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APPORT
Paris, le 4 juillet 2013
La fiscalité affectée :
constats, enjeux et réformes
Dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à
2017, le Gouvernement s’est engagé à remettre
au Parlement un rapport sur les impositions de
toute nature affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de
sécurité sociale. Le Premier ministre a décidé de confier au Conseil des prélèvements
obligatoires (CPO) la réalisation de cette étude qui servira de référence au document que le
Gouvernement
s’apprête
à remettre au Parlement.
Tel est l’objet du présent rapport
.
1
La fiscalité affectée, aux contours mal définis, est une pratique
ancienne et dérogatoire
Afin de permettre au Parlement de c
ontrôler l’allocation et le bon usage des deniers
publics, le
principe de l
’universalité budgétaire
prévoit l’affectation des ressources fiscales au
budget général de l’État.
Toutefois, et depuis longtemps en France, il a été procédé à des affectations de
ressources fiscales
, en dehors du budget général de l’État,
à des tiers dotés de la personnalité
morale, alors que cette pratique est globalement moins développée
à l’étranger.
Faute d’une définition juridique précise, la fiscalité affectée est un phénomèn
e mal
connu.
Pourtant, elle constitue aujourd’hui une importante catégorie de prélèvements
: le
CPO a ainsi recensé, pour l’année 2011, près de
309 taxes affectées
d’
un rendement
agrégé
de 112 Md€ (soit 5,2 % du PIB
et 13 % des prélèvements obligatoires)
.
Conformément à la demande du Premier ministre, le CPO a concentré ses travaux et ses
propositions sur un champ de taxes affectées excluant les impôts « sociaux » (CSG, CRDS et
forfait social) et les taxes bénéficiant aux collectivités territoriales. En pratique,
le périmètre
retenu comprend, pour 2013, 214 taxes affectées à 453 organismes bénéficiaires pour un
rendement total de 28
Md€.
Il s’agit pour l’essentiel des taxes bénéficiant
aux agences de
l’Etat (14,6 Md€), aux chambres consulaires (1,9 Md€), aux organismes techniques ou
professionnels (1,4 Md€) et aux dispositifs de solidarité nationale tels que la
contribution au
service public de l’électricité
, le
fonds national d’aide au log
ement ou le fonds national des
solidarités actives
(10 Md€)
.
2
La fiscalité affectée a connu un développement significatif ces
dernières années et se concentre sur un nombre restreint de secteurs
d’activités
Les taxes affectées constituent des prélèvements particulièrement dynamiques
:
la
fiscalité affectée a connu, entre 2007 et 2011, une croissance de 27,6 %, près de quatre fois
plus importante que celle de
l’ensemble des prélèvements obligato
ires (7 %).
Prises individuellement, elles apparaissent généralement de taille modeste mais
présentent parfois des coûts de gestion importants. La fiscalité affectée a probablement été
utilisée comme vecteur « indolore
» d’augmentation de la
ressource fiscale. Le CPO relève ainsi
l’existence de «
micro-taxes » : 29 taxes ont un rendement inférieu
r à 0,5 M€ par an et 81 taxes
un rendement inférieur à 5,5 M€.
Bien que très dispersée dans de nombreux secteurs, la fiscalité affectée se concentre
dans l
e secteur financier, l’industrie pharmaceutique, l’agriculture et le
s transports, qui totalisent
près de la moitié du nombre de taxes affectées sectorielles.
3
Le développement de la fiscalité affectée finit par créer des
difficultés budgétaires et économiques
La multiplication des taxes affectées se révèle globalement coûteuse pour les finances
publiques compte tenu de la difficulté à maîtriser leur évolution :
la dynamique d’une
taxe peut
être déconnectée de celle des besoins réels
de l’entité
qui en bénéficie.
De ce fait,
les dépenses des bénéficiaires de taxes affectées (dépenses
d’intervention,
effectifs et masse salariale, notamment) apparaissent souvent plus
dynamiques
que les autres dépenses publiques
, en particulier celles de l’État. En moyenne,
on observe une tendance des bénéficiaires de taxes à mener une politique essentiellement
pilotée par le niveau des recettes. Ainsi, les dépenses des opérateurs financés par taxes
affectées ont augmenté, entre 2007 et 2012, de 4,5 % par an, contre 2,4 % par an pour les
opérateurs non financés par taxes affectées et 1,2 %
par an pour le budget de l’État.
