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L
A FISCALITÉ AFFECTÉE
constats, enjeux et réformes
Juillet 2013
L
e Conseil des prélèvements obligatoires est chargé
d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et
budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires,
ainsi que de formuler des recommandations sur toute
question relative aux prélèvements obligatoires (loi
n° 2005-358 du 20 avril 2005). Le présent document est
destiné à faciliter la lecture et l'exploitation du rapport du
Conseil des prélèvements obligatoires. Seul le texte du
rapport engage le Conseil.
g
Avertissement
Synthèse
Sommaire
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Introduction :
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
-
La fiscalité affectée, aux contours mal définis, est
une pratique ancienne conçue pour être dérogatoire . .7
- Un phénomène ancien et diffus, contournant le principe
d’universalité budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
- Faute de définition rigoureuse, un phénomène difficile à
appréhender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
- Une définition de la fiscalité affectée proposée par le CPO . .8
2
-
La fiscalité affectée a connu un développement
intense ces dernières années, concentré sur un nombre
restreint d’activités
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
- En 2011, 309 taxes affectées représentant 112 Md€,
soit plus de 5,2 % du PIB
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
- Une croissance particulièrement soutenue . . . . . . . . . . . .13
- Une fiscalité ne pesant pas sur un seul secteur d’activité,
même si certains secteurs apparaissent plus spécifiquement
assujettis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
3
-
Le développement de la fiscalité affectée pose
d’importants problèmes budgétaires et économiques
.15
-
Des travaux concentrés sur un périmètre de 28 Md€,
composé de 214 taxes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
- Une multiplication des taxes affectées coûteuse pour les
finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
- Les taxes affectées qui confortent l’indépendance des
agences qui les perçoivent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
- Des problèmes économiques parfois significatifs . . . . . . . .17
3
4
-
Le foisonnement de taxes affectées traduit surtout
des phénomènes de débudgétisation
. . . . . . . . . . . . . .19
- Une très large dérogation au principe d’universalité
budgétaire, non justifiée dans la majorité des cas
. . . . . . .19
- Dans les faits, la possibilité de contourner les contraintes
budgétaires
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
- En dépit de progrès récents, un encadrement insuffisant
.20
5
-
Une rationalisation de la fiscalité affectée s’impose
23
- Une fiscalité affectée mieux connue et mieux quantifiée
.23
- Un statut d’exception à réaffirmer
. . . . . . . . . . . . . . . . .23
- Une ambitieuse stratégie de rebudgétisation,
séquencée dans le temps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
- Une rebudgétisation en deux étapes proposées
par le CPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
Synthèse des propositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
Sommaire
Introduction
5
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
L
e principe d’universalité budgétaire, dont découle le principe de
non-affectation des recettes, est inscrit en droit français depuis le
XIX
ème
siècle. Malgré sa réaffirmation dans la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, ce principe n’a pas fait obstacle
à de multiples affectations de ressources fiscales.
Dans le prolongement des travaux conduits en 2012 par l’inspection
générale des finances sur les agences, la loi de programmation des
finances publiques (LPFP) pour 2012 à 2017 a prévu, en son article 21,
que le Parlement serait destinataire d’un rapport du Gouvernement sur les
«
impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales
et les organismes de sécurité sociale
». Le Premier ministre a décidé de confier
cette étude au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) par lettre de
janvier 2013.
Les travaux du CPO ont permis de mettre en évidence l’ampleur du
phénomène et ses effets. Constitué, en 2013, de 214 taxes bénéficiant à
plus de 450 entités, le champ correspondant à la demande du Premier
ministre représente près de 28 Md€. Il s’agit pour l’essentiel des taxes
bénéficiant aux agences de l’État (14,6 Md€, 138 taxes), aux chambres
consulaires (1,9 Md€, 6 taxes), aux organismes techniques ou
professionnels (1,4 Md€, 66 taxes) et aux dispositifs de solidarité nationale
(10 Md€,6 taxes.
Si le rapport formule, comme l’y invitait le Premier ministre, des
constats et propositions sur un champ restreint de la fiscalité affectée, le
CPO s’est également attaché à définir et cartographier le phénomène
d’affectation de manière exhaustive. Sur un champ large, excluant
néanmoins les « impôts sociaux » (CSG, CRDS et forfait social) et les
impôts affectés aux collectivités locales, le Conseil a ainsi recensé, en
2011, 309 taxes, pour un montant cumulé d’environ 112 Md€.
L’affectation de ressources fiscales, qui représente désormais 5,2 % de
produit intérieur brut (PIB) et 13 % des prélèvements obligatoires, est
donc un phénomène de grande ampleur.
g
7
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
La fiscalité affectée, aux
contours mal définis, est une
pratique ancienne conçue
pour être dérogatoire
1
Un phénomène
ancien et diffus,
contournant le
principe
d’universalité
budgétaire
L’idée d’impôts finançant l’ensem-
ble des dépenses publiques, sans
affectation précise, est apparue progres-
sivement en France, parallèlement à la
construction de l’État. Cette conception
de l’impôt a trouvé sa traduction, dès le
XIX
ème
siècle, dans les grands principes
du
droit
budgétaire
qui
doivent
permettre au Parlement de contrôler
l’allocation et le bon usage des deniers
publics.
