Sort by *
Ce document a été établi sous la seule responsabilité de son auteur.
Il n’engage n
i la Cour des comptes ni le Conseil des prélèvements obligatoires.
Rapport particulier n° 2
L’ampleur du recours aux
taxes
affectées
Mohammed Adnène TROJETTE
Auditeur à la Cour des comptes
Avec la collaboration de Mariella MORANDI
Mars 2013
2
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Synthèse
Le recensement des taxes affectées est un exercice complexe. Cette
complexité résulte notamment de plusieurs éléments :
les
taxes
affectées
ne
sont
définies
ni
juridiquement,
ni
administrativement ;
l’éclatement de la gouvernance de ces taxes, notamment au regard de
la pluralité des entités de recouvrement, empêche une maîtrise
centralisée de l’information de l’information fiscale
;
la consolidation menée par le ministère du budget pour l’élaboration
des documents budgétaires repose quasi exclusivement sur une
démarche déclarative des ministères de tutelle ou, dans certains cas,
des affectataires ;
indépendamment de ce processus, plusieurs services administratifs
élaborent des documents de synthèse spécifiques à un ou plusieurs
secteurs, selon des périmètres et des méthodes de comptabilisation
propre.
Aussi, bien que l’in
formation à destination du Parlement et du
citoyen en matière de fiscalité affectée soit conforme à la législation en
vigueur et qu’elle
ait récemment progressé, la qualité de cette information
ne permet pas une connaissance fine du phénomène d’affectation
de
taxes. Les données collectées ne sont pas toujours fiabilisées ; elles
manquent parfois
de cohérence et d’homogénéité
; elles ne sont pas
exhaustives.
L’objectif
de court terme, fixé par la loi organique,
d’élaboration des documents budgétaires a pris
le pas sur celui, essentiel,
de maîtrise et de mise en perspective de l’information.
Pour disposer d’une vision globale et précise sur les taxes
affectées, l’État
pourrait professionnaliser la collecte et la consolidation
des données, aujourd’hui encore tr
ès artisanale. La réalité complexe de la
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
3
fiscalité affectée
une taxe peut avoir plusieurs fondements juridiques et
plusieurs affectataires ; une norme peut attribuer plusieurs taxes à
plusieurs affectataires
; un affectataire peut être l’affectataire de
plusieurs
taxes de natures très différentes
ne peut être résumée dans un tableau
annuel
ad hoc
. La capitalisation des données précédemment produites est
nécessaire, par exemple
à l’aide d’une
base de données.
Le présent rapport
dresse, à partir d’une
consolidation de toutes les
informations disponibles, un bilan du recours aux taxes affectées plus
large que celui offert annuellement dans les documents budgétaires. Les
données exploitées ont
fait l’objet de plusieurs retraitements importants
,
afin d’envisa
ger un périmètre cohérent et aussi exhaustif que possible des
taxes affectées telles que définies par le premier rapport particulier
présenté au Conseil des prélèvements obligatoires.
De ce travail, il ressort que :
les 309 taxes affectées à des personnes
morales autres que l’État
ou
affectées hors du budget général de l’État
représentaient, en 2011,
avec plus de 112
Md€ prélevés, une importante catégorie de
prélèvements ;
prises individuellement, plusieurs taxes présentent un montant
relativement modeste ;
certaines entités bénéficient d’un nombre élevé de taxes affectées
;
les taxes affectées présentent une dynamique importante ;
l’évolution
prévisionnelle annuelle des taxes semble souvent mal
appréhendée par les administrations, qui peinent à l’évaluer.
4
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
4
Sommaire
Introduction
...............................................................................
5
Première partie
: Récemment renforcée, l’information du
Parlement et du citoyen en matière de taxes affectées
pourrait encore être améliorée dans le sens d’une plus
grande fiabilité et exploitabilité des données
...........................
7
I
-
Même si elle a fait l’objet de progrès récents, l’information en
matière de taxes affectées n’est pas satisfaisante
........................................
8
A - Les taxes affectées à «
certaines dépenses
» de l’État ne font pas
l’objet d’
un recensement synthétique
.........................................................
8
B -
Les taxes affectées à des tiers à l’État sont recensées dans plusieurs
documents dont la fiabilité et la cohérence sont parfois incertaines
...........
9
II
- Le manque de ma
îtrise de l’information résulte en grande partie
d’une gouvernance éclatée
..........................................................................
16
A - La procédure de consolidation et de suivi des données apparaît peu
satisfaisante
..............................................................................................
16
B - La gouvernance en matière de fiscalité affectée apparaît très éclatée 17
C - La qualité des informations et des données pâtit grandement de cette
gouvernance éclatée
.................................................................................
18
D - La professionnalisation de la collecte et la consolidation des données
sont nécessaires
........................................................................................
23
Deuxième partie
: L’examen des taxes affectées montre une
croissance de leur nombre et des volumes financiers en jeu 25
I
- Les informations disponibles ont été fiabilisées et complétées de
manière à disposer d’une base de données pour les années 2007 à 2013
26
II
-
Les taxes affectées, souvent d’un montant modeste et à la croissance
rapide, représentent autour de 5 % de PIB
..............................................
27
A - Les 309 taxes affectées, qui représentaient plus de 112
Md€ en 2011,
constituent une importante catégorie de prélèvements
.............................
27
B - Prises individuellement, elles apparaissent en revanche de taille
modeste
....................................................................................................
30
C -
Certaines entités bénéficient de l’affectation de nombreuses taxes
....
31
D - Leur dynamique apparaît relativement importante, notamment par
rapport aux prélèvements obligatoires
.....................................................
32
E - La dynamique des taxes affectées apparaît souvent mal appréhendée
par les administrations, qui peinent à l’évaluer
........................................
37
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
5
Introduction
Le premier tome de l
’évaluation des voies et moyens annex
ée au
projet de loi de finances pour 2013 estime à 230,6
Md€
le produit des
impôts affectés à des personnes morales autres que l’
État en 2011, soit
près de 12 % du produit intérieur brut (PIB). Ce document budgétaire
mentionne par ailleurs que certains montants ne sont pas mentionnés «
si
le produit de la taxe n’est pas connu ou ne peut être estimé
»
1
.Outre la
question
de l’exhaustivité de l’information du Parlement et du citoyen, se
pose donc celle de la fiabilité des données retracées.
Dans ce contexte, ce deuxième rapport particulier entend dresser
un état des lieux des sources d’information concernant les taxes affectées,
porter une appréciation sur ces sources d’information, avant d’analyser la
base de données, constituée pour les travaux du Conseil des prélèvements
obligatoires (CPO), consolidant et fiabilisant les informations existantes.
Pour le présent rapport, une
taxe affectée s’entend au sens que lui a
donné le premier rapport particulier
Contours juridiques et historiques de
la notion de taxe affectée
2
.
Elle vérifie les quatre critères suivants :
elle est soit une imposition de toutes natures (ITN)
, c’est
-à-dire un
prélèvement obligatoire qui n’ouvre droit ni à une contrepartie
équivalente ni à des prestations sociales, soit, de manière plus
marginale, une contribution rendue obligatoire par un acte législatif
ou réglementaire ;
elle est affectée à une entité, dotée ou non de la personnalité morale,
et non au budget général de l’État
;
elle finance une mission d’intérêt général
;
sa suppression ou son remplacement par une dotation budgétaire sont
envisageables, notamment d’un point de vue
constitutionnel (ce qui
exclut
du champ de l’analyse les ITN affectées à des collectivités
locales, ainsi que les « impôts sociaux
3
»).
Il est donc proposé de distinguer huit blocs de taxes affectées :
les ITN affectées au sein du budget de l’État (budget annexe, compte
d’affectation spéciale
, compte de concours financier, etc.) ;
1
Évaluation des voies et moyens
, tome I, PLF 2013, page 135.
2
Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée
, Maxime
BOUTRON, rapport particulier au Conseil des prélèvements obligatoires (page 49).
3
Il s’agit de la contribution sociale généralisée (CSG), de la contribution au
remboursement de la dette sociale (CRDS) et du forfait social.
6
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
6
les ITN affectées à des agences de l’État
4
, non nécessairement dotées
de la personnalité morale ;
les ITN affectées à des agences locales ;
les ITN affectées à des organismes consulaires ;
les
prélèvements
affectés
aux
organismes
techniques
et
professionnels (notamment les centres techniques industriels - CTI,
les comités professionnels de développement économique - CPDE,
les
ordres
professionnels),
non
nécessairement
dotés
de
la
personnalité morale
, qu’ils soient ou non des ITN (comme les
contributions volontaires obligatoires) ;
les ITN affectées aux caisses de sécurité sociale qui, pouvant être
remplacées par des subventions budgétaires et n’ayant
pas été
spécifiquement créées pour constituer des ressources substantielles et
pérennes de la sécurité sociale, ne sont pas des impôts sociaux
5
;
les contributions rendues obligatoires par l’État
et les prélèvements
sui generis
, comme le «
1 % logement
», la taxe d’apprentissage, les
prélèvements de formation professionnelle ;
les prélèvements péréquateurs et les dispositifs de solidarité
nationale, tels que la
contribution au service public de l’
électricité
(CSPE), le
fond national d’aide au logement (
FNAL) ou le fond
national des solidarités actives (FNSA).
4
L
inspection générale des finances les a définies, dans un rapport de mars 2012,
comme les entités, dotées ou non de la personnalité morale, qui respectent les deux
critères suivants
: d’une part, elles exercent des missions de service pu
blic non
marchand
; d’autre part, un faisceau d’indices indique qu’elles sont contrôlées par
l’État. Ces «
agences
», qui sont pour l’essentiel constituées d’établissements publics
administratifs, correspondent à ce que la doctrine juridique a pu qualifier de
«
démembrement
» de l’
État.
Les organismes de la sphère consulaire n’en font pas
partie.
5
La CSG, la CRDS et le forfait social sont donc exclus des analyses suivantes.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
7
Première partie :
Récemment renforcée, l’information du
Parlement et du citoyen en matière de
taxes affectées pourrait encore être
amélior
ée dans le sens d’une plus
grande fiabilité et exploitabilité des
données
8
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
8
Faute d’une définition juridique ou administrative précise des taxes
affectées, leur recensement s’avère complexe. Par ailleurs, l’exhaustivité
et la fiabilité des données sont limi
tées, en raison d’un mode de collecte
et d’un suivi administratif éclatés.
