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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS
OBLIGATOIRES
LA FISCALITÉ
AFFECTÉE
CONSTATS, ENJEUX
ET RÉFORMES
juillet 2013
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé
d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et
budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi
que de formuler des recommandations sur toute question relative
aux prélèvements obligatoires (loi n°2005-358 du 20 avril
2005).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Les rapports
du Conseil des prélèvements obligatoires
Janvier 2013
Les prélèvements obligatoires et les entreprises
du secteur financier
Février 2012
Prélèvements à la source et impôt sur le revenu
Novembre 2011
L'activité du Conseil des prélèvements
obligatoires pour les années 2006 à 2011
Mai 2011
Prélèvements obligatoires sur les ménages :
progressivité et effets redistributifs
Octobre 2010
Entreprises et "niches" fiscales et sociales – Des
dispositifs dérogatoires nombreux
Mai 2010
La fiscalité locale
Octobre 2009
Les prélèvements obligatoires des entreprises
dans une économie globalisée
Mars 2009
Le patrimoine des ménages
Novembre 2008
La répartition des prélèvements obligatoires
entre générations et la question de l'équité
intergénérationnelle
Mars 2008
Sens et limites de la comparaison des
prélèvements obligatoires entre pays développés
Mars 2008
Les prélèvements obligatoires des indépendants
Mars 2007
La fraude aux prélèvements obligatoires et son
contrôle
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Le Conseil des prélèvements obligatoires est présidé par
M. Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des comptes.
Il comprend :
M. Alain PICHON, président de chambre à la Cour des comptes,
Suppléant le Premier président de la Cour des comptes,
En sont membres :
M. François AUVIGNE, inspecteur général des finances,
M. Jean-Pierre BALLIGAND, co-président de l’Institut de la
décentralisation
M. Frédéric BONNEVAY, associé, conseil en stratégie économique
et financière chez Anthera Partners,
M. Michel BOUVARD, vice-président du conseil général de la
Savoie,
M. Michel BRAUNSTEIN, conseiller maître à la Cour des comptes,
Mme Anne-Marie BROCAS, inspectrice générale des affaires
sociales,
M. Éric CHANEY, chef économiste d'AXA,
M. Alain CHAPPERT, inspecteur général de l’INSEE,
M. Matthieu CONAN, professeur agrégé à l’université Paris-Ouest
Nanterre La Défense,
M. Dominique DULIN, conseiller à la Cour de cassation,
Mme Nathalie GUILHEMBET, directrice de l’audit et de la
stratégie à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale,
M. Philippe MARTIN, président de section au Conseil d'État,
M. Pierre MÉHAIGNERIE, ancien ministre, maire de Vitré,
M. Henri STERDYNIAK, directeur du département « économie de
la mondialisation » à l’Observatoire français des conjonctures
économiques,
M. Alain TRANNOY, directeur de l’école d'économie d’Aix
Marseille,
directeur d'études à l’École des hautes études en
sciences sociales,
M. Éric TROMEUR, directeur régional de l’URSSAF de Bretagne,
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
6
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Le secrétariat du Conseil des prélèvements obligatoires est assuré
par :
Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître à la Cour des
comptes,
secrétaire générale
du
Conseil des
prélèvements
obligatoires,
Mme Jacqueline GUILLON, chargée de mission au secrétariat
général du Conseil des prélèvements obligatoires.
Le rapport, présenté par M. Jean-François JUÉRY, inspecteur des
finances, rapporteur général, a été délibéré et arrêté au cours de la
séance du 27 juin 2013.
Les études préliminaires au rapport ont été effectuées par :
M. Maxime BOUTRON, auditeur au Conseil d’État,
Mlle Justine COUTARD, inspectrice des finances,
M. Mohammed Adnène TROJETTE, auditeur à la Cour des
comptes
M. Christophe WITCHITZ, inspecteur des finances,
Avec la collaboration de Mlle Mariella MORANDI.
Ces études sont des documents de travail n'engageant pas en tant
que tels le Conseil des prélèvements obligatoires, sont consultables
sur le site internet de la Cour des comptes, rubrique CPO
.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
SOMMAIRE
INTRODUCTION
9
Chapitre I
La fiscalité affectée, aux contours mal définis, est une pratique ancienne conçue
pour être dérogatoire
11
I. L’affectation de prélèvements obligatoires est un phénomène ancien et diffus qui
contourne le principe d’universalité budgétaire…………………………………..…………
11
II. Bien qu’ancienne, la fiscalité affectée est néanmoins difficile à appréhender faute d’une
définition rigoureuse………………………………………………………………………..
21
III. Pour ses travaux, le Conseil des prélèvements obligatoires a arrêté une définition de la
fiscalité affectée……………………………………………………………………………..
37
Chapitre II
La fiscalité affectée a connu un développement intense ces dernières années et se
concentre sur un nombre restreint de secteurs d’activités
41
I. Les taxes affectées, dont le nombre est évalué à 309 et le rendement à 112 Md€ en 2011,
ont récemment connu une croissance soutenue…………………………………………….
42
II. La fiscalité affectée se concentre sur un nombre réduit de secteurs d’activités………….
50
Chapitre III
Le développement de la fiscalité affectée pose d’importants problèmes budgétaires et
économiques
61
I. Les travaux du Conseil ont principalement porté sur la fiscalité affectée « aux tiers
autres que la sécurité sociale et les collectivités locales » soit, pour 2013, 214 taxes d’un
rendement de 28 Md€……………………………………………………………………….
61
II. La multiplication des taxes affectées se révèle très coûteuse pour les finances publiques
63
III. La fiscalité affectée soulève également des problèmes économiques…………………..
85
Chapitre IV
Le foisonnement de taxes affectées traduit surtout des phénomènes
de débudgétisation
99
I. Les arguments avancés en cas d’affectation ne justifient pas, dans la plupart des cas, une
dérogation au principe d’universalité budgétaire……………………………………………
100
II. Dans les faits, le recours à la fiscalité affectée s’explique généralement par le souhait
de contourner les contraintes budgétaires…………………………………………………..
118
III. En dépit de progrès récents, l’encadrement budgétaire actuel s’avère insuffisant pour
corriger les inconvénients de la fiscalité affectée…………………………………………..
126
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
8
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Chapitre V
Une rationalisation de la fiscalité affectée s’impose
I. À titre préalable, la fiscalité affectée doit être mieux connue pour être mieux maîtrisée…
II. Le respect des principes budgétaires et fiscaux fondamentaux conduit à réaffirmer le
statut d’exception de la fiscalité affectée …………………………………………….……
III. La rationalisation de la fiscalité affectée doit se traduire par une ambitieuse stratégie
de rebudgétisation, séquencée dans le temps………………………………………………..
135
136
139
145
IV. La mise en oeuvre opérationnelle de la stratégie proposée par le Conseil des
prélèvements obligatoires conduit à distinguer deux mouvements de rebudgétisation ……
157
Conclusion
………………………………………………………………………….
167
Synthèse des propositions
………………………………………………………………
....
169
Annexe I : Lettre du Premier ministre………………………………………
.........................
171
Annexe II : Détail des évolutions proposées pour les taxes affectées relevant du périmètre
de la demande du Premier ministre …………………………………………………………
175
Annexe III : Liste des principaux audits d’entités financées par taxes affectées utilisées par
le Conseil des prélèvements obligatoires..…………………………………………………..
203
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Introduction
Le principe d’universalité budgétaire, dont découle le principe de
non-affectation des recettes, est inscrit en droit français depuis le XIX
ème
siècle. Malgré sa réaffirmation dans la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) du 1
er
août 2001, ce principe n’a pas fait obstacle à de
multiples affectations de ressources fiscales à des entités autres que l’État.
Loin d’être circonscrit, ce phénomène dérogatoire revêt aujourd’hui une
importance particulière.
Dans leurs rapports rendus publics en septembre 2012, l’inspection
générale des finances (IGF)
1
et le Conseil d’État
2
ont formulé plusieurs
propositions concernant les « agences » de l’État. Ces travaux pointaient
en particulier les importantes difficultés de gouvernance et d’ordre
budgétaire soulevées par les taxes affectées.
Dans le prolongement de ces travaux, la loi de programmation des
finances publiques (LPFP) pour 2012 à 2017 a prévu, en son article 21,
que le Parlement serait destinataire d’un rapport du Gouvernement sur les
impositions de toutes natures (ITN) affectées à des tiers autres que les
collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Le Premier
ministre a décidé de confier cette étude au Conseil des prélèvements
obligatoires par lettre de saisine du 23 janvier 2013.
Ses travaux, qui se sont échelonnés sur six mois, ont permis de
mettre en évidence l’ampleur du phénomène et ses effets.
Sur un champ
large, excluant néanmoins les « impôts sociaux
3
» et les impôts
affectés aux collectivités locales, le Conseil a recensé, en 2011,
309 taxes, pour un montant cumulé d’environ 112 Md€
.
Compte tenu de l’étendue du périmètre, il a concentré ses analyses
et propositions sur un champ progressivement restreint. Comme l’y
invitait le Premier ministre (
cf. annexe I
), le rapport général – même s’il
s’attache à définir et cartographier le phénomène d’affectation de manière
exhaustive – formule des constats et propositions précis sur un champ
plus réduit, constitué des «
taxes affectées à des tiers autres que la
sécurité sociale et les collectivités locales
». Constitué, en 2013, de
214 taxes bénéficiant à 453 entités, ce champ représente près de 28 Md€.
Il s’agit pour l’essentiel des taxes bénéficiant aux agences de l’État
1
L’État et ses agences
, rapport de l’IGF n° 2011-M-044-01, mars 2012.
2
Les agences : une nouvelle gestion publique ?
, rapport public annuel du Conseil
d’État, septembre 2012.
3
Cotisation sociale généralisée (CSG), contribution au remboursement de la dette
sociale (CRDS), forfait social.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
10
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
(14,6 Md€,
138
taxes),
aux
chambres
consulaires
(1,9 Md€,
6 taxes), aux organismes techniques ou professionnels (1,4 Md€,
66 taxes) et aux dispositifs de solidarité nationale (10 Md€, 6 taxes dont
la contribution au service public de l’électricité - CSPE -, le Fonds
national d’aide au logement - FNAL - ou le Fonds national des solidarités
actives - FNSA -).
Conformément
à
son
objet,
le
Conseil
des
prélèvements
obligatoires a apprécié «
l’évolution et l’impact économique, social et
budgétaire
4
» des taxes affectées, à partir d’analyses chiffrées et des
travaux d’évaluation disponibles. Sans chercher à stigmatiser la fiscalité
affectée ou à remettre en cause les politiques publiques ainsi financées
5
,
le Conseil a «
formulé des recommandations
» précises et opérationnelles,
qui paraissent s’imposer dans le contexte budgétaire actuel.
Dans un premier chapitre, le rapport revient sur les aspects
juridiques et historiques du recours à la fiscalité affectée, afin d’en définir
précisément les contours. Le deuxième chapitre décrit le phénomène
d’affectation de ressources fiscales et sa dynamique depuis 2007. Dans un
troisième chapitre, les effets induits par la fiscalité affectée, tant en termes
budgétaires, économiques que de gestion publique, sont étudiés. Le
quatrième chapitre analyse les principaux motifs de recours à ce mode de
financement et les tentatives d’encadrement dont il a fait l’objet jusqu’à
présent. Enfin, un cinquième et dernier chapitre expose des pistes de
réformes visant à rationaliser la pratique de la fiscalité affectée.
4
Cf. la loi n° 2005-358 du 20 avril 2005 tendant à créer un Conseil des prélèvements
obligatoires.
5
Compte tenu du nombre important de taxes affectées et des entités bénéficiaires, il
n’a pas été possible de procéder à un audit de chacune d’entre elles. Afin d’établir des
constats objectivés et de s’appuyer sur des exemples précis, le Conseil a utilisé
l’ensemble des travaux d’audit et d’évaluation récemment conduits par le Parlement,
la Cour des comptes, l’inspection générale des finances etc. La liste de ces rapports
est mentionnée à l’annexe III.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Chapitre I
La fiscalité affectée, aux contours
juridiques mal définis, est une pratique
ancienne conçue pour être dérogatoire
I
-
L’affectation de prélèvements obligatoires est
un phénomène ancien et diffus qui contourne le
principe d’universalité budgétaire
A - Le principe d’universalité budgétaire, qui est l’un
des fondements du droit budgétaire, fait l’objet d’une
contestation ancienne
1 -
Afin de permettre au Parlement de contrôler l’allocation
et le bon usage des deniers publics, le principe d’universalité
budgétaire prévoit l’affectation des ressources fiscales
au budget général de l’État
Comme l’enseignent l’histoire de la fiscalité et la science
administrative
6
, l’institutionnalisation de l’impôt a joué, en France, un
rôle central dans la construction de l’État, en lui donnant les moyens de
financer ses interventions. L’organisation de l’impôt a toutefois évolué :
lorsqu’ils apparaissent, au XIII
ème
siècle, les premiers impôts nationaux
étaient en effet affectés au financement d’une dépense précise,
particulièrement la guerre
7
. Ce n’est que progressivement qu’a émergé
6
Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt
, Michel Bouvier, 2012.
7
Il en va ainsi du premier impôt permanent dont le régime est connu avec précision :
la taille royale, créée par ordonnance royale du 3 novembre 1439, avec le
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
12
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
l’idée d’impôts visant à financer l’ensemble des dépenses de l’État, sans
affectation précise. Ce changement de conception de l’impôt traduisait,
d’une part, la volonté de doter l’État central de ressources pérennes et
stables permettant de financer des interventions croissantes et, d’autre
part, de légitimer le prélèvement, désormais soumis à l’accord des
représentants de la Nation. En France, le principe du consentement à
l’impôt est établi dès le 17 juin 1789 par l’Assemblée nationale qui
décrète que «
toute levée d’impôts et contributions de toute nature qui
n’auraient pas été nommément, formellement et librement accordés par
l’Assemblée cessera entièrement dans toutes les provinces du Royaume
».
Les grands principes du droit budgétaire, en particulier les
principes d’universalité et d’unité budgétaires, traduisent juridiquement
ces conceptions
;
ils ont été validés par le Conseil constitutionnel à
plusieurs reprises.
Le principe d’universalité budgétaire
prévoit que l’ensemble des
recettes de l’État couvre l’ensemble de ses dépenses. Il a été reconnu
implicitement par les deux premiers règlements généraux sur la
comptabilité publique
8
, puis reconnu explicitement par le décret du
10 juin 1856 déterminant le mode de présentation du budget de l’État
9
. Le
principe d’universalité budgétaire se décompose en deux principes
complémentaires : d’une part, les dépenses et les recettes de l’État ne
doivent pas être contractées, afin que l’autorisation du Parlement ne se
fasse pas sur un solde, plus difficile à interpréter ; d’autre part, les recettes
ne doivent pas être affectées à certaines dépenses, afin que l’autorisation
ne porte pas sur une autorisation de dépense indéterminée.
S’il peut paraître en première analyse comme peu transparent pour
le contribuable,
le principe d’universalité budgétaire repose sur une
double logique juridique et économique :
rhombus5
du point de vue juridique, le principe d’universalité apparaît
comme le fondement de la démocratie budgétaire.
Il permet en
effet au Parlement, chargé de l’allocation et du contrôle des deniers
publics, de décider et de contrôler leur utilisation. En ancrant l’idée
que le citoyen contribue à l’ensemble des dépenses de la Nation, il
participe par ailleurs au renforcement de son consentement à
l’impôt;
consentement des États généraux réunis à Orléans, qui est affecté à la mise en place
de la première armée régulière française.
8
Ordonnance royale du 31 mai 1838 et décret impérial du 31 mai 1862.
9
«
Le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’État
».
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
13
rhombus5
du point de vue économique, il permet au Parlement de répartir de
manière optimale la ressource fiscale. En période de crise
budgétaire,
le
principe
d’universalité
est
particulièrement
important : il garantit en effet que chaque politique publique
contribue, quel que soit son mode de financement, à la réduction
de la dépense publique de la manière la plus conforme aux choix
collectifs et à l’intérêt général.
Le principe d’unité budgétaire
, pour sa part, établit qu’un même
document,
annuellement
présenté
au
Parlement,
doit
regrouper
l’ensemble des recettes et des dépenses de tous les services de l’État.
Les grands principes du droit budgétaire
10
ont eu pour
conséquence de faire du Parlement le détenteur de l’autorité
budgétaire et fiscale.
L’article 34 de la Constitution confie ainsi au
législateur le soin de fixer les règles concernant «
l’assiette, le taux et les
modalités de recouvrement des impositions de toutes natures
».
2 -
Le principe d’universalité budgétaire a été rapidement
interprété de manière souple
Dès le XIX
ème
siècle, le principe d’universalité budgétaire a très
rapidement dû être assoupli du fait des choix d’organisation effectués par
l’administration. En effet, si la règle de non-affectation interdit, au sein
du budget général de l’État, l’affectation d’une recette à une dépense, elle
ne s’oppose pas à l’affectation d’une recette à un tiers. Le principe
d’universalité n’avait ainsi pas pour vocation d’empêcher l’apparition de
personnalités morales distinctes de l’État dotées de ressources propres. Le
droit budgétaire a donc dû composer, dès le XIX
ème
siècle, avec les deux
phénomènes de décentralisation et de « démembrement
11
» de l’État, qui
organisent le transfert de certains pouvoirs de l’État vers des personnes
morales de droit public distinctes.
10
Ces principes budgétaires ne sont pas propres à la France (
cf. infra
). Aux États-
Unis, ils peuvent être rapprochés du slogan né dans les années 1750 chez les
indépendantistes des Treize colonies : « Aucune taxation sans représentation ».
11
Ce
terme juridique n’a aucune connotation négative.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
14
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
La décentralisation territoriale a
débuté au cours de la monarchie
de Juillet, lorsqu’a été décidée l’élection des conseils municipaux et
généraux
12
puis l’élargissement de leurs compétences
13
. S’administrant
elles-mêmes et gérant leurs propres affaires, les collectivités locales se
sont progressivement vues attribuer la personnalité morale
14
.
Pour sa part, le phénomène de démembrement de l’État, qualifié
d’« agencisation » par les deux rapports récents précités de l’IGF et du
Conseil d’État
15
, a débuté au lendemain de la Révolution française,
lorsque la Constitution du 5 fructidor an III a assoupli la loi Le Chapelier.
C’est alors que naissent les premiers établissements publics ; constituées
autour d’une mission spécialisée et dotées d’une autonomie de gestion,
ces entités sont créées pour mettre en oeuvre des politiques publiques
nouvelles ou pour spécialiser des services publics. Ainsi sont apparues les
« agences » de l’État, que l’IGF a définies, dans son rapport précité,
comme les entités, dotées ou non de la personnalité morale, qui respectent
les deux critères suivants :
rhombus5
elles exercent des missions de service public non marchand ;
rhombus5
un faisceau d’indices indique qu’elles sont contrôlées par l’État
16
.