En
particulier,
le
principe
d’universalité budgétaire prévoit que les
recettes ne doivent pas être affectées à
certaines dépenses. Juridiquement, il
constitue
l’un
des
principaux
fondements
de
la
démocratie
budgétaire. Il permet en effet au
Parlement de décider de l’allocation des
deniers publics et de contrôler leur
utilisation. Économiquement, il permet
au Parlement de répartir de manière
optimale
la
ressource
fiscale
en
empêchant, d’une part, d’affecter à des
politiques publiques des taxes dont le
rendement ne correspond pas à leurs
besoins et, d’autre part, de rigidifier
l’emploi des ressources publiques. En
particulier,
en
période
de
crise
budgétaire, il garantit que chaque
politique publique contribue, quel que
soit son mode de financement, au
rétablissement des comptes publics de la
manière la plus proche possible de
l’intérêt général.
L’affectation de ressources fiscales
est une pratique ancienne et une
spécificité française. L’examen de la
situation en la matière des principaux
pays de l’OCDE montre que le principe
d’universalité budgétaire est générale-
ment reconnu par une norme juridique
d’un niveau élevé et est assez strictement
respecté. Si des dérogations sont
possibles, elles sont encadrées, contrô-
lées et régulièrement réexaminées.
Compte tenu des dérives induites
par l’affectation de ressources fiscales,
l’ordonnance organique de 1959 a tenté
d’en rationaliser la pratique, avec des
résultats mitigés. Pour sa part, la LOLF
a, d’une part, essayé de l’encadrer et a,
d’autre part, supprimé le régime de la
parafiscalité qui permettait jusqu’alors à
l’État de créer des taxes par voie
réglementaire.
La fiscalité affectée
constats, enjeux et réformes
La fiscalité affectée, aux contours mal
définis, est une pratique ancienne conçue
pour être dérogatoire
8
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Faute de définition
rigoureuse, un
phénomène difficile
à appréhender
Il n’existe aucune définition
juridique de la notion de taxe
affectée
dans la Constitution, dans la
LOLF, dans le code général des impôts
ou
dans
une
loi
de
finances.
Contrairement à ce que pourrait laisser
présager l’expression de « fiscalité
affectée », une taxe affectée n’est pas
nécessairement une imposition de
toutes natures et elle n’est pas toujours
allouée à une entité dotée de la
personnalité morale. À l’inverse, les
taxes perçues par les collectivités locales
et les impôts « sociaux » (CSG, CRDS et
forfait social) semblent dépasser le
champ de la fiscalité affectée ; dans la
mesure où ces ressources ne pourraient
pas être aisément remplacées dans des
dotations budgétaires, elles méritent des
traitements particuliers et n’ont pas été
examinées par le CPO.
L’absence de définition juridique ou
administrative
précise
des
taxes
affectées a pour conséquence de rendre
leur recensement et leur suivi complexe.
Récemment renforcée, l’information du
Parlement et du citoyen en matière de
taxes affectées pourrait encore être
améliorée : malgré l’existence d’au
moins six documents différents de suivi,
il n’existe aucun recensement exhaustif
de l’ensemble des taxes affectées ; les
données ne sont pas homogènes entre
elles et manquent parfois de cohérence
et de fiabilité.
Une définition de la
fiscalité affectée
proposée par le CPO
Le CPO propose une définition
« positive », qu’il a utilisée pour ses
travaux. Une taxe affectée respecterait
ainsi les quatre critères suivants : 1/ elle
est soit une imposition de toutes
natures, c’est-à-dire un prélèvement
obligatoire qui n’ouvre droit ni à une
contrepartie équivalente, ni à des
prestations sociales ; soit, de manière
plus marginale, une contribution rendue
obligatoire par un acte législatif ou
réglementaire ; 2/ elle est affectée à une
entité, dotée ou non de la personnalité
morale, et non directement au budget
général de l’État ; 3/ elle finance une
mission d’intérêt général ; 4/ sa
suppression ou son remplacement par
une dotation budgétaire sont possibles.
Cette définition conduit à distinguer
sept
blocs
de
taxes
affectées
(affectations dans des comptes spéciaux,
au sein du budget général
; à des
agences de l’État ; à des chambres
consulaires ; aux organismes techniques
et professionnels , aux organismes de
sécurité sociale ; à des fonds de
péréquation ou de solidarité nationale ;
affectations des contributions rendues
obligatoires
par
l’État
et
des
La fiscalité affectée, aux contours mal
définis, est une pratique ancienne conçue
pour être dérogatoire
9
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
prélèvements sui generis, comme le
« 1 % logement », la taxe d’apprentis-
sage, les prélèvements de formation
professionnelle). L’ensemble formé par
les taxes affectées constitue donc un
ensemble relativement hétérogène.
Le champ retenu pour les taxes affectées
Source : Conseil des prélèvements obligatoires
11
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
En 2011, 309 taxes
affectées représen-
tant 112 Md€, soit
plus de 5,2 % du
PIB
Sur un périmètre large, constitué de
l’ensemble des sept catégories de taxes
affectées identifiées, le CPO a recensé,
en 2011, 309 taxes représentant près de
112 Md€ (120 Md€ en 2013). En
volume, la fiscalité affectée apparaît
principalement concentrée dans la
sphère sociale
(48 %, 54 Md€). Les
taxes affectées correspondant à la
demande
du
Premier
ministre
représentaient pour leur part près du
quart de la fiscalité affectée (28 Md€).
En nombre de taxes, les champs des
agences de l’État (138 taxes), de la
sphère professionnelle (66 taxes) et de la
sphère
sociale
(49
taxes)
sont
particulièrement
concernés
par
la
fiscalité affectée.
Prises individuellement, ces taxes
sont généralement de petite taille. Le
CPO a ainsi recensé un nombre
important de « micro taxes » : 29 taxes
(soit près de 10 % des taxes affectées)
possèdent ainsi individuel-lement un
rendement financier annuel inférieur à
0,5 M€ ; 81 taxes ont pour leur part un
rendement individuel inférieur à 5,5 M€.