I
-
Même si elle
a fait l’objet de progrès récents
,
l’information en matière de taxes affectées n’est pas
satisfaisante
L’inventaire précis et le suivi des taxes affectées ne sont pas a
isés.
Ces tâches sont rendues plus complexes encore par l’absence de
définition juridique et administrative précise de cette notion
6
et, par voie
de conséquence
, d’une
liste exhaustive des prélèvements pour lesquels
cette qualification pourrait être utilisée.
La définition adoptée dans le premier rapport particulier du CPO
(voir
supra
) permet toutefois de procéder à un premier recensement des
sources d’informations disponibles.
Celles-ci apparaissent nombreuses et
pas toujours cohérentes entre elles.
A - Les taxes affectées à «
certaines dépenses
» de l’État
ne font pas l’objet d’un recensement synthétique
L’ordonnance organique de 1959
7
a prévu, par dérogation au
principe de l’unité budgétaire
8
, que «
certaines recettes peuvent être
directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales
prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou
de procédures comptables particulières au sein du budget général ou
d’un budget annexe
» (article 18).
La loi organique
9
relative aux lois de finances (LOLF) confirme
cette dérogation pour les budgets annexes et les «
comptes spéciaux du
Trésor
», devenus entretemps «
comptes spéciaux
» (article 16).
C
ertaines taxes affectées transitent par des comptes spéciaux. C’est
notamment le cas de la cont
ribution à l’audiovisuel public
, à travers le
compte de concours financiers
Avances
à l’audiovisuel public
.
De même, certains comptes d’affectation spéciale
(CAS) retracent
«
des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières
qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées
»
(article 19). Certaines de ces recettes particulières sont de nature fiscale et
constituent des taxes affectées
10
.
Les ressources concernées sont mentionnées en loi de finances
(notamment à au tableau de
l’état
A concernant
les comptes d’affectation
6
Cf.
Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée
, (page 27 et
suivantes).
7
Ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
8
Le droit budgétaire français impose que l’ensemble des recettes assurant l’exécution
de l’ensemble des dépenses, que toutes les recettes et toutes les dépenses s
oient
imputées à un compte unique, intitulé «
budget général
». Ce principe, dit de l’unité
budgétaire, garantit une vision globale de la représentation nationale sur l’équilibre
budgétaire, grâce à sa connaissance de l’ensemble des recettes et des dépense
s de
l’État, et donne ainsi tout son sens au consentement à l’impôt et au principe de
l’autorisation budgétaire.
9
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
10
Cf.
Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée
(page 40).
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
9
spéciale), parmi l’ensemble des recettes versées aux comptes spéciaux.
Mais elles ne font pas l’objet d’une présentation de synthèse distinguant,
notamment, leur nature juridique.
Les prévisions et les exécutions de recettes correspondantes sont
respectivement récapitulées dans les projets annuels de performances
(PAP) et rapports annuels de performances (RAP) des comptes spéciaux
concernés.
Tableau n° 1 : Exemples de taxes affectées à des comptes
d’affectation spéc
iale
Désignation des recettes
CAS
Aides à l'acquisition de véhicules propres
Taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules
CAS
Développement agricole et rural
Taxe sur le chiffre d'affaire des exploitations agricoles
CAS
Financement national du développement et de la modernisation de
l'apprentissage
Fraction du quota de la taxe d'apprentissage
Contribution supplémentaire à l'apprentissage
CAS
Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs
Contribution de solidarité territoriale (CST)
Fraction de la taxe d'aménagement du territoire
Taxe sur les résultats des activités ferroviaires
Source : Extraits de la loi de finances pour 2013.
B -
Les taxes affectées à des tiers à l’État
sont recensées
dans plusieurs documents dont la fiabilité et la
cohérence sont parfois incertaines
L’ordonnance organique de 1959 disposait que «
la première
partie [de la loi de finances] autorise la perception des impôts affectés
aux collectivités et aux établissements publics
» (article 31) mais elle ne
prévoit, à l’égard de ces impôts, aucune information particulière du
Parlement ou du citoyen.
La LOLF autorise explicitement l’affectation directe d’impositions
de toute nature à un tiers, «
à raison des missions de service public
confiées à lui
» (article 2). Elle précise que, «
dans la première partie, la
loi de finances
:/ 1° autorise, pour l’année, la perception des ressources
de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes
morales autres que l’État
» (article
34) et qu’une telle affectation, «
totale
ou partielle, à une autre personne morale d’une ressource établie au
profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances
»
(article 36).
Pour autant,
le recensement n’apparaît pas, en premi
ère analyse,
satisfaisant :
plusieurs documents administratifs retracent les recettes fiscales
affectées et les regroupent sous ce vocable ; l
’information disponible
est donc relativement éclatée (voir
infra
) ;
10
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
10
de nombreuses taxes ont été affectées sous l’empire de l’ordonnance
organique de 1959, voire antérieurement
11
. Aussi, le simple
récapitulatif des affectations survenues en lois de finances depuis la
promulgation de la LOLF ne suffit pas pour établir la liste des taxes
affectées.
1 -
L’évaluation des
«
voies et moyens
»
Pour la bonne information du Parlement et du citoyen, à compter
de 1986, conformément aux dispositions de la loi de finances pour 1986
12
(II de l’article
1
er
), «
le produit, pour la dernière année connue, de
chacun des impôts autres que les t
axes parafiscales […] affectées aux
établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir fait
l’objet d’une évaluation dans l’annexe des voies et moyens du projet de
loi de finances de l’année. / Ce document présente également les
conditio
ns d’utilisation de chacun de ces produits
». La loi de finances
rectificative du 13 juillet 2000
13
complète cette prescription, le produit de
ces impôts devant faire l’objet d’une évaluation pour la dernière année
connue mais aussi pour l’année en cours et
à venir.
Cette information spécifique du Parlement et du citoyen est
consacrée par la LOLF, laquelle dispose que, à partir du projet de loi de
finances (PLF) pour 2006, le Gouvernement communique «
une annexe
explicative comportant la liste et l’évaluatio
n, par bénéficiaire ou
catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des
personnes morales autres que l’État
» (1° de l’article
51). Cette annexe
constitue la première des annexes exigées par la loi organique.
Dans la pratique, depuis le PLF
pour 2006, c’est la partie
VII du
premier tome («
évaluation des recettes
») de l’évaluation des voies et
moyens annexée au PLF qui retrace les taxes affectées. Élaborée par la
direction du budget, elle a, ces dernières années, connu des progrès
constants, tant dans son contenu que dans sa présentation. Par exemple, le
mécanisme de plafonnement fait l’objet, depuis 2013, d’une
présentation
commentée. Le document budgétaire communiqué au Parlement répond
ainsi aux exigences de la loi organique, l
imitées à la production d’une
liste annuelle de taxes affectées, tout en apportant des éléments qualitatifs
de meilleure compréhension du phénomène d’affectation.
11
Cf.
Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée
(pages 4 et
suivantes).
12
Loi n° 85-1403 du 30 décembre 1985 de finances pour 1986.
13
III de l’article
40 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative
pour 2000.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
11
Tableau n° 2 : Principales évolutions des «
voies et moyens
»
PLF
Évolutions
1987
Première annexe évaluant le produit des taxes affectées
[…]
2000
Présentation d’une estimation pour 1999
Ventilation
des
recettes
par
secteur :
social ;
organismes
consulaires
; versements au titre de la taxe d’apprentissage
;
équipement et logement ; transports ; divers
2001
Prévision pour 2000 et 2001, lorsqu’elle est disponible (pas de
présentation des recettes attendues en 2001 dans le secteur social,
dans l’attente
des données définitives du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2001, diffusées dans le
«
jaune
» relatif au bilan des relations financières entre l’État et la
protection sociale)
2002
Secteurs supplémentaires : formation professionnelle ; industrie,
commerce et artisanat
2003
Première présentation des taxes affectées aux collectivités locales
(autres que celles dont le produit est déjà évalué dans le compte
d’avances
aux
collectivités
locales),
par
anticipation
aux
prescriptions de la loi organique
2006
Première annexe à un PLF sous le régime de la LOLF
2008
Secteurs supplémentaires : prot
ection de l’environnement
; culturel
2010
Secteurs supplémentaires : formation professionnelle et emploi
2012
Secteurs supplémentaires : équipement, logement et transports et
urbanisme
Précision sur la mission et le programme principal de rattachement
de
s opérateurs de l’État bénéficiant d’une taxe affectée
2013
Ventilation des recettes par type d’affectataire
: les organismes
d’administration centrale (en distinguant les opérateurs de l’État
des autres organismes) ; les organismes de protection sociale ; les
collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements,
regroupés par nature d’affectataire ou par secteur particulier
d’affectation
; les autres affectataires, regroupés par secteur
thématique
Première présentation détaillée des mesures de plafonnement
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
À partir de 2011, l’attention du lecteur
de ce document budgétaire
est attirée sur les limites de la présentation sectorielle, notamment pour
les taxes affectées à plusieurs secteurs simultanément.
L’évaluation des voies et moyens
reste cependant contrainte par
une lecture littérale des prescriptions de la loi organique. Ainsi, la
présentation des taxes affectées dans les voies et moyens peut apparaître
descriptive et statique, ce qui en limite fortement la portée, et ne procède
pas à une
analyse fine du phénomène d’affectation de taxes
.
Ainsi, ne sont pas toujours présentés :
la notion de taxe affectée et les critères de recensement ;
les règles en matière de fiscalité affectée ;
12
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
12
les principales évolutions du périmètre de recensement des taxes
affectées (créations, suppressions, modification de l
’affectation)
et,
par conséquent, une présentation pluriannuelle à périmètre constant ;
les caractéristiques des taxes (type d’assiette, secteur as
sujetti, etc.) ;
les montants affectés par bénéficiaire (le document est centré sur le
produit par taxe et non par affectataire) ;
les éventuels phénomènes de «
sous-affectation
» (cf. encadré
suivant)
, c’est
-à-dire les mécanismes budgétaires qui consistent à
affecter une recette à un organisme qui en reverse tout (cas des
entités non dotées d’une personne morale, par exemple) ou partie (par
exemple le versement au Centre national de la propriété forestière
d’une
fraction de taxes affectées aux organismes consulaires) ;
des analyses synthétiques réalisées avec une profondeur historique
suffisante et un périmètre stabilisé, permettant d’apprécier l’ampleur
des affectations de taxes.