Une fois accordée une autonomie juridique aux agences et aux
collectivités locales, la question de leur autonomie financière s’est
rapidement posée
17
. Dans un pays comme la France, où le Parlement
dispose, en vertu de la Constitution, d’un monopole en matière de
création d’impôts, seule l’affectation de ressources fiscales permet de
conférer une autonomie financière.
L’affectation est donc inévitable dans
un pays où le pouvoir fiscal est centralisé ; on trouve ainsi, depuis
longtemps, des affectations externes au budget de l’État.
12
Lois du 21 mars 1831 et 22 juin 1833.
13
Loi du 18 juillet 1837 pour les attributions des communes et loi du 18 mai 1838
pour celles des conseils des départements et d’arrondissements.
14
Loi du 18 juillet 1837 pour les communes, puis loi du 10 août 1871 pour les
départements.
15
Cette terminologie, récente, n’était pas employée au XIXème siècle.
16
Par exemple, l’État est majoritaire à leur conseil d’administration, ou nomme leur
dirigeant, ou dispose d’un droit de veto, etc.
17
Celle-ci ne va toutefois pas de soi : les collectivités territoriales n’ont ainsi pas
bénéficié de l’autonomie budgétaire entre 1862 et 1892. Leurs dépenses et leurs
recettes étaient intégrées dans les budgets annuels soumis au Parlement. De même, les
« quatre
vieilles » (aujourd’hui la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés
non bâties, la taxe foncière sur les propriétés bâties et l’ex-taxe professionnelle) ont,
au départ, constitué des impôts d’État.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
15
Encadré 1 : Quelques exemples anciens d’affectations
square4
l’article 21 de la loi du 9 avril 1898 relative aux chambres de commerce et
d’industrie dispose qu’«
il est pourvu aux dépenses ordinaires des chambres de
commerce et des bourses de commerce au moyen d'une imposition additionnelle au
principal de la contribution des patentes, conformément à la loi du 23 juillet 1820,
à l'article 4 de la loi du 14 juillet 1838 et à l'article 38 de la loi du 15 juillet 1880
sur les patentes
» ;
square4
la loi du 23 octobre 1913 affecte à l’office de la propriété industrielle le produit de
différentes taxes sur les registres de commerce, sur les brevets d’invention et sur les
marques de fabrique ;
square4
la loi du 31 juillet 1917 transfère les « quatre vieilles » aux collectivités locales.
L’ordonnance du 7 janvier 1959 les autorisera à majorer éventuellement, dans la
limite de 20% un taux fixé ;
square4
l’article 119 de la loi du 31 décembre 1921 affecte à la réunion des musées
nationaux le produit de la taxe d’entrée dans les musées.
Ces pratiques d’affectation, presque aussi anciennes que le
principe d’universalité budgétaire, ont cependant toujours fait l’objet de
critiques de la part de la doctrine juridique. Dans un célèbre ouvrage de
finances publiques publié en 1952
18
, Julien Laferrière et Marcel Waline
consacraient ainsi un chapitre à la «
crise du droit budgétaire
», dont
l’une des caractéristiques était le recours trop fréquent à des affectations :
«
la règle de l’universalité budgétaire est battue en brèche par la
multiplication des budgets industriels ; celle de la non-affectation des
recettes est méconnue de plus en plus fréquemment ».
La contestation de l’affectation repose généralement sur trois
critiques :
rhombus5
d’une part, l’affectation n’étant pas annuellement réexaminée par
le Parlement, elle porte atteinte au contrôle de ce dernier sur les
ressources et les dépenses publiques. En déconsolidant certaines
recettes et dépenses du budget général, elle nuit par ailleurs à la
clarté des comptes publics. Ce risque apparaît manifeste dans les
cas où les affectations ne semblent
justifiées par aucun motif autre
que la volonté de financer certaines politiques publiques. Ainsi, la
loi du 28 février 1923 attribue au « compte des alcools » le produit
de la surtaxe temporaire perçue sur les huiles et les essences de
pétrole importées en France. L’article 3 de la loi du 16 avril 1929
affecte pour sa part la surtaxe sur les charbons au relèvement des
retraites servies par la caisse de retraite des ouvriers mineurs ;
18
Traité de science et de législation financières
, Julien Laferrière et Marcel Waline,
LGDJ, 1952.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
16
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
rhombus5
d’autre part, elle limite les marges de manoeuvre du législateur, en
rigidifiant l’emploi des ressources publiques ;
rhombus5
enfin, et surtout, elle entraîne un risque de gaspillage des
ressources publiques, déjà souligné par Laferrière et Waline :
«
C’est ce caractère indéterminé du rendement de la recette
affectée qui la rend critiquable du point de vue financier ; la
recette risque en effet, si elle s’élève rapidement ou si elle dépasse
les prévisions de l’autorité budgétaire, de procurer à l’affectataire
des ressources hors de proportion avec ses besoins ou avec l’aide
que l’autorité budgétaire pensait devoir raisonnablement lui
accorder compte tenu de la situation financière générale de
l’État
».
Les taxes parafiscales, qui se sont fortement développées au milieu
du XX
ème
siècle, illustrent parfaitement cette ambivalence des pouvoirs
publics envers la fiscalité affectée.
Créées par voie réglementaire, les taxes parafiscales permettaient à
l’État de contourner en grande partie les prérogatives du Parlement,
détenteur du pouvoir fiscal. Leur développement, en dehors de tout cadre
juridique, a été particulièrement dynamique après la seconde guerre
mondiale
19
.
B - Les tentatives de rationalisation de la fiscalité
affectée ont jusqu’à présent échoué
1 -
L’ordonnance de 1959 a cherché à rationaliser la parafiscalité
en lui donnant une assise juridique
Plus de vingt ans après l’apparition des premières taxes
parafiscales, leur régime juridique est organisé
par l’ordonnance du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Son
article 4 autorise ainsi le Gouvernement à établir, par décret en Conseil
d’État, des «
taxes parafiscales, perçues dans un intérêt économique ou
19
Selon Francis Quérol, qui a consacré un ouvrage à la parafiscalité (
La Parafiscalité
,
Francis Quérol, CNRS Droit, 1997), l’émergence des premières taxes parafiscales
remonte à 1935 et se développe rapidement après la seconde guerre mondiale. Il
s’agissait alors de remédier aux dérèglements économiques liés à la reconstruction en
permettant à des organismes, moyennant perception de prélèvements, de gérer au
mieux la pénurie. Avant que le régime soit organisé dans sa forme connue par
l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, les taxes parafiscales étaient réparties en
trois groupes distincts et hétérogènes : les taxes parafiscales d’ordre économique ; les
taxes parafiscales de nature sociale ; les taxes destinées à assurer le financement
d’organismes divers.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
17
social au profit d’une personne morale de droit public ou privé autre que
l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics
administratifs
». L’ordonnance prévoit également que «
la perception de
ces taxes au-delà du 31 décembre de l’année de leur établissement doit
être autorisée chaque année par une loi de finances
». Dans un tel cadre,
il est donc possible au pouvoir réglementaire de créer des taxes en
s’exonérant d’une autorisation préalable par le pouvoir législatif.
De manière paradoxale, en définissant le régime de la parafiscalité,
l’ordonnance organique de 1959 était en soi une première tentative de
rationalisation de celui-ci. L’ordonnance organique tentait également de
donner un cadre juridique contraignant aux affectations de recettes
fiscales. Son article 18 prévoyait ainsi que «
dans tous les autres cas,
l’affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d’une disposition
de loi de finances, d’initiative gouvernementale. Aucune affectation n’est
possible si les dépenses résultent d’un droit permanent reconnu par la
loi
».
Ce
cadre
initial
s’étant
rapidement
révélé
insuffisamment
contraignant pour limiter le foisonnement de taxes parafiscales, le
législateur a cherché à le renforcer :
rhombus5
les taxes parafiscales ont fait l’objet, à partir de 1978
20
, d’un
recensement annuel annexé au projet de loi de finances (PLF),
comprenant les principales données et informations relatives aux
taxes parafiscales et à leur utilisation ;
rhombus5
le décret n° 80-854 du 30 octobre 1980 relatif aux taxes
parafiscales prévoyait leur caducité au-delà de 5 ans. Il rendait
nécessaire l’adoption d’un nouveau décret pour que les taxes
continuent à être perçues, afin que ne soient pas perpétués des
prélèvements ayant perdu leur raison d’être.
En dépit de ces tentatives, le régime de la parafiscalité est resté
insatisfaisant :
rhombus5
l’encadrement
juridique
était
insuffisant.
L’intervention
du
Parlement se limitait ainsi à autoriser chaque année, par un article
unique, la simple poursuite de la perception des taxes existantes ;
20
Article 81 de la loi de finances pour 1977.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
18
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
rhombus5
les taxes parafiscales étaient par ailleurs juridiquement fragiles
.
Établies par voie réglementaire, elles étaient en effet plus
facilement contestables devant les juridictions administratives
qu’une imposition de toutes natures (ITN) établie par voie
législative. Si la jurisprudence avait mis en place des critères de
distinction entre taxes parafiscales et ITN, leur maniement n’était
pas toujours évident
21
. Par ailleurs, les taxes parafiscales
généraient un important contentieux communautaire en matière
d’aides d’État
;
rhombus5
elles étaient enfin faiblement contrôlées, ce qui pouvait contribuer
à une mauvaise efficience de la dépense publique. Chaque année,
la Cour des comptes constatait ainsi des dysfonctionnements au
sein des établissements affectataires. Par exemple, en 1998, la
Cour avait pu constater, à propos de l’Institut technique des
céréales et des fourrages et de la société Unigrains, que
l’abondance des ressources d’origine parafiscale avait conduit,
d’une part, à la constitution d’une trésorerie pléthorique et, d’autre
part, à accorder des aides étrangères à leur objet, dans une grande
opacité.
La tentative de rationalisation poursuivie par l’ordonnance
organique de 1959 a donc eu des résultats contrastés.
2 -
La LOLF de 2001 a supprimé le régime de la parafiscalité
Les
difficultés
soulevées
par
les
taxes
parafiscales
ont
progressivement fait émerger un consensus en faveur de leur suppression.
Alors que l’on comptait 77 taxes parafiscales en 1980, elles n’étaient plus
que 41 en 2002, pour un montant total de 2,8 Md€.
La disparition du régime de la parafiscalité est actée par la LOLF.
L’article 63 de la loi organique prévoit ainsi qu’à défaut de dispositions
législatives particulières, les taxes parafiscales peuvent être perçues
jusqu’au 31 décembre 2003. L’article 67 prévoit quant à lui leur
disparition définitive au 1
er
janvier 2005. La disparition des taxes
parafiscales s’est traduite, au cas par cas, par une « fiscalisation » des
taxes parafiscales, par leur rebudgétisation ou leur suppression,
généralement compensée par une dotation budgétaire, ou, dans le secteur
agricole, par leur transformation en cotisations dites « volontaires
obligatoires » (CVO).
21
Ainsi, un prélèvement destiné à contribuer par le financement d’actions excédant
l’intérêt économique ou social propre d’un secteur d’activité particulier, à la
réalisation des objectifs généraux d’intérêt national de la politique économique du
Gouvernement, constitue une imposition de toutes natures (CE, Ass, 26 octobre 1990,
Union fédérale des consommateurs).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
19
Plus généralement, la LOLF a également cherché à rationaliser la
fiscalité affectée en reconnaissant son caractère dérogatoire et en
cherchant à encadrer les affectations, notamment dans l’article 2
(
cf. chapitre IV
).
C - À l’étranger, l’affectation de ressources fiscales à
des tiers dotés de la personnalité morale est une
pratique globalement peu développée et très encadrée
L’examen, dans les principaux pays de l’OCDE, de l’ampleur des
affectations de ressources fiscales et de ses modalités montre que le
principe d’universalité budgétaire est assez strictement respecté.
Quelques traits saillants de cet examen peuvent être mis en avant
(
cf. encadré 2 ci-après
) :
rhombus5
le principe d’universalité budgétaire est généralement prévu par
une norme juridique d’un niveau élevé (notamment en Allemagne
et en Italie, où le principe est d’ordre constitutionnel) ;
rhombus5
les dérogations au principe d’universalité sont possibles, mais
encadrées : ainsi, soit les affectations de recettes doivent être
justifiées (par exemple, par un lien entre la dépense et la recette,
comme en Allemagne), soit le recouvrement reste une prérogative
d’une administration d’État (comme en Italie) ;
rhombus5
les affectations internes au budget général de l’État sont souvent
privilégiées aux affectations à des tiers dotés de la personnalité
morale ; en d’autres termes, les affectations bénéficient moins à
des entités dotées de la personnalité morale qu’à des politiques
publiques. De telles pratiques sont particulièrement courantes dans
les pays anglo-saxons, où les agences ne sont pas dotées de la
personnalité morale mais constituent une modalité d’organisation
de l’administration, sous le pouvoir hiérarchique du ministre
22
;
rhombus5
en cas d’affectation, des modalités de contrôle de la ressource
existent. Celle-ci peut soit faire l’objet d’une retenue forfaitaire et
de mesures de régulation budgétaire (États-Unis), soit être
réexaminée
annuellement
(Royaume-Uni)
ou
régulièrement
(Allemagne). Dans certaines agences suédoises percevant des
quasi-redevances,
le
contrôle
est
maximal :
ainsi,
l’entité
affectataire ne reçoit pas directement le produit de la taxe, mais
une subvention budgétaire calculée à partir des coûts de revient des
services produits.
22
Cf.
Étude des stratégies de réforme de l’État à l’étranger
, rapport n° 2010-M-098-
02 de l’inspection générale des finances, avril 2011.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
20
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Encadré 2 : Le principe d’universalité budgétaire
dans quelques pays de l’OCDE
1/ En Allemagne
, le principe d’universalité budgétaire a une valeur constitutionnelle
(article 110 de la Loi fondamentale). La Cour constitutionnelle a précisé en 2004 que
le principe de non-affectation, bien que découlant du principe d’universalité, n’avait
cependant pas la même valeur constitutionnelle et qu’il pouvait y être dérogé par la
loi. En application de cette jurisprudence, la loi budgétaire annuelle peut prévoir des
« taxes spéciales » (
Sonderabgaden
) sous cinq conditions :
square4
les contribuables doivent former un groupe homogène et doivent être distingués
du reste de la collectivité par des intérêts communs et d’autres circonstances de
fait ;
square4
un lien doit exister entre les personnes redevables de la taxe et l’objet pour lequel
la taxe est levée ;
square4
une responsabilité collective pour la réalisation de la politique financée doit
pouvoir être reconnue ;
square4
le produit de la taxe doit être utilisé à des fins d’intérêt collectif ;
square4
l’intérêt de la taxe doit être régulièrement réexaminé, afin de s’assurer que sa
justification soit toujours d’actualité.
2/ En Italie,
le principe d’universalité a également une valeur constitutionnelle
(article 81 de la Constitution). La loi peut néanmoins affecter des recettes fiscales à
des personnes morales autres que l’État, sans qu’un lien entre le secteur assujetti et la
politique menée par l’affectataire soit exigé. Ainsi, une contribution sur les primes
d’assurances incendie, responsabilité civile, vol et autres risques a été affectée au
fonds de solidarité pour les victimes d’extorsion et des pratiques usuraires
,
géré par le
ministère de l’intérieur. Des affectations au sein du budget général sont en effet
possibles (la « redevance RAI », due par chaque détenteur d’un poste de télévision,
est ainsi affectée au financement de la télévision publique).
Si des affectations à des tiers dotés de la personnalité morale existent, elles n’ont
cependant pas nui au caractère centralisé du recouvrement. Ce dernier est en effet
assuré l’
Agenzia delle entrate
, sur le fondement de conventions triennales signées
avec l’affectataire. Ces conventions sont le résultat d’un effort de simplification de
l’administration fiscale italienne, consacré par la fusion en 2001 de tous les services
de recouvrement (douaniers, territoriaux, etc.) au sein de cette entité.
3/ Au Royaume-Uni et aux États-Unis,
l’universalité apparaît plus souple, comme
en témoignent les modèles de
Consolidated Funds.
Au Royaume-Uni, des comptes
spéciaux (
Trading Funds
)
peuvent être créés par des administrations dispensant des
services ; les
Appropriation-in-aid
permettent, pour leur part, l’affectation de recettes,
fiscales ou non-fiscales à un ministère ou autre personne publique en vue de la
réalisation d’une politique particulière. Aux États-Unis, les fonds spéciaux
(
Earmarked Funds
)
sont votés par le Parlement en vue de réaliser des projets,
programmes ou prêts et qui peuvent alimenter n’importe quelle administration ou
personne morale, y compris de droit privé comme des entreprises ou des organisations
à but non-lucratif. L’affectation n’a pas été définie juridiquement et aucun critère ne
semble préalable à l’examen d’un
Appropriation Act,
sinon le passage devant
l’
Appropriat
ion
Committee
qui
décide seulement de l’opportunité de le transmettre au
Congrès.
Les États-Unis et le Royaume-Uni relèvent d’un modèle qui peut être qualifié de
« semi-affectation » :
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
21
square4
d’une part, les revenus fiscaux transitent systématiquement par le
Consolidated
Fund
avant leur affectation aux fonds spéciaux ;
square4
d’autre part, certains liens subsistent avec le budget général, prenant notamment
la forme de mesures de régulations budgétaires. Les États-Unis prévoient ainsi
une retenue systématique de 5% des montants affectés en tant que participation
au financement de l’État fédéral, et les sommes non utilisées pour l’année fiscale
en cours peuvent être réaffectées. Au Royaume-Uni, les affectations sont
soumises au même principe d’annualité que les dotations budgétaires, sauf
disposition législative contraire ;
square4
enfin, les affectations sont essentiellement internes, les agences n’ayant
généralement pas de personnalité morale. Elles peuvent représenter une
part
importante du budget général : en 2012 aux États-Unis, les affectations à plus de
300 fonds s’élevaient à 1 700 Md$, dont près de 900 Md$ de recettes fiscales,
représentant ainsi près de la moitié du budget fédéral ; au Royaume-Uni, 50 Md£
(60 Md€), composés à 80% de ressources et à 20% de subventions, étaient
affectés à des comptes spéciaux en 2011.
4/ En Suède
, pays très « agencisé » (99% des agents publics travaillent pour des
agences), les affectations de ressources fiscales ont été simplifiées. En 2011, le
gouvernement et le parlement ont par exemple décidé d’uniformiser les modes de
financements de l’agence en charge des transports. Certaines missions de l’agence
étaient en effet financées par des contributions (transports aériens et maritimes) et
d’autres par des taxes (transports ferroviaires et routiers). Les activités de l’agence
sont désormais toutes rémunérées sous forme contributive : il revient à l’agence de
déterminer les coûts de ses prestations, qui doivent être équivalents au coût de ces
activités. Les contributions recouvrées par l’agence sont ensuite versées à l’État et
l’agence reçoit chaque année une dotation équivalente à ses services.