Les
coûts
de
collecte
et
de
recouvrement
sont
d’autant
plus
importants que le rendement des taxes
est modeste.
La fiscalité affectée a connu
un développement intense
ces dernières années,
concentré sur un nombre
restreint de secteur d’activités
2
La fiscalité affectée
constats, enjeux et réformes
La fiscalité affectée a connu un
développement intense
ces dernières années
12
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Source : Voies et moyens : Conseil des prélèvements obligatoires
Tableau n° 1 : produits des taxes affectées (en M€)
Catégories d’affectataires
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (p)
2013 (p)
Réaffectations internes à l'État
3 691
4 215
4 132
4 175
4 918
4 974
5 302
Agences de l'État
10 506
10 548
11 465
12 386
13 833
13 996
14 628
Agences locales
5 524
6 609
6 602
6 890
7 671
7 635
7 885
Chambres consulaires
1 624
1 688
1 758
1 799
1 848
1 947
1 913
Organismes techniques
et professionnels
868
937
822
811
834
1 048
1 355
Organismes de sécurité sociale
41 739
46 620
47 234
48 932
54 059
57 691
58 660
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
3 563
4 259
5 960
6 872
8 364
9 038
9 982
Contributions rendues
obligatoires par l'État
16 727
16 915
18 498
19 295
20 518
20 688
21 014
Total
84 243
91 791
96 472
101 160
112 045
117 016
120 739
La fiscalité affectée a connu un
développement intense
ces dernières années
13
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Une croissance
particulièrement
soutenue
Sur la période 2007 à 2011, la
croissance de la fiscalité affectée
apparaît particulièrement dynamique.
Sur un périmètre constant (hors sécurité
sociale), constitué des taxes présentes et
affectées à la même entité chaque année,
la croissance de la fiscalité affectée
s’élève ainsi à + 27,6 %
(soit + 6,3 %
par an). Cette dynamique apparaît
d’autant plus importante lorsqu’elle est
comparée à l’ensemble des prélève-
ments obligatoires qui ont crû, pour leur
part, de + 7,0 % sur la même période
(soit + 1,7 % par an).
Une fiscalité ne
pesant pas sur un
seul secteur
d’activité, même si
certains secteurs
apparaissent plus
spécifiquement
assujettis
Du point de vue des assujettis, on
peut distinguer deux ensembles distincts
de taxes affectées. Un premier ensemble
rassemble des taxes affectées ayant pour
spécificité de ne reposer que sur un seul
secteur d’activité économique ; cet
ensemble de taxes peut être qualifié de
« fiscalité affectée sectorielle ». Un
second ensemble résiduel comprend,
pour sa part, les taxes affectées reposant
sur l’ensemble des secteurs d’activité ; il
peut être qualifié de « fiscalité affectée
non spécifique ».
Si la majorité du nombre de taxes
affectées relève de la fiscalité affectée
sectorielle (70 % du nombre de taxes
affectées), la fiscalité affectée non
spécifique s’avère majoritaire en volume,
avec un rendement de 66,5 Md€ sur
112 Md€ pour la même année 2011 . En
volume, la fiscalité affectée est donc
majoritairement
une
fiscalité
non
spécifique à un secteur d’activité.
Au sein de la fiscalité affectée
sectorielle, la ventilation des taxes par
secteurs d’activités indique que quatre
secteurs concentrent 45 % du nombre
total
de
taxes
affectées
(secteur
financier ; industrie pharmaceutique ;
transports ; agriculture), avec pour
chacun des trois premiers secteurs
concernés
entre
15
et
20
taxes
spécifiques. Ces secteurs représentent
ainsi exactement les deux tiers du
nombre des taxes affectées en 2011. En
volume, cinq secteurs (assurance ;
industrie pharmaceutique ; production
et distribution d’électricité et de gaz ;
fabrication de boissons ; fabrication de
produits à base de tabac) sont à l’origine
de près de 80 % du rendement de la
fiscalité
sectorielle.
Pour
certains
secteurs d’activité, le poids de la fiscalité
affectée apparaît ainsi très significatif,
notamment
par
rapport
à
leurs
prélèvements obligatoires ou à leur
valeur ajoutée.
La fiscalité affectée
constats, enjeux et réformes
15
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Des travaux
concentrés sur un
périmètre de
28 Md€, composé de
214 taxes
Sur le champ correspondant à la
demande du Premier ministre, ce qui
correspond pour l’essentiel aux agences
de l’État, aux organismes professionnels
et consulaires et aux dispositifs de
solidarité nationale, le CPO a dénombré,
en 2013, 214 taxes d’un rendement de
28 Md€, affectées à 453 entités.
Le développement de la
fiscalité affectée pose
d’importants problèmes
budgétaires et économiques
3
Nombre
d’entités
Nombre de
taxes
Montant (Md€)
Agences
89
135
14,6
Chambres consulaires
286
6
1,9
Organismes professionnels
74
67
1,4
Dispositifs de solidarité
4
6
9,9
Total
453
214
27,9
T
ableau n° 2 : champ d’investigations privilégié par le Conseil des prélèvements
obligatoires (2013)
Source : Conseil des prélèvements obligatoires
Le développement de la fiscalité affectée
pose d’importants problèmes budgétaires
et économiques
16
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Une multiplication
des taxes affectées
coûteuse pour les
finances publiques
Du point de vue des finances
publiques, l’affectation de ressources
fiscales ne va pas de soi ; en effet, il n’y
a, a priori, aucune raison pour que
l’évolution du rendement d’une taxe et
l’évolution des besoins d’un organisme
soient corrélées dans le temps. Dans ces
conditions, l’affectation de ressources
fiscales
constitue
un
mécanisme
asymétrique pour l’État. En cas de taxe
dynamique, avec des rendements élevés,
les affectataires bénéficient de surplus
de ressources par rapport à leurs
besoins, les incitant à augmenter leur
périmètre d’intervention ou à constituer
des réserves financières inemployées. À
l’inverse,
en
cas
de
rendements
insuffisants,
l’État
joue
le
rôle
« d’assureur en dernier ressort » : il
intervient en complément des taxes
affectées, par le biais de versement de
subventions d’équilibre.