Le phénomène de «
sous-affectation
»
Le cas a été évoqué, dans le premier ra
pport particulier, d’entité ne
disposant pas de la personnalité morale mais qui sont néanmoins destinataires
de taxes affectées : «
la pratique consiste, dans ces cas, à adosser l’entité non
dotée de la personnalité morale à un établissement public pour pouvoir
affecter directement une recette à une dépense
»
14
, par exemple la Caisse des
dépôts et consignations ou la Banque de France.
De manière analogue, se pose la question de la «
transparence
» de
l’organisme affectataire, lorsque ses marges de manœuvre,
notamment son
pouvoir de décision, relèvent d’autres personnes morales (exemple de
l’agence de financement des infrastructures de transport de France).
Enfin, la multiplication est observée de comptes spéciaux de l’État
dont le rôle semble exclusivement d’
accueillir des ressources ayant vocation
à être affectées à des tiers à l’État.
Ces phénomènes sont de nature à compliquer encore la tâche de
recensement des taxes affectées, ainsi que l’exhaustivité et la précision de ce
recensement.
2 -
Les autres documents annexés au projet de loi de finances
a)
Le «
jaune
» relatif aux opérateurs
L’article
51 de la loi organique a été complété pour que les PAP et
les RAP de chaque mission comportent, dès le PLF pour 2006, «
une
présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes
bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public […] et la
justification des variations par rapport à la situation existante
»
15
.
Depuis le projet de loi de finances pour 2007, conformément aux
dispositions de l’article
14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006
portant règlement définitif du budget de 2005, le PLF
de l’année est
accompagné d’un «
rapport récapitulant, par mission et programme,
l’ensemble des opérateurs de l’État ou catégories d’opérateurs et les
crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés
». Cette
14
Cf.
Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée
(pages 38 et
suivantes).
15
f) de l’article
51, introduit par l’article
4 de la loi organique n° 2005-779 du
12 juillet 2005.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
13
disposition a été introduite dans le projet de loi de règlement par voie
d’amendement, afin que le Parlement soit «
mieux informé s’agissant des
opérateurs de l’État [qui], de plus en plus nombreux, jou
ent un rôle
essentiel dans la conduite de nombreuses politiques publiques
» alors
qu’il «
n’existe aucun document récapitulant l’ensemble des opérateurs
publics financés par le budget de l’État
»
16
.
L’annexe correspondante est connu
e
sous l’intitulé de «
jaune
»
relatif aux opérateurs. Celle-ci comporte, depuis 2011, un tableau de
synthèse retraçant, à partir des informations du « voies et moyens », les
montants prévisionnels et exécutés des principales taxes affectées aux
opérateurs de l’État
; seulement 32 taxes étaient ainsi recensées en 2012.
Au-delà de ces éléments de synthèse, cette annexe budgétaire
présente aussi, pour certains opérateurs, des informations comptables. Or,
ces informations, qui apparaissent dans les dernières parties du « jaune »,
font parfois apparaître des écarts significatifs avec les éléments de
synthèse précités (cf. tableau ci-dessous), sans que ceux-ci ne soient
expliqués ou même relevés.
Tableau n° 3 : Quelques écarts de montants de taxes affectées en
exécution pour l’année 2010 au sein du «
jaune
» opérateurs 2012
Montant de taxe affectée
apparaissant en exécuté
dans la partie de synthèse
(M€)
Montant de taxe
affectée apparaissant
dans les éléments
comptables (comptes
financiers
, M€
)
Écart
(M€))
Écart
(%)
AFITF
549
852
- 303
-36 %
France Agri
Mer
116
33
83
252 %
OFII
129
92
37
40 %
ANTS
164
181
- 17
-9 %
ONCFS
70
77
- 7
-9 %
Fonds de
solidarité
1 478
0,1
1 477,9
NS
ONEMA
123
0
123
-
INPI
170
195
- 25
-13 %
Source : «
Jaune
» opérateurs 2012.
b)
Le rapport sur les prélèvements obligatoires et leurs évolutions
L’article
52 de la LOLF dispose que, « e
n vue de l'examen et du
vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la
sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement
présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant
l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. / Ce
rapport comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les
deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative
ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement
».
Ce rapport récapitule la répartition des prélèvements obligatoires
par catégorie d’administration
s publiques bénéficiaires. Il retrace
également la liste des impôts et taxes constitutifs des prélèvements
obligatoires, au sens de l’institut national de la statistique et des études
16
Amendement n° 2 (2
e
rect.) présenté le 19 juin 2006 par les quatre membres de la
mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF, c’est
-à-dire
MM. Bouvard, Migaud, de Courson et Brard.
14
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
14
économiques (INSEE), et les recettes enregistrées dans la comptabilité
nationale.
3 -
Les documents retraçant les comptes de la sécurité sociale
a)
Le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale
Placée sous la présidence du ministre chargé de la sécurité sociale
et dotée d’un secrétaire général permanent nommé par le premier
président de la Cour des comptes, la commission des comptes de la
sécurité sociale, instituée p
ar l’article
L. 114-1 du code de la sécurité
sociale
17
, est cha
rgée d’analyser les comptes des régimes de sécurité
sociale. Chaque année, deux rapports sont préparés pour la commission,
avant d’être présentés au Parlement dans le cadre des débats
budgétaires
18
:
le rapport de l’automne (septembre ou octobre) établit le
s comptes
prévisionnels de la sécurité sociale pour l’année en cours et l’année à
venir, sur le fondement des hypothèses macroéconomiques retenues
par le Gouvernement et avant prise en considération des dispositions
de la loi de financement pour l’année à venir
;
le rapport de l’été (juin ou juillet) présente les résultats de l’année
précédente et une mise à jour des comptes prévisionnels de l’année
en cours.
Ces rapports comportent des développements nombreux sur les
recettes fiscales affectées à la sécurité sociale, que ce soit d’un point de
vue qualitatif (rappel des mesures nouvelles, notamment) ou quantitatif
(poids de la fiscalité affectée dans l’ensemble des ressources de la
sécurité sociale).
b)
L’annexe
6 au PLFSS
La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité
sociale (LOLFSS)
19
a prévu que, chaque année, le projet de loi de
financement de la sécurité sociale (PLFSS)
de l’année, comme le
PLF,
serait accompagné de plusieurs annexes.
Le III-
6° de l’article LO.
111-4 du code de la sécurité sociale
prévoit qu’est joint au
PLFSS
de l’année une annexe «
détaillant les
mesures ayant affecté les champs respectifs d’intervention de la sécurité
sociale, de l’État et des autres collectivités publiques, ainsi que l’effet de
ces mesures sur les recettes, les dépenses et les tableaux d’équilibre de
l’année des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime
général et des organismes concourant au financement de ces régimes, et
présentant les mesures destinées à assurer la neutralité des opérations
pour compte de tiers effectuées par les régimes obligatoires de base de
sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement pour la
trésorerie desdits régimes et organismes
».
Outre la prévision de produits de chaque taxe affectée à la sécurité
sociale pour l’année à venir, cette annexe retrace l’évolution de la
répartition des impositions affectées aux différents bénéficiaires, en
distinguant celles collectées par des organismes de sécurité sociale et
celles collectées par les services de l’État ou ses opérateurs.
17
Issu de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.
18
Conformément à l’a
rticle L. 111-3 du code de la sécurité sociale.
19
Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la
sécurité sociale.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
15
Contrairement au rapport particulier précité, l’annexe 6 au PLFSS
ne distingue pas, parmi les ITN, celles ayant été attribuées dès leur
origine aux organismes de sécurité sociale de celles ayant été affectées
postérieurement à leur création.
4 -
La comptabilité des affectataires
Le versement d’une taxe à une entité se traduit, en comptabilité,
par des écritures qui doivent normalement pouvoir être retracées. Dans la
pratique,
cependant, l’exploitation des données comptables est complexe.
En effet, l’information n’est pas toujours disponible, soit qu’aucune
extraction de synthèse ne soit possible pour une catégorie de bénéficiaires
(c’est notamment les cas des entités privées, sans tutelle de l’État), soit
que l’information ne soit pas directement
exploitable.
À ce titre, le cas des agences de l’État peut être mis en avant pour
illustrer les difficultés d’exploitation des données comptables
:
les données ne sont disponible
s qu’à condition qu’un comptable
public tienne la comptabilité de l’agence
; ce n’est pas toujours le cas
(par exemple, Pôle emploi n’a plus de comptable public, alors que
l’Agence nationale pour l’emploi –
ANPE
en avait un) ;
dans le cas où un comptable public est présent, le système
d’information de la
direction générale des finances publiques
(DGFiP) permet des extractions sous réserve que le comptable public
saisisse, en fin d’exercice, des données du bilan et du compte
de
résultat de l’établissement
; cependant, chaque année, plus de 20 %
des comptables publics ne renseignent pas ces informations
20
;
enfin, faute de compte dédié
pour l’enregistrement des taxes
affectées, les écritures comptables ne sont pas enregistrées de
manière harmonisée entre agences.
Au total, les montants de taxes affectées ne sont pas directement
traçables dans les comptabilités des entités bénéficiaires.
5 -
Les documents retraçant les comptes des collectivités
territoriales
Les ITN affectées aux collectivités territoriales ont été considérées,
dans le premier rapport particulier, comme n’entrant pas dans le champ
des travaux du conseil des prélèvements obligatoires. Toutefois, à titre
d’information, il est indiqué que l’observatoire des finances locales
, qui
est une formation spécialisée du comité des finances locales (CFL)
21
,
publie chaque année un rapport sur l’état des lieux des finances des
collectivités locales. Son annexe 8 est consacrée à la fiscalité locale, sans
exclure la fiscalité affectée au secteur local. Elle rappelle les principales
évolutions de cette fiscalité et présente les montants des recettes telles que
retracées par les comptes administratifs des administrations publiques
locales.