II
-
Bien qu’ancienne, la fiscalité affectée est
néanmoins difficile à appréhender faute
d’une définition rigoureuse
Bien que l’affectation de ressource fiscale soit une pratique
ancienne,
il n’existe aucune définition juridique de la notion de taxe
affectée
dans la Constitution, dans la LOLF, dans le code général des
impôts ou dans une loi de finances.
Juridiquement, deux critères semblent pourtant pouvoir définir une
taxe affectée à partir des deux éléments qui,
a priori
, la caractérisent :
rhombus5
son caractère ITN, au sens de l’article 34 de la Constitution ;
rhombus5
son affectation, en dehors du budget général de l’État, à une entité
dotée de la personne morale.
Ces deux critères sont toutefois insuffisants pour appréhender, de
manière satisfaisante, l’ensemble du champ de la fiscalité affectée.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
22
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
A - Les taxes affectées n’ont pas nécessairement le
caractère d’imposition de toutes natures
1 -
Une taxe affectée devrait théoriquement être, en premier lieu,
un prélèvement entrant dans la catégorie des ITN
A priori
, une taxe affectée devrait entrer, tout d’abord, dans la
catégorie des ITN, au sens de l’article 34 de la Constitution.
Juridiquement, une ITN ne fait pas l’objet d’une définition
« positive » précise ; elle constitue une
catégorie résiduelle au sein des
prélèvements obligatoires. Elle n’est, en effet, définie que par opposition
aux diverses autres formes de prélèvements.
Ainsi, une ITN n’est
(
cf. encadré infra
)
:
rhombus5
ni une redevance,
c’est-à-dire une contribution trouvant une
contrepartie directe dans une prestation fournie par l’entité
affectataire ;
rhombus5
ni une cotisation sociale
, laquelle ouvre droit à des prestations ;
rhombus5
ni un prélèvement sur recettes
, lequel ne peut bénéficier qu’aux
collectivités locales et à l’Union européenne ;
rhombus5
ni une contribution obligatoire
, généralement versée par un
secteur d’activité économique pour des actions communes.
Encadré 3 : La distinction entre les ITN et les autres formes
de prélèvements
1/ Une taxe affectée se distingue d’une redevance pour service rendu
, qui se
caractérise pourtant également par son affectation au producteur de services :
une redevance est demandée à des usagers
, ce qui implique d’identifier le bénéficiaire
du service. Si un service, même dirigé vers une personne déterminée, est assuré dans
l’intérêt général, alors il ne peut donner lieu à la perception d’une redevance
23
. Il ne s’agit
pas non plus d’une redevance lorsque ce n’est pas l’usage du service qui rend exigible le
paiement
24
;
une redevance doit trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le
service ou dans l’utilisation de l’ouvrage. Selon les termes de la jurisprudence
traditionnelle, «
constitue une redevance pour service rendu, toute redevance demandée
à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé ou les frais
23
Il en va ainsi pour les droits acquittés en cas de contrôle médical des demandeurs de
titres de séjour
(CE, 2/1 ssr, 30 mars 2000, 205266, GISTI, Rec. p.122).
24
Par exemple, s’agissant de la « redevance » pour enlèvement des ordures
ménagères, si l’assiette est le nombre de mètres-cubes d’eau potable consommés et
facturés par la régie des eaux à ses usagers, il ne s’agit pas, juridiquement, d’une
redevance (
CE 6 mai 1985, Commune de Pointe-à-Pitre, T. p.557).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
23
d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public, et qui trouve sa contrepartie directe
dans les prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage
»
25
.
C’est un point fondamental de distinction avec la taxe qui, elle, n’a pas de
contrepartie équivalente.
Concernant le montant de la redevance, celui-ci ne devait pas excéder manifestement le
coût du service rendu par l’établissement (le Conseil d’État a toutefois aujourd’hui une
vision plus souple, le montant d’une redevance pouvant excéder le coût de revient de la
prestation sans qu’elle ne devienne une imposition
26
).
2/
Une taxe affectée se distingue d’une cotisation sociale,
qui présente une
contrepartie directe par le financement des prestations auxquelles elle ouvre droit
27
. À
l’inverse, si le versement est sans effet sur la prestation, il a le caractère d’une ITN
28
. La
CSG a ainsi été qualifiée, dès sa création, d’ITN par le Conseil constitutionnel
29
.
3/
Une taxe affectée se distingue d’un prélèvement sur recettes.
Celui-ci, qui consiste
à dériver une partie des recettes de l’État vers d’autres bénéficiaires en opérant une
soustraction du montant correspondant sur ses recettes brutes, ensuite retracée dans une
comptabilité extrabudgétaire, est envisagé de manière restrictive à l’article 6 de la
LOLF ; il ne peut exister que pour deux bénéficiaires : l’Union européenne et les
collectivités territoriales. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a jugé qu’il n’était pas
une recette affectée
30
.
4/ Une taxe affectée se distingue plus difficilement de certaines contributions
obligatoires
.
Cette catégorie, qui ne fait pas l’objet d’une définition juridique rigoureuse,
regroupe les contributions qui doivent être versées, le plus souvent par des entreprises
appartenant à un même secteur d’activité, pour l’organisation de leur profession ou au
bénéfice de leurs salariés. Si ces prélèvements étaient versés sur une base volontaire et
sans intervention de la puissance publique, ils ne constitueraient pas des ITN mais des
versements volontaires d’une nature privée et relevant de rapports de droit privé, comme
le sont par exemple les cotisations versées à une association sportive. Cependant, lorsque
l’État appose son
imperium
pour rendre ces contributions obligatoires, cette intervention
rapproche ces prélèvements des ITN.
2 -
Toutefois, le critère d’ITN doit être relativisé
L’idée selon laquelle une taxe affectée est nécessairement une
imposition de toutes natures doit néanmoins être relativisée. D’une part,
25
CE, Ass, 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens, Rec.
p.572.
26
La fixation du montant peut tenir compte de l’avantage économique procuré à
l’utilisateur du service ou de l’ouvrage et dans tous les cas, les montants doivent être
fixés selon des critères objectifs et rationnels respectant le principe d’égalité et les
règles de la concurrence (
CE, Ass, 16 juillet 2007, Syndicat national de défense de
l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital, 293229, Rec. p.349).
27
Décision du 13 août 1993, n°
93-325 DC, loi relative à la maîtrise de l’immigration
et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France.
28
CE 6 octobre 1999, Caisse nationale d’assurance-maladie des professions
indépendantes, 200241, Rec. p.300.
29
Décision n°90-285 DC du 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991.
30
Décision du 29 décembre 1982
, n° 82-154 DC, loi de finances pour 1983
.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
24
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
comme indiqué
supra
, les ITN n’ont pas de définition propre
« positive » ; elles ne se définissent que par la négative (« elles ne sont ni
des redevances, ni des cotisations sociales, etc. »), ce qui n’est pas
satisfaisant conceptuellement. D’autre part, en pratique, la frontière entre
ITN et certaines catégories de prélèvements peut être délicate à tracer, en
particulier pour les redevances et les contributions obligatoires.
Concernant les redevances, la distinction avec les impositions de
toutes natures n’est pas toujours évidente,
d’autant plus que certaines
taxes s’intitulent improprement « redevances »
; il est ainsi parfois
nécessaire d’attendre une prise de position du juge constitutionnel ou
administratif. La jurisprudence administrative ou constitutionnelle peut
cependant être évolutive, comme le montre l’exemple des
contributions
perçues par les agences de l’eau (intitulées « redevances » par la loi du
16 décembre 1964), ou des « redevances » d’assainissement (
cf. encadré
4 ci-dessous
).
Encadré 4 : Des qualifications juridiques fluctuantes : le cas des agences
de l’eau et des redevances d’assainissement
1/ Les contributions perçues par les agences de l’eau ont vu leur qualification
juridique évoluer au fil du temps :
le Conseil d’État, dans un avis rendu le 27 juillet 1967, a tout d’abord considéré que
les redevances créées par la loi du 16 décembre 1964 n’étaient assimilables ni à des
impôts, ni à des taxes parafiscales, ni à des redevances pour service rendu, ni à des
taxes syndicales. Il s’agissait d’un nouveau type de redevances créé par le législateur,
sui generis
;
par la suite, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État ont considéré que les
redevances perçues par les agences de l’eau devaient être rangées parmi les ITN
31
;
ces redevances ont ainsi été transformées et sont présentées parmi les ressources
fiscales affectées, depuis l’adoption de la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur
l’eau et les milieux aquatiques.
2/ Les redevances d’assainissement illustrent également la difficulté à distinguer
entre taxe et redevance selon l’existence d’une contrepartie
:
le Conseil d’État les a dans un premier temps regardées comme des taxes
32
au motif
que les personnes négligeant de se raccorder devaient acquitter une somme au moins
équivalente au montant de la redevance ;
une décision ultérieure du Conseil constitutionnel sur la loi relative au prix de l’eau
en 1984
33
a conduit le Conseil d’État à distinguer entre les propriétaires bénéficiant du
raccordement, assujettis à une redevance et les autres, assujettis à une taxe.
31
Décision n°82-124 L du 23 juin 1982, cons 2 et .CE, Ass, 20 décembre 1985, SA
Établissements Outters, 31927, Concl Psd Martin, Rec. p382, RJF 2/86 n° 194.
32
CE, Sect, 21 novembre 1975, Sté la grande brasserie moderne, Rec. p.584.
33
Décision n° 83-166 DC du 29 décembre 1983.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
25
Concernant
les
contributions
obligatoires,
particulièrement
hétérogènes
, toutes ne se distinguent pas aisément des ITN
:
rhombus5
comme pour les redevances, la jurisprudence peut être évolutive.
Ainsi,
dans une décision de 2011
34
, le
Conseil constitutionnel a
jugé que la contribution versée par les associations de gestion et de
comptabilité à l’ordre des experts-comptables n’était pas une ITN.
Dans un cas similaire, le Conseil d’État avait, à l’inverse, jugé
qu’une contribution annuelle destinée à assurer le fonctionnement
du conseil national de la formation médicale continue était une
imposition
35
.
La
motivation
du
juge
administratif
ou
constitutionnel étant en outre parfois succincte, l’utilisation de la
jurisprudence ne permet pas d’opérer des distinctions certaines ;
rhombus5
l’exemple des
cotisations volontaires obligatoires (CVO),
en
vigueur dans le secteur agricole, soulève par ailleurs d’importantes
difficultés d’analyse.
Les
CVO
sont
des
cotisations
que
les
organisations
professionnelles les plus représentatives de la production agricole peuvent
être habilitées à prélever sur tous les membres de leur profession
36
. Bien
que de droit privé, ces cotisations possèdent un caractère obligatoire car
elles font l’objet d’un arrêté de reconnaissance conjoint du ministre de
l’agriculture et du ministre de l’économie et des finances.
D
ans une décision récente
37
, le Conseil constitutionnel a jugé que
les CVO ne constituaient pas des impositions de toutes natures,
en
considérant que leur objet - le financement de l’organisation d’une
activité privée - rendait difficile une telle qualification.
Cependant, l’exclusion du champ de la fiscalité affectée des CVO
n’est pas satisfaisante
.
En effet, une partie des anciennes taxes
parafiscales, qui avaient un objet proche de celui des CVO (à savoir,
assurer
la promotion d’un secteur de production), ont été compensées,
lors de la suppression des taxes parafiscales, par des ITN. C’est par
exemple le cas des contributions affectées aux centres techniques
industriels (CTI) ou aux comités professionnels de développement
économique (CPDE).
34
Décision du 28 décembre 2011, n° 2011-645 DC, loi de finances rectificative pour
2011.
35
CE, Ass, 3 juillet 1998, Syndicat des médecins d’Aix et région et autres.
36
Articles L. 632-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.
37
Décision n° 2011-221 QPC du 17 février 2012.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
26
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Dans ce contexte, il apparaît légitime de s’interroger sur la
pertinence de la frontière qui sépare, juridiquement, les CVO et les taxes
bénéficiant aux CTI et aux CPDE.
Au-delà des contributions obligatoires, d’autres formes de
prélèvements, dont le statut juridique n’est pas toujours stabilisé,
semblent ne pas pouvoir être exclus du champ des impositions de toutes
natures
(
cf. encadré 5 ci-après
)
:
rhombus5
les dispositifs
sui generis
qui combinent un prélèvement fiscal et
un investissement ou une dépense obligatoire pour un employeur :
la participation des employeurs à l’effort de construction,
couramment appelée le « 1 % logement » ; la participation des
employeurs au développement de la formation professionnelle
continue ; la taxe d’apprentissage ;
rhombus5
le fonds de garantie des dépôts.
Encadré 5 : Quelques contributions obligatoires s’apparentant à des ITN
1/
L
a participation des employeurs à l’effort de construction, couramment
appelée le « 1% logement
38
»
, est un versement assis sur la masse salariale que les
employeurs versent aux organismes constituant l’union d’économie sociale pour le
logement (UESL). Il a été qualifié par le Conseil d’État d’
« investissement
obligatoire, à la charge des employeurs occupant au minimum dix salariés
39
».
L’objet principal de cette participation n’étant pas de procurer des ressources à une
personne publique, mais d’obliger les employeurs à engager des actions en faveur du
logement de leurs salariés, il ne s’agit pas, au départ, d’une imposition. Pour la
cotisation (non affectée), prévue par l’article 235 bis du code général des impôts
lorsque les employeurs n’ont pas procédé à ces investissements, le Conseil
constitutionnel
40
a en revanche confirmé sa nature fiscale.
38
Il est né dans les années 1940 de l’initiative volontaire de groupements
d’entreprises désirant faciliter le logement de leurs salariés. Le taux est fixé, depuis
1992, à 0,45 % de la masse salariale.
39
CE, 2/6 ssr, 21 janvier 1983, Confédération générale des cadres et autres, 23439, T.
p. 605.
40
Décision n° 2010-84 QPC du 13 janvier 2011.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
27
Une question demeure cependant quant à la partie « investissement » du dispositif.
D’une part, si les collecteurs agréés sont regroupés au sein de l’UESL
41
, l’affectation
relève de dispositions législatives et réglementaires (codifiées au code de la
construction et de l’habitation). Un décret est ainsi prévu tous les trois ans pour
décider de la répartition des sommes ; les marges de manoeuvre des employeurs-
investisseurs sont donc réduites. D’autre part, l’État opère un prélèvement sur la
collecte des sommes reversées ensuite à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine
(ANRU)
42
et à l’agence nationale de l’habitat (ANAH)
43
.
Il y a donc lieu de se
demander si le 1% logement ne peut pas, dans sa globalité, être qualifié de taxe
affectée.
2/ La participation des employeurs au développement de la formation
professionnelle continue
44
, soulève la même difficulté d’analyse : ainsi, lorsqu’un
employeur n’a pas opéré les versements à l’organisme collecteur ou a opéré un
versement insuffisant, le montant de sa participation au financement de la formation
professionnelle continue est majoré de l’insuffisance constatée.
3/ La taxe d’apprentissage
, assise sur les salaires, possède également un caractère
dual, bien que différent. En application des articles L. 6241-2 et suivants du code du
travail, une part de son montant, déterminée par décret, est versée au Trésor public. Le
solde peut être versé de différentes manières : lorsqu’il emploie un apprenti,
l’employeur apporte un concours financier au centre de formation ou à la section
d’apprentissage où est inscrit cet apprenti ; les concours financiers apportés aux écoles
d’enseignement
technologique
et
professionnel
sont
exonérés
de
la
taxe
d’apprentissage ; il en va de même pour les employeurs relevant du secteur des
banques et des assurances où existaient, avant le 1
er
janvier 1977, des centres de
formation qui leurs étaient propres. Il s’agit donc d’un prélèvement fiscal avec des
investissements exonératoires.
4/ Le fonds de garantie des dépôts (FGD)
, qui est une personne morale de droit
privé, gère trois mécanismes de garanties, ayant pour objet d’indemniser des
déposants en cas d’indisponibilité de leurs dépôts ou de faillite de leur banque. En
application de l’article L. 312-7 du code monétaire et financier, le FDG est alimenté
par les ressources financières que procurent les établissements de crédit adhérents
(certificats d’association émis par le fonds ; emprunt ; cotisations dues par les
établissements de crédit affiliés à un des organes centraux mentionnés à l’article
L. 511-30
45
).
Ces cotisations, qui n’ont jamais été qualifiées par un juge, présentent néanmoins des
similitudes avec des contributions obligatoires. En effet, ces cotisations n’ont pas
seulement pour objet de financer l’organisation d’une profession mais visent
également à assurer la stabilité financière en réduisant le risque de
bank run
.
41
Article L. 313-17 du code de la construction et de l’habitation : l’UESL est une SA
coopérative à capital variable.
42
Article R. 313-19-4.
43
Article R. 313-19-5.
44
Articles L. 6331-1 et suivants du code du travail.
45
Il s’agit de Crédit agricole SA, de l’organe central des caisses d’épargne et des
banques populaires, et de la Confédération nationale du crédit mutuel.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
28
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
B - Ces taxes ne sont pas toutes affectées à des entités
dotées de la personnalité morale
1 -
Une taxe affectée devrait théoriquement abonder une entité
dotée de la personnalité morale
Lorsqu’une imposition est instituée, sans précision quant à son
affectation, elle relève du budget général de l’État. À l’inverse,
l’alinéa 2
de l’article 2 de la LOLF prévoit qu’une affectation de taxes bénéficie « à
un tiers » ; il implique donc, en théorie, que l’affectataire soit une entité
dotée de la personnalité morale.
En pratique, l’exigence posée par la LOLF est majoritairement
respectée, la plupart des affectataires étant dotés de la personnalité
morale. Ceux-ci peuvent avoir des statuts juridiques très différents. La
grande
majorité
est
constituée
par
des
établissements
publics
administratifs comme par exemple l’Agence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF), affectataire de la taxe due
par les concessionnaires d’autoroutes ou de la taxe poids lourds, ou des
chambres consulaires, qui bénéficient de taxes additionnelles à la
contribution
économique
territoriale
(CET).
On
trouve
quelques
établissements publics industriels et commerciaux, comme l’agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), affectataire de
la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), des groupements
d’intérêt public (GIP), comme le centre national de gestion (CNG), ainsi
que des autorités publiques indépendantes (API) telles que l’autorité des
marchés financiers (AMF). Les CTI ou les CPDE, affectataires de taxes
fiscalisées à la suite de la disparition des taxes parafiscales, sont pour leur
part des personnes morales de droit privé
46
.
2 -
L’exigence de la personnalité morale est cependant
aujourd’hui affaiblie
Dans les faits, cependant, une affectation peut désormais bénéficier
à une entité sans personnalité morale.
