COMMUNICATION À LA COMMISSION DES FINANCES
DE L’ASSEMBLEE NATIO
NALE
Article 58-2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
LES RELATIONS ENTRE
L’
ÉTAT ET LES SOCIÉTÉS
CONCESSIONNAIRES
D’AUTOROUTES
Juillet 2013
Sommaire
AVERTISSEMENT
.....................................................................................
5
RESUME
......................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
...........................................................................
13
INTRODUCTION
.....................................................................................
15
CHAPITRE I LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES
CONCESSIONNAIRES
.............................................................................
19
I
- Le suivi annuel des sociétés concessionnaires
d’autoroutes
...........................
20
A -
La mise en place d’indicateurs de performance assortis de pénalités
...........
20
B - Les autres instruments de suivi
.......................................................................
26
II
- Les contrôles de réalisation des investissements
...........................................
32
A - Le rôle du pôle lyonnais
..................................................................................
32
B - Les contrôles liés à la préservation du patrimoine en service
........................
32
C - Le suivi des opérations du « Paquet vert » autoroutier
..................................
38
CHAPITRE II L’INSUFF
ISANTE REGULATION DES HAUSSES DE
TARIFS
.......................................................................................................
41
I
-
Des hausses de tarifs nettement supérieures à l’inflation
..............................
41
A - Les modalités de fixation des péages
.............................................................
41
B -
Les contrôles effectués par l’État
....................................................................
42
C -
Des hausses supérieures à l’inflation
..............................................................
48
II
- Le caractère contestable des hausses tarifaires issues des contrats de plan .. 54
A - Historique des contrats de plan
......................................................................
54
B - Un mandat de négociation peu contraignant
.................................................
56
C - Une négociation difficile et aux dimensions multiples
...................................
57
D -
Une économie des contrats à l’avantage du concessionnaire
........................
70
E -
L’anticipation des contrats de plan prive le concédant d’un important levier
de négociation et limite les possibilités de recours des usagers
.........................
75
4
COUR DES COMPTES
III
-
La nécessité d’un nouveau cadre réglementaire et contractuel
....................
82
A -
L’indexation et l’encadrement des tarifs
.......................................................
82
B -
L’absence de cadre
juridique pour les contrats de plan
.................................
83
CONCLUSION
...........................................................................................
85
ANNEXES
...................................................................................................
87
Avertissement
Par lettre du 13 décembre 2012, le président de la commission des
finances de l’Assemblée
nationale a indiqué au Premier président de la Cour des
comptes les sujets sur lesquels la commission demandait la réalisation
d’enquêtes en application du 2° de l’ar
ticle 58 de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF)
. Parmi ces sujets figurait « l’év
olution des péages
autoroutiers ». Le Premier président a répondu favorablement à cette demande
par lettre du 14 janvier 2013.
Une réunion a été organisée le 13 février 2013 avec les deux rapporteurs
spéciaux
de
la
commission
des
finances
pour
la
mission
Écologie,
développement et aménagement durables respectivement chargés des domaines
« transports routiers, fluviaux et maritimes » et « infrastructures de transports
collectifs et ferroviaires ». Au cours de cette réunion, les magistrats de la Cour
ont présenté aux rapporteurs spéciaux le périmètre, les problématiques et la
méthode des travaux conduits au cours du deuxième semestre 2012 dans le cadre
d’une enqu
ête sur les « services chargés des relations avec les sociétés
concessionnaires d’autoroutes
».
Il est apparu que l’approche retenue par la Cour
correspondait aux questions que les rapporteurs de la commission des finances
souhaitaient voir traitées.
Le Premier président a informé le président de la commission des
finances, par lettre en date du 21 février 2013, qu’un rapport pourrait lui être
transmis pour le 14 juillet 2013.
Le contenu du présent rapport a fait l’objet d’une procédure
contradictoire conduite entre décembre 2012 et mars 2013. Des auditions ont été
organisées,
à
leur
demande,
avec
les
sociétés
des
groupes
VINCI
(COFIROUTE, ASF et ESCOTA) et SANEF (SANEF et SAPN) les 27 février
et 1
er
mars 2013. Le directeur général des infrastructures de transports et de la
mer (DGITM) a été entendu le 1
er
mars 2013.
Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l’enquête
effectuée, a été délibéré, le 3 avril 2013, par la septième chambre, présidée par
Mme Ratte, présidente de chambre, et composée de Mme Darragon,
MM. Ravier, Guédon, Le Mer et Ortiz, conseillers maîtres, ainsi que, en tant que
rapporteurs, Mmes Bigas-Reboul, conseillère référendaire, Aldigé, rapporteure,
et, en tant que contre-rapporteur, M. Cazala, conseiller maître.
Il a ensuite été examiné et approuvé le 25 juin 2013 par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de
MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, Lefas et Briet et Mme Ratte,
présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général entendu en ses avis.
Résumé
Le secteur autoroutier concédé, qui représente les trois quarts du réseau
autoroutier, compte dix-huit sociétés concessionnaires dont deux seulement sont
restées publiques (Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc- ATMB- et la Société
Française du Tunnel Routier du Fréjus- SFTRF). Il se caractérise par une forte
hétérogénéité.
L’enquête a porté en priorité sur le suivi des sept concessions
« historiques » privées : ASF
1
, ESCOTA
2
et COFIROUTE, APRR
3
et AREA
4
,
SANEF
5
et SAPN
6
. Ces sociétés concessionnaires exploitent un réseau mature et
dense et leur chiffre d’affaires représente 95 % du chiffre d’affaires du secteur.
1- Le ministère chargé des transports ne négocie pas avec les sociétés
concessionnaires d’autoroutes dans un cadre lui permettant de disposer d’un
rapport de force favorable. Au sein de la direction générale des infrastructures,
des transports et de la mer (DGITM), la sous-direction de la gestion du réseau
autoroutier concédé est chargée de mener les négociations sectorielles avec les
sociétés concessionnaires d’autoroutes (élaboration des contrats de plan, paquet
vert autoroutier, compensation de la taxe d’aménagement du territoire) et de
vérifier le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles et
réglementaires.
La sous-direction compétente de la DGITM négocie quasiment seule,
dans un cadre peu formalisé (faiblesse du substrat réglementaire, mandat de
négociation non systématique, suivi interministériel et validation sporadiques
des étapes de négociation). Le ministère de l’économie et des finances n’est
généralement pas associé aux négociations. Or, la DGITM doit traiter avec des
sociétés puissantes, adossées à de grands groupes, de BTP en particulier, pour
lesquels les négociations concernant le secteur autoroutier s’inscrivent dans un
cadre plus large avec de forts enjeux. Le rapport de force apparait plus favorable
aux sociétés concessionnaires, et ne retrouve un certain équilibre que lorsque le
ministère des finances est associé aux négociations.
En outre, les deux seuls organes consultatifs que sont le comité des
usagers du réseau routier national et la commission nationale des marchés des
sociétés concessionnaires d’autoroutes et d’ouvrages d’art ne jouent pas
pleinement leur rôle. En particulier, la commission des marchés ne fait, en
pratique, pas usage des réels pouvoirs d’investigation et de publication qui sont
les siens.
1
Autoroutes du Sud de la France.
2
Société des autoroutes Esterel Provence Alpes Côte d’Azur.
3
Autoroutes Paris-Rhin-Rhône.
4
Société des Autoroutes Rhône-Alpes.
5
Société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France.
6
Société des autoroutes Paris-Normandie.
8
COUR DES COMPTES
2- Le ministère chargé des transports assure ainsi le suivi des obligations
des sociétés concessionnaires mais sans toujours tirer les conséquences du non-
respect des obligations de ces dernières.
La sous-
direction bénéficie d’une expertise reconnue, renforcée par le
réseau scientifique et technique du ministè
re, qui lui permet de s’assurer du
respect du suivi des obligations des concessionnaires en matière de préservation
du patrimoine et de qualité de service. Elle a élaboré des indicateurs de
performance, assortis de pénalités financières, lesquelles demeurent cependant
encore d’un niveau modeste. Alors que les contrôles du réseau effectués après
mise en service ainsi que ceux portant sur les ouvrages d’art sont
rigoureusement et régulièrement menés et documentés, ceux portant sur les
infrastructures, chaussé
es, ouvrages en terre, bâtiments nécessiteraient d’être
plus formalisés et renforcés, notamment dans la perspective de la fin des
concessions. Il est en effet essentiel que l’État s’assure d’une reprise du réseau
dans les meilleures conditions.
Surtout, l
’État ne se montre pas assez exigeant en cas de non
-respect de
leurs obligations par les concessionnaires, qu’il s’agisse de préserver le
patrimoine, de respecter les engagements pris dans les contrats de plan ou de
transmettre les données demandées par le
concédant. Il met rarement en œuvre
les instruments contractuels dont il dispose (possibilité de mise en demeure et de
pénalités) et ne subordonne pas la négociation des contrats de plan au respect
par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles de « base ».
3-
Les contrôles de l’administration sur les tarifs sont en revanche plus
approfondis et mieux documentés. La sous-direction de la gestion du réseau
autoroutier concédé
s’attache à vérifier la conformité des grilles annuelles de
tarifs av
ec la loi tarifaire en vigueur ainsi que l’absence de foisonnement et la
diminution des « distorsions tarifaires ». La pratique du "foisonnement"
(cf. glossaire)
aurait disparu depuis 2011. Toutefois, la récupération par l’État,
des produits du foisonnemen
t de 2006, envisagée pour 2008, n’a été mise en
œuvre que tardivement et très partiellement. Dans le cas de COFIROUTE, la
suppression du foisonnement a été acceptée par la société uniquement pour les
années 2011-
2014 en contrepartie d’une hausse tarifaire représentant 234 M€
HT sur la durée totale de la concession.
4-
Le cadre juridique relatif aux tarifs n’offre pas aujourd’hui une
protection suffisante aux intérêts du concédant et des usagers.
En l’absence de contrat de plan, le décret de 1995 relatif au
x péages
autoroutiers garantit aux sociétés concessionnaires une hausse annuelle
minimale des tarifs de 70 % de l’inflation mesurée par l’indice des prix à la
consommation (hors tabac).
Les hausses observées sont nettement supérieures à ce seuil. Pendant la
période 2009-2012, pour la classe 1 (véhicules légers), la progression des tarifs a
RÉSUMÉ
9
été importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE
(+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+
1,8 %), alors que l’indice des prix à la
consommation hors tabac n
’a augmenté que de 1,6 % par an. La progression
pour SANEF a été moindre (+ 1,5 %).
Ces hausses ont été accrues par la neutralisation de l’inflation négative en
2010 et par la compensation de l’augmentation de la taxe d’aménagement du
territoire, mais ell
es reflètent principalement l’impact des contrats de plan signés
depuis 2009. En effet, les contrats de plan 2009-
2012 d’APRR et d’AREA, les
contrats de plan 2010-2014 de COFIROUTE et SANEF, ainsi que les contrats
de plan 2012-
2016 d’ESCOTA et ASF prévoien
t des hausses tarifaires
supplémentaires destinées à financer en contrepartie un montant brut
d’investissements supplémentaires des concessionnaires d’environ 1,2 Md€.
Or, en raison de la maturité du réseau, l’État a accepté de compenser par
des hausses de
tarifs un grand nombre d’investissements de faible ampleur, dont
l’utilité pour l’usager n’était pas toujours avérée, ou qui relevaient des
obligations normales des concessionnaires. L’État a par ailleurs très peu mis en
œuvre le dispositif lui permettant
de récupérer l’avantage financier découlant
des hausses de péage déjà perçues, lorsque les investissements concernés sont
retardés (article 7-4 ou 7-5).
5- Le modèle financier du ministère chargé des transports calcule les
hausses tarifaires de base sur des hypothèses macroéconomiques qui sont
souvent à l’avantage des concessionnaires, notamment celles relatives aux
perspectives d’évolution du trafic ou des charges de personnel. En particulier, il
ne prend pas encore en compte le report de trafic vers le réseau autoroutier que
devrait produire la mise en œuvre, en juillet 2013, de l’écotaxe poids lourds sur
le réseau non concédé, mesure qui devrait se traduire par une augmentation du
chiffre d’affaires des sociétés concessionnaires d’autoroutes estimée par
l'État à
450 M€ HT brut.
Enfin, les taux de rentabilité retenus lors de la négociation tarifaire
récente sont nettement plus élevés que ceux négociés dans le cadre du Paquet
vert et que ceux proposés par les services du ministère chargé des transports. Ils
sont supérieurs à 8 % pour COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, de
8,08 %
pour APRR, à comparer au taux de 6,7 % avancé par les administrations en
début de négociation.
6- Les hausses tarifaires prévues dans les contrats de plan ont été mises en
place de façon anticipée dès la signature du contrat par la société
concessionnaire, parfois deux ans avant l’approbation par décret en Conseil
d’État et la signature de l’État. Cette anticipation crée une insécurité juridique et
réduit les marges de négociation de l’Ét
at pour finaliser les clauses non tarifaires
du contrat de plan.
10
COUR DES COMPTES
En définitive, une évolution du cadre juridique et financier, ainsi que des
modalités de négociations formalisées devraient permettre de mieux prendre en
compte les intérêts de l’État et des
usagers, tout en respectant les contraintes
d’exploitation des sociétés concessionnaires.
Au-delà, l
’opportunité de conclure à l’avenir des contrats de plan, alors
que le réseau est mature, nécessiterait d’être réévaluée. En effet, ces contrats
avaient un
sens lorsqu’il s’agissait de financer de lourdes opérations comme des
élargissements ou des sections nouvelles.
Un demi-siècle après les choix qui avaient présidé à la construction du
réseau d’autoroutes appelée par le développement du pays, l
e réseau est à
présent constitué pour l’essentiel
. Une allocation judicieuse des ressources
devrait conduire à freiner l’investissement dans ce secteur, dont les sociétés
concessionnaires cherchent au contraire à amplifier le besoin.
RÉSUMÉ
11
GLOSSAIRE ET PRINCIPALES RÉFÉRENCES
Classes de véhicules :
il existe 5 classes de véhicules en fonction de leur
gabarit. La classe 1 rassemble les véhicules légers, la classe 2 les véhicules
intermédiaires, la classe 3 les poids lourds et autocars à deux essieux, la classe 4
les poids lourds et autocars à trois essieux ou plus, la classe 5 les motos. Les
véhicules des classes 1 et 4 sont les plus nombreux.
Contrat de concession
: un contrat de délégation de service public, par lequel
l’État, autorité concédante, con
fie pour une durée définie à un opérateur
économique (le concessionnaire) la construction, l’entretien, l’exploitation d’une
infrastructure autoroutière ou d’un ouvrage d’art, en contrepartie de la
perception d’un droit d’utilisation de cette infrastructur
e (le péage) acquitté par
les usagers. Les contrats de concession autoroutiers comprennent en annexe un
cahier des charges.
Décret n° 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux péages autoroutiers :
ce
décret prévoit notamment que, en l’absence de contrat de
plan, la hausse
annuelle des tarifs minimale est égale à 70
% de l’inflation mesurée par l’indice
des prix à la consommation hors tabac. Toutefois, les tarifs peuvent également
être déterminés par les contrats de plan.
Contrat de plan :
un contrat de plan
, conclu entre l’
État et une société
concessionnaire et négocié pour cinq ans, permet aux sociétés concessionnaires
de réaliser des investissements supplémentaires et des opérations d’amélioration
du réseau, non prévus à l’origine dans le contrat de conces
sion ou hors de ses
obligations normales.
Foisonnement :
cette pratique consiste, pour le concessionnaire, tout en
respectant le taux moyen d’augmentation annuel des tarifs des péages, à moduler
cette augmentation afin d’
appliquer des hausses de tarif plus élevées sur les
sections les plus empruntées. Cette pratique permet de faire croître le chiffre
d’affaires annuel au
-delà de
ce qui résulterait d’une application uniforme de
la
hausse annuelle des ta
rifs approuvée par l’É
tat.
Paquet vert autoroutier :
ave
nants aux contrats de concession d’ASF,
ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN signés en janvier 2010 et prévoyant,
dans le cadre du « Plan de relance », la réalisation
d’un ensemble de travaux
pour un montant d’environ 1 Md€ compensés par un allongement de la d
urée
des concessions.
ICAS :
investissement complémentaire sur autoroute en service (opérations de
construction
et
de
conservation
du
patrimoine :
sections
nouvelles,
élargissements, etc.).
IEAS :
investissement d’exploitation sur autoroute en service (opé
rations
d’amélioration du réseau).
12
COUR DES COMPTES
Article 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges :
clause permettant
à l’
État de
récupérer l’avantage financier découlant du retard d’une opération déjà
compensée
par des hausses de tarifs dans le cadre d’un contrat de plan antérieur.
Recommandations
La Cour formule à l’intention du ministère chargé des transports et du
ministère chargé de l’économie et des finances les recommandations su
ivantes :
1.
définir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants aux
contrats de concession, une procédure interministérielle de conduite des
négociations et de décision comportant notamment un mandat de
négociation interministériel, un s
uivi interministériel régulier de l’avancée
des négociations et obtenir à la fin de ces dernières l’approbation formelle
par le Premier ministre des contrats négociés et des hypothèses sur
lesquelles ils s’appuient
;
2.
mettre en œuvre les dispositions contra
ignantes prévues par les cahiers des
charges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligations
contractuelles, en particulier de celles relatives à la préservation du
patrimoine ou de transmission de données. Au besoin, subordonner
l’ouve
rture des négociations relatives au contrat de plan au respect de ces
obligations ;
3.
réaliser systématiquement une contre-expertise, formalisée et documentée,
de tous les coûts prévisionnels des investissements ainsi que le bilan des
contrats de plan précédents
(bilan financier de l’article 7
-5 et des surcoûts
éventuels), les surcoûts d’exploitation et les coûts de renouvellement ;
4.
revoir le décret de 1995 afin de définir un plafond d’évolution des hausses
de tarifs, qui s’appliquerait
également aux contrats de plan ;
5.
élaborer une doctrine sur le champ des opérations compensables, définir
avec plus de précision le bon état du patrimoine, et préciser les attentes du
concédant
relatives aux
biens de retour et aux biens de reprise ;
6.
incl
ure toutes les opérations compensées dans le champ de l’article 7
-5 (ou
7-4) et les documenter dans des fiches descriptives détaillées et précises
annexées aux contrats de plan ;
7.
formaliser la méthodologie des contrôles relatifs au patrimoine et accroître
la fréquence des contrôles, notamment pour vérifier l’état des chaussées, des
ouvrages en terre et aménagements « environnementaux » ;
8.
réaliser une analyse
ex post
des modèles financiers des contrats de plan et
du Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des coûts réalisés
des investissements prévus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.
Introduction
La concession autoroutière est un contrat de délégation de service public,
par lequel l’État, autorité concédante, confie pour une durée définie à un
opérateur
économique
(le
concessionnaire)
la
construction,
l’entretien,
l’exploitation d’une infrastructure autoroutière ou d’un ouvrage d’art, en
contrepartie de la perception d’un droit d’utilisation de cette infrastructure (le
péage) acquitté par les usagers.
Les premiers contrats de concession autoroutière ont été conclus dans les
années 50. Désormais, le réseau autoroutier concédé représente 9 081 km (dont
8 798 km en service fin 2011), soit les trois quarts du réseau autoroutier.
Le secteur autoroutier concédé compte au 31 décembre 2011, dix-huit
sociétés concessionnaires dont seulement deux demeurent majoritairement
publiques. Le détail du réseau, du chiffre d’affaires péage
s et des durées de
concession figure à l’annexe 5. Ces sociétés sont très hétérogènes. On distingue
notamment :
deux sociétés restées publiques : les sociétés « tunnelières » ATMB (Société
des autoroutes et tunnel du Mont-Blanc) et SFTRF (Société Française du
Tunnel Routier du Fréjus) ;
les nouveaux concessionnaires, qui n’existent que depuis les années 2000 et
qui exploitent un réseau beaucoup moins étendu et, pour certains axes,
moins profitable ;
sept concessionnaires « historiques » privés, qui exploitent un réseau mature
et dense et dont le chiffre d’affaires total représente 95
% du chiffre
d’affaires du secteur. Leurs recettes de péages se sont élevées à 7,6 Md€ en
2011. Ces concessionnaires appartiennent à trois grands groupes : le groupe
VINCI (ASF, ESCOTA, COFIROUTE) avec 4,3 Md€ de recettes de péage
en 2011, le groupe APRR (APRR et AREA) avec près de 2 Md€ de recettes
de péage et le groupe SANEF
7
(SANEF et SAPN) avec 1,
4 Md€ de recettes
de péage. À
l’exception de COFIROUTE qui a toujours été détenue par des
capitaux privés, les autres sociétés concessionnaires ont été privatisées en
2006. Cette situation explique en partie le caractère souvent dérogatoire des
clauses contractuelles dont bénéficie COFIROUTE.
Les nouvelles conventions de concession protègent les intérêts du
concédant avec une clause de partage des résultats de la concession et/ou de fin
anticipée si le chiffre d’affaires est plus important que ne le prévoya
ient les
parties au contrat.
Les subventions versées par l’État font l’objet de négociations
et de contre évaluations plus approfondies de la part du ministère chargé des
7
Le groupe SANEF appartient au groupe ABERTIS.
16
COUR DES COMPTES
transports que ce qui a pu être observé dans le cadre des contrats de plan. La
participation de la direction du budget aux négociations et la validation du
résultat de la négociation en réunion interministérielle contribuent à équilibrer le
rapport de force avec les sociétés concessionnaires, et les expertises du ministère
chargé des transports semblent mieux prises en compte.
Quant à
la direction générale de la concurrence, de la consommation et
de la répression des fraudes (DGCCRF), qui cosigne les arrêtés tarifaires pris en
l’absence de contrat de plan, son intervention en matière de ta
rifs est limitée.
Avec un seul agent à temps partiel chargé du suivi des autoroutes, elle valide les
contrôles effectués par la direction des infrastructures de transports (DIT). Elle
n’est pas associée aux négociations des contrats de plan et n’est inform
ée du
contenu de ces contrats qu’au moment de préparer les arrêtés tarifaires. De fait,
elle a validé les hausses de tarifs prévues dans le cadre des contrats de plan,
alors même que les dispositions tarifaires de ces contrats n’avaient pas encore
été appr
ouvées par décret en Conseil d’État.
Par ailleurs, la négociation de la dernière génération des contrats de plan,
commencée en 2008 et relancée à l’été 2009, est intervenue en parallèle de
plusieurs autres négociations importantes pour la DGITM, et relatives
notamment à d’autres infrastructures de transport (liaison Paris
-Roissy,
partenariats publics privés ferroviaires par exemple) et impliquant en partie les
mêmes groupes que ceux dont relèvent les concessionnaires autoroutiers. Les
sociétés concessionnaires étant adossées à de grands groupes, de BTP
notamment (VINCI et Eiffage), les négociations des contr
ats de plan s’inscrivent
dans un ensemble plus large de sujets qui les mettent en relation avec la
puissance publique. Le ministère chargé des transports négocie sur plusieurs
fronts différents projets, dont les implications sont à chaque fois sensibles :
négociations du Paquet vert, des partenariats publics privés ferroviaires, de la
liaison Paris-Roissy. Le ministère chargé des transports doit aussi tenir compte
des demandes des élus qui s’inscrivent dans une logique d’aménagement du
territoire. Il est donc confronté à plusieurs parties prenantes dans des
négociations multiples avec de forts enjeux, ce qui ne renforce pas forcément sa
position de négociateur.
Enfin, les deux seuls organes consultatifs que sont le comité des usagers
du réseau routier national et la commission nationale des marchés des sociétés
concessionnaires d’autoroutes et d’ouvrages d’art ne jouent pas pleinement leur
rôle. La commission nationale des marchés (CNM), chargée notamment
d'exercer un contrôle
a posteriori
des marchés passés par ces sociétés
8
, ne fait en
pratique, pas usage des réels pouvoirs d’investigation et de publication qui sont
les siens. Or, le rôle de la CNM est essentiel pour assurer que les sociétés
8
La CNM est compétente pour les anciennes sociétés d’économie mixte concessionnaires
d’autoroutes. COFIROUTE n’est donc pas concernée.
INTRODUCTION
17
concessionnaires respectent effectivement les règles de mise en concurrence
auxquelles elles sont soumises pour leurs investissements qui atteignent des
montants considérables (1 Md€ au titre du Paquet vert, 1,2 Md€
au titre des six
derniers contrats de plan).
Quant au comité des usagers, créé suite à une recommandation de la Cour
des comptes de 2008, il n’est pas en mesure de mettre en œuvre au mieux les
fonctions, pourtant limitées, qui lui sont conférées par son décret constitutif. Il
est une instance de concertation et de communication essentiellement consacrée
aux s
ervices à l’usager, et non comme une instance d’expertise et de régulation.
*
*
*
Dans ce cadre marqué par un certain déséquilibre, le contrôle de la Cour a
porté sur le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles,
sur l’évol
ution de ces obligations (avenants au contrat de concession, contrats de
plan) et sur les moyens dont dispose l’État pour s’assurer du respect de ces
obligations.
Le présent rapport s’efforce d’en analyser plus en détail la nature et le
contenu à travers deux axes
principaux :
une première partie expose la façon dont l’État s’assure du respect, par
les sociétés concessionnaires, de leurs obligations contractuelles,
notamment en ce qui concerne l’entretien du réseau et des ouvrages
d’art
;
une deuxième part
ie souligne l’insuffisante
régulation des hausses de
péages, notamment lorsqu’elles sont issues des contrats de plan.
18
COUR DES COMPTES
Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)/société
d’études sur les transports, les routes
et leurs aménagements (SETRA)
Chapitre I
Le suivi des obligations des
concessionnaires
La grande qualité des infrastructures du réseau concédé et la sécurité
qu’elles assurent aux usagers sont unanimement reconnues. L’État doit
néanmoins, en sa qualité de concédant, s’assurer du respect par les
concessionnaires de leurs obligations contractuelles, notamment en matière
d’entretien du réseau.
Par ailleurs, la nature du contrat de concession, qui diffère de celle du
marché public en ce qu’elle transfère au concessionnaire le risque, notamment le
risque lié aux travaux et trafic, ne devrait pas empêcher l’administration
d’obtenir la transmission de données sur le coût effectif des travaux compen
sés,
sur lesquels les sociétés concessionnaires se sont engagées en contrepartie d’une
augmentation des tarifs de péage.
20
COUR DES COMPTES
I
-
Le suivi annuel des sociétés concessionnaires
d’autoroutes
A -
La mise en place d’indicateurs de performance assortis
de pénalités
1 -
Historique
a)
Les indicateurs LOLF
Au sein du programme 203
Infrastructures et services de transport
, trois
indicateurs LOLF (loi organique relative aux lois de finances) concernent le
réseau routier concédé : un indicateur sur l’état des chaussées ; un indicateur sur
l’état des ouvrages d’art ; un indicateur de qualité de service des réseaux de
transports (aires de repos et viabilité hivernale).
Les indicateurs sont similaires entre les réseaux routiers concédés et non
concédés. Le réseau routier concédé obtient de meilleurs résultats que le réseau
non concédé, le système des péages permettant de procurer des ressources
stables pour l’entretien du réseau. Ces indicateurs o
nt été repris dans les contrats
de performance avec les sociétés concessionnaires, selon la même méthodologie
d’évaluation que celle retenue par la L
OLF.
b)
Les indicateurs suivis dans les contrats de plan et les rapports annuels
Les anciens contrats de plan
imposaient un suivi d’indicateurs et de
statistiques transmis par les sociétés concessionnaires dans leur compte-rendu de
bilan annuel.
Depuis 2010, les rapports produits par la direction des infrastructures de
transport (DIT) permettent de formaliser de façon synthétique le suivi global des
contrats de plan en cours, de leurs indicateurs et de leurs statistiques. Des
différences marginales existent entre les sociétés concessionnaires, soit sur les
indicateurs suivis, soit sur les objectifs poursuivis. Concernant les objectifs,
cette différenciation s’explique car les indicateurs sont adaptés à chaque
entreprise, et prennent en compte leur spécificité (taille du réseau, niveau déjà
atteint).
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
21
c)
Un suivi hétérogène selon les sociétés concessionnaires : l’exemp
le de
l’année 2010
9
L’analyse des indicateurs et statistiques transmis permet de cerner les
différentes cultures d’entreprise et la propension plus ou moins grande des
sociétés à transmettre ces indicateurs.
Concernant COFIROUTE, la sous-direction de la gestion du réseau
concédé notait, s’agissant de l’exploitation, «
qu’il restait difficile d'obtenir des
éléments d'information factuels et chiffrés hors des indicateurs strictement
indiqués dans les contrats et que, dans certains cas, l'information demandée
n'existait pas de manière centralisée et analysée par COFIROUTE ». En ce qui
concerne le volet patrimoine, elle notait que « les données étaient inexistantes ».
S’agissant de SAPN, le même service relevait, à propos de l’exploitation,
que « pour la deuxième année consécutive, aucune donnée statistique n'était
fournie sur les interventions sur réseau, ni sur la gestion de trafic
». En l’absence
de contrat de plan, SAPN se contentait de fournir strictement les données
prévues par la circulaire de 1981, alors même que la société disposait de ces
éléments, puisqu'ils étaient mesurés dans le contrat de plan précédent. Ces
éléments ont finalement été fournis le 3 février 2012 suite à de multiples
relances. Sur le suivi de la politique patrimoniale, la sous-direction constatait
que « le dossier bilan de SAPN ne donnait aucune information sur le sujet si ce
n'est des faits généraux
». Pourtant, le suivi de la qualité de l’exploitation est
inscrit à l’article 13 du contrat de concession
10
et SAPN ne pouvait se prévaloir
de l’absence de contrat de plan, pour refuser de transmettre ces éléments.
Les
autres
concessionnaires
ne
présentaient
pas
des
difficultés
particulières.
9
Rapports d’analyse annuels de la gestion du réseau routier (GRA),
COFIROUTE : rapport
du 6 décembre 2011 ; SAPN : rapport du 10 février 2012 ; SANEF : rapport du 10 février
2012 ; APRR : rapport du 10 février 2012.
10
Décret n° 2007-816 du 11 mai 2007 approuvant le septième avenant, art.13 : « des objectifs
particuliers de qualité d’exploitation sont définis d’un commun accord, et par écrit, entre le
concédant et la société concessionnaire, notamment en matière de maintien de la viabilité, de
gestion du trafic et d’aide au déplacement. En l’absence d’accord, des objectifs sont fixés par
le ministre chargé de la voirie nationale ».
22
COUR DES COMPTES
2 -
Une mise en œuvre plus formalisée d’indicateurs de performance
assortis de pénalités dans le cadre des nouveaux contrats de plan
a)
Le passage d’un suivi statistique à la mise en place d’indicateurs de
performance
Alors que pour les sociétés concessionnaires récentes, des indicateurs
exigeants ont, dès le départ, été intégrés dans le cahier des charges, la mise en
place de leurs équivalents avec les concessions historiques a été difficile. La
DIT a réussi à faire accepter dans les contrats de plan récents la rédaction d’un
volet détaillé sur des indicateurs de performance, en l’occurrence les contrats de
plan COFIROUTE 2010-2014, APRR et AREA 2009-2013 et les avenants du
19/03/2012, ASF 2012-2016, SANEF 2010-2014. Cette démarche a permis
d’uniformiser les indicateurs tant pour le choix des sujets mesurés qu’en ce qui
concerne leur méthodologie d’évaluation. Elle a surtout permis d’en faire un
vecteur de performance et non un simple relevé statistique.