Dans les faits, un faisceau d’indices
montre que les dynamiques d’évolution
des taxes ne sont pas maîtrisées, ce qui
tend exonérer leurs bénéficiaires d’une
participation à l’objectif de maîtrise des
finances publiques :
- sur un périmètre constant, les taxes
affectées aux agences, aux chambres
consulaires, aux organismes techniques
et professionnels ont crû, entre 2007 et
2013, de + 44,3 %, soit une croissance
annuelle de + 6,3 % ;
- sur le champ des opérateurs de
l’État, soit une sous-catégorie des
agences de l’État qui fait l’objet d’une
grande attention de la part des tutelles et
du Parlement, les taxes affectées ont
augmenté, entre 2007 et 2012, de
+ 25 %, soit + 4,5 % par an. Cette
croissance
doit
être
comparée
à
l’évolution des crédits budgétaires
alloués à l’ensemble des opérateurs
(+ 13 % sur la même période, soit
+ 2,4 % par an) et à l’évolution des
dépenses budgétaires de l’État (+ 6,1 %,
soit + 1,2 % par an) ;
-
concernant
les
emplois,
les
effectifs des opérateurs financés par
taxes
affectées
ont
augmenté
de
+ 10,4 % entre 2007 et 2012, contre
+ 4,1 % pour les opérateurs financés par
dotations budgétaires. L’évolution des
effectifs de l’État est, pour sa part,
négative sur la même période (-5,8 %) ;
- en matière de masse salariale et de
rémunération, la même dynamique est
observable. La croissance moyenne des
dépenses de personnel entre 2008 et
2011 s’élève ainsi à 17 % pour les
agences financées par taxe affectée,
contre +10 % pour les agences non
financées par taxe affectée et -2 % pour
le budget général de l’État ;
- enfin, l’affectation favorise l’aug-
mentation des fonds de roulement et
des trésoreries. Les agences bénéficiant
de taxes affectées ont ainsi vu leur fonds
de roulement augmenter de + 49 %
Le développement de la fiscalité affectée
pose d’importants problèmes budgétaires
et économiques
17
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
entre
2006
et
2010,
contre
24 % pour les agences n’en bénéficiant
pas.
Si l’affectation de ressources fiscales
se traduit, en moyenne, par un surcroît
de dépenses, on observe ponctuel-
lement, à l’inverse, des situations où le
rendement
des
affectations
est
insuffisant,
nécessitant
ainsi
le
versement d’une dotation d’équilibre de
l’État.
Au
total,
la
mécanique
de
l’affectation des ressources fiscales
apparaît
défavorable
aux
finances
publiques.
Des taxes affectées
qui confortent
l’indépendance des
agences qui les
perçoivent
Outre ces difficultés de pilotage
budgétaire, l’affectation de recettes
engendre un affaiblissement du contrôle
des entités qui en bénéficient. L’entorse
au principe d’universalité budgétaire
prive en effet le Parlement d’une partie
de son pouvoir de décision et de
contrôle en matière budgétaire. Les
entités
financées
par
ressources
affectées entrant dans le champ de
l’article 40 de la Constitution, il est par
conséquent impossible au Parlement de
minorer directement les recettes du
bénéficiaire, sans les compenser ou les
« gager », sous peine d’irrecevabilité des
amendements. De même, l’affectation
directe de ressources fiscales ôte à la
tutelle une partie de ses leviers d’action
à l’égard des bénéficiaires de taxes
affectées. À ce titre, la prise en charge du
recouvrement par les agences peut
amplifier les difficultés de pilotage sans
nécessairement rendre la collecte plus
efficiente.
Des problèmes
économiques
parfois significatifs
Compte tenu de son poids, la
fiscalité affectée constitue un élément
important du système fiscal français. À
bien des égards, elle semble en incarner
certaines des limites.
Au niveau microéconomique, la
fiscalité affectée contribue à la faible
lisibilité et à l’instabilité du système fiscal
français, ce qui va à l’encontre de
l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la
norme fiscale pour les assujettis. Par
ailleurs, elle peut également perturber
ponctuellement
certains
équilibres
concurrentiels, en particulier lorsque les
secteurs font l’objet d’une régulation de
leur prix ou d’une forte intensité
concurrentielle. En général, cependant,
la fiscalité affectée pèse directement sur
le consommateur, grevant son pouvoir
d’achat.
Au
niveau
macroéconomique,
l’analyse des assiettes sur lesquelles
repose la fiscalité affectée (hors sécurité
sociale) montre que celles-ci sont assez
comparables à l’ensemble de la fiscalité
française. La fiscalité affectée n’est donc
pas plus distorsive que la fiscalité de
droit
commun.
Cependant,
elle
contribue aux deux principaux défauts
du système fiscal français :
en raison de
son poids, elle alourdit un taux de
prélèvements obligatoires qui est d’ores-
et-déjà le plus élevé de l’Union
européenne, après le Danemark ; la
structure du système fiscal français
s’avère précisément déjà plus distorsive
que celle de la moyenne de l’Union
européenne. En effet, les taux implicites
d’imposition du capital et du travail, qui
sont les assiettes les plus distorsives,
sont sensiblement supérieurs en France,
alors que la consommation apparaît
moins taxée que dans le reste de
l’Union. Parce qu’elle est à l’image de la
fiscalité de droit commun, la fiscalité
affectée contribue donc à la faible
compétitivité du système fiscal français.