À l’inverse, dans les situations où le rendement des taxes est insuffisant,
il arrive que
l’État
soit
contraint de verser ponctuellement des subventions d’équilibre.
L
autonomie de gestion des bénéficiaires de taxes affectées a tendance à affaiblir
les pouvoirs de contrôle du Parlement et des administrations de tutelle
.
Enfin, les effets économiques de la fiscalité affectée peuvent être importants. Le foisonnement
de taxes affectées contribue à la complexité de la fiscalité française et à son instabilité ; par ailleurs, il
peut perturber certains équilibres concurrentiels au sein des secteurs concernés.
4
Le foisonnement de taxes affectées semble surtout traduire des
phénomènes de débudgétisation
Les arguments avancés en fa
veur de l’
affectation ne justifient pas, dans la plupart
des cas, une dérogation au principe de l
’universalité budgétaire
.
L
e recours à la fiscalité affectée s’explique généralement par le souhait de contourner les
contraintes budgétaires. La norme de dépenses, en imposant une contrainte forte sur les crédits
du budget général, a ainsi favorisé le développement des taxes affectées et la débudgétisation
corrélative de certaines dépenses. Les taxes étant des ressources, elles
n’entrent
pas, en effet,
dans la norme de dépenses. Dès lors, le financement des agences par des taxes plutôt que par
des dotations budgétaires, qui sont, quant à elles, prises en compte dans la norme, permet de
mieux respecter les engagements budgétaires.
Malgré les mesures récentes de
plafonnement et d’écrêtement
, les taxes affectées
demeurent encore insuffisamment encadrées.
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Une rationalisation de la fiscalité affectée s’impose
Le respect des principes budgétaires et fiscaux fondamentaux doit conduire à
réaffirmer le statut d’exce
ption de la fiscalité affectée
, sous la forme d’
une stratégie de
rebudgétisation ambitieuse
. Dans cette attente, les taxes affectées
devraient faire l’objet d’un
contrôle budgétaire systématique
, notamment sous la forme d’une généralisation du
plafonnement de leur produit.
La collecte devrait
être organisée par l’État, sauf
lorsque
l’affectataire est plus efficient.
Dans les cas où une taxe affectée est maintenue, des modalités de contrôle strictes gagneraient
à être mises en place.
La suppression de certaines « micro-taxes » à la collecte coûteuse, ou de certaines taxes
particulièrement distorsives, pourrait également être envisagée. À moyen terme, une
modification de la LOLF permettrait de mieux encadrer les affectations externes au budget
général.
Au tota
l, le CPO recommande la mise en œuvre d’une
réforme en deux étapes
:
la première étape consisterait à
rebudgétiser rapidement 33 taxes
, d’un rendement
agrégé total de plus de 2,2 Md€,
et à
généraliser le
plafonnement de 127 autres
taxes
pour un enjeu finan
cier représentant 5,9 Md€
;
la seconde étape aurait pour objet,
à moyen terme
, de
rebudgétiser 47 taxes
supplémentaires
, représentant un volume de 20
Md€
, qui, après réforme structurelle,
auraient vocation à être
remplacées par des dotations budgétaires
. Il s’agit de 32
taxes affectées à des agences de l’État (5,6 Md€), de
six taxes affectées à des
chambres consul
aires (1,9 Md€)
, de quatre taxes affectées à des dispositifs de
solidarité (6,3 Md€)
et de cinq taxes affectables à un compte spécial (6,2 Md€)
.
Les autres taxes resteraient affectées mais seraient plafonnées
: il s’agit pour l’essentiel
des taxes
assurantielles ou relevant d’une logique de quasi
-redevances (67 taxes,
2 Md€) et
des taxes affectées aux organismes techniques ou professionnels (68 t
axes, 1,3 Md€).
Conclusion
Compte tenu de son ampleur, la fiscalité affectée se révèle coûteuse pour les finances
publiques. Son absence de contrôle par le Parlement porte atteinte au fondement de la
démocratie parlementaire et ne contribue pas à une gestion rigoureuse des deniers publics.
Dans ce contexte,
une réforme de la fiscalité affectée apparaît nécessaire, sans toutefois
remettre en cause
l’ensemble des diverses politiques publiques qu’elle finance
.
Consulter le rapport
Placé auprès de la Cour des comptes et présidé par son Premier président, le Conseil des
prélèvements obligatoire a été créé par la loi n° 2005-
358 du 20 avril 2005. Il est chargé « d’apprécier
l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires
ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires »
(article L.351-1 du code des juridictions financières).
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