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RAPPORT PARTICULIER N° 1
Contours juridiques et historiques de la
notion de taxe affectée
Maxime Boutron
Auditeur au Conseil d’État
Février 2013
Ce document a été établi sous la seule responsabilité de son auteur.
Il n’engage pas le Conseil
des prélèvements obligatoires.
SYNTHESE
L’affectation de taxes à des dépenses identifiées n’est pas nouvelle
. Les premiers
impôts, mis en place au XIIIème siècle, étaient affectés aux dépenses de guerre. Après
l’énonciation des principes d’unité et d’univ
ersalité budgétaires, l
’affectation
d’impositions a
résulté de deux choix historiques relativement contradictoires ayant consisté,
d’une part
, à
concentrer le pouvoir fiscal au niveau de l’État et
,
d’autre part
,
à doter d’une autonomie
croissante, à la foi
s juridique et financière, des démembrements de l’État et les collectivités
territoriales. La multiplication de ces affectations a été dénoncée par la doctrine dès 1932.
Dans
un
contexte
de
parlementarisme
rationalisé,
la
première
« Constitution
financière » de la France,
l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, donne un cadre
juridique aux taxes parafiscales
. Toutefois,
ce cadre juridique s’avérera insuffisant pour
permettre un contrôle réel du Parlement sur ces taxes et assurer leur sécurité juridique. Si la
loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 supprime le régime
parafiscal, elle maintient, en s’inspirant de la jurisprudence constitutionnelle, à son article 2
al2, des conditions relativement souples d’affectation à des tiers dès lors qu’ils sont chargés
de missions de service public. L
es affectations internes à l’État
étant rendues dans le même
temps plus difficiles,
les entités dotées à la fois de l’autonomie juridique et de
l’autonomie financière se multiplient.
Les recherches historiques et les entretiens réalisés pour la rédaction de ce rapport
font apparaître que
quatre types d’arguments sont mis en avant pour justifier la création de
taxes affectées :
permettre à l’organisme affectataire d’être autonome ou indépendant dans l’exercice de
ses missions, en bénéficiant d’une ressource moins susceptible d’ajustement budgétaire
qu’une dotation traditionnelle
;
lui permettre de bénéficier d’une grande souplesse dans l’exercice de ses missions et sa
gestion ;
corriger une ext
ernalité négative (il s’agit dans ce cas d’une taxe «
pigouvienne ») ;
améliorer le consentement à l’impôt des assujettis à la taxe en affectant son produit à
une entité exerçant pour leur compte des missions d’intérêt général.
Or,
l’examen des travaux pr
éparatoires des lois de finances sur la période 2004-2012
fait apparaître que ces arguments sont souvent évoqués sans être réellement discutés,
expertisés ou démontrés. Parfois, les avantages supposés
d’une taxe affectée par opposition à
une dotation budgétaire ne sont même pas évoqués.
Si les taxes affectées semblent se multiplier, celles-ci ne sont néanmoins pas
définies avec précision. Leurs deux caractéristiques juridiques traditionnellement
mises en avant (être une imposition de toutes natures
ITN- et être affectée hors du
budget général de l’État
) permettent de dessiner leurs contours, mais de manière
imparfaite
.
La première caractéristique permet de tracer les frontières entre une taxe affectée et
d’autres formes de prélèvements affectés comme les
cotisations sociales, les redevances pour
service rendu et les prélèvements sur recettes. Les frontières peuvent cependant être
poreuses, notamment avec les redevances pour services rendues. Par ailleurs, ce premier
critère s’accommode mal de certaines co
ntributions de nature professionnelle finançant
l’organisation d’un secteur donné et rendues obligatoires par un texte de nature
réglementaire ou législative. Enfin, certains prélèvements
sui generis
demeurent difficilement
caractérisables lorsqu’ils repos
ent sur un mécanisme à « double détente », associant
investissement obligatoire et prélèvement fiscal.
Le champ couvert par les taxes affectées
n’apparaît donc pas exclusivement couvert par les ITN
1
.
La seconde caractéristique
, l’affectation hors du budget général de l’État,
est
également insuffisante
, comme l’illustre l’affectation de taxes à des entités non dotées de la
personnalité morale, comme les autorités administratives indépendantes (AAI).
L’existence
d’une personnalité morale n’est donc pas suffi
sante pour qualifier une ressource de
taxe affectée.
Plus généralement, certaines affectations se distinguent par leurs fondements
juridique, historique ou institutionnel
. Il apparaît ainsi difficile de qualifier de « taxes
affectées
» des ITN dont l’affectation relève d’exigences constitutionnelles ou historiques
telles qu’il ne serait pas possible de leur substituer des dotations budgétaires. C’est, en
particulier, le cas des ITN affectées aux collectivités locales, qui constituent une partie
importante de leurs ressources propres. Les problématiques soulevées par ces impôts
relèvent ainsi davantage de celles de la fiscalité locale.
Au sens du présent rapport, il est donc proposé de distinguer huit blocs de taxes
affectées
:
les ITN affectées au sein du
budget de l’État (budget annexe, compte d’affectation
spécial etc.) ;
les ITN affectées à des agences de l’État,
dotées ou non de la personnalité morale ;
les ITN affectées à des agences locales ;
les ITN affectées à des organismes consulaires ;
les prélèvements affectés à des organismes techniques ou professionnels (notamment
les centres techniques industriels
CTI-, les comités professionnels de développement
économique
CPDE-, les ordres professionnels),
qu’ils soient ou non des ITN (comme
les contributions volontaires obligatoires
CVO) ;
les ITN affectées aux organismes de sécurité sociale
pour répondre à l’objectif
constitutionnel d’équilibre des comptes sociaux mais qui
, pouvant être remplacées par
des subventions budgétaires et n’ayant pas été spécif
iquement créées pour constituer
des ressources substantielles et pérennes de la sécurité sociale, ne sont pas des
« impôts sociaux », contrairement à la contribution sociale généralisée (CSG), à la
contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)
2
ou au forfait social
;
les contributions rendues obligatoires par l’État
telles que les prélèvements
sui generis,
comme le « 1% logement
», la taxe d’apprentissage, les prélèvements de formation
professionnelle ;
les prélèvements péréquateurs, tels que la
Contribution au service public de l’électricité
(CSPE).
Au total, l’ensemble formé par les taxes affectées constitue donc un ensemble
relativement hétérogène.
1
Au sens des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires.
2
Par analogie avec les collectivités locales, ces deux impositions peuvent être qualifiées de « quasi ressources
propres » de la sécurité sociale.
Un examen des taxes affectées actuellement en vigueur permet d’en proposer la
définition positive suivante :
elle est soit
une imposition de toutes natures, c’est
-à-dire un prélèvement obligatoire
qui n’ouvre droit ni à une contrepartie équivalente, ni à des prestations sociales
, soit, de
manière
plus
marginale,
une
contribution
rendue
obligatoire
par
un
texte
réglementaire ou législatif ;
elle est affectée à une entité, dotée ou non de la personnalité morale ;
elle finance une mission d’intérêt général
;
sa suppression ou son remplacement par une dotation budgétaire sont possibles
constitutionnellement.
Au-delà de cette définition, ce rapport particulier pointe la trop grande souplesse des
conditions de création d’une taxe affectée prévues par l’article 2 de la
LOLF. Il est donc
proposé
au Conseil des prélèvements obligatoires de s’interroger
, dans la suite de ses
travaux,
sur l’opportunité de rendre plus strictes les conditions de création d’une taxe
affectée, par exemple en restreignant leur
s motifs de création directement dans l’article 2al2
de la LOLF.
SOMMAIRE
INTRODUCTION
...........................................................................................................................................
1
1.
EN DEPIT DES PRINCIP
ES D’UNITE ET D’UNIV
ERSALITE BUDGETAIRES,
L’AFFECTATION DE PRE
LEVEMENTS OBLIGATOIRES EST UN PHENOMENE
ANCIEN ET DIFFUS QUE LES « CONSTITUTIONS » FINANCIERES SUCCESSIVES
N’ONT PAS REUSSI A E
NCADRER
...................................................................................................
3
1.1.
Le monop
ole du pouvoir fiscal de l’État a été dès l’origine contesté du fait des
besoins diffus d’autonomie financière de certains services publics
....................................
3
1.1.1.
La création de prélèvements obligatoires est historiquement une
prérogative de l’État
........................................................................................................................
3
1.1.2.
La décentralisation et le démembrement de l’État ont, dès le XIX
ème
siècle,
engendré des besoins de souplesse et d’affectation de plus en pl
us diffus
..............
4
1.1.3.
La doctrine a, depuis longtemps, souligné les difficultés posées par la
multiplication des affectations de taxes
..................................................................................
7
1.2.
Le régime de la parafiscalité, créé par l’ordonnance organique de 1959, n’a pas
pu être rationalisé et a été supprimé par la LOLF en raison des difficultés qu’il
soulevait
........................................................................................................................................................
8
1.2.1.
Les taxes parafiscales, dont l’origine est antérieure à la deuxième guerre
mondiale, ont vu leur régime défini par l’article 4 de l’ordonnance de 1959
........
8
1.2.2.
Les taxes parafiscales étaient soumises à quatre critiques
.........................................
10
1.2.3.
La disparition des taxes parafiscales, qui débute avant la loi organique
relative aux lois de finances, a été organisée par son article 63
..............................
11
1.3.
Tout en supprimant la parafiscalité, la LOLF a prévu un double mécanisme
d’affectation relativement souple qui explique en partie la multiplication des
taxes affectées
..........................................................................................................................................
17
1.3.1.
L’affectation de ressources fiscales fait l’objet d’un encadrement assez
souple
...................................................................................................................................................
17
1.3.2.
Les conditions d’affectation interne à l’État ont en revanch
e été durcies
par la LOLF
........................................................................................................................................
19
1.3.3.
Un examen des travaux préparatoires des lois de finances fait apparaître
que le pouvoir politique s’est peu interrogé jusqu’à un passé récent sur
l’opportun
ité des affectations de taxes
.................................................................................
20
2.
LES TAXES AFFECTEES,
QUI NE FONT PAS L’OBJET D’UNE DEFINITION
JURIDIQUE
OU
ADMINISTRATIVE
PRECISE,
NE
PEUVENT
VOIR
LEURS
CONTOURS QU’ESQUISSE
S PAR LES DEUX
CRITERES D’IMPOSITIO
N DE TOUTES
NATURES ET D’AFFECTA
TION HORS DU BUDGET
GENERAL DE L’ÉTAT
.....................
27
2.1.
Les taxes affectées ne font pas l’objet d’une définition juridique ou
administrative précise
.........................................................................................................................
27
2.2.
Une taxe affectée devrait théoriquement être, en premier lieu, un prélèvement
entrant dans la catégorie des impositions de toutes natures
..............................................
27
2.2.1.
Une taxe affectée se distingue d’une redevance
...............................................................
29
2.2.2.
Une taxe affectée se distingue d’une cotisation sociale
................................................
31
2.2.3.
Une taxe affectée se distingue d’un prélèvement sur recettes
...................................
31
2.2.4.
Une taxe affectée se distingue plus difficilement de certaines contributions
obligatoires
........................................................................................................................................
33
2.3.
Une taxe affectée devrait théoriquement abonder, en second lieu, une entité
dotée de la personnalité morale
......................................................................................................
37
2.3.1.
L’affectati
on suppose, par dérogation au droit commun, une affectation
hors du budget général de l’État
.............................................................................................
37
2.3.2.
L’exigence de personnalité morale apparaît aujourd’hui affaiblie
.........................
38
2.4.
Les ressources affectées en vertu d’exigences supra
-législatives ou de choix
historiques peuvent difficilement être assimilées aux taxes affectées
............................
41
2.4.1.
Les affectations de taxes aux collectivités territoriales répondent à des
exigences constitutionnelles
......................................................................................................
41
2.4.2.
Les affectations de ressources à la sécurité sociale relèvent d’un
choix
historique et bénéficient également de considérations constitutionnelles
..........
43
3.
LES TRAVAUX DU CPO DEVRAIENT A LA FOIS PERMETTRE DE CLARIFIER LA
DEFINITION DES TAXES AFFECTEES ET LEURS C
ONDITIONS D’UTILISAT
ION
..........
46
3.1.
En l’absence de définition précise des taxes affectées, le CPO pourrait
conceptualiser cette notion autour de critères « positifs »
...................................................
46
3.1.1.
L’absence d’une définition et de critères juridiques précis conduisent à
circonscrire de manière doctrinale le champ couvert par les taxes affectées
....
46
3.1.2.
Afin de clarifier le concept de taxes affectées, le CPO pourrait en adopter
une définition « positive » fondée sur quatre critères simples
...................................
49
3.2.
L’encadrement juridique des taxe
s affectées apparaît trop faible
.....................................
50
3.2.1.
Les créations de taxes affectées n’apparaissent pas toujours justifiées
................
50
3.2.2.
La
trop grande souplesse de l’encadrement juridique et l’absence de
doctrine précise d’utilisation sont à l’origine de deux séries de difficultés
..........
52
3.2.2.1.
La vision de synthèse des taxes affectées, pourtant indispensable en raison
des enjeux qu’elles soulèvent, reste limitée
....................................................................................
52
3.2.2.2.
La souplesse de création peut être source de fragilité juridique
...................
52
3.2.3.
Les travaux ultérieurs du CPO pourraient clarifier les conditions
d’utilisation des taxes affectées, notamment en conditionnant
leur
création à la poursuite de certains objectifs
......................................................................
55
ANNEXE I : QUELQUES COMPARAISONS INTERNATIONALES
...................................................
57
ANNEXE II : ENTRETIENS RÉALISÉS
..................................................................................................
59
ANNEXE III : BIBLIOGRAPHIE
..............................................................................................................
61
- 1 -
1
INTRODUCTION
«
En l’état actuel de la science des finances, toute classification rigoureuse semble
contestable
», indiquait Gaston Jèze dans son cours de finances publiques, en 1929
3
. Les
classifica
tions présentent pourtant l’intérêt de favoriser chez les contribuables une bonne
compréhension du s
ystème fiscal, et ainsi d’accroî
tre le consentement à
l’impôt
dont
l’article
14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
pose le principe : «
Tous les citoyens
ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la
contribution publique, de la consentir librement, d’en
suivre l’emploi et d’en déterminer la
quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée
».
Pour cette raison, le premier rapport particulier se propose de dresser les contours tant
historiques que juridiques de la notion de taxe affectée.
Ces dernières s’opposent par principe
aux impositions qui viennent abonder, en application du droit commun fondé sur le principe
d’universalité budgétaire, le budget général de l’
État.
La loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001 (LOLF), actuelle
constitution financière de la France, n’ignore pas les
taxes affectées auxquelles elle consacre
plusieurs dispositions particulières. Si la LOLF encadre ainsi
leur création, elle n’en donne pas
cependant une définition juridique précise. «
La catégorie des impositions affectées apparaît
être une catégorie essentiellement fonctionnelle qui ne recouvre pas totalement la catégorie
juridiquement opératoire des impositions
», constate au lendemain de son vote la doctrine des
finances publiques
4
. Cela handicape directement le
recensement exhaustif qu’impose son
article 51 en annexe au projet de loi de finances (PLF)
de l’année.
En raison des enjeux économiques, budgétaires et de gestion publique qu’elles
soulèvent, les taxes affectées font
l’objet d’une attention accrue
, en particulier de la
représentation nationale
. L’article 46 de la loi n° 2011
-1977 du 28 décembre 2011 de
finances pour 2012 est ainsi venu prévoir un plafonnement du produit de 46 taxes affectées à
31 bénéficiaires. Dans ce cadre, il est primordial de clarifier les contours juridiques de la
notion de taxe affectée.
Le présent rapport entend donc délimiter les contours juridiques de cette notion. Mais
pour cela, il est au préalable nécessaire d’en examiner les contours historiques. Il parait
difficile en effet d’appréhender les taxes affectées sans les confronter aux principes d’unité et
d’univ
ersalité auxquels elles portent atteinte.
La
seconde
partie
du
rapport
examinera
les
caractéristiques
juridiques
traditionnellement mises en avant pour qualifier une taxe affectée. Celle-ci repose
a priori
sur
deux critères simples : être une taxe
5
et être affectée à un destinataire identifié. Ces deux
caractéristiques ne suffisent toutefois
pas à appréhender l’ensemble de la fiscalité affectée.
3
Cours de finances publiques, 1928-1929, Paris 1929, p.293.
4
Maurice-Christian BERGERES, Petites affiches 5 mars 2002 n°46 p.4.
5
La plupart des manuels de finances publiques distinguent la taxe de l’imposition. Cette dernière est, selon la
définition de Gaston Jèze, un prélèvement pécuniaire effectué par voie d’autorité, à titre définit
if, sans contrepartie
immédiate qui sert à couvrir des charges publiques. Au contraire, la qualification de taxe serait réservée aux
prélèvements obligatoires levés à l’occasion de la fourniture d’un service. Il existerait donc une contrepartie mais
cette
dernière ne serait pas nécessairement équivalente comme dans le cas d’une redevance. Cette distinction
historique entre taxe et impôt ne bénéficie plus désormais d’une reconnaissance particulière au niveau de la
jurisprudence. Taxe et impôt sont des termes qui peuvent être employés relativement indifféremment et le juge,
- 2 -
2
La dernière partie du rapport constate que l’absence de définition univoque des taxes
affectées, ainsi que la faiblesse de leur encadrement, soulèvent des difficultés juridiques
importantes. Elle propose alors une définition « positive » des taxes affectées et une
classification de celles-ci. Elle plaide également pour que leur régime de création soit mieux
encadré, ouvrant au passage quelques pistes pour les travaux ultérieurs du conseil des
prélèvements obligatoires (CPO).
chargé de qualifier le prélèvement, ne s’arrêtera pas à la dénomination retenue. La taxe sur la valeur ajoutée est
ainsi le premier impôt de France par son produit. Une taxe affectée est avant tout une «
imposition de toutes
natures
» au sens de l’article 34 de la Constitution. Cela la distingue entre autres de la redevance pour service
rendu dont la compétence n’est pas réservée au législateur, ou encore de la cotisation sociale.
- 3 -
3
1.
En
dépit
des
principes
d’unité
et
d’universalité
budgétaires,
l
’affectation de prélèvements obligatoires est
un phénomène ancien
et diffus que les « constitutions
» financières successives n’ont pas
réussi à encadrer
1.1.
Le monopole du pouvoir fiscal de l’État a été dès l’origine contesté du fait
des besoins diffus
d’autonomie financière
de certains services publics
1.1.1.
La création de prélèvements obligatoires est historiquement une prérogative
de
l’
État
Ainsi que l’indique le Professeur Bouvier, «
les origines de la fiscalité montrent des liens
intimes entre celle-ci et la notion de pouvoir
»
6
.
Dans l’histoire politique de la France, la
construction d
e l’État et l’organisation de l’impôt sont en effet consubstantiellement
liées
. L’
institutionnalisation
de l’impôt a ainsi permis la mise en place d’un État doté de
moyens d’intervention.
Les premiers impôts nationaux, dont la création remonte à la fin
du XIIIème siècle pour financer les guerres nationales, se caractérisaient par
l’affectation de la recette à une dépense
7
.
L’affectation du produit de cet impôt à l’État a eu,
à l’inverse, pour effet de légitimer son prélèvement.
Encadré 1 : L
e principe de consentement à l’impôt
C’est au cours des derniers siècles de la féodalité que l’on commence à considérer que le monarque,
qui devrait se contenter des revenus de son domaine, ne peut lever l’impôt sans le consentement
d’instances
représentant les populations ou catégories sociales intéressées. Le principe est affirmé en
Angleterre avec la grande charte de 1215 qui permet au Parlement britannique d’acquérir
progressivement un droit de regard sur les dépenses et les comptes du roi. Le principe est réaffirmé
dans la pétition des droits de 1628 et prévaut définitivement avec le
Bill of Rights
de 1689. En France,
le principe du consentement à l’impôt est rétabli dès le 17 juin 1789 par l’Assemblée nationale qui
décrète que «
toute levée
d’impôts et contributions de toute nature qui n’auraient pas été nommément,
formellement et librement accordés par l’Assemblée cessera entièrement dans toutes les provinces du
Royaume
».
Le principe d’unité budgétaire
, principe en vertu duquel les recettes et dépenses de
tous les services de l’
État doivent être groupées dans un même document et présentées
simultanément au vote de l’autorité budgétaire
, en a ainsi découlé.
Celui d’universalité
,
reconnu implicitement par les deux premiers règlements généraux sur la comptabilité
publique
8
, puis reconnu explicitement par le décret du 10 juin 1856 déterminant le mode de
présentation du budget de l’État
9
, pose deux exigences distinctes.
D’une part, l
es dépenses et
les recettes de l’État ne doivent pas être contr
actées,
afin que l’autorisation du Parlement ne
se fasse pas sur un solde, plus difficile à interpréter.
D’autre part, l
es recettes ne doivent pas
être affectées à certaines dépenses, afin
que l’autorisation ne porte pas sur une autorisation
6
Michel B
OUVIER, Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, 11
ème
édition, LGDJ, 2012, p.163.
7
Il en va ainsi du premier impôt permanent dont le régime est connu avec précision : la taille royale, créée par
ordonnance royale du 3 novembre 1439, avec le consentement des États généraux réunis à Orléans. À la fin de la
guerre de cent ans, Charles VII souhaite réorganiser l’armée, interdire les pillages et pour subvenir aux besoins de
la guerre, disposer d’un impôt royal. Il interdit donc les levées d’impôts seigneuriaux. Cet impôt est affecté à la
mise en place de la première armée régulière française : «
après que du consentement des trois estats, le roy a fait
mettre sus
aucune taille sus son peuple pour le fait de sa guerre et lui subvenir et aider à ses nécessités
. »
8
Ordonnance royale du 31 mai 1838 et décret impérial du 31 mai 1862.
9
«
Le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’État
».
- 4 -
4
de dépense indéterminée.
Ces principes, au départ, visent exclusivement le budget de l’État,
dans un contexte de forte centralisation. Il s’agit en particulier d’éviter qu’une recette de
l’État ne soit affectée à une dépense.
Tous ces principes sont apparus autour de l’
État,
seule autorité budgétaire et fiscale.
Poursuivant cette tradition, les trois dernières Républiques ont confié la
compétence fiscale au législateur
. Ainsi, sous la III
ème
République, le Conseil d’
État, par son
arrêt Babin du 4 mai 1906, dégage quatre grandes matières de compétence exclusivement
législative parmi lesquelles figure la détermination des impôts. Sous la IV
ème
République,
l’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946 prévoit que c’est l’Assemblée nationale qui
« est saisie du projet de budget
». Enfin, relève du législateur, sous la V
ème
République, en
application de l’article 34 de la Constitution
, la fixation des règles concernant «
l’assiette, le
taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures
»
. Lorsqu’il es
t porté
atteinte à ce principe de légalité de l’impôt, c’est pour confier
le pouvoir fiscal
à l’exécutif,
autre autorité de l’
État, titulaire du pouvoir réglementaire.
1.1.2.
La décentralisation
et le démembrement de l’État ont, dès le XIX
ème
siècle,
engendré des besoins de souplesse et
d’affectation de plus en plus diffus
Les
principes d’unité et d’universalité budgétaire s’accommodent mal de certains
choix d’organisation de l’administration qui ont été effectués après la Révolution
. L’un
et l’autre sont apparus comme règles d’encadrement du budget de l’
État.
Mais ils n’ont pas
eu initialement pour vocation d’empêcher l’apparition de personnalités morales
distinctes de l’État et dotées de ressources propres
. Il n’est ainsi pas étonnant que le
principe de non-affectation, qui relève de
celui d’universalité budgétaire, interdise
l’affectation d’une recette à une dépense mais ne
fasse pas référence à
l’affectation d’une
recette à un tiers. Pour rendre compte de cette réalité, certains auteurs, comme le Professeur
Hertzog
10
, préfèrent parler de principe de non-
attribution. En effet, l’affectation viserait
davantage une dépense. Cependant,
la création d’une personne morale autonome repose
souvent sur un principe de spécialité avec une dépense ou un ensemble cohérent de
dépenses. Le principe de non-affectation peut donc rendre compte de la réalité qui intéresse
ici les travaux du Conseil des prélèvements obligatoires, c’est
-à-
dire l’affectation de recettes à
des tiers.
À partir du XIX
ème
siècle, le transfert de certains po
uvoirs de l’État vers des personnes
morales de droit public distinctes de lui s’est traduit de deux manières. Le démembrement de
l’État
,
qualifié plus récemment d’
« agencification »
par deux rapports récents de l’inspection
générale des Finances (IGF) et d
u Conseil d’État
11
, a débuté au lendemain de la Révolution
française, lorsque la Constitution du 5 fructidor an III a assoupli la loi Le Chapelier et investi
le Gouvernement
du droit de créer les corporations qu’il juge utiles. C’est alors que naissent,
selon le rapport du
Conseil d’
État, les premiers établissements publics chargés de missions
localisées. Il s’agit d’associer des praticiens et
, de manière générale, de conférer une
autonomie de gestion autour d’une mission spécialisée. Au XX
ème
siècle, des entités sont donc
créées, initialement
pour mettre en œuvre des politiques publiques nouvelles. C’est ainsi par
exemple qu’est créé, par la loi du 27 février 1912, l’Office national de la navigation. Plus tard,
ces créations seront justifiées par le souhait
de disposer d’une plus grande
autonomie dans la
gestion des ressources humaines, et plus généralement de spécialiser des services publics.
Ainsi ont été constituées les « agences
» de l’État
, que l’
inspection générale des finances a
10
Rencontré à l’occasion du présent rapport.
11
L’État et ses agences
,
Rapport de l’
Inspection générale des finances n° 2011-M-044-01, mars 2012 ;
Les agences :
une nouvelle gestion publique ?
, Étude annuelle du Conseil d’État, septembre 2012
.
Cette terminologie, récente,
n’était pas employée au XIXème siècle.
- 5 -
5
définies
12
, dans son rapport, comme les entités, dotées ou non de la personnalité morale, qui
respectent les deux critères suivants :
elles exercent des missions de service public non marchand ;
un faisceau d’indices indique qu’elles
sont contrôlées par l’État
13
.
La décentralisation territoriale
a, pour sa part,
débuté au cours de la monarchie de
Juillet, lorsqu’a
été décidée l’élection des conseils municipaux et généraux par les lois du
21 mars 1831 et 22 juin 1833. La loi du 18 juillet 1837 élargit ensuite les attributions des
communes et celle du 18 mai 1838 les attributions des conseils des départements et
d’arrondissements.
À
partir du moment où il a été décidé que des collectivités locales, bien qu’englobées
dans la collectivité plus vaste que constitue l’
État
, s’administre
raient elles-mêmes et
reraient leurs propres affaires, s’est posé
e
la question de l’attribution de la personnalité
morale à ces entités. Celle-ci est donc reconnue aux communes par la loi du 18 juillet 1837.
Elle est reconnue aux départements à compter de la loi du 10 août 1871. La personnalité
morale est plus tardivement reconnue aux établissements publics par la jurisprudence
14
.
Lafferière et Waline soulignent, dans leur Traité élémentaire de science et de législation
financière
15
, que «
personnalité juridique et autonomie financière sont donc deux moyens de
décentraliser un service, et à ce titre elles vont le plus souvent de pair
»
16
.
Lorsque l’on décide
d’accorder l’autonomie politique, se pose la question de l’opportunité d’accorder dans un
même mouve
ment l’autonomie financière
. Pour autant, il convient de rappeler que les
collectivités territoriales n’ont pas bénéficié de l’autonomie budgétaire entre 1862 et 1892.
Leurs dépenses et leurs recettes étaient intégrées dans les budgets annuels soumis au
Pa
rlement. Rappelons également que ce qu’il est convenu d’appeler les
« quatre
vieilles
17
»
ont, au départ, constitué des impôts d’
État. Il en va ainsi de la contribution foncière, créée par
les lois des 23 novembre et 1
er
décembre 1790, de la contribution mobilière, créée par les lois
des 13 janvier et 18 février 1791, et de la contribution des patentes, créée par la loi des 2 et
17 mars 1791. Or,
si l’on décide de donner une certaine autonomie à une autre personne
publique que l’État, celle
-ci ne peut détenir par elle-même de pouvoir fiscal, les
différents textes et principes constitutionnels réservant à la compétence du législateur
les impositions de toutes natures.
L
’affectation
peut donc sembler nécessaire dans un
pays où le pouvoir fiscal est centralisé.
Ce besoin d’autonomie financière impose
par conséquent des affectations de recettes.
Bernard Gény indique, dans un article de 1932 sur la règle de la non-affectation des recettes
aux dépenses publiques que «
l
’attribution à un service de la qualité de service autonome, c’est
-
à-dire pourvu de la personnalité morale, et, conséquemment, de certains pouvoirs de décision
propres, conduit à lui affecter des recettes dont il règle librement l’emploi dans une certaine
12
Pour sa part, le Conseil
d’État a défini dans son rapport public annuel 2012 les agences de manière plus
restrictive, en considérant qu’il s’agit des entités caractérisées par une autonomie de gestion et l’exercice d’une
responsabilité structurante dans la mise en œuvre d’une politique publique. En raison de l’optique «
budgétaire »
suggérée par le Premier ministre dans sa lettre de saisine, la définition de l’IGF apparaît plus adaptée pour les
travaux du CPO.
13
Par exemple, l’État est majoritaire à leur conseil d’administration, ou nomme leur dirigeant, ou dispose d’un
droit de veto, etc.
14
TC 9 décembre 1899, Association syndicale du canal de Gignac à propos des associations syndicales agréées de
propriétaires.
15
LGDJ 1952.
16
P.92.
17
Aujourd’hui la taxe d’habitation, la taxe fonc
ière sur les propriétés non bâties, la taxe foncière sur les propriétés
bâties et l’ex
-taxe professionnelle.
- 6 -
6
mesure
. Ceci est une vérité d’expérience, plutôt que de raisonnement, car l’on conçoit à la
rigueur, un service décentralisé tirant ses ressources d’une collectivités supérieure, celle
-ci
exerçant par ce moyen un contrôle de tutelle sur le service autonome
»
18
. «
Il y a donc une
incontestable solidar
ité entre les deux notions de décentralisation et d’affectation
». Mais,
lorsque l’affectataire est doté de la personnalité morale
, peut-
on réellement parler d’atteinte
aux principes d’unité et d’universalité, lesquels visent le budget de l’
État ?
Lafférière et
Waline indiquent précisément que la règle d’unité «
n’exige pas, pour être formellement
respectée, que plusieurs personnes administratives différentes aient un budget commun
»
19
.
On trouve donc, depuis longtemps, des affectations externes au budget
de l’État.
Quatre motifs ont pu être, historiquement
20
,
mis en avant pour justifier l’affectation de taxes
:
l
e premier, qui a été esquissé, est l’indépendance ou l’autonomie de l’affectataire
.
Si une entité se voit doter de l’autonomie juridique grâce à l’octroi, pour l’exercice de
ses missions, de la personnalité morale, il y a souvent un processus linéaire conduisant
à prévoir ensuite une autonomie financière ;
le deuxième motif
, qui n’est pas sans lien avec le premier, a trait à
la souplesse dont
peut avoir besoin cet affectataire
. Il s’agit alors moins d’une question d’indépendance
ou d’autonomie que d’
une question de stabilité financière sur la durée pour mener, par
exemple, des partenariats qui exigent des financements pluriannuels ;
le troisième porte
sur l’intensité du consentement à l’impôt
. Au sens strict, le
consentement à l’impôt désigne l’exigence constitutionnelle d’une autorisation annuelle
par des représentants élus de la perception des impôts. Dans une acception plus étroite,
cette exigence r
elève davantage de l’acceptation de l’impôt par les assujettis. Lorsqu’il
est décidé de faire peser le financement d’un organisme sur les bénéficiaires de l’action
menée par cet organisme, le consentement à l’impôt
serait ainsi accru. À
l’inverse, il
serai
t très faible s’il s’agissait de faire financer par l’ensemble des contribuables un
organisme agissant pour le compte de quelques-uns ;
enfin,
le dernier motif, plus rarement avancé, consiste à affecter une taxe
« incitative »,
également
qualifiée
de
« comportementale »
ou
de
« pigouvienne »
21
,
à
un
organisme
spécialisé
chargé
de
promouvoir
des
comportements responsables
. D’un point de vue économique, ces taxes ont pour
objectif d’internaliser le coût social des activités économiques dans les coûts privés de
l’acteur économique. L’expression de principe pollueur
-payeur y trouve une de ses
traductions. Ces taxes incitatives ne sont cependant pas nécessairement affectées.
Encadré 2 : Q
uelques exemples d’affectations à travers l’histoi
re
l’article 21 de la loi du 9 avril 1898 relative aux chambres de commerce et d’industrie dispose qu’
«
il est pourvu aux dépenses ordinaires des chambres de commerce et des bourses de commerce au
moyen d'une imposition additionnelle au principal de la contribution des patentes, conformément à
la loi du 23 juillet 1820, à l'article 4 de la loi du 14 juillet 1838 et à l'article 38 de la loi du 15 juillet
1880 sur les patentes
»
22
;
la loi du 23 octobre 1913 affecte à l’office de la propriété industrielle le
produit de différentes
taxes sur les registres de commerce, sur les brevets d’invention et sur les marques de fabrique
;
la loi du 31 juillet 1917 transfère les « quatre vieilles
» aux collectivités locales. L’ordonnance du
7 janvier 1959 les autorisera à majorer éventuellement, dans la limite de 20% un taux fixé ;
l’article 119 de la loi du 31 décembre 1921 affecte à la réunion des musées nationaux le produit
de la taxe d’entrée dans les musées
;
18
B. Gény, La règle de la non-
affectation des recettes aux dépenses publiques dans le budget de l’État, Revue de
science et législation financière, 1932, p.208, §34.
19
P.50.
20
Ces motifs ont été confirmés lors des entretiens conduits pour l’élaboration de ce rapport particulier.
21
Du nom de l’économiste britannique Arthur Pigou.
22
Version initiale de la loi.
- 7 -
7
la circulaire n°2261 du 11 mai 1950 montre combien l’affecta
tion est un facteur de consentement
à l’impôt. Elle explique
: «
L’article 34 du code général des impôts directs prévoyait que toute
personne ou société passible de l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux devait être
assujettie à une taxe, dit
e taxe d’apprentissage, et précisait que le produit de cette taxe était affecté
à l’extension des écoles de métiers, des écoles professionnelles, au développement et au
fonctionnement des laboratoires de sciences pures et appliquées, ainsi qu’à l’attributi
on de bourses
d’apprentissage et à l’allocation de primes aux petites entreprises formant les apprentis
» ;
«
L’article 224
-
1 du code général des impôts qui reconduit la taxe d’apprentissage n’a pas repris
cette précision qui ne présente aucun intérêt fiscal. Cet article se borne à indiquer que le produit de
la taxe d’apprentissage est inscrit au budget de l’État pour y recevoir l’affectation prévue par la
loi. » «
Mais il va sans dire que cette modification n’affecte en rien le caractère de la taxe dont l’
objet
est toujours de contribuer aux dépenses nécessaires au développement de l’enseignement technique
et de l’apprentissage
».
Toutefois, ni la doctrine, ni le droit, n’ont justifié ces motifs
(
cf. infra
).
1.1.3.
La doctrine a, depuis longtemps, souligné les difficultés posées par la
multiplication des affectations de taxes
Certaines affectations anciennes
n’apparaissent justifiées
par aucun motif
, que ce
soit
l’autonomie du service,
la souplesse dont il aurait besoin ou
encore l’existence d’un
lien
entre les assujettis et les bénéficiaire
s indirects de l’affectation
.
Ainsi, la loi du 28 février
1923 attribue au « compte des alcools » le produit de la surtaxe temporaire perçue sur les
huiles et les essences de pétrole importées en France. L’article 3 de la loi
du 16 avril 1929
affecte pour sa part la surtaxe sur les charbons au relèvement des retraites servies par la
Caisse de retraite des ouvriers mineurs.
L’ouvrage précité de Julien Laferrière et Marcel Waline, publié en 1952,
consacrait déjà un chapitre por
tant sur la crise du droit budgétaire dont l’une des
caractéristiques était le recours trop fréquent à des affectations
: «
la règle de
l’universalité budgétaire est battue en brèche par la multiplication des budgets industriels
; celle
de la non-affectation des recettes est méconnue de plus en plus fréquemment ».
La question de
la pertinence de telles affectations a ainsi été posée, depuis longtemps, par la doctrine
:
«
C’est ce caractère indéterminé du rendement de la recette affectée qui la rend critiqu
able du
point de vue financier ; la recette risque en effet
, si elle s’élève rapidement ou si elle dépasse les
prévisions de l’autorité budgétaire, de procurer à l’affectataire des ressources hors de
proportion avec ses besoins ou avec l’aide que l’autorit
é budgétaire pensait devoir
raisonnablement lui accorder compte tenu de la situation financière générale de l’
État
»
23
. Ces
éléments de doctrine permettent de constater qu’il y a eu
, dès leur origine, une tension entre
les principes d’unité et d’universali
té, outils de bonne gestion budgétaire, et les affectations
réalisées au nom de l’autonomie d’entités distinctes de l’
État
. La problématique n’est donc
pas nouvelle.
Les quelques comparaisons internationales (
cf. annexe I
) qui ont pu être effectuées,
lais
sent apparaître que les affectations à des tiers existent également à l’étranger
mais sont
très encadrées.
23
P.98.
- 8 -
8
1.2.
Le régime de la parafiscalité,
créé par l’ordonnance organique
de 1959
, n’a
pas pu être rationalisé et a été supprimé par la LOLF en raison des
diffi
cultés qu’
il soulevait
1.2.1.
Les taxes parafiscales, dont
l’
origine est antérieure à la deuxième guerre
mondiale,
ont vu leur régime défini par l’article 4 de l’ordonnance de 1959
Parmi les prélèvements affectés à des entités dotées de la personnalité morale,
les taxes parafiscales ont occupé une place particulière au cours de la seconde moitié
du XXème siècle
. Créées par voie réglementaire, elles permettaient aux différents
g
ouvernements de disposer de marges de manœuvre
par rapport au Parlement, détenteur du
pouvoir fiscal
. Les nombreuses critiques qu’elles ont suscitées par la suite ont conduit à leur
suppression.
Il n’est pas facile de dater avec précision l’apparition des taxes parafiscales, pas plus
qu’il n’est facile de dater l’apparition des taxes affecté
es. Selon Francis Quérol, qui a consacré
un ouvrage à la parafiscalité
24
, l’émergence de
cette dernière remonte très probablement à
1935 mais se développe à la Libération. Il s’agit alors de remédier aux dérèglements
économiques liés à la reconstruction. Des organismes divers sont chargés, moyennant
perception de prélèvements parafiscaux, de gérer au mieux la pénurie au plus près du besoin.
Comme pour les démembrements de l’État, la parafiscalité semble répondre aux besoins
d’efficacité, de proximité et de s
pécialisation en associant deux éléments en apparence
contradictoires : la contrainte et le consentement. La contrainte, en raison du caractère
obligatoire du prélèvement, et le consentement, du fait de l’affectation de la taxe agissant
pour la satisfaction des intérêts des assujettis.
Encadré 3 : Les premières taxes parafiscales
En 1950, avant que le régime soit organisé dans sa forme connue par l’ordonnance organique du 2
janvier 1959, les taxes parafiscales
25
sont
réparties en trois groupes distincts et hétérogènes
:
Taxes parafiscales d’ordre économique
:
Taxes destinées à subventionner certaines branches de production (taxe d’encouragement à la
production textile ; taxes au profit du fonds forestier national, au profit du fonds national
cinématographique…)
;
Prélèvements d’amortissements techniques, c’est
-à-dire provisions incluses dans les arrêtés de
prix, destinées à permettre le rééquipement des industries de base ;
Redevances de compensation prévues par les arrêtés de prix ;
Taxes au profit du fonds national de progrès agricole ;
Taxes destinées au financement des études et recherches techniques.
Taxes parafiscales de nature sociale
: les diverses cotisations de la sécurité sociale ; taxes au
profit du budget annexe des prestations familiales agricoles ; taxes au profit du fonds national de
l’habitat
; redevances pour le fonctionnement des centres d’apprentissage et de formation
professionnelle.
Taxes destinées à assurer le financement d’organismes divers
: Caisse nationale des lettres,
Office national interprofessionnel des céréales, Confédération nationale des planteurs de
betteraves,…
Au départ, certaines taxes parafiscales sont des impôts, consistant en un supplément à
l’un des impôts directs ou indirects qui alimente
nt le budget
de l’
État. Il en va ainsi de la
cotisation égale à 70% du revenu imposable à la contribution foncière des propriétés non
24
Francis Quérol,
La Parafiscalité
, CNRS Droit, 1997.
25
Statistiques et études financières
, février 1950, n°14, p.86.
- 9 -
9
bâties, perçue au profit du budget annexe des prestations familiales agricoles et des centimes
additionnels à la patente p
erçus au profit de l’Association française de normalisation
.
Leur régime est ensuite organisé par l’article 4 de l’ordonnance du 2 janvier
1959
portant
loi
organique
relative
aux
lois
de
finances qui
a autorisé
le
Gouvernement à établir, par décret en Con
seil d’État, de telles taxes
: «
les taxes
parafiscales, perçues dans un intérêt économique ou social au profit d’une personne morale de
droit public ou privé autre que l’
État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics
administratifs,
sont établies par décret en Conseil d’
État, pris sur le rapport du ministre des
finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-
delà du 31 décembre de l’année
de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances
».
En définissant
le régime de la parafiscalité, l’ordonnance de 1959 était en soi une première tentative
de rationalisation de celui-ci.
Les taxes parafiscales constituaient donc une catégorie de prélèvements
obligatoires présentant quatre caractéristiques
:
un objet
: être perçues dans un intérêt économique et social ;
un affectataire
: un organisme déterminé autre que l’État, les collectivités territoriales
ou les établissements publics administratifs, c’est
-à-dire principalement des personnes
morales de droit privé ou des établissements publics industriels et commerciaux ;
un support normatif
: un décret en Conseil d’État
;
une autorisation
de perception chaque année par loi de finances.
Grâce à ce régime, il était possible au pouvoir réglementaire de créer des taxes
en s’exonérant d’une autorisation préalable par le pouvoir législatif.
Dans le contexte
de l’édiction de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, c’est
donc
l’une des
modalités du parlementarisme rationalisé
. De manière générale, cette première
constitution financière de la France tente déjà, ainsi, de donner un cadre juridique
contraignant aux affectations de recettes fiscales à des tiers. L’article 18 de l’ordonnance
organique prévoit aussi que «
dans tous les autres cas, l’affectation e
st exceptionnelle et ne peut
résulter que d’une disposition de loi de finances, d’initiative gouvernementale. Aucune
affectation n’est possible si les dépenses résultent d’un droit permanent reconnu par la loi
. »
mais concerne les affectations internes à l
État.
La faiblesse du cadre initial, caractérisé par un très grand renvoi au pouvoir
réglementaire, a cependant poussé le législateur à rendre ce régime plus transparent
et à mieux encadrer la création de taxes parafiscales.
En premier lieu, les taxes p
arafiscales ont fait l’objet, à partir de 1978, d’un
recensement annuel plus exhaustif annexé au projet de loi de finances.
L’article 81 de la
loi de finances pour 1977 disposait : «
Le Gouvernement présentera chaque année en annexe
au projet de loi de fin
ances un rapport relatif au montant et à l’utilisation des fonds recueillis en
vertu des taxes parafiscales dont la perception a été autorisée par le Parlement. Le rapport
devra rendre compte des modalités et des résultats des contrôles prévus par l’articl
e 6 de la loi
no 53-633 du 25 juillet 1953./ Les dispositions ci-dessus ne sont pas applicables à la taxe
parafiscale dénommée « Redevance pour droit d’usage des appareils récepteurs de
radiodiffusion et de télévision ». / Le présent rapport a pour objet de fournir les renseignements
demandés. / Il comprend :
une introduction rappelant les principales données relatives aux
taxes parafiscales ;
/
un état détaillant pour chaque taxe les montants perçus et les modalités
de leur emploi ;
/
une note rappelant le régime juridique des taxes parafiscales et les contrôles
qui leur sont applicables ;
une annexe reproduisant les principaux textes régissant les taxes
parafiscales
. »
- 10 -
10
En second lieu, le régime de la parafiscalité a été précisé par le décret n° 80-854
du 30 octobre 1980 relatif aux taxes parafiscales
. Son article 2, qui prévoyait leur caducité
au-
delà de 5 ans, rendait nécessaire l’adoption d’un nouveau décret pour que les taxes
continuent à être perçues. Il s’agissait ainsi de veiller à ce que ne soi
ent pas perpétués des
prélèvements ayant perdu leur raison d’être. L’article 4 du décret imposait pour sa part un
cadre comptable approuvé par le ministre du budget, après avis du ou des autres ministres
intéressés, ainsi qu’un programme général d’emploi d
es ressources ainsi perçues.
Par ailleurs, la compatibilité avec l’article 34 de la Constitution de la parafiscalité n’était
pas évidente.
L’intervention du Parlement se limitait à autoriser par un article unique,
chaque année, la poursuite de la perception des taxes existantes.
Ainsi, pour la dernière
année, la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 pouvait-elle contenir
un article 71 disposant : «
La perception des taxes parafiscales dont la liste figure à l’état E
annexé à la présen
te loi continuera d’être opérée pendant l’année 2003
». Le Parlement pouvait
certes refuser d’autoriser la perception de l’une des taxes figurant en annexe. Mais alors rien
n’aurait empêché le Gouvernement de rétablir celle
-ci par un décret dans les jours suivants.
La tentative de rationalisation poursuivie par l’ordonnance organique a donc été
un échec.
1.2.2.
Les taxes parafiscales étaient soumises à quatre critiques
Au-delà de la faiblesse de son encadrement, quatre critiques ont été formulées de
manière récu
rrente à l’encontre du régime de la parafiscalité.
La première critique adressée aux taxes parafiscales portait sur l’insécurité
juridique résultant de leur statut
. Dès lors que ces taxes étaient établies par voie
réglementaire,
elles
étaient
plus
facilement
contestables
devant
les
juridictions
administratives qu’une imposition de toute
s natures (ITN) établie par voie législative. Les
requérants pouvaient justement souhaiter voir une taxe parafiscale requalifiée en ITN. Le
prélèvement était alors entaché d
’incompétence dès lors que seule une disposition législative
pouvait, en application de l’article 34 de la Constitution, fonder une imposition.
La jurisprudence avait mis en place des critères de distinction entre taxes parafiscales
et ITN. Leur manieme
nt n’était pas toujours évident. En effet, l’impôt est également un
prélèvement obligatoire sans contrepartie directe. La première différence est cependant
qu’elle n’a pas à être affectée à un objet précis. Elle peut également être institué
e au profit de
l
’État, des collectivités et de leurs établissements publics administratifs. Ainsi, un
prélèvement destiné à contribuer par le financement d’actions excédant l’intérêt économique
ou social propre d’un secteur d’activité particulier, à la réalisation des obj
ectifs généraux
d’intérêt national de la politique économique du Gouvernement, constitue une imposition de
toutes natures
26
. Si une taxe parafiscale était requalifiée en impôt par un juge, il s’agissait
alors d’un prélèvement qui ne pouvait être institué p
ar décret et le fait que la taxe parafiscale
soit inscrite sur l’état E de la loi de finances recensant les taxes parafiscales n’avait pas pour
effet de valider le décret et de lui donner valeur législative
27
. Tout le régime s’écroulait.
La deuxième critique portait sur leur relative instabilité dans le temps
. En
application de l’article 2 du décret n° 80
-854 du 30 octobre 1980, le décret pris en Conseil
26
CE, Ass, 26 octobre 1990, Union fédérale des consommateurs, 61172, 63861, 63862, RJF 12/90 n°1496, Rec.
p.12.
27
CE, Ass, 20 décembre 1985, 28277, Syndicat national des in
dustriels de l’alimentation animale, Rec. p.381, RJF
2/86.
- 11 -
11
d’
État ne pouvait instituer de taxes parafiscales que pour une durée de cinq ans. Des décrets
de renouvellement périodiques étaient donc nécessaires pour assurer leur pérennité.
Lorsque ces décrets étaient pris avec retard, les taxes étaient perçues illégalement pendant
plusieurs mois, ce qui pouvait également être source de contentieux.
La troisième critiq
ue avait trait au contentieux qu’elles pouvaient générer quant
aux questions de notification d’aides d’État à la Commission européenne
. Ces questions
se retrouvent, pour partie, pour les actuelles taxes affectées (
cf. infra
).
Enfin,
la quatrième critique était relative au faible contrôle de ces taxes
. Chaque
année, la Cour des comptes constatait des dysfonctionnements au sein des établissements
affectataires. Par exemple, en 1998, la Cour avait pu constater,
à propos de l’
Institut
technique des céréales et des fourrages (ITCF) et de la société Unigrains, une abondance des
ressources d’origine parafiscale les ayant conduits à constituer une trésorerie avec de larges
réserves et à accorder des aides étrangères à leur objet. Elle avait également critiqué
l’op
acité
de la société Unigrains qui bénéficiait d’une ressource parafiscale en étant, en même temps,
une société financière dont les principaux actionnaires sont des associations professionnelles.
1.2.3.
La disparition des taxes parafiscales, qui débute avant la loi organique relative
aux lois de finances, a été organisée par son article 63
La suppression des taxes parafiscales a, dans les faits, été amorcée avant le vote
de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF).
Si on en
comptait 77
en 1980, elles n’étaient
en effet plus que 41 en 2002, pour un montant total de
2,8
Md€
.
L’article 63 de la
LOLF
est venu prévoir qu’
« à défaut de dispositions législatives
particulières, les taxes régulièrement perçues au cours de la deuxième année suivant celle de la
publication de la présente loi organique en application de l’article 4 de l’ordonnance n°59
-2 du
2 janvier 1959 précitée peuvent être perçues, jusqu’au 31 décembre de cette année, selon
l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement
en vigueur à la date de leur établissement
».
L’article 67 de la
LOLF
, réglant quant à lui les questions d’entrée en vigueur, a prévu
leur disparition au 1
er
janvier 2005
. Seule une disposition législative particulière pouvait
les prolonger au-delà du 1
er
janvier 2004, en application de l’article 63. Cette suppression a
en revanche suscité une forte inquiétude chez les bénéficiaires de taxes parafiscales.
Face
aux difficultés soulevées
par
leur suppression,
quatre solutions
étaient
envisageables :
il était possible de créer une ITN
affectée à une personne morale autre que l’État, sous
réserve du respect de l’article 2 de la
LOLF qui exige des missions de service public. Or,
certains bénéficiaires de taxes affectées étaient essentiellement
en charge d’
un intérêt
sectoriel
, dont la coexistence avec l’intérêt général n’était pas évidente à apprécier
;
une budgétisation de la dépense au sein du budget général (BG)
de l’État, avec ou sans
création d’un nouveau type de prélèvement, pouvait également être envisagée
. Cette
hypothèse avait
toutefois l’inconvénient, pour les bénéficiaires d’une ex
-ressource
parafiscale, de ne pas présenter de garanties durables quant au financement de leur
structure ;
le Gouvernement pouvait décider d’instituer des cotisations dites «
volontaires
obligatoires » (CVO), essentiellement dans le domaine agricole ;
enfin, le choix pouvait être l’absence de compensation.
- 12 -
12
Il a été possible, en partie grâce à l’annexe dite
« E »
, produite jusqu’au projet de loi de
finances pour 2003, de suivre les modalités de certaines suppressions. Le tableau suivant
présente un historique de la suppression des 46 taxes existantes en 1999. Il ne revient en
revanche pas sur les budgétisations partielles des organismes financés par ces taxes qui ont
pu être opérées au cours de ces années. La redevance audiovisuelle est traitée à part.
Encadré 4 : Le cas particulier de la redevance audiovisuelle
28
Sous l’empire du régime parafiscal,
la redevance audiovisuelle
bénéficiait d’un statut part
iculier en
raison de sa nature hybride. Comme une taxe parafiscale classique, son assiette et son taux étaient
fixés par décret. Mais l’article 17 de la loi du 7 août 1974 prévoyait l’approbation annuelle par le
Parlement de la répartition de son produit. Le produit de la redevance passait par un compte
d’affectation spéciale qui en reversait le produit aux organismes du secteur public de la
communication audiovisuelle selon la répartition votée.
Depuis 2005, elle
figure dans le même avis d’imposition que
la taxe d’habitation et le compte
d’affectation spéciale a été supprimé pour être remplacé par un compte de concours financier. Il existe
désormais une mission «
Avances à l’audiovisuel public
» sous forme de compte de concours
financiers regroupant les re
ssources publiques destinées aux organismes de l’audiovisuel public
financés par la contribution.
Ce compte de concours financier permet également que les sommes
soient reversées en avance aux opérateurs.
28
Depuis l’entrée en vigueur de l’article 32 de la loi n°2009
-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010,
elle est intitulée «
contribution à l’audiovisuel public
».
- 13 -
13
Tableau 1 : Modalités de suppression des taxes parafiscales
Taxe parafiscale
Modalités de sa suppression
Taxe parafiscale sur les pollutions atmosphériques affectée à l’Agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie (ADEME)
Supprimée par la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de
finances pour 1999 qui créée à l’article 45 la Taxe générale sur
les activités polluantes (TGAP) affectée à ADEME.
Taxe parafiscale sur les huiles de base affectée à l’ADEME
Supprimée par la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de
finances pour
1999 qui créée à l’article 45 la Taxe générale sur
les activités polluantes affectée à ADEME.
Taxe parafiscale sur les expéditions de fruits et de préparations à base de fruits perçue dans les
DOM, affectée au centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le
développement (CIRAD)
Supprimée et compensée par des crédits budgétaires par la loi
de finances initiale (LFI) pour 2000
Taxe parafiscale allouée au centre technique des industries de la fonderie
Supprimée et compensée par des crédits budgétaires par la LFI
pour 2000
Taxe parafiscale sur les pâtes, papiers, cartons et cellulose
Supprimée et compensée par des crédits budgétaires par la LFI
pour 2000
Taxe parafiscale sur les industries du textile et de la maille
Supprimée et compensée par des crédits budgétaires par la LFI
pour 2000
Taxe parafiscale bénéficiant à l’institut des corps gras
Supprimée et compensée par des crédits budgétaires par la LFI
pour 2000
Taxe sur le lait de vache
Fusionnée en une taxe sur le lait en 2001
Taxe sur le lait de brebis
Fusionnée en une taxe sur le lait en 2001
Taxe sur le lait de chèvre
Fusionnée en une taxe sur le lait en 2001
Taxe parafiscale sur les betteraves au profit de l’
Association nationale pour le développement
agricole (ANDA)
Supprim
ée par l’article 43 de la seconde
loi de finances
rectificative (LFR) pour 2002 avec maintien de son produit en
2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur les céréales au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur les graines oléagineuses et protéagineuses au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur les viandes au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur les vins au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la s
econde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur les laits de vache, de brebis et de chèvre au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
- 14 -
14
Taxe parafiscale
Modalités de sa suppression
Taxe parafiscale sur l’horticulture florale au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur les fruits et légumes au p
rofit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe forfaitaire sur les exploitations au profit de l’ANDA
Supprimée par l’article 43 de la seconde LFR pour 2002 avec
maintien de son produit en 2002 et 2003 au profit du BG
Taxe parafiscale sur la publicité télévisée et radiodiffusée au profit du fonds de soutien à
l’expression radiophonique
Remplacée par une taxe affectée par la loi de finances initiale
pour 2005 (article 302 Bis KB du code général des impôts)
Taxe parafiscale versée au comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des
travaux publics (CCCA-BTP)
Remplacée par une taxe affectée par l’article 53 de la loi de
finances rectificative pour 2002
Taxe parafiscale versée à l’association nationale pour la formation automobile (ANFA)
Supprimée et remplacée par une taxe affectée
par l’article 53 de
la LFR 2002
Taxe additionnelle au droit de timbre des cartes grises des véhicules utilitaires pour le
financement de la formation professionnelle dans les transports (AFT)
Remplacée par une taxe affectée par l’article 53 de la loi de
finances rectificative pour 2002
Taxe parafiscale au profit des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la
chaussure (CIDIC)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe parafiscale des industries de l'habillement perçue au profit du Comité de développement et
de promotion du textile et de l’habillement (DEFI)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe parafiscale au profit du comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la
bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie (CPDHBJO)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe parafiscale au profit des centres techniques des matériaux et composants pour la
construction (CTMCC)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe pour le développement des industries de la conservation des produits agricoles
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe au profit du Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe au profit de l’office national interprofessionnel des céréales (ONIC)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe au p
rofit de l’office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture
(OFIMER)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe sur les spectacles affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV)
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe sur les spectacles affectée à l’association pour le soutien du théâtre privé
Remplacée par une taxe affectée par la LFR 2003
Taxe parafiscale sur les tomates affectée à la société nationale interprofessionnelle de la tomate
(SONITO)
Compensée par une CVO
Taxe parafiscale sur les pruneaux affectée au bureau interprofessionnel du pruneau (BIP)
Compensée par une CVO
Taxe parafiscale pour le groupement national interprofessionnel des semences, graines et plants
(GNIS)
Compensée par une CVO
- 15 -
15
Taxe parafiscale
Modalités de sa suppression
Taxe parafiscale perçue au profit du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins
(CNPMEM)
Compensée
par
une
cotisation
professionnelle
obligatoire
proche d’une CVO
Taxe parafiscale perçue au profit du centre technique des oléagineux métropolitains (CETIOM)
Compensée par des CVO
Taxe parafiscale perçue au profit du centre technique de la salaison, de la charcuterie et des
conserves de viande (CTSCCV)
Compensée par des financements professionnels obligatoires
proches d’un système de CVO
Taxe parafiscale perçue au profit du centre technique des productions cidricoles (CTPC)
Compensée par des CVO
Taxe parafiscale perçue au profit des comités viticoles (champagne, vins tranquilles, vins doux
naturels et vins de liqueur)
Compensée par des CVO
Taxe parafiscale perçue au profit de l’établissement national technique pour l’amélioration de la
viticulture (ENTAV)
Compensée par des financements professionnels obligatoires
proches d’un système de CVO
Taxe parafiscale perçue au profit des centres techniques de la canne et du sucre de la Réunion, de
la Martinique et de la Guadeloupe
Compensée par des cotisations professionnelles obligatoires
proches d’une CVO
Taxe parafiscale par animal à tirer au profit de l’Office n
ational de la chasse (ONC)
Supprimée, remplacée par une subvention de l’
État depuis la loi
de finances pour 2005
Taxe au profit de l’I
nstitut français du pétrole (IFP)
Budgétisation
- 16 -
16
Graphique 1 : Évolution des taxes parafiscales entre 1998 et 2005(en
nombre)
TA
CVO
BG
Graphique 2 : Évolution des taxes parafiscales entre 1998 et 2005 (en
volume financier)
TA
CVO
BG
Conclusions du tableau : sur les 46 taxes parafiscales existantes fin 1999
29
, 16 (pour un montant
de 262 M€ en 2000) sont devenues des taxes affectées,
19 (pour un montant de 334 M€) ont fait l’objet d’une budgétisation, 10 (pour un montant de 46 M€) ont été remplacées par des
financements
professionnels ou interprofessionnels de type CVO.
29
Hors redevance audiovisuelle.
- 17 -
17
1.3.
Tout en supprimant la parafiscalité, la LOLF a prévu un double mécanisme
d’affectation relativement souple qui
explique en partie la multiplication
des taxes affectées
1.3.1.
L’affectation de ressources fiscales fait l’objet d’un encadrement assez souple
En matière de fiscalité affectée,
la LOLF prévoit deux encadrements distincts en
différenciant
l’affectation
30
de taxes établies antérieurement au profit de l’État et la
création
ex nihilo
de taxes affectées
.
En application de l’article 36 de la
LOLF,
l’affect
ation de taxes initialement établies
au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances
.
Pour sa part, l’article 2 alinéa 2 de la
LOLF prévoit trois conditions pour les
créations
ex nihilo
de taxes affectées
, en disposant que «
les impositions de toute nature ne
peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées
à lui, et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51
». Dans sa décision n° 2001-448
DC du 25 juillet 2001, le Conseil constitutionnel a envisagé avec précision la triple condition
posée par les renvois : «
sous la triple condition que la perception de ces impositions soit
autorisée par la loi de finances de l'année
(c’est le renvoi à l’article 34)
, que, lorsque
l'imposition concernée a été établie au profit de l'État, ce soit une loi de finances qui procède à
cette affectation
(c’est le renvoi à l’article 36)
et qu'enfin le projet de loi de finances de l'année
soit accompagné d'une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions
(c
’est le renvoi à l’article 5
1) ».
Il y a donc cinq conditions pour affecter une imposition de toutes natures à un
tiers :
l
’affectataire envisagé doit être un tiers, c’est
-à-dire une personne morale autre que
l
’État
;
il doit être chargé de missions de service public ;
l
a création de l’imposition qui peut être prévue par une loi ordinaire, doit ensuite être
autorisée par la loi de finances de l’année
;
s
i l’imposition concernée a été établie au départ au profit de l’État, alors c’est une loi de
finances qui doit procéder à la réaffectation ;
l
e projet de loi de finances doit chaque année être accompagné d’une annexe
explicative comprenant la liste et l’évaluation de ces impositions. C’est ce qu’il est
convenu d’appeler l’annexe VII aux «
Voies et moyens ».
Les conditions qui sont prévues
pour l’affectation d’une ressource fiscale,
relativement souples, reprennent par ailleurs les grandes lignes de la jurisprudence
antérieure
. À plusieurs reprises, en effet, le Co
nseil constitutionnel avait jugé qu’aucune
règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n’interdisait d’affecter le produit d’une
imposition à un établissement public.
Il refuse en revanche de se prononcer sur les effets,
du point de vue du contrôle
parlementaire, d’une débudgétisation
31
.
30
Le terme le plus adéquat est sans doute celui de réaffectation.
31
Ainsi, à propos de l’affectation de diverses recettes fiscales au fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale : «
que, dès lors, nonobstant les effets de toute débudgétisation du point de
vue du contrôle parlementaire, n'ont été méconnus en l'espèce ni le principe de sincérité, ni aucune autre exigence de
valeur constitutionnelle
» (Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, loi de finances pour 2002, considérant
6).
- 18 -
18
Encadré 5
: La jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d’affectation
Dans sa décision n° 98-
403 DC du 29 juillet 1998, Loi d’orientation relative à la lutte contre les
exclusions,
le Conseil constitutionnel a très explicitement affirmé, s’agissant de l’affectation du produit
d’une taxe à l’Agence nationale d’amélioration de l’habitat, «
qu’aucune règle ni aucun principe de valeur
constitutionnelle n’interdit d’affecter le produit d’une imposition à un établissement public
»
Il réitère quelques mois plus tard avec sa décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances
pour 1999 :
« Considérant qu'aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n'interdit
que le produit d'une imposition soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée
d'une mission de service public ; que le législateur pouvait en conséquence prévoir que le produit de la
taxe d'aéroport serait perçu au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes ».
Il
s’agit d’une reprise explicite de sa jurisprudence antérieure. Ainsi, dans sa décision n° 82
-140 DC du 28
juin 1982, le Conseil constitutionnel avait jugé qu’aucune règle ni aucun principe de valeur
c
onstitutionnelle n’interdit d’affecter le produit d’une imposition à un établissement public industriel
ou commercial, tel que la caisse centrale de réassurance.
L’avis du Conseil d’État du 21 décembre 2000
sur la proposition de loi organique se positionnait dans le même sens.
Pour sa part, la condition d’une mission de service public, prévue par l’article 2
de la LOLF, apparaît également assez souple
. Il s’agit d’un ajout effectué par le Sénat. Le
rapporteur avait en effet souligné que «
seul l’exercice
de missions d’intérêt général peut
justifier l’affectation directe d’un impôt à un tiers. C’est au demeurant le sens de la jurisprudence
du Conseil constitutionnel
»
32
. C’est finalement la qualification de service public qui a été
retenue, conforme à l’avis du Conseil d’
État du 21 décembre 2000 sur la proposition de loi
organique : «
les impositions de toutes natures, contributions communes déterminées par la loi,
ont pour objet le financement de dépenses d’intérêt public commun, et ne sauraient être perçue
s
dans un intérêt économique ou social particulier. Elles ne peuvent donc être affectées qu’à l’
État,
aux collectivités locales, à des établissements publics ou à des personnes morales de droit privé
chargées d’une mission de service public.
».
Si cette c
ondition a pu empêcher dans le passé certaines taxes parafiscales d’être
remplacées purement et simplement par des taxes affectées, le Conseil constitutionnel ne
s’est prononcé qu’une seule fois sur cette condition, en 2005
33
. Se prononçant sur l’affectatio
n
d’impositions à la sécurité sociale, il a rappelé que l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale (ACOSS), les caisses nationales de sécurité sociale et les régimes particuliers
assuraient la gestion d’un service public
34
. Les mots «
à raison de
» n’ont en revanche pas fait
l’objet d’une interprétation particulière.
A priori
, l’affectation n’est pas limitée à un rôle de
compensation des charges de service public.
Deux limites à cet encadrement relativement souple doivent cependant être
soulignées.
En premier lieu, une décision du Conseil constitutionnel doit recevoir une
attention particulière. En 1994
35
,
le Conseil constitutionnel a jugé «
que le respect des règles
d’unité et d’universalité budgétaires ainsi énoncées s’impose au législateur
; que ces règles
fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s’agissant des agents de l’
État,
présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le
budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas
; qu’il en va ainsi
notamment du financement des majorations de pensions, lesquelles constituent des prestations
32
Rapport n°343 fait par M. Alain Lambert, p. 41.
33
DC n° 2005-530 du 29 décembre 2005, loi de finances pour 2006 (cons 58).
34
La solution faisait toutefois peu de doute, le Conseil l’ayant déjà affirmé dans sa décision n° 82
-148 DC du
14 décembre 1982, Loi relative à la composition des conseils d’administration des organismes du régime général
de sécurité sociale (considérant 8).
35
DC n° 94-351 du 29 décembre 1994, loi de finances pour 1995.
- 19 -
19
sociales légales dues par l’
État à ses agents retraités
;
». Ces règles s’appliquant également aux
budgets annexes, il n’était pas
possible de prendre en compte dans les dépenses du fonds de
solidarité vieillesse une dépense à caractère permanent incombant au budget annexe des
prestations sociales agricoles.
Il y a donc une limite à des débudgétisations de dépenses
et à un financement par taxe affectée
. S’il y a un principe d’unité budgétaire, c’est bien
,
en effet,
que des dépenses incombent par nature à l’État
. Des décisions postérieures
36
ont
vérifié que des compensations d’exonérations de cotisations sociales n’étaient pas des
dépenses «
incombant par nature à l’
État
». Mais aucune censure n’a été relevée.