20
Source :
L’État et ses agences
, rapport de l’IGF n°
2011-M-044-01, mars 2012.
21
Article L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales.
16
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
16
II
-
Le manque de maîtrise de l’
information
résulte en grande partie d’une gouvernance
éclatée
A - La procédure de consolidation et de suivi des
données apparaît peu satisfaisante
1 -
La procédure théoriquement suivie
Depuis l’exercice 2012, dans la perspective du débat budgétaire de
l’automne et dans le cadre des travaux préparatoires au
PLF pour l
’année
à venir, le ministre chargé du budget lance, chaque année, une campagne
de recensement et de prévision des taxes affectées par voie de circulaire
annuelle.
Cette circulaire, adressée aux membres du Gouvernement et à
l’atten
tion des directeurs des affaires financières des ministères apporte
les précisions utiles à cette campagne. Elle comporte plusieurs annexes,
dont un tableau des taxes recensées dans l’évaluation des voies et moyens
jointe au précédent projet de loi de finances, vierge de toute donnée
quantitative.
Les responsables administratifs et financiers sont ensuite chargés :
de vérifier et amender, si nécessaire, la liste des impositions
transmise, de manière à en garantir l’exhaustivité, les fondements
juridiques et la liste des affectataires ;
de mentionner les données d’exécution pour le dernier exercice clos,
en précisant la source
elle n’est
pas mentionnée dans le document
budgétaire
–, et celles de prévision pour l’année en cours (révisée par
rapport à celle transmise l’année précédente) et l’année à venir.
Pour le recensement établi pour le PLF 2013, la circulaire du
4 juillet 2012
22
précise,
en
outre,
que
les
données
quantitatives
s’entendent hors plafonnement et qu’elles doivent
être accompagnées
d’éléments d’explication qualitatifs (
«
les sous-jacents de prévision
retenus
»)
23
.
En 2012, la circulaire fixait au 20 juillet la date limite de
transmission des informations, par courrier électronique au ministère du
budget
24
.
2 -
La pratique
Dans la pratique, l’envoi de la circulaire est complété par l’envoi
de l’annexe à un ensemble de correspondants habituels
du ministère du
budget, notamment dans les ministères qui assurent la tutelle de
nombreux affectataires. Selon les ministères, les informations recueillies
sont soit centralisées par la direction des affaires financières, soit
directement envoyées par les services au ministère du budget.
22
Circulaire NOR BUDB1227882C.
23
Cette même circulaire organisme la campagne de recensement des nouvelles
dispositions (modifications des règles d’assiette, de taux et de modalités de
recouvrement) apparues depuis le précédent projet de loi de finances, en application
des dispositions de l’article
12 de la loi n° 2008-759 du 1
er
août 2008 de règlement des
comptes et rapport de gestion pour l'année 2007. Ce recensement constitue la
partie
VIII du premier tome de l’éval
uation des voies et moyens.
24
Pour l’année précédente, la circulaire NOR BCRB1116777C du 22
juin 2011 fixait
cette date limite de réponse au 11 juillet 2011.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
17
En outre, le calendrier d’élaboration des voies et moyens ne
coïncide pas nécessairement avec celui de la production des informations
quantitatives. C’est
singulièrement le cas pour les comptes sociaux et
pour ceux des collectivités territoriales, dont les données ne parviennent
au ministère du budget
qu’au début de l’automne.
En tout état de cause, la direction du budget procède à plusieurs
vérifications avant de finaliser le document budgétaire :
les données reçues sont soumises aux différents bureaux sectoriels de
la direction, qui peuvent disposer de documents budgétaires
concernant les affectataires ;
la DGFiP est mobilisée pour établir une estimation des montants
qu’
elle a recouvrés ;
les ministères sont saisis, au cas par cas, de demandes de précisions
lorsque le produit d’une taxe connaît une variation sensible d’une
année sur l’autre et que la justification n’en a pas été apportée
;
les affectataires sont relancés, lorsque les données sont manquantes
ou présentent des incohérences manifestes.
Ces vérifications sont en particulier nécessaires lorsque les
réponses adressées au ministère du budget ne précisent pas si le montant
communiqué correspond au produit net des frais de recouvrement
éventuellement perçus (notamment par la DGFiP) ou des frais de gestion
(cas des affectataires ne disposant pas de la personnalité morale).
B - La gouvernance en matière de fiscalité affectée
apparaît très éclatée
La DGFiP ne
dispose pas d’un monopole du pouvoir de
recouvrement des taxes affectées hors du budget général de l’État ou à
des organismes tiers. Par exemple, les redevables de la taxe sur les
services de télévision (TST) remplissent une déclaration conforme au
modèle agréé par le
Centre national du cinéma et de l’image animée
(CNC), la lui transmettent par voie électronique et, selon les dispositions
de l’article
L. 115-10 du code
du cinéma et de l’image animée
,
«
acquittent la taxe auprès de l'agent comptable
»
de l’
établissement.
Tableau n° 4 :
Exemples d’
entités de recouvrement des taxes
Centre national du cinéma et de l’image animée
Comités techniques industriels
Direction générale de l’aviation civile
Direction générale des douanes et des droits indirects
Direction générale des finances publiques
Ministère de l’intérieur
(préfectures)
Organismes paritaires collecteurs agréés
Services de l'État chargés des mines
Union de recouvrement de sécurité sociale et d'allocations familiales
(URSSAF)
Caisses générales de sécurité sociale (CGSS)
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Aussi, les autorités de tutelles et les ministères saisis dans le cadre
de l’élaboration des voies et moyens
ne sont pas toujours en mesure
d’adresser de réponse, faute de disposer des données.
En effet, lorsque
l’affectataire procède lui
-même au recouvrement, il détient, seul, les
informations concernant le montant de l’assiette, du produit recouvré
18
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
18
voire, dans certains cas, celui des redressements prononcés après
contrôle.
Dans un cadre budgétaire contraint, la maîtrise de ces informations
devient un enjeu majeur pour les affectataires
, dont l’intérêt bien compris
est de pérenniser ses ressources
, puisqu’elles constituent un élément
important lors des négociations avec le ministère du budget :
un affectataire pourrait trouver son intérêt dans la sous-estimation du
produit, afin de sécuriser l’enveloppe qui lui est allouée par voie de
subvention pour charges de service public ;
un affectataire dont les ressources sont soumises au plafonnement
institué dans la loi de finances pour 2012 aurait, au contraire, intérêt à
surestimer le produit servant de référence à l’écrêtement, afin que
celui-
ci ne se réalise pas ou qu’il se réalise
a minima
.
C
ette situation engendre une asymétrie de l’information
, entre
l’entité affectataire et l’administration centrale,
préjudiciable à la bonne
gouvernance des prélèvements affectés.
Par ailleurs, la connaissance des données concernant une taxe
affectée peut constituer un enjeu pour les administrations de tutelle ou
ch
argée d’une catégorie d’affectataires, du fait des relations entretenues
par l’État avec ses partenaires
, voire des relations entre services
de l’État
.
Par exemple, la direction de la sécurité sociale (DSS) considère que
l’
expression «
impositions et taxes affectées à la sécurité sociale
»,
utilisée depuis la rénovation de la comptabilité de la sécurité sociale
(milieu des années 90) donc antérieure aux rapports de certification de la
Cour des comptes,
n’est pas dénuée d’ambiguïté
. Selon la DSS, même si
elle figure dans le plan comptable unique des organismes de sécurité
sociale (PCUOSS),
elle porterait à croire que la sécurité sociale ne
disposerait pas de ressources fiscales propres.
C - La qualité des informations et des données pâtit
grandement de cette gouvernance éclatée
Le processus annuel d’élaboration des voies et moyens est la seule
opération de centralisation des informations portant sur les prélèvements
affectés. Il s’appuie sur un ensemble de tableaux transmis au ministère du
budget dans des formats très hétérogènes, le modèle adressé par voie de
circulaire n’étant pas toujours repris dans la réponse.
Le recueil et le retraitement manuel des données transmises par les
ministères et les affectataires confortent l’idée
que la conception du voies
et moyens se fait de manière artisanale, avec des moyens extrêmement
limités. Le principal objectif, par ailleurs atteint, ce qui est à mettre au
crédit du ministère du budget, est en effet
la production d’un document
répondant formellement aux exigences de la loi organique, dans les délais
prescrits par les textes. Sur le fond, le document ne paraît pourtant pas
offrir les garanties suffisantes pour une vision globale du phénomène
d’affectation de taxes
; il ne constitue pas, à proprement parler, un
instrument de pilotage de la fiscalité affectée.
À cet égard
, l’absence de système d’information
s dédié à la
centralisation des données
25
pose de nombreux problèmes, qui concourent
25
Farandole, l’application de saisie budgétaire commune au ministère du budget et
aux ministères dépensiers permet, entre autres, la production des documents
budgétaires tels que les projets et rapports annuels de performances. Elle ne dispose
pas de module dédié à l’élaboration de la partie
VII du tome I des voies et moyens.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
19
à une information incomplète et peu fiable de la représentation nationale
et des citoyens.
1 -
Les données des voies et moyens ne sont pas homogènes
Les voies et moyens sont évalués à partir de données hétérogènes.
La principale difficulté réside dans le fait que, selon la source des
données comptables, celles-
ci peuvent relever d’une
comptabilisation des
encaissements
c’est notamment le cas des taxes recouvrées par la
DGFiP ou les douanes
ou
d’une
comptabilisation des droits constatés
par exemple lorsque les URSSAF détiennent le pouvoir de recouvrement.
Cette différence de présentation peut être comparée à celle qui a
amené la Cour des comptes, dans le cadre de la certification des comptes
de la sécurité sociale, à émettre des réserves sur la manière dont ont été
notifiées les recettes fiscales que l’État recouvre pour le compte de la
sécurité sociale.
