Assurances
3.1.
Le
marché
des
assurances
se
caractérise
par
son
fort
degré
de
concurrence
Le secteur de l’assurance se distingue des autres secteurs d’activité étudiés dans le présent
rapport par son cycle de production inversé
: les entreprises d’assurance encaissent en effet
des primes ou cotisations d’assurance qui
permettent, outre le paiement des dépenses de
commercialisation et des frais de gestion, la couverture des exigences de solvabilité et la
rémunération des actionnaires et des créanciers et de servir les indemnités auxquelles les
garanties ouvrent droit après le paiement de la prime en cas de sinistre.
L’équilibre
financier des sociétés d’assurance s’avère donc extrêmement tributaire de l’évolution
de la sinistralité et des coûts associés à cette dernière
(coût moyen d’un dommage par
exemple).
Ce secteur se distingue également par sa très forte pression concurrentielle,
notamment sur le marché de l’assurance dommages
qui recouvre l’automobile,
l’habitation, les dommages aux biens des entreprises et d’autres segments (assistance,
responsabilité civile générale, etc.), qui représente 22,7
% du secteur de l’assurance en 2010
mais 41 % du rendement des
treize taxes affectées qui pèsent spécifiquement sur le
secteur de l’assurance pour un montant total de 6,6 Md€
(les 59 % restants étant répartis
entre les taxes pesant sur l’assurance
-vie, la taxe exceptionnelle sur la réserve de
capitalisation et la contribution des organismes de protection sociale complémentaire à la
couverture universelle complémentaire du risque maladie). En effet, comme le souligne le
rapport de la direction générale du Trésor et de la direction générale de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes de janvier 2011
30
, ce marché est très
concurrentiel du fait
de l’arrivée de nouveaux entrants tels que La Banque Postale/Groupama
en 2010, de la concurrence parfois vive entre entités relevant de la même société de groupe
d’assurances mutuelles (notamment au sein des groupements COVEA en 2000 –
regroupant
MMA, GMF et MAAF
et SFEREN en 2009
regroupant MACIF, MAIF et MATMUT
), de
modes de distribution concurrentiels entre les réseaux de bancassurance, les courtiers et la
vente par internet, et enfin de l’essor des comparateurs de prix.
Le taux de résiliation illustre cette intensité concurrentielle : 10 % et 9 % respectivement
pour l’assurance habitation et l’assurance automobile selon l’Argus de l’assurance, taux très
élevés pour des marchés sur lesquels l’assurance en droit comme en fait est quasiment
obligatoir
e, ce qui témoigne des reports de demande d’un assureur à un autre.
30
«
L’évolution des cotisations d’assurance automobile et habitation
»
, janvier 2011.
64
64
3.2.
Les
revalorisations
tarifaires
sont
régulièrement
utilisées
par
les
assureurs pour maintenir leurs marges sur ces marchés très matures où la
rentabilité est faible
Face à la hausse tendanc
ielle de la charge des sinistres, l’intensité de la concurrence et
la maturité des secteurs assurés
(le parc automobile en tant que masse assurable ne
progresse plus qu’à un rythme très limité),
les assureurs recourent depuis une dizaine
d’années à des rev
alorisations tarifaires régulières pour préserver leur équilibre
technique.
En effet, le niveau du ratio combiné, qui rapporte la charge de sinistres et les frais généraux
de l’exercice aux primes acquises (un ratio combiné de 100
% signifie que toutes les primes
ont été utilisées pour couvrir la charge de sinistres et le coût de production ; au-dessus
de 100
%, l’activité est donc susceptible d’être déficitaire), dépassait en 2012 les
100 % pour
l’assurance dommages, ce qui témoigne de la difficulté à maintenir l’équilibre technique. De
même, la rentabilité (rapport des résultats nets comptables aux fonds propres) a
sensiblement diminué au cours des dernières années, passant de 17,8 % en 2006
à 7,1 % en 2011. Or, en parallèle, les cotisations enregistraient une augmentation de 3,8 % en
moyenne annuelle de 2008 à 2012.
Cette croissance s’explique pour l’essentiel par les revalorisations tarifaires, la masse
assurable restant quasi inerte pour l’automobile et en très faible évolution sur le marché de
l’assuran
ce de biens et responsabilités.
Graphique 23
: Évolution du ratio combiné consolidé des sociétés d’assurance sur les marchés
de l’assurance automobile et habitation de 2008 à 2012
Source
: Fédération française des sociétés d’a
ssurance (FFSA).
Graphique 24
: Évolution des cotisations agrégées du marché de l’assurance dommages en
milliards d’euros
Source :
Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA).