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APPORT PUBLIC THEMATIQUE
Paris, le 25 juillet 2013
La politique de développement
des énergies renouvelables
Bénéficiant
d’une énergie
moins carbonée et d’une électricité moins chère que la plupart des autres
grandes puissances industrielles, notamment en raison de ses parcs hydraulique et nucléaire,
la France s’est
fixé des objectifs plus ambitieux que de nombreux pays européens
en matière d’énergies
renouvelables,
avec une cible de 23 % de la consommation finale brute toutes énergies à l’
horizon de 2020, contre 10,3 % en
2005.
Dans son rapport, la Cour analyse les conditions d’atteinte de ces objectifs dans les deux secteurs de la
chaleur et de l’
électricité, qui représentent respectivement 59,4 % et 40,6 % de
l’utilisation des énergies
renouvelables (hors biocarburants).
1)
Un effort croissant à consentir
Longtemps moins encouragée aux niveaux européen et français, la production de chaleur progresse depuis
2005 et
constitue le premier usage des ressources renouvelables, devant l’électricité.
La production électrique
renouvelable augmente également depuis 2005. La
place de l’hydroélectricité
reste prépondérante, mais avec
une progression régulière des productions éolienne et photovoltaïque.
En 2011, la trajectoire
que la France s’est fixée
était presque respectée. La
proportion d’énergies
renouvelables (13,1 %) était supérieure à la moyenne
des pays de l’Union européenne.
L’
objectif de 23
% en 2020 sera néanmoins difficile à atteindre, car l’effo
rt à consentir entre 2012 et 2020
doit être beaucoup plus important que celui accompli entre 2005 et 2011. La production supplémentaire de
chaleur et d’électricité renouvelables devra être
six à sept fois supérieure à celle déjà réalisée.
2)
Une conjonction de difficultés
Les
coûts de production de la plupart des énergies renouvelables
, qui
varient dans des proportions
très importantes
entre les filières et au sein même des filières,
sont encore
aujourd’hui
trop élevés pour
assurer leur déploiement sans un soutien public
:
-
l
’énergie solaire est, globalement, très
largement plus coûteuse que les autres sources d’énergie avec,
en outre, un large éventail de coûts de production ;
-
la filière éolienne terrestre se situe dans une position intermédiaire souvent très proche de la
rentabilité, ce qui en fait une énergie su
r le point d’être compétitive
;
-
les coûts de production d’énergie à partir de la biomasse, de la géothermie ou de la puissance
hydraulique sont globalement les moins élevés.
L’État met
en œuvre
de multiples
moyens de soutien, souvent complexes
: aides à l’
investissement,
achat de la production à prix garantis, mesures fiscales ou encore financement de programmes de recherche.
Il
s’est insuffisamment
organisé
, dispersant ses efforts et n
’évaluant
pas suffisamment les effets socio-
économiques de ses décisions
, en particulier le contenu en emplois et l’impact sur la balance extérieure
. Le
cadre juridique
ne facilite pas l’association d
es collectivités locales.
Par ailleurs, l
’acceptabilité sociale
des énergies renouvelables, leurs contraintes physiques, voire les
conflits d’usage
(notamment en ce qui concerne les cours d’eau et l’usage de la biomasse)
, posent des
problèmes difficiles à surmonter.
3)
Le besoin de choix de long terme soutenables
L’atteinte d
es objectifs fixés pour 2020 et au-delà aura un coût élevé pour la collectivité
,
et
conduit à
s’interroger sur
leur soutenabilité.
L’ensemble des coûts publics de la politique de sout
ien aux énergies renouvelables peut être globalement
estimé à 14,3
Md€
pour la période 2005-2011
, dont 3,3 Md€ au titre de la
contribution au service public de
l’électricité (CSPE)
.
S
ans bouleversement de la politique de soutien menée jusqu’à présent, et
en ne prenant en compte que la
seule CSPE, le coût pourrait atteindre 40,5
Md€
pour la période 2012-2020, directement supportés par les
consommateurs d’électricité,
particuliers ou professionnels.
S’y ajouteront les dépenses fiscales, les autres
aides budgétaires à l’investissement et le financement public de la recherche
. Parallèlement, le coût de
l
’
adaptation des réseaux est estimé par ERDF et RTE à 5,5
Md€ à l’horizon 2020.
L’interrogation su
r
la soutenabilité est d’autant plus importante que les contreparties attendues du soutien
financier apporté aux filières renouvelables ne sont pas au rendez-vous, tant en termes de développement
industriels que de créations
d’emplois.
Afin de préserver les atouts énergétiques français tout en soutenant le développement des énergies
renouvelables,
des
arbitrages s’imposent, à commenc
er entre les filières à soutenir
, notamment en
fonction du coût relatif de leur soutien au regard de leur contribution au
mix
énergétique.
L’efficience des
dispositifs de soutien
(tarifs d’achat, appels d’offres, aides à l’investissement) doit également êt
re un critère
de choix.
Par ailleurs, la soutenabilité à long terme de la politique requiert aussi une valorisation réaliste du coût des
émissions de CO
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, soit par les mécanismes du marché, soit par la fiscalité.
4)
Recommandations
La Cour formule huit recommandations :
mettre en place un dispositif centralisé du suivi statistique permettant de donner toute la visibilité requise
pour éclairer les décisions, notamment en matière de connaissance des coûts de production par filière,
des emplois et des marchés ;
simplifier le régime juridique applicable à la production d’énergies renouvelables (géothermie, éolien
terrestre) ;
mettre en œuvre une planification et une cartographie des énergies renouvelables en tenant compte des
contraintes de raccordement aux réseaux électriques ;
réserver les appels d’offre aux technologies les
plus en retard dans la réalisation de leurs objectifs de
capacité et aux installations qui ne bénéficie
nt pas d’un tarif d’achat fixé par arrêté, afin d’éviter
les effets
d’aubaine ;
organise
r un dispositif de contrôle efficace des installations bénéficiant d’un soutien public, notamment
dans les filières solaires et biomasse ;
réserver les moyens de soutien aux installations les plus efficientes compte tenu de leur coût, de leur part
dans la production énergétique et de leur contenu en emplois ;
redéployer les crédits au sein du fonds chaleur en faveur des filières les plus efficientes ;
revoir le principe du financement par le seul consommateur d’électricité des charges de soutien aux
énergies renouvelables électriques, compensées par la CSPE (recommandation déjà formulée par la
Cour en 2011).
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