En second lieu
37
, la circulaire du Premier ministre du 4 juin 2010 relative à
l’édiction de mesures fiscales et de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale
a demandé aux ministres de ne plus insérer de dispositions fiscales dans les lois
ordinaires
et, pour les textes déjà déposés et les propositions de loi qui n’ont pas encore été
examinées par la commission compétente, de présenter des amendements tendant à la
suppress
ion des dispositions de cette nature puis d’opposer un avis négatif du Gouvernement
à tout amendement qui tendrait à en introduire. La récente circulaire du Premier ministre du
14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques
exige qu’aucune nouvelle dépense ne soit financée par une augmentation de recettes «
quel
que soit leur affectataire, qu’il s’agisse de l’augmentation de taxes existantes ou de la création
de nouvelles taxes
. ». Il est par ailleurs précisé que «
s
’agissant des agences de l’
État, cette règle
est cohérente avec la programmation des finances publiques qui repose sur une réduction en
valeur absolue des taxes affectées en 2014 et 2015
».
1.3.2.
Les conditions d’affectation interne à l’État ont en revanche été
durcies par la
LOLF
L’article 16 de la
LOLF dispose que les affectations à certaines dépenses doivent
prendre la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures
comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un
compte spécial
.
Les budgets annexes sont régis par l’article 18 de la
LOLF qui a restreint
, en
comparaison de ce que prévoyait l’article 20 de l’ordonnance de 1959
38
,
la possibilité d’y
recourir.
S’il est ainsi exigé, comme auparavant, que l’entité bénéficiant d’un budget annexe
soit dépourvue de la personnalité morale, ceux-ci sont réservés aux seules opérations
résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services, et donnant lieu
au paiement de redevances. Sont donc écartées,
a priori
, les activités industrielles et
commerciales du secteur public qui donnent lieu au paiement d’un prix.
Sont surtout
écartées des budgets annexes les activités financées principalement par des taxes
.
Dans sa décision du 30 décembre 1997
39
, rendue sou
s l’empire de l’ordonnance organique, le
Conseil constitutionnel avait jugé qu’il résultait de la combinaison des articles 20 et 21 de
celle-ci «
que, pour l'essentiel, les recettes des budgets annexes doivent être constituées de
rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées
doit demeurer réduite
».
36
Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, loi de finances pour 2006, cons 59.
37
Et en tenant compte des limites juridiques inhérentes à la nature d’une circulaire.
38
«
Les opérations financières des services de l'État que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont
l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent
faire l'objet de budgets annexes
. »
39
DC du 30 décembre 1997, n° 97-395 DC, Cons. 27, loi de finances pour 1998, cons 27.
- 20 -
20
Avec l’entrée en vigueur de la
LOLF a donc disparu, notamment, le budget annexe
des prestations agricoles (BAPSA) dont il avait été relevé qu’il ne produisai
t aucun
bien et retraçait des opérations financières de services qui n’étaient pas rendus par
l’État
. S’y est substitué le fonds de financement des prestations sociales des non
-salariés
agricoles créé par l’article 40 de la loi n° 2003
-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour
2004. Jusqu’à sa dissolution par le décret n° 2008
-1495 du 30 décembre 2008, ce fonds était
affectataire d’une fraction de
contribution sociale généralisée (CSG) et de droits sur les
tabacs.
Concernant le budget annexe de l’aviation c
ivile, les opérations régaliennes ont fait
l’objet d’une rebudgétisation. Les redevances sont désormais précisément affectées à des
dépenses identifiées, figurant seules dans les dépenses du budget annexe.
Le même durcissement des conditions de création a été opéré pour les comptes
spéciaux.
L’article 21 prévoit en particulier que pour les comptes d’affectation spéciale, les
recettes particulières soient «
par nature, en relation directe avec les dépenses concernées
».
L’article 25 de l’ordonnance organique n’exigeait pas un tel lien. Le fonds national pour le
développement du sport (FNDS) a été recréé comme établissement public pour cette raison.
Il est affectataire du prélèvement sur les paris sportifs et d’une fraction du prélèvement sur
les jeux de la Française des jeux.
Par ailleurs, ces procédures exigent également une autorisation expresse en loi de
finances.
Au total, tout a concouru, ces dernières années, à favoriser le mouvement
d’
«
agencisation de l’État
» :
à
la souplesse des conditions d’affectation d’une taxe à un tiers
par rapport aux
affectations internes à l’État, se sont en effet ajou
tées les modalités retenues
pour la norme budgétaire (
cf. infra
).
1.3.3.
Un examen des travaux préparatoires des lois de finances fait apparaître que le
pouvoir
politique s’est peu interrogé jusqu’à un passé récent sur l’opportunité
des affectations de taxes
Au niveau politique, l’examen des travaux préparatoires des lois de finances initiales
(LFI) et des lois de finances rectificatives (LFR) votées entre 2004 et 2013 (
cf. tableau 2
) fait
apparaître
40
une prise en compte relativement discontinue dans le temps des
problématiques relatives à la multiplication des affectations de taxes
. La plupart du
temps, l’exposé des motifs du projet d’affectation fait apparaître u
ne exigence de financement
et de rendement.
L’examen des exposés des motifs des projets de loi de finances et des débats en
commission des finances,
tant devant l’Assemblée nationale que devant le Sénat
, fait en
effet
apparaître l’invocation la plupart du temps d’un motif unique, tiré de la nécessité
de financer une montée en puissance des dépenses ou de compenser un transfert de
charges
. Aucun débat ne semble s’établir quant à la nécessité de recourir à une taxe affectée
plutôt qu’à un financement par do
tation.
Il n’y a pas de discussion comparative
entre les
différentes modalités de financement d’une politique publique
.
40
Les constats suivants gagneraient cependant à être complétés par des recherches plus systématiques et
approfondies, qu’il n’a pas été possible de conduire dans le temps imparti pour la rédaction de ce rapport
particulier. En effet, certains comptes rendus de débat ont pu être manqués. Les taxes affectées résultant
d’amendements parlementaires ont également pu être omises
; par ailleurs, les taxes affectées par des lois
ordinaires n’ont pas été examinées.
- 21 -
21
Antérieurement au vote
de l’article 46 de la
LFI pour 2012
41
, il n’a été possible, sur la
période 2004 à 2013, de ne remarquer que quatre prises de position hostiles aux affectations
de taxe :
lors de l’examen du
PLF
pour 2006, à l’occasion du transfert vers les organismes de
sécurité sociale de plusieurs impositions de toutes nature établies antérieurement au
profit de l’État, des amendem
ents contestant la débudgétisation ont été déposés par
MM. Charles de Courson, Michel Bouvard et Didier Migaud ;
lors de l’examen du
PLF pour 2007, un amendement de M. Michel Bouvard et le rapport
général de M. Philippe Marini ont contesté la multiplication des affectations de taxes
(au moins six) ;
lors de l’examen du
PLF pour 2009, M. Michel Bouvard a déposé un amendement
contre la reconduction pour trois ans du droit de francisation et de navigation au
Conservatoire de l’espace littoral et des rivages la
custres. Il contestait le mouvement de
débudgétisation qu’il traduisait
;
lors de l’examen de la
LFR pour 2011, un amendement présenté par M. Gilles Carrez a
conduit à l’affectation au budget général des deux taxes prévues pour être affectées au
Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).
La mise en place du plafonnement des taxes affectées, instaurée en LFI pour 2012, a
conduit à des débats très précis relatifs à l’opportunité de placer telle ou telle affectation dans
son champ et avec quel plafond. Le Parlement se trouve ainsi saisi, de manière croissante, de
la question des affectations de recettes à des tiers.
41
Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
- 22 -
22
Tableau 2 : Motifs de création et débat parlementaire sur les lois de finances entre 2004 et 2013
Taxe
Texte
Affectataire
Motifs de création (exposé des motifs
et rapports des commissions)
Réaction parlementaire quant
au mouvement d’affectation
Taxe
sur
les
transactions
financières -TTF (fraction)
LFI 2013
Fonds social de
développement (FSD) géré par
l’A
gence française de
développement (AFD)
Rendement
Financement de l’aide au
développement
Discussion sur la soumission
au plafonnement
Discussion sur son montant
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes
affectées
Taxe
relative
aux
produits
phytopharmaceutiques,
à
leurs
adjuvants,
aux
matières
fertilisantes (élargissement)
LFR 2012 (n°3)
Agence nationale de sécurité
sanitaire de l’alimentation, de
l’environnement et du travail
(ANSES)
Augmenter le rendement, diminution
des montants planchers pour les
produits à faibles risques
Discussion sur les
plafonnements
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes
affectées
Transfert
d’une
part
de
T
axe
intérieure de la consommation sur
les produits pétroliers (TICPE)
LFI 2012
Départements et régions
Compensation des transferts de
compétence
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Modification des taxes perçues par
l’Office français de l’immigration et
de l’intégration (O
FII)
LFI 2012
OFII
Majorer le montant,
Supprimer le régime favorable dont
bénéficiait l’immigration
professionnelle
Débat sur le plafonnement
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes
affectées
Augmentation
des
contributions
pour frais de contrôle
LFI 2011
Autorité des marchés
financiers (AMF)
Doter l’AMF des ressources
suffisantes à son action
Répondre au besoin de financement
dans un contexte de renforcement
de la régulation financière.
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Transfert d’une part de TI
CPE aux
régions
LFI 2011
Régions
Compensation des charges nouvelles
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
- 23 -
23
Taxe
Texte
Affectataire
Motifs de création (exposé des motifs
et rapports des commissions)
Réaction parlementaire quant
au mouvement d’affectation
Droit
de
timbre
relatif
au
financement des titres de séjour et
des titres de voyage biométriques
LFI 2011
Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS)
Compenser les coûts de fabrication et de
structure alors que les frais
administratifs engagés pour la
production de ce document sont pris en
charge par l’État
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Créati
on du compte d’affectation
spéciale (CAS) « Services nationaux
de transport conventionnés de
voyageurs » et contribution de
solidarité territoriale
LFI 2011
CAS « Services nationaux de
transport
conventionnés
de
voyageurs »
Compenser à la SNCF ses obligations de
service public en termes d’exploitation
des services nationaux de transport
conventionnés de voyageurs (logique de
compensation des obligations de service
public)
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Majoration de la taxe
d’aménagement du territoire (TAT)
portant sur les concessionnaires
d’autoroutes
LFI 2011
CAS « Services nationaux
de transport
conventionnés de
voyageurs »
Agence de financement
des infrastructures de
transport de. France
(AFITF)
Majorer le tarif de la TAT pour
alimenter le nouveau CAS tout en
préservant l’AFITF
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Affectation de la taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) brute collectée par
plusieurs secteurs d’activité
LFI 2011
Caisse
nationale
de
l'assurance
maladie
des
travailleurs
salariés
(CNAMTS)
Faire bénéficier à la sécurité sociale des
nouvelles ressources prévues dans le
cadre de la réforme des retraites
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Deux taxes sur les activités privées
de sécurité
LFR 2011
Conseil national des activités
privées de sécurité (CNAPS)
Faire
peser
le
financement
sur
les
bénéficiaires du service public.
Consentement à l’impôt
Débats sur l’existence de
deux
ITN différentes (principe
d’égalité
devant les charges
publiques).
Amendement de M. Gilles Carrez
contre la débudgétisation
Contribution pour l’aide juridique
LFR 2011
Union nationale des caisses
autonomes de règlement
pécuniaire des avocats
(UNCA)
Financement de la réforme de la garde à
vue
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
- 24 -
24
Taxe
Texte
Affectataire
Motifs de création (exposé des motifs
et rapports des commissions)
Réaction parlementaire quant
au mouvement d’affectation
Attribution d’une part de
taxe
intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP)
LFI 2010
Départements et Régions
Compensation des transferts de
compétence
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Modification de la part du produit
du droit de timbre sur les
passeports
LFI 2010
Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS)
Modification du plafond
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Remplacement du CAS « cinéma,
audiovisuel et expression
radiophonique locale » par
l’affectation directe des taxes
LFI 2009
Centre national du cinéma et
de l'image animée (CNC)
Simplification
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Augmentation du droit de timbre
sur les demandes de passeport
LFI 2009
Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS)
Rendement
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Reconduction pour trois ans de
l’affectation des produits du
Droit
annuel de francisation et de
navigation (DAFN)
LFI 2009
Conservatoire de l'espace
littoral et des rivages lacustres
(CELRL)
Reconduction
Amendement de M. Michel
Bouvard contestant la
multiplication des taxes affectées
à des opérateurs
Changement d’af
fectation de la taxe
spéciale sur les conventions
d'assurance (TSCA)
LFR 2007
Départements
Compensation des transferts de
compétence
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Transfert de droits de
consommation sur les tabacs
LFR 2007
Fonds et caisses de protection
sociale
Compensation des allégements
généraux de cotisations patronales
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Majoration des recettes du Centre
national pour le développement du
sport (CNDS) (prélèvement sur les
sommes misées sur les jeux
exploités par la Française des jeux)
LFI 2008
Centre national de
développement du sport
(CNDS)
Rendement
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Fraction de la taxe sur les véhicules
de société, TVA collectée sur les
producteurs de boissons
alcoolisées, contribution sociale sur
les bénéfices des sociétés
LFI 2008
Caisses de sécurité sociale
Compensation des réductions de
cotisations sociales sur les heures
supplémentaires et complémentaires
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Transfert partiel de droits de
consommation sur les tabacs
LFI 2008
Caisses de sécurité sociale
Compensation des allégements de
cotisations patronales
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
- 25 -
25
Taxe
Texte
Affectataire
Motifs de création (exposé des motifs
et rapports des commissions)
Réaction parlementaire quant
au mouvement d’affectation
Taxe sur les installations nucléaires
de base (fraction)
LFI 2007
Institut de radioprotection et
de sureté nucléaire (IRSN)
Financement du renouvellement des
équipements
Amendements de M. Michel
Bouvard pour contester la
multiplication des recettes
affectées
Le rapport général de M.
Philippe Marini contient une
mise
en
garde
contre
l’agencification
et
les
affectations
de
taxes
et
contournement de la norme
de dépense (commun à toute
la LFI 2007)
DAFN
LFI 2007
CELRL
Ressources pour financer à termes la
préservation du tiers du littoral
Idem
Prélèvement de solidarité pour
l’eau
LFI 2007
Agences de l’eau
Solidarité entre bassins
Idem
Contribution à l’effort national de
recherche
LFI 2007
Agence nationale de la
recherche (ANR)
Financement
Idem
Produit des timbres sur les
passeports
LFI 2007
ANTS
Financer les nouvelles technologies
dans ce secteur
Amendement identique de M.
Michel Bouvard
DMTO
LFI 2007
Centre des monuments
nationaux (CMN)
Financement des nouvelles missions
Idem
TSCA (fraction)
LFR 2006
Départements
Compensation des transferts de
compétence
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Recettes affectées au CAS « FNDS »
LFI 2006
Futur CNDS
Souhait de séparation avec l’État
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Taxes sur les salaires, droit sur les
bières et les boissons non
alcoolisées…
LFI 2006
Organismes de sécurité sociale
Compensation allégements généraux
des charges patronales
Critique de la débudgétisation
par MM. Charles de Courson,
Michel Bouvard et Didier Migaud
Droit de consommation sur les
tabacs
LFI 2006
FNAL
Financement
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
- 26 -
26
Taxe
Texte
Affectataire
Motifs de création (exposé des motifs
et rapports des commissions)
Réaction parlementaire quant
au mouvement d’affectation
Taxe intérieure sur les
consommations de gaz naturel
LFI 2006
ADEME
Suppression des subventions du
ministère de l’écologie
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Droit de francisation et de
navigation
LFI 2006
CELRL
Garantir une ressource pérenne
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Droit de timbre perçu pour la
validation du permis de chasse
LFI 2006
Office national de la chasse et
de la faune sauvage (ONCFS)
Créer une recette stable
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Taxe due par les sociétés
concessionnaires d’autoroutes
LFI 2006
AFITF
Créer une recette stable
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
TSCA (fraction)
LFI 2005
Départements
Accompagner le financement par les
départements du service départemental
d'incendie et de secours (SDIS)
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
Droit de consommation sur les
tabacs (fraction)
LFI 2005
CNAMTS, Fonds de
financement de la couverture
maladie universelle
complémentaire (Fonds CMU-
C), Fonds de financement des
prestations sociales des non-
salariés agricoles (FFIPSA)
Pas de débat public quant à la
multiplication des taxes affectées
27
- 27 -
2.
Les taxes affectées, qui ne font pas l’objet d’une définition juridique
ou
administrative
précise,
ne
peuvent
voir
leurs
contours
qu’esquissés par les
deux critères d’imposition de toute
s natures et
d’affectation
hors du budget général de l’
État
2.1.
Les taxes affectées ne font pas l’objet d’une définition juridique ou
administrative précise
Il n’existe aucune
définition juridique de la notion de taxe affectée, ni dans la
Constitution, ni dans la LOLF, ni dans le code général des impôts ou dans aucune loi de
finances.
«
La catégorie des impositions affectées apparaît être une catégorie essentiellement
fonctionnelle qui ne recouvre pas totalement la catégorie juridiquement opératoire des
impositions
»
42
.
La classification, utilisée par la direction du budget, des recettes fiscales affectées en
trois types ne repose pas nécessairement sur des considérations juridiques :
l
a ressource affectée comme contrepartie d’un service rendu, comme par exemple la
redevance d’archéologie préventive qui est affectée à l’Institut national de recherches
archéologiques préventives (INRAP) ;
l’imposition incitative de type «
pigouvienne » affectée, comme la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP)
à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME) ;
la taxe affectée comme mécanisme de péréquation, permettant d’assurer une solidarité
financière entre les dif
férents acteurs d’un secteur, comme les taxes affectées à des
centres techniques industriels (CTI).
On peut alors chercher à définir juridiquement une taxe affectée à partir des deux
éléments qui,
a priori
, la caractérisent :
son caractère d’
imposition de toutes natures
au sens de l’article 34 de la C
onstitution ;
son affectation
en dehors du budget général de l’
État.
Ces deux critères sont toutefois insuffisants pour appréhender l’ensemble du
champ de la fiscalité affectée de manière satisfaisante.
2.2.
Une taxe affectée devrait théoriquement être, en premier lieu, un
prélèvement entrant dans la catégorie des impositions de toutes natures
Une taxe affectée entre tout d’abord dans la catégorie des impositions de toutes
natures
,
au sens de l’article 34 de la Co
nstitution. Or, celles-
ci ne font pas l’objet d’une
définition « positive » précise.
En effet, la catégorie des impositions de toutes natures est, en quelque sorte, devenue
une catégorie résiduelle au sein des prélèvements obligatoires.
Le Conseil d’État
, notamment
à partir de sa décision SA « Établissements Outters »
43
,
a ainsi établi une distinction claire
42
Maurice-Christian BERGERES, Petites affiches 5 mars 2002 n°46 p.4.
43
Ass, 20 décembre 1985, 31927, Rec. P382, RJF 2/86 n°194, conclusions P. Martin RFDA 1986, p.513.
28
- 28 -
entre les redevances pour services rendus,
d’une part
, et les prélèvements de nature
fiscale ou parafiscale,
d’autre part
. Pour sa part, le Conseil constitutionnel refuse les
prélèvements « hybrides »
. Chaque prélèvement ne peut appartenir qu’à une
seule catégorie.
Une taxe affectée n’est donc ni une redevance pour service rendu, ni une redevance pour
occupation du domaine public, ni une cotisation sociale, ni un prélèvement sur recettes. Elle
se distingue cependant plus difficilement de certaines contributions professionnelles
obligatoires.
Cette définition par la négative pose cependant des difficultés pour
certains prélèvements n’entrant dans aucune de
s catégories précitées et effectués dans
l’intérêt général.
Encadré 6
: Étude de cas / quelques prélèvements affectés qui ont été qualifiés d’impositions de
toutes natures
la contribution pour la collecte, la valorisation et l’é
limination des déchets due par les
entreprises et organismes de distribution gratuite d’imprimés et prospectus
(2003-488 DC
du 29 décembre 2003, cons 9 et 10) a été qualifi
ée d’ITN. La question n’était pas évidente car une
contribution facultative, en nature ou financière, pouvait être acquittée. La personne ou
l’organisme qui ne s’acquitte pas volontairement de cette contribution est soumis à la taxe
générale sur les activités polluantes. Seule cette partie du dispositif est fiscale. La nature fiscale
n’est donc pas étendue à l’ensemble du dispositif.
la redevance d’archéologie préventive
(2003-480 DC du 31 juillet 2003, loi relative à
l’archéologie préventive, cons 21)
a été qualifiée, malgré son intitulé d’impositions de toutes
natures. Au-
delà de l’intitulé, la frontière avec la redevance n’était pas évidente. Celle
-ci est due
par certaines personnes publiques ou privées souhaitant exécuter, sur un terrain égale ou
supérieur à 3 000 mètres carrés, des travaux affectant le sous-sol. Son produit est destiné à
financer les diagnostics ainsi qu’à alimenter le «
Fonds national pour l’archéologie préventive
».
C’est ce second élément qui rompt l’idée de contrepartie équivalente qui a pu la faire entrer dans
la catégorie des impositions de toutes natures.
la cotisation obligatoire versée, pour abonder les ressources du Centre national de la
fonction publique territoriale (CNFPT)
, par les communes, les départements, les régions et
leurs établissements publics est destinée à assurer le financement des dépenses de toute nature
qui incombent à cet établissement. Elle ne constitue ni une rémunération pour services rendus ni
une subvention. Elle ressortit au domaine des impositions de toutes natures qui n’affectent pas
l’équilibre budgétaire de l’État (Décision n° 2011
-638 DC du 28 juillet 2011, loi de finances
rectificative pour 2011). Le Conseil constitutionnel a constaté qu’elle ne correspondait ni à une
subvention, ni au paiement d’un service. Il l’a donc qualifié d’impositions de toutes natures.
L’exemple est intéres
sant car la cotisation est acquittée par des personnes publiques.
une convention prévoyait, à la charge d’une personne au bénéfice de laquelle l’État avait procédé à
des avances,
un prélèvement de 50% de ses bénéfices annuels
, puis de 25% de ceux-ci à
comp
ter de l’extinction du remboursement des avances consenties sans limitation de durée. Le
Conseil d’État (CE, 3/8 ssr, 27 juillet 2009, Compagnie agricole de la Crau, 295367) a jugé qu’en
pérennisant la participation de l’État à ses résultats, la loi doit ê
tre regardée comme ayant imposé
à cette personne, sans aucune contrepartie pour elle, un prélèvement obligatoire à caractère
fiscal
44
.