La comptabilisation des taxes recouvrées par l’État et affectées à la
sécurité sociale
Les modalités de notification par les administrations fiscale (DGFIP)
et douanière (DGDDI) des impôts et taxes dont elles assurent le
recouvrement (44,9
Md€ en 2011) ne permettent pas à l’ACOSS d’assurer
leur comptabilisation conformément au principe législatif de tenue de la
comptabilité des organismes de sécurité sociale en droits constatés.
En 2011, les administrations précitées ont produit à l’appui des
notifications à l’ACOSS des indications relatives aux périodes de
rattachement comptable des versements concernés. Les versements de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) sectorielle font cependant encore exception à ce
progrès, dans la mesure où les périodes indiquées dans les notifications
continuent à correspondre aux mois de saisie des déclarations et non aux
mois de rattachement comptable.
Ces mêmes administrations notifient à l’ACOSS des montants nets de
frais d’assiette et de recouvrement et de frais pour dégrèvements et
admissions en non-
valeur. De ce fait, l’ACOSS comptabilise des produits
d’impôts et
de taxes affectés nets de charges, en contradiction avec le
principe général de non-compensation des produits et charges. Pour 2011, les
produits et charges de l'ACOSS et de ses attributaires s'en trouvent minorés
pour un montant estimé par la Cour à 218
M€ au total.
Ces administrations ne notifient pas à l'ACOSS la totalité de ses
droits : les créances sur les redevables (restes à recouvrer correspondant aux
déclarations ou aux redressements non réglés à la clôture de l'exercice)
26
ne
lui sont en effet pas signifiées, ce qui conduit à minorer indûment le montant
des créances comptabilisées au bilan de l’ACOSS. Selon les informations
disponibles dans les systèmes d'information des administrations fiscale et
douanière, le montant brut des restes à recouvrer relatifs à des impôts et taxes
affectées centralisés par l’ACOSS s
'élève à 285
M€ au 31 décembre 2011.
Ces créances auraient vocation à être dépréciées à hauteur d’environ 40
%,
ce qui porterait à 170
M€ le montant net des créances non comptabilisées par
l’ACOSS.
26
Cette observation ne s'applique pas à la TVA sectorielle (alcools, tabacs,
médicaments et, à compter de 2011, divers secteurs d’activité en lien avec la sphère
sociale), pour laquelle l'État doit le montant brut de la TVA déclarée.
20
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
20
Les administrations fiscale et douanière ne notifient pas non plus à
l'ACOSS les passifs correspondant aux restitutions certaines ou probables
d'impôts en faveur des redevables (charges à payer ou provisions pour risques
et charges au titre d'un excès de versement des redevables ou de contestations
de redressements qu'ils ont réglés)
27
, alors même qu'ils constituent des
obligations pour l'ACOSS. La portée de cette omission n'a pu être
déterminée, mais pourrait être non négligeable s’agissant de la contribution
sociale sur les bénéfices, qui est assise sur l’impôt
sur les sociétés.
Source :
Certification des comptes du régime général de sécurité sociale
,
rapport de la Cour des comptes (pages 58 et 59), juin 2012.
Les
voies
et
moyens
ne
mentionnent
aucune
réserve
méthodologique quant à l’hétérogénéité des données retracée
s. Leur
évaluation ne précise pas davantage le mode de comptabilisation retenu
pour chacune des taxes. Pourtant, le document budgétaire propose des
agrégats, que ce soit au niveau des secteurs
ou pour l’ensemble
.
L
interprétation des données agrégées ainsi recensées, à tout le moins,
hasardeuse.
2 -
Les données ne sont pas toujours cohérentes et fiables
Par ailleurs, les données transmises par les ministères et les
affectataires ne coïncident pas toujours et varient parfois selon la source
et le document de référence. Ces incohérences portent aussi bien sur les
montants exécutés que sur les montants prévisionnels. Pour ces derniers,
cela s’explique notamment par le fait que les données transmises ne
mentionnent pas toujours de prévision. Celle-ci est, dès lors, réalisée par
le ministère du budget, qui fait le choix de reprendre le montant de
l’exécution ou d’appliquer un taux d’évolution. L’attention du lecteur
n’est jamais attirée sur d
e telles précisions méthodologiques, pas plus
dans les voies et moyens que dans les autres documents budgétaires.
Pourtant, ces divergences se traduisent par des incohérences
ponctuelles dans les documents budgétaires.
Par exemple,
pour l’année 2011,
tandis que le «
jaune
» opérateur
(page 259) mentionne, pour FranceAgriMer, un montant de 32
M€ de
recettes affectées au compte financier voté, les voies et moyens
(page 141) comportent 118
M€
de taxes. Les prévisions pour 2012
divergent aussi (108
M€ dans le «
jaune
», 120
M€ dans les voies et
moyens).
S’agissant toujours de FranceAgriMer, l’évaluation des voies et
moyens lui attribue, pour 2010, 100
M€ de recettes au titre des
contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes à
certaines convention d’assurance (articles
1635
bis
A et 1635
bis
AA du
code général des impôts), au lieu de les comptabiliser pour le fonds
national de garantie des risques agricoles et le fonds de calamités
agricoles dans les départements d'outre-mer.
De même, en 2013, la taxe hydraulique affectée à Voies navigables
de France est évaluée à 138 M
€ par le jaune «
opérateurs
» (page 302) et
les voies et moyens (page 145), mais à 175
M€
par le rapport sur les
prélèvements
obligatoires
(page 61).
D’autres
divergences,
plus
anecdotiques, peuvent être citées. Ainsi, le rapport sur les prélèvements
obligatoires
fait état, pour 2011, d’un rendement de 11
659
M€
(page 60)
pour la taxe sur les salaires quand les voies et moyens présentent un
montant de 11 685
M€ (page
156) et le rapport sur les comptes de la
27
Cette observation ne s'applique pas à la TVA sectorielle, ni à la taxe sur les salaires
et aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (CSG et autres
prélèvements).
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
21
sécurité sociale 11 675
M€ (page
55).
Ce type d’écart n’est pas
significatif, en soi, mais il est gênant en ce que les différents documents
budgétaires portés à la connaissance du Parlement et du citoyen au nom
de l’État ne précisent pas toujours la méthode d’estimation (périmètre,
méthode, calendrier).
Enfin, une même taxe peut être désignée, dans les voies et moyens,
par des noms différents, d’une année sur l’autre. Il peut s’agir de fautes
d’orthographe, du recours à des acronymes ou à des abréviations
. Cette
incohérence interne rend impossible, sans fiabilisation préalable, tout
traitement automatisé des données.
3 -
Les données ne sont pas exhaustives
L’élaboration des voies et moyens repose sur un processus
déclara
tif. Année après année, le document budgétaire s’est enrichi pour
retracer un nombre croissant de taxes affectées. En effet, dès lors que le
ministère du budget
a eu connaissance d’une taxe, celle
-ci sera reprise
dans les voies et moyens des années suivantes, sauf mention de son
abrogation (et sous réserve des effets d’hystérèse liés aux redresse
ments
fiscaux des trois années suivants l’abrogation).
Tableau n° 5 : Évolution du recensement des voies et moyens
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de taxes
125
143
171
203
202
212
255
258
Entrées
18
35
33
12
20
57
20
Sorties
0
7
1
13
10
14
17
Source : Voies et moyens. Conseil des prélèvements obligatoires.
Néanmoins,
le document n’est pas exhaustif, à plusieurs égards
.
Premièrement, les voies et moyens ne reprennent pas un périmètre
analogue à celui proposé par le premier rapport particulier et n’inc
luent,
en particulier, pas les affectations internes à l’État.
Si l’on ne peut
naturellement pas reprocher au document budgétaire de ne pas recenser le
périmètre proposé par le CPO, il doit toutefois être relevé que certaines
affectations internes sont pourtant mentionnées dans le document. Celui
annexé au projet de loi de finances pour 2012 précise, à cet égard, que
«
par exception avec la convention de recensement indiquée plus haut
[…]
, les produits affectés au nouveau compte spécial « Compte
d'affectation spéciale pour le financement national du développement et
de la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) » créé dans le cadre de
la LFR pour 2011, sont mentionnés dans la présente partie du Voies et
Moyens, pour faciliter la lisibilité de cette affectation durant la période
transitoire d’entrée en application de ce CAS
».
Deuxièmement, plusieurs taxes sont mentionnées sans que les
montants exécutés ou prévisionnels correspondants soient précisés, parce
que ce montant n’a pas pu être déterminé, faute d’in
formation
communiquées au ministère du budget.
C’est le cas de quinze taxes
recensées dans les voies et moyens annexés au PLF pour 2013. Ainsi en
est-il notamment de la contribution annuelle acquittée par les personnes
inscrites comme commissaires aux comptes et du droit fixe sur chaque
rapport de certification des comptes.
Troisièmement, des taxes, suivies pendant plusieurs années dans
les voies et moyens, ne sont plus mentionnées, notamment lorsque leur
22
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
22
base juridique change ou lorsque de nouvelles taxes en prennent le relai.
C’est
notamment le cas :
de
la cotisation pêche et milieux aquatiques prévue à l’article
L. 434-
5 du code de l’environnement
en remplacement de la taxe
piscicole et affectée à la fédération nationale pour la pêche en France,
établisse
ment d’utilité publique qui la recouvre lui
-même auprès des
fédérations départementales dans un objectif de péréquation (produit
d’environ 20
M€)
;
de la redevance due par les titulaires de titres d'exploitation de mines
d'hydrocarbures liquides ou gazeux codifiée au nouveau code minier
(article L. 132-16-1) mais sortie des voies et moyens lors de
l’abrogation de l’ancien code minier (article
31).
des taxes additionnelles à la cotisation foncière des entreprises (CFE)
et sur la cotisation à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour
frais de chambres consulaires, qui ont succédé à la taxe additionnelle
à la taxe professionnelle (TP).
Quatrièmement
, lorsqu’une taxe est affectée par fractions,
toutes
ne sont pas mentionnées. Par exemple, seule la fraction de la CSPE
affectée au médiateur national de l’éne
rgie (7
M€) figure aux voies et
moyens, alors que cette fraction correspond à moins de 2
du produit
total de cette taxe prévu en 2013. Un montant de 3,7
Md€ n’est donc pas
recensé.