D’une part, certaines entités non dotées de la personnalité morale
bénéficient de taxes affectées. Dans la pratique, ces entités sont adossées
à un établissement public afin de pouvoir affecter directement une recette
à une dépense
:
46
Ils sont des établissements d’utilité publique, dotés de la personnalité civile en
application des articles 1 de la loi n° 78-654 du 22 juin 1978 et L. 342-1 du code de la
recherche.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
29
rhombus5
l’autorité de contrôle prudentiel (ACP), autorité administrative
indépendante (AAI) non dotée de la personnalité morale, voit ainsi
ses frais de contrôle collectés par la Banque de France
47
;
rhombus5
la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui a le statut
d’établissement public, permet également des adossements. Le
fonds national de solidarité active (FNSA), qui finance le revenu
de solidarité active (RSA), est ainsi géré par la CDC, celle-ci
percevant les recettes affectées au fonds
48
;
rhombus5
plus récemment, l’article 40 de la loi de finances pour 2013 a
prévu qu’une fraction de la taxe sur les transactions financières
(TTF) serait affectée au fonds de solidarité pour le développement
(FSD), fonds sans personnalité morale mais adossé à l’Agence
française de développement (AFD), qui a un statut d’établissement
public.
D’autre part, l’abondement, par des ressources fiscales, de certains
comptes spéciaux ou de budgets annexes de l’État présente des
caractéristiques proches de ce qu’il est convenu aujourd’hui d’appeler des
« taxes affectées ». À titre d’exemple, la contribution à l’audiovisuel
public est ainsi affectée aux différentes entités composant le le service
public audiovisuel
via
un compte de concours financier.
C - En raison de leur nature particulière, les taxes
perçues pour les collectivités locales et les impôts
« sociaux » relèvent d’un autre champ d’analyse
À l’inverse, deux types d’impositions, présentant la double
caractéristique d’être des ITN et d’être « affectés » à des entités dotées de
la personnalité morale, nécessitent un traitement spécifique en raison de
leur nature particulière : il s’agit, d’une part, des impôts perçus pour les
collectivités locales et, d’autre part, de trois impôts « sociaux » (la CSG,
la CRDS et le forfait social).
Les taxes perçues pour les collectivités territoriales répondent,
pour leur part, à l’exigence constitutionnelle d’autonomie financière des
collectivités territoriales fixée par l’article 72-2 de la Constitution ; leurs
ressources propres doivent constituer ainsi une part déterminante de
l’ensemble de celles-ci. Dès lors qu’une imposition de toutes natures
entre dans le ratio de ressources propres des collectivités territoriales, il
est donc difficile de parler d’exception aux principes budgétaires et
47
Article L. 612-20 du code monétaire et financier.
48
Article L. 226-24 du code de l’action sociale et des familles.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
30
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
d’affectation, car il ne serait pas possible de les remplacer par des
dotations budgétaires.
Concernant certaines taxes perçues par la sphère sociale, celles-ci
peuvent être analysées comme des « impôts sociaux », soulevant d’autres
problématiques que celles de la fiscalité affectée. En première analyse, il
n’existe pas, à l’inverse des collectivités territoriales, de principe
constitutionnel d’autonomie des caisses de sécurité sociale ou de
contrainte sur l’origine de leur financement
49
. Ainsi, rien n’interdit à
l’État de financer largement la protection sociale par l’intermédiaire de
dotations budgétaires. En 1990, avant la création de la CSG, les
financements publics sous forme de dotations budgétaires représentaient
environ 17% des ressources de la sécurité sociale. En outre, il a été
décidé, à plusieurs reprises, d’alléger le poids des cotisations sociales et
de les remplacer par des ITN, moins distorsives.
Dans les faits, l’affectation d’ITN aux organismes de sécurité
sociale a pris deux modalités différentes :
rhombus5
certaines ressources ont été affectées dès leur création aux
organismes de sécurité sociale. Il s’agit, par exemple, de la CSG
50
,
de la CRDS
51
, mais également d’une vingtaine de taxes dont les
montants sont relativement faibles
52
en comparaison des deux
premières taxes
53
;
rhombus5
à l’inverse, d’autres ressources ont été affectées, ultérieurement à
leur création, à ces organismes pour des raisons essentiellement
budgétaires. Il s’agit, par exemple, des fractions de taxe sur la
TVA brute collectée par les fabricants de lunettes.
Bien que le Conseil constitutionnel ne se soit pas encore prononcé
sur ce point, les possibilités d’une remise en cause trop radicale du mode
de financement des organismes de sécurité sociale semblent limitées
.
En
49
Les deux grands principes de la protection sociale française, lesquels ont plus une
dimension historique que juridique, révèlent surtout le choix d’un modèle davantage
bismarckien que béveridgien ; ils établissent une gestion paritaire des différentes
caisses par les partenaires sociaux et un financement par des cotisations sociales,
ouvrant droit au bénéfice de la protection.
50
Créée par la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991.
51
Créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de
la dette sociale.
52
Entre 2 M€ pour la contribution salariale sur les
carried-interests
prévue à l’article
L. 137-18 du code la sécurité sociale et 2,6 Md€ pour le prélèvement de 2 % sur les
revenus du patrimoine et les produits de placement et contribution exceptionnelle
prévue à l’article 1600-0 F bis du code général des impôts.
53
En 2013, 91,9 Md€ pour la CSG et 6,8 Md€ pour la CRDS.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
31
effet, les différents types de ressources fiscales affectées à la sécurité
sociale n’ont pas la même portée historique, financière et symbolique :
rhombus5
la CSG et la CRDS traduisent le choix politique, historique et
financier
explicite de modifier le mode de financement originel de
la protection sociale tout en préservant son autonomie. Elles
peuvent être qualifiées « d’impôts sociaux » ou, par analogie avec
les collectivités territoriales, de « quasi ressources propres » de la
sécurité
sociale
pour
lesquels
il
paraîtrait
historiquement,
politiquement et même constitutionnellement difficile de les
remplacer par des dotations budgétaires. Ces deux impôts,
caractérisés par une assiette très large et des produits significatifs,
se distinguent donc des autres taxes affectées aux organismes de
sécurité sociale qui pourraient sans difficulté être remplacées par
des subventions du budget général de l’État ;
rhombus5
le forfait social
54
apparaît, pour sa part, comme un prélèvement
complémentaire aux cotisations sociales ;
rhombus5
les autres taxes perçues par les caisses de sécurité sociale sont soit
des fractions d’impôts nationaux (par exemple, la TVA), soit des
impôts spécifiques, frappant les contribuables bénéficiant de la
capacité contributive la plus élevée (par exemple, la fiscalité sur
les
stock-options
). Elles pourraient donc être perçues directement
par l’État, tout comme la contribution sociale de solidarité à la
charge des sociétés (C3S)
55
; leur caractère de taxe affectée ne fait
donc aucun doute.
54
Créé en 2008 par l’article 13 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de
financement de la sécurité sociale, le forfait social est une contribution patronale
basée sur des rémunérations directes ou indirectes non soumises aux cotisations
sociales mais qui sont imposées à la CSG. Il s'applique lorsque les bénéficiaires de ces
rémunérations sont des résidents français assujettis à un régime obligatoire
d'assurance-maladie.
55
Instituée par la loi n° 70-13 du 3 janvier 1970, la contribution sociale de solidarité à
la charge des sociétés (C3S) est, depuis son origine, un prélèvement exclusivement
affecté aux organismes de sécurité sociale. Elle avait, dès son origine, pour but de
compenser l'amenuisement des ressources des régimes des travailleurs indépendants
résultant du développement de l'emploi salarié. Contrairement à ce qui s’est produit
pour la CSG, aucun débat de fond n’avait vraiment été conduit, à l’époque, sur une
éventuelle évolution du modèle de la protection sociale engendrée par cette taxe ; par
ailleurs, dans le cas où une clarification des relations financières entre l’État et les
organismes de sécurité sociale interviendrait, cette imposition pourrait être remplacée
par d’autres taxes affectées ou par des dotations budgétaires. Dans ce contexte, le
Conseil des prélèvements obligatoires a conclu au rattachement de la C3S au
périmètre des taxes affectées.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
32
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Par convention, le Conseil des prélèvements obligatoires a
choisi d’exclure du champ de ce rapport les taxes perçues pour les
collectivités
territoriales,
ainsi
que
les
trois
impôts
sociaux
(CSG, CRDS et forfait social)
.
D - La connaissance des taxes affectées demeure par
ailleurs limitée
1 -
Récemment renforcée, l’information du Parlement et du citoyen
en matière de taxes affectées pourrait encore être améliorée
L’absence de définition juridique ou administrative précise des
taxes affectées a pour conséquence de rendre leur recensement et leur
suivi complexe.
L’existence de nombreux documents de suivi des taxes affectées
traduit cet éclatement de l’information. Le Conseil des prélèvements
obligatoires a ainsi relevé au moins six sources d’information différentes
(
cf. encadré 6 ci-après
)
.
Encadré 6 : Les différentes sources d’information en matière de taxes affectées
square4
l’article 51 de la LOLF
dispose que le Gouvernement communique chaque année,
avec le projet de loi de finances, «
une annexe explicative comportant la liste et
l’évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute
nature affectées à des personnes morales autres que l’État
».
Dans la pratique, ce
recensement des taxes affectées est effectué dans la partie VII du premier tome de
l’évaluation, dites des « voies et moyens » ;
square4
l’annexe budgétaire relative aux opérateurs de l’État
, dite « jaune » opérateurs
56
,
comporte, depuis 2011, un tableau de synthèse retraçant, à partir des informations du
« voies et moyens », les montants prévisionnels et exécutés des principales taxes
affectées aux opérateurs de l’État ;
square4
les taxes affectées à « certaines dépenses » de l’État
via
des budgets annexes ou des
« comptes spéciaux »
57
sont mentionnées en loi de finances parmi l’ensemble des
recettes versées aux comptes spéciaux (notamment au
tableau de l’état A
concernant les comptes d’affectation spéciale
). Elles ne font, en revanche, pas
l’objet d’un recensement synthétique ; ainsi, leurs prévisions et leurs exécutions de
recettes sont respectivement récapitulées dans les projets annuels de performances
(PAP) et dans les rapports annuels de performances (RAP) des comptes spéciaux
concernés ;
56
Depuis le projet de loi de finances pour 2007, conformément aux dispositions de
l’article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du
budget de 2005, le PLF de l’année est accompagné d’un «
rapport récapitulant, par
mission et programme, l’ensemble des opérateurs de l’État ou catégories
d’opérateurs et les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés
».
57
Par exemple, la contribution à l’audiovisuel public, à travers le compte de concours
financiers « Avances à l’audiovisuel public ».
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
33
square4
le
« rapport sur les prélèvements obligatoires et leurs évolutions »
, prévu par
l’article 52 de la LOLF et joint chaque année au PLF, présente la répartition des
prélèvements obligatoires par catégorie d’administrations publiques. Il retrace
également la liste des impôts et taxes constitutifs des prélèvements obligatoires, au
sens de la comptabilité nationale ;
square4
la comptabilité des affectataires
doit traduire le versement d’une taxe à une entité ;
square4
enfin, les documents retraçant les comptes de la sécurité sociale
, en particulier le
rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale et l’annexe 6 au projet de
loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) prévue par la loi organique relative
aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS)
58
.
Les « voies et moyens » constituent la principale source
d’information en matière de taxes affectées
. Cette annexe budgétaire a,
ces dernières années, connu des progrès constants, tant dans son contenu
que dans sa présentation. Par exemple, le mécanisme de plafonnement
fait l’objet, depuis 2013, d’une présentation commentée. Le document
budgétaire communiqué au Parlement répond ainsi aux exigences de la
loi organique, limitées à la production d’une liste annuelle de taxes
affectées, tout en apportant des éléments qualitatifs pour une meilleure
compréhension du phénomène d’affectation.
Cependant, l’information que ces différentes sources contiennent
en matière de fiscalité affectée apparaît encore fragile :
rhombus5
il n’existe aucun recensement exhaustif de l’ensemble des taxes
affectées
. À titre d’exemple, le « jaune » opérateurs
recensait
seulement 32 affectations à des opérateurs en 2013, contre 92
bénéficiant à des organismes divers d’administration centrale dans
le « voies et moyens ». Même au sein du « voies et moyens », qui
est la source d’information la plus complète, certaines taxes ne
sont pas recensées : c’est ainsi le cas de la taxe bénéficiant au
Centre national de gestion (CNG – 10 M€) ou de la CSPE
(3,7 Md€ en 2013), pour laquelle seule figure la fraction affectée
au médiateur national de l’énergie (7 M€, soit moins de 2 ‰ du
produit total de cette taxe). Par ailleurs, faute d’avoir pu être
déterminés, les montants exécutés ou prévisionnels de certaines
taxes ne sont pas précisés (quinze taxes en 2013) ;
58
Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la
sécurité sociale.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
34
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
rhombus5
les données ne sont pas homogènes
entre elles
. En effet, selon la
source des données comptables, celles-ci peuvent relever d’une
comptabilisation des encaissements – c’est notamment le cas des
taxes recouvrées par la direction générale des finances publiques
(DGFiP) ou les douanes – ou d’une comptabilisation des droits
constatés – par exemple lorsque les URSSAF détiennent le pouvoir
de recouvrement ;
rhombus5
les données présentées dans les différents documents ne sont
pas toujours cohérentes et fiables entre elles.
Ces incohérences,
qui portent aussi bien sur les montants exécutés que sur les
montants prévisionnels, sont parfois significatives
59
;
rhombus5
au sein d’un même document, les données ne sont pas
cohérentes entre elles
. C’est en particulier le cas du « jaune »
opérateurs, qui comporte à la fois un tableau de synthèse retraçant
les montants prévisionnels et exécutés des principales taxes
affectées et, pour certains opérateurs, des informations comptables.
La comparaison de ces deux informations fait parfois apparaître
des écarts significatifs (
cf. tableau 1 ci-dessous
).
Tableau 1 : Quelques écarts de montants de taxes affectées en exécution
pour l’année 2010 au sein du « jaune » opérateurs 2012
Montant de taxe affectée
apparaissant en exécuté
dans la partie de
synthèse (M€)
Montant de taxe affectée
apparaissant dans les
éléments comptables
(comptes financiers, M€)
Écart
(M€)
Écart
(%)
AFITF
549
852
- 303
-36 %
France Agri Mer
116
33
83
252 %
OFII
129
92
37
40 %
ANTS
164
181
- 17
-9 %
ONCFS
70
77
- 7
-9 %
Fonds de
solidarité
1 478
0,1
1 477,9
NS
ONEMA
123
0
123
-
INPI
170
195
- 25
-13 %
Source : «
Jaune
» opérateurs 2012.
59
Par exemple, pour l’année 2011, tandis que le «
jaune
» opérateur (page 259)
mentionne, pour FranceAgriMer, un montant de 32 M€ de recettes affectées au
compte financier voté, les voies et moyens (page 141) indiquent 118 M€ de taxes. Les
prévisions pour 2012 divergent aussi (108 M€ dans le «
jaune
», 120 M€ dans les
voies et moyens). De même, en 2013, la taxe hydraulique affectée à Voies navigables
de France est évaluée à 138 M€ par le « jaune »
opérateurs
(page 302) et les voies et
moyens (page 145), mais à 175 M€ par le rapport sur les prélèvements obligatoires
(page 61).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
35
rhombus5
enfin,
certaines sources de données manquent de fiabilité,
en
particulier
la
comptabilité
de
certains
affectataires
et
la
comptabilité nationale (
cf. encadré 7 ci-dessous
).
Encadré 7 : Les difficultés posées par la comptabilité des affectataires et
par la comptabilité nationale
1/ La
comptabilité de l’ensemble des affectataires est, dans la pratique,
difficilement exploitable
. D’une part, l’information n’est pas toujours disponible
pour les administrations de tutelle (c’est notamment les cas des entités privées, sans
tutelle de l’État, ou encore des chambres consulaires), et n’est pas toujours
directement exploitable. D’autre part, les montants de taxes affectées ne sont pas
directement traçables dans les comptabilités de certaines des entités bénéficiaires, en
particulier les agences de l’État :
les données ne sont disponibles qu’à condition qu’un comptable public tienne la
comptabilité de l’agence ; ce n’est pas toujours le cas (par exemple, Pôle emploi n’a
plus de comptable public, alors que l’agence nationale pour l’emploi – ANPE – en
avait un) ;
dans le cas où un comptable public est présent, le système d’information de la
DGFiP permet des extractions sous réserve que le comptable public saisisse, en fin
d’exercice, des données du bilan et du compte de résultat de l’établissement ;
cependant, chaque année, plus de 20 % des comptables publics ne renseignent pas ces
informations
;
enfin, faute de compte dédié pour l’enregistrement des taxes affectées, les écritures
comptables ne sont pas enregistrées de manière harmonisée entre agences.
2/ La comptabilité nationale, qui suit les prélèvements obligatoires (PO), présente
des insuffisances importantes.
Au-delà des critères d’appartenance au groupe des
PO, qui sont toujours sujets à interprétation, l’institut national de la statistique et des
études économiques (INSEE) ne suit pas de manière fine et régulière les taxes
affectées. Ainsi, sur une liste de 223 taxes affectées, l’INSEE n’a pas été en mesure
d’indiquer si 117 de ces taxes, pourtant recensées dans le « voies et moyens », étaient
des PO. Par ailleurs, il n’existe pas de base de données permettant de suivre, année
après année, l’évolution, détaillée par PO, des montants financiers.Au total, aucune
série longue n’est disponible, ni en périmètre constant ni en périmètre courant, qui
permettrait de connaître les montants des recettes prévues et exécutées par taxe.
Aussi, bien que l’information à destination du Parlement et du citoyen en matière de
fiscalité affectée soit conforme à la législation en vigueur, et qu’elle ait progressé
récemment, la qualité de cette information ne permet pas une connaissance fine du
phénomène d’affectation de taxes. L’objectif de court terme, fixé par la loi organique,
d’élaboration des documents budgétaires a pris le pas sur celui, essentiel, de maîtrise
et de mise en perspective de l’information.
2 -
Le manque de maîtrise de l’information résulte en grande
partie d’une gouvernance éclatée
Au-delà de l’absence de définition des taxes affectées, trois autres
facteurs expliquent les difficultés à disposer de données exhaustives et
fiabilisées concernant les taxes affectées :
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
36
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
rhombus5
d’une part, l’éclatement de la gouvernance de ces taxes empêche
une
maîtrise
centralisée
de
l’information
fiscale.
Plus
généralement, plusieurs services administratifs élaborent des
documents de synthèse spécifiques à un ou plusieurs secteurs,
selon des périmètres et des méthodes de comptabilisation propre ;
rhombus5
d’autre part, la consolidation menée par le ministère du budget
pour l’élaboration des documents budgétaires repose quasi
exclusivement sur une démarche déclarative des ministères de
tutelle ou, dans certains cas, des affectataires ;
Encadré 8 : La procédure de recensement des taxes affectées
Depuis l’exercice 2012, dans la perspective du débat budgétaire de l’automne, le
ministre chargé du budget lance annuellement une campagne de recensement et de
prévision des taxes affectées par voie de circulaire. Cette circulaire, adressée aux
ministres, fournit des instruments communs de recensement ; les ministères doivent
par ailleurs vérifier et amender, si nécessaire, les listes des impositions et des
affectataires, de manière à en garantir l’exhaustivité, préciser les fondements
juridiques et mentionner les dernières données d’exécution et les données de prévision
pour l’année à venir. Pour le recensement établi pour le PLF 2013, la circulaire du
4 juillet 2012
60
précise, en outre, que les données quantitatives s’entendent hors
plafonnement et qu’elles doivent être accompagnées d’éléments d’explication
qualitatifs. Enfin, la circulaire demande aux ministères de transmettre ces
informations, par courrier électronique, en juillet.