La
contribution au service public de l’électricité (CSPE)
est un supplément de prix du Kilowatt-
heure payé par le consomma
teur d’électricité qui vise à compenser trois types de charges
imposées aux producteurs d’électricité, c’est
-à-
dire, pour l’essentiel, à E
DF : les surcoûts dus à
l’obligation d’achat de l’électricité issue de la cogénération et des énergies renouvelables,
sur
l’ensemble du territoire
; les surcoûts de production dus à la péréquation tarifaire dans les zones
non interconnectées ; les coûts des dispositifs sociaux en faveur des personnes en situation de
précarité.
En application de l’article L. 121
-13 du code
de l’énergie, le montant de la contribution
applicable à chaque kilowattheure est calculée de sorte que les contributions couvrent l’ensemble
des charges imputables aux missions de service public, ainsi que les frais de gestion exposés par la
44
L’emploi du terme «
prélèvement obligatoire
» n’a pas ici de portée juridique particulière (il s’agit d’une
notion
de comptabilité nationale). Ce prélèvement complexe est intéressant en ce qu’il a été qualifié d’imposition de
toutes natures mais il n’est pas
affecté.
29
- 29 -
Caisse des d
épôts et consignations et le budget du médiateur national de l’énergie. En application
de l’article L. 121
-16, la Caisse des dépôts et consignations reverse quatre fois par an aux
opérateurs qui supportent les charges résultant des missions de service public en question les
sommes collectées.
Il
s’agit donc d’un mécanisme complexe de péréquation qui a été qualifié
d’impôt
(CE, 10/9 ssr, 13 mars 2006, société Eurodif, 255333, 258224, RJF 6/06 n°802). Une
partie de son produit est affectée au Médiateur nation
al de l’énergie.
2.2.1.
Une taxe affectée se distingue d’une redevance
La redevance pour service rendu se caractérise par son affectation au producteur
de service.
Il s’agit donc d’un point commun potentiel avec la taxe affectée. Mais ce qui
va les distinguer, c
’est le caractère d’imposition de toute
s natures pour la taxe affectée.
La distinction présente un enjeu fondamental en termes de compétence et d’éventuel
contentieux. En effet, la redevance relève du pouvoir réglementaire, en application de l’article
4 de la LOLF qui dispose que : «
la rémunération de services rendus par l'État peut être établie
et perçue sur la base de décrets en Conseil d'État pris sur le rapport du ministre chargé des
finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification
dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée
»
45
. La taxe, au contraire,
relève de l’article 34 de la Constitution. Si une redevance, créée par voie réglementaire
, est
requalifiée en imposition, elle sera immédiatement annulée pour incompétence et les
assujettis pourront en obtenir une décharge. Il existe trois critères de la redevance.
Une redevance est en premier lieu demandée à des usagers
. Il est donc nécessaire
d’être en mesure d’identifier le bénéficiaire du service. C’est un point de distinction important
avec la taxe. Si un service, même dirigé vers une personne déterminée, est assuré dans
l’intérêt général, alors il ne peut donner lieu à la perception d’une redevance. Il en va ainsi
pour les droits acquittés en cas de contrôle médical des demandeurs de titres de séjours
46
. Il
ne s’agit pas non plus d’une redevance lorsque ce n’est pas l’usage du service qui rend
exigible le paiement. Par exemple, s’agissant de la redevance pour enlèvement des ordure
s
ménagères, si l’assiette est le nombre de mètres
-
cubes d’eau potable consommés et facturés
par la régie des eaux à ses usagers, il ne s’agit pas d’une redevance
47
.
Une redevance est en deuxième lieu demandée en vue de couvrir les charges d’un
service pub
lic déterminé ou les frais d’établissement et d’entretien d’un ouvrage
public
. Cet élément favorise peut-être moins les distinctions avec les taxes affectées.
Une redevance doit, en troisième lieu, trouver sa contrepartie directe dans les
prestations four
nies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage
. Selon les termes de
la jurisprudence traditionnelle, «
constitue une redevance pour service rendu, toute redevance
demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé ou
les frais
d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public, et qui trouve sa contrepartie directe dans les
prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage
»
48
.
C’est un point
fondamental de distinction avec la taxe qui, elle, n’a p
as de contrepartie équivalente.
En pratique, la définition de la notion de ressources fiscales affectées peut
néanmoins soulever des difficultés, la frontière entre redevance et imposition de
toutes natures pouvant être délicate à établir.
À titre d’exemp
le, la qualification juridique
45
La ratification n’entraîne pas validation législative.
46
CE, 2/1 ssr, 30 mars 2000, 205266, GISTI, Rec. p.122.
47
CE 6 mai 1985, Commune de Point-à-Pitre, T. p.557.
48
CE, Ass, 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens, Rec. p.572.
30
- 30 -
des contributions perçues par les agences de l’eau (intitulées redevances par la loi du
16 décembre 1964) a été évolutive :
le Conseil d’État, d
ans un avis rendu le 27 juillet 1967,
a tout d’abord considéré que
les
redevances créées par la loi du 16 décembre 1964 n
’étaient
assimilables ni à des
impôts, ni à des taxes parafiscales, ni à des redevances pour service rendu, ni à des
taxes syndicales. Il
s’agissait d’un nouveau
type de redevances créé par le législateur,
sui generis
;
par la suite, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’
État ont ensuite considéré que les
redevances perçues par les agences de l’eau devaient être rangées parmi les
impositions de toute nature
49
;
ces redevances ont ensuite été transformées et sont présentées parmi les ressources
fiscales affectées, depuis l’adoption de la loi n°2006
-1772 du 30 décembre 2006 sur
l’eau et les milieux aquatiques.
Les redevances d’assainissement sont un autre exemple de la difficulté à
distinguer entre taxe et redeva
nce selon l’existence d’une contrepartie
. Le Conseil d’État
les a dans un premier temps regardé comme une taxe
50
au motif que les personnes négligeant
de se raccorder devaient acquitter une somme au moins équivalente au montant de la
redevance. Une décision ultérieure du Conseil constitutionnel sur la loi relative au prix de
l’eau en 1984
51
a conduit le Conseil d’État à distinguer entre les propriétaires bénéficiant du
raccordement, assujettis à une redevance et les autres, assujettis à une taxe.
Concernant son montant, en application de la jurisprudence traditionnelle précitée, il
ne devait pas excéder manifestement le coût du service rendu par l’établissement. Mais
le
Conseil d’État a aujourd’hui une vision plus souple de l’équivalence
. Le montant d’une
re
devance peut excéder le coût de revient de la prestation sans qu’elle ne devienne une
imposition
52
.
La fixation du montant peut tenir compte de l’avantage économique procuré à
l’utilisateur du service ou de l’ouvrage et dans tous les cas, les montants doive
nt être fixés
selon des critères objectifs et rationnels respectant le principe d’égalité et les règles de la
concurrence.
L’utilisation des différents critères n’est donc pas toujours évidente. Il est parfois
nécessaire d’attendre une prise de position d
u juge constitutionnel ou administratif pour
parvenir à une certitude.
La taxe affectée doit également être distinguée de la redevance pour occupation
du domaine public
. Il n’existe pas, en effet, en droit français de principe de gratuité du
domaine public
53
. Dans l’exercice de son droit de propriété, la collectivité publique consent à
des occupations privatives du domaine public. Le principe fondamental de fixation du
montant de la redevance est la prise en compte de l’avantage retiré par l’occupant du
do
maine. Ce principe apparait aujourd’hui à l’article L. 2125
-3 du code général de la propriété
des personnes publiques : «
l
a redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine
public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire
de l’autorisation
». Le
49
Décision n°82-124 L du 23 juin 1982, cons 2 et .CE, Ass, 20 décembre 1985, SA Établissements Outters, 31927,
Concl Psd Martin, Rec. p382, RJF 2/86 n° 194.
50
CE, Sect, 21 novembre 1975, Sté la grande brasserie moderne, Rec. p.584.
51
Décision n° 83-166 DC du 29 décembre 1983.
52
CE, Ass, 16 juillet 2007, Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital, 293229,
Rec. p.349.
53
CE 11 février 1998, Ville de Paris c/Association pour la défense des droits des artistes peintres sur la place du
Tertre, Rec. p.46.
31
- 31 -
Conseil d’État avait lui
-même abandonné en 1923
54
le principe d’une tarification sur le
modèle du loyer, selon le seul rapport proportionnel à la surface domaniale occupée.
Ne constituent donc pas une taxe affectée :
le prélèvemen
t qui est affecté au producteur d’un service pour lui permettre de couvrir les charges
d’un service public déterminé ou les frais d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public et qui
trouverait sa contrepartie directe dans les prestations fournies par
le service ou dans l’utilisation
de l’ouvrage ou dont le montant tiendrait compte de l’avantage économique procuré à
l’utilisateur
;
le prélèvement effectué en contrepartie de l’occupation ou de l’utilisation du domaine public et
dont le montant tiendrait compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de
l’autorisation.
Exemple pratique
à propos du service d’enlèvement des ordures ménagères pour lequel les articles L.
2333-76 et suivants du code général des collectivités territoriales prévoient une option entre taxe et
redevance :
si le montant du prélèvement tient compte de l’éloignement de la propriété avec le centre de tri
et/ou de la quantité d’ordure déposée, il s’agit d’une redevance pour service rendu
;
si le prélèvement est obligatoire p
our tous les usagers et n’est pas individualisé dans son montant,
il s’agit d’une taxe.
2.2.2.
Une taxe affectée se distingue d’une cotisation sociale
Une cotisation sociale, comme une taxe affectée, présente le critère de l’affectation.
Cependant, une cotisation sociale se distingue, parmi les prélèvements obligatoires,
d’une imposition de toutes natures. La cotisation sociale présente en effet une
contrepartie directe par le financement des prestations auxquelles elle ouvre droit
.
Dans sa décision du 13 août 1993
55
, le Conseil constitutionnel juge ainsi que
« les cotisations
versées aux régimes obligatoires de sécurité sociale qui résultent de l'affiliation à ces régimes
constituent des versements à caractère obligatoire de la part des employeurs comme des
assurés ; que ces cotisations ouvrent vocation à des droits aux prestations et avantages servis
par ces régimes ; »
À
l’inverse, si le versement est sans effet sur la prestation, il a le caractère d’une
imposition de toutes natures
56
. La CSG a ainsi été qualifiée, dès sa création,
d’imposition de
toutes natures par le Conseil constitutionnel
57
. En effet, son assiette est particulièrement
large et elle est acquittée par des personnes qui ne se voient pas ouvrir droit aux prestations
sociales.
Si un prélèvement affecté à un organisme de sécurité sociale présente une contrepartie directe par le
financement des prestations auxquelles il ouvre droit, il ne s’agit pas d’une taxe affectée.
2.2.3.
Une taxe affectée se distingue d’un prélèvement sur recettes
Les prélèvements sur recettes
sont envisagés de façon restrictive à l’article 6 de la
LOLF. Son alinéa 4 dispose : «
u
n montant déterminé de recettes de l’
État peut être rétrocédé
directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de
54
CE, 12 décembre 1923, Peysson, Mollaret et Boory, Rec. p.826.
55
Décision du 13 août 1993, n°
93-
325 DC, loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée,
d’accueil et de séjour des étrangers en France.
56
CE 6 octobre 1999, Caisse nationale d’assurance
-maladie des professions indépendantes, 200241, Rec. p.300.
57
Décision n°90-285 DC du 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991.
32
- 32 -
couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des
réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces
prélèvements sur les recettes de l’
État sont, dans leur destination et leur montant, définis et
évalués de façon précise et distincte
. »
Il ne peut donc en exister que deux catégories, au
profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales
. Un prélèvement sur
recettes consiste à dériver une partie des recettes de
l’État vers d’autres bénéficiaires, en
opérant une soustraction du montant correspondant sur ses recettes brutes, ensuite retracée
dans une comptabilité extrabudgétaire. Cette procédure, particulièrement complexe, est
apparue de manière empirique en 1969 p
our compenser la suppression d’impôts locaux et en
1971 pour assurer la contribution de la France au budget des communautés européennes.
Le financement du budget de l’Union européenne est assuré par des ressources propres
provenant des ressources dites traditionnelles (droits de douane et cotisations sur le sucre et
l’isoglucose), ainsi que par des contributions assises l’une sur une assiette de
taxe sur la
valeur ajoutée (TVA)
harmonisée et l’autre sur le revenu national brut de chaque État
membre. Depuis la loi de finances pour 2010, le prélèvement sur recettes ne comprend plus
les ressources propres traditionnelles. Il s’agit en effet de ressources de l’Union européenne
collectées par l’État pour le compte de l’Union. Le
prélèvement sur recettes est fonction de la
ressource TVA et de la ressource « produit national brut » (PNB)
, mais il ne s’agit pas,
concernant la TVA, d’une affectation d’une fraction de TVA. De même, les différents
prélèvements sur recettes pour le compte des collectivités territoriales
n’entraînent pas
affectation d’une taxe. Le prélèvement s’exerce sur la masse indifférenciée des recettes
fiscales de l’
État
. D’ailleurs, s’agissant des collectivités territoriales, les ressources affectées
grâce au prélèvement sur recettes n’entrent pas dans le ratio de ressources propres. Il s’agit
sur ce plan de l’équivalent d’une dotation budgétaire. Ainsi, la dotation globale de
fonctionnement est un prélèvement sur les recettes du budget général de l’État, comme le
prévoit la LFI pour 1979
58
. L’opérat
ion consiste en une soustraction du montant
correspondant sur les recettes brutes de l’État et est retracée dans une comptabilité
extrabudgétaire. Il n’y a pas de fléchage d’une ressource en particulier.
Dans une décision du 29 décembre 1982
59
, le Conseil constitutionnel a jugé «
que les
prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont
pas constitutifs d’une affectation de recettes au sens de l’article 18 de l’ordonnance du 2 janvier
1959
; qu’en effet, le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l’impliquerait un
système d’affectation, l’établissement d’une corrélation entre une recette de l’
État et une
dépense incombant à celui-ci
; qu’il s’analyse en une rétrocession directe d’un montant
déterminé
de recettes de l’
État au profit des collectivités locales ou des communautés
européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l’
État
(…)
».
La technique des prélèvements sur recettes, outre qu’elle porte atteinte aux p
rincipes
d’unité et d’universalité, peut sembler déroger à l’article 40 de la Constitution en vertu
duquel : «
les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas
recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique
». En effet les prélèvements
sur recettes ne sont pas considérés comme des charges publiques. La majoration de leur
montant, par exemple pour les collectivités locales, est une perte de recettes. Mais elle peut
être compensée par une autre recette. La problématique qu’ils posent est donc réelle par
rapport au contrôle du Parlement mais elle demeure distincte de celle soulevée par la
multiplication des taxes affectées. Surtout, ils ont été autorisés par la LOLF et par la
jurisprudence constitutionnelle.
58
Article 38 de la loi n°78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979.
59
Décision du 29 décembre 1982
, n° 82-154 DC, loi de finances pour 1983.
33
- 33 -
Un prélèvement opéré sur des recettes fiscales brutes non individualisées ne constitue pas une taxe
affectée.
2.2.4.
Une taxe affectée se distingue plus difficilement de certaines contributions
obligatoires
La catégorie des « contributions obligatoires »
n’existe pas à proprement parler
.
Il s’agit de regrouper ici les
contributions qui doivent être versées, le plus souvent par
des professionnels,
pour l’organisation de le
ur profession ou au bénéfice de leurs
salariés
. Si ces prélèvements étaient versés sur une base volontaire et sans intervention de la
puissance publique, il n’y aurait aucun doute qu’ils ne constituent pas des impositions de
toutes natures. Il s’agirait de
versements volontaires d’une nature privée et relevant de
rapports de droit privé, comme le sont par exemple les cotisations versées à une association
sportive.
La difficulté de qualification provient de ce que l’État appose parfois son
imperium
pour rendre ces contributions obligatoires
. Cette intervention visant à les
rendre obligatoires rapproche ces prélèvements des ITN.
Les contributions obligatoires
peuvent être particulièrement hétérogènes et toutes ne se distinguent pas aisément
des impositions de toutes natures
.
Les cotisations volontaires obligatoires (CVO), en vigueur dans le secteur
agricole, sont un exemple de contribution professionnelle obligatoire
. En application de
l’article 1
er
de la loi du 10 juillet 1975
60
relative à l’organisation profe
ssionnelle agricole, les
organismes constitués par les organisations professionnelles les plus représentatives de la
production agricole peuvent être reconnus en qualité d’organisations interprofessionnelles
par arrêté conjoint du ministre de l’agriculture
et du ministre de l’économie et des finances.
L’article 2 de la loi prévoit que les accords conclus dans le cadre d’une organisation
interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou
partie, par arrêté conjoint du m
inistre de l’agriculture et du ministre de l’économie et des
finances. L’article 3 prévoit que
les organisations professionnelles reconnues sont
habilitées à prélever sur tous les membres des professions les constituant des
cotisations
résultant des accord
s étendus. Il est prévu qu’elles demeurent des créances de
droit privé. Mais
l’arrêté de reconnaissance du ministre emporte nécessairement le
caractère obligatoire de la cotisation.
Il existe aujourd’hui plus de 70 interprofessions dans
les différents sect
eurs de l’agriculture.
Dans une décision récente
61
, le Conseil constitutionnel a cependant jugé qu’elles
ne constituaient pas des impositions de toutes natures
. Cette décision du Conseil
constitutionnel est particulièrement motivée : «
Considérant que les dispositions contestées ont
pour objet de permettre aux organisations interprofessionnelles agricoles reconnues de
prélever, sur tous les membres des professions les constituant, des cotisations résultant des
accords étendus selon les modalités fixées par les articles L. 632-3 et L. 632-4 du code rural et de
la pêche maritime ; que ces cotisations sont perçues par des organismes de droit privé ; qu'elles
tendent au financement d'activités menées, en faveur de leurs membres et dans le cadre défini
par le législateur, par les organisations interprofessionnelles constituées par produit ou groupe
de produits ; que ces cotisations sont acquittées par les membres de ces organisations ; que, par
suite, elles ne constituent pas des impositions de toutes natures ».
Pour parvenir à la qualification d’imposition de toutes natures, la motivation du Conseil
constitutionnel est parfois succincte. Il écarte rapidement la qualification de redevance, puis
60
Aujourd’hui codifiée aux
articles L. 632-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.
61
Décision n° 2011-221 QPC du 17 février 2012.
34
- 34 -
celle de cotisation sociale et en conclut qu’il s’agit d’une imposit
ion de
toutes natures,
catégorie résiduelle. Dans le cas d’espèce, la situation est différente car le prélèvement
n’entre pas dans les catégories précitées, et leur objet, financer l’organisation d’une activité
privée, rend difficile la qualification d’im
positions de toutes natures. Or, en écartant cette
qualification, le Conseil constitutionnel en donne quelques éléments d’une définition positive.
Il est alors possible d’en déduire par
a contrario
que des cotisations perçues par un
organisme de droit publ
ic ou privé, pour des missions d’intérêt général dépassant le seul
intérêt des membres d’un groupement, constitueraient une imposition.
Comme indiqué précédemment, certaines taxes parafiscales ont été compensées
par ces CVO.
D’autres ont été transformées
en taxes affectées classiques sur le fondement de
l’article 2
al2 de la LOLF, notamment celles bénéficiant aux centres techniques industriels
(CTI) et aux comités professionnels de développement économique (CPDE). Il en va ainsi par
exemple de la taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la
ganterie et de la chaussure affectée au Comité professionnel de développement Cuir,
Chaussure, Maroquinerie. L’objet de
ces organismes est très proche
de ceux d’une
interprofession agrico
le, à savoir assurer la promotion d’un secteur de production. Dans les
deux cas, l’
État, par des moyens différents, a rendu les contributions obligatoires.
On peut
s’interroger sur la pertinence de la frontière qui les sépare désormais.
Par une décision de 2011
62
,
le Conseil constitutionnel a jugé que ne relevait pas
non plus de la catégorie des impositions de toutes natures la contribution versée par
les associations de gestion et de comptabilité à l’ordre des experts
-comptables
. Il a,
cette fois, écarté
beaucoup plus rapidement la qualification d’
«
impositions de toutes natures
affectées à des personnes morales autres que l’
État
». Cependant, les textes relatifs à l’ordre des
experts-
comptables et notamment l’article 1 de l’ordonnance n° 45
-2138 du 19 septembre
1945 qui l’institue lui attribue la personnalité civile. Il s’agit donc d’une personne morale de
droit privé. On retrouve donc la même idée que pour les cotisations volontaires obligatoires.
La compatibilité avec la jurisprudence antérieure du Con
seil d’
État
n’est pas évidente. Il a en
effet jugé, dans le passé, qu’une contribution annuelle destinée à assurer le fonctionnement
du conseil national de la formation médicale continue versée, d’une part, par le fonds
d’assurance formation des médecins exerçant à titre libéral et, d’autre part, par une
contribution destinée à assurer son fonctionnement versée annuellement à chaque conseil
régional de la formation continue par l’Union des médecins exerçant à titre libéral, étaient
des impositions
63
.
L’ense
mble des contributions obligatoires ne peut cependant pas être exclu du
champ des impositions de toutes natures. Un exemple significatif est constitué par le
fonds de garantie des dépôts (FGD)
dont les missions sont triples. Ce fonds est une
personne morale de droit privé et gère trois mécanismes de garanties : la garantie des dépôts
bancaires, la garantie des titres et la garantie des cautions. Le mécanisme de garantie des
dépôts bancaires a pour objet d’indemniser les déposants en cas d’indisponibilité de
leurs
dépôts ou autres fonds remboursables. En application de l’article L. 312
-5 du code monétaire
et financier, ce fonds de garantie est mis en œuvre sur demande de l’Autorité de contrôle
prudentiel (ACP) dès lors que celle-
ci constate qu’un établissement de crédit n’est plus en
mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les fonds qu’il a reçus du public
dans les conditions législatives, réglementaires ou contractuelles applicables à leur
restitution. En application de l’article L. 312
-7 du même code, ce fonds est alimenté par les
ressources financières que procurent les établissements de crédit adhérant. Ces ressources
sont de plusieurs sortes. Le fonds peut émettre des certificats d’association, nominatifs et non
négociables, que souscrivent les entreprises adhérentes lors de leur adhésion. Il peut
62
Décision du 28 décembre 2011, n° 2011-645 DC, loi de finances rectificative pour 2011.
63
CE, Ass, 3 juillet 1998, Syndicat des médecins d’
Aix et région et autres, 184605, Rec. p. 266.