Dans ce contexte, une restructuration
de la fiscalité affectée (baisse des
prélèvements ; substitution des assiettes)
pourrait avoir des effets macroécono-
miques non négligeables.
Le développement de la fiscalité affectée
pose d’importants problèmes budgétaires
et économiques
18
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
La fiscalité affectée
constats, enjeux et réformes
19
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Une très large
dérogation au
principe
d’universalité
budgétaire non
justifiée dans la
majorité des cas
Parce que le contournement au
principe d’universalité budgétaire est
une atteinte au fonctionnement même
de la démocratie, il ne doit pouvoir être
justifié
que
par
des
arguments
suffisamment forts et pertinents. Dans
les faits, les arguments avancés reposent
soit sur des principes issus de la théorie
économique, soit sur des considérations
de bonne gestion publique. L’examen et
l’analyse de ces différents arguments
révèle que leur pertinence est limitée. Si
le recours à la fiscalité affectée peut
répondre à la poursuite de certains
objectifs, la nécessité de l’affectation
n’est généralement pas démontrée.
Du point de vue économique, le
principe d’une affectation ne peut se
justifier que s’il permet d’accroître le
consentement à l’impôt. Celui-ci n’est
amélioré que si la ressource prélevée
finance directemement et exclusivement
des actions profitant aux contributeurs.
L’amélioration du consentement à
l’impôt n’est toutefois pas automatique,
comme
le
montre
l’exemple
des
contributions volontaires obligatoires
agricoles,
qui
font
l’objet
d’un
contentieux important. Par ailleurs, elle
n’est pas exempte d’ambiguïtés : en
effet, lorsque les assujettis et les
bénéficiaires
sont
les
mêmes,
la
ressource prélevée peut perdre, aux yeux
des assujettis, son caractère de denier
public. L’entité affectataire peut alors,
sans que l’État puisse réellement peser
sur ses décisions, financer des politiques
inefficientes voire, dans certains cas,
contraires aux objectifs poursuivis par
l’État. Plus généralement, ces prélève-
ments sectoriels posent la question du
rôle de l’État : dès lors que les entités
affectataires ne remplissent pas des
missions de service public, la justifi-
cation de l’existence d’une taxe affectée
et de l’intervention, certes indirecte, des
pouvoirs publics, peut en effet être
débattue.
Du point de vue de la gestion
publique, l’affectation ne peut se
Le foisonnement de taxes
affectées traduit surtout des
phénomènes de
débudgétisation
4
Le foisonnement des taxes affectées
traduit surtout des phénomènes
de débudgétisation
20
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
justifier que si elle rend l’action publique
plus efficiente. Hormis les cas de quasi-
redevances,
l’usager
contribue
financièrement au service public, et des
situations plus ponctuelles où une
ressource publique doit être préservée
(pour l’essentiel, il s’agit de cas de fonds
de
garantie),
les
justifications
à
l’affectation apparaissent ténues. En
particulier, l’affectation ne semble ni
améliorer l’efficience de la gestion des
agences, ni être une condition nécessaire
de l’indépendance des autorités de
régulation.
Dans les faits, la
possibilité de
contourner les
contraintes
budgétaires
Un faisceau d’indices indique que la
création
de
taxes
affectées
ont
principalement poursuivi un objectif de
rendement budgétaire. Ainsi, l’examen
des travaux parlementaires des lois de
finances votées entre 2004 et 2013
révèle
ainsi
que
les
taxes
ont
généralement été créées sur le motif
qu’il fallait financer une montée en
puissance de certaines dépenses ou
compenser un transfert de charges ; les
débats sur la nécessité de recourir à une
taxe affectée plutôt qu’à un financement
par dotation sont restés marginaux. Le
CPO a également relevé que le lien entre
les assujettis et la nature de la mission
financée était en général faible, ce qui est
également un indice du caractère
« subventionnel » des taxes affectées.
Par
ailleurs,
le
fait
que
des
affectations aient souvent donné lieu à
des phénomènes de « débudgétisation »
semble
confirmer
les
analyses
précédentes. Les affectations induisent
en effet une certaine opacité dans les
circuits de financement, ce qui facilite le
contournement
du
contrôle
du
Parlement sur les dépenses publiques.
Certaines
de
ces
formes
de
débudgétisation sont tellement massives
qu’elles
peuvent
concourir
à
la
formation d’une trajectoire financière
insoutenable
pour
les
finances
publiques.
En dépit de progrès
récents, un
encadrement
budgétaire
insuffisant
L’affectation de ressources fiscales
a, en outre, été facilitée par un
encadrement juridique et budgétaire
jusqu’à présent peu contraignant. D’une
part, la LOLF encadre paradoxalement
davantage les affectations internes à
l’État que les affectations à des tiers
dotés de la personnalité morale. D’autre
part, la norme de dépenses, en imposant
une contrainte forte sur les crédits du
budget
général,
a
favorisé
le
développement des taxes affectées et la
débudgétisation corrélative de certaines
dépenses.
Le foisonnement des taxes affectées
traduit surtout des phénomènes
de débudgétisation
21
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
L’encadrement des taxes affectées
s’articule aujourd’hui autour de trois
axes complémentaires, inscrits dans la
charte de budgétisation annexée à la
LPFP pour 2012-2017 : d’une part, le
plafonnement
des
taxes
affectées,
introduit par l’article 46 de la loi de
finance initiale pour 2012, permettant
d’écrêter les taxes dont les rendements
sont
supérieurs
aux
besoins
prévisionnels ; d’autre part, l’inclusion
dans la norme « zéro valeur » des taxes
qui sont plafonnées en lois de finances.