Les indicateurs sont regroupés par thèmes. Ils font l’objet d’une fiche
descriptive précise et complète, détaillant les objectifs et enjeux, le phénomène
mesuré, la méthode, le mécanisme de pénalité, la sélection du périmètre mesuré,
le responsable de la mesure, la transmission des données et les modalités de
contrôle. Ces éléments sont présentés dans le tableau n ° 1 suivant.
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
23
Tableau n° 1 :
synthèse des indicateurs de performance
Libellé
Phénomène mesuré
Méthode
Conservation du patrimoine
État structurel de la
chaussée « IQRA
structure »
État structurel des chaussées
Proportion des chaussées en état structurel
dégradé, ayant une note patrimoine <14
IQRA Surface
État de surface des
chaussées
Calcul d’un indicateur surface sur une
échelle de 0 à 4
État structurel des
ouvrages d’art
État individuel de chacun
des ouvrages d’art
Cotation IQOA sur une échelle de 0 à 3 -
3U
Fonctionnalité des
ouvrages d’art
Portance et hauteur libre
dégagée
Calcul d'un seuil de fonctionnalité en % au
regard des obligations contractuelles et
règlementaires
Sécurité sur ouvrage
Cotation sécurité de l’IQOA
Moins de 2 % des OA classés S restant
classés S par rapport au nombre total
d’ouvrages
Exploitation / sécurité des usagers
Qualité des aires de repos
Prestations et entretien des
équipements
Établissement d'une note sur une échelle de
0 à 20
Délais intervention sur
évènement
Événement : accident,
véhicule en feu ou arrêté
Délais définis par seuils de niveau en
distinguant jour et nuit
Délai : temps réception info
–
temps arrivée sur place
Délais entre événement
grave et message radio
Événement significatif
(accident, contresens, etc.)
Réception info et
transmission radio
Définition de seuils
Délais entre événement
grave et
PMV
Événement significatif
(accident, contresens, etc.)
Réception info et
transmission PMV
Définition de seuils
Gêne au péage
Temps de gêne moyen au
péage sur certaines barrières
Evaluation d'un temps d'attente
Gestion de la viabilité
hivernale
Retour à des conditions
normales en période
hivernale
Calcul d'un délai de retour à des conditions
de circulation de type C1
Délai de réponse aux
sollicitations des usagers
Réactivité aux sollicitations
écrites
Temps de réponse aux sollicitations écrites
(mails et courriers)
Délai de dépannage
Réactivité entre délai appel
et arrivée sur lieu de la
panne
Évaluation d'un temps d'attente
Surveillance du réseau
Taux de surveillance
Taux définis selon le type de type de
sections (nombre de voies,
vidéosurveillance ou non)
Propreté du tracé
Avis des usagers sur la
propreté du tracé et ses
abords
Enquête annuelle sur la satisfaction des
usages, note sur échelle de 0 à 10
Consommation de
produits phytosanitaires
Consommation de produits
phytosanitaires
Évaluation en kg/km
Source : contrats de plan récents
24
COUR DES COMPTES
b)
Des indicateurs et des objectifs différenciés par société
Les indicateurs et les objectifs associés ne sont pas tous exactement
identiq
ues entre les sociétés concessionnaires car ils n’ont pas été construits et
négociés en même temps. La DIT a souhaité mettre en place des indicateurs
réalistes, progressifs (par la définition de seuils pour certains par exemple) et
atteignables (en prenant en compte la taille du réseau pour moduler des valeurs
exprimées en pourcentage).
Pour COFIROUTE, l’indicateur sur les aires de repos ne devrait être mis
en place qu’au prochain contrat de plan. Par ailleurs, le contrat de plan de
COFIROUTE ne comprend pa
s d’indicateur de performance sur les délais
d’intervention sur évènements et les délais de dépannage
. En revanche, des
suivis statistiques comme la surveillance du réseau (fréquence des patrouilles),
la propreté du tracé et la consommation de produits phytosanitaires, qui sont
transmis annuellement, ont été inscrits comme indicateurs de performance.
c)
Des indicateurs avec des pénalités associées
Les négociations ont porté pour chaque indicateur sur leur soumission ou
non à une pénalité ; les seuils déclenchant la pénalité et les montants associés ;
l’éventuel montant maximal de pénalités par indicateur et au niveau global.
COFIROUTE a préféré un système de type forfaitaire à un système progressif et
a fait préciser que le versement de pénalités ne pouvait s’
appliquer que « pour
des faits imputables au concessionnaire », cette restriction étant aussi inscrite
dans le contrat de plan d’ASF.
Le système de pénalités est novateur mais ses effets financiers sont très
modestes, car non seulement les objectifs de performance ne sont pas
significativement supérieurs aux résultats déjà atteints, mais, en outre, les
montants sont symboliques, notamment grâce au jeu du plafond global.
Tableau n° 2 :
plafond des pénalités par rapport au chiffre d’affaires
péages (en M€)
APRR
AREA
COFIROUTE
SANEF
ASF
C
hiffre d’affaire
2011
1 479,1
482,7
1 180,2
1 043,1
2 455,4
Plafond des pénalités
0,8
0,2
0,5
0,57
0,7
%
0,054 %
0,041 %
0,042 %
0,055 %
0,029 %
Source : chiffres direction des infrastructures de transports (DIT) et contrats de plan
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
25
3 -
Un système nécessitant un contrôle soutenu de la part de la DIT
a)
L’évaluation des indicateurs repose quasiment exclusivement sur les
sociétés concessionnaires
Les sociétés concessionnaires procèdent elles-mêmes aux évaluations de
leurs indicateurs sauf pour l’indicateur sur les aires de repos, qui est évalué par
le pôle lyonnais de la sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé.
Les indicateurs sont transmis le 30 juin de chaque année avec le bilan
d’information annuel.
b)
Certains indicateurs dépendent fortement des technologies mises en place
Certains aspects techniques sont toujours en cours de définition et
d’expérimentation. Les indicateurs mesu
rant des délais imposent la mise en
place de système d’horodatage entrée et sortie, de système de type
géolocalisation et horodatage dans les véhicules d’intervention ou de dépannage.
L’indicateur de congestion au péage n’est pas stabilisé dans toutes les
concessions, il est en cours de mise au point technique et fonctionnelle avec
SANEF et AREA, il est stabilisé avec APRR.
c)
Les indicateurs concernant le patrimoine font pour partie
l’objet d’une
contre-vérification par les CETE
Les indicateurs sur le patrim
oine, comme l’indicateur IQOA mesurant
l’état des ouvrages d’art
,
font l’objet d’une contre
-expertise par sondage par les
centres
d’études
techniques
de
l’équipement
(
CETE).
Les
sociétés
concessionnaires font, elles, souvent appel à des bureaux d’études en
raison du
nombre d’ouvrages d’art à inspecter.
d)
La DIT met
au point une méthodologie de contre-expertise
Dans la rédaction des contrats de plan, l’autorité concédante a conservé la
possibilité d’effectuer des contrôles des niveaux de performance à tout m
oment.
En outre, dans les contrats de plan d’APRR et d’AREA, la DIT a prévu des
sanctions en cas de transmission de données erronées. Cette clause n’est pas
inscrite dans les contrats de plan de COFIROUTE, SANEF et ASF.
Un chargé d’exploitation, récemmen
t recruté par la sous-direction de la
gestion du réseau autoroutier concédé, aura pour mission de mettre en place des
grilles d’audit permettant de vérifier les indicateurs qui sont transmis par les
sociétés concessionnaires.
26
COUR DES COMPTES
B - Les autres instruments de suivi
1 -
Principes
Au plus tard le 1
er
juillet de chaque année, les sociétés concessionnaires
doivent remettre à l’autorité concédante «
le compte rendu d'exécution de la
concession pour l'année échue, qui comporte notamment le bilan des
investissements réalisés, les données d'exploitation, y compris sur la qualité du
service, et les opérations de maintenance et d'entretien par opération »
11
.
La DIT établit à partir des documents et comptes rendus qui lui sont
transmis, un rapport synthétique annuel par société
, qui s’articule autour du suivi
des opérations d’investissement et de politique patrimoniale, des actions en
faveur du développement durable et de l’environnement, du volet exploitation et
des services aux usagers, de la politique tarifaire et commerciale, de la politique
financière et de l’évolution de la société.
2 -
Le suivi des actions en faveur du développement durable et de
l’environnement
Dans ses rapports annuels, la DIT recense les actions menées par les
sociétés concessionnaires dans ce domaine : suivi des points noirs, bruit à traiter,
de la protection des zones de captage (pourcentage de linéaire sensible traité), du
stock de sel, des actions en faveur de la biodiversité.
Ces indicateurs sont suivis pour toutes les sociétés concessionnaires,
qu’ell
es aient signé ou non le « Paquet vert »
12
.
En 2010, AREA a été certifiée ISO14001, norme qui concerne la gestion
environnementale. Toutefois, la DIT notait que la politique de tri sélectif sur les
aires de repos n’existait pas et que le bilan ne donnait pas d’information réelle
sur la politique de la société. S’agissant d’APRR, la DIT se félicitait des actions
conduites, qui méritaient toutefois d’être développées. ESCOTA est certifiée
ISO 14001 pour ses activités de construction, conception, aménagement,
entretien et exploitation de son réseau et a mis en œuvre son deuxième plan
d’action
développement
durable.
La
DIT
notait
que
sa
politique
environnementale était établie et que tous les indicateurs étaient positifs. De
même, la DIT considérait qu’ASF avait
une réelle politique en termes de
développement durable et de protection de l’environnement, et qu’elle s’est
engagée dans une démarche de certification ISO 14001. COFIROUTE est
certifiée ISO 14001 sur l’ensemble du périmètre exploitation. Concernant
SAPN
, la DIT déplorait l’absence de données transmises, qui lui étaient pourtant
11
Article 35 des contrats de concession.
12
Celles qui ont signé le paquet vert sont ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN.
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
27
fournies les années précédentes, notamment la consommation de produits
phytosanitaires et le cumul des bouchons. Enfin, SANEF n’avait transmis en
2010 ni le nombre d’aires disposa
nt de tri sélectif, ni la consommation de
produits phytosanitaires.
Il est regrettable que des sociétés, engagées dans le Paquet vert, ne
transmettent pas les indicateurs demandés par l’État concédant, en invoquant un
contrat de plan non signé.
3 -
Suivi du volet exploitation et services aux usagers
a)
Sécurité routière
Les statistiques d’accidentologie suivies par les services de l’État sont
très complètes, ce qui permet de connaître la situation détaillée pour chaque
société en prenant en compte non seulement les aspects quantitatifs du nombre
d’accidents, mais aussi la gravité de ceux
-ci. Une analyse multicritère montre
qu’aucune société ne se dégage comme étant excellente ou dans une situation
particulièrement critique dans tous les domaines mesurés. D’un poi
nt de vue
tendanciel, seule AREA enregistre une dégradation de tous ses indicateurs entre
2009 et 2010.
La DIT vérifie aussi que, depuis 2009, les sociétés concessionnaires
réalisent leur programme d’inspections de sécurité routière par itinéraire (ISRI).
Les rapports 2010 et 2011 qu’elle a réalisés pour SAPN et SANEF indiquaient
qu’aucun élément n’avait été communiqué sur le bilan des inspections de
sécurité routière.
Par ailleurs, la DIT a dû effectuer plusieurs rappels à la réglementation
sur la signalisation. Certaines sociétés, notamment celles du groupe Vinci,
apposaient des éléments de communication commerciale sur des panneaux de
signalisation routière, qui obéissent à une réglementation stricte, à l’inverse des
panneaux à vocation uniquement signalétiques.
La DIT vérifie les mesures mises en œuvre par les sociétés
concessionnaires pour améliorer la sécurité sur leur réseau.
Les conclusions
pour l’année 2010 sont assez hétérogènes. Concernant les zones d’accumulation
d’accidents (ZAAC), APRR et ARE
A en tenaient un suivi précis avec des
analyses qui se déclinaient en un plan d’actions ; ESCOTA avait entrepris un
suivi des ZAAC mais n’avait pas transmis de plan d’actions associé à la DIT ;
tandis que COFIROUTE n’assurait pas un suivi des ZAAC selon la
méthodologie de la DIT.
En 2010, SANEF a réalisé un audit sur les contresens. COFIROUTE
n’avait pas souhaité communiquer le détail des actions menées pour lutter contre
28
COUR DES COMPTES
les contresens ; elle a indiqué avoir transmis au SETRA, en novembre 2012,
l’analyse
des zones à risque.
b)
Service aux usagers
Mesure de la satisfaction
Depuis plus de 15 ans, l’association des sociétés françaises d'autoroutes
(ASFA) réalise une enquête de satisfaction auprès des clients des autoroutes. Les
résultats des enquêtes 2010 et 2011 donnaient une note de satisfaction globale
constante de 7,7/10.
En 2010, les taux de satisfaction les plus élevés étaient observés chez
ASF et COFIROUTE et les plus faibles chez ESCOTA et SAPN. Depuis 2006,
le taux de satisfaction des usagers a fortement chuté sur le réseau ESCOTA.
Graphique n° 1 : évolution de la satisfaction des usagers par société 2004-2010
Source : direction des infrastructures de transports (DIT)
Concernant la qualité des aires, seule ASF obtenait une note supérieure à
8. Cette qualité était en forte hausse chez COFIROUTE, en raison des travaux
de rénovation des aires liés au Paquet vert. À l’inverse, elle chutait chez SAPN
et AREA qui obtenaient de très mauvais résultats confirmés par les audits
réalisés par le pôle lyonnais de la DIT en 2011.
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
29
Suivi des réclamations
Le nombre total de réclamations est passé de 29 493 pour un réseau de
7897 km (soit un taux de 3,73 réclamations par kilomètre) en 2003 à
157 707 réclamations pour un réseau de 8 789 km en 2010, soit un taux de
17,94 réclamations par kilomètre. Le taux de réclamations par million de
kilomètre parcouru, s’il reste faible, a été multiplié par 5 entre 2004 et 2010,
passant de 0,37 en 2004 à 1,87. Pour SANEF, il a été multiplié par 9 (0,31 à
2,95). En 2010, ce taux était le plus élevé chez SANEF (2,95), suivi d’ESCOTA
(2,21), d’AREA (2,19
) et de COFIROUTE (2,12). Ce taux est plus faible chez
ASF (1,12) et SAPN (1,51).Cette hausse s’explique en partie par la mise en
place d’outils nombreux de recueil des réclamations par les sociétés.
La grande majorité des réclamations concerne la facturation du télépéage,
en raison d’erreurs liées à la classification automatique. Le rapport 2011 de la
DIT précisait que les réclamations relatives au péage sont, en effet, en hausse
d’un rapport de 1 à 9,5 en dix ans ; mais les sociétés concessionnaires mett
ent en
place des processus qualité pour les corriger.
Les délais de réponse ne soulevaient aucune difficulté particulière, ils
étaient en général inférieurs à dix jours, et même inférieurs à cinq jours pour
COFIROUTE.
Les usagers, quand ils ne sont pas interrogés sur la tarification des
autoroutes, sont globalement satisfaits de la qualité de service et le seul point
noir en termes de réclamations concerne les erreurs de facturation automatique
liées aux télépéages.
c)
Suivi de la politique tarifaire et commerciale
Dans les rapports synthétiques annuels rédigés par la DIT, le suivi de la
politique tarifaire et commerciale rappelle les lois tarifaires et le respect des
coefficients inter classes. Dans le rapport consacré à ESCOTA, des indications
(type d’abonnement, et nombre d’abonnés au télépéage) sont données.
4 -
Suivi de la politique d’investissements et de l’évolution financière
de
la société
a)
Le suivi des opérations d’investissements et de la politique patrimoniale
Selon l’article 35 des contrats de concess
ion « la société concessionnaire
communique […] au ministre chargé de l'économie, au ministre chargé du
budget et au ministre chargé de la voirie nationale un rapport, réalisé à la date la
plus proche possible de sa communication, comprenant l'état d'avancement des
liaisons nouvelles et des opérations d'élargissement et indiquant le calendrier
d'exécution et l'échéancier financier de chaque opération en projet et en
30
COUR DES COMPTES
construction ; […]
le programme des investissements à réaliser sur les cinq
années ultérieures détaillé par opération »
13
.
Les rapports annuels de la DIT montrent que les données mentionnées par
l’article 35 sont bien transmises par les sociétés. Toutefois elles ne permettent
pas à l’État d’assurer un suivi financier des opérations d’investissem
ents et de la
politique patrimoniale (budget grosses réparations notamment). Ainsi, les
rapports de la DIT donnent un suivi d’avancement physique des travaux par
opération, mais le suivi financier est quasiment inexistant. Pour AREA et
APRR, la DIT ne peut
que constater, dans ses bilans portant sur l’année 2010,
l’absence de données attendues et importantes comme les grosses réparations
réalisées au cours des cinq années précédentes, les prévisions pour les cinq
années à venir et le bilan de l’entretien pou
r les cinq années précédentes. Pour
APRR, elle note que la société ne donne que trop peu d’éléments au travers de
son bilan sur la politique patrimoniale. Concernant ASF, COFIROUTE, SANEF
et SAPN, il n’y a aucun élément chiffré dans les rapports concernant
l’année
2010. Pourtant, en 2009, ASF avait transmis un bilan chiffré, ce qui avait permis
au pôle lyonnais de la DIT de constater que le concessionnaire avait investi
1 M€ de moins que sa prévision à fin 2008. La DIT considérait que même si la
valeur moy
enne des dépenses de maintenance consacrées aux ouvrages d’art
était croissante, elle était insuffisante en raison du vieillissement et de la
dégradation du patrimoine.
Les contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant à l’État de
connaître le coût réel de tous les investissements compensés ni le budget
consacré à l’entretien du patrimoine. Or, si la nature du contrat de concession,
qui fait peser le risque sur le concessionnaire, ne peut permettre au concédant de
« récupérer » la différence entre le coût prévisionnel et le coût réel des
investissements, il n’en demeure pas moins que la connaissance des coûts réels
est indispensable afin de donner à l’État la possibilité de négocier dans de
bonnes conditions des investissements ultérieurs.
b)
Le suivi financier des sociétés concessionnaires
L’article 35 des contrats de concession précise les documents que les
sociétés concessionnaires doivent remettre à l’autorité concédante au plus tard le
1
er
juillet de chaque année. La DIT vérifie l’exhaustivit
é des documents transmis
et le respect des délais, ce qui ne soulève pas de difficulté particulière.
Alors que les données à transmettre sont nombreuses et détaillées, que les
rapports financiers sont en ligne, les analyses faites par la DIT dans les rapports
synthétiques sont limitées au résultat de l’exercice, au résultat net, au montant
des emprunts réalisés ou des investissements. Il n’y a pas de suivi pluriannuel, ni
13
La rédaction de cet article est différente pour COFIROUTE.
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
31
même de cadre d’analyse commun entre les sociétés concessionnaires. Le
rapport sur COFIROUTE indique seulement un poste « grosses réparations » en
2009, celui de SAPN indique uniquement le chiffre d’affaires en 2010, celui
d’ESCOTA donne le chiffre d’affaires, le résultat net et le montant des
emprunts, ceux sur APRR et sur AREA se contentent de décrire un litige
survenu cette année-là.
La DIT ne fait pas d’analyse étayée de la situation financière des sociétés
concessionnaires. Au motif que les sociétés concessionnaires assument les
risques travaux et trafic, elle s’interdit d’établir un
bilan ou un suivi financier
des contrats de plan. La DIT considère que
« le bilan financier d’exécution du
contrat de plan porte d’une part sur les dispositions des articles 7.4 et 7.5 du
contrat, d’autre part sur les surcoûts d’opération constatés et pot
entiellement
compensables » et que « ni les dispositions contractuelles, ni le cadre
réglementaire (ne l’autorise) à demander aux sociétés des informations
permettant de réaliser d’autres types de bilans financiers
ex post
. La DIT ne tient
pas de bilan récapitulatif par contrat de plan des hypothèses prévues et réalisées.
En effet, l’évaluation du contexte économique, qui permet de fixer les différents
paramètres d’environnement, est actualisée préalablement à chaque cycle de
négociation ».
Le bilan qu’elle
effectue est un «
bilan qualitatif de l’exécution du
contrat de plan précédent (indicateurs, qualité de service) ». De même, le suivi
du Paquet vert ne prévoit pas de réel suivi financier des dépenses réalisées. La
Cour considère que la DIT s’interdit à tort d’exploiter les données financière
s
dont elle dispose.
Outre les documents déjà cités, les contrats de concession prévoient que
« le concédant peut demander à la société concessionnaire toute information
complémentaire sur le compte rendu de l'exécut
ion de la concession ; […] un
commissaire du Gouvernement, représentant du concédant, assiste sans voix
délibérative aux séances du conseil d'administration et aux assemblées générales
de la société
14
; […] la société concessionnaire lui communique tous les
dossiers
transmis ou remis aux administrateurs ainsi que ceux transmis ou remis aux
membres
des
comités
du
conseil
d'administration
;
[…]
la
société
concessionnaire communique au commissaire du gouvernement les documents
transmis aux actionnaires à l'occasion des assemblées générales ; tous les
documents lui sont transmis dans les mêmes conditions qu'aux administrateurs,
membres des comités du conseil d'administration ou actionnaires
». En outre, la
14
La DIT a indiqué bien recevoir les documents préparatoires aux différents conseils
d'administration et assemblées générales, ainsi que les invitations à participer à ces conseils
d'administration et à ces assemblées générales. Le sous-directeur de la gestion du réseau
autoroutier concédé représente le concédant, sans prise de parole. Toutefois, la DIT a précisé
que « compte tenu des propos parfois "orientés" de certains administrateurs sur certains sujets
(négociations des contrats de plan par exemple), et de l'incapacité pour le commissaire du
gouvernement d'y répondre en séance, nous nous abstenons d'y participer depuis deux ans, à
l'exception des conseils d’administratio
n des sociétés ATMB et SFTRF ».
32
COUR DES COMPTES
tenue de la comptabilité en respect des normes comptables
, telle l’IFRIC 12,
permet d’obtenir des données concernant uniquement la partie concédée,
notamment les immobilisations incorporelles et corporelles du domaine
concédé. De même, les travaux devant être provisionnés, l’évolution du montant
des provisions pourrait être un élément intéressant à analyser.
Des bilans chiffrés de la réalisation d’un contrat de plan, validant ou non
les hypothèses retenues par la DIT lui permettraient au moins d’avoir un retour
d’expérience étayé, des éléments factuels et chiffré
s permettant de bien préparer
les négociations futures et d’ajuster
son modèle.
II
-
Les contrôles de réalisation des investissements
L’État, autorité concédante, a vocation à vérifier la bonne exécution des
obligations contractuelles prévues par les contrats de concession et les contrats
de plan, notamment en ce qui concerne l’entretien du patrimoine (chaussées,
ouvrages d’art, etc.).
A - Le rôle du pôle lyonnais
Au sein de la sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé,
le pôle lyonnais est cha
opérations nouvelles et d'aménagement du réseau et de l'évaluation de la mise en
œuvre par les délégataires de la politique d'entretien et de préservation des
chaussées et des ouvrages d'art permettant d'assurer le respect de leurs
obligations.
Les contrôles avant mise en service d’un équipement (instruction des
dossiers techniques, opération de contrôle des travaux de construction, décisions
de mise en service, etc.) sont contraints par le calendrier des mises en service.
Les contrôles après mise en service, destinés à vérifier le respect par les
concessionnaires de leurs engagements, sont réalisés en fonction du temps laissé
disponible par les contrôles avant mise en service. Or, les risques pour
l’usager
sont naturellement plus importants après qu’avant mise en service.
B - Les contrôles liés à la préservation du patrimoine en
service
Après mise en service, le concédant doit vérifier que la société
concessionnaire continue de respecter ses obligations réglementaires ou
contractuelles.
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
33
Les cahiers des charges imposent notamment :
la mise en œuvre de tous les moyens de nature à assurer, quelles que
soient les circonstances, la continuité de la circulation dans de bonnes
conditions de sécurité et de commodité (art. 13-1) ;
l’entretien et le maintien des ouvrages de la concession en bon état, de
façon à toujours convenir parfaitement à l’usage auquel ils sont
destinés (art. 13-1) ;
l’entretien de l’ensemble des dépendances et des ouvrages de la
concession dans un souci permanent de préservation des espèces et
des milieux, des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains et
d’intégration de l’autoroute dans les paysages traversés (sauf pour
COFIROUTE).
La rédaction de l’article 13
-1 est identique pour toutes les sociétés
concessionnaires historiques privées à l’exception d’ASF, qui n’est pas soumise
à
l’obligation de «
mise en conformité avec les règlements et instructions en
vigueur
», hormis pour la signalisation de police et de COFIROUTE, qui
bénéficie de contraintes moindres suite à des rédactions moins précises, et à
l’absence de mention de certains objectifs
15
.
En cas de manquement à une obligation du cahier des charges, le
concédant peut exiger, après mise en demeure restée infructueuse, le versement
d’une pénalité dans les conditions fixées par l’article 39.1. Le montant de la
pénalité est fixé à 10 000 € par jour de retard, sauf pour COFIROUTE pour
laquelle elle est fixée à 5 000 € par jour de retard.
Par ailleurs, au titre de l’article 40
du cahier des charges, la déchéance du
concessionnaire peut être prononcée par décret en Conseil d’État si le
concessionnaire, sauf cas de force majeure, interrompt durablement ou de
manière répétée l’exploitation d’une autoroute, sans autorisation et en v
iolation
des articles 14 et 15 et/ou manque gravement à ses obligations contractuelles.
D’autres obligations sont précisées dans les annexes techniques au cahier
des charges relatives aux différents tronçons, dans les procès-verbaux des
inspections des travaux préalables à la mise en service, dans les décisions
notifiées par le concédant au cours de la vie de la concession, et dans le contrat
de plan, qui, notamment, définit des objectifs relatifs à l’entretien du réseau
(réduction des ouvrages en mauvais état, budget de grosses réparations).
15
Absence de la mention « sans délai
» s’agissant de la «
mise en œuvre des moyens de
nature à assurer la continuité de la circulation
», absence d’obligation permanente et générale
–
mis à part pour la signalisation de police - de « mise en conformité des ouvrages avec les
règlements et instructions en vigueur », absence d’objectif de préservation des espèces, des
milieux et des ressources naturelles, pénalité plus faible en cas de manquement à une
obligation du cahier des charges, etc.
34
COUR DES COMPTES
Les contrôles prennent la forme de visites de chantiers et d’audits.
1 -
Les visites de chantiers
Les visites de chantiers servent à préparer l’ «
inspection travaux », qui
permet de vérifier la conformité des réalisations (par rapport à une décision
ministérielle, aux règles techniques, à la sécurité).
En 2011, 503 visites de chantiers ont été effectuées, dont 315 sur le
réseau déjà en service, ce qui correspond à une forte progression (353 visites en
2010).
2 -
Contrôles des tunnels
Dans le domaine des tunnels, la sous-
direction contrôle l’avancement des
mises à niveau des tunnels en service. Ce contrôle s’effectue de manière
continue lors des déplacements, par réception des « fiches incidents CETU »,
lors des visites thématiques (accessibilité, signalisation) qui permettent de
contrôler de manière inopinée et par échantillon les équipements du tunnel, lors
des exercices.
Des visites spécifiques ont lieu lors ou à la fin des travaux de mise en
conformité des tunnels ou lors de la mise en service de nouveaux tunnels. Elles
ont pour objectifs de vérifier le respect du cahier des charges, et le bon
fonctionnement des équipements par réalisation de tests.
L’année 2011 a, en particulier, été marquée par le contrôle de la mise en
conformité des tunnels de l’autoroute A8. Fin 2011, les principaux travaux à
effectuer portaient sur quatre tunnels de l’A8 de Nice à la frontière italienne sur
la section Turbie-Coupiére et sur le tunnel du Puymorens (mise en service de
l’alternat –
régulation pour les poids lourds, ventilation).
3 -
Contrôles des ouvrages d’art
Les cahiers des charges imposent aux sociétés concessionnaires
d’entretenir et de maintenir les ouvrages de la concession en bon état, de façon à
toujours convenir parfaitement à l’usage auquel ils sont destinés. À l’exception
de COFIROUTE et d’ASF, ils obligent également les concessionnaires à les
mettre en conformité avec les règlements et les instructions en vigueur
(art. 13-1).
Le contrôle exercé par le pôle lyonnais sur l’état d’
entretien des ouvrages
d’art se pratique selon quatre modalités :
un contrôle continu lors de visites non formalisées du réseau, lors des
déplacements ;
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
35
l’examen annuel de l’indicateur LOLF relatif aux surfaces d’ouvrages
qui ne sont pas en bon état (classés 3
16
ou 3U
17
lorsque la réparation
est urgente);
lors d’audits biennaux réalisés sur documents et procédures avec
chaque société en vue de s’assurer des remises des ouvrages, de l’état
du patrimoine, du respect des obligations contractuelles en matière de
patrimoine ;
lors
d’audits
de
terrain
destinés
à
examiner
les
conditions
d’application par les sociétés de leur cahier des charges en matière
d’ouvrages d’art, à auditer la politique de la société, à observer in situ
l’état objectif du patrimoine, à examin
er les grosses réparations
prévues à moyen et long terme (classe 3- 3U), et enfin, à comparer les
différents réseaux entre eux (concédé et non concédé).
L’analyse des campagnes d’audit menées en 2010 et 2011 conduit aux
constats suivants.
les sociétés APR
R et SANEF n’ont pas fait l’objet d’audit biennal sur
la période (à l’exception du tunnel Maurice Lemaire sur le réseau
d’APRR) ;
parmi les constats formulés dans les audits biennaux figurent, pour
plusieurs sociétés (SAPN et surtout ASF), le mauvais état des
ouvrages et la faiblesse du budget consacré à leur mise à niveau
18
;
l’audit biennal de juin 2010 portant sur les ouvrages d’art de
COFIROUTE a mis en évidence l’insuffisance des données transmises
par le concessionnaire. Aucune information n’est donné
e concernant
16
Appartient à la classe 3 un ouvrage dont la structure est altérée et qui nécessite des travaux de
réparation mais sans caractère d’urgence.
17
Appartient à la classe 3U un ouvrage dont la structure est gravement altérée et qui nécessite des travaux
de réparation urgents liés à l’insuffisance de capacité portante de l’ouvrage ou à la rapidité d’évolution
des désordres pouvant y conduite à brève échéance.
18
SAPN : la lettre adressée au PDG en juin 2011 indiquait : «
l’effort consenti par la soci
été pour mettre à
niveau ses ouvrages après une longue période de latence doit être poursuivi. Le budget actuellement
consacré aux ouvrages d’art paraît faible
»
. L’audit indiquait que compte tenu de l’âge du patrimoine, il
faudrait y consacrer un budget 2 à 2,5 fois supérieur.
ASF : la lettre du 6 avril 2011 soulignait «
le grand nombre d’ouvrages en surcharge pondérale
» et « la
stabilité, à l’échelle de la société, du nombre d’ouvrages en mauvais état ainsi que la faiblesse du budget
de grosses réparations, tant en comparaison de ce qui était prévu au contrat de plan qu’en regard des
pratiques constatées dans les autres sociétés ». «
Le nombre d’ouvrages en mau
vais état est stable au
cours des ans; (…)
en 3 ans, seuls 64 ouvrages de la liste 2006 ont été traités, soit un épuisement du stock
des ouvrages de 2006 sur 8 ans
; le pourcentage de surface d’ouvrages classés en 3
-3U dans le cadre de la
LOLF est l’un des
plus faibles [en fait, l’un des plus importants
: 90 % en 2009] de toutes les sociétés et
n’évolue pratiquement pas (contrairement aux autres sociétés). Dans ses performances actuelles, le
système n’arrive pas à réduire le stock d’ouvrages en mauvais état
. À ce régime, en supposant que la
vitesse de dégradation des ouvrages n’évolue pas (hypothèse optimiste) il resterait 160 ouvrages en
mauvais état en fin de concession »
.