Dans la pratique, la collecte d’informations peut s’avérer complexe, notamment en
raison du nombre important de taxes et d’affectataires (
cf. infra
). Selon les ministères,
les informations recueillies sont soit centralisées par la direction des affaires
financières, soit directement envoyées par les services au ministère du budget ; en
outre, certaines données ne sont parfois pas connues par les ministères, mais par les
affectataires eux-mêmes. Enfin, le calendrier d’élaboration des « voies et moyens » ne
coïncide pas nécessairement avec celui de la production des informations
quantitatives. C’est singulièrement le cas pour les comptes sociaux et pour ceux des
collectivités territoriales, dont les données ne parviennent au ministère du budget
qu’au début de l’automne.
Une fois ces informations collectées, la direction du budget procède à plusieurs
vérifications avant de finaliser le document budgétaire. Ces vérifications sont
indispensables, les données collectées étant souvent incomplètes, non exhaustives ou
imprécises (ainsi, certaines réponses ne précisent pas si le montant communiqué
correspond au produit net des frais de recouvrement éventuellement perçus par les
services de l’État).
Au total, l’élaboration des « voies et moyens » s’appuie sur un ensemble de tableaux
transmis au ministère du budget dans des formats très hétérogènes, le modèle adressé
par voie de circulaire n’étant pas toujours repris dans la réponse.
60
Circulaire NOR BUDB1227882C.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
37
rhombus5
enfin, le recouvrement des taxes n’est pas centralisé, la DGFiP ou
la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)
ne disposant pas d’un monopole du pouvoir de recouvrement des
taxes affectées. Par exemple, les redevables de la taxe sur les
services de télévision (TST) remplissent une déclaration conforme
au modèle agréé par le Centre national du cinéma et de l’image
animée (CNC), la lui transmettent par voie électronique et, selon
les dispositions de l’article L. 115-10 du code du cinéma et de
l’image animée, «
acquittent la taxe auprès de l'agent comptable
»
de l’établissement. Le fait que le recouvrement soit opéré par
l’affectataire, et non par un service de l’État, augmente les
asymétries d’informations entre l’État et les bénéficiaires de taxes
affectées et, in fine, nuit à la maîtrise de l’information.
III
-
Pour ses travaux, le Conseil des prélèvements
obligatoires a arrêté une définition
de la fiscalité affectée
En l’absence d’une définition et de critères juridiques précis
permettant de définir de manière satisfaisante le champ couvert par les
taxes affectées,
le Conseil a arrêté, pour le présent rapport, sa propre
définition de la fiscalité affectée.
À partir de l’analyse juridique développée précédemment, il a ainsi
constaté qu’il existait
trois groupes distincts de prélèvements,
qui
n’étaient d’ailleurs pas nécessairement des ITN :
un premier ensemble est constitué de prélèvements perçus par
une entité sur un fondement constitutionnel ou historique, sur
lequel il est impossible ou difficile de revenir par une loi de
finances. Il s’agit des collectivités territoriales, affectataires sur
fondement constitutionnel, et du secteur social, affectataire pour
des raisons historiques et politiques d’impôts « sociaux », en
l’espèce la CSG, la CRDS et le forfait social ;
un deuxième ensemble est constitué de prélèvements perçus par
des tiers autres, dotés de la personnalité morale, c’est-à-dire, en
pratique, les agences de l’État, les agences locales ou les chambres
consulaires ou des organismes professionnels au sens large (CTI,
CPDE, offices agricoles). Leurs modalités de financement par
taxes affectées ne résultent d’aucune exigence juridique ;
un troisième ensemble est constitué par de prélèvements perçus
par des entités qui ne sont pas dotés de la personnalité morale, ou
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
38
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
par des affectations « internes » à l’État via des comptes spéciaux
(budgets annexes, comptes d’affectation spéciale, comptes de
concours financier).
Au sens du présent rapport, on qualifiera de « taxe affectée »
une affectation relevant des deuxième et troisième catégories.
A - Afin de clarifier le concept de taxes affectées,
le Conseil propose une définition « positive » fondée
sur quatre critères simples
Dans ce cadre, le Conseil propose
une définition « positive » des
taxes affectées
. Selon cette définition, une taxe affectée respecterait
les
quatre critères suivants
:
rhombus5
elle est soit une imposition de toutes natures, c’est-à-dire un
prélèvement obligatoire qui n’ouvre droit ni à une contrepartie
équivalente, ni à des prestations sociales ; soit, de manière plus
marginale, une contribution rendue obligatoire par un acte
législatif ou réglementaire ;
rhombus5
elle est affectée à une entité, dotée ou non de la personnalité
morale, et non au budget général de l’État ;
rhombus5
elle finance une mission d’intérêt général ;
rhombus5
sa suppression ou son remplacement par une dotation budgétaire
sont possibles constitutionnellement.
Cette définition, qui vise à rassembler sous un vocable unique les
divers
dispositifs
existants,
n’est
toutefois
qu’une
définition
administrative, qui ne doit pas nécessairement donner lieu à la création
d’une nouvelle catégorie juridique.
B - Dans les faits, le champ couvert par la fiscalité
affectée apparaît très large et hétérogène
Dans les faits, cette définition conduit à distinguer
sept blocs de
taxes affectées
:
rhombus5
les ITN affectées au sein du budget de l’État, mais hors du budget
général (budget annexe, compte d’affectation spéciale, compte de
concours financier) ;
rhombus5
les ITN affectées à des agences de l’État, non nécessairement
dotées de la personnalité morale ;
rhombus5
les ITN affectées à des chambres consulaires ;
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
39
rhombus5
les
prélèvements
affectés
aux
organismes
techniques
et
professionnels (notamment les CTI, les CPDE, les ordres
professionnels, les interprofessions agricoles), qu’ils soient ou non
des ITN (comme les contributions volontaires obligatoires) ;
rhombus5
les ITN affectées aux organismes de sécurité sociale, pouvant être
remplacées par des subventions budgétaires (ce qui exclut donc la
CSG, la CRDS et le forfait social) ;
rhombus5
les dispositifs péréquateurs et de solidarité nationale, tels que la
CSPE, le FNAL ou le FNSA ;
rhombus5
les contributions rendues obligatoires par l’État et les prélèvements
sui generis
, comme le « 1 % logement », la taxe d’apprentissage,
les prélèvements de formation professionnelle.
L’ensemble formé par les taxes affectées constitue donc un
ensemble relativement hétérogène.
Graphique 1 : Le champ retenu pour les taxes affectées
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Chapitre II
La fiscalité affectée a connu un
développement intense ces dernières
années et se concentre sur un nombre
restreint de secteurs d’activités
Afin de présenter une cartographie complète de la fiscalité affectée,
telle que définie dans la première partie de ce rapport, les informations
disponibles ont été collectées, fiabilisées et analysées.
Les taxes affectées ont d’abord été analysées du point de vue de
leurs bénéficiaires
: elles ont ainsi été ventilées par affectataires ; leurs
principales caractéristiques et leur dynamique ont également été étudiées.
Elles ont ensuite été analysées du point de vue des assujettis, en
particulier des principaux secteurs d’activité économique concernés
.
Les taxes affectées ont ainsi été ventilées par secteurs d’activité, puis le
poids de cette fiscalité a été, pour chaque secteur d’activité, précisé par
rapport à l’ensemble des prélèvements obligatoires.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
42
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
I
-
Les taxes affectées, dont le nombre est évalué
à 309 et le rendement à 112 Md€ en 2011, ont
récemment connu une croissance soutenue
A - L’examen des taxes affectées révèle un paysage
composé pour l’essentiel de taxes de petite taille,
représentant plus de 5 % de PIB
1 -
Avec 309 taxes et un rendement de 112 Md€ en 2011, la fiscalité
affectée constitue désormais une importante catégorie
de prélèvement
En 2011, sur un champ excluant les taxes perçues par les
collectivités locales et les trois impôts « sociaux », le nombre de taxes
affectées, telles que définies précédemment, peut être évalué à 309 – dont
56 CVO. Ces taxes sont principalement concentrées dans le champ des
agences
de
l’État
(138 taxes),
dans
la
sphère
professionnelle
(66 taxes) et dans la sphère sociale (49 taxes) – (
cf. tableau 2 ci-dessous)
.
Toutefois, le décompte arrêté par le Conseil est probablement
en
deçà du nombre réel de taxes affectées
: ainsi, l’annexe budgétaire des
« voies et moyens », qui constitue la principale source d’information
utilisée pour ce recensement, regroupe parfois différentes taxes sous une
même appellation. Par exemple, alors que les agences de l’eau perçoivent
dix contributions, le document budgétaire les regroupe en trois catégories.
Tableau 2 : Nombre de taxes affectées et d’affectations (2011)
Catégories d’affectataires
Taxes affectées
Affectations
Réaffectations internes à l'État
11
11
Agences de l'État
138
142
Agences locales
9
10
Chambres consulaires
6
6
Organismes techniques et professionnels
66
73
Organismes de sécurité sociale
49
NC
Dispositifs de péréquation et de solidarité
6
7
Contributions rendues obligatoires par l'État
24
NC
Total
309
NC
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
NB : Le nombre total de taxes affectées est inférieur au nombre d’affectations,
lorsqu’il est connu. En effet, une taxe peut être affectée à plusieurs affectataires
(par exemple la taxe sur les locaux à usage de bureaux, affectée à la région Île-
de-France, à la Société du grand Paris, à l’union d’économie sociale du
logement et à l’État).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
43
Tableau 3 : Exemples de taxes affectées
Catégories
d’affectataires
Nom des taxes affectées
Réaffectations
internes à l'État
Contribution à l'audiovisuel public
Contribution annuelle des distributeurs d'énergie électrique en basse
tension
Contribution supplémentaire à l'apprentissage
Taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des
véhicules
Agences de l'État
Contribution de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi
Contribution des organismes de protection sociale complémentaire à la
couverture universelle complémentaire du risque maladie
Contribution solidarité autonomie
Redevances pour pollution de l'eau, modernisation des réseaux de
collecte, pollutions diffuses, prélèvement sur la ressource en eau,
stockage d'eau en période d'étiage, obstacle sur les cours d'eau et
protection du milieu aquatique
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux
commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement
annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France
Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes
Taxe générale sur les activités polluantes
Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision
Taxes spéciales d'équipement
Agences locales
Taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base
Taxes sur les nuisances sonores aéroportuaires
Versement de transport dû par les entreprises de plus de 9 salariés
implantées (IDF)
Versement de transport dû par les entreprises de plus de 9 salariés
implantées en province
Chambres
consulaires
Taxes additionnelles sur la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) et sur la cotisation foncière des entreprises (CFE)
Organismes
techniques et
professionnels
CVO agricoles
Taxe pour le comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers
Taxes affectées aux CTI et aux CPDE
Organismes de
sécurité sociale
Contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des
sociétés
Contribution sociale de solidarité des sociétés
Contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation de
véhicules terrestres à moteur
Contribution tarifaire d'acheminement
Droits de consommation sur les alcools
Droits de consommation sur les tabacs
Fractions de TVA affectées aux organismes de sécurité sociale
Prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de
placement et contribution additionnelle
Taxe sur les salaires
Taxe sur les véhicules de société
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
44
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Catégories
d’affectataires
Nom des taxes affectées
Taxes sur les primes d'assurance automobile
Dispositifs de
péréquation et de
solidarité
Contribution additionnelle aux prélèvements sociaux mentionnés aux
articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale (affectée au
fonds national des solidarités actives)
Contribution au service public de l'électricité
Contributions additionnelles de 1,1 % au prélèvement de 2 % sur les
revenus du patrimoine et les produits de placements
Cotisation des employeurs au fonds national d’aide au logement
Contributions
rendues
obligatoires par
l'État
Participation des employeurs à l'effort de construction (1% logement)
Participation des employeurs au développement de la formation
professionnelle continue
Taxe d’apprentissage
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
NB : Pour permettre le suivi d’un périmètre constant de taxes, la fraction de TVA affectée au
compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale », ultimement
affectée aux organismes de sécurité sociale, n’a pas été regroupée avec les réaffectations
internes à l’État.
En 2011, le montant recouvré des taxes affectées est estimé à
plus de 112 Md€.
Tableau 4 : Produits des taxes affectées
(En M€)
Catégories d’affectataires
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (p)
2013 (p)
Réaffectations internes à l'État
3 691
4 215
4 132
4 175
4 918
4 974
5 302
Agences de l'État
10 506
10 548
11 465
12 386
13 833
13 996
14 628
Agences locales
5 524
6 609
6 602
6 890
7 671
7 635
7 885
Chambres consulaires
1 624
1 688
1 758
1 799
1 848
1 947
1 913
Organismes techniques
et professionnels
868
937
822
811
834
1 048
1 355
Organismes de sécurité sociale
41 739
46 620
47 234
48 932
54 059
57 691
58 660
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
3 563
4 259
5 960
6 872
8 364
9 038
9 982
Contributions rendues obligatoires
par l'État
16 727
16 915
18 498
19 295
20 518
20 688
21 014
Total
84 243
91 791
96 472
101 160
112 045
117 016
120 739
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : L’année 2007 est choisie comme année de référence pour les travaux du Conseil des
prélèvements obligatoires car elle voit se stabiliser, après l’entrée en vigueur de la LOLF,
la
documentation budgétaire; les chiffres produits avant 2007 n’étant ni exhaustifs, ni totalement
fiables, ils ne sont pas utilisés pour les analyses quantitatives du Conseil.
Elles apparaissent principalement concentrées dans la sphère
sociale :
les
taxes
affectées
aux
organismes
de
sécurité
sociale
représentaient, en 2011, près de la moitié des montants totaux (48 %). Les
contributions rendues obligatoires par l’État représentaient, pour leur part,
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
45
18 % (20,5 Md€). Plus de 12 % (13,8 Md€) des taxes sont affectées aux
agences de l’État.
Les taxes affectées sont donc une catégorie de prélèvement dont le
poids macroéconomique, loin d’être négligeable, est comparable à celui des
taxes sociales ou des taxes constitutives des ressources propres des
collectivités locales.
Elles représentent, en 2011, 5,2 % du PIB.
Tableau 5 : Poids des taxes affectées par rapport à d’autres catégories
de prélèvement (2010)
Md€
Part de PIB
Impôts « sociaux » (CSG, CRDS, forfait social)
88,3
4,6 %
Taxes constitutives des ressources propres des
collectivités locales
106,2
5,5 %
Taxes affectées (champ retenu par le CPO)
101,2
5,2 %
Cotisations sociales
231,3
11,9 %
Prélèvements sur recettes
74,0
3,8 %
Ensemble des prélèvements obligatoires
822,1
42,5 %
Source :
Voies et moyens ; Rapports sur les PO et leurs évolutions ; INSEE ;
Conseil des prélèvements obligatoires.
2 -
Prises individuellement, ces taxes apparaissent
généralement de taille modeste et présentent des coûts de
gestion importants
Si les taxes affectées constituent une catégorie significative de
prélèvements, elles sont, prises individuellement, de petite taille. La
ventilation des taxes en fonction de leur rendement financier laisse en effet
apparaître un nombre important de « micro taxes ». Ainsi, en 2011,
29 taxes (soit près de 10% des taxes affectées) possèdent individuellement
un rendement financier annuel inférieur à 0,5 M€, soit un rendement
cumulé inférieur à 14,5 M€ ; 81 taxes ont pour leur part un rendement
individuel inférieur à 5,5 M€.
Tableau 6 : Ventilations des taxes par rendement (2011)
Rendement r (M€)
Nombre de taxes
Produit maximum (M€)
r
0,5 M€
29
14,5
0,5 M€
r
1,5 M€
11
16,5
1,5 M€
r
2,5 M€
16
40,0
2,5 M€
r
5,5 M€
25
137.5
Total (r
5,5 M€)
81
208.5
Source : Voies et moyens 2013.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
46
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Tableau 7 : Exemples de « micro-taxes »
Taxe
Affectataire
Montant
(2013, M€)
Redevances biocides
Agence nationale de sécurité
sanitaire, de l'alimentation, de
l'environnement et du travail
2
Droit progressif sur l’enregistrement
des produits homéopathiques
Caisse nationale d’assurance maladie
2
Droit sur l’enregistrement des
médicaments traditionnels à base de
plantes
Caisse nationale d’assurance maladie
2
Taxe spécifique pour la chambre
nationale de la batellerie artisanale
Chambre nationale de la batellerie
artisanale
2
Taxe sur les prémix
Caisse nationale d’assurance maladie
< 0,5
Taxe et prélèvements spéciaux au
titre des
films pornographiques ou
d’incitation à la violence
Centre national du cinéma et de
l’image animée
0,05
Taxe due par les concessionnaires
de mines d’or en Guyane
Conservatoire de la biodiversité en
Guyane
< 0,5
Contribution spéciale versée par les
employeurs des étrangers sans
autorisation de travail
Office français de l'immigration et
de l'intégration
2
Contribution perçue au profit de
l’institut national de prévention et
d’éducation pour la santé
Institut national de prévention et
d'éducation pour la santé
< 0,5
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Les coûts de collecte et de recouvrement des taxes affectées sont
d’autant plus importants que leur rendement est modeste.
Les taux
d’intervention des administrations fiscales, c’est-à-dire le rapport entre les
coûts de la collecte et du recouvrement et les masses financières collectés,
varient en effet dans des proportions importantes en fonction de la
ressource fiscale recouvrée. Cette variabilité des coûts de collecte tient à la
fois aux caractéristiques de l’assiette, au degré de complexité du
recouvrement et à la « taille de l’impôt ».
Ce dernier élément joue un rôle particulièrement important dans les
coûts de recouvrement et de gestion. Ainsi, la direction des grandes
entreprises de la DGFiP a montré que les deux tiers des taxes affectées
qu’elle recouvrait avaient des coûts de gestion très élevés par rapport à leur
produit (
cf.
tableau 8 ci-dessous
).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
47
Tableau 8 : Mise en relation des opérations d’encaissement et des recettes
associées aux 60 taxes affectées recouvrées par la direction des grandes
entreprises de la DGFiP (en M€)
Tranches de
recettes
Nombre
de taxes
Recettes
2012
Opérations d'encaissement
Ratio opérations
d'encaissement
sur recettes
Montant
en %
Nombre
en %
De 0 à 1
20
5,02
0,06 %
1 122
2,15 %
42,8
De 1 à 10
14
55,03
0,70 %
6 043
11,59 %
21
De 10 à 100
15
515,09
6,57 %
7 024
13,47 %
2,6
Plus de 100
11
7 266,48
92,67 %
37 962
72,79 %
1
Total
60
7 841,62
100,00 %
52 151
100,00 %
-
Source : Direction des grandes entreprises – DGFiP.