Enfin, les voies et moyens sont paradoxalement parfois «
trop
»
exhaustifs et retracent des ressources qui ne sont manifestement pas des
taxes affectées.
C’est notamment le cas
de la taxe communale
additionnelle à certains droits d'enregistrement versée au fonds de
péréquation départemental des droits de mutations à titre onéreux des
communes de moins de 5 000 habitants.
4 -
La traçabilité des taxes affectées est réduite
L’identification de chaque taxe affectée relève, en l’état, d’une
gageure, tant il est compliqué, en exploitant simplement les documents
budgétaires de 2006 à 2013,
d’associer précisément une taxe affectée à
son ou ses fondements juridiques, son ou ses affectataires et aux montants
affectés, en exécution comme en prévision, à chacun d’entre eux.
Le ministère du budget
a, certes, tenté d’assigner un numéro
d’identific
ation à chaque taxe dans ses tableaux internes, entre 2009 et
2011. Cependant, cet effort de traçabilité, louable, a été abandonné.
Par voie de conséquence, quand bien même le ministère du budget
dispose des tableaux correspondant aux différents exercices budgétaires,
elle n’a pas procédé à leur consolidation. De plus, ces tableaux ne
mentionnent, en ce qui concerne les données quantitatives, que
l’exécution de l’année
n-2
, la prévision révisée de l’année
n-1
et la
prévision initiale de l’année
n
. Aussi, chaque année, les informations
accumulées les années précédentes sont perdues.
En repartant d’un tableau vierge
de toute donnée (annexé à la
circulaire annuelle du ministre du budget),
l’État privilégie l’enjeu de très
court terme
présenter une évaluation des voies et moyens au moment du
dépôt du PLF
à l’enjeu de gouvernance des finances publiques que
constitue la maîtrise d’une information fiscale fiable
.
En somme, aucune série longue
n’est disponible,
ni en périmètre
constant ni en périmètre courant, qui permettrait de connaître les
montants des recettes prévues et exécutées par taxe.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
23
De plus,
les données disponibles n’offrent
aucune vision des
évolutions des affectataires, sauf initiatives
ad hoc
(annexe 6 au PLFSS),
aucun suivi du «
cycle de vie
» de ces taxes (création, modifications des
caractéristiques ou des affectataires
) alors que, chaque année, l’évaluation
des voies et moyens comporte un encart sur les nouvelles recettes fiscales
prévues par le PLF de l’année
.
Dès lors, il paraît compliqué de di
sposer d’une
vision globale sur
l’ensemble des taxes affectées.
D - La professionnalisation de la collecte et la
consolidation des données sont nécessaires
1 -
Recourir à une vraie base de données
La consolidation et la fiabilisation des données collectées en vue
d’établir les voies et moyens peuvent se faire en plusieurs étapes.
La priorité semble néanmoins de consolider l’ensemble des
données recueillies, depuis plusieurs années, dans une base de données
relationnelle. En effet, un tableur ne permet pas de modéliser
correctement la réalité complexe de la fiscalité affectée :
une taxe peut être fondée sur plusieurs bases juridiques, peser sur des
secteurs assujettis nombreux et être affectée à plusieurs affectataires ;
un texte peut fonder la levée de plusieurs impositions affectées et leur
affectation à plusieurs affectataires ;
un affectataire peut percevoir plusieurs taxes relevant de natures
différentes.
Or, en l’état, les
données consolidées par le ministère du budget
pour élaborer les voies et moyens ne permettent pas de déterminer, par
une requête automatisée simple, combien de taxes affectées sont perçues
par un affectataire.
2 -
Répartir
l’effort de collecte de l’information
L’élaboration des voies et moyens repose sur u
n système
déclaratif. Pour autant, celui-ci dépend de la qualité des données
déclarées et de la bonne volonté des déclarants. Dans les deux cas, la mise
en place d’un système d’information adéquat permettrait d’anticiper le
calendrier de production
de l’information
et d’alimenter une base de
données de manière plus régulière. Cela supposerait des contacts plus
étroits avec les nombreuses entités chargées du recouvrement.
Le recours à une base de données simplifierait la saisie des
données, permettant d’éviter les doubles saisies et les erreurs qui
en
découlent. Il permettrait de lancer des tests de cohérence simple, tels que
les écarts de produit d’une taxe sur plusieurs années successives.
Il
offrirait la possibilité de déployer un service
Web
accessible par les
détenteurs de l’information initiale
, en vue de leur saisie
par l’
entité de
recouvrement.
3 -
Fiabiliser les données déjà collectées
Une fois l’élaboration
annuelle des voies et moyens achevée, les
données collectées (noms des taxes, fondements juridiques, montants
exécutés
et
prévisionnels,
dat
es
de
création,
d’affectation,
de
modifications, etc.) doivent être fiabilisées. Cet exercice, fastidieux,
24
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
24
pourrait être
réalisé en s’appuyant sur les bureaux sectoriels de la
direction du budget et sur la DGFiP. Il pourrait
s’étaler
sur plusieurs
années,
par exemple, au rythme d’une quarantaine de taxes affectées par
an. Il offrirait une opportunité de nouer des liens plus réguliers avec les
entités de recouvrement ou, en cas de comportement non coopératif, de
prendre les mesures à même de garantir la bonn
e information de l’État sur
ses recettes fiscales.
En tout état de cause, le mode de comptabilisation doit être
homogène. Le Gouvernement, le Parlement et le citoyen ne peuvent se
satisfaire de l’agrégation de données comptabilisées en droits constatés et
de données comptabilisées à partir des encaissements. Il paraît
souhaitable que cette dernière méthode soit progressivement abandonnée,
afin de détecter et d’anticiper
d
’éventuelles
évolutions structurelles des
différentes catégories de taxes.
L’enregistre
ment des écritures comptables pourrait aussi gagner en
cohérence, le cas échéant en créant de nouveaux comptes, notamment
pour les opérateurs, permettant de vérifier plus facilement les montants
exécutés.
4 -
Publier les données dans un format numérique exploitable
À titre subsidiaire, la publication régulière des données brutes,
dans le cadre de la
politique d’ouverture
des données publiques, ouvrirait
la possibilité aux administrations, aux universitaires, au secteur privé et
aux citoyens de les retraiter avec des techniques innovantes mais aussi de
mettre en évidence d’éventuelles erreurs, notamment de saisie.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
25
Deuxième partie :
L’examen des taxes affectées montre une
croissance de leur nombre et des
volumes financiers en jeu
26
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
26
I
-
Les informations disponibles ont été fiabilisées
et complétées de manière à disposer d’une base de
données pour les années 2007 à 2013
Afin de quantifier l’évolution des taxes affectées et d’objectiver
certaines des problématiques qu’elles soulèvent,
un tableau agrégé a été
constitué, à partir des informations disponibles. Celui-ci rassemble les
différentes informations collectées pour le CPO, notamment auprès de la
direction du budget, de la direction générale des finances publiques et de
la direction de la sécurité sociale, à partir desquels les voies et moyens
sont annuellement constitués. Ces fichiers ont été consolidés et ont fait
l’objet de plusieurs retraitements importants.
En premier lieu, seules les taxes entrant dans le champ de la
définition établie dans le premier rapport particulier ont été retenues.
En second lieu,
il a été défini, en complément du champ courant
de taxes affectées
(c’est
-à-dire du recensement successif de toutes les
taxes
affectées de l’année, nouvelles ou non)
un champ constant de
taxes affectées.
Compte tenu de la forte volatilité annuelle du périmètre,
la meilleure méthode, pour porter un diagnostic incontestable sur
l’éventuelle augmentation du recours aux taxes affectées, consiste
en effet
à étudier les données financières sur un périmètre constant (
c’e
st-à-dire
mesurant l’évolution des taxes d’une année N et présentes pour chacune
des années précédentes), à partir de 2007, première année pour lesquelles
des données sont disponibles en nombre suffisant. À cet effet, le
périmètre a été arrêté en 2013. Ce choix de périmètre emporte deux
conséquences importantes
: d’une part, les taxes ayant disparu avant 2013
ne sont pas prises en compte
; d’autre part, les taxes apparues après 2007
sont, à l’inverse, suivies dans la base de données, car elles traduisent la
croissance du nombre d’affectations.
En troisième lieu et dernier lieu
, les données ont fait l’objet de
corrections importantes :
les taxes non recensées dans les voies et moyens ont été renseignées à
partir de diverses sources (pour l’essentiel, d’autres
documents
budgétaires, des rapports parlementaires, des rapports d’activité
des
affectataires ou des rapports de la Cour des comptes ou de certains
corps d’inspection)
;
les données manquantes n’ayant pas pu être reconstituées (par
exemple, taxes non renseignées dans les premières versions des voies
et moyens alors qu’elles existaient) ont été extrapolées en appliquant,
pour les années antérieures à la première année connue, un
coefficient d’évolution conforme à la moyenne de l’ensemble des
taxes affectées.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
27
II
-
Les taxes affectées, souvent
d’un montant
modeste et à la croissance rapide, représentent
autour de 5 % de PIB
A - Les 309 taxes affectées, qui représentaient plus de
112
Md€
en 2011, constituent une importante catégorie
de prélèvements
Le nombre de taxes affectées au sens du présent rapport peut être
évalué à 309 en 2011. Ces taxes sont principalement concentrées dans le
champ des agences de l’État (
138 taxes, soit près de
la moitié d’entre
elles), dans la sphère professionnelle (66 taxes) et dans la sphère sociale
(49 taxes réaffectées).
Tableau n° 6 : Nombre de taxes affectées
et d’affectations
28
(2011)
Catégories d’affectataires
Taxes
affectées
Affectations
Réaffectations internes à l'État
11
11
Agences de l'État
138
142
Agences locales
9
10
Chambres consulaires
6
6
Organismes techniques et professionnels
66
73
Organismes de sécurité sociale
49
NC
Dispositifs de péréquation et de solidarité
6
7
Contributions rendues obligatoires par l'État
24
NC
Total
309
NC
a
Le nombre total de taxes affectées est inférieur au nombre
d’affectations, lorsqu’il
est connu. En effet, une taxe peut être affectée à plusieurs affectataires (par exemple
la taxe sur les locaux à usage de bureaux, affectée à la région Île-de-France, à la
Société du grand Paris, à
l’union d’économie sociale du logement
et à l’État
)
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
28
Les affectations
le fait d’affecter la taxe –
sont à distinguer des affectataires
les
entités bénéficiaires de taxes affectées.