Cet audit soulignait aussi que le budget réalisé de grosses réparation
était inférieur à celui prévu au contrat de plan 2007-2011
: 11,8 M€ en 2006, 5 M€ en 2007, 6,5 M€ en
2008, 7 M€ en 2009 et 9 M€ en 2010, alors que le contrat de plan prévoyait environ 12 M€ par an.
36
COUR DES COMPTES
le budget consacré aux grosses réparations. Les services n’avaient pas
obtenu communication du fichier électronique des ouvrages d’art
(localisation, date de construction, type de structure, caractéristiques).
Ce ficher a été transmis en avril
2012. Plusieurs points n’ont pas été
traités en réunion : ouvrages en zone sismique, en zone de tassement
ou de glissement, ou de gel sévère ; état des buses métalliques ;
ouvrages sous surveillance renforcée ; rectification des écarts
constatés lors des précédents audits. COFIROUTE a indiqué que
certains de ces points avaient été étudiés ultérieurement en 2012 (zone
sismique, buses métalliques).
Ces constats particulièrement défavorables n’ont pourtant pas conduit à
mettre en œuvre les moyens contraignan
ts prévus dans les cahiers des charges
(mise en demeure, pénalités prévues à l’article 39
-1.). Le ministère chargé des
transports aurait également pu mettre comme condition à la signature des
contrats de plan, qui prévoient des hausses de tarifs supplémentaires pour
financer des investissements supplémentaires, le respect par les concessionnaires
de leurs obligations de base, notamment d’entretien du réseau. Or, les contrats
de plan ont été négociés et signés alors même que certaines sociétés ne
respectaie
nt pas leurs obligations d’entretien du réseau (application dès 2012 du
contrat de plan 2012-
2016 d’ASF).
4 -
Contrôles des chaussées et ouvrages en terre
Les cahiers des charges imposent aux sociétés concessionnaires de mettre
en œuvre tous les moyens de natu
re à assurer, quelles que soient les
circonstances, la continuité de la circulation dans de bonnes conditions de
sécurité et de commodité (art. 13-1).
Chaque année, la DIT assure le recueil et l’archivage des différents
travaux d’entretien des chaussées su
r la base des données fournies par les
sociétés concessionnaires.
Comme pour les ouvrages d’art, le contrôle de l’entretien du patrimoine
« chaussées » se fait de manière « continue » et de façon ponctuelle et
approfondie lors d’audits de terrain. Toutef
ois, à la différence des audits relatifs
aux ouvrages d’art, ces audits sont peu fréquents et leur méthodologie est en
cours d’élaboration.
En 2010 et 2011, seuls deux audits ont été réalisés sur les chaussées. En
janvier 2010, l’audit relatif à APRR a permis de constater d’importantes
dégradations de l’état des chaussées (décollement de revêtement) sur des
sections étendues du réseau. Ces constats ont justifié, en janvier 2010, une mise
en demeure d’APRR, qui a procédé aux réfections d’urgence requises.
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
37
U
n audit a été réalisé en 2011 pour SANEF aux résultats dans l’ensemble
satisfaisants, malgré de nombreuses dégradations constatées sur une des deux
sections (A4).
5 -
Le contrôle des obligations environnementales et de l’entretien des
bâtiments
A l’exception
de COFIROUTE, les sociétés concessionnaires ont
l’obligation d’entretenir l’ensemble des dépendances et des ouvrages de la
concession dans un souci permanent de préservation des espèces et des milieux,
des ressources naturelles, du cadre de vie des riverai
ns et d’intégration de
l’autoroute dans les paysages traversés (art. 13
-1 du cahier des charges). Cette
obligation ne fait pas l’objet d’un contrôle régulier de la part de l’État après mise
en service.
En 2010 et 2011, seuls deux contrôles, confiés aux cen
tres d’études
techniques de l’équipement (
CETE)
, ont été réalisés, en l’occurrence concernant
la section Pau-
Langon de l’A 65 et la section Saint
-Julien en Genevois de
l’A
41.
Des bilans à un an ont été faits au printemps 2012 pour les sections
d’A88 –
Falaise
–
Sées et A4
–
Contournement de Reims.
La faiblesse des contrôles dans le domaine environnemental conduit à ce
que certains investissements financés dans le cadre du Paquet vert ou des
contrats de plans deviennent rapidement inutilisables après leur mise en service
(passages pour la faune obstrués ou inondés, dépérissement de la végétation,
protection des eaux insuffisante). S’agissant des passages à faune, la DIT
indique avoir demandé aux sociétés un meilleur suivi. De plus, l’État peut
s’appuyer sur
ses services déconcentrés, qui disposent d’un pouvoir de police
dans le domaine de l’environnement.
En ce qui concerne les bâtiments des concessions, qui font partie des
ouvrages et des biens de la concession, l’État a lancé une action en 2011 afin
d’envi
sager les moyens de vérifier leur maintien en bon état tout du long de la
concession. Selon la DGITM les deux premiers des trois axes identifiés
(inventaire du patrimoine autoroutier concédé ; connaissance, contrôle et suivi
de l’état fonctionnel du patrimoine ; définition d’un « bon état cible» du
patrimoine en vue de la préparation de la fin de concession)
sont d’ores et déjà
engagés.
38
COUR DES COMPTES
C - Le suivi des opérations du « Paquet vert » autoroutier
L’État a signé en janvier 2010 avec les sociétés ASF, COFIROUTE,
ESCOTA, SANEF et SAPN des avenants comportant la réalisation d’un
ensemble de travaux, d’un montant d’environ 1 Md€ liés notamment à la
requalification environnementale du réseau autoroutier.
La mise en œuvre du Paquet vert autoroutier a pris du retard. Alors que
l'article 25 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 prévoyait que les contrats de
concessions pourraient être prorogés pour un an, par décret simple approuvant
un avenant signé dans les six mois suivant la publication de ladite loi, la version
finale des avenants n'a pu être signée au cours de la période des six mois à
compter de la promulgation de la loi.
Aussi, un nouvel article de loi a-t-il été réintroduit dans la loi de finances
rectificative pour 2009 (art. 117) afin de prolonger de six mois le délai de
publication des décrets. Sur cette nouvelle base légale, le décret n° 2010-328 du
22 mars 2010 a approuvé les avenants aux contrats de concessions des sociétés
ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN, qui ont jusqu'au 26 mars 2013
pour réaliser leur programme de travaux.
Le suivi du programme par la DIT s’effectue à partir de l’analyse des
rapports trimestriels d’avancement fournis par les sociétés, la tenue de réunions
trimestrielles et des contrôles sur le terrain réalisés par les CETE. En mars 2012,
seule la moitié des travaux avait été réalisée.
L’aide d’État que constituait l’allongement d’un an de la durée des
concessions dans le cadre du Paquet vert avait été jugée compatible avec le
marché commun par la Commission européenne sous réserve du respect de
plusieurs conditions. Parmi celles-
ci figurait l’engagement pris par la France de
transmettre à la Commission, au plus tard le 30 avril 2012, « un rapport détaillé
qui vérifiera
notamment l’absence de surcompensation par la réalisation des
travaux imposés et précisera, le cas échéant, les pénalités associées aux non-
réalisations qui seront identifiées
».
Ce rapport n’avait toujours pas été transmis
en février 2013.
Par ailleurs,
le suivi des opérations porte uniquement sur l’avancement
physique des opérations
19
. Les réalisations financières ne sont pas connues.
19
L’a
rticle 9 bis 2 des avenants prévoit en effet que « tous les trois
mois à compter de l’entrée
en vigueur du dispositif, chaque société concessionnaire adresse un rapport détaillé
d’exécution des travaux prévus comprenant un état d’avancement physique, un échéancier
prévisionnel ainsi que la quote-part valorisée correspondante des opérations telles que définies
par d
écision ministérielle (…)
».
LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES
39
_________
CONCLUSION
ET RECOMMANDATIONS
_______________
La DIT a réussi à mettre en place un système novateur d’indicateurs de
performance assortis de pénalités sur les contrats de plan récents des
concessions historiques. S
’ils peuvent encore paraître modestes par leur niveau
d’exigence ou leur éventuelle incidence financière
, leur mise en place conforte
toutefois les attributions de contrôle de la DIT. La DIT devra néanmoins veiller
à les pérenniser lors des contrats de plan suivants.
Les contrats de concession et les contrats de plan définissent un cadre
précis et détaillé, permettant à la DIT de dresser un bilan annuel complet de
l’activité de
s sociétés concessionnaires. Il est toutefois regrettable que les
derniers contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant à l’
État de
connaître le coût réel de tous les investissements compensés alors même que de
telles clauses existaient dans les contrats de plan précédents.
L’analyse des rapports annuels
produits par la DIT pour les années 2009
et 2010 montre les difficultés que celle-ci rencontre
pour que les sociétés
concessionnaires transmettent des données chiffrées plus précises concernant
les travaux ou les dépenses consacrées à l’entretien du patrimoine. En outre, la
DIT se refuse à adresser un bilan
d’exécution
des contrats de plan.
Les contrôles effectués après mise en service afin de vérifier le respect
par les sociétés concessionnaires de leurs obligations contractuelles sont de
natures diverses et, lorsqu’ils sont formalisés, approfondis. L’expertise des
services de l’
État est reconnue.
Toutefois, seuls les ouvrages d’art font l’objet de
contrôles à peu près réguliers. La méthodologie du contrôle des autres
infrastructures, chaussées, ouvrages en terre, bâtiments nécessiterait d’être
formalisée et les contrôles renforcés.
Par ailleurs, en dépit de constats défavorables figurant dans les audits,
les dispositions contraignantes susceptib
les d’être mises en œuvre à l’encontre
des
sociétés
concessionnaires
(mise
en
demeure,
pénalités)
ne
sont
qu’exceptionnellement
utilisées, ce qui pourrait engager la responsabilité du
concédant en cas d’accident. L’
É
tat n’a pas non plus
jugé utile de subordonner
l’ouverture des négociations relatives aux contrats de plan au respect par les
concessionnaires de leurs obligations de base en matière d’entretien du réseau.
Enfin, le champ des « biens de retours »
20
et les objectifs des sociétés
concessionnaires relatifs
au « bon état » des infrastructures nécessitent d’être
précisés, en particulier dans la perspective de la fin des concessions.
Quant aux engagements du « Paquet vert », ils étaient non seulement des
engagements
liés
à
l’environnement
dans
le
cadre
du
Grenelle
de
l’environnement, mais aussi des engagements avec des contreparties financières
20
Aux termes du cahier des charges, les biens de retour sont les biens restitués à l’État à la fin
de la concession. Ils doivent être restitués en « bon état
d’entretien».
40
COUR DES COMPTES
s’inscrivant dans le plan de relance et justifiant l’allongement d’un an de la
durée des concessions. Or, le seul suivi réalisé est un suivi physique de la
réalisation des travaux, et non un suivi financier. Ce suivi ne permet pas de
garantir l’absence de surcompensation de ces investissements, qui était pourtant
l’une des conditions de l’acceptation de cette aide d’
État par la Commission
21
.
La Cour formule en conséquence les recommandations suivantes :
1.
formaliser la méthodologie des contrôles relatifs au patrimoine et accroître
la fréquence des contrôles, notamment pour vérifier l’état des chaussées,
des ouvrages en terre et aménagements « environnementaux » ;
2.
mettre en œuvre les dispositions contraignantes prévues par les cahiers des
charges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligations
contractuelles, en particulier de celles relatives à la préservation du
patrimoine ou de transmission de données. Au besoin, subordonner
l’ouverture des négociations relatives au contrat de plan au respect de ces
obligations.
21
Certes,
la Commission prenait acte, dans sa décision du 17 août 2009, de l’engagement pris
par la France de procéder à un suivi physique des opérations destiné à vérifier que les sociétés
ne retireront aucun gain de la non-réalisation des travaux ou de retards de réalisation.
Mais
elle se référait également à un autre engagement de la France, qui était de s’assurer
«
régulièrement, et ce jusqu’à échéance de chacun des contrats de concession, de la validité
des prévisions sur lesquelles se fondent leurs calculs en application de la méthodologie
définie et vérifieront dans ce cadre que le taux de rentabilité pour chaque société
concessionnaire demeure proche de la prévision initiale. »
Chapitre II
L’insuffisante
régulation des hausses de
tarifs
Les hausses de tarifs sont régies par un décret de 1995 et par les contrats
de concession ou, lorsqu’ils existent, par des contrats de plan. L’État est chargé
de s’assurer du respect par les concessionnaires de leurs obliga
tions telles
qu’issues de ce cadre réglementaire et contractuel. Mais il est également chargé
de négocier les contrats de plan avec les sociétés concessionnaires. Les hausses
de tarifs étant la plupart de temps régies par les contrats de plan, il est crucial
que l’État puisse les négocier dans de bonnes conditions, ce qui n’est pas
toujours le cas.
I
-
Des hausses de tarifs nettement supérieures à
l’inflation
A - Les modalités de fixation des péages
L’article 1 du décret n° 95
-81 du 24 janvier 1995 relatif aux péages
autoroutiers indique que « le cahier des charges de la société concessionnaire
(…) définit les règles de fixation des tarifs des péages, notamment les modalités
de calcul d’un tarif kilométrique moyen servant de base aux tarifs de péages et
qui tient
compte de la structure du réseau, des charges d’exploitation et des
charges financières de la société, ainsi que les possibilités de modulation de ce
tarif kilométrique moyen ».
42
COUR DES COMPTES
Conformément à l’article 3 de ce décret, la hausse minimale à laquelle le
concessionnaire a droit au titre du contrat de concession, est de 70 % de
l’inflation, mesurée par l’indice des prix à la consommation (hors tabac). En
pratique, les tarifs fixés en février de l’année N sont déterminés en fonction de
l’inflation observée entre
octobre N-2 et octobre N-1. La hausse minimale des
tarifs en l’absence de contrat de plan couvre les charges normales des sociétés
concessionnaires d’autoroutes : exploitation, entretien et renouvellement ainsi
que l’évolution normale du service public au
toroutier.
Le cadre réglementaire qui régit les relations entre le concédant et le
concessionnaire autoroutier prévoit la possibilité (et non l’obligation) de
conclure des contrats de plan.
Les règles relatives aux contrats de plan ne sont pas définies par les
textes. L’article 1 du décret de 1995 susmentionné se contente d’indiquer que
« le contrat de plan, conclu pour une durée maximale de cinq années
renouvelables entre l’État et la société concessionnaire, fixe les modalités
d’évolution des tarifs de
péages pendant la période considérée. »
En pratique, le contrat de plan est un accord quinquennal entre l’État et la
société concessionnaire qui permet, en contrepartie d’une loi tarifaire plus
avantageuse (80 ou 85 % de l’inflation à quoi s’ajoute une con
stante) définie
pour cinq ans, de faire réaliser des investissements supplémentaires, non prévus
à l’origine dans le contrat de concession. Les investissements pouvant faire
l’objet d’une compensation, c’est
-à-
dire d’une hausse supplémentaire de tarifs et
les modalités de cette compensation ne sont pas définis a priori.
En l’absence de contrat de plan, les tarifs des péages sont fixés par arrêté
conjoint du ministre chargé de l’économie (DGCCRF) et du ministre chargé de
l’équipement, après consultation de l
a société concessionnaire (art. 3). Cette
situation est toutefois assez rare car les contrats de plan s’enchaînent
généralement sans discontinuité.
Les hausses de tarifs interviennent au 1
er
février, ce qui n’a pas été
toujours le cas pour les groupes APRR et SANEF.
B -
Les contrôles effectués par l’État
Les tarifs détaillés proposés par les concessionnaires à l’administration
concédante avant chaque hausse annuelle sont soumis au contrôle préalable de la
DIT et de la DGCCRF, qui consiste à vérifier que la proposition de hausse
tarifaire est strictement conforme aux dispositions du cahier des charges et du
contrat de plan lorsqu’il en existe un.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
43
En particulier, les points suivants sont vérifiés :
la hausse du taux kilométrique moyen conforme à la hausse maximale
contractualisée ;
l’absence de « foisonnement » (cf. glossaire),
le respect des hausses de tarifs résultant de l’application au tarif
kilométrique moyen (TKM) de la classe 1 des coefficients
interclasses ;
l’ampleur ou la diminution du nombre de « dist
orsions tarifaires ».
Si les tarifs proposés ne sont pas conformes aux règles définies par les
contrats, la société est mise en demeure de les modifier ou d’apporter la preuve
de leur régularité.
S’agissant de
la fixation des tarifs 2012, la procédure de mise
en demeure a concerné la société ASF au motif que la grille proposée conduisait
à une évolution du TKM supérieure à celle autorisée et à un foisonnement
estimé à 0,1 %.
Dans le cas où, en dépit des modifications proposées par le concédant, les
tarifs proposés ne respectent pas ces règles, les tarifs sont fixés par arrêté
conjoint des ministres chargés de la voirie nationale et de l’économie. Dans ce
cas, l’État a la possibilité de définir lui
-même les grilles tarifaires.
Le contrôle des grilles tarifaires est effectué par la DIT, qui transmet une
synthèse de ses contrôles à la DGCCRF. Celle-ci ne refait pas les vérifications.
Depuis 2011, les échanges entre les sociétés concessionnaires et la DIT sont
documentés et retracés en annexe du rapport d’activi
té de direction.
1 -
Le foisonnement
a)
La récupération du foisonnement de 2006
Dans son rapport public annuel de 2008, la Cour des comptes avait
recommandé la récupération du produit du foisonnement observé au cours de la
période précédente. Cette récupération, en dépit de la réponse alors apportée par
le ministère à la Cour, n’a pas
été intégrale. Le ministère chargé des transports
avait estimé les excès de recettes dus au « foisonnement » sur les hausses de fin
2006 -
début 2007 à 0,19 % du chiffre d’affaires péages pour SAPN, 0,71 %
pour ESCOTA, 0,81 % pour ASF, 0,94 % pour AREA, 1,12 % pour SANEF et
1,35 % pour APRR, tous véhicules confondus.
S’agissant d’APRR, AREA et SANEF, le ministère chargé des transports
avait indiqué, dans sa réponse citée dans le rapport public annuel 2008 de la
Cour, que « les recettes supplémentaires dues aux modulations tarifaires
pratiquées lors de la hausse intervenue en 2006 ont (…) été neutralisées par la
combinaison d'une baisse de la hausse tarifaire contractuellement accordée pour
44
COUR DES COMPTES
2007 de 0,84 % pour APRR, 0,22 % pour AREA et 0,40 % pour SANEF et d'un
report pour les prochaines hausses d'une baisse respectivement de 0,51 %,
0,72 % et 0,72 % toutes classes confondues ».
Le suivi de la recommandation de la Cour a confirmé cette réfaction
étalée sur deux ans. Dans sa réponse, mentionnée dans le rapport public annuel
2009 de la Cour des comptes, le ministre la confirme également : « comme le
rappelle la Cour, le foisonnement mis en œuvre lors des hausses précédentes (fin
2006 et début 2007) a été estimé par l'autorité concédante et rendu à l'usager par
l'application de réfactions sur les hausses contractuelles suivantes, et ce pour les
sociétés APRR, AREA et SANEF ».
Or, la réfaction prévue en 2008 n’est intervenue que tardivement et
partiellement :
pour APRR, la réfaction de 0,51 % n’est intervenue qu
e dans le cadre
du contrat de plan 2009-
2013, dont la négociation s’est achevée en
décembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont été appliquées à
compter de 2010 ;
pour AREA, la réfaction de 0,72 % n’est intervenue que dans le cadre
du contrat de plan 2009-
2013, dont la négociation s’est achevée en
décembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont été appliquées à
compter de 2010 ;
pour SANEF, la réfaction de 0,72 % n’a été que partiellement
appliquée. Au moment de fixer les tarifs 2010, la SAPN, qui aurait pu
prétendre à une hausse des tarifs de + 0,6 %, a accepté une hausse
nulle en contrepartie de la baisse de la réfaction de 0,72 % due par la
SANEF. Or, les recettes de péages de SAPN étant très inférieures à
celles de SANEF (325 M€ en 2010 contre 1 Md€ pour SANEF),
appliquer une réfaction en pourcentage n’a évidemment pas le même
impact. Cette mesure a conduit à récupérer 0,24 % de l’indu de
foisonnement et le report à juin plutôt que février de la hausse tarifaire
de 2009 a permis de récupérer 0,06 %, soit une récupération totale
évaluée à 0,30 %. Au total, 0,42 % de foisonnement de SANEF n’ont
donc pas été récupérés
22
.
En ce qui concerne SAPN, ASF, ESCOTA et COFIROUTE, aucune
réfaction n’a été effectuée pour récupérer le foisonnement de 2006.
Or, si le
22
SANEF considère que le solde a été récupéré dans le cadre de la fixation des tarifs du
contournement sud de Reims. Les éléments transmis n’ont pas permis à la Cour de retenir cet
argument.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
45
foisonnement était autorisé par le cahier des charges de COFIROUTE, tel n’est
pas le cas d’ASF
23
, ESCOTA et de SAPN.
Enfin, d’après les données communiquées par le ministère chargé des
transports, le foisonnement a persisté jusqu’en 2007 pour ASF
et 2008 pour
ESCOTA, malgré les engagements pris le ministère chargé des transports de
mettre fin à cette pratique, et sans donner lieu à une récupération.
b)
La disparation progressive du foisonnement
Selon le ministère chargé des transports, le foisonnement aurait
progressivement disparu depuis 2007 pour APRR, AREA, SANEF et SAPN,
2008 pour ASF, 2009 pour ESCOTA et 2011 pour COFIROUTE.
Tableau n° 3 :
évolution du foisonnement (en pourcentage des recettes de
péage)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ASF
0,71 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
COFIROUTE
0,83 %
0 %
0,18 %
0,15 %
0 %
0 %
ESCOTA
0,81 %
0,17 %
0 %
0 %
0 %
0 %
APRR
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
AREA
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
SANEF
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
SAPN
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
Source : ministère, rapport annuel 2011
Note : en 2007, les chiffres relatifs à ESCOTA et ASF semblent avoir été inversés.
23
Art. 25-3 : «
[…] la société concessionnaire peut appliquer des taux kilométriques différents
selon les trajets et les périodes. Ces modulations doivent trouver leur justification à la fois
dans certaines différences de situation appréciables faites aux usagers et dans des
considérations d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service public
autoroutier. Les objectifs de ces modulations sont précisés dans le contrat
d’entreprise. Sous
réserve des dispositions du paragraphe 25.4 ci-après, les taux kilométriques appliqués aux
véhicules d’une même catégorie ne peuvent, sur aucun parcours, s’écarter de plus de 50 % du
taux kilométrique moyen de cette catégorie, sauf accord conjoint du ministre chargé de
l’économie et du ministre chargé de la voirie nationale. La mise en œuvre de ces modulations
tarifaires se fait dans le cadre de l’évolution moyenne globale des tarifs kilométriques de la
société telle que fixée par le contrat d’entreprise. En particulier, elle ne doit pas avoir
d’impact sur les rec
ettes de la société ».
46
COUR DES COMPTES
Dans le cas de COFIROUTE, l’introduction dans le contrat de plan 2010
-
2014 d’une clause interdisant le foisonnement s’est accompagnée d’une
compensation tarifaire spécifique, entraînant un surplus de recettes égal à
234
M€ HT
24
sur la durée de la concession, destinée à compenser le manque à
gagner par la société . Ce manque à gagner, et donc la compensation tarifaire, a
été valorisé à
0,8 %, alors que ce taux n’a été observé qu’en 2007 au cours de la
période récente.
Par ailleurs, la clause « anti-foisonnement » ne vaut que pour les années
2011 à 2014. Elle ne figure pas dans le 16
ème
avenant au contrat de concession
approuvé par le décret n° 2011-1963 du 23 décembre 2011, alors même que les
décrets relatifs aux contrats de plan sont supposés approuver leurs dispositions
tarifaires, quand bien même celles-ci concernent une durée limitée.
2 -
Les « distorsions tarifaires »
a)
Une ampleur limitée de la distorsion tarifaire imposée par les cahiers des
charges
Les contrats de concession d’APRR, AREA, SANEF, SAPN, ASF et
ESCOTA comprennent une clause limitant l’ampleur de la modulation des tarifs
kilométriques par rapport au taux kilométrique moyen du réseau : « les taux
kilométriques appliqués aux véhicules d'une même catégorie ne peuvent, sur
aucun parcours, s'écarter de plus de 50 % du taux kilométrique moyen de cette
catégorie, sauf accord conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre
chargé de la voirie nationale » (art. 25-3).
Le cahier des charges de COFIROUTE comprend une clause limitant la
dispersion, non pas des tarifs, mais des taux kilométriques moyens des sections
de référence : « le TKM de chaque section de référence pourra être modulé à
condition de ne pas s’écarte
r de plus de 20 % du tarif kilométrique moyen
interurbain. » (art. 25-2 f).
b)
Un objectif non respecté
D’après les services du ministère, COFIROUTE respecte la règle de
dispersion des tarifs kilométriques moyens des sections de référence inscrite
dans son cahier des charges.
En revanche, la règle inscrite dans les cahiers des charges d’APRR,
AREA, SANEF, SAPN, ASF et ESCOTA n’est pas respectée. D’après les
données communiquées par le ministère, en 2012, pour ces sociétés, 212 trajets
24
Ce surplus a été calculé par la Cour d’après le modèle financier de la DIT, COFIROUTE a
indiqué dans sa réponse ne pas connaître cette estimation.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
47
s’écartaient de plus de
50 % du tarif kilométrique moyen de la classe considérée,
dont 38 pour la classe 1 (véhicules légers) et 44 pour la classe 4 (poids-lourds).
La moitié de ces trajets concerne APRR et 20 % SANEF. Ces écarts sont
justifiés par des problématiques locales (coût de la section concernée, péage
ouvert avec trajet de faible longueur).
Devant la difficulté de faire respecter les clauses des cahiers des charges,
le ministère a cherché à réduire ou stabiliser le nombre de trajets en anomalie
dans le cadre des contrats de plan.
Les derniers contrats d’APRR (2009
-2013) et AREA (2009-2013)
comprennent une clause ainsi rédigée : «
La société s’efforcera de faire
converger progressivement les tarifs kilométriques extrêmes au sein de chaque
section de référence pour chaque classe de véhicule vers le taux kilométrique
moyen du réseau et de la classe de véhicule concernée. » Cette clause
particulièrement vague est dépourvue d’objectif chiffré ou de calendrier
. Elle a
été entendue comme une réduction du nombre de trajets dont le TKM est
supérieur de 50 % au TKM moyen de la section.
En ce qui concerne SANEF, la société s’engage uniquement à ne pas
augmenter les tarifs qui s’écartent de plus de 50 % du TKM (art. 4
-5 du contrat
de plan : « Par ailleurs, à chaque hausse annuelle, SANEF veille à ce que chaque
tarif qui s’écarte du taux kilométrique moyen de plus de 50 % à la hausse ne soit
pas augmenté. »).
Ces dispositions n’o
nt été que très partiellement appliquées. Certes, le
nombre de trajets en anomalie a diminué de 16 % depuis 2009 et de 22 % pour
APRR
25
. Toutefois, cette baisse a été particulièrement modeste s’agissant de la
classe 4 (
–
6 %). En réalité, seule APRR a diminué les distorsions tarifaires pour
la classe 4. Enfin, le nombre de trajets en anomalie a progressé chez ASF, en
2010 pour les classes 1, 2 et 4 et en 2012 pour la classe 5.
Pour SAPN, en l’absence de contrat de plan, le nombre de trajets en
anomalie n’a pas diminué.
En outre, seul le nombre des distorsions tarifaires a été communiqué à la
Cour. L’ampleur de ces d
istorsions ne lui a pas été communiquée, ce qui ne
fournit aucune assurance sur l’ampleur, accrue ou non, de celles
-ci au cours de
la période.
25
24 % d’après APRR.
48
COUR DES COMPTES
C -
Des hausses supérieures à l’inflation
1 -
Pour les sociétés concessionnaires « historiques », des hausses
tarifaires élevées en application des contrats de plan
La tendance à la forte progression des hausses de tarifs, relevée en 2008
par la Cour, s’est poursuivie et s’est même amplifiée. Au cours de la période
2009-2012, pour la classe 1 (véhicules légers), la progression des tarifs a été
particulièrement importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an),
COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+1,8 %), alors que l’indice des
prix à la consommation hors tabac n’a augmenté que de 1,6 % par an. La
progression pour SANEF a été moindre (+ 1,5 %)
26
.
Tableau n° 4 :
taux de hausse moyen par société (classe 1) en %
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
APRR
2,37
2,56
2,47
0,91
2,47
1,89
0,50
2,12
2,58
AREA
1,53
1,44
1,64
0,75
1,64
1,89
0,50
2,08
2,55
ASF
2,65
2,04
2,25
2,00
2,45
3,12
0,83
2,47
2,42
ESCOTA
2,15
2,04
2,24
1,81
2,53
3,19
0,89
2,49
2,05
COFIROUTE
1,61
1,42
1,61
0,91
1,94
2,71
0,41
2,07
2,53
SANEF
1,89
1,77
2,05
0,96
3,32
1,90
0
1,89
2,31
SAPN
2,53
2,39
2,74
1,68
4,32
3,30
0
2,48
3,03
ATMB
3,45
1,56
1,96
1,21
1,82
2,28
0,4
1,92
2,60
SFTRF
1,79
1,54
1,73
1,07
1,89
2,68
0,60
2,52
3,75
Indice des prix
à la consom-
mation hors
tabac (oct. N-2
–
oct. N-1)
1,79
1,67
1,91
1,07
1,92
2,70
- 0,22
1,52
2,25
Source : ministère, rapport annuel 2011
S’agissant des véhicules de la classe 4 (poids lourds), les hausses
tarifaires résultent de l’application d’un coefficient interclasse aux tarifs de la
classe 1. Les coefficients sont encadrés dans les contrats de plan et dans les
cahiers des charges par des coefficients plafonds.
Au cours de la période précédente, les tarifs de la classe 4 ont progressé
plus vite que les tarifs de la classe 1. Désormais, à l’exception d’ATMB et de
celle, notable, de COFIROUTE, l’évolution des tarifs de classe 4 est identi
que à
celle des tarifs de la classe 1 (depuis 2009 pour APRR, AREA, SANEF et
SAPN, 2012 pour ASF et ESCOTA).
Il s’ensuit que les hausses tarifaires de la classe 4 ont été particulièrement
élevées depuis 2009 au sein du groupe VINCI (+ 3,7 % par an chez
26
Ces chiffres sont les taux de croissance annuels moyens (TCAM).
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
49
COF
IROUTE, + 3,6 % chez ESCOTA, + 3 % chez ASF). À l’inverse, pour les
groupes APRR et SANEF, les hausses de tarifs pour les poids lourds sont
nettement moins importantes que par le passé (+ 1,8 % par an pour APRR et
AREA au lieu de + 3,1 % et + 2,5 % par an en 2004-2008 ; + 1,5 % par an pour
SANEF contre + 3 % par an en 2004-2008).