Si L’inclusion de ressources dans une
norme d’encadrement des dépenses
n’allait pas de soi, intellectuellement, elle
était en revanche indispensable pour
éviter que l’affectation de ressources
fiscales n’ait pour seul objet de
contourner la contrainte budgétaire.
Enfin, a été introduite la fixation d’un
objectif global de baisse des taxes
plafonnées (- 265 M€ en 2014 et
– 465 M€ en 2015).
Le plafonnement, qui constitue le
dispositif
pivot
de
l’encadrement
budgétaire des taxes affectées, est une
évolution positive ; il traduit le souhait
de mieux contrôler des ressources et des
dépenses publiques jusqu’à présent peu
concernées
par
la
consolidation
budgétaire. Toutefois, cet instrument est
utilisé de manière peu offensive et reste
largement en deçà des enjeux soulevés
par la fiscalité affectée. Le plafonnement
ne porte ainsi que sur un total de
57 taxes affectées à 41 entités ou
groupes d’entités, soit un plafond global
de 5,4 Md€ de rendements prévisionnels
sur un potentiel d’environ 19 Md€ de
taxes affectées, ce qui est un rendement
assez faible.
Plus fondamentalement, le plafon-
nement des taxes affectées ne place pas
les entités bénéficiaires dans la logique
de performance prévue par la LOLF (la
« justification au premier euro »). En
effet, il ne renforce pas les leviers des
tutelles ou du Parlement pour contrôler
les dépenses de l’affectataire et ne
permet pas à ces derniers de s’assurer de
leur efficience. Par ailleurs, loin de
limiter
l’affectation
de
ressources
fiscales, le plafonnement risque de
sanctuariser les taxes affectées, y
compris
lorsque
les
taxes
sont
distorsives ou qu’elles financent des
entités inefficientes. Le plafonnement
représente en effet un vecteur de
financement du budget général pour
l’État, sans que ce dernier n’assume la
responsabilité de la pression fiscale. Le
plafonnement peut donc inciter l’État à
maintenir une taxe ou une agence,
même si celle-ci est inefficiente.
23
La fiscalité affectée
constats, enjeux et réformes
Une rationalisation de la
fiscalité affectée s’impose
5
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Dans un contexte où les finances
publiques sont durablement contraintes,
une stratégie de rationalisation de la
fiscalité affectée s’impose ; sa mise en
œuvre peut être un puissant levier de
consolidation des finances publiques.
Une fiscalité
affectée mieux
connue et mieux
quantifiée
À titre préalable, l’information à
destination
du
Parlement
et
des
administrations doit être fiabilisée et
enrichie. La maîtrise de la fiscalité
affectée passe par une clarification de ce
concept ainsi que par un renforcement
de sa connaissance quantitative.
Au-delà de la connaissance quanti-
tative du phénomène d’affectation, il
importe, dans l’attente de la mise en
œuvre de la rationalisation proposée ci-
dessous, que le Parlement reprenne le
contrôle de ces ressources via leur
soumission au principe d’annualité
budgétaire. Le Parlement pourrait ainsi
voter, chaque année en loi de finances
initiale, la liste des ressources fiscales
affectées. En ancrant dans le débat
parlementaire le vote périodique de
l’ensemble des ressources affectées, une
telle mesure faciliterait le réexamen
périodique
du
bien-fondé
des
affectations.
Un statut
d’exception à
réaffirmer
En l’absence de logique apparente
expliquant un développement maîtrisé
de la fiscalité affectée, il convient de
s’interroger sur les motifs qui pourraient
justifier que certaines ressources soient
sanctuarisées en dehors du budget
général de l’État et soumises à un
contrôle parlementaire limité. Une telle
interrogation
conduit,
en
fait,
à
s’interroger sur la nature et sur le rôle de
l’impôt.
Du point de vue de la logique
fiscale, un impôt est fondé sur l’absence
de contrepartie directe à son versement.
En voulant donner aux assujettis la
garantie que les prélèvements auxquels
ils sont soumis leur seront restitués,
certaines affectations conduisent donc à
un dévoiement de la logique fiscale.
L’existence d’un lien direct entre la levée
de la ressource et sa contrepartie est
difficilement compatible avec la logique
fiscale
et
relève
plutôt
d’autres
catégories de prélèvements, telles que les
redevances
et
les
contributions
volontaires.
Une rationalisation de la fiscalité
affectée s’impose
24
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Du point de vue de la logique
budgétaire, le principe d’universalité doit
s’imposer, sauf si l’affectation rend le
prélèvement
plus
efficient,
soit
économiquement, soit du point de vue
de la gestion publique. Cela est le cas
lorsque
l’affectation
renforce
le
consentement à l’impôt (dans les faits,
ces situations correspondent générale-
ment à des prélèvements qui sont opérés
sur un groupe restreint d’assujettis et qui
leur bénéficient exclusivement), lors-
qu’elle est économe des deniers publics,
notamment en mettant à contribution
l’usager, ou lorsqu’elle permet de
sanctuariser certaines catégories de
ressources pour lesquelles l’annualité
budgétaire trouve ses limites.
Le croisement de ces deux logiques
permet de circonscrire les cas où les
affectations apparaissent justifiées :
- contrepartie de la production d’un
service
directement
rendu
par
l’affectataire, sous la forme de droits ou
de quasi-redevances ; dans ce cas, le
montant de la contribution perçue par
l’affectataire doit pouvoir s’apprécier sur
des bases objectives ;
- financement, au sein d’un secteur
d’activité, d’actions de mutualisation ou
de solidarités sectorielles ;
- financement de fonds d’assurance
ou d’indemnisation, pour lesquels la
constitution de réserves financières par
des cotisants sur une base régulière
apparaît nécessaire.