28
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
28
Tableau n° 7 : Exemples de taxes affectées
Catégories
d’affectataires
Exemples de taxes affectées
Réaffectations internes à
l'État
Contribution à l'audiovisuel public
Contribution annuelle des distributeurs d'énergie électrique en basse tension
Contribution supplémentaire à l'apprentissage
Taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules
Agences de l'État
Contribution de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi
Contribution des organismes de protection sociale complémentaire à la couverture
universelle complémentaire du risque maladie
Contribution solidarité autonomie
Redevances pour pollution de l'eau, modernisation des réseaux de collecte,
pollutions diffuses, prélèvement sur la ressource en eau, stockage d'eau en période
d'étiage, obstacle sur les cours d'eau et protection du milieu aquatique
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les
locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de
locaux perçue dans la région Ile-de-France
Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes
Taxe générale sur les activités polluantes
Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel
Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision
Taxes spéciales d'équipement
Agences locales
Taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base
Taxes spéciales d'équipement
Taxes sur les nuisances sonores aéroportuaires
Versement de transport dû par les entreprises de plus de 9 salariés implantées (IDF)
Versement de transport dû par les entreprises de plus de 9 salariés implantées en
province
Chambres consulaires
Taxes pour frais de chambres consulaires (composées des taxes additionnelles sur la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et sur la cotisation foncière
des entreprises (CFE)
Organismes techniques et
professionnels
CVO agricoles
Taxe pour le comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers
Taxes affectées aux CTI et aux CPDE
Organismes de sécurité
sociale
Contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés
Contribution sociale de solidarité des sociétés
Contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation de véhicules
terrestres à moteur
Contribution tarifaire d'acheminement
Droits de consommation sur les alcools
Droits de consommation sur les tabacs
Fractions de TVA affectées aux organismes de sécurité sociale
a
Prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et
contribution additionnelle
Taxe sur les salaires
Taxe sur les véhicules de société
Taxes sur les primes d'assurance automobile
Dispositifs de
péréquation et de
solidarité
Contribution additionnelle aux prélèvements sociaux mentionnés aux articles
L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale (affectée au fonds national des
solidarités actives)
Contribution au service public de l'électricité
Contributions additionnelles de 1,1 % au prélèvement de 2 % sur les revenus du
patrimoine et les produits de placements
Cotisation des employeurs au fonds national d’aide au logement
Contributions rendues
obligatoires par l'État
Participation des employeurs à l'effort de construction (1% logement)
Participation des employeurs au développement de la formation professionnelle
continue
Taxe d’apprentissage
a
Pour permettre le suivi d’un périmètre constant de taxes, la fraction de TVA affectée
au compte de concours financiers «
Avances aux organismes de sécurité sociale
»,
ultimement affectée aux organismes de sécu
rité sociale, n’a pas été regroupée avec les
réaffectations à l’État.
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
29
Le montant recouvré des taxes affectées est estimé à plus de
112 Md
€ en 2011.
Tableau n° 8 :
Produits
des taxes affectées
(M€)
Catégories d
’affectataires
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (p)
2013 (p)
Réaffectations internes à l'État
3 691
4 215
4 132
4 175
4 918
4 974
5 302
Agences de l'État
10 506
10 548
11 465
12 386
13 833
13 996
14 030
Agences locales
5 524
6 609
6 602
6 890
7 671
7 635
7 959
Chambres consulaires
1 624
1 688
1 758
1 799
1 848
1 947
1 913
Organismes techniques
et professionnels
868
937
822
811
834
1 048
1 379
Organismes de sécurité sociale
41 739
46 620
47 234
48 932
54 059
57 691
58 513
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
3 563
4 259
5 960
6 872
8 364
9 038
9 982
Contributions rendues obligatoires
par l'État
16 727
16 915
18 498
19 295
20 518
20 688
21 483
Total
84 243
91 791
96 472
101 160
112 045
117 016
120 561
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Elles apparaissent principalement concentrées dans la sphère
sociale : les taxes affectées aux organismes de sécurité sociale
représentaient, en 2011, près de la moitié des montants totaux (48 %). Les
contributions rendues obligatoires par l’État, telles que le
«
1 %
logement
»
ou la taxe d’apprentissage, représentaient
, pour leur part 18 %
(20,5
Md€).
Près de 12 % (13,8
Md€)
des taxes sont affectées aux
agences de l’État.
Tableau n° 9 :
Poids
des taxes affectées (exécution 2011)
Catégories d’affectataires
M€
Part
Réaffectations internes à l'État
4 918
4,4%
Agences de l'État
13 833
12,3%
Agences locales
7 671
6,8%
Chambres consulaires
1 848
1,6%
Organismes techniques et professionnels
834
0,7%
Organismes de sécurité sociale
54 059
48,2%
Dispositifs de péréquation et de solidarité
8 364
7,5%
Contributions rendues obligatoires par l'État
20 518
18,3%
Total
112 045
100,0%
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Les taxes affectées constituent donc une catégorie de prélèvement
dont le poids macroéconomique, loin d’être négligeable, est comparable à
celui des taxes sociales ou des taxes constitutives des ressources propres
des collectivités locales. Elles représentaient, en 2011, 5,2 % du produit
intérieur brut (PIB).
30
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
30
Tableau n° 10 :
Poids
des taxes affectées par rapport aux catégories
non retenues dans le champ du CPO (2010)
Md
Part de
PIB
Impôts «
sociaux
» (CSG, CRDS, forfait social)
88,3
4,6 %
Taxes constitutives des ressources propres des
collectivités locales
106,2
5,5 %
Taxes affectées (champ retenu par le CPO)
101,2
5,2 %
Cotisations sociales
231,3
11,9 %
Prélèvements sur recettes
74 ,0
3,8 %
Source :
Voies et moyens ; Rapports sur les PO et leurs évolutions ; INSEE ;
Conseil des prélèvements obligatoires.
B - Prises individuellement, elles apparaissent en
revanche de taille modeste
Si les taxes affectées constituent une catégorie significative de
prélèvements, elles sont, prises individuellement, de petite taille. La
ventilation des taxes en fonction de leur rendement financier laisse en
effet apparaître un nombre important de «
micro taxes
». Ainsi, en 2011,
29 taxes possèdent un
rendement financier annuel inférieur à 0,5 M
; le
poids cumulé d
’environ
10 % des taxes affectées est donc inférieur à
14,5
M€.
Tableau n° 11 : Exemples de «
micro-taxes
» (2011)
Rendement r
(M€)
Nombre de taxes
Produit maximum (M€)
r ≤ 0,5
M€
29
14,5
0,5
M€ ≤ r ≤ 1,5
M€
11
16,5
1,5
M€ ≤ r ≤ 2,5
M€
16
40,0
2,5
M€ ≤ r ≤ 5,5
M€
25
137.5
Total (r ≤ 5,5
M€)
81
208.5
Source : Voies et moyens 2013
.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
31
Tableau n° 12 : Exemples de «
micro-taxes
»
Taxe
Affectataires
Redevances biocides
Agence nationale de sécurité sanitaire,
de l'alimentation, de l'environnement
et du travail
Droit pr
ogressif sur l’enregistrement des
produits homéopathique
Caisse nationale d’assurance maladie
Droit sur l’enregistrement des médicaments
traditionnels à base de plantes
Caisse nationale d’assurance maladie
Taxe spécifique pour la chambre nationale
de la batellerie artisanale
Chambre nationale de la batellerie
artisanale
Taxe sur les prémix
Caisse nationale d’assurance maladie
Taxe due par les concessionnaires de mines
d’or en Guyane
Conservatoire de la biodiversité en
Guyane
Contribution forfaitaire représentative des
frais d’acheminement
Caisse nationale de retraite des
industries électriques et gazières
Contribution spéciale versée par les
employeurs des étrangers sans autorisation
de travail
Office français de l'immigration et de
l'intégration
Cont
ribution perçue au profit de l’institut
national de prévention et d’éducation pour
la santé
Institut national de prévention et
d'éducation pour la santé
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Plus généralement, les volumes financiers apparaissent très
concentrés : en 2013, il fallait réunir 78 % des taxes au rendement le
moins élevé pour atteindre 10 % du rendement total
; à l’inverse,
un peu
moins de 10 % des taxes représentaient plus des trois quarts des volumes
financiers.
Tableau n° 13 : Ventilation des taxes affectées en fonction de leur
montant prévue en 2013
(M€)
1
er
décile
2
ème
décile
3
ème
décile
4
ème
décile
5
ème
décile
6
ème
décile
7
ème
décile
8
ème
décile
9
ème
décile
Seuil du décile
ε
ε
2
10
20
48
108
200
499
Volume financier
cumulé du décile
ε
22
128
298
669
1 524
3 297
7 165
18 430
Note : Pour les deu
x premiers déciles, le rendement individuel de chaque taxe n’a pas
toujours pu être chiffré par la direction du budget car inférieur à 500 000
€.
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
C -
Certaines entités bénéficient de l’affectati
on de
nombreuses taxes
Plusieurs personnes morales autres que l’État bénéficient de plus
d’une taxe affectée. C’est en particulier le cas d’opérateurs de l’État tels
que :
l’
o
ffice français de l’immigration et de l’intégration, affectataire de
taxes pour différentes catégories de demandeurs de titres de séjour ;
les agences de l’eau, qui perçoivent de nombreuses «
redevances
»
auprès des usagers de l’eau en fonction de l’impact de leurs activités
sur les milieux aquatiques ;
l’agence nationale de sécurité d
u médicament et des produits de
santé ;
le centre national du cinéma et de l’image animée
, notamment pour
alimenter son compte de soutien à l'industrie des programmes
audiovisuels (COSIP) ;
32
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
32
l’agence nationale des titres sécurisés, affectataires de taxes po
ur
différents types de titres sécurisés délivrés.