Tableau n° 5 :
taux de hausse moyen par société (classe 4) en %
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
APRR
3,50
3,22
3,47
1,91
3,46
1,89
0,50
2,12
2,58
AREA
3,29
0,00
3,38
2,55
3,43
1,89
0,50
2,08
2,55
ASF
3,76
3,13
2,61
2,00
2,81
3,77
1,79
3,87
2,42
ESCOTA
3,92
3,41
3,65
1,81
2,81
4,95
2,94
4,33
2,05
COFIROUTE
2,59
0,5
0,80
1,90
3,44
5,39
1,90
4,00
3,51
SANEF
2,96
2,83
3,10
1,99
4,23
1,89
0
1,89
2,31
SAPN
3,52
3,39
3,80
2,67
5,32
3,31
0
2,48
3,03
ATMB
7,20
2,64
2,97
2,15
2,85
3,44
1,68
2,92
3,60
SFTRF
2,79
2,75
1,47
1,08
1,97
2,66
0,61
2,52
3,75
Indice des prix
à la
consommation
(hors tabac)
1,79
1,67
1,91
1,07
1,92
2,70
- 0,22
1,52
2,25
Source : ministère, rapport annuel 2011
Outre le caractère déterminant des contrats de plan (cf. infra), deux
éléments ont contribué à accroître les tarifs depuis 2009 : la neutralisation de
l’inflation négative dans le cadre de la fixation des tarifs 2010 et la
compensation de la hausse de
la taxe d’aménagement du territoire due par les
sociétés concessionnaires d’autoroutes.
a)
La neutralisation de l’inflation négative en 2010
L’évolution négative de l’indice des prix à la consommation hors tabac
entre octobre 2008 et octobre 2009 (- 0,22 %), constatée en novembre 2009, a
surpris les services du ministère au moment de fixer les tarifs 2010.
L’hypothèse d’une inflation négative n’avait pas été prise en compte lors
de la rédaction des contrats de concession et des contrats de plan. De fait, la
rédaction du décret n° 95-81 relatif aux péages autoroutiers et aux contrats de
plan évoque une majoration ou une hausse des tarifs, ce qui exclut toute idée de
baisse tarifaire.
L’inflation négative n’a finalement pas été intégrée dans le calcul des
hausse
s tarifaires de 2010, qui s’est effectué en considérant une inflation nulle.
Cette interprétation a toutefois souffert quelques exceptions :
50
COUR DES COMPTES
les sociétés publiques SFTRF et ATMB ont été les seules à se voir
répercuter l’inflation négative dans le calcul de
leurs tarifs 2010 ;
la neutralisation de l’inflation négative aurait dû conduire à une hausse
de 0,6 % des tarifs de la SAPN. Mais le groupe SANEF a accepté une
absence de hausse pour SAPN en 2010 en contrepartie d’une
réduction de la réfaction tarifaire
de 0,72 % à laquelle s’était engagée
SANEF en 2007 afin de rembourser le foisonnement pratiqué et
critiqué par la Cour (cf. supra).
Tableau n° 6 :
calcul des hausses tarifaires intervenues en février 2010
Société
Loi tarifaire
(2)
Hausse tarifaire finale
APRR (1)
0,85i + 0,5
0,5
AREA (1)
0,85i + 0,5
0,5
COFIROUTE
0,7i + 0,41
0,41
ASF
0,85i + 0,625 + 0,2
0,83
ESCOTA
0,85i + 0,9
0,89
SANEF
0,7i
0
SAPN
I + 0,6
0
ATMB
I + 0,62
0,4
SFTRF
I + 0,82
0,6
(1)
La signature des contrats de plan 2009-
2013 d’APRR et AREA par
les concédants à
la toute fin de l’année 2009 a finalement conduit à appliquer dès 2010 la nouvelle
loi tarifaire : 0,85i + 0,5
(2)
i est l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac entre octobre N
-2
et octobre N-1
Source : Sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
b)
La compensation de la hausse de la taxe d’aménagement du territoire
Instituée par la loi du 4 février 1995, la taxe d’aménagement du
territoire (TAT) est due par les concessionnaires à raison du nombre de
kilomètres parcourus par les usagers. Or, la loi du 4 février 1995 dispose que
« les conséquences de la taxe instituée par l'article 302 bis ZB du code général
des impôts sur l'équilibre financier des sociétés concessionnaires sont prises en
compte par des décrets en Conseil d'État qui fixent notamment les durées des
concessions autoroutières ». Sur la base de cette disposition, la création puis les
augmentations successives de la TAT ont été compensées par des mesures
d’allongement de la durée des
concessions puis par des augmentations de tarifs.
Par ailleurs, les contrats de concessions protègent les sociétés concessionnaires
contre une hausse unilatérale de la TAT.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
51
Afin
d’éviter
un
recours
contentieux
de
la
part
des
sociétés
concessionnaires, l’Ét
at a décidé, en décembre 2010, de compenser pour ces
sociétés la hausse de la TAT prévue par la loi de finances pour 2011.
Pour les nouvelles concessions, cette compensation a pris la forme de
subventions.
Pour les sociétés concessionnaires « historiques
», elle s’est effectuée
par des hausses de tarif supplémentaires étalées sur deux ans
27
(2/3 en 2011, 1/3
en 2012).
En ce qui concerne les sociétés concessionnaires historiques, les hausses
additionnelles finalement accordées sont plus proches des estimations fournies
par les sociétés concessionnaires que des estimations de la DIT, excepté pour
SANEF et SAPN.
Tableau n° 7 :
hausse des tarifs additionnelle destinée à compenser la
hausse de la TAT pour les sociétés concessionnaires historiques
Société
Compensation
2011
Compensation 2012
Taux de croissance
annuel moyen
supplémentaire
ASF
0,35 %
0,17 %
0,26 %
ESCOTA
0,30 %
0,14 %
0,22 %
APRR
0,33 %
0,17 %
0,25 %
AREA
0,29 %
0,14 %
0,21 %
SANEF
0,32 %
0,16 %
0,24 %
SAPN
0,36 %
0,18 %
0,27 %
SAPN A14
0,07 %
0,03 %
0,05 %
COFIROUTE
Interurbain
0,30 %
0,14 %
0,22 %
Source : Sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
27
L’État avait proposé un étalement sur trois ans.
52
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
hypothèse d’une compensation sur deux ans (½ en 2011, ½
en 2012)
–
estimations de décembre 2010
Société
Taux d’augmentation
supplémentaire en 2011
et 2012 (DIT)
Taux d’augmentation
supplémentaire en 2011
et 2012 (sociétés)
ASF
0,24 %
0,27 %
ESCOTA
0,20 %
0,22 %
APRR
0,23 %
0,26 % - 0,25 %
AREA
0,20 %
0,22 %
SANEF
0,23 %
0,25 %
SAPN
0,26 %
0,29 %
SAPN A14
0,06 %
0,06 %
COFIROUTE Interurbain
0,21 %
0,22 %
Source : Sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
2 -
Pour les nouvelles concessions, des hausses de tarifs très élevées dues
aux formules de fixation des tarifs inscrites dans le contrat de concession
Alors que les formules tarifaires inscrites à l’article 25 du cahier des
charges annexé aux contrats de concession « historiques » étaient simples, ne
faisant intervenir que l’inflation, les formules tarifaires relatives aux concessions
autoroutières récentes sont beaucoup plus complexes.
Pour les sociétés ARCOUR, ALIENOR et ALICORNE, les formules
tarifaires prennent en compte l’évolution du coût des travaux au travers de
l’indice TP 09 «
t
ravaux d’enrobés avec fourniture » dont l’évolution a été
particulièrement dynamique au cours des années récentes.
À l’exception d’ALICORNE, mise en service en 2010, les tarifs de péage
de ces concessions ont progressé en moyenne de 2,5 points au-dessus de
l’inflation depuis 2010. En 2012, les tarifs ont ainsi progre
ssé de 6,5 % pour
ARCOUR, 5 % pour ALIS, 3,5 % pour ADELAC et 4,7 % pour CEVM.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
53
Tableau n° 9 :
taux de hausse moyen par société (classe 1) en %
2010
2011
2012
Progression
Ecart par
rapport à
l’inflation
Progression
Ecart par
rapport à
l’inflation
Progression
Ecart par
rapport à
l’inflation
ARCOUR
2,13
2,35
4,09
2,57
6,50
4,25
ALIS
3,14
3,36
4,77
3,25
5,00
2,75
ADELAC
0,93
1,15
3,67
2,15
3,54
1,29
CEVM
1,67 et 2,60
(été)
1,89 et 2,82
3,80 et 4,92
(été)
2,28 et 6,44
4,69 et 4,88
(été)
2,44 et 7,13
ALICORNE
Mise en
service
0
-1,52
2,67
0,42
Indice des prix à
la consommation
(hors tabac)
- 0,22
0
1,52
0
2,25
0
Source : Sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
______________________
CONCLUSION
___________________________
Les grilles tarifaires sont contrôlées par la DIT qui s’attache
notamment
à vérifier leur conformité à la loi tarifaire en vigueur ainsi que l’absence de
foisonnement.
La récupération de l’indu de foisonnement de 2006,
envisagée pour 2008,
n’a été mise en œuvre que tardivement et très partiellement. D’après les
informations transmises par le ministère, la pratique du foisonnement aurait
disparu depuis 2011. Dans le cas de COFIROUTE, l’introduction dans le
contrat de plan 2010-
2014 d’une clause interdisant le foisonnement s’est
accompagnée d’une compensation tarifaire s
pécifique
de 234 M€ HT sur toute
la durée de la concession, supposée compenser le manque à gagner par la
société mais dont les modalités de calcul sont favorables au concessionnaire.
Le cadre juridique de fixation des péages garantit aux sociétés
concessionnaires une hausse minimale des tarifs de 70
% de l’inflation mesurée
par l’indice des prix à la consommation (hors tabac)
en l’absence de contrat de
plan. En pratique, les tarifs sont la plupart de temps issus des contrats de plan,
qui garantissent des hausses tarifaires supplémentaires en compensation de
travaux que les sociétés s’engagent à réaliser.
Les hausses tarifaires prévues dans le cadre des contrats de plan
expliquent l’essentiel des hausses de tarifs observées au cours des dernières
années.
Ainsi, pendant la période 2009-2012, pour la classe 1 (véhicules légers),
la progression des tarifs a été particulièrement importante chez SAPN, ASF et
ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA
54
COUR DES COMPTES
(+1,8
%), alors que l’indice des prix à la consommation hors tabac n’a
augmenté que de 1,6 % par an. La progression pour SANEF a été moindre
(+ 1,5 %).
Les hausses tarifaires sont telles que l’effet prix est supérieur à l’effet
trafic
dans l’augmentation des recettes des sociétés
. Ainsi en 2012, ainsi alors
que le trafic a chuté fortement, le chiffre d’affaires péages s’est légèrement
accru comparativement à 2011 pour ASF, ESCOTA, APRR et AREA.
II
-
Le caractère contestable des hausses tarifaires
issues des contrats de plan
A - Historique des contrats de plan
Le contrat de plan comme précédemment indiqué est un accord
quinquennal entre l’État et la société concessionnaire qui permet, en contrepartie
d’une loi tarifaire plus élevée (80 ou 85 % de l’inflation auxquels s’ajoute une
constante) définie pour cinq ans, de faire réaliser des investissements
supplémentaires, non prévus à l’origine dans le contrat de concession :
des opérations de construction et de conservation du patrimoine
(sections
nouvelles,
élargissements,
autres
investissements
complémenta
ires) rassemblées sous le terme d’investissements
complémentaires sur autoroutes en service (ICAS) ;
des
opérations
d’amélioration
du
réseau,
théoriquement
hors
obligations contractuelles normales du concessionnaire, touchant à la
sécurité et à la qualité du service rendu aux usagers. Ces opérations
sont appelées investissements d’exploitation sur autoroute en service
(IEAS).
Plusieurs séries de contrats de plan ont été conclus au cours de la dernière
décennie, dont deux depuis la privatisation de 2005-2006 :
les contrats de plan 2004-2008 de SANEF, SAPN, COFIROUTE,
APRR et AREA ;
une première vague à compter de 2006, qui a abouti à la signature des
contrats de plan 2007-2011 pour ASF et ESCOTA ;
une seconde vague à compter de 2008, interrompue brièvement par les
négociations sur le Paquet vert, a conduit à la signature des contrats de
plan 2009-
2013 d’APRR et AREA, des contrats de plan 2010
-2014 de
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
55
COFIROUTE et de SANEF et des contrats de plan 2012-2016
d’ESCOTA et d’ASF.
S’agissant de SAPN, son contrat de plan s’est achevé en 2008 mais elle
continue de bénéficier d’une loi tarifaire extrêmement avantageuse jusqu’en
2013 (inflation + 0,6 % pour 2009-2013)
28
, si bien que les négociations relatives
au nouveau contrat de plan sont nettement moins avancées.
Pour les six autres sociétés, les contrats de plan négociés depuis 2009
financent des opérations d’investissements pour un montant d’environ
1,2
Md€
HT (hors charges de renouvellement et charges d’exploitation).
Tableau n° 10 :
montants d’investissements initiaux compensés
dans le
cadre des contrats de plan (en M€ HT constants valeur janvier 2009 pour
APRR, AREA, COFIROUTE et SANEF, valeur juin 2010 pour ESCOTA,
valeur janvier 2011 pour ASF)
APRR
AREA
COFIROUTE
SANEF
ASF
ESCOTA
Constructions
neuves et ICAS
190,0
74,0
94,2
0
320,6
0
IEAS
135,2
57,1
118,4
125,3
30,0
108,0
Total
325,2
132,1
212,6
125,3
350,6
108,0
Note
: Pour ASF, le montant des investissements compensés est égal à 974,6 M€ HT (dont 30
M€ d’IEAS), montant duquel sont déduites les opérations déjà compensées
dans le cadre du
précédent contrat de plan (624 M€), notamment le dédoublement de l’A9.
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
Comme le montre le tableau ci-après, les formules tarifaires issues des
contrats de plans aboutissent à des évolutions substantiellement supérieures à
l’inflation.
28
Décret du 5 novembre 2004 approuvant le 6
ème
avenant à la convention de concession.
56
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
lois tarifaires (hors compensation de la taxe
d’aménagement du territoire) issues des contrats de plan
Contrat de plan 1
ère
période
Contrat de plan 2
ème
période
APRR
Contrat de plan 2004-2008
2,367 % pour 2004
85 %i + 0,845 % pour 2005-2008
Contrat de plan 2009-2013 :
85 %i + 0,50 %
en 2009-2013
AREA
Contrat de plan 2004-2008
1,542 % pour 2004
80 %i + 0,11 % pour 2005-2008
Contrat de plan 2009-2013 :
85 %i + 0,50 %
en
2009-2013
ASF
Contrat de plan 2007-2011 :
85 %i + 0,58 %
(1)
+ 0,3125 % + 0,2 %
en 2007
85 %i + 0,625 %
(1)
+0,2 % pour 2008-
2011
Contrat de plan 2012-2016 :
70 %i + 0,625 %
(1)
+ 0,05 % pour 2012
85 %i + 0,625 %
(1)
+0,175 % pour 2013-
2016
ESCOTA
Contrat de plan 2007-2011 :
85 %i + 0,90 %
2007-2011
Contrat de plan 2012-2016 :
85 %i en 2012
85 %i
+ 0,30 % pour 2013-2016
SANEF
Contrat de plan 2004-2008 :
1,887 % pour 2004
80 %i + 0,455 % pour 2005-2008
Contrat de plan 2010-2014 :
80 %i + 0,35 % pour 2010-2014
SAPN
Contrat de plan 2004-2008 :
2,53 %
en 2004
I+ 0,74 %
2005-2008
I+ 0,60 %
2009-2013
COFIROUTE
Contrat de plan 2004-2008
Puis 13
ème
avenant (2008) :
85 %*i + 0,41 pour 2009
70 %*i + 0,41 pour 2010
70 %i à partir de 2011 et
jusqu’en 2030
Contrat de plan 2010-2014 :
70 %i + 0,41 % pour 2010
85 %i+0,48 % pour 2011-2014
(1) Cette hausse correspond à la compensation de la section nouvelle Balbigny-La Tour de
Salvagny de l’autoroute A89
(+ 0,58 % en 2007 et + 0,625 %/an de 2008 à 2017).
Source
: Cour des comptes d’après les éléments
de la direction des infrastructures
de transports - sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
B - Un mandat de négociation peu contraignant
Ce n’est qu’en septembre 2009, alors que les né
gociations étaient très
avancées avec APRR et AREA, que la DGITM a sollicité du cabinet du Ministre
des transports un mandat de négociation pour les contrats de plan d’APRR,
AREA, COFIROUTE, SANEF et SAPN. Le mandat sollicité concernait
l’ampleur des hauss
es tarifaires (proposition : loi tarifaire au rendement égal à
l’inflation majorée de 0,8 % comme limite haute de fin de négociation), les
investissements et les indicateurs devant être retenus dans les contrats de plan,
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
57
ceux-ci étant toutefois décrits de manière très générale. La DGITM proposait
enfin de faire valider ce mandat par le cabinet du Premier ministre.
Lors de la réunion interministérielle du 3 novembre 2009, le cabinet du
Premier ministre a approuvé la proposition de loi tarifaire du ministère chargé
des transports pour l’évolution des péages à insérer aux contrats de plan des
sociétés concessionnaires d’auto
routes pendant la période 2010-2014 :
augmentation limitée à celle de l’inflation en 2010 et 2011, puis augmentation
pouvant conduire à un
rendement supérieur à l’inflation, dans la limite de
+ 0,8 %. La loi tarifaire négociée se situe finalement hors de ce mandat.
Par la suite, aucun arbitrage interministériel n’a été requis pour valider les
contrats de plan négociés par le ministère chargé des transports. Par ailleurs, les
arbitrages effectués par le cabinet du ministre chargé des transports n’ont pas été
formalisés.
Aucun mandat de négociation n’a été donné s’agissant des contrats de
plans d’ASF et ESCOTA. La direction des infrastructures
de transport, en juin
2011, avait demandé au cabinet du ministre chargé des transports une réunion
interministérielle afin d’obtenir un mandat de négociation pour ces deux contrats
de plan mais cette demande n’a pas abouti.
Le ministère chargé de l’économie (direction du budget, DGCCRF) n’a
été tenu informé des contrats de plan que bien après la fin des négociations.
L’encadrement insuffisant des négociations relatives aux contrats de plan
place le ministère chargé des transports dans un rapport de négociation qui ne lui
est pas favorable, faute de pouvoir se référer à des instructions précises et de
pouvoir obtenir un aval politique formel en cas d’inflexion dans la mise en
œuvre de ces dernières.
C - Une négociation difficile et aux dimensions multiples
Les négociations relatives aux six derniers contrats de plan conclus avec
les sociétés concessionnaires d’autoroutes ont été longues et particulièrement
difficiles à mener. Celles relatives aux contrats de plan 2009-
2013 d’APRR et
2010-2014 de COFIROUTE sont dév
eloppées plus en détail à l’annexe 7.
1 -
La valorisation de l’équilibre hausses tarifaires
-
travaux s’appuie sur
la méthode des cash-flows actualisés
Le modèle utilisé par la DIT pour la compensation des investissements
par des hausses tarifaires est très proche de celui employé pour le chiffrage de
l’allongement de la durée de concession dans le cadre du Paquet vert.
58
COUR DES COMPTES
Le chiffrage de la valeur de la hausse tarifaire envisagée dans le cadre du
contrat de plan a été réalisé par le ministère par la méthode des
cash-flows
actualisés
ou
discounted cash-flows
(DCF). Cette méthode consiste à évaluer
l’ensemble des flux financiers positifs et négatifs induits par l’investissement
envisagé et à les ramener à leur valeur actualisée à la date de 2009. Dans ce
modèle, l
e taux d’actualisation retenu est supposé être
le coût moyen pondéré
du capital (CMPC ou WACC pour
Weighted-Average Cost of Capital
). Ce taux
a fait l’objet d’appréciations différentes entre les services et les sociétés.
Parmi les flux financiers positifs
figurent, pour l’essentiel, les recettes de
péages et les recettes hors péages (notamment celles provenant des sous-
concessions).
Les flux financiers négatifs sont, d’une part, les décaissements liés à la
réalisation des programmes de travaux, et, d’autre
part, l’ensemble des charges
d’exploitation, notamment les charges de personnels et les taxes.
Le différentiel entre les recettes actualisées et les dépenses actualisées est
la Valeur Actualisée Nette (VAN). Dans le cadre des concessions d’autoroute, la
V
AN initiale d’un investissement est négative, les recettes attendues liées à cet
investissement ne compensant pas les dépenses induites. Le modèle estime alors
la hausse globale de tarifs sur le réseau qui permettra de compenser les VAN
négatives des différents investissements demandés à la société concessionnaire.
Dans la construction du modèle, les hausses tarifaires compensent strictement la
VAN, qui est donc nulle. Ainsi, dans ce modèle, le taux d’actualisation est égal
au taux de rentabilité interne.
Le modèle économique est construit de telle sorte que tout investissement
est compensé par une hausse de tarifs. Les bénéfices des sociétés
concessionnaires n’ont pas à être réinvestis dans des investissements nouveaux
ou dans des diminutions de tarifs. Pa
r construction, ce modèle ne peut qu’aboutir
à une hausse constante et continue des tarifs.
La négociation des contrats de plan s’est avérée d’autant plus complexe
qu’il fallait :
négocier les investissements susceptibles d’être inscrits dans le contrat
de plan, en distinguant ceux compensés par des hausses de tarifs
complémentaires
29
(« investissements compensables ») et en valorisant
ces derniers ;
discuter les charges d’exploitation et les charges de renouvellement
résultant des investissements compensés, ainsi que leur évolution sur
29
Une part non négligeable des investissements inscrits dans les contrats de plan ne sont pas
compensés par des hausses de tarifs.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
59
la durée de la concession, ces charges étant intégralement compensées
dans le cadre du contrat de plan ;
négocier les hypothèses macroéconomiques à intégrer dans le modèle
financier, pendant toute la durée des contrats de plan (inflation, coûts
des travaux, évolution des charges de personnel, évolution du trafic) ;
négocier un taux d’actualisation (égal au taux de rentabilité interne de
l’opération) ;
évaluer
les
charges
supplémentaires
occasionnées
sur
les
investissements compensés dans le cadre du précédent contrat de plan,
ces charges venant s’ajouter au montant des investissements devant
être compensés dans le cadre du contrat de plan en cours de
négociation ;
évaluer l’impact de l’article 7
-5 (7-4 pour APRR et AREA) du cahier
des charges. Ces articles ont été introduits dans les cahiers des charges
afin d’obliger les concessionnaires à restituer l’avantage financier
découlant du retard de réalisation d’un investissement programmé et
déjà compensé dans la loi tarifaire. Cet
te clause a pour objet d’éviter
que le concessionnaire ne réalise un gain indu du fait d’un retard dans
la réalisation de son programme d’investissements, quelles que soient
par ailleurs les causes de ce retard ;
négocier la suppression du foisonnement ;
n
égocier l’introduction d’indicateurs de performance assortis de
pénalités.
Le résultat de ces négociations n’est pas communiqué hors du ministère.
Même les contrats de plan, qui ne sont pas publics, ne mentionnent que le coût
initial des investissements sa
ns préciser les coûts d’exploitation et les coûts de
renouvellement également soumis à compensation tarifaire. Ni la direction du
budget, ni le comité des usagers ne connaissent l’outil de simulation utilisé par
le ministère ainsi que les hypothèses sous-tendant le calcul de la loi tarifaire. Ils
ne les ont au demeurant pas demandés.
2 -
Le choix des investissements compensés et leur valorisation
a)
La rédaction des contrats de plan a généralement gagné en précision
La rédaction des contrats de plan a gagné en précision au cours des
dernières années. Les contrats de plan 2009-
2013 d’APRR et AREA
comprennent ainsi en annexe le détail des investissements prévus dans le cadre
du contrat de plan.
Toutefois de telles annexes ne figurent pas dans le contrat de plan de
COFIROUTE, ce qui restreint considérablement la capacité pour le concédant
60
COUR DES COMPTES
de suivre les engagements de la société concessionnaire. En effet, du fait de
cette absence, les engagements pris par COFIROUTE sont très vagues : les
engagements sont décrits très s
ommairement et ne font pas l’objet d’une fiche
détaillée et documentée.
b)
La prédominance d’investissements de faible ampleur
Les précédents contrats de plan se caractérisaient par des investissements
complémentaires assez importants (nouvelles sections, élargissements) justifiant
les hausses de tarifs associées.
Les grands projets autoroutiers étant devenus plus rares, la dernière
génération
de
contrats
de
plan
se
caractérise
par
la
juxtaposition
d’investissements
d’ampleur
beaucoup
plus
limitée
(investiss
ements
d’exploitation sur autoroutes en service : télépéage, traitement du bruit,
protection des eaux, amélioration de l’offre stationnement pour les poids lourds
etc.).
Ainsi dans le contrat de plan ESCOTA 2007-2011, la compensation
tarifaire s’appliquait
-
elle uniquement à deux opérations d’élargissement
(181,6
M€ 2005, dont 152 M€ sur la durée du contrat de plan) et à la mise en
sécurité de tunnels (367,2 M€ 2005 dont 253 M€ sur la durée du contrat de
plan).
En revanche, le protocole d’accord relatif au c
ontrat de plan 2012-2016
d’ESCOTA, signé le 16 décembre 2011, prévoit 108 M€ (valeur juin 2010)
d’investissements compensés, qui se composent d’une myriade d’opérations de
faible envergure, dont l’intérêt pour l’usager est plus difficile à établir, et dont
il
est plus complexe
d’expertiser les coûts prévisionnels et définitifs.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
61
Tableau n° 12 :
opérations d’investissements devant être compensées dans
le cadre du contrat de plan 2012-
2016 d’ESCOTA (en M€ valeur juin 2010)
Valeur
A52 Châteauneuf-le-Rouge/pas de-Trets 2x3 voies
–
études (DPP
inclus)
1
A8 Dénivellation du carrefour de St-Isidore (fonds de concours)
Si besoin avance par
ESCOTA des 2,3 M€
nécessaires
A8 Dénivellation de la sortie Antibes-Est (fonds de concours)
7
A8 Dédoublement sortie Villeneuve-Loubet (Cagnes-Ouest)
–
études
seulement
-
A8 Réaménagement du diffuseur de Mougins
2
A8 Diffuseur de Menton
: création bretelle d’insertion vers Aix
-en-
Provence
7
A8 Aire du Piccolaret
: création bretelle d’insertion vers l’Italie
-
études
-
A8 Diffuseur de Nice-Est : élargissement de la bretelle de sortie
2
A8 Diffuseur d’Antibes Est
: aménagement insertion Sophia
0,8
A51 Diffuseur de Meynargues (fonds de concours)
0,7
A8 Nœud A8/A51
: aménagement du triple divergent
3
Fonds de concours bruit
3
Création de 4 écoponts
18
A51 Collecteurs sur viaducs
8
Bassins hors DPAC
Traitement des eaux de ruissèlement des barrières et gares
Protection anti-déversement
Réseau
: installation de 9 SPACI (traitements de l’ensemble des aires
soumises aux arrêtés DFCI)
2,3
Réseau
: mise en œuvre des cunettes et GBA
3,5
Risques sismiques viaducs- études
5
Risque sismiques viaducs - travaux
5
A52 Aire de services de Belcodène
–
études + démolition
5,2
A8 Murs antibruit sur 2km cumulés
3
A8 traitement de 300 nouveaux points noirs bruit
5
Digue (Ganagobie ou Manosque)
1
Installation pare-blocs
20
Total
108
Source
: protocole d’accord du 16 janvier 2011
62
COUR DES COMPTES
Le contrat de plan 2009-
2013 d’APRR prévoit de compenser 325,2 M€
dont 135 M€ d’IEAS.
Tableau n° 13 :
opérations d’investissements compensées dans le cadre du
contrat de plan 2009-
2013 d’APRR (en M€ HT valeur janvier 2009)
Coût Total
Dont 2009-2013
Section nouvelle : liaison A6-A46
76,0
38,0
Élargissement A46 Anse-Genay (2×3 voies)
41,0
30,7
Élargissement A71 Clermont Barrière
–
A75 (2×3
voies)
73,0
54,5
Total ICAS
190,0
123,2
Sécurisation tunnels A40 : éclairage Chamoise
3,9
3,9
Télépéage sans arrêt
40,8
40,8
Modernisation sécurité et trafic (A6 nord)
6,2
6,2
Modernisation sécurité et trafic (A6 sud)
4,6
4,6
Régulation de vitesse sur A40
0,5
0,5
Panneaux d’information sur accès
2,5
2,5
Optimisation des interventions
1,0
1,0
Temps de parcours
3,0
3,0
Stations de pesage dynamique
0,5
0,5
Amélioration offre de stationnement poids-lourds
20,0
20,0
Traitement bruit
14,0
14,0
Protection des eaux
37,2
37,2
Biodiversité
–
inventaire-Travaux
1,0
1,0
Total IEAS
135,2
135,2
Total ICAS + IEAS
325,2
258,4
Source : contrat de plan 2009-2013
c)
L’absence de doctrine
sur le champ des investissements compensables
Alors
que
la
compensation
tarifaire
des
investissements
lourds
(élargissements, sections nouvelles) ne pose pas de problème de principe, la
compensation tarifaire des investissements d’exploitation ne peut se
justifier
qu’à deux conditions :
si le rapport entre hausse de tarif et utilité de ces investissements pour
l’usager est favorable ;
si ces investissements ne relèvent pas des obligations contractuelles du
concessionnaire telles qu’elles sont définies notamment à l’article
13-1 du cahier des charges.
Le champ des investissements compensables n’a pas été défini
a priori
par l’administration mais il est négocié au cas par cas.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
63
Au cours des négociations, l’administration est amenée à refuser
d’intégrer dans l
e champ du caractère compensable certaines opérations relevant
manifestement des obligations normales du concessionnaire (accessibilité aux
personnes handicapées
30
, mise en sécurité des ouvrages VIPP
31
)
Il n’en demeure pas moins que la légitimité de la compe
nsation par les
contrats de plan de certains investissements est contestable :
le télépéage sans arrêt représente une part substantielle des
investissements compensés (40 M€ sur 325 M€ chez APRR, 39 M€
sur 212 M€ chez COFIROUTE, 74,5 M€ sur 165 M€ pour SAN
EF,
notamment). Le développement du télépéage sans arrêt, qui
représentait déjà la moitié des investissements prévus dans le cadre du
Paquet vert, correspond à une demande forte des sociétés. La DIT a
plusieurs fois fait part de ses réticences à intégrer le télépéage sans
arrêt dans le champ des opérations compensées. L’inclusion du
télépéage sans arrêt dans le champ des opérations compensables est
d’autant plus problématique que l’État ne maîtrise pas la politique
d’abonnement des sociétés concessionnaires
d’autoroutes et que
celles-
ci peuvent être tentées, même si elles s’en défendent, d’inclure
dans le prix de l’abonnement une partie des frais relatifs au
développement du télépéage. L’article 3.5.2. des contrats de plan
2009-
2013 d’APRR et AREA comprend c
ertes une clause
32
destinée à
éviter qu’un abonné ne paie deux fois cette prestation (au titre du
péage acquitté et des frais d’abonnement) mais l’État n’a pas les
moyens d’en vérifier l’application. En effet, même si le tarif des
abonnements est connu, l’É
tat ne connaît pas la structure de ce coût.