À partir de cette analyse, la DGFiP a mis en évidence que les vingt
taxes dont le produit est inférieur à 1 M€ ont procuré moins d’un millième
du total des soixante taxes affectées, alors qu’elles ont nécessité 2,15 % des
opérations. En retenant comme unité le nombre d’opérations nécessaires
pour encaisser les taxes de plus de 100 M€ de produit, la DGFiP conclut
donc à ce que la charge de collecte est près de 43 fois plus lourde pour les
taxes au rendement le plus faible.
Au-delà du produit très modeste de certaines taxes affectées, deux
autres constats peuvent être dressés :
rhombus5
les volumes financiers apparaissent très concentrés : en 2013, 78 %
des taxes représentaient 10 % du rendement total ; à l’inverse, un
peu moins de 10 % des taxes représentaient plus des trois quarts des
volumes financiers ;
Tableau 9 : Ventilation des taxes affectées en fonction de leur rendement
prévu en 2013
(En M€)
1
er
décile
2ème
décile
3ème
décile
4ème
décile
5
ème
décile
6ème
décile
7
ème
décile
8ème
décile
9
ème
décile
Seuil du décile
ε
ε
2
10
20
48
108
200
499
Volume
financier cumulé
du décile
ε
22
128
298
669
1 524
3 297
7 165
18 430
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : Pour les deux premiers déciles, le rendement individuel de chaque taxe n’est pas
toujours chiffré par les voies et moyens car inférieur à 500 000 €.
rhombus5
pour certains affectataires, le nombre de taxes perçues est
particulièrement important.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
48
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Tableau 10 : Exemple d’entités affectataires de plus de quatre taxes (2013)
Affectataires
Nombre de taxes affectées
Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés
22
Office français de l'immigration et de l'intégration
12
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
12
Agences de l’eau
10
Fonds de solidarité vieillesse
8
Centre national du cinéma et de l'image animée
5
Agence nationale des titres sécurisés
5
FranceAgriMer
5
Centre national pour le développement du sport
4
Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de
l'environnement et du travail
4
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
B - Les taxes affectées sont des prélèvements
particulièrement dynamiques
1 -
Leur dynamique apparaît relativement importante
au sein des prélèvements obligatoires
Sur un périmètre constant, constitué de l’ensemble des taxes
affectées systématiquement présentes entre 2007 et 2013, leur croissance
apparaît relativement dynamique,
la plupart des catégories d’affectataires
voyant leurs ressources augmenter de manière significative. C’est en
particulier le cas des taxes affectées aux agences de l’État (+ 33,0 %), aux
organismes techniques ou professionnels (+ 44,5 %) et aux dispositifs de
solidarité nationale (+ 85,7 %).
Tableau 11 : Croissance des taxes affectées entre 2007 et 2013
(périmètre constant
61
)
Catégorie d’affectataires
Croissance totale
Croissance annuelle
moyenne
Réaffectations internes à l'État
+ 17,5%
+ 2,7%
Agences de l'État
+ 33,0%
+ 4,9%
Agences locales
+ 42,7%
+ 6,1%
Chambres consulaires
+ 17,8%
+ 2,8%
Organismes techniques et professionnels
+ 44,5%
+ 6,3%
Organismes de sécurité sociale
NS
NS
Dispositifs de péréquation et de solidarité
+ 85,7%
+ 10,9%
Contributions rendues obligatoires par l'État
+ 28,4%
+ 4,3%
Total
+ 35,3%
+ 5,2%
Source : Voies et moyens ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : Compte tenu des nombreuses modifications d’affectations sur le champ de la
sécurité sociale, il n’est pas possible de calculer une évolution à périmètre constant
pour cette catégorie d’affectation.
61
Périmètre constitué des taxes présentes toutes les années entre 2007 et 2013.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
49
Par ailleurs, par rapport à l’ensemble des prélèvements obligatoires,
les taxes affectées croissent de manière très dynamique.
Ainsi, sur un
périmètre constant excluant la sécurité sociale, la fiscalité affectée connaît,
entre 2007 et 2011, une croissance près de quatre fois plus importante que
l’ensemble des prélèvements obligatoires (+ 27,6 % pour la première,
contre + 7 % pour les seconds).
Tableau 12 : Croissance des taxes affectées (périmètre constant
62
) et des
prélèvements obligatoires (2007-2011)
Catégorie d’affectataires
Croissance totale
2007-2011
Croissance
annuelle moyenne
2007-2011
Taxes affectées (hors sécurité sociale)
+ 27,6%
+ 6,3%
Ensemble des prélèvements obligatoires
+ 7,0%
+ 1,7%
Source : Voies et moyens ; Rapports sur les prélèvements obligatoires et leurs
évolutions ; Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : L’année 2011 est la dernière année connue pour les prélèvements obligatoires.
Certaines taxes apparaissent, à ce titre, particulièrement
dynamiques :
rhombus5
les dix taxes les plus dynamiques, en valeur relative, connaissent
ainsi une croissance comprise entre 10 M€ et 4,55 Md€ sur la
période 2010 à 2013 ; cinq de ces taxes concernent des agences de
l’État ;
rhombus5
les dix taxes les plus dynamiques, en valeur absolue, connaissent une
augmentation cumulée de 12,2 Md€ sur la période 2010 à 2013.
2 -
La dynamique des taxes affectées apparaît souvent mal
appréhendée par les administrations
La dynamique des taxes affectée reste mal appréhendée par les
administrations, comme le montrent les difficultés pour celles-ci à établir
des projections d’évolution des rendements. Ainsi, en 2011, plus du tiers
des taxes ont ainsi connu un rendement sensiblement différent de celui qui
était anticipé ; 48 taxes ont été surévaluées (ou sous-évaluées) de + 10 %
(respectivement de -10 %).
62
Périmètre constitué des taxes présentes toutes les années entre 2007 et 2013.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
50
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Tableau 13 : Écart entre le prévisionnel et l’exécution (nombre de taxes)
Écart entre le
prévisionnel et l’exécuté
inférieur à -10 %
Écart entre le prévisionnel
et l’exécuté compris entre -
10 % et +10 %
Écart entre le prévisionnel
et l’exécuté supérieur à
+10 %
2007
9
78
12
2008
7
98
10
2009
7
100
15
2010
11
89
16
2011
21
89
27
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Plusieurs raisons peuvent expliquer cette difficulté à évaluer les
rendements prévisionnels :
rhombus5
pour les micro-taxes, les assiettes restent mal connues et les
évolutions erratiques ;
rhombus5
la collecte de taxes par les bénéficiaires eux-mêmes introduit une
asymétrie d’informations avec les administrations de tutelle, qui se
traduit notamment par des difficultés à anticiper les montants
collectés ;
rhombus5
enfin, les modifications fréquentes, au cours de l’année, des assiettes
et des taux introduit une volatilité non négligeable.
II
-
La fiscalité affectée se concentre sur un nombre
réduit de secteurs d’activité
A - La majorité des taxes affectées ne pèse pas sur un
seul secteur d’activité
L’examen des taxes affectées permet de distinguer, selon les
caractéristiques des assujettis,
deux ensembles distincts de taxes
:
rhombus5
un premier ensemble rassemble des taxes affectées ayant pour
spécificité de ne reposer que sur un seul secteur d’activité
économique, au sens de ceux qui sont recensés par sections dans la
nomenclature
statistique
nationale
d’activités
élaborée
par
l’INSEE
63
. Cet ensemble de taxes peut être qualifié de
« fiscalité
affectée sectorielle » ;
63
Il s’agit de la nomenclature d’activités française révision 2 (NAF rév.2, 2008), qui
s’est substituée depuis le 1
er
janvier 2008 à la NAF rév.1 datant de 2003.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
51
rhombus5
un second ensemble résiduel comprend, pour sa part, les taxes
affectées reposant sur l’ensemble des secteurs d’activité. Il peut être
qualifié de
« fiscalité affectée non spécifique ».
Si la majorité du nombre de taxes affectées relève de la fiscalité
affectée sectorielle (70 % du nombre de taxes affectées), les volumes
financiers de la fiscalité affectée non spécifique s’avèrent majoritaires, avec
un rendement de 66,5 Md€ sur 112 Md€ pour la même année 2011 (soit
59 % du rendement total des taxes affectées).
Tableau 14 : Répartition du nombre de taxes et des rendements respectifs
de la fiscalité affectée sectorielle et de la fiscalité affectée
non spécifique (2011)
Ensemble
Part du nombre de taxes
sur le nombre total de
taxes affectées (%)
Part du rendement sur le
rendement total de la
fiscalité affectée (en %)
Fiscalité affectée sectorielle
69 %
41 %
Fiscalité affectée non spécifique
31 %
59 %
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
La fiscalité affectée non spécifique apparaît prépondérante pour la
majorité des affectataires, à l’exception toutefois des organismes de
sécurité sociale, qui bénéficient assez largement d’une
fiscalité affectée
sectorielle.
Tableau 15 : Ventilation du rendement des taxes affectées sectorielles et
des taxes affectées non spécifiques par affectataires (2011)
Catégories d’affectataires
Part du rendement de
la fiscalité affectée non
spécifique
Part du rendement total
de la fiscalité affectée
sectorielle
Taxes affectées au sein du budget de
l'État
72 %
28 %
Taxes affectées à des agences de l'État,
des agences locales ou des organismes
professionnels et du monde consulaire
65 %
35 %
Taxes affectées au secteur social
43 %
57 %
Contributions rendues obligatoires par
l'État et prélèvements
sui generis
95 %
5 %
Total fiscalité affectée
59 %
41 %
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Le secteur social représente d’ailleurs 68 % du rendement de la
fiscalité affectée sectorielle.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
52
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Graphique 2 : Ventilation du rendement recouvert par la fiscalité affectée
sectorielle par catégories d’affectataires (2011)
21%
2%
6%
3%
68%
ITN affectées au sein du budget de l'État
ITN affectées aux agences et aux organismes professionnels
ITN affectées au secteur social
Contributions rendues obligatoires par l'État et prélèvements sui generis
Contribution au service public de l'électricité
Source : Conseil des prélèvements obligatoires
B - Certains secteurs apparaissent plus spécifiquement
assujettis
1 -
Le secteur financier, l’industrie pharmaceutique, l’agriculture
et les transports supportent près de la moitié
du nombre de taxes affectées sectorielles
La
ventilation
64
des
taxes
affectées
par
secteurs
d’activité
économique indique que
quatre secteurs concentrent 45 % du nombre
total de taxes affectées :
le secteur financier,
l’industrie pharmaceutique,
les transports et l’agriculture, avec pour chacun des trois premiers secteurs
concernés entre 15 et 20 taxes spécifiques. Ces secteurs représentent ainsi
exactement les deux tiers du nombre des taxes affectées en 2011 :
rhombus5
l’agriculture constitue un cas à part du fait de la multiplicité des
CVO (au nombre de 56 pour l’année 2011) qui, ajoutées aux autres
taxes affectées sectorielles, élèvent le montant total de ces dernières
auxquelles le secteur est assujetti à 72 ;
64
Cette ventilation a été réalisée en fonction de la nomenclature d’activités française
révision 2 de l’INSEE et des indications sur les assujettis figurant au sein de la base
légale de chacune de ces taxes.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
53
rhombus5
vingt taxes affectées sont spécifiques à l’industrie pharmaceutique :
il
s’agit
essentiellement
de
droits
d’enregistrement
sur
les
médicaments et les dispositifs médicaux mis sur le marché français,
ainsi que de contributions diverses dont doivent s’acquitter les
laboratoires, les grossistes et les entreprises exploitant des
médicaments bénéficiant d’une autorisation de mise sur le marché ;
rhombus5
sur les quinze taxes affectées spécifiques au secteur des activités
financières, douze concernent exclusivement le sous-secteur des
assurances ;
rhombus5
enfin le secteur des transports
65
concentre pour sa part seize taxes
affectées sectorielles, reposant pour un tiers d’entre elles sur le
nombre de passagers (droits de francisation et de navigation, taxe sur
les billets d’avion) et prenant la forme, pour les deux autres tiers, de
prélèvements hétérogènes (fiscalité écologique à l’instar de la taxe
sur les nuisances sonores aéroportuaires, taxes de régulation, etc.).
En termes de rendement financier, cinq secteurs concentrent 33 %
du total de la fiscalité affectée, pour un montant agrégé de près de 40 Md€
en 2011 : l’assurance, l’industrie pharmaceutique, la production et la
distribution d’électricité et de gaz, la fabrication de boissons et la
fabrication de produits à base de tabac.
Tableau 16 : Ventilation du rendement des taxes affectées (principaux
secteurs d’activités, 2011)
Secteur d'activité (définition INSEE)
Rendement de la
fiscalité affectée en
2011 (en M€)
Part du rendement de la fiscalité
affectée dans l’ensemble de la
fiscalité affectée (en %)
Activités financières et d'assurance
6 849
6%
Fabrication de boissons
5 752
5%
Fabrication de produits à base de tabac
14 791
13%
Industrie pharmaceutique
4 439
4%
Production et distribution d'électricité,
de gaz, de vapeur et d'air conditionné
4 800
4%
Toutes entreprises (fiscalité spécifique)
66 476
59%
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Au sein de la seule fiscalité affectée sectorielle, ces cinq secteurs
(assurance ;
industrie
pharmaceutique ;
production
et
distribution
d’électricité et de gaz ; fabrication de boissons et fabrication de produits à
65
Catégorie
ad hoc
créée à des fins de lisibilité, qui agrège trois divisions au sein de la
section « transports et entreposage » de la nomenclature INSEE : transports aériens,
transports par eau, transports terrestres et par conduites, mais qui exclut de son
périmètre les activités de poste, de courrier et d’entreposage.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
54
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
base de tabac), dont certains sont plutôt délocalisables, sont à l’origine de
près de 80 % du rendement total.
Graphique 3 : Ventilation du rendement des taxes affectées sectorielles par
secteurs d’activité économique (2011)
15%
10%
12%
Agriculture, sylviculture et pêche
Activités financières et d’assurance
2%
2%
5%
Transports
Industrie pharmaceutique
Fabrication de produits àbase de tabac
32%
Fabrication de boissons
Télécommunications
5%
Eau, déchets, dépollution
10%
Santéhumaine et action sociale
Electricitéet gaz
3%
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Note de lecture : Par souci de lisibilité, il n’est pas fait mention des secteurs pour lesquels
le rendement de la fiscalité affectée est de 0 ou 1 % dans le rendement total de la fiscalité
affectée sectorielle.
2 -
Pour six secteurs d’activité, les taxes affectées représentent un
poids significatif par rapport aux prélèvements obligatoires
qu’ils acquittent
Le poids de la fiscalité affectée sectorielle a été rapproché, à partir
des données collectées auprès de la DGFiP et de l’agence centrale des
organismes de sécurité sociale (ACOSS), des prélèvements obligatoires
génériques de ces secteurs (
cf. graphiques suivants
).
En première analyse
66
, plusieurs constats peuvent être établis :
66
La fiscalité affectée comporte à la fois des taxes acquittées directement par les
entreprises et des taxes acquittées par le consommateur. D’un strict point de vue
économique, la problématique de « l’incidence fiscale » (
cf. chapitre III
) rend cette
distinction artificielle ; néanmoins, elle peut ponctuellement soulever des problèmes
d’interprétation des ratios calculés dans cette partie dans des cas où l’essentiel de la
fiscalité est supporté par le consommateur. De ce fait, les ratios ne suffisent pas à
démontrer d’éventuelles situations de « surfiscalisation », qui doivent être étayées par
un examen sectoriel plus détaillé excédant les prérogatives du Conseil.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
55
rhombus5
la fiscalité affectée sectorielle ne représente qu’une part très
marginale (entre 1 et 6 %) de la somme des prélèvements
obligatoires et de la fiscalité affectée sectorielle pour les secteurs
suivants : activités créatives, artistiques et de spectacle ; activités
immobilières ;
imprimerie
et
reproduction
d’enregistrements ;
production de contenus ;
rhombus5
elle représente une part substantielle mais minoritaire (entre 10 et
40 %) de la somme des prélèvements obligatoires et de la fiscalité
affectée
sectorielle
pour
les
télécommunications,
le
secteur
financier et les transports ;
rhombus5
le poids de cette fiscalité affectée sectorielle varie en revanche entre
50 et 70 % pour les secteurs suivants : agriculture, sylviculture et
pêche ; industrie pharmaceutique ; organisation de jeux de hasard et
d’argent ; programmation et diffusion ; production et distribution
d’électricité
et
de
gaz ;
production
et
distribution
d'eau,
assainissement, gestion des déchets et dépollution.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
56
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Graphiques 4 et 4 bis : Parts respectives de l’IS, de la CET, des
cotisations sociales et de la fiscalité affectée sectorielle concernant treize
secteurs d’activité sur l’ensemble des prélèvements obligatoires génériques
+fiscalité affectée sectorielle acquittés en 2011
67
20%
54%
66%
20%
12%
21%
6%
6%
4%
27%
3%
Activités
financières et
d’assurance
Industrie
pharmaceutique
Imprimerie et
reproduction
Agriculture,
sylviculture
et pêche
Activités
créatives,
artistiques et
de spectacle
Activités
immobilières
74%
5%
6%
54%
4%
3%
89%
4%
83%
10%
5%
20%
4%
Part de la CET dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Part de l’IS dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Part des cotisations sociales dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Part de la fiscalitéaffectée sectorielle dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
67
Il convient toutefois de noter que la fiscalité affectée sectorielle reposant sur les
secteurs de fabrication de boissons et de tabacs ne saurait être comparée aux
prélèvements obligatoires acquittés par ces secteurs puisque cette fiscalité affectée, de
par sa nature, est directement acquittée, pour la quasi-totalité, par le consommateur
(fraction de TVA, droits de circulation et de consommation) et non par les entreprises
du secteur.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
57
55%
67%
52%
48%
17%
38%
9%
14%
12%
7%
6%
10%
5%
1%
3%
33%
Production
(cinéma,TV,
radio,
musique)
Organisation
de jeux de
hasard et
d’argent
80%
1%
60%
43%
Eau, déchets,
dépollution
16%
2%
Programmation
et diffusion
23%
5%
27%
Electricité
et gaz
13%
Transports
Télécoms
29%
24%
Part de la CET dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Part de l’IS dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Part de la fiscalitéaffectée sectorielle dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Part des cotisations sociales dans la somme PO génériques+fiscalitéaffectée sectorielle acquittée en 2011
Source : DGFiP, ACOSS, calculs du Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : Par souci de simplification, ces prélèvements obligatoires génériques ont été
calculés comme la somme de l’impôt sur les sociétés (IS)
68
, de la contribution économique
territoriale (CET)
69
et des cotisations sociales
70
à la charge de l’employeur.