35
- 35 -
également recourir à l’emprunt. Par ailleurs, les cotisations dues par les établissements de
crédit affiliés à un des organes centraux mentionnés à l’article L. 511
-30
64
sont directement
versées au fonds de garantie.
Ces cotisations, qui n’ont jamais été qualifiées par un juge,
présentent néanmoins des similitudes avec des contributions obligatoires
. Lors de la
création du fonds, la qualification fiscale des cotisations était plutôt absente dans l’e
sprit de
l’administration. En effet, il s’agit au départ d’un mécanisme d’assurance mutuelle ou de
solidarité entre adhérents. Mais on trouve, sans doute aujourd’hui davantage qu’
au moment
de sa création en
1999, derrière l’idée de garantie des dépôts
, une idée de service public ou, à
tout le moins, d’intérêt général. Ces cotisations n’ont donc pas seulement pour objet de
financer l’organisation d’une profession.
Parmi les contributions obligatoires, souvent professionnelles, difficilement
qualifiables, il faut également mentionner certains dispositifs
sui generis
qui
combinent un prélèvement fiscal et un investissement ou une dépense obligatoire
pour un employeur
.
La contribution pour la collecte, la valorisation et l’élimination
des déchets due par les e
ntreprises et organismes de distribution gratuite d’imprimés
et prospectus
en constitue un exemple, ainsi que
la participation des employeurs à l’effort de
construction, couramment appelée le « 1% logement
65
». Le versement effectué par les
employeurs aux o
rganismes constituant l’union d’économie sociale pour le logement
(UESL)
a été qualifié d’
« investissement obligatoire, à la charge des employeurs occupant au minimum
dix salariés, de sommes représentant un pour cent au moins du total des salaires payés par eux
au cours de l’exercice écoulé
»
66
. Il ne s’agit
au départ
pas d’une imposition
,
car l’objet
principal de cette participation n’est pas de procurer des ressources à une personne publique
mais d’obliger les employeurs à engager des actions en faveur du
logement de leurs salariés.
Mais le Conseil constitutionnel
67
a ensuite confirmé que la cotisation de 2% prévue en
application du 1 de l’article 235 bis du code général des impôts lorsque les employeurs n’ont
pas procédé à ces investissements, avait en revanche une nature fiscale (cette composante
n’est
toutefois pas affectée).
Une question demeure cependant quant à la partie
investissement du dispositif
. Un élément fondamental de ce mécanisme complexe abonde
dans le sens de la qualification retenue par la jurisprudence en 1983. Les employeurs ont la
possibilité d’investir directement
en faveur du logement de leurs employés
68
.
Il s’agira ou
bien de prêts à taux réduit accordés aux salariés pour le financement
de la construction d’un
logement affecté à leur ré
sidence principale ou d’investissements dans la construction de
logements locatifs.
D’autres aspects du dispositif conduisent cependant à s’interroger. En
effet, les collecteurs agréés sont regroupés au sein de l’U
ESL
69
. Mais l’affectation relève de
dispositions législatives et réglementaires (codifiées au code de la construction et de
l’habitation). Un décret est prévu tous les 3 ans pour décider de la répartition des sommes. Le
décret actuellement en vigueur est le décret n°2012-353 du 12 mars 2012 relatif aux
enveloppes minimales et maximales des emplois de la participation des employeurs à l’effort
de construction.
Les marges de manœuvre des employeurs
-investisseurs sont donc réduites.
Par ailleurs, l
État
prélève sur la collecte des sommes qu’il reverse
ensuite à l’
Agence
nationale pour a rénovation urbaine (ANRU)
70
et l’Agence nationale de l’habitat (
ANHA)
71
. Il y
64
Il s’agit de Crédit agricole SA, de l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires, et de la
Confédération nationale du crédit mutuel.
65
Il est né dans les années 1940 de l’initiative volontaire de groupements d’entreprises désirant faciliter le
logement de leurs salariés. Le taux est fixé, depuis 1992, à 0,45% de la masse salariale.
66
CE, 2/6 ssr, 21 janvier 1983, Confédération générale des cadres et autres, 23439, T. p. 605.
67
Décision n° 2010-84 QPC du 13 janvier 2011.
68
Article L. 313-
1, 3° du code de la construction et de l’habitation.
69
Article L. 313-
17 du code de la construction et de l’habitation
: l’UESL est une SA coopérative à capital variable.
70
Article R. 313-19-4.
71
Article R. 313-19-5.
36
- 36 -
a donc lieu de se demander si, malgré la décision du Conseil d’
État, le 1% logement ne peut
pas, dans sa globalité, être qualifié de taxe affectée.
Le mécanisme prévu aux articles L. 6331-1 et suivants du code du travail pour
la
participation des employeurs au développement de la formation professionnelle
continue
est proche. En application de l’article L. 6331
-
6, lorsqu’un employeur n’a pas opé
les versements à l’organisme collecteur ou a opéré un versement insuffisant, le montant de sa
participation au financement de la formation professionnelle continue est majoré de
l’insuffisance constatée. L’employeur verse alors au Trésor public un monta
nt égal à la
différence constatée entre sa participation majorée et le versement déjà effectué.
Le caractère dual
de la taxe d’apprentissage
peut également être souligné, même
s’il
est différent
. Son montant est égal à 0,5% du montant des salaires de l’an
née précédente.
En application de l’article L. 6241
-2 du code du travail, une part du quota, dont le montant est
déterminé par décret, est versée au Trésor public par l’intermédiaire d’un des organismes
collecteurs de la taxe d’apprentissage. Après versement de cette part, l’employeur peut se
libérer du solde du quota en apportant des concours financiers dans les conditions prévues
aux articles L. 6241-4 et L. 6241-6 du code du travail. Ces derniers articles prévoient que
lorsqu’il emploie un apprenti, l’em
ployeur apporte un concours financier au centre de
formation ou à la section d’apprentissage où est inscrit cet apprenti, par l’intermédiaire d’un
des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage mentionnés au Chapitre II. Ce montant
s’impute sur la f
raction mentionnée. Il est aussi prévu que les concours financiers apportés,
par l’intermédiaire d’un des organismes collecteurs aux écoles d’enseignement technologique
et professionnel ayant bénéficié au 12 juillet 1977 d’une dérogation au titre du régime
provisoire prévu par l’article L. 119
-3 alors en vigueur, sont exonérés de la taxe
d’apprentissage
et imputés sur la fraction prévue à l’article L. 6241
-2. Il en va de même pour
les employeurs relevant du secteur des banques et des assurances où existaient, avant le
1
er
janvier 1977, des centres de formation qui leurs étaient propres et apportant des concours
financiers à ces centres. En application de l’article L. 6241
-
7, l’employeur bénéficie des
exonérations s’ajoutant à celles prévues aux articles L. 6
241-4 et L. 6241-
5 dès lors qu’il a
participé à la formation des apprentis pour un montant au moins égal à la fraction prévue à
l’article L. 6241
-
2, soit en apportant des concours dans les conditions fixées. Il s’agit donc
d’un prélèvement fiscal avec des
investissements exonératoires.
Ne constitue pas en théorie une taxe affectée, au sens de la jurisprudence, une contribution rendue
obligatoire par une acte réglementaire ou législatif et permettant de financer l’organisation d’une
profession régie par le droit privé. Toutefois :
si la contribution
permet le financement d’une activité dont l’objet dépasse la seule organisation de
la profession et correspond à une mission de service public, la pertinence de la jurisprudence
apparaît fragile ;
si
le
prélèvem
ent
n’est
obligatoire
qu’en
cas
de
non
-
respect
d’une
obligation
de
faire/d’investissement, il n’est
en principe possible de parler de taxe affectée que pour cette partie
du dispositif. Mais des hésitations sont également permises.
37
- 37 -
2.3.
Une taxe affectée devrait théoriquement abonder, en second lieu, une
entité dotée de la personnalité morale
2.3.1.
L’affectation suppose, par dérogation au droit commun, une affectation hors du
budget général de l’
État
Lorsqu’une imposition est instituée, sans précision quant à son affe
ctation, elle relève
du budget général. Ce principe n’est pas formulé explicitement mais ne fait aucun doute. En
témoignent deux décisions du Conseil constitutionnel :
cela ressort en premier lieu de sa décision n° 93-330 DC du 29 décembre 1993, loi de
finances pour 1994 : «
Considérant que même si la justification initiale de la majoration
contestée prévue par la loi susvisée du 30 juillet 1990 était d'assurer le financement d'une
opération de révision des valeurs cadastrales, laquelle est en quasi-totalité achevée, cette
majoration n'a pas donné lieu à une affectation ; que dès lors elle constitue une recette du
budget général qui concourt aux conditions générales de l'équilibre budgétaire, sans que
soit méconnu le principe de nécessité de l'impôt
» ;
cela ressort également de sa décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, loi relative à la
communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision à propos de
la taxe à la charge des opérateurs de communications électroniques : «
Considérant qu'il
était loisible au législateur, qui a mis à la charge du budget de l'État la compensation des
pertes de recettes publicitaires du groupe France Télévisions, d'instituer une nouvelle
imposition destinée à accroître les ressources du budget de l'État pour financer cette
charge ; qu'aucune exigence constitutionnelle ni organique n'imposait qu'il dérogeât, par
l'affectation du produit de cette imposition, aux principes d'unité et d'universalité
budgétaires rappelés ci-dessus
».
Inversement, l
’alinéa 2 de l’a
rticle 2 de la LOLF
, qui parle d’affectation
de taxes
« à un tiers », implique en théorie
que l’affectataire soit une entité dotée de la
personnalité morale.
Cette exigence explicite de la LOLF lui est antérieure et constitue une reprise de la
jurisprudence constitutionnelle. Dans une décision de 1982
72
, le Conseil constitutionnel, se
prononçant sur l’attribution d’une contribution à un fonds de compensation non doté de la
personnalité morale, constate que le fonds en question est géré par la caisse française de
réassurance, qui est un établissement public industriel et commercial et
«
que c’est donc à un
établissement public que se trouve attribué le produit de la contribution, le fonds n’étant lui
-
même qu’un procédé d’individualisation comptable au sein de
la caisse et n’ayant pas la
personnalité juridique
». De même, dans une décision de 1991
73
, le Conseil constitutionnel
juge-t-il que
«
l’article 12 de la loi méconnaît ces prescriptions en affectant à un «
fonds » non
doté de la personnalité morale et dont la gestion relève de la responsabilité du Gouvernement le
produit d’une imposition perçue au profit de l’
État ; ».
En pratique, l’exigence posée par la
LOLF est majoritairement respectée. Outre les
collectivités territoriales et les caisses de sécurité sociale, le droit commun est donc constitué
par une majorité d’affectataires dotés de la personnalité morale. Ces affectataires dotés de la
personnalité morale peuvent avoir des statuts juridiques très différents. La grande majorité
est constituée par des établissements publics administratifs (EPA) comme par exemple le
72
Décision
du 28 juin 1982, n° 82-140 DC, Loi de finances rectificative pour 1982.
73
Décision du 8 janvier 1991,
n° 90-283 DC.
38
- 38 -
fonds de solidarité vieillesse affectataire de la contribution sociale de solidarité des sociétés
74
(C3S) ou les chambres consulaires. On trouve quelques établissements publics industriels et
commerciaux (EPIC)
comme l’A
DEME, affectataire de la TGAP.
Un groupement d’intérêt
public (GIP), comme le Centre national de gestion des essais de produits de santé
75
peut
bénéficier de taxes affectées, ainsi que des autorités publiques indépendantes (API) telles que
l’A
utorité des marchés financiers (AMF). Les CTI ou les CPDE, affectataires de taxes fiscalisées
à la suite de la disparition des taxes parafiscales comme indiqué précédemment, sont des
personnes morales de droit privé
76
.
En dehors des collectivités territoriales et de la sécurité sociale, c
et ensemble
juridiquement hétérogène des organismes affectataires dotés de la personnalité
morale peut être regroupé dans deux catégories :
la première est celle des agences
. Celle-ci peu
t relever de l’État (
cf. supra
, pour leur
définition, élaborée par l’
IGF)
ou d’une collectivité locale
77
.
la seconde catégorie regroupe les organismes consulaires ou professionnels
,
comme les chambres consulaires, les CTI ou encore les CPDE. Si les chambres
consulaires sont des établissements publics, les textes qui les régissent donnent des
pouvoirs de contrôle relativement réduits à l’
État
78
. Les membres du Conseil
d’administration sont élus.
Les CTI sont régis par les articles L. 342-1 et suivants du
code de la recherche. Ils
sont des établissements d’utilité publique ayant pour objet de
promouvoir le progrès des techniques, de participer à l’amélioration du rendement et à
la garantie de qualité dans l’industrie.
L
État
dispose, par l’intermédiaire d’un
Commissaire du Gouvernem
ent, d’un droit de veto. Les
CPDE sont également des
établissements d’utilité publique dotés de la personnalité civile dont l’objet est de
concourir à la préservation de l’emploi et à l’équilibre de la balance des paiements
en
organisant
l’évolution
des
st
ructures
de
création,
de
production
et
de
commercialisation. Les membres du conseil d’administration sont nommés par le
ministre compétent. Ces deux types d’établissement sont soumis au contrôle
économique et financier de l’
État. Néanmoins, ils ne relèvent pas de la catégorie des
agences dès lors qu’ils participent au développement et à la structuration d’un secteur
privé marchand.
2.3.2.
L’exigence de personnalité morale apparaît aujourd’hui affaiblie
Trois
catégories d’affectataires posent cependant des difficul
tés par rapport à
cette exigence de personnalité morale.
La première catégorie est constituée par certaines entités non dotées de la
personnalité morale qui peuvent se retrouver affectataires de taxes.
La pratique
consiste, dans ces cas,
à adosser l’entit
é non dotée de la personnalité morale à un
établissement public pour pouvoir affecter directement une recette à une dépense
.
L’
Autorité de contrôle prudentiel (ACP)
, qui n’est pas dotée de la personnalité morale,
74
Créée par la loi n° 70-13 du 3 juin 1970 au profit de certains régimes de protection sociale des travailleurs
salariés.
75
Affectataire de la taxe additionnelle à la taxe annuelle sur les médicaments et les produits bénéficiaires d’une
autorisation de mise sur le marché.
76
Ils sont des établissements d’utilité publique, dotés de la personnalité civile en application des ar
ticles 1 de la
loi n° 78-654 du 22 juin 1978 et L. 342-1 du code de la recherche.
77
En extrapolant la définition de l’IGF, on dira qu’une agence d’une collectivité locale exerce
une mission de
service public non marchand et est contrôlée par une collectivité locale, comme par exemple les établissements
publics fonciers locaux affectataires des taxes spéciales d’équipement.
78
Les articles L. 712-1 et suivants du code de commerce par exemple pour les chambres de commerce et
d’industrie.
39
- 39 -
est ainsi adossée à la Banque de France.
L’
article L. 612-20 du code monétaire et financier
dispose : «
I.
Les personnes soumises au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel en vertu
de l’article L. 612
-2 sont assujetties à une contribution pour frais de contrôle, qui est acquittée
auprès de la Banque de France au titre de leur activité exercée au 1
er
janvier de chaque année
».
La Caisse des dépôts et consignations (CDC)
, qui a le statut d’établissement public,
permet également des adossements.
Il en va ainsi aujourd’hui pour le fonds nationa
l de
solidarité active (FNSA)
qui finance le revenu de solidarité active en application de l’article L.
226-
24 du code de l’action sociale et des familles
: «
II. - Le fonds national des solidarités
actives est administré par un conseil de gestion dont la composition, les modalités de
désignation des membres et les modalités de fonctionnement sont fixées par décret. / Sa gestion
est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. /III. - Les recettes du Fonds national des
solidarités actives sont notamment constituées par la part, fixée au 1° du IV de l'article 1600-0 S
du code général des impôts, du produit des prélèvements de solidarité mentionnés à ce même
article.
».
Plus récemment, l’article 40 de la loi de finances pour 2013 est venu modifier
l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 afin de prévoir qu’une fraction
de la taxe sur les transactions financières (TTF) serait affectée au fonds de solidarité
pour le développement (FSD)
, adossé à l’Agence française de développement
(AFD)
qui
a un statut d’
EPIC.
La seconde catégorie d’affectataires pos
ant une difficulté est constituée par
certains fonds,
dotés du statut d’établissement public
, mais dont les décisions, dans
l’exercice de la mission d’emploi des ressources, relèvent en réalité d’autres personnes
morales.
Certaines agences de financement ont ainsi un
statut d’
établissement public et sont
dotée
s de la personnalité morale. C’est ainsi le cas du fonds de solidarité
, créé par la loi du
4 novembre 1982, qui est un établissement public à caractère administratif et qui se voit
affecter une part de la taxe sur les transactions financières, la contribution de solidarité en
faveur des travailleurs privés d’emploi versée par les employeurs du secteur public et
parapublic, ainsi qu’une pa
rtie des droits de consommation sur le tabac. Il a été relevé par
l’I
GF
que 99,95% de ses dépenses sont constituées par les dépenses d’allocations versées à
Pôle emploi, pour lesquelles le fonds ne dispose d’aucune autonomie d’attribution
79
.
C’est encore le cas de l’agence de financement des infrastructures de transport de
France (AFITF), créée par le décret n°2004-1317 du 26 novembre 2004, qui se voit affecter le
produit de la taxe due par les concessionnaires d’autoroutes ainsi que la taxe forfaitaire sur
le
produit de la valorisation des terrains nus et immeubles bâtis résultant de la réalisation
d’infrastructures de transport collectif en site propre ou d’infrastructures ferroviaires hors
Île-de-France. La Cour des comptes
80
,
comme l’Inspection générale d
es finances, ont déjà
constaté que cette agence ne disposait d’aucune marge de manœuvre
dans ses décisions en
dépit de son statut d’établissement public. L’article 1
er
du décret fixe son objet : « -
concourir,
dans le respect des objectifs du développement durable et selon les orientations du
Gouvernement, au financement de projets d’intérêt national ou international relatifs à la
réalisation ou à l’aménagement d’infrastructures routières, ferroviaires, fluviales ou portuaires
ainsi qu’à la création ou au dé
veloppement de liaisons maritimes régulières de transport de fret
(…)
».
En application de l’article 2, l’
État dispose de six des douze sièges au Conseil
d’administration. La Cour des comptes a relevé que la plupart des projets lorsqu’ils lui sont
soumis, sont déjà largement engagés.
79
L’État et ses agence
s : le cas des agences de financement
, rapport IGF n° 2011-M-044-04, février 2012.
80
Rapport public annuel 2009,
L’AFITF
: une agence de financement aux ambitions limitées, privées de ses moyens,
désormais inutile.
40
- 40 -
Il y a donc lieu de s’interroger sur l’autonomie réelle de ces entités
, parfois qualifiées de
« transparentes ». En effet, la jurisprudence administrative ne ferme pas la porte à cette
notion de « transparence » pour des agences.
Encadré 7 : La transparence dans la jurisprudence administrative
Le Conseil d’État a déjà été saisi de la question de la transparence de certains établissements publics
dans sa décision de Section du 27 septembre 2006, M. Bayrou et autres (290716-290718-291137, Rec.
p.
404). Il s’agissait de savoir s’il pouvait faire abstraction, sous certaines conditions, de la personnalité
juridique qui s’attache au statut d’établissement public
(dans le cas d’espèce, il s’agissait de se
pron
oncer sur l’établissement public Autoroutes de France
-ADF).
L
e Conseil d’État avait déjà eu recours à la notion de transparence sans en employer le terme dans
plusieurs situations. Il lui est en effet déjà arrivé de rendre « transparente » une institution qui se
présente à lui dans un rapport juridique et dont la présence entraîne l’application d’une certaine règle.
Le juge relève alors la présence d’une autre institution le conduisant à appliquer une autre règle.
Ce raisonnement est employé dans l’intér
êt de la protection des victimes, notamment
lorsque des
associations sont des démembrements évidents d’une autre personne publique. Il en va ainsi d’une
association dont les organes ne se réunissent jamais et dont les statuts se bornent à reproduire des
arrêté
s municipaux (CE, Sect, 17 avril 1964, Cne d’Arcueil, Rec.
p.
229). Si un professeur d’éducation
physique est victime d’un accident durant une activité organisée par une telle association sportive, il
sera réputé victime d’un accident de service (CE 11
avril 1975, Ministre de l’éducation
nationale c/Sieur Boitier, Rec. p.229). La transparence est également appliquée par la Cour des
comptes en matière de gestion de fait. Plus d’un tiers des déclarations de gestion de fait concerneraient
ainsi des associations. Les associations peuvent troisièmement être regardées comme transparentes
en matière électorale pou
r l’application du régime d’inélig
ibilité.
Dans l’affaire Bayrou, le commissaire du gouvernement a cependant estimé que les critères de la
transparence qui ressortent ainsi de la jurisprudence ne pouvaient être transposés automatiquement
au cas d’un établissement public. Ces critères sont au nombre de quatre
:
la création publique ;
la composition publique ;
le financement public ;
la mission de service public.
Le commissaire du gouvernement relevait
, dans le cas d’espèce,
que précisément, ces critères
caractérisaient de manière générale l’établissement public. La compétence de création est en effet
publique dès lors qu’elle est répartie entre le légis
lateur et le pouvoir réglementaire. Pour les
établissements publics nationaux, l’État est toujours représenté au Conseil d’administration. Ils se
définissent souvent comme un service public personnalisé. Les financements, quels qu’ils soient,
proviennent s
ouvent de l’État. Le Conseil d’État a donc regardé le moyen comme opérant mais l’a
écarté. Il a jugé que moins de la moitié des membres du Conseil d’administration représentait l’État. Il a
relevé que la mission d’actionnaire des sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroutes était
effectivement exercée.
Cette jurisprudence ne ferme pas la porte à la qualification de transparence d’un établissement public.
Mais qualifier un fonds de transparent pourrait n’avoir pour effet que d’aller chercher une
autre
personne publique pour la réputer affectataire des taxes. Juridiquement, cela aurait peu d’effet au
regard des conditions d’affectation prévues par la
LOLF
. Il demeure cependant qu’une telle
transparence est plus que tout autre indice une preuve de dysfonctionnement de la gestion publique.
Enfin, on peut également s’interroger sur l’abondement par des ressources fiscales
clairement identifiées de certains comptes spéciaux ou de budgets annexes de l’État, qui
présentent des caractéristiques proches
de ce qu’il est convenu aujourd’hui d’appeler des
« taxes affectées ».