Enfin, comme l’avait souligné la Cour en 2010, le développement du
télépéage sans arrêt correspond à l’intérêt du concessionnaire et aurait
probablement été développé même en l’absence de compensation.
certaines opérations compensées font partie des obligations de base du
concessionnaire, comme par exemple, dans le contrat de plan de
COFIROUTE, l’équipement du réseau en barrettes sonores (3 M€), le
pré-
séquençage des chantiers (1 M€), et une partie importante de
l’information routière (19,15 M€). Le contrat de plan de SANEF
prévoit l’installation de points d’informations pour les clients
(0,8
M€), la requalification paysagère des aires (2,4 M€), la mise à
30
En définitive
, ces opérations n’ont pas été intégrées dans le contrat de plan mais ont été
« remplacées
» par un surplus de dépenses en faveur du télépéage sans arrêt (74,5 M€ valeur
juin 2010 dans le contrat de plan contre 37,2 M€ valeur
janvier 2010 dans les propositions
initiales de SANEF).
31
Viaduc indépendant en poutres précontraintes
32
«
La société s’engage à ne pas faire supporter à l’usager, au titre des coûts de gestion du
télépéage, la part des investissements compensés dans le cadre du présent contrat ».
64
COUR DES COMPTES
disposition d’installations sanitaires annexes sur les gran
des aires
(2,2
M€), la rénovation de l’éclairage, de nouvelles installations de
détente (tables de pique-nique et espaces ludiques à hauteur de
1,4
M€).
d)
La valorisation des coûts d’investissements se heurte à l’insuffisance des
données de coûts
La valorisation des investissements inscrits dans le contrat de plan fait
l’objet de propositions souvent divergentes entre l’État et les sociétés
concessionnaires.
Les services du ministère se heurtent toutefois à la faiblesse des données
relatives au coût des investissements autoroutiers :
la base de données infra-coûts, gérée par le
service d’études sur les
transports, les routes et leurs aménagements (SETRA), détaille les
composantes du coût des différents investissements sur le seul réseau
autoroutier non concédé. De fait, les données relatives à des
aménagements spécifiques au réseau concédé (aires, barrières de
péage) ne sont pas renseignées ;
le pôle lyonnais de la DIT alimente une base de données sur le coût
prévisionnel des investissements autoroutiers sur le réseau concédé.
Mais
cette
base
est
loin
d’être
exhaustive.
Elle
contient
essentiellement des opérations d'élargissement mais pas de manière
systématique ;
les sociétés concessionnaires sont très réticentes à communiquer le
coût réel des investissements réalisés, quand bien même ces derniers
sont compensés par des hausses tarifaires dans le cadre d’un contrat de
plan. Le bilan financier d’exécution du contrat de plan se limite aux
dispositions des articles 7.4 et 7.5 du contrat et des surcoûts
d’opération
constatés. Or, seule une part restreinte des opérations
compensées par des hausses de tarifs sont soumises à ces articles (cf.
infra). Pour les opérations non soumises aux articles 7-4 et 7-5, la DIT
ne dispose d’aucune donnée de coût réel.
e)
La valorisatio
n des coûts d’exploitation et
des coûts de renouvellement
repose sur les données transmises par les sociétés concessionnaires
Les coûts d’exploitation induits par les investissements compensés dans
le cadre du contrat de plan, de même que les coûts de renouvellement de ces
investissements, sont également intégralement compensés par une hausse de
tarif.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
65
L’examen des archives relatives aux contrats de plan d’APRR et de
COFIROUTE montre que les coûts d’exploitation et les coûts de renouvellement
intégrés dans les modèles financiers des contrats de plan correspondent aux
chiffres communiqués par les sociétés concessionnaires, sans qu’il soit possible
d’établir si ces chiffrages ont été expertisés par les services de l’État.
3 -
Un modèle très sensible aux hypothèses macroéconomiques et
financières retenues
Par construction, le modèle financier appliqué par la DIT pour la
négociation tarifaire est très sensible aux hypothèses macro-économiques et
financières retenues, notamment aux perspectives d’évolution du trafic
et au
taux d’actualisation.
S’agissant des perspectives de trafic, les hypothèses retenues sont
favorables aux concessionnaires (cf. annexe 7).
Par ailleurs, on notera que le report de trafic sur le réseau autoroutier
attendu à la suite de la mise en œuvre, en juillet 2013, de l’écotaxe poids lourds
sur le réseau non concédé n’a pas été pris en compte dans les contrats de plan.
Or, l’État estime que la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds devrait se
traduire par une augmentation du chiffre d’affaires de
s sociétés concessionnaires
d’autoroutes de 450 M€ HT brut (165 M€ pour ASF, 103 M€ pour APRR,
76
M€ pour COFIROUTE, 71 M€ pour SANEF, 8 M€ pour SAPN, 6 M€ pour
AREA et 5 M€ pour ESCOTA). Les sociétés concessionnaires ont indiqué que
ces chiffres leur paraissaient surestimés.
Les hypothèses relatives aux charges de
personnel sont également
contestables. Ainsi, dans le contrat de plan 2009-
2013 d’APRR, l’évolution des
charges de personnel a été estimée à + 3,6 % par an pendant la durée de la
concession. Or,
ce taux repose notamment sur l’hypothèse d’un emploi constant,
alors que les effectifs du groupe APRR sont en diminution (3 870 salariés en
CDI en 2011 contre 4 008 en 2009, baisse de 45 % des intérimaires en 5 ans) du
fait notamment du développement du télépéage
33
. De fait, les charges de
personnel constatées sont globalement en diminution depuis 2009, diminution
particulièrement marquée au cours du premier semestre 2012 (- 5,6 % par
rapport à juin 2011).
33
Rapport d’activité 2011
: «
La finalisation du programme d’automatisation des gares de
péage
—
132 gares sur 150 sont désormais partiellement ou totalement télé exploitées
—
a
soutenu la montée en puissance des
transactions réalisées sur un mode automatique. En 2011,
elles ont représenté 84,8 % des transactions contre 77,5 % en 2010. Dans ce domaine, le
télépéage a confirmé son succès croissant auprès des clients. 47 % des transactions ont été
réalisées via
les formules d’abonnement.
» La diminution des effectifs en péage perception est
du même ordre : - 42 % sur 5 ans alors que les effectifs de la filière viabilité / sécurité ou
maintenance / atelier sont stables sur la même période.
66
COUR DES COMPTES
4 -
L’insuffisante prise en compte du bilan du précéden
t contrat de plan
L’article 7
-5 (7-
4 pour APRR et AREA) a été introduit afin d’obliger le
concessionnaire à restituer l’avantage financier découlant du retard de
réalisation d’un investissement programmé et déjà compensé dans la loi
tarifaire. La restitution du gain éventuel se fait, le cas échéant, par la réalisation
de travaux en lien avec la concession selon des modalités définies par le
concédant et le concessionnaire ou par diminution, à due concurrence, des
hausses de tarifs prévues dans le contrat de plan suivant.
Ce dispositif n’est pas un dispositif de sanction, mais un mécanisme
financier de « neutralisation ». Il ne préjuge pas des pénalités qui peuvent être
éventuellement appliquées indépendamment de sa mise en œuvre.
a)
Un champ d’application vari
able
Historiquement, les contrats de concessions ne prévoyaient l’application
de l’article 7
-5 (ou 7-
4) qu’aux opérations d’élargissement et aux sections
nouvelles. Cette situation était justifiée par le fait que les contrats de plans
limitaient la compensation tarifaire à ces opérations lourdes.
Pour autant, toutes les opérations lourdes n’ont pas systématiquement été
soumises à l’article 7
-5. Ainsi, dans le contrat de plan 2007-
2011 d’ASF, la DIT
indiquait que deux opérations d’élargissements n’ava
ient pas été introduites
parmi celles relevant du 7-
5 : l’élargissement de l’A63 Biarritz/Bayonne sud et
Biriatou/Biarritz (258,9 M€HT valeur 2006) et l’élargissement relatif à
Borderouge (15,5 M€ HT valeur 2006). L’avantage financier découlant de ces
opérations est important, comme le montrent ci-dessous les échéanciers
prévisionnels transmis par ASF à la DIT en mars 2012.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
67
Tableau n° 14 :
tableau des opérations à réaliser au titre du précédent
contrat de plan et ne relevant pas de l’article 7
-5 du cahier des charges
Avancement prévisionnel indicatif (en % de réalisation physique)
Montant de
référence
Cumul à
fin 2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017 et
+
Élargissements
A63 Biarritz-
Bayonne sud et
Birriatou -
Biarritz
258,9 M€ HT
valeur 2006
20 %
3 %
4 %
10 %
20 %
20 %
23 %
Élargissement
RET Croix-
daurade / Les
Izards
15,5 M€ HT
valeur 2006
1 %
1 %
1 %
4 %
40 %
50 %
3 %
Source : sous-direction du réseau autoroutier concédé, mars 2012
En outre, d’après la DIT, l’opération A87 Sorges/Murs
-
Erigné (60,3 M€
valeur 2006) aurait dû faire l’objet de l’application de l’article 7
-5 à la fin du
contrat de plan 2007-
2011 mais cela n’a pas été le cas.
Par ailleurs, la compensation tarifaire, dans la dernière génération de
contrats de plans, d’un montant significatif d’investissements d’exploitation (cf.
ci-
dessus) ne s’est pas accompagnée d’une extension similaire du périmètre des
opérations soumises à l’article 7
-5 (ou 7-4) du cahier des charges :
dans le contrat de plan 2009-
2013 d’APPR, le champ des opérations
d’investissements compensables relevant de l’article 7.4 a certes été
étendu à deux investissements d’exploitation sur autoroutes en service
(IEAS) : sécurisation des tunnels de l’A40 (écla
irage Chamoise) et
télépéage sans arrêt (44,7 M€) en plus des liaisons nouvelles et des
élargissements (190 M€). Pour autant, 90 M€ d’IEAS compensés, soit
plus du quart (28 %) du total des investissements compensés, ne sont
pas soumis à l’article 7
-4 ;
dans le contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE, seules trois
opérations compensées (soit 92 M€ HT sur 213 M€ HT) sont
soumises à l’article 7
-
5 : deux opérations d’élargissement et la
construction d’un échangeur. Plus de la moitié (57 %) des opérations
compens
ées ne sont donc pas soumises à l’article 7
-5 ;
dans le projet de contrat de plan 2012-
2016 d’ASF, l’article 7
-5 ne
s’applique qu’à l’opération de déplacement/dédoublement de l’A9 à
Montpellier (déjà inscrite dans le contrat de plan 2007-2011), ce qui
corr
espond certes à un volume de 780 M€ HT sur 974,6 M€. D’autres
aménagements complémentaires sur autoroutes en services (ICAS)
auraient probablement dû relever du 7-5, notamment la requalification
68
COUR DES COMPTES
environnementale de l’A9 à Montpellier (34 M€), l’aménagement
du
diffuseur de Piolenc (15 M€), l’aménagement des bifurcations
A61/A9 et A7/A54 (53 M€). On notera que le protocole d’accord
conclu le 12 janvier 2012 ne précise pas les opérations relevant de
l’article
7-5 ;
le protocole d’accord relatif au contrat de p
lan 2012-
2016 d’ESCOTA,
en l’absence d’investissements lourds, a étendu le champ de l’article
7-5 aux deux opérations compensées les plus onéreuses : la création
de 4 écoponts (18 M€ valeur juin 2010) et l’installation de pare
-blocs
(20 M€ valeur juin 2010
). Pour autant, ces opérations ne représentent
qu’un tiers des opérations compensées (108 M€) : les deux tiers des
investissements compensés ne sont pas soumis à l’article 7
-5.
b)
Une rédaction spécifique pour COFIROUTE
La rédaction de l’article 7
-5 est plus ou moins contraignante selon les
sociétés concessionnaires. Elle est particulièrement favorable dans le cas de
COFIROUTE. Ainsi le 16
ème
avenant au contrat de concession de cette société
prévoit que :
le retard dans la réalisation des investissements est calculé opération
par opération à la date de la mise en service effective de l’opération
concernée
34
. Dans les autres contrats de plan, le retard est calculé
« section par section tous les cinq ans, en fonction des investissements
effectivement réalisés et
des dernières prévisions d’investissements
jusqu’à la date de mise en service de chacune des opérations
»
(SANEF, SAPN, ASF
35
, ESCOTA). Ce mode de calcul permet à
COFIROUTE de retarder la récupération éventuelle du surplus de
trésorerie, laquelle n’est donc
pas nécessairement réalisée dans le
cadre du contrat de plan suivant. Par ailleurs, cette rédaction implique
qu’en cas d’abandon de l’opération, COFIROUTE conserve le
bénéfice de l’avantage financier ;
le paragraphe 7-5 ne comprend pas la mention « quelle
qu’en soit la
cause » présente dans les autres cahiers des charges : « en cas de
34
L’article 9
-6 du cahier des charges indique que la mise en service des élargissements doit
intervenir au plus tard deux ans après la DUP pour la section A71 bifurcation A71/A85
bifurcation A71/A20 et quatre ans après la DUP pour la section A10 Chambray
–
bifurcation
A10/A85.
35
Chez ASF, une nouvelle clause indiquant qu’en cas de retard dans le déroul
ement des
procédures, études et travaux, pour une cause extérieure à la société concessionnaire et
totalement hors de son contrôle, les dates de mise en services seront susceptibles d’être
reportées, a été insérée en 2007. Par ailleurs, une annexe au cahier des charges précisant les
chroniques annuelles des dépenses d’investissements concernées par l’application de ces
dispositions a été introduite
: l’annexe Z.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
69
retar
d, quelle qu’en soit la cause,
[…]
la société concessionnaire sera
redevable à l’
É
tat d’une compensation au titre de l’avantage financier
éventuel découlant de ces retards. » (SANEF, SAPN) ;
le mode calcul de l’avantage financier est également différent.
c)
Une mise en œuvre négociée
Le chiffrage des sommes devant être restituées par les concessionnaires
en application de l’article 7
-
5 fait l’objet de négociations dont l’issue est
généralement favorable à ces derniers.
Pour ASF, une note du DGITM adressée au cabinet du ministre le
28
décembre 2011 indiquait que l’estimation faite par les services de l’État des
sommes dues par ASF au titre du précédent contrat de plan s’élevait à 384 M€,
contre 114 M€ estimé par ASF. La proposition finalement retenue dans le
protocole d’accord signé le 5 janvier 2012, était de valoriser cette somme à
135
M€
36
,
soit un écart de 250 M€ par rapport aux estimations de la DIT. La
DGITM a justifié cet écart de chiffrage par l’opération antenne de Saint
-
Bauzire.
36
La DGITM a précisé que l’écart entre la proposition initiale et le montant retenu
correspondai
t au financement d’une opération (antenne de Saint
-Bauzire), pour laquelle aucun
document contractuel ne permettait de déterminer de manière indubitable, si elle avait été ou
non financée (opération inscrite au contrat de concession antérieurement à 2004).
C’est
pourquoi, en l’absence de certitude, cette opération avait été sortie du périmètre de
négociation du contrat de plan 2012-2016.
70
COUR DES COMPTES
D -
Une économie des contrats à l’avantage du
concessionnaire
1 -
Un taux de rentabilité élevé
Les taux d’actualisation, et donc les taux de rentabilité, négociés dans le
cadre des contrats de plans sont substantiellement plus élevés que ceux négociés
lors du deuxième
cycle de négociations du Paquet vert. À l’exception de
SANEF, ils sont également p
lus élevés que les taux calculés à l’issue du premier
cycle de négociation des contrats, sur la base duquel la Commission européenne
avait donné son accord à l’aide d’État constituée par l’allongement de la durée
des concessions
37
, mais au terme duquel le cabinet du Premier ministre avait
demandé l’arrêt des négociations.
Ils sont également substantiellement supérieurs au taux proposé par les
services, qui était de 6,7 % pour APRR et 6,5 % pour COFIROUTE. Or,
l’estimation de l’administration était justifiée
à plusieurs titres :
le coût moyen pondéré du capital (CMPC) a été estimé à 6,07
38
puis à 6,1 %
± 0,7 %
39
par les experts mandatés par la DIT pour lui fournir des
hypothèses économiques et financières dans le cadre de la négociation des
contrats de plan;
le taux de 6,7 % correspond au taux de référence du secteur retenu lors des
négociations (post privatisation) des contrats de plan ASF et ESCOTA en
2007 et lors de la négociation du 12
ème
avenant de COFIROUTE ;
dans la note d’information visée par l’Autorité
des marchés financiers en
septembre 2010 dans le cadre de l’offre publique de retrait suivie d’un
retrait obligatoire faite par Eiffarie aux actionnaires d’APRR, la valeur du
CMPC fixe pour le groupe APRR est estimée à 6,8 % par Société Générale
Corporate & Investment Banking
40
et à 6,59 % par l’expert indépendant
mandaté par APRR. Il est précisé dans ce document que
« le plan d’affaires
37
Décision du 17 août 2009, §
72
: «
Selon cette méthode, les autorités françaises s’assurent
que la somme actualisée de tous les flux de recettes et de dépenses générées par les impacts
comptables est nulle, tout en tenant compte d’un bénéfice raisonnable (taux de rentabilité)
perçu par les concessionnaires. Les autorités précisent à cet égard, que les taux de rentabilité
dé
finis, compris entre […], sont raisonnables dans la mesure où ils se situent soit tout proche,
soit en deçà des taux de financement bancaires accordés à des sociétés similaires dans le
contexte financier actuel ».
38
Bryden, Mallaroni, Annexe 2 du rapport de mission
Éco
‐
Redevance et effet report de trafic
pour les réseaux autoroutiers concédés français, janvier 2010.
39
BCG, Assistance à la sous-direction GRA, 15 avril 2010, CMPC calculé avec les données
de marché à fin février 2010.
40
SGCIB est l’établissement présentateur de l’offre pour le compte de la société Eiffarie.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
71
inclut les effets du contrat de plan négocié avec l’État pour la période 2009
-
2013 » ;
c’est un taux supérieur à celui qui
avait été négocié dans le cadre du
deuxième cycle de négociations du Paquet vert (6,44 % pour Vinci et
6,39 % pour le groupe SANEF concessions).
Le taux de 8,08 % retenu pour APRR, a exercé un effet de contagion sur
la négociation des autres contrats de plan. Les notes de la DIT soulignaient ce
risque. Finalement, le taux de rentabilité du contrat de plan de COFIROUTE,
négocié juste après celui d’APRR et AREA, est strictement égal à celui négocié
pour APRR (8,08 %). Les sociétés appartenant au même groupe que
COFIROUTE ont un taux légèrement supérieur : 8,25 % pour ESCOTA et
8,22 % pour ASF.
Tableau n° 15 : rentabilité du « Paquet vert » pour les sociétés
concessionnaires au moment des premier et deuxième cycles
(rounds)
de négociation et rentabilité des contrats de plan
COFI-
ROUTE
ESCOTA
ASF
TOTAL
VINCI
SANEF
SAPN
TOTAL
SANEF
Concessions
AREA
APRR
TOTAL
EIFFAGE
Tri
calculé
au
moment
du
round
1
7,19 %
8,14 %
6,76 %
7,06 %
7,58 %
6,23 %
7,18 %
6,29 %
6,35 %
6,33 %
Tri
calculé
au
moment
du
round
2
6,61 %
7,27 %
6,18 %
6,44 %
6,72 %
5,42 %
6,39 %
-
-
-
Tri
calculé à
l’issue
des
négocia-
tions
contrat
de plan
8,08 %
8,25 %
8,22 %
7,21 %
-
7,05 %
8,08 %
7,74 %
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
2 -
Des compensations tarifaires importantes
L’équilibre du contrat de plan consiste à égaliser, sur la durée de la
concession,
la somme de la valeur actualisée nette des travaux inscrits dans le
contrat de plan, majorée le cas échéant des sommes dues au titre du bilan du
précédent contrat de plan, et le surplus de cash-flows libres résultant de la
hausse de tarif.
72
COUR DES COMPTES
Les derniers contrats de plan ont fait bénéficier les sociétés signataires
d’un surplus de cash
-
flows libres d’un montant total supérieur à 1
Md€ en
compensation des investissements devant être réalisés.
Les deux principales sociétés bénéficiaires sont APRR (près de 300 M€)
et ASF (263 M€). Au niveau des groupes, ces compensations ont représenté
environ 500 M€ (valeur juin 2010) pour VINCI AUTOROUTES et 415 M€
(valeur juin 2009) pour le groupe APRR.
Tableau n° 16 :
montants compensés dans le cadre des contrats de plan
(en M€ HT actualisés 30 juin 2009 pour APRR et AREA, 30 juin 2010 pour
COFIROUTE et SANEF)
APRR
AREA
COFIROUTE
SANEF
ASF
ESCOTA
Total VAN constructions neuves et
ICAS (A)
142,4
66,0
67,3
0
NC
0
VAN IAES (B)
117,1
49,8
91,3
101,9
NC
NC
VAN des travaux contrats de plan
(A+B)
259,5
115,8
158,6
101,9
731,7
NC
Surcoûts liés au précédent contrat de
plan (C)
40,6
0
0
40,1
NC
NC
Application de l’article 7
-4 ou 7-5 du
précédent contrat (D)
- 3,9
0
0
0
NC
- 8
Bilan du précédent contrat de plan
(C+D)
36,7
0
0
40,1
- 468,5
NC
Effet report de la hausse 2009 du 1
er
février au 1
er
avril pour APRR et
AREA et au 1
er
juin pour SANEF (E)
2,7
1
0
3,9
0
0
Total compensé (A+B+C+D+E)
298,8
116,8
158,6
146
263,2
85,69
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
3 -
Des recettes de péages en nette augmentation
Le chiffre d’affaires des sept sociétés concessionnaires historiques a
augmenté en moyenne de 4 % par an entre 2006 et 2011.
Leurs recettes de péages ont progressé de plus de 10 % entre 2008 et
2011.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
73
Tableau n° 17 :
évolution des recettes de péage (en M€)
2008
2009
2010
2011
En M€
En M€
% évol 08-
09
En M€
% évol 09-
10
En M€
% évol 10-11
APRR
1350,20
1360,60
0,8 %
1422,20
4,5 %
1479,10
4,0 %
AREA
431,80
443,80
2,8 %
460,70
3,8 %
482,70
4,8 %
Escota
581,50
600,20
3,2 %
623,20
3,8 %
647,70
3,9 %
ASF
2241,50
2299,30
2,6 %
2382,80
3,6 %
2455,40
3,0 %
Sanef
962,46
974,59
1,3 %
1006,04
3,2 %
1043,08
3,7 %
SAPN
296,62
315,11
6,2 %
326,09
3,5 %
339,53
4,1 %
COFIROUTE
1055,15
1087,20
3,0 %
1128,90
3,8 %
1180,20
4,5 %
Sous-total
6919,23
7080,80
2,3 %
7349,93
3,8 %
7627,72
3,8 %
ATMB
145,16
140,55
-3,2 %
151,69
7,9 %
161,74
6,6 %
SFTRF
100,93
89,75
-11,1 %
98,57
9,8 %
102,56
4,0 %
Alis A28
44,21
49,28
11,5 %
52,74
7,0 %
Alicorne
1,16
3,45
198,7 %
6,21
79,7 %
11,13
79,3 %
Adelac
0,43
25,55
5825,0 %
27,54
7,8 %
32,52
18,1 %
CEVM
31,45
33,09
5,2 %
33,80
2,1 %
ND
-
Aliénor
SO
SO
-
2,01
-
ND
-
Arcour
SO
17,52
-
34,54
97,1 %
36,85
6,7 %
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
Par ailleurs, la croissance de la profitabilité des sociétés concessionnaires
d’autoroutes a été beaucoup plus marquée et constante que la profitabilité de
l’ensemble de l’économie française (hors secteur financier) entre 2001 et 2010.
Le décrochage est particulièrement notable depuis 2008.
74
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 : é
volution de l’excédent brut d’exploitation des
sociétés concessionnaires d’autoroutes et des sociétés non
-financières
(indice
base 100 en 2001)
*
Source : compte des transports
** Source : INSEE
L’excédent brut d’exploitation (EBE) des sociétés concessionnaires
historiques a progressé en moyenne de 5,1 % par an entre 2006 et 2011. Il a
augmenté de 4,2 % en 2010 et 4,1 % en 2011. Entre 2006 et 2011, l’EBE a
davantage progressé que les recettes de péages (+ 3,8 %) et, plus largement, que
le chiffre d’affaires (+ 4 % par an), les sociétés ayant pu maîtriser leurs charges
d’exploitation.
100
110
120
130
140
150
160
170
180
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Évolution EBE des SCA*
Évolution EBE sociétés non-financières**
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
75
Tableau n° 18 :
é
volution de l’excédent brut d’exploitation des sociétés
concessionnaires historiques (en M€)
Société
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Évol.
09/10
Évol.
10/11
TCAM
2006-
2011
APRR
807,8
909,1
941,6
957,3
1 005,1
1 056,8
5,0 %
5,1 %
5,5 %
AREA
273,5
303,7
308,7
331,0
333,2
350,1
0,7 %
5,1 %
5,1 %
SANEF
624,0
677,8
685,2
690,9
728,6
752,6
5,5 %
3,3 %
3,8 %
SAPN
183,3
204,3
214,4
227,0
237,1
241,4
4,4 %
1,8%
5,7 %
ASF
1 348,2
1 455,0
1 508,1
1 602,9
1 666,9
1 733,0
4,0 %
4,0 %
5,1 %
ESCOTA
340,1
375,0
392,1
415,9
438,3
456,7
5,4 %
4,2 %
6,1 %
Cofiroute
664,2
740,6
764,5
794,8
819,9
850,6
3,2 %
3,7 %
5,1 %
Total
4 241,1
4 665,5
4 814,6
5 019,8
5 229,1
5 441,2
4,2 %
4,1 %
5,1 %
Note : TCAM = taux de croissance annuel moyen
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé à partir des bilans
sociaux. Les chiffres relatifs à ASF sont contestés par cette société.
En moyenne, le résultat net de ces sociétés a progressé de 6,2 % par an
entre 2006 et 2011. Le résultat d’exploitation et le résultat net des entreprises
sont présentés à l’annexe n°
6.
E -
L’anticipation des contrats de plan prive le concédant
d’un important levier de négociation et limite les possibilités
de recours des usagers
Seule une partie des clauses des contrats de plans, signés par la société
concessionnaire et par l’État, fait l’objet d’un avenant au contrat de concession,
dont l’entré
e en vigueur est subordonnée à son approbation par décret en Conseil
d’État. C’est notamment le cas des dispositions tarifaires ainsi que des
investissements à réaliser dans le cadre du contrat de plan.
Dans les faits, les dispositions tarifaires des contrats de plan ont été
appliquées par arrêté interministériel plusieurs années avant la publication du
décret en Conseil d’État, et avant même que le contrat ne soit signé par l’État,
celui-
ci attendant la publication du décret en Conseil d’État pour ce fair
e :
les hausses tarifaires prévues par les contrats de plan 2009-2013
d’APRR et AREA ont été appliquées dès février 2010 alors que les
décrets en Conseil d’État approuvant les avenants aux contrats de plan
76
COUR DES COMPTES
datent de janvier 2011. Dans l’intervalle, les co
ntrats de plans
n’étaient pas signés par l’État ;
les hausses tarifaires prévues par les contrats de plan 2010-2014 de
COFIROUTE et SANEF ont été appliquées dès février 2011 alors que
les décrets en Conseil d’État approuvant les avenants aux contrats de
plan datent respectivement de décembre 2011 et de septembre 2012.
Là encore, dans l’intervalle, les contrats de plans n’étaient pas signés
par l’État ;
les hausses tarifaires prévues par les contrats de plan 2012-2016
d’ASF et ESCOTA ont été appliquées dès f
évrier 2012 alors que les
décrets en Conseil d’État approuvant les avenants aux contrats de plan
ne sont parus que le 2 juillet 2013. Dans l’intervalle, les contrats de
plan n’avaient pas été signés par le ministère. La DGITM avait
toutefois signé fin 2011
et début 2012 des « protocoles d’accord »
détaillant
les
investissements
compensés
et
la
loi
tarifaire
correspondante.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
77
Tableau n° 19 :
état des négociations et de la situation juridique des
derniers contrats de plan
Date de
signature du
protocole
Date de signature du contrat
de plan
Date de
signature de
l’avenant
Date du
décret en
Conseil
d’État
Première année
d’application des
dispositions
tarifaires
APRR
2009-2013
Signé mais non daté
(autorisation de signature
par CA le 28 janvier 2010,
signature par l’État après la
publication du décret en
Conseil d’État
)
16/12/2010
5/01/2011
Février 2010
AREA
2009-2013
Signé mais non daté
(autorisation de signature
par CA le 28 janvier 2010,
signature par l’État après la
publication du décret en
Conseil d’État
)
16/12/2010
5/01/2011
Février 2010
COFIROUTE
2010-2014
Signé mais non daté
(
signature par l’État après la
publication du décret en
Conseil d’État
)
14/12/2011
23/12/2011
Février 2011
SANEF
2010-2014
Signé par SANEF, date de
signature par l’État non
connue au moment de
l’instruction
31/07/2012
17/09/2012
Février 2011
ASF
2012-2016
12/01/2012
Non connue
29/05/2013
2/07/2013
Février 2012
ESCOTA
2012-2016
16/12/2011
mais date
non indiquée
sur le
protocole
Non connue
29/05/2013
2/07/2013
Février 2012
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
Sur le plan juridique, les services du ministère justifient l’anticipation des
contrats de plan par le fait qu’en l’absence de contrat de plan, la fixation des
tarifs relève d’un arrêté interministériel, aux termes de l’article 3 du décret de
1995 susvisé. Ce même article prévoit que « cette hausse ne peut être inférieure
à 70 % de l’évolution des prix à la consommation (hors tabac) constatée depuis
la fixation, l’année précédente, des tarifs applicables sur
le réseau concédé à la
société ».
78
COUR DES COMPTES
Le ministère
a interprété cette clause comme lui permettant d’appliquer
les hausses tarifaires consenties dans le cadre des contrats de plan, (85 %i + 0,5
pour APRR et AREA, 85 %i + 0,48 pour COFIROUTE, 85 %i + 0,3 pour
ESCOTA, en particulier) dans la mesure où les sociétés concessionnaires
avaient déjà commencé les travaux prévus dans le contrat de plan.
Cette analyse ne paraît pas recevable en ce qui concerne COFIROUTE.
En effet, l’arrêté interministériel du 28 janvier 2011 fixant les tarifs 2011, par
anticipation des dispositions tarifaires prévues dans le contrat de plan, fait
référence à l’article 25 du cahier des charges du contrat de concession. Or, à la
date de l’arrêté, la rédaction de l’article 25 du cahier des charges était issue du
13ème avenant au contrat d
e concession, approuvé par décret en Conseil d’État,
qui prévoyait une hausse tarifaire égale à 70 % de l’inflation à partir de 2011.
Or, la hausse de tarif accordée par l’arrêté interministériel a été de 85 %i
+ 0,48. Cet arrêté était donc illégal lorsqu
’il a été pris.