Cette typologie devrait conduire, à
terme, à clarifier le statut de ces
différents prélèvements. En particulier,
le
statut
d’impôt
attribué
à
des
prélèvements s’apparentant en réalité à
des
quasi-redevances
ou
à
des
contributions volontaires n’apparaît pas
satisfaisant, ceux-ci n’ayant pas vocation
à passer par un véhicule fiscal.
Une ambitieuse
stratégie de
rebudgétisation,
séquencée dans le
temps
Afin que le législateur puisse répartir
la ressource fiscale au mieux de l’intérêt
général, la fiscalité affectée doit faire
l’objet d’une refonte fondée sur la
réaffirmation du principe d’universalité
budgétaire. Le budget général ayant
vocation à recevoir l’ensemble des taxes
et à financer toutes les politiques
publiques, la fiscalité affectée ne peut
donc
être,
par
principe,
qu’une
exception. Une telle conception doit
conduire, à terme, à rebudgétiser les
taxes qui ne correspondraient pas aux
cas où une affectation peut se justifier.
Déclinée de manière opérationnelle,
la stratégie de rebudgétisation pourrait
s’organiser
autour
des
préceptes
suivants :
- afin de ne pas cristalliser les
oppositions individuelles ou sectorielles,
le principe d’une rebudgétisation doit
être rapidement acté pour l’ensemble
des taxes dont l’affectation n’est pas
Une rationalisation de la fiscalité
affectée s’impose
25
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
justifiée.
Le
calendrier
de
la
rebudgétisation doit cependant être
échelonné en fonction des contraintes
techniques que peuvent poser certaines
affectations (cas où les taxes sont
collectées par l’affectataire ; complexité
juridique ou technique particulière des
taxes ; contentieux en cours, etc.). Plus
généralement,
pour
certains
bénéficiaires de taxes, le principal enjeu,
au-delà
des
modalités
de
leur
financement, porte sur l’efficience de la
politique suivie, parfois sur l’existence
même de cette politique ou sur la
pertinence de la structure ou de son
statut juridique ;
- la rebudgétisation peut intervenir
selon plusieurs modalités différentes. Si
la forme la plus simple de rebudgéti-
sation consiste en une réaffectation, au
sein du budget général, du produit de la
taxe (et corrélativement au versement
d’une subvention pour charge de service
public à l’ex-affectataire), d’autres
modalités de rebudgétisation peuvent
être ponctuellement envisagées via des
comptes spéciaux ;
- afin de limiter le risque de
statu quo
pour les taxes n’étant pas rebudgétisées
rapidement, il conviendrait de prévoir,
dès le prochain projet de loi de finances,
d’une part, une généralisation du
plafonnement et, d’autre part, de
prévoir un calendrier et une échéance
temporelle précise pour la rebudgéti-
sation ;
- le recouvrement doit être confié
aux administrations de l’État, sauf si la
collecte par une agence s’avère plus
efficiente. Dans ce cas, la transmission
annuelle des bases de données de
recouvrement aux tutelles techniques et
financières doit être rendue obligatoire ;
- pour les ressources qui resteraient
affectées, un contrôle de leur évolution
apparaît nécessaire, afin de limiter le
risque de dépense inefficiente ou une
pression fiscale excessive. Parmi les
instruments
de
régulation,
le
plafonnement des affectations et la mise
en
place
d’un
contrôle
financier
approfondi peuvent être envisagés ;
- dans un souci de simplification, la
suppression de certaines taxes devrait
pouvoir
être
envisagée.
À
titre
d’exemple, une suppression pourrait
intervenir, d’une part, lorsque les taxes
ont un caractère purement subvention-
nel et, d’autre part, lorsque leur
rendement apparaît insuffisant, ou
lorsque leur coût de collecte est
disproportionné, ou lorsqu’elles sont
distorsives. Une telle évolution devrait
néanmoins se faire à coût constant pour
les finances publiques ;
- une rebudgétisation ambitieuse
invite à repenser la norme de dépense
en fonction de la nouvelle assiette de
dépenses sur laquelle elle s’appliquera ;
- enfin, à moyen terme, une
modification de la LOLF permettrait de
mieux encadrer les affectations externes
au budget général.
Une rationalisation de la fiscalité
affectée s’impose
26
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Mesures
Nombre de taxes
concernées et montants
Court terme
Remplacement de la
taxe par une
dotation budgétaire
.
33 taxes
.
2,2 Md€
Plafonnement
.
127 nouveaux plafonnements
.
5,9 Md€
Moyen terme
Remplacement de la
taxe par une
dotation budgétaire
.
42 taxes
.
13,9 Md€
Rebudgétisation
via
un compte spécial
.
5 taxes
.
6,2 Md€
Ressources restant affectées en étant
plafonnées
.
135 taxes
.
3,3 Md€
Taxes pour lesquelles la question de
l’affectation, de la rebudgétisation ou
de la supppression ne peut être
déterminée qu’apprès réforme
.
3 taxes et les TSE
.
3,1 Md€
Source : Conseil des prélèvements obligatoires
T
ableau n° 3 : synthèse des évolutions proposées par le CPO
Une rebudgétisation
en deux étapes
proposée par le CPO
Pour l’ensemble des taxes affectées
aux agences de l’État, aux chambres
consulaires, aux organismes techniques
et professionnels et aux dispositifs de
péréquation, le CPO a traduit, de
manière opérationnelle, les principes
précédents. Chaque taxe et chaque
affectataire ont ainsi fait l’objet d’un
examen précis. Cet examen conduit le
CPO à proposer une réforme en deux
étapes, devant permettre de rationaliser
de manière ambitieuse, mais réaliste, la
fiscalité affectée.