3 -
Pour certains secteurs économiques, les taxes affectées peuvent
représenter une charge fiscale supplémentaire significative par
rapport à la production et à la valeur ajoutée
Afin de déterminer des situations où le poids de la fiscalité affectée
augmente de manière significative la charge fiscale pesant sur un secteur
68
L’impôt sur les sociétés mentionné dans les graphiques ci-dessous est calculé net des
imputations et a fait l’objet de requêtages et restitutions par la DGFiP : la cotisation
ainsi présentée comprend l’impôt net sur les sociétés, la contribution sur les bénéfices et
la contribution sur les revenus locatifs.
69
La contribution économique territoriale a été calculée pour chaque secteur à partir des
données de cotisation foncière des entreprises (CFE), frais compris et d’imposition
forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), frais également compris, transmises par
la DGFiP et issues des rôles généraux de CFE-IFER 2011, ainsi qu’à partir des
montants de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), frais compris,
acquittés et de dégrèvements pour plafonnement à la valeur ajoutée (PVA) obtenus par
simulation.
70
Les cotisations sociales à la charge de l’employeur recouvrées par l’ACOSS figurant
dans ces mêmes graphiques recouvrent l’ensemble des cotisations sociales du régime
général et de l’assurance chômage à la charge de l’employeur.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
58
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
d’activité,
deux ratios de fiscalisation ont été calculés pour chaque
secteur d’activités.
Un premier ratio de fiscalisation a été calculé rapportant, d’une part,
la somme des prélèvements obligatoires tels que définis précédemment
71
et
de la fiscalité affectée sectorielle et, d’autre part, sa production (c’est-à-dire
son chiffre d’affaires) pour l’année 2011 :
rhombus5
le ratio moyen de fiscalisation, pour l’ensemble des secteurs
d’activité économique, est de 11 % ;
rhombus5
l’industrie pharmaceutique, le secteur financier, la production et
distribution d’eau associée à la gestion des déchets et à la
dépollution ainsi que la programmation et la diffusion se
caractérisent par une pression fiscale relativement supérieure à la
moyenne : leur ratio de fiscalisation avoisine en effet 20 % ;
rhombus5
les activités immobilières, artistiques, créatives et de spectacle, de
production, l’agriculture et les télécommunications se caractérisent
par une pression fiscale relativement inférieure à la moyenne (ratio
de fiscalisation inférieur à 10 %) ;
rhombus5
les autres secteurs sont dans une situation intermédiaire : tel est le
cas
pour
l’imprimerie
et
la
reproduction
d’enregistrements,
l’organisation de jeux de hasard et d’argent, la programmation et la
diffusion et les transports (ratio de fiscalisation entre 10 et 20 %).
71
Impôt sur les sociétés, contribution économique territoriale et cotisations sociales.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
59
Graphique 5 : Ratio de fiscalisation par rapport à la production (par
secteurs d’activité économique, en % pour l’année 2011)
2 %
24 %
17 %
1 %
11 %
5 %
18 %
21 %
8 %
9 %
9 %
18 %
3 %
Programmation et diffusion
Télécommunications
Organisation de jeux de hasard et d’argent
Production (cinéma, radio, TV, musique)
Transports
Electricitéet gaz
Eau, déchets, dépollution
Activités financières et d’assurance
Activités créatives, artistiques et de spectacle
Agriculture, sylviculture et pêche
Imprimerie et reproduction d’enregistrements
Activités immobilières
Industrie pharmaceutique
Source : INSEE, DGFiP, ACOSS, calculs du Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : Le ratio de fiscalisation rapporte le poids des principaux prélèvements obligatoires
(IS+CET+cotisations sociales+fiscalité affectée sectorielle) à la production.
Un second ratio de fiscalisation rapportant, cette fois-ci, la charge
fiscale (somme des prélèvements obligatoires et fiscalité affectée
sectorielle) à la valeur ajoutée du secteur d’activité concerné confirme les
constats précédents en les amplifiant :
rhombus5
la moyenne de ce ratio de fiscalisation s’élève à 32 % ;
rhombus5
la programmation et diffusion constitue le secteur où la charge
fiscale résultant de ces deux agrégats est la plus significative par
rapport à la valeur ajoutée, avec un ratio de fiscalisation de la valeur
ajoutée de 61 % ;
rhombus5
les secteurs suivants se caractérisent également par un ratio de
fiscalisation élevé rapporté à la valeur ajoutée : l’organisation de
jeux de hasard et d’argent, le secteur financier, l’imprimerie et
reproduction
d’enregistrements,
la
production
et
distribution
d’électricité et de gaz et les transports (entre 25 et 50 % de ratio de
fiscalisation) ;
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
60
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
rhombus5
les activités immobilières, artistiques, créatives et de spectacle,
l’agriculture et les télécommunications se caractérisent à l’inverse
par une pression fiscale relativement inférieure à la moyenne (ratio
de fiscalisation inférieur à 10 %).
Graphique 6 : Comparaison du ratio ((IS +CET+cotisations
sociales+fiscalité affectée sectorielle) / (valeur ajoutée par secteurs
d’activité économique), en % pour l’année 2011)
20%
6%
61%
34%
46%
20%
49%
30%
3%
2%
39%
8%
Activités financières et d’assurance
Activités immobilières
Agriculture, sylviculture et pêche
Activités créatives, artistiques et de spectacle
Imprimerie et reproduction d’enregistrements
Organisation de jeux de hasard et d’argent
Télécommunications
Production (cinéma, radio, TV, musique)
Eau, déchets, dépollution
Electricitéet gaz
Programmation et diffusion
Transports
Source : INSEE, DGFiP, ACOSS, calculs du Conseil des prélèvements obligatoires.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Chapitre III
Le développement de la fiscalité affectée
pose d’importants problèmes
budgétaires et économiques
Ce troisième chapitre du rapport porte sur les effets des taxes
affectées sur les finances publiques, tant au regard du pilotage –
notamment budgétaire – des politiques publiques qu’au regard de
l’objectif de maîtrise des dépenses publiques.
Conformément à la lettre
du Premier ministre, le champ d’investigation retenu ne porte pas
sur l’ensemble de la fiscalité affectée
.
I
-
Les travaux du Conseil ont principalement
porté sur la fiscalité affectée «
aux tiers autres que la
sécurité sociale et les collectivités locales
» soit, pour
2013, 214 taxes d’un rendement de 28 Md€
Dans sa lettre, le Premier ministre invitait le Conseil des
prélèvements obligatoires à circonscrire ses travaux aux «
tiers autres que
les collectivités locales et la sécurité sociale
», ce qui correspond pour
l’essentiel aux agences de l’État, aux organismes professionnels et
consulaires et aux dispositifs de solidarité nationale (
cf.
encadré
9 ci-dessous
).
Conformément à cette demande, le Conseil des prélèvements
obligatoires a donc choisi, en méthode, de privilégier ce champ pour
établir ses constats et ses propositions.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
62
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Encadré 9 : Périmètre relevant de la demande du Premier ministre
Le périmètre, défini par la commande du Premier ministre, des «
tiers autres que les
collectivités locales et la sécurité sociale
» pourrait se composer des catégories suivantes :
square4
les agences de l’État :
comme l’a montré le rapport de l’IGF consacré aux agences de
l’État, l’établissement d’un tel périmètre n’est pas simple, en raison du foisonnement
des entités et des périmètres administratifs. Les définitions, critères et modes de suivi
des trois principaux périmètres administratifs – opérateurs de l’État, organismes
divers d’administration centrale (ODAC) et entités dotées d’un comptable public
(EDCP) – présentent d’importantes insuffisances. Dans ce contexte, l’IGF a choisi,
par convention, d’utiliser le terme générique d’ « agence » pour qualifier les
différentes entités, qu’elles soient ou non dotées de la personnalité morale, qui sont
contrôlées par l’État et qui exercent une activité de service public non-marchand. Ces
entités, dont les activités, les statuts, la taille et les relations entretenues avec l’État
composent un ensemble très hétérogène, étaient en 2010 au nombre de 1244 -, 1101
étant dotées de la personnalité morale ;
square4
les organismes techniques ou professionnels
(CTI, CPDE, ordres professionnels,
offices agricoles percevant des CVO) ;
square4
les organismes consulaires
(chambres de commerce et d’industrie ; chambre des
métiers et de l’artisanat ; chambres d’agriculture) ;
square4
les dispositifs de péréquation et de solidarité nationale
(FSA, FNAL, CSPE etc.) ;
square4
les bénéficiaires de contributions
sui generis
telles que la taxe d’apprentissage, la
formation professionnelle ou le « 1% logement » ;
square4
les agences locales
.
Le Conseil des prélèvements obligatoires a concentré ses analyses sur les quatre
premières catégories de bénéficiaires de taxes affectées.
En effet, les contributions
sui
generis
mériteraient des développements propres en raison de leur spécificités (collecte,
objet, fonctionnement). Ils ont par ailleurs fait l’objet d’un nombre important de rapports
d’évaluation, constatant généralement leur inefficience et la grande complexité de leur
gouvernance
72
. Par ailleurs, la dernière catégorie (celle des agences locales) s’inscrit dans
la problématique des collectivités locales, non traitée par le Conseil.
Il serait utile que des travaux ultérieurs puissent être conduits dans
les sphères locales et sociales, ainsi que parmi les contributions
sui
generis
, dans la mesure où ces ensembles constituent l’essentiel du
périmètre de la fiscalité affectée.
Le champ privilégié par le Conseil des prélèvements obligatoires
pour ses analyses et propositions représente, en 2013, 453 entités et près
de 28 Md€ de rendements fiscaux prévisionnels :
rhombus5
89 agences ;
72
Cf. par exemple
Pour une réforme de la taxe d’apprentissage
, Rapport
d’information fait au nom de la commission des finances du Sénat, M. François
Patriat, mars 2013.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
63
rhombus5
386 établissements consulaires (163 chambres de commerce et
d’industrie ; 111 chambres des métiers et de l’artisanat ;
112 chambres d’agriculture) ;
rhombus5
74 organisations techniques ou professionnelles ;
rhombus5
4 dispositifs de péréquation ou de solidarité nationale.
Tableau 17 : Champ d’investigations privilégié par le Conseil des
prélèvements obligatoires (2013)
Nombre d'entités
Nombre de taxes
Montant (Md€)
Agences
89
135
14,6
Chambres consulaires
286
6
1,9
Organismes professionnels
74
67
1,4
Dispositifs de solidarité
4
6
9,9
Total
453
214
27,9
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
II
-
La multiplication des taxes affectées se révèle
très coûteuse pour les finances publiques
Connaissant un développement très important ces dernières années,
ces entités sont, pour une part significative d’entre elles, désormais
financées par taxes affectées. En effet, cette modalité de financement a
été appréhendée comme un instrument de renforcement de leur autonomie
de gestion.
Du point de vue des finances publiques, l’affectation de ressources
fiscales à de telles entités ne va toutefois pas de soi ; en effet, il n’y
a
priori
aucune raison pour que l’évolution du rendement d’une taxe et
l’évolution des besoins d’un organisme soient corrélées dans le temps.
Dans ces conditions, l’affectation de ressources fiscales constitue un
mécanisme asymétrique pour l’État :
rhombus5
en cas de rendements insuffisants
pour assurer la couverture des
dépenses, l’État joue le rôle «
d
’assureur en dernier ressort » : il
intervient en effet
en complément des taxes affectées, par le biais
de versement de subventions d’équilibre ;
rhombus5
en cas de taxe dynamique, avec des rendements élevés,
les
opérateurs bénéficient de surplus de ressources par rapport à leurs
besoins, au risque d’introduire une forme de pilotage par les
recettes, les incitant à augmenter leur périmètre d’intervention ou à
constituer des réserves financières inemployées ;
Dans les faits, un faisceau d’indices montre que les dynamiques
d’évolution des taxes ne sont pas toujours maîtrisées : en moyenne, la
fiscalité affectée se traduit par un surcroît de dépenses, même si
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
64
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
ponctuellement des dotations d’équilibre doivent être versées par l’État.
Au total, la mécanique de l’affectation des ressources fiscales apparaît
défavorable aux finances publiques ; elle tend à exonérer certaines
agences de l’objectif de maîtrise des finances publiques.
A - L’absence de maîtrise de la dynamique des taxes
affectées rend ce mécanisme de financement
défavorable aux finances publiques
1 -
L’évolution des dépenses des bénéficiaires de taxes affectées
apparaît très dynamique, notamment par rapport
aux autres dépenses publiques
Sur le champ restreint d’affectataires tel que défini précédemment,
les informations disponibles montrent que la fiscalité affectée a crû de
manière très significative depuis 2007, surtout si la dynamique est
appréciée sur un périmètre courant, c’est-à-dire prenant en compte les
créations de taxes (par exemple, + 39 % pour les agences de l’État, soit
près de + 6 % par an).
Tableau 18 : Croissance des taxes affectées sur le périmètre
correspondant à la demande du Premier ministre (périmètre courant)
Montant des taxes
affectées en 2013 (M€)
Taux de croissance
2007-2013 (%)
Taux de croissance annuel
moyen 2007-2013 (%)
Agences de l'État
14 619
+ 39,1%
+ 5,7%
Chambres consulaires
1 913
+ 17,8%
+ 2,8%
Organismes techniques et
professionnels
1 355
+ 56,1%
+ 7,7%
Dispositifs de péréquation
et de solidarité
9 982
+ 180,1%
+ 18,7%
Total
27 869
+ 68,3%
+ 9,1%
Source : Conseil des prélèvements obligatoires.
Sur le champ des opérateurs de l’État, soit une sous-catégorie des
agences de l’État qui fait l’objet d’une grande attention de la part des
tutelles et du Parlement
73
, les taxes affectées ont augmenté, entre 2007 et
73
Les
opérateurs de l’État
, au nombre de 560 en 2012, n’ont pas de définition
juridique. Ils font l’objet depuis 2007 d’un recensement annuel par la direction du
budget dans un « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances. Une entité
dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique (GIP,
association,…), est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l’État dès
lors qu’elle répond cumulativement à trois critères : une activité de service public ;
un financement assuré majoritairement par l’État ; un contrôle direct par l’État.
Ils se distinguent de la
catégorie des organismes divers d’administration centrale
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La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
65
2012, de manière particulièrement dynamique (+ 25 %, soit + 4,5 % par
an). Cette croissance
est d’autant plus frappante lorsqu’elle est comparée
à l’évolution des crédits budgétaires alloués à l’ensemble des opérateurs
(+ 13 % sur la même période, soit + 2,4 % par an) (
cf.
tableau 19
ci-après
).
Tableau 19 : Évolution des moyens financiers alloués aux opérateurs
(périmètre constant, prévisionnel, Md€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Croissance
totale
(2007-2012)
Croissance
annuelle
(2007-2012)
Crédits de
paiement
35,29
37,69
37,26
40,06
40,44
39,82
+ 12,84 %
+ 2,44 %
Taxes
affectées
7,92
7,73
8,94
8,87
9,77
9,86
+ 24,49 %
+ 4,48 %
Total
43,20
45,42
46,20
48,93
50,21
49,69
+ 15,02 %
+ 2,84 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été
retenues ; les données relatives aux opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin
de pouvoir être analysées : un champ d’opérateurs a été défini de manière à
neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en
2012, soit 560 entités) ; les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les
opérateurs ont été neutralisés, les données manquantes ont été complétées,
principalement par régression linéaire.
(ODAC)
. Ces derniers, qui étaient 825 en 2010, sont suivis par l’INSEE, à partir de
données transmises par la DGFiP, en vue de l’établissement des comptes nationaux.
Ils sont «
des organismes auxquels l’État a donné une compétence fonctionnelle
spécialisée au niveau national. Contrôlés et financés majoritairement par l’État,
[ils]
ont une activité principalement non marchande
».
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
66
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
En considérant les 18
74
opérateurs ou catégories d’opérateurs
recensés dans le « jaune » opérateurs comme recevant des taxes affectées
chaque année de 2007 à 2012
75
,
le montant prévisionnel des taxes
affectées à des opérateurs s’élève ainsi en 2012 à 8,6 Md€.
Onze
opérateurs
76
ont vu leurs recettes fiscales augmenter de 1,5 Md€, soit
88 % de la hausse totale des taxes affectées à champ constant
. Seuls
deux opérateurs sur dix-huit voient leurs taxes affectées diminuer de 2007
à 2012
77
.
Deux autres constats peuvent être par ailleurs formulés :
rhombus5
d’une part, le dynamisme des taxes affectées est allé croissant sur
la période, au fur et à mesure du renforcement de la contrainte
budgétaire
78
: celles-ci augmentent ainsi de + 5,4 % par an entre
2010 et 2012, contre + 3,9 % par an entre 2007 et 2010. une telle
évolution suggère que des ressources fiscales ont pu être affectées
de manière à limiter les effets de la consolidation budgétaire en
cours ;
74
Les opérateurs peuvent ne recevoir des taxes affectées que certaines années et pas
d’autres. Ainsi, chaque année, la liste des opérateurs recevant des taxes affectées peut
évoluer.
Les 18 opérateurs (ou catégorie d’opérateurs) recevant une recette fiscale
chaque année de 2007 à 2012 sont : l’agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME), l’agence de financement des infrastructures de transport de
France (AFITF), l’agence française de sécurité sanitaire des produits de santé
(AFFSAPS) devenue agence nationale de sécurité du médicament et des produits de
santé (ANSM), les agences de l’eau, l’agence nationale de l’habitat (ANAH), l’agence
nationale pour la gestion de déchets radioactifs (ANDRA), l’agence nationale des
titres sécurisés (ANTS), le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres
(CELRL), le centre national de la cinématographie et de l’image animée (CNC), le
centre national pour le développement du sport (CNDS), l’établissement public de
sécurité ferroviaire (EPSF), le fonds CMU, le fonds de solidarité, le fonds national de
promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA), l’institut national de l’origine
et de la qualité (INAO), l’institut national de la propriété industrielle (INPI), l’office
national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et voies navigables de France
(VNF).
75
Les « jaunes » ne recensent pas toutes les taxes affectées, notamment lorsqu’elles
ont un faible rendement.
76
Il s’agit de l’ADEME, les six agences de l’eau, l’ANTS, le CNC, le fond CMU et le
fond de solidarité.
77
Il s’agit de l’ANAH et de l’ONCFS.
78
La seconde loi de programmation des finances publiques, en date du 28 décembre
2010, associe les opérateurs à l’effort de l’État en matière de budget et d’emplois : à
compter de 2011, les opérateurs doivent réduire leurs effectifs de 1,5% par an, et leurs
dépenses de fonctionnement de 10% sur le prochain triennal.
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LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
67
Tableau 20 : Taux de croissance annuelle des moyens financiers alloués
aux opérateurs (crédits de paiement et taxes affectées, périmètre
constant, %)
2007-2012
2007-2010
2010-2012
Taux de croissance annuelle (CP et TA)
+ 2,84 %
+ 4,24 %
+ 0,77 %
Dont taux de croissance des CP
+ 2,44 %
+ 4,32 %
-0,30 %
Dont taux de croissance des TA
+ 4,48 %
+ 3,85 %
+ 5,43 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été
retenues ; les données relatives aux opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin
de pouvoir être analysées : un champ d’opérateurs a été défini de manière à
neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en
2012, soit 560 entités) ; les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les
opérateurs ont été neutralisés, les données manquantes ont été complétées,
principalement par régression linéaire.
rhombus5
d’autre part, si on la compare à l’évolution du budget général de
l’État, la croissance des taxes affectées aux opérateurs apparaît
encore plus dynamique ; elles
augmentent ainsi
beaucoup plus
vite que les dépenses budgétaires de l’État
(+ 4,5 % pour les
taxes affectées, contre + 1,2 % pour les dépenses de l’État).