Au-
delà, l’anticipation des contrats de plan apparaît contestable :
elle a pour conséquence de réduire la portée de l’intervention du
Conseil d’État, puisque celui
-ci est appelé à se prononcer sur des
dispositions tarifaires déjà appliquées ;
elle crée une insécurité juridique puisqu’il n’est pas exclu que le
Conseil d’État invalide les dispositions de l’avenant au contrat de
concession, dispositions appliquées en l’absence de signature de la
part de l’État alors même que les travaux ont c
ommencé ;
elle est peu transparente et limite les possibilités de recours : alors
qu’un décret en Conseil d’État est publié au Journal officiel, les
contrats de plan ne sont pas rendus publics et les arrêtés
interministériels se contentent de mentionner les hausses tarifaires
sans qu’il soit possible de comprendre comment ces hausses ont été
obtenues ;
elle réduit les marges de négociation de l’État : une fois que les
hausses tarifaires ont été accordées, il est beaucoup plus difficile pour
les services de finaliser les négociations sur les autres clauses du
contrat de plan, comme par exemple, pour ASF, le périmètre des
investissements soumis à l’article 7
-5 du cahier des charges, non
précisé dans le protocole d’accord de fin de négociation relatif au
contrat de plan 2012-
2016 d’ASF ou, pour ESCOTA, l’information
financière devant être communiquée par le concessionnaire.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
79
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
______________
Les derniers contrats de plan négociés avec six sociétés concessionnaires
prévoient de compenser 1,2 Md
€
d’investissements par des hausses tarifaires
supérieures à l’inflation.
Or, malgré ces enjeux financiers élevés, le ministère chargé des
transports mène ces négociations dans un cadre peu contraignant. Il a reçu un
mandat tardif du Premier ministre, en novembre 2009, pour les contrats de plan
d’APRR, AREA, COFIROUTE, SANEF et SAPN. Ce mandat était limité aux
seules hausses de tarifs,
qui ne devaient pas excéder l'inflation en 2010 et 2011
puis être limitées à l'inflation plus 0,8 %. Les lois tarifaires négociées se situent
hors de ce mandat.
Aucun mandat n’a été donné au ministère chargé des
transports pour les contrats de plan 2012-
2016 d’ASF et d’ESCOTA.
La direction du budget et la DGCCRF, informées des contrats de plan
bien après la fin des
négociations, ne sont pas en mesure d’intervenir pendant
les négociations.
La négociation des contrats de plan prend en compte de très nombreuses
données, notamment le
choix des investissements compensés et de leur
évaluation financière,
leur éligibilité
à l’article 7.5
; le bilan positif ou négatif
du contrat de plan précédent ; les
hypothèses de l’outil de simulation financier
et le taux de rentabilité des opérations.
Le ministère n’a pas une doctrine établie définissant le champ des
investissements compensables mais négocie au cas par cas. En raison de la
maturité du réseau, les contrats de plan récents se caractérisent par une
prédominance d’investissements de faible ampleur et d’exploitation, sans une
extension similaire du champ de l’article 7.5 (ou
7-4) du cahier des charges.
En outre, le ministère ne dispose pas d’une base de données actualisée
concernant les coûts, et les sociétés sont de plus en plus réticentes à transmettre
toute information relative aux coûts réalisés. Les
évaluations des montants à
compenser restent ainsi fragiles.
Enfin, le modèle de simulation financier est très sensible aux hypothèses
retenues, qui sont souvent à l’avantage des sociétés concessionnaires. Ce
modèle n’a pas pris en compte le report de trafic lié à l’écotaxe
poids lourd.
En définitive, les contrats de plan signés sont très favorables aux
concessionnaires. Les taux de rentabilité négociés, supérieurs à 8 % pour
COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, sont substantiellement plus élevés que
ceux négociés lors du deuxième cycle de
négociations du Paquet vert. À
l’exception de SANEF, ils sont également plus élevés que les taux calculés à
l’issue du premier cycle de négociations, sur la base duquel la Commission
européenne avait donné son accord à l’aide d’
État constituée pa
r l’allongement
de la durée des concessions mais au terme duquel le cabinet du Premier
80
COUR DES COMPTES
ministre avait demandé l’arrêt des négociations. L’acceptation d’un taux de
8,08
% pour APRR, contre l’avis des services
, a exercé un effet de « contagion »
sur la négociation des autres contrats de plan.
Les sociétés concessionnaires ont bénéficié d’un surplus de cash
-flow
libres de plus
d’1Md€
en compensation des investissements à réaliser. Leurs
recettes de péages ont connu entre 2008 et 2011 une progression de plus de
10 %, nettement supérieure à celle qui était prévue dans les outils de simulation
financiers du ministère. Leur profitabilité est plus marquée et constante que
celle de l’ensemble de l’économie française (hors secteur financier).
Le taux de rentabilité des contrats de plans pourrait
s’avérer
encore
supérieur au taux négocié, compte tenu de certaines hypothèses favorables aux
sociétés (évolution du trafic et des charges des personnels) et de la marge
susceptible d’être dégagée sur le coût des investisseme
nts.
Les hausses tarifaires des contrats de plan ont été appliquées de façon
anticipée dès la signature du contrat par la société concessionnaire, avant
l’approbation par décret en Conseil d’
É
tat et la signature de l’
État. Cette
anticipation crée une insécurité juridique et réduit les marges de négociation de
l’
État pour finaliser les clauses non tarifaires du contrat de plan.
Dans le cas de COFIROUTE, l’arrêté interministériel fixant les tarifs
2011 en anticipation du contrat de plan 2010-2014, non encore signé et
approuvé par décret en Conseil d’
État, était illégal, au moment de sa signature,
car non conforme au 13ème avenant au contrat de concession, approuvé par
décret en Conseil d’
État.
La Cour formule en conséquence les recommandations suivantes :
3.
définir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants aux
contrats de concession, une procédure interministérielle de conduite des
négociations et de décision comportant notamment un mandat de
négociation interministériel, un suivi intermi
nistériel régulier de l’avancée
des négociations,
et obtenir à la fin de ces dernières l’approbation formelle
par le Premier ministre des contrats négociés et des hypothèses sur
lesquelles ils s’appuient
;
4.
réaliser systématiquement une contre-expertise, formalisée et documentée,
de tous les coûts prévisionnels des investissements ainsi que le bilan des
contrats de plan précédents
(bilan financier de l’article 7
-5 et des surcoûts
éventuels), les surcoûts d’exploitation et les coûts de renouvellement ;
5.
élaborer une doctrine sur le champ des opérations compensables, définir
avec plus de précision le bon état du patrimoine, et préciser les attentes du
concédant relatives aux biens de retour et aux biens de reprise.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
81
6.
inclure toutes les opérations compensées dans l
e champ de l’article
7-5 (ou 7-4) et les documenter dans des fiches descriptives détaillées et
précises annexées aux contrats de plan ;
7.
réaliser une analyse ex post des modèles financiers des contrats de plan et
du Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des coûts réalisés
des investissements prévus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.
82
COUR DES COMPTES
III
-
L
a nécessité d’un nouveau cadre réglementaire et
contractuel
L’examen des négociations relatives aux contrats de plan et de leurs
résultats met en
évidence l’insuffisance du cadre réglementaire et contractuel
actuel, largement hérité de l’histoire.
A -
L’indexation et l’encadrement des tarifs
Tant le décret de 1995 que les contrats de plan font dépendre les hausses
de tarifs de l’évolution de l’indice
des prix à la consommation.
Plusieurs fois, et notamment dans le rapport annuel de 2008, la Cour a
contesté le bien-fondé de cette indexation, indiquant que « cette garantie
constitue une exception surprenante à la politique de désindexation des prix. Elle
est d’autant plus critiquable que, pour les sociétés concessionnaires d’autoroutes
anciennes, l’achèvement des programmes de construction et la fin de
l’adossement
41
font qu’ils n’ont plus de nouvelles sections importantes à
financer, que les anciennes autoroutes sont elles-mêmes progressivement
amorties et que l’automatisation des péages procure des gains de productivité
significatifs. Les taux de 70 % ou 85 % excèdent en outre la part des charges
récurrentes
–
personnel, frais de fonctionnement, etc.- plus proches de 30 % des
coûts totaux d’une concession, tandis que les remboursements d’emprunts n’ont
pas de raison d’être indexés sur les prix à la consommation. »
D’après les informations délivrées par la DGITM, le Conseil d’Etat s’est
récemment interrogé
sur la légalité de ces clauses d’indexation au regard de
l’article L.
112-
2 du code monétaire et financier, qui interdit l’indexation
automatique des prix de biens ou de services sauf exceptions déterminées par la
loi.
La DGITM a, dans une commande à un cabinet de conseil de janvier
2012, indiqué que « lors de l’examen du projet de d
écret portant approbation du
16
ème
avenant au cahier des charges du contrat de concession de COFIROUTE,
la section des travaux pu
blics du Conseil d’État a suivi l’opinion du rapporteur
qui considère que l’indexation des tarifs de péage à l’inflation contrevient aux
dispositions du code monétaire et financier. Le président de la section a indiqué
41
L’adossement consistait à financer de nouvelles sections d'autoroutes par les
péages prélevés sur les sections déjà en service du même concessionnaire et/ou par
un allongement de la durée de son contrat de concession. Le régime de l'adossement
a pris fin en 2001 en raison de sa nature considérée comme incompatible avec le
principe de la concurrence équitable.
L’INSUFFISANTE RÉGUL
ATION DES HAUSSES DE TARIFS
83
que l’avenant COFIROUTE serait le dernier à être accepté comme tel, et qu’il
revenait au Gouvernement de faire la preuve de la régularité de la mesure ».
En dépit des mises en garde exprimées par le Conseil d’État à l’occasion
de l’examen du décret validant le contrat de plan de COFIROUTE, le
décret
portant approbation du 11
éme
avenant au cahier des charges du contrat de
concession de SANEF a été publié en septembre 2012.
Afin de sécuriser juridiquement cette indexation, la loi n° 2013-431 du
28 mai 2013 a intégré les hausses de tarifs de péage dans la liste des exceptions
à l’article L
. 112-2 du code monétaire et financier.
B -
L’absence de cadre juridique pour les contrats de plan
L’absence d’encadrement réglementaire et contractuel des contrats de
plan, conjugué à l’absence d’un mandat de négociation donné à l’administration,
conduit à ce que tout puisse être négocié, non seulement les opérations
d’investissements faisant l’objet d’une compensation tarifaire, mais aussi les
hypothèses macroéconomiques et les taux d’actualisation (coût moyen pond
éré
du capital -
CMPC ), dans des conditions qui ne sont connues qu’à la DGITM.
Ce contexte place le ministère chargé des transports dans une situation
défavorable lorsqu’il s’agit de négocier les contrats de plan et ne permet pas de
garantir que les intérêts des usagers soient suffisamment pris en compte.
Les experts chargés par la DGITM d’une mission d’assistance à la
négociation des contrats de plan avaient, dans leur rapport de janvier 2010,
souligné le manque de transparence du dispositif de fixation des péages et
concluaient à la nécessité de préciser les textes régissant les péages autoroutiers,
de mieux formaliser les rendez-vous quinquennaux et de créer une fonction de
régulation pour les infrastructures routières concédées (cf. annexe 8). Ils
préconisaient :
la mise en place d’un système de pénalités en cas de non
-respect des
engagements reposant sur un conditionnement des hausses tarifaires
ou une mise sous séquestre ;
la création d’une autorité de régulation indépendante ;
une publicité des choix des coûts moyens pondérés du capital sous
tendant les lois tarifaires afin de respecter la transparence nécessaire
vis-à-vis des usagers.
A ce jour, seuls les indicateurs de performance assortis de pénalités ont
été mis en place, mais avec une portée très modeste, et loin des ambitions
préconisées dans ces rapports.
84
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATION
______________
La quasi-totalité des hausses tarifaires des péages autoroutiers sont
issues des contrats de plan. Or,
le décret de 1995 n’encadre
pas les hausses
tarifaires issues des contrats de plan. L
’absence de cadre juridique place le
ministère chargé des transports dans un rapport de force défavorable lorsqu’il
s’agit de négocier les contrats de plan et ne permet pas de
garantir que les
intérêts des usagers soient suffisamment pris en compte.
La Cour formule en conséquence la recommandation suivante :
8.
r
evoir le décret de 1995 afin de définir un plafond d’évolution des hausses
de tarifs, qui s’appliquerait également aux contrats de plan, éventuellement
avec un plafond différencié.
Conclusion
La privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes a fait évoluer
durablement les relations entre ces
sociétés et l’État sans que le cadre juridique
du suivi des concessions ni l’organisation de l’État pour assurer ce suivi
n’évoluent en conséquence.
En ce qui concerne les sociétés concessionnaires privées « historiques »,
les conditions actuelles ne permettent pas de garantir que les intérêts des usagers
et de l’État sont suffisamment pris en compte.
En ce qui concerne le contrôle des obligations des concessionnaires en
matière de préservation du patrimoine en service et de qualité du service rendu
aux usa
gers, la DIT a engagé des chantiers importants, notamment l’insertion
d’indicateurs de performance assortis de pénalités dans les contrats de plan, le
renforcement de ses équipes pour commencer à prendre en compte la dimension
patrimoniale des bâtiments. E
lle bénéficie d’une expertise reconnue, renforcée
par le réseau scientifique et technique du ministère. Pour autant, les contrôles
relatifs à la préservation du patrimoine sont trop peu fréquents, notamment en ce
qui concerne les chaussées, les ouvrages en terre et les aménagements
« environnementaux » et leur méthodologie insuffisamment formalisée.
L’État se montre insuffisamment exigeant en cas de non
-respect des
obligations par les concessionnaires, qu’il s’agisse de préserver le patrimoine, de
respecter tous les engagements pris dans les contrats de plan ou de transmettre
les données physico-financières demandées par le concédant : outre les
instruments contractuels dont dispose l’État et qui ne sont pratiquement jamais
mis en œuvre (possibilité de mis
e en demeure et de pénalités), la négociation des
contrats de plan n’a pas été subordonnée au respect par les concessionnaires de
leurs obligations contractuelles de « base ».
En ce qui concerne les évolutions tarifaires, il apparaît que le cadre
juridique
actuel n’est plus à même de protéger les intérêts du concédant et des
usagers. Les hausses de tarifs annuelles dont bénéficient les concessionnaires
historiques ne sont pas suffisamment régulées.
En effet, en l’absence des contrats de plan, le décret de 1
995 fait
référence à une hausse minimale des tarifs indexée sur l’inflation. Or,
en fixant
un plancher et non un plafond, ce texte offre en pratique toute latitude à l’État
pour fixer les tarifs. Surtout, ce texte n’encadre pas les hausses de tarifs issue
s
des contrats de plan, qui sont les plus fréquentes, et les plus avantageuses.
L’absence de cadre juridique pour les contrats de plan se conjugue à une
organisation insatisfaisante
de la négociation
: au sein de l’administration, la
DGITM négocie seule l
es contrats de plan, sur la base d’un mandat de
CONCLUSION
86
négociation vague voire inexistant et applique (sur la base d’un arrêté
interministériel)
les hausses tarifaires des contrats de plan avant même que
celles-
ci ne soient approuvées par décret en Conseil d’Éta
t et que les contrats de
plan ne soient eux-
mêmes signés par l’État. L’équilibre économique des contrats
de plan (contre-expertise des coûts proposés par les concessionnaires,
hypothèses macroéconomiques retenues, taux de rentabilité négocié des
investisse
ments) n’est connu qu’à la DGITM. Quant à l’équilibre financier
ex post
, il n’est pas suivi.
Le cadre juridique relatif aux péages autoroutiers et l’organisation des
négociations des contrats de plan doivent donc être revus en profondeur.
Au-delà, l
’opportunité de conclure à l’avenir des contrats de plan, alors
que le réseau est mature, nécessiterait d’être réévaluée. En effet, ces contrats
avaient un sens lorsqu’il s’agissait de financer de lourdes opérations comme des
élargissements ou des sections nouvelles. Ces opérations étant devenues
beaucoup moins nombreuses, il est désormais indispensable de n’inclure dans le
champ des contrats de plan que les investissements ayant fait l’objet d’une
analyse détaillée de leur utilité au regard de leur surcoût pour l
’usager.
En effet, un demi-siècle après les choix qui avaient présidé à la
construction du réseau d’autoroutes appelée par le développement du pays, l
e
réseau est à présent constitué pour l’essentiel
. Une allocation judicieuse des
ressources devrait condui
re à freiner l’investissement dans ce secteur, dont les
sociétés concessionnaires cherchent au contraire à amplifier le
besoin.
Le moment semble donc venu de réfléchir à la place que le dispositif
alors mis en place prend dans les choix d’évolution à veni
r.
L’outil autoroutier trouve sa finalité dans l’optimisation des flux de
transport qui animent le pays, en concurrence avec d’autres modes de transport,
et les sociétés qui concourent à le mettre en œuvre n’ont pas d’autre vocation
que de servir cette finalité.
La politique tarifaire qui régit leurs relations avec l’
État concédant doit
donc être pensée en ce sens, à présent qu’il s’agit moins d’étoffer un réseau
désormais proche de sa pleine suffisance, que d’allouer les ressources aux
emplois les plus pertinents.
Cela peut appeler des révisions progressives dans le partage des bénéfices
résultant de ces concessions, entre l’intérêt général et les intérêts légitimes des
sociétés concessionnaires.
Annexes
Annexe n° 1 : Lettre du président de la commission des finances de
l’assemblée nationale du 13 décembre 2012
Annexe n° 2 : Lettre du Premier président de la Cour des comptes du 14
janvier 2013
Annexe n° 3 : Lettre du Premier président de la Cour des comptes du 21
février 2013
Annexe n° 4 : Liste des personnes rencontrées
Annexe n° 5 : Réseau et recettes de péages des sociétés concessionnaires
d’autoroutes
Annexe n°
6 : Résultat d’exploitation et résultat net des
sociétés
concessionnaires privées « historiques » (comptes sociaux)
Annexe n° 7 : Les contrats de plan 2009-
2013 d’APRR et 2010
-2014 de
COFIROUTE
Annexe n°
8 : Conclusions du rapport relatif à la mise en œuvre de
l’écotaxe poids lourds (janvier 2010)
ANNEXES
89
Annexe n° 1 :
lettre du président de la commission des finances
de l’Assemblée nationale en date du 13 décembre 2012
90
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
lettre du Premier président au président de la
commission des finances de l’Assemblée nationale en date du
14 janvier 2013
ANNEXES
91
92
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
lettre du Premier président au
président de la
commission des finances de l’Assemblée nationale en date du
21 février 2013
ANNEXES
93
Annexe n° 4 : liste des personnes rencontrées
Nom
Fonction
Structure
Daniel BURSAUX
DGITM
MEDE/DGITM
Christophe SAINTILLAN
Directeur des infrastructures de
transport
MEDE/DGITM/DIT
Yves SCHENFEIGEL
Sous-directeur de la gestion du
réseau autoroutier concédé
DGITM/DIT/GRA
Jean ZULBERTI
Adjoint au sous-directeur,
responsable du pôle de Lyon
DGITMDIT/GRA
Jean SCHAWANDER
Adjoint du responsable du pôle
de Lyon
DGITM/DIT/GRA
Annick BAILLE
Adjointe au sous-directeur
DGITM/DIT/GRA
Paul BEAUVALLET
Chef du bureau
DGITM/DIT/GRA1
Sophie DUPAS
Chef de la division
Construction et Patrimoine
DGITM/DIT/GRA3
Elizabeth WATTEBLED
Chef de la division Usagers et
Exploitation
DGITM/DIT/GRA4
François BORDRY
Président du comité
Comité des usagers du réseau routier
national
Daniel DECHAUX
40 Millions d’automobilistes
Comité des usagers du réseau routier
national
Laurent HECQUET
Ancien délégué général de 40
millions d’automobilistes
Comité des usagers du réseau routier
national
Pascal MOULET
Sous-directeur du budget, du
contrôle de gestion et des
services
DGITM
Antoine SEILLAN
Chef du bureau des transports
DB
Pierre-Yves RICHARD
Président
Commission nationale des marchés
des sociétés concessionnaires
d’autoroutes et d’ouvrages d’art
Pierre MURET-
LABARTHE
Ancien Président
Commission nationale des marchés
des sociétés concessionnaires
d’autoroutes et d’ouvrages d’art
94
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 : réseau et recettes de péages des sociétés
concessionnaires d’autoroutes
Groupe
Société
Réseau au 01/01/2012
(en km)
Recettes péages 2011
(en M€)
Fin de la
concession
VINCI
ASF
2734
2 455,40
2033
COFIROUTE
1101
1 180,20
2031
ESCOTA
460
647,70
2027
Total VINCI
4295
4 283,30
APRR
APRR
1854
1 479,10
2032
AREA
391
482,70
2032
Total APRR
2245
1 961,80
SANEF
SANEF
1399
1 043,08
2029
SAPN
372
339,53
2028
Total SANEF
1771
1 382,61
Total sociétés historiques privées
8311
7627,71
ATMB
131,8
161,74
2050
SFTRF
74,4
102,56
2050
Total sociétés publiques
206,2
264,3
65 % EIFFAGE, 35 % SANEF
ALIENOR
150
NC
2061
ALIS
125
52,74
2067
VINCI
ARCOUR
100
36,85
2070
ALICORNE
45
11,13
2063
Capital détenu à 49,9 % par AREA
ADELAC
19
32,52
2063
CEVM
3
NC
2079
ATLANDES (A63)
104
Péage en 2013
2051
ALBEA (A 150)
17,8
Mise en service en 2015
2066
Total nouveaux concessionnaires
563,8
133,24
Autres
Chambre de
commerce et
d’industrie du
Havre (CCIH)
NC
NC
2027
Total sociétés concessionnaires
9081
8 025,25
Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)
ANNEXES
95
Annexe n° 6 : r
ésultat d’exploitation et résultat net des
sociétés concessionnaires « historiques » (comptes
sociaux)
Résultat d’exploitation (en M€)
Société
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evol.
09/10
Evol.
10/11
TCAM
2006-
2011
APRR
535,5
629,9
613,8
681,5
711,8
731,9
4,4%
2,8%
6,4%
AREA
213,3
234,4
230,7
255,9
250,7
268,6
-2,0%
7,1%
4,7%
SANEF
423,2
481,4
479,0
479,0
513,6
397,5
7,2%
-22,6%
-1,2%
SAPN
96,2
116,5
127,7
135,1
144,3
127,0
6,8%
-12,0%
5,7%
ASF
918,8
1 003,2
1 057,3
1 147,4
1 239,6
1 292,0
8,0%
4,2%
7,1%
ESCOT
A
243,4
261,4
276,5
303,1
324,5
336,2
7,1%
3,6%
6,7%
Cofirout
e
516,3
565,7
416,5
586,9
584,2
597,7
-0,5%
2,3%
3,0%
Total
2 946,7
3 292,5
3 201,5
3 588,9
3 768,7
3 750,9
5,0%
- 0,5%
4,9%
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
Résultat net (en M€)
Société
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evol.
09/10
Evol.
10/11
TCAM
2006-
2011
APRR
435,8
333,4
237,0
362,8
441,3
321,2
21,6%
-27,2%
-5,9%
AREA
97,7
108,3
98,6
133,4
129,2
126,7
-3,1%
-1,9%
5,3%
SANEF
197,0
217,3
228,0
255,2
280,0
197,8
9,7%
-29,4%
0,1%
SAPN
12,2
21,2
30,6
27,9
37,6
29,7
34,8%
-21,0%
19,5%
ASF
374,5
452,2
341,6
610,5
718,2
914,0
17,6%
27,3%
19,5%
ESCOTA
106,9
124,5
124,5
162,0
179,9
184,8
11,0%
2,7%
11,6%
Cofiroute
300,7
347,8
231,5
315,0
315,5
290,4
0,2%
-8,0%
-0,7%
Total
1 524,8
1 604,7
1 291,8
1 866,8
2 101,7
2 064,6
12,6%
- 1,8%
6,2%
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
96
COUR DES COMPTES
Annexe n° 7 : deux exemples : les contrats de plan
d’APRR et COFIROUTE
LE CONTRAT DE PLAN 2009-
2013 D’APRR
1 -
Un calendrier bousculé par le Paquet vert
a)
Les premiers échanges
AREA étant une filiale à 99,82 % du groupe APRR, les contrats de plan
2009-
2013 d’APRR et AREA ont fait l’objet d’une négociation commune, qui
s’est déroulée pendant près de deux ans.
Les précédents contrats de plan d’APRR et AREA expirant fin 2008, les
premiers échanges entre le ministère et APRR relatifs à la préparation du contrat
de plan ont commencé début 2008.
Le 4 août 2008, le ministère a adressé une lettre de cadrage au directeur
général délégué du groupe APRR récapitulant les principaux investissements
arbitrés. Cette li
ste initiale d’investissements comprenait, outre des sections
nouvelles et des élargissements, l’extension de l’assiette de la concession à des
sections isolées du réseau routier national ainsi que la réalisation d’audits
environnementaux, destinés à identifier les actions nécessaires pour une mise
aux normes environnementales du réseau (« Plan Spécial Développement
Durable »).
Le ministère demandait également communication pour la mi-septembre
d’un ensemble d’information sur les opérations de constructions
nouvelles, les
ICAS, les aspects environnementaux ainsi que, sur le plan financier :
des propositions d’hypothèses nécessaires à l’élaboration du modèle
financier servant de base à la compensation tarifaire, notamment les
hypothèses de trafic, d’inflation, d’actualisation ;
une analyse financière des éventuels reports au titre des opérations
compensées dans le cadre du contrat d’entreprise précédent conformément à
l’article 7
-4 du contrat de concession.
Il était précisé que les simulations financières d’A
PRR devaient être
«
établies sur la base d’une hypothèse de loi tarifaire dont la résultante devra
être proche de l’inflation.
»
Ces éléments ont été fournis par APRR le 13 octobre 2008. Au vu du
programme d’investissements proposés et des hypothèses
économiques prises en
compte, APRR proposait une hausse tarifaire pour la période 2009-2013, hors
Plan Spécial Développement Durable, égale à 0,85×i + 0,58 %.
ANNEXES
97
Hypothèses économiques et financières proposées par APRR en octobre
2008
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 à
2032
Inflation
3 %
2 %
1,6 %
1,6 %
1,6 %
1,6 %
1,6 %
Coûts des travaux*
Inflation + 3%
Croissance du trafic
- 1 %
- 1,5 %
- 0,75 %
0 %
0,5 %
1 %
1 %
Taux d’actualisation
(CMPC)
8,7 %
Indexation du coût
d’exploitation (hors
personnel)
1,5×croissance de l’inflation + 0,5×croissance du trafic
Indexation du coût
du personnel
3,6 %
* Ce coût est obtenu par pondération de deux indices de travaux : 75% TP01 + 25% TP09
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
b)
Une quasi-interruption des négociations du contrat de plan du fait du
Paquet vert autoroutier
La fin de l’année 2008 a été marquée par le lancement du « Paquet vert
autoroutier ». Au cours du premier semestre 2009, le groupe APRR-AREA a
participé au premier cycle de négociations relatives au Paquet vert.
Corrélativement, les négociations relatives au contrat de plan ont marqué le pas.
Cependant, après que le cabinet du Premier ministre a mis fin au premier
cycle de négociations relatives au « Paquet vert » (réunion interministérielle du
23 juin 2009), les sociétés APRR et AREA ont décidé de ne pas participer au
deuxième cycle de négociations, lancé en septembre 2009.
Les négociations sur le Paquet vert ayant achoppé, celles relatives au
contrat de plan se sont alors accélérées à partir de septembre 2009. La
négociation a d’abord porté sur la nature et le montant des investissements
compensés, sur lesquels un accord a été trouvé en octobre 2010. En revanche,
les négociations ont été plus difficiles s’agissant de l
a hausse des tarifs à
accorder en contrepartie.
c)
La négociation sur le nature et les montants des investissements
complémentaires (ICAS) à intégrer au contrat de plan 2009-2013
Par rapport aux investissements arbitrés en août 2008, il ne restait plus, en
mai 2009, que les projets de sections nouvelles (A6-A89 et A6-A46) et
d’élargissements (A46 Anse
-Genay et A71 Riom/AA75).
98
COUR DES COMPTES
Le projet A6-
A89 (estimé à 137 M€ par APRR) n’a pas été intégré dans
le contrat de plan en raison de divergences sur son tracé.
Les é
léments recueillis par la Cour n’ont pas permis de documenter
précisément la façon dont les propositions de coûts formulées par APRR avaient
été expertisées par les services. Il a été difficile de reconstituer les propositions
d’APRR pour les deux opérations d’élargissement et aucune information n’a été
donnée concernant la liaison nouvelle entre l’A6 et l’A46.
S’agissant de cette liaison nouvelle, l’avant
-projet sommaire approuvé par
décision ministérielle du 20 avril 2007 estimait son coût à 66 M€ HT vale
ur
2009 tandis que le montant retenu dans le contrat de plan est de 76 M€ HT
valeur janvier 2009.
Il semblerait finalement que le montant des ICAS compensé dans le
contrat de plan (190 M€) soit intermédiaire entre les propositions d’APRR
(196
M€) et celles de la DIT (186 M€).
Les coûts d’exploitation de ces investissements, également compensés
dans le cadre du contrat de plan, ont été fixés à 2,3 M€ HT valeur 2009 par an
(1,4 M€ pour la liaison A6
-
A46, 0,4 M€ pour l’élargissement de l’A46 et
0,5
M€ pour l’A71), soit l’estimation d’APRR en octobre 2009. Ces charges
comprennent des charges de personnel, des charges d’entretien courant et
d’autres charges (taxes locales, frais généraux). Les coûts de renouvellement de
ces investissements, également compensés
, ont été fixés à 19,5 M€ HT dans le
contrat de plan sur la durée de concession.
Les éléments transmis à la Cour ne permettent pas de savoir si les coûts
d’exploitation et les coûts de renouvellement ont été expertisés par les services
de l’État.
d)
La négociation sur la nature et les montants des investissements
d’exploitation (IAES) à intégrer au contrat de plan 2009
-2013
En mai 2009, alors que les négociations sur le Paquet vert étaient toujours
en cours, il était envisagé un volume d’investissements de 254,4 M€, dont
77
M€ dans le cadre du contrat de plan et 177 M€ dans le cadre du plan de
relance.
En septembre 2009, après que le groupe APRR a renoncé au Paquet vert,
certains investissements prévus dans le cadre du Paquet vert ont été « recyclés »
dans le
contrat de plan : l’intégralité du coût relatif au télépéage sans arrêt
42
(40
M€ dans le contrat de plan), au traitement des nuisances sonores (14 M€) et
42
En mai, il était prévu de financer la moitié de cet investissement par le contrat de plan et
l’autre moitié par le paquet vert.
ANNEXES
99
à la protection des eaux (37,2 M€). L’inclusion de certaines opérations dans le
champ des investissements compensables est contestable :
certains investissements relatifs à la sécurité des usagers relèvent a priori
des obligations normales du concessionnaire prévues dans le cahier des
charges. C’est le cas de l’optimisation des interventions (mise en place
de
terminaux de géolocalisation à bord des véhicules d’entretien, de sécurité et
de service et d’un logiciel permettant d’exploiter ces données
43
-
1 M€ HT) ;
de l’aménagement de deux zones sur l’autoroute A6 pour réguler la vitesse
avec l’ajout de stations
de comptage, la rénovation de panneaux à message
variable, l’ajout de caméras de surveillance, le prolongement des glissières
de sécurité
–
10,8 M€ HT) ; ou encore de la mise en œuvre d’un système de
régulation de vitesse dans la zone de tunnels de l’A40
avec l’ajout de
4
panneaux dynamiques de régulation de vitesse et d’un biseau de
rattachement automatique sur la voie réservée aux véhicules lents (0,5 M€
HT) ;
il en est de même de certains investissements relatifs à l’information des
usagers : mise en p
lace de panneaux d’information sur accès ou de
panneaux à message variable sur 25 diffuseurs afin d’informer les usagers
sur les conditions de trafic (2,5 M€ HT) ; installation de stations de
comptage complémentaires et amélioration du logiciel de calcul des temps
de parcours afin d’apporter aux usagers une information sur les temps de
parcours (3 M€ HT).
le télépéage sans arrêt aurait probablement été développé même sans
compensation, par ailleurs l’État n’est pas en mesure de vérifier que les
coûts ne vont pas être compensés deux fois (par les hausses de tarifs et par
les abonnements au télépéage).