Ainsi, si
l’autonomie juridique précédait toujours l’autonomie financière, ce n’est
désormais plus le cas ; une affectation peut désormais bénéficier à une entité sans
personnalité morale.
41
- 41 -
2.4.
Les ressources affectées en vertu
d’exigences supra
-législatives ou de
choix historiques peuvent difficilement être assimilées aux taxes affectées
À l’inverse, certaines impositions recensées par le «
Voies et moyens », ou
présentant la double caracté
ristique d’être des impositions de toutes natures et d’être
« affectées » à des entités dotées de la personnalité morale, ne semblent pas entrer
dans le champ des travaux du CPO.
2.4.1.
Les affectations de taxes aux collectivités territoriales répondent à des
exigences constitutionnelles
L’histoire récente de la décentralisation, à compter de son «
acte I » avec la loi du 2
mars 1982 relative aux droits et libertés des régions, des départements et des communes, a
été marquée par des transferts de compétences. Dans le même temps, la création
d’impositions de toute
s natures
a continué de relever de l’article 34 de la Constitution et un
tel pouvoir n’a pas été reconnu aux collectivités territoriales pour créer elles
-mêmes les
conditions de leur autonomie financière. A
vant même l’intervention de l’
« acte II » de la
décentralisation, le Conseil constitutionnel avait eu l’occasion de juger, dans sa décision du 25
juin 1998
81
, que le principe de libre administration des collectivités locales interdisait au
législateur «
de
restreindre, au point d’entraver leur libre administration, les ressources fiscales
des collectivités territoriales
».
L’article 72
-
2 de la Constitution, dans sa rédaction issue de l’article 7 de la loi
n° 2003-
376 du 28 mars 2003, impose l’autonomie fin
ancière des collectivités
territoriales
. Il dispose :
« les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles
peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. / Elles peuvent recevoir tout ou
partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette
et le taux dans les limites qu'elle détermine. / Les recettes fiscales et les autres ressources
propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une
part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans
lesquelles cette règle est mise en œuvre. / Tout transfert de compétences entre l'
État et les
collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui
étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour
conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de
ressources déterminées par la loi. /La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à
favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »
Les ressources propres doivent donc
constituer une part déterminante de l’ensemble
82
. En précisant que «
la loi peut les
autoriser à en fixer l
’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine
», le deuxième alinéa
de l’article 72
-2 crée une forme de pouvoir fiscal dérivé. Mais le principe de libre
administration des collectivités territoriales n’implique pas que les collectivités territori
ales
bénéficient de l’autonomie fiscale. Le Conseil constitutionnel a explicitement jugé en 2009
83
«
qu’il ne résulte ni de l’article 72
-
2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition
constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’u
ne autonomie fiscale
».
81
Décision n° 98-402, 25 juin 1998, loi p
ortant diverses dispositions d’ordre économique et financier.
82
La question des principes d’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales a fait l’objet d’un
rapport particulier dans le cadre du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires consacré à la fiscalité locale
en mai 2010.
83
Décision du 29 décembre 2009, n° 2009-599 DC.
42
- 42 -
La loi organique du 29 juillet 2004
84
est venue définir le contenu des paramètres
retenus pour déterminer cette autonomie financière
. Son article 3, en particulier, a
modifié l’article L. 1114
-2 du code général des collectivités te
rritoriales pour prévoir qu’«
au
sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont
constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette,
le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette,
des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme,
des produits financiers et des dons et legs
. ».
Pour les impositions de toutes natures
, il s’agit
donc :
de l’ensemble des impôts directs locaux, des doits de mutation, ainsi que de
l’ensemble des autres taxes directes ou indirectes pour lesquels les collectivités
ont un pouvoir direct sur l’assiette ou sur le taux
;
de celle dont l
a loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette
(il s’agit du cas du partage d’impôt d’État)
: taxe intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP), taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), redevances des
mines, imposition forfaitaire sur les pylônes électriques. La rédaction retenue est le
fruit d’un compromis entre les deux Assemblées. En visant la localisation par la loi
d’une part locale d’assiette ou le taux, il s’agissait de répartir le montant entre
collectivités selon une clef préétablie et stable.
L’article 4 de la loi organique insère un article LO 1114
-3 au code général des
collectivités territoriales en vertu duquel entre dans le dénominateur du ratio de ressources
propres les ressources susmentionnées et prévoit que pour la catégorie des communes, est
ajouté le «
montant de la totalité des ressources dont bénéficient les établissements publics de
coopération intercommunale, à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au
financement de compétences
transférées à titre expérimental et mises en œuvre par délégation.
Cet ensemble est minoré du montant des transferts financiers entre communes et établissements
publics de coopération intercommunale ».
Il résulte de ce qui précède que dès lors qu’une imp
osition de toutes natures
entre dans le ratio de ressources propres, son affectation répond à une exigence
constitutionnelle.
Il est donc difficile de parler d’exceptions aux principes budgétaires
traditionnels.
Ces affectations doivent dès lors faire l’objet d’une analyse particulière,
car il ne serait pas possible de les remplacer par des dotations budgétaires, lesquelles
ne peuvent être regardées comme des ressources propres.
Cette distinction entre ressources propres et dotations budgétaires peut sembler
relativement artificielle. D’une part, la dotation globale de fonctionnement est financée par un
prélèvement sur recettes, c’est
-à-dire sur des impôts nationaux. La différence avec
l’attribution d’impositions nationale
s
est donc limitée. D’autre part,
les dégrèvements
d’impôts locaux pris en charge par l’État sont comptabilisés dans les ressources propres des
collectivités dès lors que ces dernières ont perçu le produit fiscal voté. Dans une décision de
2004
85
, le Conseil constitutionnel a en effet jugé
qu’en prévoyant que le crédit de taxe
professionnelle était pris en charge par l’État, le législateur avait assuré la neutralité des
nouvelles mesures sur le montant des recettes des collectivités territoriales,
« comme sur la
part de leurs ressources prop
res dans l’ensemble de leurs ressources
; que, par suite, le grief tiré
de la méconnaissance de l’article 72
-2 manque en fait
». Il demeure que la situation des
collectivités territoriales affectataires de taxes est particulière.
84
Loi organique n° 2004-
758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales.
85
Décision du 29 décembre 2004, n° 2004-511 DC, Loi de finances pour 2005, cons. 25.
43
- 43 -
2.4.2.
Les affectations de ressources à la sécurité sociale
relèvent d’un choix
historique et bénéficient également de considérations constitutionnelles
Le cas de la protection sociale est différent de celui des collectivités territoriales.
La protection sociale est envisagée à un niveau constitutionnel, en particulier à
l’article 11 du Préambule de 1946
: «
Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et
aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout
être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation
économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des
moyens convenables d'existence. ».
Mais il n’existe pas de principe constitutionnel d’autonom
ie
des caisses de sécurité sociale.
Les deux grands principes de la protection sociale française, lesquels ont plus une
dimension historique que juridique, et qui révèlent le choix d’un modèle davantage
Bismarckien que Béveridgien, sont la gestion paritaire des différentes caisses par les
partenaires sociaux et le financement par des cotisations sociales, par essence affectées et
ouvrant doit, ainsi qu’il a été dit, au bénéfice de la protection.
À
plusieurs reprises toutefois, il a été décidé d’alléger l
e poids des cotisations
sociales et de les remplacer par des impositions de toutes natures
. En effet, la
Constitution ne détermine
pas l’origine du financement. Il existe certes une «
exigence de
valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financi
er de la sécurité sociale
»
86
, mais
aucun principe constitutionnel n’exige que cet équilibre soit atteint par des cotisations
sociales ou des taxes affectées. Rien n’interdit
non plus
à l’État de financer largement la
protection sociale par l’intermédiaire
de dotations budgétaires. En 1990, avant la création de
la CSG, la part des financements publics dans les ressources de la sécurité sociale était
d’ailleurs d’environ 17%
, sous forme de dotations budgétaires.
La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a certes prévu, au nouvel article 47-1
de la Constitution, le vote chaque année d’une loi de financement de la sécurité sociale, qui, en
vertu de l’article 34 détermine «
les conditions générales de son équilibre financier et, compte
tenu de leurs prévisions de recettes, fixe ses objectifs de dépenses
». Cette réforme
constitutionnelle s’est accompagnée de la loi organique du 22 juillet 1996 modifiée ensuite
par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la
sécurité sociale, dite LOLFSS. En application de cette loi organique, il existe un domaine
exclusif de la loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi,
l’article LO111
-3 du code de la
sécurité sociale prévoit que seule une loi de financement de la sécurité sociale peut
affecter une recette exclusive des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des
organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la
mise en réserve de recettes à leur profit ou des organismes finançant et gérant des
dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.
Rien cependant ne concerne les modalités de financement.
En l’état actuel de la
jurisprudence, il est donc constitutionnellement libre de choisir, comme modalité de
financement de la sécurité sociale, entre des cotisations sociales, des impositions ou
fractions d’impositions de toutes natures affectées et des subventions budgétaires.
Au
demeurant, ce sont les lois de finances et non les lois de financement de la sécurité sociale
qui autorisent annuellement le recouvrement des taxes affectées au secteur social.
86
Décision du 13 décembre 2007, n° 2007-558 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, cons. 5.
44
- 44 -
Cependant, même sans avoir été constitutionnalisées à ce stade, les orientations
historiques tendent à limiter les possibilités de remise en cause trop radicale du mode de
financement des organismes de sécurité sociale,
surtout s’agissant des ressources fiscales
substantielles par leur volume.
Par ailleurs, il convient de distinguer deux
modalités d’affectation
d’ITN aux
organismes de sécurité sociale :
certaines ressources
, comme la CSG, qualifiée par le Conseil constitutionnel
d’imposition de toutes natures
87
, créée par la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de
finances pour 1991, ou plus tard la contribution au remboursement de la dette sociale
(CRDS)
88
,
ont été affectées dès leur création aux organismes de sécurité sociale.
Outre ces deux impositions de toutes natures, significatives par leur montant
89
, vingt-
trois autres taxes ont été affectées dès leur origine, mais représentent des montants
plus réduits
90
;
à l’inverse, d’autres ressources ont été affectées, ultérieurement à leur création, à
ces organismes pour des raisons essentiellement budgétaires
. Il s’agit
, par
exemple, des fractions de TVA brute collectée par les fabricants de lunettes.
Dans les deux cas, il s
’agit, par opposition à un financement budgétaire, de préserver
à
la fois
l’autonomie des caisses de sécurité sociale
, tout en ne pesant pas sur le budget de
l’État
. Toutefois,
ces différents types de ressources fiscales affectées à la sécurité sociale
n’o
nt pas la même portée historique, financière et symbolique ; elles doivent donc être
distinguées :
la CSG et la CRDS traduisent un choix politique, historique et financier explicite
de modifier le mode de financement originel de la protection sociale tout en
préservant son autonomie
.
Il s’agit d’accorder au secteur social des ressources
fiscales structurantes et stables.
On peut doctrinalement parler «
d’impôts sociaux
»
ou, par analogie avec les collectivités locales, de « quasi ressources propres » de
la sécurité sociale
pour lesquels il paraitrait historiquement, politiquement et même
constitutionnellement difficile de les remplacer par des dotations budgétaires
91
. Il faut
y ajouter le forfait social qui constitue pour sa part, un prélèvement complémentaire
aux cotisations sociales avec une assiette identique à celle de la CSG
92
;
ces trois impôts, caractérisés par une assiette très large et des produits
significatifs, se distinguent des autres taxes affectées dès leur origine ou
ultérieurement à leur création, essentiellement pour des raisons budgétaires, et
qui pourraient sans difficulté être remplacées par des subventions du budget
général de l’
État
.
87
Décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991, cons. 9.
88
Créée par l’ordonnance
n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.
89
91,9 Md€ pour la CSG (PLF 2013), 6,8 Md€ pour la CRDS (PLFSS 2013).
90
Entre 2 M€ pour la contribution salariale sur les
carried-interests
prévue à l’article L. 137
-18 du code la sécurité
sociale et 2,6 Md€ pour le prélèvement de 2
% sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et
contribution exceptionnelle prévue à l’article 1600
-0 F bis du code général des impôts.
91
Il a été indiqué
qu’il n’existait pas aujourd’hui
d’obstacle constitutionnel explicite mais il ne parait pas
inconcevable que, dans l’hypothèse d’une telle réforme, soit consacré un principe constitutionnel d’autonomie du
financement de la sécurité sociale.
92
Le forfait social est une contribution patronale basée sur des rémunérations directes ou indirectes non
soumises aux cotisations sociales mais qui sont imposées à la CSG. Il s’applique en particulier aux sommes versées
au titre de la participation, de l’intéressement et aux abondements de l’employeur
aux plans d’épargne salariale.
Créé en 2008 par l’article 13 de la loi n° 2008
-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale, il
est régi par les
articles L. 137-15 à L. 137-
17 du code de la sécurité sociale et ses décrets d’application.
45
- 45 -
La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), instituée par la loi n°
70-13 du 3 janvier 1970, est depuis son origine, affectée aux organismes de sécurité sociale.
Son but était de compenser l’amenuisement des ressources des régimes des travailleurs
indépendants résultant du développement de l’emploi salarié. Contrairement aux «
impôts
sociaux
», aucun débat de fond n’a vraiment été conduit lors de sa création sur une éventuelle
modification du modèle de financement de la protection sociale.
Pour ces raisons, il n’y aurait
pas d’obstacle juridique ou historique à ce que cette imposition, critiquée d’un point de vue
économique, soit remplacée par d’autres taxes affectées ou par des dotations budgétaires.
46
- 46 -
3.
Les travaux du CPO devraient à la fois permettre de clarifier la
définition des taxes affectées et leurs conditions d’utilisation
3.1.
En l’absence de définition précise des taxes affectées, le CPO pourrait
conceptualiser cette notion autour de critères « positifs »
3.1.1.
L’
absence d
’une
définition et de critères juridiques précis conduisent à
circonscrire de manière doctrinale le champ couvert par les taxes affectées
Comme indiqué précédemment, i
l n’existe
pas
aujourd’hui, dans aucun texte ni
dans aucune jurisprudence,
de définition positive d’une taxe affectée
. Une telle
définition n’apparait pas non plus clairement en doctrine
ou dans les documents budgétaires
annexés chaque année au PLF. La seconde partie de ce rapport montre que les critères
juridiques usuels pour identifier une taxe affectée ne sont pas totalement satisfaisants.
Le premier critère (constituer une ITN) permet de tracer des frontières avec
d’autres formes de prélèvements affectés
telles que les redevances, les prélèvements
sur recettes et les cotisations sociales.
Cependant,
ce critère n’est pas pleinement satisfaisant et rend mal compte d’une
situation
des
prélèvements
répondant
à
des
modalités
complexes
sont
progressivement apparus et ont été affectés
:
plusieurs exemples de mécanismes
suis generis
en témoignent, comme
le « 1%
logement » (
cf. supra
) ;
de même, les systèmes complexes dans lesquels un prélèvement est affecté à plusieurs
bénéficiaires, ou un système de péréquation refinançant certains opérateurs privés
comme la contribution au service public de l’électricité
(CSPE), sont difficiles à
qualifier ;
enfin, la frontière des impositions de
toutes natures n’est
pas satisfaisante s’agissant
des contributions obligatoires
, qu’il s’agisse ou non de prélèvements
sui generis
.
Certaines d’entre elles,
CVO et taxes affectées à des CTI, ont la même fonction et une
histoire commune. Mais seules les secondes sont des ITN.
De manière générale, i
l est parfois nécessaire d’attendre une décision de justice pour
avoir une certitude
sur le caractère d’imposition de toutes natures au sens de la
jurisprudence administrative et constitutionnelle.
Par ailleurs, le second critère (affectation hors du budget général) ne permet pas
non plus
d’embrasser toutes les réalités
. En application de l’article 2
al2 de la LOLF, les
affectations externes à l’État doivent l’être à des tiers dotés de la personnalité morale.
Pourtant, certains affectataires, non dotés de la personnalité morale, sont adossés à une
personne moral
e de droit public pour bénéficier d’un financement
via
des taxes affectées.
Au sein des ITN
, l
’examen des différentes affectations permet de différencier cinq
catégories d’affectations et d’affectataires
:
les affectations internes à
l’État
(hors du budget général)
, c’est
-à-dire les budgets
annexes et les comptes d’affectation spéciale
;
47
- 47 -
les entités non dotées de la personnalité morale mais adossées à une personne
publique ou
dotées du statut d’établissement public alors que la réalité de la
personnalité morale est contestable ;
les tiers dotés de la personnalité morale visés par l’article 2 de la
LOLF
(pour l’essentiel,
il s’agit des agences et des organismes
consulaires ou professionnels tels que les
chambres consulaires, les CTI etc.)
;
les collectivités territoriales, affectataires sur fondement constitutionnel ;
le secteur social, affectataire pour des raisons historiques et politiques ayant eu des
traductions constitutionnelles.
Ces affectations peuvent prendre la forme d’impositions
affectées dès leur création aux organismes de sécurité sociale, ou de manière plus
récente d’affectations d’impôts initialement perçus par l’État.
Certaines ressources
peuvent être qualifiées «
d’impôts sociaux
», ou de quasi ressources propres, en
raison de leur caractère substantiel pérenne, comme la CSG ou la CRDS
. À
l’inverse, l
es autres pourraient plus facilement être remplacées par des dotations
budgétaires.
Ainsi, ces différents prélèvements ne constituent pas le champ des taxes
affectées. En effet, ils reposent sur des fondements juridiques, politiques et historiques
différents :
un premier ensemble est constitué de prélèvements perçus par une entité sur un
fondement constitutionnel ou historique, sur lequel il est impossible ou difficile de
revenir par une loi de finances ;
un deuxième ensemble est constitué de prélèvements perçus par des tiers autres,
dotés de la personnalité morale
, c’est
-à-
dire, en pratique, les agences de l’État, l
es
agences locales ou les organismes consulaires ou professionnels
93
au sens large (CTI,
CPDE).
Pour cette catégorie, la Constitution n’exige aucune autonomie particulière et
surtout ne regarde pas le financement. Une réflexion peut donc être menée librement
sur leurs modalités de financement ;
un troisième ensemble est constitué par de prélèvements perçus par des entités
qui ne sont pas dotés de la personnalité morale
. Cette famille traduit une inversion
du processus historique. L’autonomie financière a été
indépendante de l’autonomie
juridique.
Au sens du présent rapport, on qualifiera de « taxe affectée » une affectation
relevant des seconde et troisième catégories :
il est en effet difficile de faire entrer dans un bloc commun les affectations
constitutives de ressources propres pour les collectivités territoriales en
application d’une exigence constitutionnelle
et les autres impositions de toutes
natures affectées alternativement à une dotation budgétaire. Pour les ressources
affectées aux collectivités territoriales, le concept de taxes affectées semble peu
approprié
. Il s’agit davantage de taxes constitutives de ressources propres répon
dant à
une exigence constitutionnelle.
de même, les impositions créées pour être affectées à la sécurité sociale et
constituant une ressource substantielle et pérenne, comme la CSG, la CRDS, sont
nécessairement singulières.
Elles constituent des impositions du secteur social et
non des taxes affectées.
93
Cf supra.
48
- 48 -
À l’inverse, le champ couvert par les taxes affectées n’apparaît pas
exclusivement
constitué d’ITN.
Il est ainsi proposé de faire entrer dans la catégorie des prélèvements à
prendre en compte dans les travaux du CPO
l’ensemble des contributions obligatoires
,
souvent professionnelles,
dont le caractère obligatoire émane d’un acte d’autorité publique,
législatif ou réglementaire et qui ne sont ni des cotisations sociales, ni des redevances pour
service rendu. Il existe certes, par exemple pour les CVO, une décision du Conseil
constitutionnel
94
jugeant qu’elles n’entrent pas da
ns la catégorie des impositions de toutes
natures mais la réflexion du CPO ne peut pas les ignorer.
Au sens du présent rapport, il est donc proposé de distinguer huit blocs de taxes
affectées
:
les ITN affectées au sein du budget de l’État (budget annexe, compte d’affectation
spéciale etc.) ;
les ITN
affectées à des agences de l’
État, non nécessairement dotées de la personnalité
morale ;
les ITN à des agences locales ;
les ITN affectées à des organismes consulaires ;
les prélèvements affectés aux organismes techniques et professionnels (notamment les
CTI, les CPDE, les ordres professionnels)
, qu’ils soient ou non des ITN (comme les
contributions volontaires obligatoires) ;
les ITN affectées aux organismes de sécurité sociale
pour répondre à l’objectif
cons
titutionnel d’équilibre des comptes sociaux mais qui
, pouvant être remplacées par
des subventions budgétaires et n’ayant
pas été spécifiquement créées pour constituer
des ressources substantielles et pérennes de la sécurité sociale, ne sont pas des impôts
sociaux ;
les
contributions rendues obligatoires par l’État et prélèvements
sui generis,
comme le
« 1%
logement »
,
la
taxe
d’apprentissage,
les
prélèvements
de
formation
professionnelle ;
les prélèvements péréquateurs et les dispositifs de solidarité nationale, tels que la CSPE
ou le FNSA.
Au total
, l’ensemble formé par les taxes affectées constitue
donc un ensemble
relativement hétérogène.
94
Décision n° 2011-221 QPC du 17 février 2012.
49
- 49 -
Graphique 3 : Le champ retenu pour les taxes affectées
Source : CPO.
3.1.2.
Afin de clarifier le concept de taxes affectées, le CPO pourrait en adopter une
définition « positive » fondée sur quatre critères simples
À partir des éléments développés précédemment, il est proposé au CPO une définition
« positive » des taxes affectées.
Selon cette définition, une taxe affectée respecterait les quatre critères suivants
:
elle est soit
une imposition de toutes natures, c’est
-à-dire un prélèvement obligatoire
qui n’ouvre droit ni à une contrepartie équivalente, ni à des prestations sociales et qui
se distingue de la majorité des contributions obligatoires ; soit, de manière plus
marginale, une contribution professionnelle rendue obligatoire par un acte législatif ou
réglementaire ;
elle est affectée à une entité, dotée ou non de la personnalité morale, et non au budget
général de l’État
;
elle finance une mission d’intérêt général
;
sa suppression ou son remplacement par une dotation budgétaire sont possibles
constitutionnellement.
50
- 50 -
Cette définition
, qui
vise à rassembler sous un vocable unique l’état d
es lieux
existant
, fait bien apparaitre un ensemble très hétérogène.