Tableau n° 14 : E
xemple d’e
ntités affectataires de plus de 4 taxes
(2013)
Affectataires
Nombre de
taxes affectées
Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés
22
Office français de l'immigration et de l'intégration
12
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
12
Agences de l’eau
10
Fonds de solidarité vieillesse
8
Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé
8
Centre national du cinéma et de l'image animée
5
Agence nationale des titres sécurisés
5
FranceAgriMer
5
Centre national pour le développement du sport
4
Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de
l'environnement et du travail
4
Centre national pour le développement du sport
4
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
D - Leur dynamique apparaît relativement importante,
notamment par rapport aux prélèvements obligatoires
La croissance des taxes affectées apparaît relativement dynamique
ces dernières années, la plupart des
catégories d’affectataires voyant leurs
ressources augmenter de manière significative. C’est en particulier le cas
des taxes affectées à des organismes techniques et professionnels et des
dispositifs de péréquation et de solidarité qui, pour un périmètre constant,
augmentent respectivement de 45 % et de 86 % entre 2007 et 2013
. C’est
aussi le cas des taxes affectées aux agences
de l’État (+
33 %) et aux
agences locales (+ 43 %).
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
33
Tableau n° 15 : Croissance des taxes affectées entre 2007 et 2013
(périmètre constant
29
)
Catégo
rie d’affectataires
Croissance
totale
Croissance
annuelle
moyenne
Réaffectations internes à l'État
+ 17,5%
+ 2,7%
Agences de l'État
+ 33,0%
+ 4,9%
Agences locales
+ 42,7%
+ 6,1%
Chambres consulaires
+ 17,8%
+ 2,8%
Organismes techniques et professionnels
+ 44,5%
+ 6,3%
Organismes de sécurité sociale
NS
NS
Dispositifs de péréquation et de solidarité
+ 85,7%
+ 10,9%
Contributions rendues obligatoires par l'État
+ 28,4%
+ 4,3%
Total
+ 35,3%
+ 5,2%
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Note
: Compte tenu des nombreuses modifications d’affectations sur le
champ de la sécurité sociale, il n’est pas possible de calculer une évolution à
périmètre constant pour cette catégorie d’affectation.
Par
ailleurs,
certaines
taxes
apparaissent
particulièrement
dynamiques :
les dix taxes les plus dynamiques, en valeur relative, connaissent
ainsi une croissance comprise entre 10 et 4 548 M
sur la période
2010 à 2013 ; cinq
de ces taxes concernent des agences de l’État
;
les dix taxes les plus dynamiques, en valeur absolue, connaissent une
augmentation cumulée de 12,2
Md€ sur la période 2010 à 2013.
29
Périmètre construit en repartant des taxes existant en 2013. Pour chaque taxe
n’existant pas en 2007, son produit pour 2007 a été reconstitué à partir de la
croissance moyenne annuelle sur la période d’existence connue.
34
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
34
Tableau n° 16 : Les dix taxes les plus dynamiques en valeur relative (2010-2013)
Nom de la taxe
Affectataire
Catégorie
d’affecta
taires
Montant
2010
Montant
2013 (p)
Croissance
2010-2013
Croissance annuelle
2010-2013
Contribution sur les régimes de retraite conditionnant la
constitution de droits à prestations à l’achèvement de la
carrière du bénéficiaire dans l’entreprise
30
Fonds de solidarité vieillesse
Organismes de sécurité
sociale
48
M€
177
M€
268,8 %
31
54,5 %
Prélèvement de 2% sur les revenus du patrimoine et les
produits de placement et contribution additionnelle
Caisse d'amortissement de la dette
sociale
Organismes de sécurité
sociale
2 085
M€
6 633
M€
218,1 %
47,1 %
Caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés
Fonds de solidarité vieillesse
Contributions patronales et salariales sur les attributions
d’options (stock
-
options) de souscription ou d’achat des
actions et sur les attributions gratuites
Caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés
Organismes de sécurité
sociale
183
M€
572
M€
212,6%
46,2 %
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux
commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de
stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue
dans la région Île-de-France
Société du Grand Paris
Age
nces de l’État
133
M€
396
M€
197,7 %
43,9 %
ANRU
Agences de l’État
Union d'économie sociale du logement
Contributions rendues
obligatoires par l’État
Redevance pour pollutions diffuses
Office national de l'eau et des milieux
aquatiques
Agences
de l’État
15
M€
41
M€
173,3 %
39,8 %
Taxe d'apprentissage - Part du quota réservée au
financement des CFA
Centres de formation d'apprentis
Contributions rendues
obligatoires par l’État
280
M€
730
M€
160,7 %
37,6 %
Prélèvements sur les jeux d’argent insc
rits aux articles
L. 137-19 à L. 137-22 du code de la sécurité sociale
Régimes obligatoires d'assurance
maladie
Organismes de sécurité
sociale
94
M€
233
M€
147,9 %
35,3 %
Institut national de prévention et
d'éducation pour la santé
Agences de l’État
Cotisation additionnelle versée par les organismes HLM et
les SEM
Caisse de garantie du logement locatif
social
Agences de l’État
57
M€
140
M€
145,6 %
34,9 %
Contribution sur les mises jouées sur les paris sportifs en
ligne de la Française des jeux et des nouveaux opérateurs
agréés
Centre national pour le développement
du sport
Agences de l’État
13
M€
31
M€
138,5 %
33,6 %
Taxe pour le comité professionnel des stocks stratégiques
pétroliers
Comité professionnel des stocks
stratégiques pétroliers
Organismes techniques et
professionnels
313
M€
731
M€
133,5 %
32,7 %
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
30
Aussi connue comme contribution sur les «
retraites chapeau
».
31
Cette forte croissance est liée au fait que le taux de la taxe a été modifiée à plusieurs reprises sur la période.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
35
Tableau n° 17 : Les dix taxes les plus dynamiques en volume (2010-2013)
Nom de la taxe
Affectataire
Catégorie d’affectation
Montant
2010 (M€)
Montant
2013 (p)
(M€)
Croissance
2010-
2013 (M€)
Croissance annuelle
2010-
2013 (M€)
Prélèvement de 2% sur les revenus du
patrimoine et les produits de placement et
contribution additionnelle
Caisse d'amortissement de la dette sociale
Organismes de sécurité
sociale
2 085
6 633
4 548
1 516
Caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés
Fonds de solidarité vieillesse
Contribution au service public de
l'électricité
Caisse des dépôts et consignations
(péréquation)
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
1 936
3 698
1 762
587,3
Médiateur national de l'énergie
Droits de consommation sur les tabacs
Caisse centrale de la mutualité sociale
agricole
Organismes de sécurité
sociale
10 353
11 879
1 526
508,7
Divers régimes de sécurité sociale
Organismes de sécurité
sociale
Fonds national d'aide au logement
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
Fonds de solidarité
Agences
de l’État
Participation des entreprises de plus de
20 salariés au développement de la
formation professionnelle continue [1,6 %
des rémunérations] (contrats et périodes
de professionnalisation - DIF; congés de
formation; plan de formation, hors CIF-
CDD)
Organismes paritaires agréés au titre du
congé individuel de formation
Contributions rendues
obligatoires
par l’État
4 369
5 349
980
326,7
Organismes paritaires collecteurs agréés
Contributions additionnelles de 1,1 % au
prélèvement de 2 % sur les revenus du
patrimoine et les produits de placements
Fonds national des solidarités actives
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
1 025
1 882
857
285,7
Taxe sur les salaires
Caisse nationale d'allocations familiales
Organismes de sécurité
sociale
11 437
12 080
643
214,3
Caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés
Organismes de sécurité
sociale
Fonds de solidarité vieillesse
Organismes de sécurité
sociale
36
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
36
Versement de transport dû par les
entreprises de plus de 9 salariés
implantées en province
Autorités organisatrices des transports
urbains
Agences locales
2 966
3 453
487
162,3
Contribution sociale de solidarité des
sociétés
Caisse centrale de la mutualité sociale
agricole
Organismes de sécurité
sociale
4 135
4 605
470
156,7
Fonds de solidarité vieillesse
Régime social des indépendants
Taxe d'apprentissage - Part du quota
réservée au financement des CFA
Centres de formation d'apprentis
Contributions rendues
obligatoires
par l’État
280
730
450
150,0
Redevances pour pollution de l'eau,
modernisation des réseaux de collecte,
pollutions diffuses, prélèvement sur la
ressource en eau, stockage d'eau en
période d'étiage, obstacle sur les cours
d'eau et protection du milieu aquatique
Agences de l'eau
Agences de l’État
1 467
1 916
449
149,7
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
L’AMPLEUR DU RECOURS
AUX TAXES AFFECTEES
37
E - La dynamique des taxes affectées apparaît souvent
mal appréhendée par les administrations, qui peinent à
l’évaluer
La dynamique des taxes affectée reste mal appréhendée par les
administrations, comme le montrent les difficultés pour celles-ci à établir
des projections d’évolutions des rendements.
En 2011, plus du tiers des taxes ont ainsi connu un rendement
sensiblement différent de celui de celui qui était anticipé ; 48 taxes ont été
surévaluées (ou sous-évaluées) de + 10 % (respectivement de -10 %).
Tableau n° 18 :
Écart entre le prévisionnel et l’exécution
(nombre de taxes)
Écart entre le
prévisionnel et
l’exécuté inférieur à
-10 %
Écart entre le
prévisionnel et
l’exécuté compris
entre -10 % et
+10 %
Écart entre le
prévisionnel et
l’exécuté supérieur
à +10 %
2007
9
78
12
2008
7
98
10
2009
7
100
15
2010
11
89
16
2011
21
89
27
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Plusieurs raisons peuvent expliquer cette difficulté à évaluer les
rendements prévisionnels :
pour les micro-taxes, les assiettes restent mal connues et les
évolutions erratiques ;
la collecte de taxes par les bénéficiaires eux-mêmes introduit une
asymétrie d’informations avec les administrations de tutelle, qui se
traduit notamment par des difficultés à anticiper les montants
collectés ;
enfin, les modifications fréquentes, au cours de l’année, des assiettes
et des taux lors de lois de finances rectificatives, introduit une
volatilité non négligeable.