Une rationalisation de la fiscalité
affectée s’impose
27
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
La première étape de la réforme
consisterait à rebudgétiser rapidement
plusieurs taxes ne soulevant pas de
difficultés particulières, soit 33 taxes
(2,2 Md€). Parallèlement, le plafonne-
ment serait généralisé aux taxes non
immédiatement rebudgétisées, soit un
plafonnement de 127 nouvelles taxes
(5,9 Md€).
Une deuxième étape, qui intervien-
drait après des analyses complémen-
taires approfondies et des réformes
juridiques, techniques et organisation-
nelles,
consisterait
à
achever
la
rationalisation de la fiscalité affectée.
Les
taxes
pour
lesquelles
la
dérogation au principe d’universalité
budgétaire n’est pas justifiée ont
vocation, après réforme structurelle ou
clarification des modalités de leur
collecte, à être remplacées par des
dotations budgé-taires. Il s’agit de 32
taxes affectées à des agences de l’État
(5,6 Md€), de 6 taxes affectées à des
chambres consulaires (1,9 Md€) et de 4
taxes affectées à des dispositifs de
solidarité (6,3 Md€) ; par ailleurs, 5 taxes
sont affectables à un compte spécial (6,2
Md€).
Pour les autres taxes, qui restent
donc affectées, un plafonnement peut
être maintenu. Il s’agit pour l’essentiel
des taxes affectées aux agences relevant
d’une logique de quasi-redevances ou
assurantielle (67 taxes, 2 Md€) et des
taxes
affectées
aux
organismes
techniques ou professionnels
(68 taxes,
1,3 Md€). Ces ressources perdraient à
terme
leur
caractère
fiscal
et
deviendraient, selon les cas, des quasi-
redevances, des contributions obliga-
toires ou des cotisations assurantielles.
29
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Conclusion
L
’affectation de ressources fiscales est une dérogation au principe
d’universalité budgétaire qui peut, dans certains cas, être justifiée par des
motifs économiques ou des impératifs de bonne gestion publique. Tel est le cas des
quasi-redevances, des ressources répondant à une logique de mutualisation
sectorielle ou s’apparentant à des cotisations assurantielles.
Le récent foisonnement des taxes affectées montre cependant que l’affectation
n’a répondu, dans la plupart des cas, à aucun de ces motifs. Il s’explique
principalement par le souhait de contourner les contraintes budgétaires, traduisant
ainsi des phénomènes de débudgétisation.
Compte tenu de son ampleur, la fiscalité affectée se révèle coûteuse pour les
finances publiques. Son évolution dynamique rend ce mécanisme de financement
particulièrement inflationniste ; par ailleurs, son absence de contrôle par le
Parlement porte non seulement atteinte au fondement de la démocratie
parlementaire mais s’oppose également à la nécessité d’une gestion rigoureuse des
deniers publics, particulièrement importante en période de crise budgétaire.
Dans ce contexte, et sans ni stigmatiser le principe de la fiscalité affectée ni
remettre en cause les diverses politiques publiques qu’elle finance, une réforme est
toutefois indispensable. Le CPO recommande ainsi la mise en œuvre rapide d’une
rationalisation de la fiscalité affectée, fondée sur une réaffirmation du principe
d’universalité budgétaire. Sa mise en œuvre permettra de clarifier le financement des
politiques publiques, de renforcer le rôle du Parlement et de donner à l’État un
important levier pour réaliser des économies et pour limiter l’augmentation de la
pression fiscale.
g
31
Synthèse
du Rapport
CPO -
Juillet 2013
Synthèse des propositions
Proposition n° 1
: Disposer d’un véritable instrument de pilotage de la fiscalité
affectée, en professionnalisant la collecte des données et en enrichissant les
annexes budgétaires
Proposition n° 2
: Prévoir chaque année, en loi de finances initiale, une
autorisation d’affectation pour l’ensemble des taxes affectées
Proposition n° 3
: Clarifier, à terme, le statut des quasi-redevances, des
prélèvements sectoriels et des contributions assurantielles
Proposition n° 4
: Rebudgétiser les taxes dont l’affectation n’est pas justifiée
Proposition n° 5
: Échelonner les opérations de rebudgétisation en fonction des
contraintes juridiques ou techniques qu’elles peuvent soulever
Proposition n° 6
: Envisager des rebudgétisations sous forme de compte
d’affectation spéciale ou de comptes de concours financier
Proposition n° 7
: Plafonner systématiquement les taxes dont la rebudgétisation a
été différée
Proposition n° 8
: Prévoir, dans le prochain projet de loi de finances, une
rebudgétisation à effet différé pour les taxes non immédiatement réaffectées au
budget général
Proposition n° 9
: Confier la collecte des taxes aux administrations de l’État, sauf
si la collecte par une agence s’avère plus efficiente
Proposition n° 10
: Rendre obligatoire le transfert annuel des bases fiscales aux
tutelles techniques et financières en cas de maintien d’une taxe affectée ou du
maintien de sa collecte par une agence
Proposition n° 11
: Mettre en place des instruments de contrôle budgétaire pour
maîtriser l’évolution des ressources qui resteraient affectées
Proposition n° 12
: Envisager la suppression de certaines « micro taxes » ou de
certaines taxes distorsives
Proposition n° 13
: Mettre en cohérence la norme de dépense avec la stratégie de
rebudgétisation proposée
Proposition n° 14
: Modifier l’article 2 de la loi organique de manière à limiter les
possibilités d’affectation externe au budget général