43
D’après le contrat de plan, l’objectif est «
d’améliorer la rapidité d’intervention
sur
évènements
; l’efficacité des actions préventives et curatives de viabilité hivernale
; la
surveillance du tracé.
100
COUR DES COMPTES
Négociations relatives aux investissements d’exploitation sur autoroutes en
service (IAES) en M€ HT valeur janvier 2009
Proposition
APRR
18/05/09
Proposition
APRR 15/09/09
Proposition DIT
7/10/09
Coût contrat
de plan
Sécurisation tunnels A40 : éclairage
Chamoise
5,2
5,2
3,6
3,9
Télépéage sans arrêt
42,9
42,9
Moins de 42,9
30 si compensation à 70%
40,8
Modernisation sécurité et trafic (A6
nord)
6,5
6,5
5,3
6,2
Modernisation sécurité et trafic (A6
sud)
6,8
4,9
4,6 ou 3
4,6
Gestion des contresens
1,3
1,3
abandonné
abandonné
Régulation de vitesse sur A40
0,5
0,5
0,5
0,5
Panneaux d’information sur accès
2,5
2,5
Moins de 2,5
2,5
Optimisation des interventions
1,0
1,0
1,0
1,0
Temps de parcours
3,0
3,0
3,0
3,0
Stations de pesage dynamique
0,5
0,5
0,5
0,5
Amélioration offre de stationnement
poids-lourds
20,0
20,0
20,0
20,0
Traitement bruit
13,2
14,0
14,0
14,0
Protection des eaux
37,0
38,8
Moins de 38,8
37,2
Biodiversité
–
inventaire-Travaux
9,3
1,0
1
1,0
TOTAL IEAS COMPENSES DANS
LE CONTRAT DE PLAN
149,7
142,1
135,2
IAES non retenus
104,7
Dont : modernisation et sécurité A36
5,4
-
Dont : Aire de Venoy
5,0
-
Dont : Aire de Beaune
2,0
-
Dont : Requalification
environnementale des aires
39,0
-
Dont : Requalification
environnementale A6 sud
53,3
-
TOTAL IAES ENVISAGES EN
DEBUT DE NEGOCIATION
254,4
-
135,2
NB : les opérations en grisé sont celles dont le financement devait à
l’origine provenir
principalement du Paquet vert.
Source : Cour sur données de la sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
Les propositions de coûts d’APRR ont évolué à la marge entre mai et
septembre 2009 avec notamment la diminution du coût de la modernisation
sécurité de l’A6 sud du fait de la partie « régulation de la vitesse ».
Ces propositions ont été analysées par les services fin septembre.
Toutefois, le détail de l’analyse des coûts n’a pas été communiqué à la Cour. Les
données de nature générale transmises à la Cour ne permettent pas de
comprendre les estimations de coûts de certains de ces investissements
(décomposition du coût et coût unitaire), comme ceux relatifs à l’optimisation
des interventions, au temps de parcours, aux stations de pesage, à la régulation
ANNEXES
101
de vitesse sur l’A40, au stationnement poids
-lourds, aux protection phoniques.
Ces coûts ont été acceptés alors même que les services avaient noté que leur
estimation était «
confortables
» et que «
les places poids-lourds étaient très
chères
».
Les services ont demandé à APRR de diminuer le montant de certaines
opérations, le cas échéant en diminuant la proportion de l’investissement
compensé :
l’éclairage du tunnel de la Chamoise (installation de lampes LED), au motif
que ne devaient être compensés que le différentiel de coût entre
l’installation du nouvel éclairage et un renouvellement de base. Cette
demande a abouti ;
l’aménagement de sécurité de l’A6 Nord. Cette demande n’a pas abouti ;
s’agissant du télépéage sans arrê
t, les services ont envisagé de ne compenser
que 70 % de son coût et de constituer, compte tenu de la difficulté de
chiffrer ce programme, une provision qui serait dépensée en enregistrant les
montants des opérations au fur et à mesure du déploiement. Cette demande
n’a pas eu de suite : le coût du télépéage compensé n’a été réduit qu’à la
marge tandis que le contrat de plan finalisé ne fait plus référence à la
provision ;
s’agissant de la protection des eaux, les services semblent avoir eu gain de
cause.
E
n définitive, la révision des coûts des IEAS a été d’ampleur limitée
puisqu’elle s’est élevée à 7 M€ HT sur un total proposé par APRR de 142 M€ et
à périmètre constant, compte tenu de l’abandon d’une opération de prévention
des contresens, à 5 M€ HT, soit 3 % des propositions initiales d’APRR.
Quant aux surcoûts d’exploitation induits par les IEAS et compensés par
la loi tarifaire, ils ont été fixés à 32 M€ HT, soit le montant proposé par APRR.
Les éléments transmis à la Cour ne permettent pas de savoir si ces chiffrages ont
été expertisés par les services de l’État.
e)
La prise en compte des dépenses au titre de surcoûts d’investissement du
contrat de plan précédent et de la mise en œuvre de l’article 7
-4
Le volume des investissements compensés dans le cadre des contrats de
plan est égal à la somme des investissements inscrits dans le contrat de plan
(ICAS + IEAS) majorée des surcoûts d’investissements réalisés dans le cadre du
contrat de plan précédent et diminuée des sommes dues par la société
concessionnair
e au titre de l’application de l’article 7
-5 (ou 7-4) du cahier des
charges.
102
COUR DES COMPTES
Le
montant
des
dépenses
à
compenser
au
titre
de
surcoûts
d’investissements liés au contrat de plan antérieur (appelés « vintage » dans les
documents de modélisation) a été fixé à
39 M€ HT valeur juin 2009, ce qui,
d’après la DGITM, constituait une «
large ouverture
», puis à 40,6 M€ HT
valeur juin 2009 dans la version finale du contrat de plan. Les données
transmises ne permettent pas de comprendre comment ces chiffres ont été
obtenus.
Deux opérations étaient soumises à l’article 7
-4 dans le cadre du contrat
d’entreprise 2004
-
2008 : l’A719 et l’A31. Le montant des dépenses à déduire au
titre de la mise en œuvre de l’article 7
-
4 a été fixé à 3,9 M€ dans le contrat de
plan 2009-2013. Un document transmis par APRR le 22 octobre 2009 estimait
que l’impact de l’article 7
-4 était négatif à hauteur de
–
1,3 M€, ce qui signifie
qu’il y aurait une perte de valeur due au décalage des investissements relatifs à
ces deux opérations (3,9 M€ pour l’A719 et –
5,2 M€ pour l’A31). Dans les
modèles financiers réalisés par GRA fin octobre, sur la base des hypothèses
d’APRR et des hypothèses de la DIT (cf. tableau ci
-
dessous), l’impact de
l’application de l’article 7
-4 a été supposé nul. Le chiffrage retenu dans le
contrat de plan correspond aux hypothèses des services de l’État, mais les
documents transmis ne permettent pas de comprendre comment ce chiffrage a
été réalisé.
Montants d’investissements et de charges compensés sur le contrat de plan
2009-
2013 (en M€ HT valeur 30 juin 2009)
Nature de l’investissement ou de la
charge compensée
Modèle
APPR
Modèle
DIT
Montant
contrat de
plan
VAN des ICAS
145,1
140,6
142,4
VAN des IEAS
123,7
114,4
117,1
Surcoûts liés au contrat de plan antérieur
40,6
39
40,6
Application de l’article 7
-4 du précédent
contrat
0
0
- 3,9
Effet « report » de la hausse 2009 du 1er
février au 1er avril
4
2,7
2,7
Total à compenser
313,4
296,7
298,8
Source : sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé, bilan financier du
contrat de plan 2009-2013
ANNEXES
103
f)
Des hypothèses macro-économiques favorables à APRR
L’équilibre
du
modèle
financier
hausse
tarifaire/travaux
dépend
fondamentalement des hypothèses macroéconomiques, qui lui sont intégrées.
Les hypothèses macroéconomiques intégrées dans le modèle financier du
contrat de plan sont, à l’exception de celle relative à l’évolution de l’inflation,
globalement favorables à APRR, notamment celles relatives au trafic et à
l’évolution des charges de pe
rsonnel. Seules sont présentées ci-après les
hypothèses d’inflation, de coût des travaux publics, de trafic et d’évolution des
charges. Le détail de ces hypothèses figure à la fin de cette annexe.
La variation des prix prise en compte pour 2009 est l’infl
ation
effectivement observée pendant la période allant du 1er octobre 2008 au 1er
octobre 2009, soit
–
0,22 %. Pour les années allant de 2010 à la fin de la
concession, les hypothèses d’inflation sont les mêmes que celles retenues par la
DIT dans le cadre des négociations sur le Paquet vert : 1 % en 2010, 1,7 %
en
2011 et 1,8 % ensuite. Ces hypothèses ne sont pas très différentes de celles du
programme de stabilité de la France pour 2010-2013, transmis à la commission
en janvier 2010 (1,3 % en 2010, 1,6 % en 2011 puis 1,75 % en 2012 et 2013). À
noter qu’en septembre 2009, APRR avait fait des hypothèses d’inflation
sensiblement plus faibles à long terme (1,6 % entre 2012 et 2032). On notera
toutefois qu’en 2010 et 2011, l’inflation réalisée a été supérieure
aux hypothèses
intégrées dans le modèle financier. Si l’effet de l’inflation est faible dans le
modèle, il n’en demeure pas moins que le choix d’hypothèses inférieures à la
réalité constatée tend à majorer, ex post, les recettes de péages effectivement
perçues par la société.
L’indexation du coût des travaux retenue dans le contrat de plan reprend
les estimations faites par APRR à l’automne 2009, à l’exception de l’année
2011. Ces hypothèses inférieures à celles faites initialement par APRR à
l’automne 2008
(inflation + 3 %, soit 4,6 % pour une prévision d’inflation à
1,6 %) et à celles retenues par la DGITM à la fin du premier cycle de
négociation du Paquet vert (+ 4,8 % à compter de 2012). Les hypothèses
d’indexation du coût des travaux se sont révélées in
férieures à la réalité entre
2009 et 2011, mais cet écart semble se combler en 2012 (+ 4,25 % entre mai
2011 et 2012, alors que l’hypothèse était de + 4,5 % en 2012).
Les hypothèses relatives aux charges de
personnel et à l’évolution du
trafic sont plus discutables.
S’agissant des charges de personnel, leur évolution est estimée à +
3,6 %
par an pendant la durée de la concession, taux qui avait été proposé par APRR
dès 2008 et qui n’avait pas été retenu par la DGITM dans le cadre des
négociations relatives au Paquet vert. Celle-ci avait préféré retenir un taux
uniforme de 2,55 % pour toutes les sociétés concessionnaires d’autoroutes,
104
COUR DES COMPTES
obtenu en faisant la moyenne des taux proposés par les concessionnaires. APRR
et AREA, qui négociaient à la fois le Paquet vert et le contrat de plan, étaient les
deux sociétés proposant les taux d’évolution de charge de personnel les plus
importants (3,6 % contre 2,8 % pour ESCOTA, inflation + 1,8 % pour ASF et
inflation + 1,4 % pour SANEF et SAPN). Le taux de + 3,6 % repose notamment
sur l’hypothèse d’un emploi constant, alors que les effectifs du groupe APRR
sont en diminution (3 870 salariés en CDI en 2011 contre 4008 en 2009, baisse
de 45 % des intérimaires en 5 ans) du fait notamment du développement du
télépéage
44
. De fait, les charges de personnel constatées sont globalement en
diminution depuis 2009, diminution particulièrement marquée au cours du
premier semestre 2012 (- 5,6 % par rapport à juin 2011).
S’agissant des prévisions de trafic, elles ont été corrigées par rappo
rt à ce
qui avait été pris en compte à l’issue du deuxième cycle de négociations du
« Paquet vert » (automne 2009) dans un sens favorable à APRR en ce qui
concerne les poids-
lourds et sans prendre en compte toute l’information
disponible en novembre 2009. Or, ces hypothèses étaient déjà très pessimistes
45
.
S’agissant des prévisions de trafic retenues dans le contrat de plan APRR,
on note que :
pour les poids-lourds, les prévisions de trafic de long terme sont inférieures
à celles proposées par APRR :
l’év
olution du trafic poids lourds est estimée à
–
16 % pour 2009, ce qui
correspond aux hypothèses d’APRR de juin 2009, hypothèse écartée par la
DIT à la fin de la négociation du Paquet vert, puisqu’elle avait retenu un
taux identique pour toutes les sociétés concessionnaires de
–
15 %. Or,
finalement, le trafic poids lourds sur le réseau d’APRR a connu une baisse
limitée à
–
13 % en 2009 ;
pour 2011, l’hypothèse retenue dans le contrat de plan est identique à celle
du Paquet vert, soit une baisse de
–
2 %. Ce
tte hypothèse s’est révélée très
pessimiste puisqu’en 2011, le trafic poids lourds a progressé de 6 % sur le
réseau d’APRR ;
44
Rapport d’activité 2011
: «
La finalisation du programme d’automatisation des gares de
péage
—
132 gares sur 150 sont désormais partiellement ou totalement télé exploitées
—
a
soutenu la montée en puissance des
transactions réalisées sur un mode automatique. En 2011,
elles ont représenté 84,8 % des transactions contre 77,5 % en 2010. Dans ce domaine, le
télépéage a confirmé son succès croissant auprès des clients. 47 % des transactions ont été
réalisées via
les formules d’abonnement
. »
La diminution des effectifs en péage perception
est du même ordre : - 42 % sur 5 ans alors que les effectifs de la filière viabilité / sécurité ou
maintenance / atelier sont stables sur la même période.
45
Cf. communication relative à la mise en œuvre
du plan de relance, adressée par la Cour au
Parlement en juillet 2010.
ANNEXES
105
pour 2011 à 2032, le contrat de plan a retenu une hausse de trafic limitée à
1
%, taux inférieur au taux d’évolution anticipé par A
PRR dans le cadre de
la finalisation des discussions relatives au contrat de plan. En effet, dans le
document transmis au ministère en septembre 2009 récapitulant les
principales hypothèses économiques et financières retenues par APRR, la
croissance du trafic poids lourds est estimée à + 2 % sur la période 2011-
2032, et non + 1 %. On peut aussi noter que dans le cadre de la négociation
du Paquet vert, la DIT avait retenu une hausse de 3 % en 2012 et 2 % entre
2013 et 2015. Enfin, ce taux de 1 % ne prend pas
en compte l’effet report de
trafic qui résultera de la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds au motif
que cet effet report devrait être récupéré par des mesures fiscales.
à l’inverse, pour les véhicules légers (VL), les hypothèses de trafic ont été
corrigées à la hausse pour 2009, 2010, 2012 et 2013 afin de prendre en
compte la reprise du trafic observée au second semestre 2009 :
le contrat de plan a retenu une évolution du trafic VL de + 1,5 % en 2009
contre
–
2 % dans le Paquet vert, 0 % en 2010 contre
–
2 % dans le Paquet
vert, + 0,5 % en 2012 et 2013 contre 0% dans le Paquet vert ;
ces ajustements n’ont pourtant pas été à la hauteur des tendances observées
en novembre 2009, date à laquelle les données relatives à l’inflation ont été
actualisées. De fait, en dépit de ces ajustements, la réalisation a été
nettement supérieure entre 2009 et 2012 (+2,9 % en 2009, + 1,8 % en 2010,
+1 % en 2011) ;
pour 2012 et 2013, le contrat de plan a retenu des hypothèses de trafic
inférieures à celles proposées par APRR en septembre : + 0,5 % au lieu de
1 %.
Les hypothèses de trafic retenues, dont l’impact est majeur dans
l’équilibre du modèle, ont ainsi été fixées à un niveau très bas, plus bas encore
que ce qui avait été négocié dans le cadre du Paquet vert. L’État a re
tenu les
propositions d’APRR pour les véhicules légers et a retenu des hypothèses de
trafic, pour les poids-lourds, inférieures à ce que proposait APRR pour les
années 2011-2016.
Il s’ensuit que les recettes de péage perçues sont très supérieures à ce qui
avait été anticipé dans le cadre du modèle. On notera qu’en 2012, année pour
laquelle l’évolution du trafic constaté au cours du premier semestre est
inférieure aux prévisions, le chiffre d’affaires péages continue de croître
(+ 0,5 % par rapport au premier semestre 2011) :
106
COUR DES COMPTES
Chiffre d’affaires péages anticipés et réellement perçus (en M€ HT
courants)
2009
2010
2011
2012
CA péages inscrit dans
le contrat de plan
1 322,64
1 326,85
1 350,60
1 387.56
CA péages réalisé
1 360,60
1 422,20
1 479,10
950.9
(1
er
sem) (945,8 au
1
er
sem 2011)
Différence
37,96
95,35
128,50
+ 0.5%
+ 4.2
Source : sous-direction du réseau autoroutier concédé, comptes sociaux
g)
Un taux d’actualisation, et donc un taux de rentabilité attendu, très
supérieur aux propositions des services
Du fait du retard pris dans les négociations, il a été accordé que l’année
2009 serait rattrapée, à due concurrence des dépenses réalisées, sur le cycle de
loi tarifaire 2010-2013. Ce rattrapage permettait, ex post, de neutraliser la faible
h
ausse des tarifs de 2009, limitée à 70 % de l’inflation en l’absence de contrat de
plan.
Par ailleurs, il a été admis que serait déduit de la future loi tarifaire un
pourcentage fixé à 0,51 % du terme fixe correspondant à l’indu de foisonnement
restant à appliquer. Toutefois, les négociations ont achoppé en novembre 2009
sur le niveau de la loi tarifaire permettant de compenser les investissements
prévus au contrat de plan.
En novembre, alors qu’APRR demandait une loi tarifaire de 85 %i
+ 0,73 % brute (moi
ns 0,51 % de récupération de l’indu de foisonnement), GRA
estimait cette loi tarifaire à 85 %i + 0,56 brute. L’écart entre les deux positions
se valorisait à environ 70 M€ en VAN en retenant un taux d’actualisation de
6,7
%. Cet écart s’expliquait par les hypothèses de taux d’actualisation retenues
(35
M€) et par des éléments de modélisation (35 M€).
S’agissant du taux d’actualisation, qui par construction est égal au taux de
rentabilité du contrat de plan, APRR exigeait un taux de 8,6 % alors que les
serv
ices l’estimaient à 6,7 %.
ANNEXES
107
L’estimation à 6,7 % était justifiée à plusieurs titres :
le CMPC a été estimé à 6,07
46
puis à 6,1 % ± 0,7 %
47
par les experts
mandatés par la DIT pour lui fournir des hypothèses économiques et
financières dans le cadre de la négociation du contrat de plan;
le taux de 6,7 % correspond au taux de référence du secteur retenu lors des
négociations (post privatisation) des contrats de plan ASF et ESCOTA en
2007 et lors de la négociation du 12ème avenant de COFIROUTE ;
dans la note d’information visée par l’Autorité des marchés financiers en
septembre 2010 dans le cadre de l’offre publique de retrait suivie d’un
retrait obligatoire faite par Eiffarie aux actionnaires d’APRR, l’estimation
du CMPC fixe pour le groupe APRR est estimé à 6,8 % par Société
Générale Corporate & Investment Banking
48
et à 6,59 % par l’expert
indépendant missionné par APRR. Il est précisé dans ce document que « le
plan d’affaires inclut les effets du contrat de plan négocié avec l’État pour la
période 2009-2013 » ;
c’est un taux supérieur à celui qui avait été négocié dans le cadre du premier
cycle de négociations du paquet vert (6,35 % pour APRR) ;
c’est un taux supérieur à celui qui avait été négocié dans le cadre du
deuxième cycle de négociations du Paquet vert (6,44 % pour Vinci et
6,39 % pour le groupe SANEF concessions).
De son côté, le taux proposé par APRR (8,6 %, ramené à 8 % début
décembre) était justifié par l’ajout d’une prime de risque spécifique aux
investissements du contrat de plan. Cette prime de risque apparaît toutefois
injustifiée dans la mesure où les nouveaux investissements n’apparaissent pas
plus risqués que les précédents. L’existence d’une prime de risque spécifique au
contrat de plan n’est nullement mentionnée dans la note précitée visée
par
l’AMF en septembre 2010.
Les services ont plusieurs fois indiqué le caractère inacceptable des
propositions formulées par APRR, indiquant que celui-ci reflétait davantage le
renchérissement d’endettement massif des coûts de financement du groupe sous
l
’effet de la stratégie financière mise en œuvre depuis la privatisation par APRR
et son actionnaire majoritaire Eiffarie, que le niveau de risque intrinsèque du
contrat de plan (recettes supplémentaires provenant d’un réseau existant étendu
géographiquement et part importante de travaux peu risqués). Ils avaient
souligné que l’acceptation d’un taux élevé revenait à faire financer à l’usager la
structure financière choisie par les actionnaires d’APRR, alors que ces dernières
46
Bryden, Mallaroni, Annexe 2 du rapport de mission
Eco
‐
Redevance et effet report de trafic
pour les réseaux autoroutiers concédés français, janvier 2010.
47
BCG, Assistance à la sous-direction GRA, 15 avril 2010, CMPC calculé avec les données
de marché à fin février 2010.
48
SGCIB est l’établissement présentateur de l’offre pour le compte de la société Eiffarie.
108
COUR DES COMPTES
années, les actionnaires avaient pu remonter des fonds propres massivement et
optimiser leurs structures financières sans retour pour l’usager.
Après discussion, APRR a proposé une offre finale avec un taux de
rentabilité de 7,5 %.
La DIT, sur la base de ses estimations corroborées par les taux pratiqués
dans d’autres secteurs de délégation de service public en France et en Europe, a
continué à défendre un taux de rentabilité de 6,7 %, correspondant au coût de
financement moyen des concessionnaires autoroutiers dans le contexte
économique et financier actuel.
Cette différence d’appréciation se traduisait par les lois tarifaires
suivantes, à montant de travaux égale (VAN : 305,8 M€) :
Proposition
CMPC
Loi tarifaire (sur 4 ans) hors
réfaction indu de foisonnement
APRR
APRR
–
proposition
initiale
8,0 % - 8,6 %
0,85 % i + 0,68 ou 0,73
APRR
–
proposition
finale
7,5 %
0,85 % i + 0,65
DIT
6,7 %
0,85 % i
+ 0,56
AREA
AREA
–
Proposition
finale
8,6 %
0,85 % i
+ 0,88
AREA
–
proposition
finale
7,5 %
0,85 % i
+ 0,78
DIT
6,7 %
0,85 % i + 0,69
Source : à partir des données de la direction des infrastructures de transport
Cette différence s’expliquait par deux éléments :
une différence d’appréciation du taux de rentabilité acceptable ;
un écart technique de modèle : la société a opté pour une appréciation
macroéconomique de la saisonnalité de la recette, contrairement à
l’analyse plus fine pratiquée par l’administration.
Dans un projet de note destiné au cabinet du ministre, daté du
11 décembre 2009 le DIT confirmait le caractère inacceptable de la loi tarifaire
proposée par la société APRR pour les raisons suivantes :
le niveau de rentabilité influence défavorablement la loi tarifaire des
contrats de plan APRR-AREA ; la loi tarifaire proposée par la société
se situe hors du mandat de négociation arrêté par le Premier ministre ;
ANNEXES
109
sur le plan des principes, accepter cette loi tarifaire revient à faire
financer par l’usager les risques imputables à la stratégie financière
agressive mise en œuvre par le groupe APRR
-AREA depuis la
privatisation ; en outre, cette option constituerait un signal adressé au
marché qui pénaliserait les projets concédés en cours d’attribution
;
le
taux
induit
servirait
également
de
référence
pour
les
concessionnaires historiques (SANEF, SAPN, COFIROUTE) dans le
cadre des négociations de leur prochain contrat de plan. Ces
concessionnaires ont déjà laissé entendre qu’ils aligneraient leurs
conditions sur celles du contrat APRR.
Le DIT soulignait que l’option « modèle DIT » était totalement fondée et
qu’elle devait êt
re retenue, car plus étayée que le modèle proposé par APRR et
que le taux de rentabilité de 6,7 % était crédible. Il estimait que signer à 7,5 %
de taux représentait une survalorisation (APRR + AREA) de l’ordre de 30 M€.
Deux options étaient proposées :
rester
sur
une
position
de
principe
à 6,7 % et
la
hausse
correspondante ;
accepter un taux de rentabilité de 7,5 % mais avec les hausses
tarifaires de la DIT :
APRR : 0,85i + 0,615 soit, après récupération de l’indu de foisonnement,
0,85i + 0,472
AREA : 0,85
i + 0,742, soit, après récupération de l’indu de foisonnement
0,85i + 0,540. »
La note qui a été finalement transmise au directeur de cabinet après un
contact avec le PDG d’APRR, signée par le DGITM en date du 11 décembre
2009, a supprimé les paragraphes en gras ci-dessus et a proposé une troisième
option
: « 0,85i + 0,50 après récupération de l’indu de foisonnement, ce qui fait
un taux de rentabilité de l’ordre de 6,92% pour AREA et de 7,93
% pour APRR,
et qui, compte tenu du poids relatif des deux sociétés (1/3, 2/3), correspond à un
taux moyen de rentabilité, et en première approximation, de l’ordre de 7,6
%.
Cette proposition a la préférence de Jean-François Roverato. »
C’est cette option qui a été finalement retenue, qui se traduit in fine par
un taux de rentabilité interne de 8,08 % pour APRR et 7,05 % pour AREA.
En reprenant le calcul d’un taux de groupe sur la base d’une pondération
de 2/3 pour APRR et 1/3 pour AREA, on obtient un taux moyen d’environ
7,7 %
49
. Ce taux est très supérieur aux estimations pertinentes défendues par les
49
En réalité, compte tenu des montants compensés, il faudrait retenir une pondération de ¾
pour APRR et
¼ pour AREA, ce qui conduit à un taux de groupe de 7,8 %.
110
COUR DES COMPTES
services (6,7 %), aux taux négociés dans le cadre du Paquet vert et est même
supérieur aux dernières propositions faites par APRR et AREA (7,5 %).
La loi tarifaire qui en résultait se situait hors du mandat de négociation
défini par le Premier ministre.
Le fait d’avoir retenu un taux de 8,08 % pour APRR au lieu de 6,7 %
représente un surplus de cash-
flows d’environ 38 M€, toutes choses égales par
ailleurs
50
et en utilisant le modèle de la DIT. Les craintes exprimées par la DIT
se sont par ailleurs révélées fondées : le taux de 8,08 % a servi de référence pour
la négociation des autres contrats de plan.
h)
Les clauses annexes
Le contrat de plan 2009-
2013 d’APRR comprend un accord de principe
sur l’introduction d’indicateurs de p
erformance (§ 6.1.2) et renvoie à un avenant
au cahier des charges, devant être approuvé avant le 31 décembre 2011, le soin
de définir les objectifs à atteindre et les pénalités éventuellement associées.
Le contrat de plan précise que les pénalités appliqu
ées n’affectent pas la
loi tarifaire et limite à 800 000 € le montant cumulé sur une année d’exploitation
des pénalités pour non atteinte des objectifs de performance.
A la place d’un avenant au cahier des charges, c’est un avenant au contrat
de plan 2009-2013 qui a finalement été signé le 19 mars 2012. Il fixe à 2013 la
première année d’application possible des pénalités, sur la base des résultats
2012.
*
*
*
Le montant des investissements compensés est proche des estimations
faites par APRR. Le
montant des ICAS (190 M€) est intermédiaire entre les
propositions d’APRR (196 M€) et celles de la DIT (186 M€). La révision des
coûts des IEAS porte uniquement sur 3 % du montant proposé par APRR. Quant
aux surcoûts d’exploitation, le chiffrage retenu est
celui d’APRR. De plus, il n’a
pas été possible de vérifier comment les surcoûts d’exploitation transmis par
APRR ont été expertisés par les services de l’
État.
Des investissements prévus dans le cadre du Paquet vert ont été
« recyclés » dans le contrat de plan (télépéage sans arrêt, traitement des
nuisances sonores, protection des eaux). Le caractère compensable de certaines
opérations n’est pas avéré, comme le télépéage sans arrêt, la mise en œuvre de
50
Sans prendre en compte les écarts observés par rapport aux hypothèses macroéconomiques
entrées dans le modèle ni les économies susceptibles
d’être réalisées par les sociétés par
rapport au montant estimé des investissements.
ANNEXES
111
systèmes de régulation de vitesse, la mise en place de panneaux à usage
variable, ou encore l’amélioration du logiciel de calcul du temps de parcours.
Les hypothèses macroéconomiques du modèle financier sont, à
l’exception de celles relatives à l’inflation et au coût des travaux, globalement
favorables à APR
R, en particulier celles relatives au trafic et à l’évolution des
charges de personnels.
112
COUR DES COMPTES
Principales hypothèses
d’évolution des paramètres
retenues
dans l’équilibre financier du contrat de plan 2009
-
2013 d’APRR
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018 à
2034
Inflation
- 0,22
1,00
1,70
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
Réalisé
- 0,22
1,52
2,25
Coûts des travaux (1)
1,00
3,00
3,50
4,50
4,50
4,00
4,00
4,00
3,50
3,50
Réalisé TP01 (2)
2,59
4,80
4,06
3,15 (mai)
Réalisé TP09 (2)
12,20
4,11
9,34
6,71 (mai)
Coût des travaux réalisé (1)
5,32
4,59
5,65
4,25 (mai)
Taux de croissance annuel du
trafic des VL
1,50
0,00
0,00
0,50
0,50
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
Réalisé
2,9
1,8
1,0
0,2 (mai)
Taux de croissance annuel du
trafic des PL
- 16,00
- 2,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
Réalisé
- 13,1
6,4
3,2
-4,5 (mai)
Charges de personnel
3,60
3,60
3,60
3,60
3,60
3,60
3,60
3,60
3,60
3,60
Réalisé (3)
+1,5
- 0,7
+1,8
-5,6 (juin)
Charges d’exploitation annuelles
hors
redevance domaniale, TAT,
gros entretien et charges de
personnel
- 0,60
1,15
2,04
2,28
2,28
2,41
2,42
2,42
2,42
2,42
Charges d’entretien
courant des
infrastructures
- 0,33
2,17
3,55
2,70
2,70
2,70
2,70
2,70
2,70
2,70
Immobilisations d’exploitation
1,00
3,00
3,50
4,50
4,50
4,00
4,00
4,00
3,50
3,50
(1)
L’indice de référence, pour
APRR et AREA, est une pondération des indices TP01 « travaux généraux » (75 %) et TP09 «
Travaux d’enrobés
avec fourniture » (25 %)
(2)
De décembre à décembre.