Il s’agit toutefois d’une définition
administrative, qui ne doit pas nécessairement donner lieu à la création d’une nouvelle
catégorie juridique. Les taxes affectées au sens du présent rapport sont en effet
, à l’exception
des contributions professionnelles qui ont été évoquées, des ITN.
La création d’une nouvelle
catégorie juridique pourrait conduire à d’éventuelle
s diffractions dans les régimes juridiques
applicables et devrait donc être examinée avec le plus grand soin
95
.
3.2.
L’encadrement juridique des taxes affectées apparaît trop faible
3.2.1.
Les créations de taxes affectées n
’apparaissent pas toujours
justifiées
Comme indiqué
supra
, les
entretiens réalisés à l’occasion du présent rapport ont pe
rmis
de constater que quatre types d
’arguments
étaient généralement mis en avant pour justifier
la création d’une taxe affectée
:
permettre
à l’organisme affectataire d’être autonome ou indépendant dans l’exercice de
ses missions
, en bénéficiant d’une ress
ource moins susc
eptible d’ajustement budgétaire
qu’une dotation traditionnelle
;
lui permettre de bénéficier d’une grande souplesse dans l’exercice de ses missions et
sa
gestion ;
corriger une externalité négative
(il s’agit dans ce cas d’une taxe «
pigouvienne ») ;
améliorer le consentement à l’impôt
des assujettis à la taxe en affectant son produit à
une entité exerçant pour leur compte des missions d’intérêt général
.
L’
examen des travaux préparatoires pour les lois de finances votées entre 2004 et 2012
a fait cependant apparaître, dans la première partie du rapport, que
l’affectation d’une taxe
n’était
généralement pas clairement motivée
. Si un ou deux motifs sont toujours mis en
avant, ceux-ci ne sont jamais justifiés avec précision :
parfois, le consent
ement à l’impôt, lequel suppose un lien minimum entre le secteur
assujetti et les bénéficiaires de la mission menée par l’affectataire, est totalement
ignoré ;
Encadré 8 : Exemple de lien distendu entre assujettis et bénéficiaires
La t
axe additionnelle à l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux des
stations radio (TA-IFER
Stations Radio) a été affectée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’environnement et du
travail (ANSES)
par le III du A de l’article 158
de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances
pour 2011
, à la suite d’un amendement parlementaire
.
Les motifs invoqués sont les suivants : la fondation santé et radiofréquences, créée en 2005, avait
notamment pour mission de promouvoir et financer des programmes de recherche épidémiologique,
expérimentale
et sociologique sur les effets de
l’exposition des
personnes aux champs
électromagnétiques radiofréquences utilisés notamment pour les communications électroniques.
Cette association ayant été décrédibilisée par la participation des industriels à sa gouvernance, il est
proposé de créer une taxe affectée à hauteur de 2
M€
à la nouvelle ANSES. Le reliquat est affecté à
l’Agence des services de paiement
(ASP)
. Devant l’Assemblée nationale, a eu lieu un débat sur la
dangerosité du téléphone portable et la nécessité de faire porter la taxe sur les téléphones eux-
mêmes. C’est
finalement une taxe sur les opérateurs qui a été retenue. Lors de ces travaux
95
En effet, les régimes juridiques changeraient dès qu’une taxe serait réaff
ectée à un autre bénéficiaire.
C’est le
cas, par exemple, de certaines fractions de TVA comme la TVA brute sur les produits pharmaceutiques ou collectée
sur les fabricants de lunettes, affectée aujourd’hui à la Caisse nationale d’assurance maladie. La création d’une
catégorie nouvelle et autonome pourrait conduire à des changements de catégorie et peut-être de régime, par le
simple effet d’une modification de l’affectataire.
51
- 51 -
préparatoires, la question de l’affectataire a été peu débattue. L’A
NSES
a un rôle d’évaluation des
impacts de l’environnement sur la santé, notamment pour les champs et les ondes. Mais il ne s’agit pas
de sa mission exclusive et l’A
SP
n’a aucun rôle dans ce domaine.
dans le cas de certaines taxes finançant des AAI, non dotées de la personnalité morale,
et des API, dotées de la personnalité morale
96
, les effets recherchés en termes
d’autonomie ou d’indépendance
ne sont pas mentionnés. Ainsi, dans les cas de
l’A
MF,
API créée par la loi n° 2003-706 du 1
er
août 2003 de sécurité financière et de
l’A
CP, AAI
issue
de la fusion par l’ordonnance n° 2010
-76 du 21 janvier 2010 de la Commission
bancaire et de l’A
utorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM)
97
, les
réflexions menées lors de la préparation des textes instituant ces deux autorités
apparaissent limitées. En effet, la contribution des deux principaux vecteurs
d’
indépen
dance, l’attribution de la personnalité morale et l’autonomie financière, n’est
pas évaluée en détail :
Encadré 9
:
Conditions d’indépendance de l’
AMF
et de l’
ACP
L’exposé des motifs de la loi du 1
er
août 2003 créant l’Autorité de
s marchés financiers est
particulièrement affirmatif : «
L’attribution à l’AMF de la personnalité morale, à l’instar de la
plupart de ses homologues étrangers, présente deux aspects concrets : - sa souplesse de
fonctionnement est accrue puisque ce statut p
ermet d’affecter les recettes et de recruter plus
aisément des agents issus de la profession.
elle a la pleine responsabilité de ses actes
».
Pour refuser la personnalité morale à l’Autorité de contrôle prudentielle, le rapport au Président
de la Républi
que concernant l’ordonnance n° 2010
-
76 du 21 janvier 2010 n’est pas plus
explicite : «
L’article 1er de l’ordonnance créée 50 articles au sein du code monétaire et financier,
décrivant les missions, l’organisation et les pouvoirs de la nouvelle autorité. L’article L. 612
-1 du
code monétaire et financier instaure l’autorité comme une autorité administrative indépendante
sans personnalité morale. Il fixe ses objectifs, en plaçant sur le même plan, la stabilité du système
financier
».
La même ordonnance crée
pourtant l’article L. 612
-20 lui attribuant le produit de la
contribution pour frais de contrôle, qui est acquittée auprès de la Banque de France.
L’article L.
612-18 du code monétaire et financier dispose que «
L’Autorité de contrôle prudentiel dispose
de
l’autonomie financière, dans la limite du produit de cette contribution, dont le solde est reporté
chaque année, et des dotations additionnelles que la Banque de France peut lui attribuer »
. Or
aucune réflexion ne semble avoir été menée quant au surcroi
t d’indépendance qu’apporterait la
taxe affectée qui transite par la personne morale à laquelle l’autorité est adossée par rapport aux
dotations qu’elle reçoit de cette même personne morale.
l
orsqu’il s’agit
de corriger une externalité, le bienfondé de
son affectation n’est
généralement pas
pris en compte, comme en témoigne l’exemple de la
TGAP.
Encadré 10 : L
’exemple de la
TGAP
La taxe générale sur les activités polluantes a été créée par l’article 45 de la loi de finances pour
1999.
Les travaux préparatoires font apparaitre que le Parlement s’est longuement interrogé sur l’objet d’un
prélèvement de type
pigouvien
, avec notamment une réflexion approfondie sur l’efficacité de l’outil
fiscal par rapport à l’outil réglementaire.
La taxe a, dans un premier temps, abondé le budget général, avant d’être affectée à l’ADEME. Comme
cette dernière était antérieurement affectataire de cinq taxes parafiscales,
le bienfondé de l’affectation
de la TGAP
n’a pas fait l’objet d’une expertise ap
profondie.
96
La catégorie des autorités administratives indépendantes suscite depuis 1973 avec la création du médiateur de
la République un débat autour de la notion d’indépendance d’une autorité non dotée de la
personnalité morale.
L’appartenance à la personne morale «
État
» entraîne, en application de l’article 20 de la Constitution
96
, sa
soumission au Gouvernement à travers ce qui est appelé le pouvoir hiérarchique et qui traduit une exigence de
conformité. Au
contraire, lorsqu’une entité est dotée de la personnalité morale, le lien avec l’État devient un lien
de tutelle, ce qui est moins fort. Les Autorités administratives indépendantes présentent donc l’originalité de
bénéficier, à l’intérieur de l’État, d’un
pouvoir hiérarchique affaibli.
97
Qui avait été dotée de la personnalité morale comme l’AMF par la loi du 1
er
août 2003.
52
- 52 -
Les conditions, peut-
être trop souples, de création d’une taxe affectée ont conduit
le
Premier ministre à chercher à encadrer celles-ci
via
deux circulaires successives (
cf. supra
),
dont les travaux ultérieurs du CPO évalueront la portée.
3.2.2.
La
trop grande souplesse de l’encadrement juridique et l’absence de doctrine
précise d’utilisation sont à l’origine de deux séries de difficultés
3.2.2.1.
La vision de synthèse des taxes affectées, pourtant indispensable en raison des
enjeux qu’elles soulèvent,
reste limitée
Comme indiqué
supra
,
en application du 1° de l’article 51 de la
LOLF, est annexée à
chaque PLF «
une annexe explicative comportant la liste et l’évaluation, par bénéficiaire ou
catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales
autres que l’
État
». Cette annexe doit permettre au Parlement de voter chaque année, en
connaissance de cause, la reconduction de ces affectations.
Mais les difficultés évoquées précédemment rendent cet exercice de recensement,
auquel procède la direction du budget, particulièrement difficile. Il a, par exemple, été
constaté que manquaient le droit pour validation du permis de chasse, prévu par l’article
1635 bis N du code général des impôts
98
pour la fraction non affectée à certaines fédérations
départementales de la chasse, et la redevance pour la délivrance initiale du permis de chasse
prévue à l’article R. 423
-
11 du code de l’environnement
99
affectée à l’O
NCFS. La CSPE, pour la
partie qui n’est pas affectée au Médiateur national de l’énergie, pourrait également y figurer.
3.2.2.2.
La souplesse de création peut être source de fragilité juridique
Au-delà de la faiblesse de la définition actuelle des taxes affectées, les conditions
d’affectation d’une taxe par la
LOLF apparaissent trop souples :
trois de ces conditions (être autorisée
dans une loi de finances de l’année
; être
réaffectée par loi de finances en cas de non affectation initiale ; produire annuellement
une annexe budgétaire recensant les impositions affectées) sont de nature procédurale
et
ne concerne donc pas la pertinence de l’affectation de la taxe.
les deux autres (
être un tiers doté de la personnalité morale et chargé d’une mission de
service public)
font l’objet d’un contrôle particulièrement distendu.
Or, la souplesse de création, qui incite à créer rapidement des taxes pour
financer une agence ou une politique publique, peut induire la création de dispositifs
fragiles juridiquement
, en particulier du point de vue du droit
de l’Union européenne
.
98
«
Pour la validation du permis de chasser, il est perçu un droit de timbre annuel de 9 € au profit de l'Office national
de la chasse e
t de la faune sauvage. Ce droit de timbre est toutefois affecté à hauteur de 4 € aux fédérations
départementales des chasseurs, lorsque les redevances cynégétiques sont encaissées par un régisseur de recettes de
l'État placé auprès d'elles. »
99
«
Il est institué une redevance d'un montant de trente euros pour la délivrance initiale du permis de chasser. / Ce
montant est réduit à quinze euros pour la délivrance initiale du permis de chasser à un mineur âgé de plus de seize
ans. / Une redevance d'un montant de trente euros est due pour la délivrance de chaque duplicata du permis de
chasser. /
La redevance est perçue par l'agent comptable de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage au
moment de l'inscription à l'examen du permis de chasser ou de la demande de duplicata. / Elle reste acquise à
l'établissement public en cas de désistement ou de renonciation du candidat ou du demandeur.
»
53
- 53 -
Lorsqu’une taxe est affectée
, la question de la compatibilité avec le droit de
l’Union européenne
des aides d’État se pose également
. Aux termes de l’article 107 du
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(TFUE) :
« Sauf dérogations prévues par
les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les
échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources
d’
État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en
favorisant certaines entreprises ou certaines productions
(…)
». L’appréciation de la
compatibilité des aides d’
État avec les stipulations des Traités relève de la compétence de la
Commission européenne qui «
est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des
projets tendant à instituer ou à modifier des aides
» en application de l’article 108 du T
FUE.
Cette appréciation se fait sous le contrôle de la cour de justice de l’Union européenne.
Il y a
quatre
conditions pour qu’il y ait aide d’
État.
Il faut, en premier lieu,
une intervention de l’
État
ou au moyen de ressources d’
État. La
cour de justice de l’Union européenne, en application de sa jurisprudence traditionnelle,
qualifie de ressources d’
État les «
contributions imposées par la législat
ion de l’
État
»
100
. La
Commission, suivie en cela par la Cour, retient une acception large de la notion de ressources
d’
État
. Il ne s’agit pas des seuls flux financiers
, qui transitent
stricto sensu
par les caisses de
l’
État.
Une taxe ou une partie de taxe, affectée de manière contraignante, en vertu de la
réglementation nationale, à une personne privée au titre des missions de service
public dont elle est chargée, constitue une ressource d’
État
.
Il faut cependant, pour
qu’une mesure fiscale soit regardée comme partie intégrante d’une aide
,
qu’il y ait un
lien juridique d’affectation entre les deux, en vertu duquel le produit de la taxe est
nécessairement affecté au financement de l’aide
101
. Dans sa décision Société Boucherie du
marché, rendue à propos de la taxe sur les achats de viande du 27 juillet 2009
102
, le Conseil
d’
État
a jugé qu’il résultait «
de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés
européennes, d’une part, que les taxes n’entrent pas dans la champ d’application des stipulations
précitées
du traité instituant la Communauté européenne concernant les aides d’
État, à moins
qu’elles constituent le mode de financement d’une mesure d’aide, de sorte qu’elles font partie
intégrante de cette mesure, d’autre part que, pour que l’on puisse juger qu’u
ne taxe, ou une
partie de taxe, fait partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation
contraignant entre la taxe et l’aide en vertu de la réglementation nationale pertinente, en ce
sens que le produit de la taxe est nécessaireme
nt affecté au financement de l’aide
». La taxe sur
les achats de viande était au départ affectée
à un fonds faisant l’objet d’une comptabilité
distincte ayant pour objet de financer la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux et
des saisies d’abatt
oirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale, activité
correspondant au service public de l’équarrissage. Au 1
er
janvier 2001, celle-ci est redevenue
une recette du budget général de l’
État
. Il n’existait donc plus de lien d’affectation et
la taxe
n’entrait plus dans le champ des aides d’État.
Il faut, en deuxième lieu,
que l’aide soit susceptible d’affecter les échanges entre
États
membres. L’affectation de la concurrence peut être actuelle ou potentielle. Il peut s’agir de la
concurrence interne comme de la concurrence intracommunautaire. Ainsi, il y a affectation de
la concurrence lorsque l’aide financière renforce la position d’une entreprise par rapport à
celles d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intra
-communautaires
103
.
Il suffit
que la mesure soit, par sa nature, susceptible de menacer la concurrence pour qu’elle
soit qualifiée d’aide
. Il n’y a cependant pas aide d’
État si une intervention étatique doit être
considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées
100
CJCE, 2 juillet 1974, aff 173/173, République italienne c/Commission.
101
CJCE, 13 janvier 2005, Pape, aff. 175/02, RJF 4/05 n°416.
102
CE, 9/10 ssr, 27 juillet 2009, 312098, RJF 12/09 n°1177, concl C. Legras, BDCF 12/09 n°148.
103
CJCE 17 septembre 1980 Philip Morris.
54
- 54 -
par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que
ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier et que ladite intervention
n’a donc pas pour effet de mettre ce
s entreprises dans une position concurrentielle plus
favorable par rapport aux entreprises qui leur font concurrence
104
. Comme l’article 2 de la
LOLF vise des missions de service public, cette exception peut concerner directement les
taxes affectées. La jurisprudence Altmark prévoit ainsi quatre conditions :
l’entreprise bénéficiaire doit être effectivement chargée d’une mission de service public
et ses obligations en ce sens doivent être clairement définies ;
les critères et paramètres permettant d’établir l
a compensation doivent être
préalablement établis de façon objective et transparente de façon à éviter un avantage
économique par rapport aux entreprises concurrentes ;
il doit y avoir une stricte proportionnalité entre le montant de la compensation et les
charges de service public, avec possibilité toutefois d’un «
bénéfice raisonnable » que
les entreprises bénéficiaires peuvent tirer de l’exécution de leurs obligations de service
public ;
dans l’hypothèse où l’attribution de la mission de service public ne s’opérerait pas
selon une procédure de marché public, le montant de la compensation doit être calculé
sur la base de la moyenne des coûts qu’une entreprise correctement gérée devrait
supporter pour remplir des missions analogues.
Il faut, en troisième lieu, un avantage accordé au bénéficiaire. La Cour de justice a précisé que
cet avantage devait être apprécié, non selon les causes ou les objectifs des interventions
étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets
105
. La notion d’aide comprend non
seulement des prestations positives, mais également des interventions qui, sous des formes
diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et qui, par
là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets
identiques
106
. Une taxe affectée remplit nécessairement ce critère.
En quatrième lieu, l’aide doit être sélective, c’est
-à-
dire qu’elle doit procurer un
avantage à certaines entreprises ou à certaines productions, à l’exclusion d’autres.
Il faut
donc examiner si, dans un cadre juridique donné, une mesure constitue un avantage pour
certaines entreprises par rapport à d’autres se trouvant dans une situation factuelle et
juridique comparable
107
.
Encadré 11 : La
taxe sur certaines dépenses de publicité affectée au fonds de modernisation de
la presse quotidienne
CE, 8/3 ssr, 21 décembre 2006, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie c/SA Auchan
France, 288562 à propos de la taxe sur certaines dépenses de publicité affectée au fonds de
modernisation de la presse quotidienne
et assimilée d’information politique et générale. Le Conseil
d’État relève en premier lieu qu’il existe un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide à la
modernisation telle q
u’elle est prévue. Il relève ensuite que la diffusion de ces titres s’étend sur le
territoire
d’autres
États
membres
et
en
déduit
que
ces
aides
affectent
les
échanges
intracommunautaires. Il est donc jugé que la taxe entre dans le champ des aides d’État.
104
CJCE 24 juillet 2003 Altmark Trans GmbH, Aff. C-280/00.
105
CJCE 26 septembre 1996 France c/Commission, 26 septembre 1996, aff C-241/94.
106
CJCE 23 mars 2006 Enirisorse SpA c/Sotcarbo spA, aff C-237/04.
107
CJCE 6 septembre 2006 Portugal c/Commission, aff C-88/03.
55
- 55 -
3.2.3.
Les travaux ultérieurs du CPO pourraient
clarifier les conditions d’utilisation
des taxes affectées, notamment en conditionnant
leur création à la poursuite
de certains objectifs
Au-
delà d’une définition plus normative des taxes affectées, qui pourrait s’
appuyer sur
la définition esquissée précédemment,
le CPO pourrait chercher à mieux encadrer, dans
la suite de ses
travaux, les conditions de création d’une taxe affectée
. D’un point de vue
juridique, la fixation de conditions plus restrictives de création supposerait alors une
modification de l’article 2 de la
LOLF.
Les travaux des trois
prochains rapports particuliers permettront de clarifier ce
que devraient être, eu égard à leurs effets économiques, budgétaires et, plus
généralement, sur les politiques publiques
, les conditions de création d’une taxe
affectée
.
En première analyse, la pertinence des quatre principaux objectifs légitimant, en
général, la création d’une taxe affectée n’est pas établie et doit être, dans ces
conditions, examinée avec soin.
Concernant les taxes affectées « pigouviennes »,
il doit tout d’abord être relevé que
celles-
ci sont, au sein de l’ensemble des taxes affectées, minoritaires en nombre et en volume.
Par ailleurs, rien n’indique que l’affectation d’une taxe «
pigouvienne » soit de nature à
renforcer son efficacité.
Concernant l’apport d’une taxe affectée en termes d’indépendance, celui
-ci semble
devoir être relativisé, notamment par rapport au statut juridique et à la gouvernance de
l’entité bénéficiaire.
Financée par ta
xe affectée, l’ACP n’en est pas moins dépendante de la
Banque de France à laquelle elle est adossée, alors que celle-
ci n’est pas financée par taxe
affectée ; inversement, le financement par taxe affectée des AAI ou API reste minoritaire. Plus
généralement, le financement par dotation budgétaire de la Cour des comptes, du Conseil
d’État ou du Conseil constitutionnel ne limite en rien l’indépendance de ces institutions.
Par ailleurs, le
financement d’un organisme contrôleur
par les contrôlés eux-mêmes ne
va pas sans risque institutionnel, le contrôleur pouvant progressivement se trouver en
situation de défense du secteur dont il a la surveillance. Inversement, le financement de ces
entités par dotations budgétaires a pour conséquence de faire supporter par l
’ensemble des
contribuables les frais de contrôle d
’un secteur, ce qui peut affecter le
consentement à
l’impôt.
Au total, les relations entre indépendance et taxes affectées ne sont donc pas simples
et univoques.
Concernant le
lien direct entre l’assujett
i et le bénéficiaire des missions menées
par l’organisme affectataire
, qui doit théoriquement favoriser le consentement à
l’impôt, des interrogations peuvent également apparaître
. L’article 21 de la
LOLF prévoit
aujourd’hui l’existence d’un tel lien
pour l
es comptes d’affectation spéciale
: «
I. - Les comptes
d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des
opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en
relation directe a
vec les dépenses concernées (…)
»
. On peut également s’interroger sur
l’intensité du lien
:
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- 56 -
celui-ci
ne peut pas seulement être un lien de bénéfice
. Il ne serait, sinon, plus
possible de faire financer le contrôle d’un secteur par ce secteur lui
-même. Le contrôle,
effectué dans un intérêt général, n’apporte pas nécessairement un avantage aux
contrôlés. De même, le choix opéré, dans la loi de finances initiale pour 2013, d’affecter
la taxe sur les transactions financière au fonds de solidarité pour le développement a
traduit un souhait explicite de faire contribuer un secteur dont le développement
contraste avec l’absence de développement des pays bénéficiaires de l’aide
;
inversement, certaines
taxes affectées ne présentent pas de liens avec l’entité
affectataire
, sans nécessairement qu’en soit réduit le consentement à l’impôt. Ainsi,
plusieurs taxes actuellement affectées ne présentent pas cette caractéristique :
les prélèvements sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans
le cadre de programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et
concours, les prélèvements sur les sommes engagées par les parieurs au titre du
pari mutuel organisé et exploité par les sociétés de course, les prélèvements sur
les sommes engagées