(3)
étude financière art. 35 (juin 2011) pour 2009 et 2010,
rapports financiers annuels et semestriels du groupe APRR pour 2011 et 2012
Sources: Cour sur données de la sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé
ANNEXES
113
Hypothèses comparées d’évolution des paramètres ayant un impact sur l’équilibre hausse tarifaire –
travaux (APRR et MEEDDM)
APRR
Juin 09 (Paquet vert)
DGITM
Eté 09 (Paquet vert)
APRR
Sept. 09
contrat de plan finalisé
Inflation 2009
0,4 %
0,4 %
0,0 %
- 0,22%
Inflation 2010
1 %
1 %
1 %
1 %
Inflation 2011
1,5 %
1,7 %
1,5 %
1,7 %
Inflation 2012-2032
1,5 %
1,8 %
1,6 %
1,8 %
∆ annuel
Charges de personnel 2009-2032
+ 3,6 %
+ 2,55 %
+ 3,6 %
+ 3,6 %
∆ indice
Coûts des travaux 2009
-
3,4 %
1 %
1 %
∆ indice
Coûts des travaux 2010
-
4 %
3 %
3 %
∆ indice
Coûts des travaux 2011
-
4,7 %
4,5 %
3,5 %
∆ indice
Coûts des travaux 2012-2013
-
4,8 %
4,5 %
4,5 %
∆ annuel indice
Coûts des travaux 2014-2015
-
4,8 %
4 %
4 %
∆ annuel indice
Coûts des travaux 2016
-
4,8 %
4 %
4 %
∆ annuel indice
Coûts des travaux 2017-2032
-
4,8 %
3,5 %
3,5 %
∆ trafic VL 2009
- 3 %
- 2 %
1,5 %
1,5 %
∆
trafic PL 2009
- 16 %
- 15 %
- 16 %
- 16 %
∆ trafic VL 2010
- 2 %
- 2 %
0 %
0 %
∆ trafic PL 2010
- 2 %
- 2 %
- 2 %
- 2 %
∆ trafic VL 2011
0 %
0 %
0 %
0%
∆ trafic PL 2011
3 %
3 %
2 %
1 %
∆ trafic VL 2012
-2016
0 %
2012 - 2013
1 % 2014-2016
0 %
2012 - 2013
1 % 2014-2016
1 %
0,5 % en 2012-2013
1 % en 2014-2016
∆ trafic PL 2012
-2016
3%
en 2012-2014
2% en 2015-2016
3% en 2012
2% 2013-2015
2016 et s. : 1 %
2 %
1 %
∆ trafic VL 201
7-2032
1%
1%
1 %
1 %
∆ trafic PL 201
7-2032
1%
1%
1 %
1 %
Sources : Rapport 2010-307-0 pour les colonnes 2 et 3, Propositions APRR pour colonne 3, modèle financier pour la colonne 4
114
COUR DES COMPTES
LE CONTRAT DE PLAN 2010-2014 DE COFIROUTE
1 -
La négociation
a)
Un contexte de départ en défaveur de COFIROUTE
Les négociations pour le troisième contrat de plan ont débuté en
mars
2008 par une lettre d’ouverture de négociation du ministère chargé
des transports à la directrice générale de COFIROUTE, suivi d’une
première réunion le 17 avril 2008.
D’emblée la direction générale des routes (DGR) signalait à
COFIROUTE que compte tenu de la maturité du réseau, le volet
investissements du contrat serait nécessairement réduit et les mesures
d’optimisation, d’exploitation, d’entretien et de maintenance du réseau
renforcées. COFIROUTE reconnut le niveau élevé de ses tarifs,
supérieurs de l’ordre de 20 % aux autres réseaux, et admettait qu’elle
allait bénéficier d’une « forte hausse » pour 2009 et 2010, suite à la
signature du 13
e
avenant en 2008. Cet avenant entérinait, hors contrat de
plan, une hausse des tarifs de péage de 0,85*I+0,41 % pour 2009 et de
0,7*I+0,41 % pour 2010. Puisqu’il validait des hausses hors contrat de
plan, supérieures à l’application stricte de l’article 3 du décret de 1995,
COFIROUTE n’avait aucun besoin de négocier un contrat de plan effectif
dès 2009. Dès le début de
s négociations, COFIROUTE indiquait qu’elle
préfèrerait une augmentation de la durée de la concession à une hausse
des tarifs trop forte. Ce point reviendra régulièrement dans les
négociations et sera finalement obtenu par COFIROUTE au titre du
Paquet vert.
Ces négociations ont été interrompues de janvier à octobre 2009,
par celles portant sur le Paquet vert.
b)
Des données chiffrées très difficiles à obtenir
COFIROUTE a transmis une première proposition de contrat de
plan par courrier du 18 juillet 2008. Le contrat de plan proposé établissait
une liste d’investissements mais ne comportait aucune indication de coûts
ou de calendrier. COFIROUTE se proposait même d’engager des études
pour les contournements de Chartres, Nantes, Orléans et Tours, ce qui
sera refusé par le ministère dans sa réponse du 1er août 2008. Dans cette
réponse, le ministère chargé des transports réclamait de nouveau que lui
soient
transmises
«
les
propositions
d’hypothèses
nécessaire
à
l’élaboration du modèle financier servant de base à la
compensation
ANNEXES
115
tarifaire, notamment les hypothèses de trafic, d’inflation, d’actualisation »
et demandait que « les simulations financières soient établies sur la base
d’une hypothèse de loi tarifaire dont la résultante sera proche de
l’inflation ».
COFIROUTE a transmis le 27 octobre 2008 un document
qui décrivait sommairement chaque IEAS et qui dressait une liste
hétéroclite d’ICAS non quantifiés, liste correspondant à celle de la
proposition précédente, hormis les investissements qui avaient vocation à
être
inclus dans le Paquet vert. Aucune évaluation financière n’était
mentionnée dans ce document.
COFIROUTE a donné ses premières estimations de coûts après la
reprise des négociations en novembre 2009 lors des réunions consacrées
aux ICAS et aux IEAS. Les d
ocuments transmis par la DIT n’ont pas
permis de documenter les estimations de COFIROUTE ni d’établir si la
DIT avait eu ou non connaissance des hypothèses et des méthodes
d’évaluation retenues par COFIROUTE.
2 -
Les négociations ont abouti à une liste et un montant des
investissements en faveur de COFIROUTE
a)
Le périmètre des investissements compensés
Dès le début des négociations COFIROUTE a établi une liste
d’investissements maximaliste et dépourvu de tout chiffrage.
En réaction à cette proposition, la DIT a informé COFIROUTE
dans un courrier du 1er août 2008 qu’elle jugeait non recevable
l’élargissement à 2*3 voies de la section A10 entre Chambray et Poitiers
Sud et qu’elle préférait un élargissement circonscrit la section Chambray
-
croisement A10/A85, qu’el
le ne pouvait donner une suite aux études
relatives aux contournements de Chartres, Nantes, Orléans et Tours et que
les études préalables à la DUP autorisant l’élargissement à 2*3 voies de la
section A71 entre Olivet et Theillay étaient prématurées et non justifiées
par le trafic.
Dans sa contre-proposition du 27 octobre 2008, COFIROUTE
maintenait la liste des opérations déjà proposées et rajoutait même
d’autres
opérations
:
aménagement
de
la
bifurcation
A10/A71,
aménagement des accès aux ouvrages d’art, in
formation sur les places de
parking
PL
disponibles
;
création
de
places
de
parking
VL
supplémentaires sur axes annexes.
Les mesures environnementales seront reprises en grande partie
dans le Paquet vert.
116
COUR DES COMPTES
Refus de réaliser investissements relevant des obligations du
concessionnaire mais non compensés
Au fil des négociations (fin 2009 et début 2010), COFIROUTE a
refusé quasiment systématiquement de réaliser des investissements
nécessaires, relevant des obligations courantes du concessionnaire, si ils
n’étai
ent pas compensés, comme les clôtures grande faune, les barrettes
sonores, les glissières de sécurité sur les zones repérées « moins sûres »,
les études pour les élargissements de la section Tours-Poitiers et de la
section Artenay-
Allaines, l’extension des
gares de péage de Poitiers et du
Mans Nord.
COFIROUTE bénéficie ainsi d’une rédaction de l’article 13 de sa
convention de concession bien moins précise que celle des autres
sociétés.
Compensation d’investissements dont le bénéfice pour l’usager
n’est p
as forcément avéré au regard de leur coût.
COFIROUTE a réussi à faire compenser des investissements dont
l’utilité marginale pour l’usager est loin d’être certaine et que la DIT
considérait initialement qu’il n’était pas possible de les compenser.
En juillet 2010, la DIT estimait en effet que plusieurs opérations
pouvaient être considérées comme faisant partie des obligations de base
des concessionnaires et donc ne pas devoir faire l’objet d’une
compensation par des hausses tarifaires (équipement du réseau en
barrettes sonores, pré séquençage des chantiers, une partie importante de
l’item « information routière
») et que, pour d’autres, le principe de
compensation pouvait faire l’objet d’une discussion (télépéage sans arrêt,
notamment la composante « extension des gares de péage », réalisation de
parkings poids-lourds).
Concernant le télépéage sans arrêt, la DIT considérait qu’il pouvait
même être envisagé de ne pas intégrer ce point dans le contrat de plan
final, le montant de l’investissement paraissan
t très élevé pour un
bénéfice pour l’usager qui paraissait modeste.
L’item « information routière » comprenait des investissements sur
des expérimentations sur iPhone, de la vidéo surveillance, des panneaux à
messages variables, des informations sur les places de parking PL
disponibles,
sur
le
temps
de
parcours,
sur
l’extension
de
l’expérimentation « trop vite, trop près ».
De plus, dans le tableau d’estimations des coûts du 1er avril 2010,
la DIT émettait une position défavorable aux investissements concernant
les zones d’arrêt sécurisé.
ANNEXES
117
Ces
investissements,
dont
la
compensation
est
discutable,
représentent 71,15 M€ HT soit 33,4 % du montant total compensé.
Du point de vue de la présentation du contrat de plan, certains
travaux qui s’inscrivaient dans la
lignée du Paquet vert (télépéage sans
arrêt, bornes de recharges électriques) ont été classés sous l’item «
services aux usagers ». C’est ainsi qu’au nom des services à l’usager
(contrat de plan) ou de l’environnement (Paquet vert), COFIROUTE a
réussi à faire financer le télépéage sans arrêt sur huit barrières pleine
voie
51
. Quant à la ligne LGV Sud Europe Atlantique, qui s’inscrivait elle
aussi dans la lignée du Paquet vert, elle a été classée sous l’item ICAS.
Ces travaux auraient pu être pris en compte au titre du Paquet vert.
Les négociations portaient en effet plus sur un montant global
d’investissements compensés à atteindre que sur leur pertinence ou leur
utilité réellement avérée pour l’usager. Puisque le réseau est mature, le
nombre d’opérations d’é
largissements est de facto limité. Le montant
d’investissements souhaité par l’entreprise a alors été atteint en admettant
des opérations qui n’avaient pas lieu d’être retenues, et en arbitrant trop
souvent en faveur des chiffrages de COFIROUTE.
b)
Des chiffrages retenus qui reprennent très souvent ceux de
COFIROUTE
Les chiffrages transmis par COFIROUTE et par la DIT sont
globaux, aucun document n’est venu étayer leur calcul ou leur pertinence.
Par exemple en ce qui concerne la compensation des bornes de
rech
arges électriques à hauteur de 500 000 €, le contrat de plan est évasif
« COFIROUTE équipera […] en infrastructure de charge électrique ».
D’après la DIT, la provision pour installation de bornes électriques a été
calculée en vue de l’installation et du ra
ccordement au réseau (y compris
évolution des installations électriques) d’au minimum 5 bornes, ce qui
porte le coût estimatif initial de la borne à 100 000 €, même si ce chiffre
pourra être révisé et que le chiffrage final devra être approuvé par
décision ministérielle, il semble anormalement élevé
52
.
51
Rapport financier semestriel 2012 de Vinci/COFIROUTE : «
les travaux du contrat de plan sont
progressivement engagés. Ils concernent […] la mise en place du télépéage s
ans arrêt sur la totalité des
barrières du réseau
. »
52
À titre de comparaison le site d’EDF (
marche/actualites-du-marche-en-france/bulletin-d-octobre-2009-47382.html
) indique que «
le 1
er
octobre
2009, Jean-Louis Borloo a dévoilé un vaste plan de développement de la voiture électrique en France, doté
d’un budget de 1,5 Md€
pour les infrastructures publiques. Le gouvernement souhaite à ce titre confier à
Electricité Réseau Distribution France (ERDF) l’installation de 75
000 born
es », ce qui fait une estimation
approximative à 20
000 € la borne, d’autres sites indiquent des prix entre 10 et 20
000
€ la borne.
118
COUR DES COMPTES
Le seul cas détaillé est celui concernant le télépéage sans arrêt. Le
chiffrage initial de COFIROUTE (23,5 M€ HT) était tellement exorbitant,
que la DIT a provoqué une réunion pour confronter les évaluations.
COFIROUTE a proposé un deuxième chiffrage à 16,7 M€ HT pour une
estimation haute de la DIT de 6,2 M€ HT (contre 5,2 M€ HT pour
l’estimation basse). COFIROUTE avait une vision maximaliste du
nombre de voies à équiper, alors même que d’après la DIT la barri
ère
n’était pas en limite de capacité et que la construction de ce télépéage
sans arrêt n’était donc pas une nécessité avérée pour l’usager et qu’il
pouvait au mieux être limité aux poids lourds. La compensation finale
s’élèvera à 13 M€ HT soit deux fois plus que l’estimation la plus haute de
la DIT.
En juin 2010, la négociation aboutissait même à retenir un
chiffrage supérieur à celui demandé par COFIROUTE. Dans le tableau
des négociations avant la réunion du 19 mai 2010, le chiffrage de
COFIROUTE était d
e 373,7 M€ HT, et ce même tableau « post réunion
du
1er
juin
2010
»
validait
une
enveloppe
d’investissements
complémentaires de 26 M€ HT, portant le chiffrage final, après
négociations, à 397,99 M€ HT.
Le chiffrage final du contrat de plan, sera moindre, uniquement
parce que les travaux de l’élargissement à 2*4 voies de la section de
l’autoroute A10 située entre Artenay (A19/A10) et la bifurcation
A10/A71, pour un montant de 187 M€ HT, n’auront pas été retenus. Une
grande partie de l’enveloppe d’investisse
ments complémentaires sera
compensée ; en outre, certains investissements auront même un chiffrage
supérieur à celui estimé par COFIROUTE (le chiffrage de la provision de
l’impact de la LGV Sud Europe Atlantique retenu sera de 14 M€ HT
contre 7 M€ HT estim
é par COFIROUTE, celui du regroupement de
services à l’usager sera de 19,15 M€ HT contre une estimation basse de
COFIROUTE à 14,32 M€ HT).
A la fin des négociations, le chiffrage retenu est supérieur de
55,5
M€ HT au chiffrage le plus haut fait par la DIT.
c)
Un choix minimal d’investissements mentionnés à l’article 7.5
La DIT souhaitait élargir le champ des articles mentionnés à
l’article 7.5 en y intégrant notamment
le complément de télépéage sans
arrêt (11 M€ HT) et la provision pour la restauration des t
rames vertes et
bleues. Hormis pour les IEAS et le nouvel échangeur, qui pouvaient
difficilement ne peut pas être éligibles à l’article 7.5, les arbitrages finals
n’ont pas suivi l’avis de la DIT.
ANNEXES
119
D’un point de vue financier 92,3 M€ soit 43 % des investiss
ements
sont mentionnés au 7.5, et seule la moitié de ce qui était proposé par la
DIT a été retenue.
d)
Le rachat de la clause anti-foisonnement
Bien que COFIROUTE préférait un engagement oral et non écrit
concernant une clause anti-foisonnement, les négociations ont permis de
l’inscrire au titre de l’article 5.1.3 du contrat de plan, pour une durée
limitée à ce seul contrat de plan 2010-14. Comme indiqué plus haut, elle
n’est pas mentionnée dans le 16e avenant approuvé par le décret n° 2011
-
1963 du 23 décembre 2011, alors même que les décrets relatifs aux
contrats de plan sont supposés approuver leurs dispositions tarifaires,
quand bien même celles-
ci seraient limitées dans le temps. Il n’y a donc
pas eu de nouvelle rédaction de l’article 25 pour le mettre en
cohérence
avec celui des autres sociétés d’autoroutes, tel que le souhaitait le
ministère chargé des transports.
Le rachat de cette clause se concrétise par l’ajout d’un coefficient
fixe de 0,2 % aux lois tarifaires pour les années 2011 à 2014. Ce rachat
est apparu par la DIT comme acceptable car les pratiques de
foisonnement de COFIROUTE pouvaient aller jusqu’à 0,8 %, cas qui n’a
toutefois été observé qu’en 2007 sur la période 2007
-2012. COFIROUTE,
dans son courrier du 20 janvier 2011, a bien précisé que cet effort avait «
un caractère limité dans le temps », que sa reconduction éventuelle n’est
pas acquise et devra elle aussi faire l’objet de négociations. Dans ce
même courrier, COFIROUTE proposait un rachat à hauteur 0,15 %.
Pourtant, la valorisation finale sera de 0,20 %.
En pratique, le rachat de la clause anti-foisonnement conduit à
accroître le chiffres d’affaires total des péages pendant toute la durée de
la concession de 234 M€ HT dont 23,20 M€ HT pour les années 2011 à
2014 (cf. infra).
e)
Au prix de quelques concessions mineures de COFIROUTE
Pour obtenir un tel contrat de plan, COFIROUTE a accepté
quelques concessions mineures dans la rédaction du 16e avenant au
contrat de concession et dans le contrat de plan.
120
COUR DES COMPTES
Mise en place d’indicateurs de pe
rformance assortis de pénalités
COFIROUTE a accepté la mise en place d’indicateurs de
performance similaires à ceux des autres concessions autoroutières.
Néanmoins, le montant des pénalités est symbolique puisqu’il ne pourra
pas excéder un plafond 500 000 € par année civile. De plus, ces
indicateurs n’ont pas été repris dans l’avenant au contrat de concession et
leur pérennité devra donc faire l’objet négociations lors du prochain
contrat de plan.
Provisions
Certains investissements font l’objet d’une provision. L’accord du
concédant est
nécessaire à l’emploi de ces provisions, de même que les
montants éventuellement non employés devront être reportés sur d’autres
opérations. Ce système de provisions permet au concédant de s’assurer de
la réalité des travaux et de leurs coûts.
ZAAC (zone
s d’accumulation d’accidents)
Le bilan sécurité routière n’étant pas bon, la DIT a obtenu de
COFIROUTE au moyen du contrat de plan, la production d’un bilan de
sécurité annuel et d’une analyse des accidents et de l’identification des
zones d’accumulation d’accidents selon la méthodologie de la DIT. Ce
type de bilan est fourni avec moins de réticence par d’autres sociétés. En
2009 et 2010, la sous-direction notait ainsi que SANEF, SAPN, ASF,
ESCOTA transmettaient ce suivi des ZAAC, qui de plus faisaient chez
APRR et AREA l’objet d’un suivi rigoureux (analyse et programme
d’actions).
Concernant
COFIROUTE,
les
tableaux
n’étaient
pas
renseignés.
Stabilisation des coefficients interclasse
COFIROUTE n’avait pas utilisé toutes les marges de manœuvre
dont elle disposait notamment pour la classe 4, puisque les hausses 2010
étaient limitées à 3,06 pour un plafond de 3,16. D’après la DIT, cette
modération pourrait s’expliquer par le choix du concessionnaire de
tempérer les effets de la disparition du système d’abonnemen
t CAPLIS
qui accordait des réductions tarifaires nettement plus importantes que le
système actuel TIS-PL. COFIROUTE a accepté dans le contrat de plan de
reconduire ces plafonds.
f)
Evolution de la loi tarifaire
La loi tarifaire a été calculée sans prendre en compte le rachat de la
clause anti-foisonnement ou la compensation de la TAT. La loi tarifaire
ANNEXES
121
retenue, celle qui compense les VAN négatives liées aux investissements
nouveaux, est de 0,85*I+ 0,28 % pour 2011-2014.
Elle est inscrite au 16e avenant au cahier des charges, en prenant
en compte la majoration de 0,30 % en 2011 et de 0,14 % en 2012 en
compensation de la TAT, ainsi que de 0,20 % de 2011 à 2014 pour le
rachat de la clause anti-foisonnement :
- 2010 : 0,41 % ;
- 2011 : 0,85*I+ 0,78 % ;
- 2012 : 0,85*I+ 0,62 % ;
- 2013 : 0,85*I + 0,48 % ;
- 2014 : 0,85*I + 0,48 %.
Principales hypothèses retenues :
Les hypothèses d’inflation retenues sont proches de celles de la
DIT et plus élevées que dans le cadre du Paquet vert (1,5 % dans le
Paquet vert). Le taux de rentabilité est 8,08 % est nettement plus élevé
que ce que la DIT préconisait (6,50 %) et que celui de 6,61 % retenu au
titre du Paquet vert. Il apparaît comme très favorable dans un contexte de
crise économique. Ce taux de rentabilité produit un surc
roît de 21,2 M€
HT de compensation (toutes choses égales par ailleurs, par rapport à une
simulation avec un taux de 6,5 % dans le modèle de la DIT), équivalent à
10 % du montant total compensé. Le détail des hypothèses figure en
annexe 5.
Analyse des différents effets
Les effets de la TAT comme du rachat de la clause anti-
foisonnement ne sont pas uniquement conjoncturels en lien avec une
hausse annuelle limitée dans le temps mais ils sont structurels sur toute la
durée de vie de la concession. Les hausses
tarifaires se font d’une année
sur l’autre, l’année précédente étant l’année de référence pour le calcul de
la hausse. Tout coefficient supplémentaire a donc un impact sur les
années suivantes.
En appliquant la clause du rachat anti-foisonnement dans le
modèle de la DIT (0,85 %*I+0,48 % au lieu 0,85 %*I+0,28 %), le
chiffres d’affaires total des péages pendant toute la durée de la concession
augmente de 233,97 M€ HT dont 23,20 M€ HT pour les années 2011 à
2014.
122
COUR DES COMPTES
En appliquant la clause du rachat anti-foisonnement et la
compensation de la TAT dans le modèle de la DIT (hausses validées par
le contrat de plan), le chiffre d’affaires péages total sur toute la durée de
la concession augmente de 369,50 M€ HT.
La compensation de la TAT est 135,53 M€ HT pour toute
la durée
de la concession dont 8,17 M€ HT pour les années 2011
-2012.
Aucune de ces différentes estimations n’a été explicitement donnée
lors des arbitrages de la négociation.
*
*
*
En
dépit
d’un
contexte
peu
favorable
à
cette
société
concessionnaire, COFIROUTE a pu conclure un contrat de plan très
avantageux, pérennisant les hausses de recettes de péage. Les arbitrages
n’ont pas été rendus en faveur des estimations et des préconisati
ons de la
DIT.
Alors que les hausses de recettes ont un effet structurel et pérenne,
la plupart des efforts mineurs consentis par COFIROUTE ont un
caractère limité dans le temps et ne sont inscrits qu’au contrat de plan.
ANNEXES
123
Principales hypothèses retenues dans le contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017 à
2034
Rentabilité COFIROUTE
8,50
Rentabilité DIT
6,50
Rentabilité retenue
8,08
Inflation COFIROUTE
- 0,22
1,00
1,50
1,50
1,50
1,50
1,50
1,50
1,50
Inflation DIT
- 0,22
1,00
1,70
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
Inflation retenue
- 0,22
1,00
1,70
1,70
1,70
1,70
1,70
1,70
1,70
Inflation réalisée
- 0,22
1,52
2,25
Coûts des travaux COFIROUTE
(inflation+3%)
- 1,33
4,00
4,70
4,80
2,70
2,70
2,70
2,70
2,70
Coûts des travaux DIT
- 1,33
3,00
3,50
4,50
4,50
4,00
4,00
4,00
3,50
Coûts des travaux retenus
- 1,33
3,00
3,50
4,50
4,50
4,00
4,00
4,00
3,50
Réalisé TP01
2,59
4,80
4,06
Trafic VL COFIROUTE
3,10
0
0
0
1,00
1,00
1,00
1,00
Trafic VL DIT
1,50
1,50
1,50
1,50
1,50
2,00
2,00
2,00
Taux de croissance annuel du trafic des VL retenu
4,21
2,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,50
1,50
1,50
Réalisé
(source rapport
d’activité COFIROUTE)
3,40
1,70
1,00
Trafic PL COFIROUTE
2,60
3,00
3,00
2,00
2,00
2 ,00
1,00
1,00
Trafic PL DIT
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
Taux de croissance annuel du trafic des PL retenu
- 10,81
3,50
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
Réalisé
(source rapport d’activité COFIROUTE)
-11,50
3,30
-0,40
Source
: contrat de plan, rapports d’activité
124
COUR DES COMPTES
Annexe n° 8 : conclusion du rapport réalisé par des
prestataires dans le cadre d’une mission
d’assistance à la négociation des contrats de plan
(janvier 2010)
« La Mission, notamment dans sa partie assistance à la
négociation des contrats de plan a pu constater les limites du cadre
contractuel actuel en particulier pour les aspects financiers de ces
négociations.
La référence aux hypothèses de valorisation lors des privatisations
de 2005 deviendra un élément de moins en moins essentiel à mesure que
de nouveaux éléments exogènes non prévus en 2005 apparaitront.
L’antériorité du cadre contractuel de
COFIROUTE et la non
homogénéité des contrats pour les différents réseaux constituent une
difficulté supplémentaire.
Enfin la non-concordance des dates de renouvellement des contrats
de plan entraine une disparité structurelle sur les coûts moyens pondérés
du capital (CMPC) retenus pour l’analyse des lois tarifaires.
La Mission conclut sur la nécessité de conduire une réflexion sur
les 3 axes suivants :
Vers une plus grande précision des textes régissant la détermination
des péages autoroutiers
Le gel du 0.7i ne parait pas tenable sans justification claire, de
même que l’absence d’accord sur une méthodologie portant sur les
hypothèses sous tendant le calcul du CMPC (pierre angulaire des lois
tarifaires) n’est sans doute pas acceptable à long terme.
Il apparait également important d’adapter avec mesure et
progressivement, le cadre contractuel afin de le rendre cohérent avec le
niveau de maturité atteint par les principaux réseaux, l’environnement
économique et financier actuel et le rendre opérable dans la plus grande
transparence au bénéfice tant des concessionnaires et de l’
État que de
celui des usagers.
Ainsi et sans remettre en cause le principe d’équilibre économique
de la concession dans la détermination des péages, la Mission considère
qu’il devient urgent de définir clairement le concept de « juste
rémunération du capital investi » par le concessionnaire pour assurer
ANNEXES
125
l’exploitation efficiente de la délégation de service public qui lui a été
consentie
La Mission considère qu’une telle réflexion devrait porter sur la
détermination des tarifs de péages à partir des quatre éléments composant
les coûts opérationnels, à savoir
l’intégralité
des
charges
d’investissement
et
de
fonctionnement ;
les amortissements ;
la rémunération du capital investi (paramètre R) ;
l’amélioration de l’efficience
.
L’évolution des tarifs ainsi déterm
inée ne devrait pas dépasser un
indice K, qui ne serait plus alors une simple indexation sur l’évolution des
prix.
Le paramètre R correspondrait à la marge de retour sur
investissement. Le paramètre R serait donc déterminé par référence au
système CMPC, destiné à apporter une plus grande flexibilité dans la
détermination du paramètre de rémunération du capital investi.
Ce paramètre prend en compte la structure de financement retenue
et la part respective des fonds propres et de la dette. En fonction d’une
pondération qu’il conviendra de définir, le nouveau système de fixation
des tarifs permettrait d’assurer un retour sur investissement conforme aux
attentes du marché.
Un tel système aurait l’avantage, d’assurer (au moins en principe)
la
transparence
du
processus
de
détermination
du
retour
sur
investissement attendu par le délégataire.
Ce paramètre R serait revu à l’occasion de chaque revue tarifaire
en fonction de l’évolution des conditions du marché.
Une réflexion supplémentaire semble être également nécessaire
quant à l’intérêt d’une définition d’un CMPC normatif pour le secteur
autoroutier concédé mature, reconnaissant ainsi à chacune des sociétés
concessionnaires la libre capacité de « surperformer » par rapport à cette
norme par la mise en œuvre d’une
gestion financière appropriée de son
bilan, tout excès étant par ailleurs contrôlé par l’Autorité concédante via
en particulier la fixation d’objectifs qualitatifs de performance. En effet le
choix d’une structure financière agressive peut avoir pour consé
quence de
limiter les investissements par le concessionnaire et donc d’affecter la
performance. Un système de Bonus/Malus trouverait ici parfaitement son
application.
126
COUR DES COMPTES
L’exemple de la non
-signature du « paquet vert » par APRR
illustre les limites actuelles
auxquelles est confrontée l’Autorité
concédante quant à son influence sur les choix des structures financières
choisies par les concessionnaires car la non-
signature peut s’expliquer par
la fragilité de la structure financière.
Enfin, il conviendra sans do
ute afin d’apprécier la juste nature du
risque transféré aux concessionnaire, de faire une distinction entre réseau
existants bénéficiant d’ un historique long et de programmes de travaux
largement maitrisés et les nouveaux projets dont les risques sont d’
une
autre nature.
Vers des rendez-vous quinquennaux plus formalisés quant à
leurs objectifs :
Les réseaux existants pourraient faire l’objet de rendez
-vous
quinquennaux à même date pour tous (2015) durant lesquels les
programmes
de
travaux,
les
impacts
exogènes
aux
éléments
macroéconomiques,
la
stabilité
de
la
structure
financière
du
concessionnaire, l’institution de bonus/malus, le choix du CMPC seraient
étudiés pour fixer les lois tarifaires et les évolutions de redevance
domaniale.
Les choix des CMPC sous tendant les lois tarifaires seraient rendus
public pour respecter la transparence nécessaire vis-à-vis des usagers.
Il sera nécessaire d’affirmer que les concessionnaires doivent avoir
une capacité à attirer les capitaux soit en dettes (pour faire face aux
échéances de remboursement de la dette existante) soit en fonds propres
(pour consolider les structures financières si la conjoncture et notamment
les prêteurs potentiels le nécessite)
Le renforcement du rendez-vous quinquennal nécessitera sans
doute de faire évoluer certains textes qui régissent les rapports entre
autorité
concédante
et
concessionnaires
(décret
de
1995
et
article L. 122-4).
S’il peut être établi des règles transparentes quant à la fixation de
la redevance domaniale dont l’assiette d
oit être auditée et revue
régulièrement, si le principe d’attractivité du secteur pour les Marches
financiers est confirmée et si une politique de travaux améliorant le
service pour l’usager continue d’être la norme, alors, une évolution des
textes permettant de renforcer le rendez-vous quinquennal, notamment en
établissant des règles claires de calcul du CMPC retenu, peut être
envisagée.
ANNEXES
127
Vers la nécessité d’une fonction de régulation pour les
infrastructures routières concédées :
Le renforcement de la ca
pacité d’analyse de l’Autorité concédante
dans un souci de transparence et d’équité pour toutes les parties
prenantes, conduit à s’interroger sur la création d’une Fonction autonome
habilitée à recommander aux Pouvoirs Publics les lois tarifaires les
modifications de redevance, les évolutions du cadre contractuel tant pour
les réseaux existants que pour les réseaux en projet.
S’il était envisagé une évolution du cadre contractuel, nous
recommanderions une approche consensuelle et équilibrée où chacun peut
y trouver son compte :
les concessionnaires seraient assurés de travailler dans un cadre
clair et transparent où les améliorations de productivité seraient
reconnues de même que la nécessité de maintenir des niveaux
de rentabilité permettant d’a
ttirer les capitaux nécessaires ;
les usagers qui auront communication des outils permettant
d’évalu
er les lois tarifaires et enfin ;
l
’autorité concédante qui disposerait d’un cadre de travail clair.
Il est indispensable que cette évolution se fasse dans la durée pour
habituer les marchés à ces nouvelles règles du jeu. Il conviendra
d’associer très en amont les Agences de notation à cette démarche.