Tableau 21 : Évolutions des moyens alloués aux opérateurs et du budget
général de l’État (périmètre constant)
En Md€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Croissance annuelle
(2007-2012)
Budget général
de l’État
227,05
227,66
229,93
234,08
242,76
241,01
+ 1,20 %
Moyens alloués
aux opérateurs
(CP et TA)
43,20
45,42
46,20
48,93
50,21
49,69
+ 2,84 %
Dont taxes
Affectées
7,92
7,73
8,94
8,87
9,77
9,86
+ 4,48 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été
retenues ; les données relatives aux opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin de
pouvoir être analysées : un champ d’opérateurs a été défini de manière à neutraliser la
volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en 2012, soit
560 entités) ; les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les opérateurs ont
été neutralisés, les données manquantes ont été complétées, principalement par
régression linéaire.
Le budget général de l’État a également été retraité de manière à
obtenir un périmètre constant sur toute la période.
Au total, l’affectation semble déconnecter, en moyenne, le besoin
des affectataires et l’évolution de la ressource,
induisant une forme de
pilotage par la recette
. L’évaluation des effets des affectations de taxe
sur la gestion des affectataires nécessiterait un examen approfondi de
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La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
68
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
leurs activités, ce qui excède la mission assignée au Conseil des
prélèvements obligatoires. Toutefois, certaines corrélations simples – qui
mériteraient donc des investigations statistiques et économétriques
complémentaires – tendent à montrer, en première analyse, que
l’évolution des taxes affectées peut sensiblement modifier la gestion des
entités affectataires. Ainsi, une agence dont les taxes affectées
augmentent semble voir ses dépenses croître tendanciellement, comme
l’illustre en première approximation le graphique 7 ci-dessous :
Graphique 7 : Corrélation entre la croissance des dépenses des
opérateurs
79
et la croissance des taxes affectées (2007-2012)
-50,00%
50,00%
150,00%
-50,00%
150,00%
Croissance des TA
Croissance des Dépenses
Source : IGF.
2 -
L’évolution des effectifs et des masses salariales des
affectataires apparaît également très dynamique
Concernant les emplois, les opérateurs bénéficiant de taxes
affectées voient
leurs effectifs augmenter deux fois plus vite
que ceux
qui n’en bénéficient pas (
cf.
tableau 22 ci-dessous
). L’évolution des
effectifs de l’État est, pour sa part, négative sur la période (-5,8 %).
79
Il s’agit des 18 mêmes opérateurs (ou catégorie d’opérateurs) que précédemment.
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La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
69
Tableau 22 : Évolution des effectifs des opérateurs selon leur modalité de
financement et de ceux de l’État (titre 2 et titre 3, 2007-2012)
Évolution des effectifs (%)
Opérateurs bénéficiant de taxes affectées
+ 10,4 %
Opérateurs ne bénéficiant pas de taxes affectées
+ 4,1 %
État
- 5,8 %
Source : IGF.
Note :
Les données prévisionnelles, plus fiables que les données d’exécution, ont été
retenues ; les données relatives aux opérateurs ont été fiabilisées et complétées afin
de pouvoir être analysées : un champ d’opérateurs a été défini de manière à
neutraliser la volatilité du périmètre (il s’agit du groupe d’opérateurs présents en
2012, soit 560 entités) ; les transferts de personnels et de crédits entre l’État et les
opérateurs ont été neutralisés, les données manquantes ont été complétées,
principalement par régression linéaire.
La même dynamique est observable en matière de masse
salariale et de rémunération
. Sur un échantillon d’agences pour
lesquelles les données comptables et physiques étaient disponibles, la
croissance moyenne des dépenses de personnel entre 2008 et 2011 s’élève
à 17 % pour les agences financées par taxe affectée, contre +10 % pour
les agences non financées par taxe affectée et -2 % pour le budget général
de l’État.
Ces évolutions résultent pour une large part des variations du
nombre d’effectifs, mais également de l’évolution de la masse salariale
par tête, à hauteur de +14 % pour les agences, soit 2 points de plus que
pour les agences non affectataires et 5 points de plus que pour le budget
général de l’État (
cf.
tableau 23 ci-dessous
).
Tableau 23 : Croissance de la masse salariale des agences (2008-2011)
Agences financées
par taxe affectée
Agences non
financées par taxe
affectée
Budget
général de
l’État
Nombre d'agences
14
26
-
Croissance moyenne de la
masse salariale globale
2008-2011
+17 %
+10 %
-2 %
Croissance moyenne de la
masse salariale par tête
2008-2011
+14 %
+12 %
+9 %
Source : IGF, à partir de données de la DB et de la DGFiP.
Note : Calculs portant sur un échantillon de 40 établissements pour lesquels les données
relatives au nombre d’ETP et à la masse salariale étaient disponibles sur la période
considérée. Les données retenues pour l’État sont celles du budget général.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
70
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
3 -
La forte croissance des fonds de roulement des affectataires
peut indiquer un excès de financement
L’affectation de ressources fiscales est également un facteur
favorisant l’augmentation des fonds de roulement
(
cf. encadré 10
ci-dessous
)
.
Encadré 10 : L’analyse du fonds de roulement
1/ Trésorerie et fonds de roulement
Deux données financières font l’objet depuis peu d’une plus grande d’attention, à
la fois de la part des administrations de tutelle et des parlementaires
80
: la
trésorerie et le fonds de roulement
(FdR). Ils peuvent être des indices d’un
surfinancement des établissements :
square4
la trésorerie
, qui se compose des disponibilités immédiates de l’établissement, peut
être problématique à double titre: d’une part, si son niveau est trop élevé, elle
traduit l’existence de fait d’une avance de trésorerie de l’État ; d’autre part, si
celle-ci n’est pas centralisée auprès du Trésor, elle pèse sur la propre trésorerie de
l’État
;
square4
le FdR
81
,
qui doit être suffisamment élevé pour financer l’activité de
l’établissement, ne doit néanmoins pas être constitué au détriment de la trésorerie
de l’État.
2 / Le calcul et le recours au FdR
Le FdR se calcule à partir de la balance générale des comptes comme la somme des
ressources stables de laquelle on retranche les emplois stables et les actifs immobilisés
bruts.
Puisqu’il finance l’actif circulant, le FdR doit être comparé aux charges décaissables,
non exceptionnelles, de l’établissement. Il peut ainsi être exprimé en jours par le
ratio « FdR / charges décaissables x 360 », ou en mois par le ratio « FdR / charges
décaissables x 12 ». Au-delà de sa valeur, régulièrement située entre un et trois mois, il
importe également de surveiller son évolution et sa cohérence par rapport aux autres
opérateurs du même secteur.
Il est possible d’avoir recours au FdR dans deux situations :
square4
pour financer le compte de résultat, ce qui constitue
une alerte sur la capacité du
cycle d’exploitation courant à s’autofinancer ;
square4
à l’inverse, un apport structurel au fonds de roulement peut parfois être un
indice
de surfinancement de l’opérateur
.
80
Ainsi, le « Jaune » opérateur présente, depuis 2011, un recensement de
l’endettement et des engagements hors bilan des opérateurs (article 107 de la loi
n°n°2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010).
81
Le FdR correspond à la différence entre les ressources stables de l’établissement et
ses immobilisations. La relation entre trésorerie et FdR est plus immédiatement
donnée par la relation : Trésorerie = FdR – Besoin en Fonds de Roulement.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
71
3 / Analyse du fonds de roulement
Il est d’usage de considérer qu’un FdR doit permettre de financer entre 60 et
90 jours d’activité d’un établissement
. Dès lors, un établissement peut être sur-
(respectivement sous) financé dès lors que son FdR est supérieur (respectivement
inférieur) à ce seuil.
Certaines agences possèdent un fonds de roulement négatif, ce qui signifie que
l’établissement finance une partie de ses immobilisations par des ressources
d’exploitation (supposées financer les emplois du cycle d’exploitation) ou des dettes à
court terme. Sauf rares exceptions liées à l’activité de l’établissement, un fonds de
roulement négatif n’est pas le signe d’une très bonne santé financière.
Source : IGF.
Ainsi, sur un échantillon constant de 17 agences bénéficiant de
taxes affectées, et de 321 agences n’en bénéficiant pas, le taux de
croissance des fonds de roulement des premières est deux fois supérieur à
celui des secondes (+ 49 % contre + 24 % sur la période 2006-2010).
Tableau 24 : Impact des taxes affectées sur l’évolution des fonds de
roulement (périmètre constant)
(En M€)
2006
2007
2008
2009
2010
Évolution
2006-2010 (%)
FdR des agences financées
par des taxes affectées
928
1 043
1 082
1 273
1 382
+ 49 %
FdR des établissements non
financés par des taxes
affectées
8 270
8 940
9 223
10 973
10 468
+ 24 %
Source : IGF, à partir des données DGFiP.
Note : L’analyse porte sur un échantillon de 17 agences bénéficiant de taxes affectées
entre 2006 et 2010, et sur 321 agences n’en bénéficiant pas sur la même période.
Par ailleurs, les agences financées par taxes affectées semblent plus
fréquemment disposer d’un FdR élevé. Alors que seulement 89 agences
sur les 1244 dénombrées par l’IGF dans son rapport sont financées par
taxes affectées, et que celles-ci ne représentent que 20 % du poids total
des agences, l’analyse des vingt-cinq plus importants FdR supérieurs à
trois mois d’activité montre que :
rhombus5
treize d’entre eux (soit plus de la moitié) relèvent d’agences
financées par taxes affectées ;
rhombus5
sur les dix fonds de roulement les plus importants, sept sont
financés par taxe affectée (
cf.
tableau 25 ci-dessous
).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
72
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Tableau 25 : Les 25 fonds de roulement supérieurs à trois mois d’activité
les plus importants (31 décembre 2010)
Organismes
FdR 2010 (en
mois d'activité)
Poids du FdR
(€)
Financement
par taxe affectée
Centre national du cinéma et de l'image animée
13,06
465 384 005
Oui
Établissement public du musée du Louvre
13,84
159 126 336
Non
Fonds de financement de la protection
complémentaire de la couverture universelle du
risque maladie
23,30
126 801 171
Oui
Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
5,43
117 991 289
Oui
Institut national de la propriété industrielle
9,56
80 435 458
Oui
Centre des monuments nationaux
15,72
75 170 389
Oui
Agence nationale de l'habitat
4,99
72 775 093
Oui
Établissement public du château, du musée et du
domaine national de Versailles
17,20
49 631 713
Non
Office national de l'eau et des milieux aquatiques
7,91
48 384 571
Oui
Agence nationale des fréquences
16,94
39 153 362
Non
Université de Toulouse III
4,39
34 706 162
Non
Office national des anciens combattants et
victimes de guerre
5,31
34 553 953
Non
Fonds de solidarité
7,36
34 264 904
Oui
Musée Rodin
38,20
28 720 636
Non
Université d'Artois
15,89
27 547 964
Non
Agence de l'eau Artois-Picardie
5,84
27 304 221
Oui
Établissement public du musée d'Orsay et du
musée de l'Orangerie
14,56
26 367 483
Non
Centre national du livre
12,61
24 018 505
Oui
Collège de France
34,93
23 414 370
Non
Chancellerie des universités de Paris
29,22
20 546 876
Non
Office national de la chasse et de la faune sauvage
5,22
20 524 420
Oui
Institution nationale des invalides
10,33
17 908 485
Non
Assemblée permanente des chambres d'agriculture
8,43
17 344 108
Oui
Centre national d'enseignement à distance
4,66
17 322 798
Non
Centre national de gestion des praticiens
hospitaliers et des personnels de direction de la
fonction publique hospitalière
9,01
16 962 186
Oui
Source : IGF, à partir des données de la DGFiP.
Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) fournit
un exemple caractéristique de cet effet d’entraînement sur les dépenses :
entre 2007 et 2011, ses ressources ont crû de 46 %, conduisant à une
accumulation de réserves budgétaires et à une augmentation exponentielle
de son fonds de roulement (
cf.
encadré 11 ci-après
).
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
73
Encadré 11 : La dynamique des recettes et du FdR du CNC
entre 2007 et 2011
Entre 2007 et 2011, les ressources du CNC ont augmenté de 46 %, ce qui est lié à la forte
progression des taxes affectées
, et plus particulièrement de la taxe sur les services de
télévision (TST). Les taxes affectées et autres produits de gestion sont passées de 528 M€ en
2007 à 841 M€ en 2011, ce qui correspond à une hausse de 59 % sur la période considérée. Au
sein des taxes affectées, la TST a connu une évolution particulièrement dynamique,
puisqu’elle est passée de 328 M€ de rendement en 2001 à 631 M€ en 2011, sous la double
influence d’un élargissement de l’assiette et de l’augmentation du rendement de cette
assiette
82
.
L’évolution de la trésorerie et du fonds de roulement de l’établissement depuis 2007
montre que la progression des ressources tirées des taxes affectées s’est directement
traduite par une accumulation de réserves budgétaires
. Le CNC dispose d’une trésorerie
de plus de 820 M€ au 31 décembre 2011, dont une part substantielle est immobilisée pour
garantir le financement de dépenses d’intervention et d’investissement. Parallèlement, le fonds
de roulement net global (FRNG) du CNC a considérablement augmenté, passant de 297 M€
en 2007 à 800 M€ en 2011. Calculé en jours de dépenses, après neutralisation de l’effet des
provisions, il est en augmentation régulière depuis 2008 et représente, en 2011, plus de 5 mois
de fonctionnement de l’établissement (
cf.
graphique ci-dessous
).
Graphique 8 : Évolution du fonds de roulement du CNC, en milliers d’euros et en jours
de dépense
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
900 000
2007
2008
2009
2010
2011
-100
-50
0
50
100
150
200
Fonds de roulement net
global (échelle de gauche)
Fonds de roulement hors
provisions en jours de
dépense (échelle de droite)
Source :
Cour des comptes
, La gestion et le financement du Centre national du cinéma et de
l’image animée,
octobre 2012.
Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) bénéficient
également de taxes affectées dynamiques, qui leur permettent de dégager
en 2011 un bénéfice net de 115 M€ sur la seule section du service général
– alimentée à hauteur de 62 % en moyenne par les taxes affectées –
(
cf. tableau 26 ci-après
).
82
Entre 2008 et 2011 notamment, les recettes issues de la TST « distributeurs » ont
mécaniquement bénéficié des effets cumulés de la croissance du marché des
communications
électroniques
et
du
développement
massif
des
formules
d’abonnement intégrant les services de télévision.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
74
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Cette situation d’aisance financière se matérialise notamment au
travers de l’abondance des fonds de roulement de la plupart des CCI en
2011 :
rhombus5
les CCI territoriales ont un fonds de roulement moyen de 221 jours
d’activité, soit 7 mois d’activité ;
rhombus5
les CCI régionales ont un fonds de roulement moyen de 194 jours
d’activité, soit plus de 6 mois d’activité ;
rhombus5
toutes catégories confondues, 98 chambres, soit 64 % des
153 structures, ont un fonds de roulement supérieur à 150 jours
d’activité, dont 39 chambres avec un fonds de roulement excédant
300 jours d’activité, ce qui correspond à près de 10 mois d’activité.
Encadré 12 : Ressources affectées et situation financière des CCI
Les chambres de commerce et d’industrie bénéficient également de taxes pour frais de
chambres de commerce et d’industrie dont le rendement est très dynamique.
La disparition de la taxe professionnelle (TP) sur laquelle la taxe additionnelle pour frais
de CCI (taxe additionnelle à la taxe professionnelle - TATP) était calculée a conduit à
asseoir les ressources fiscales des CCI sur deux nouvelles contributions :
square4
la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE), pour une fraction
égale à 40 % de la somme des produits de l’ancienne TATP ;
square4
la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), pour
une fraction égale à 60 %. de la somme des produits de l’ancienne TATP.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
Tableau 26 : Situation financière des CCI en 2011 (en €)
Total des CCI
Service général
Formation
Ports
Aéroport
PEEC
Aménagements
Divers
Total des
produits
3 875 251 704
2 051 924 640
1 320 492 685
451 506 070
438 645 554
2 565 719
49 118 483
191 238 203
Dont taxe
affectée
1 265 394 650
1 272 393 132
0
0
0
0
0
0
Part TA/Total
Produits
33 %
62 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
Total des
charges
3 715 222 348
1 937 448 738
1 300 205 508
457 285 282
431 824 650
2 034 663
43 242 581
173 433 410
Charges
d'exploitation
3 422 585 886
1 827 962 550
1 274 727 080
406 985 972
370 417 127
1 913 969
37 291 327
128 432 897
Dont Charges
de personnel
1 666 944 304
742 589 946
615 714 305
153 018 758
123 936 664
444 812
4 328 509
32 597 198
Charges
financières
131 665 334
31 508 913
4 772 290
25 061 699
28 044 747
87 446
2 403 446
40 887 586
Charges
exceptionnelles
146 923 244
73 185 046
20 573 948
23 664 832
27 616 679
33 248
2 791 465
3 062 482
Résultat net
160 029 356
114 845 821
19 917 257
-5 779 213
6 820 904
531 056
5 875 902
17 804 792
Contribution
au résultat
-
72 %
12 %
-4 %
4 %
0 %
4 %
11 %
CAF
410 811 202
144 024 337
59 374 524
87 784 089
65 637 007
-247 599
11 674 889
42 757 552
Contribution à
la CAF
-
35 %
14 %
21 %
16 %
0 %
3 %
10 %
Source : Direction du budget à partir des bases de données comptables de la DGCIS.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
76
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Tableau 27 : Fonds de roulements par type de CCI en 2011
Type de CCI
Fonds de roulement net
disponible (en €)
Fonds de roulement en
jours d’activité
ACFCI
8 888 644
118
CCIT – Moyenne
12 913 914
221
Maximum
206 876 583
710
Minimum
-6 524 567
-286
CCIR – Moyenne
2 825 691
194
Maximum
6 644 272
495
Minimum
0
0
GROUP – Moyenne
1 071 256
168
Maximum
3 624 669
466
Minimum
48 197
2
Source : Direction du budget, DGCIS, calcul du Conseil des prélèvements obligatoires.
Note : La valeur minimale et la valeur maximale sont calculées indépendamment pour
le fonds de roulement net disponible et pour le fonds de roulement en jours d’activité. Il
ne s’agit donc pas nécessairement de la même entité pour les deux valeurs présentées,
par ligne.
Graphique 9 : Répartition des CCI en fonction de leurs fonds de
roulement en 2011 (en nombre de jours d’activité)
39
59
28
18
9
Moins de
30 jours
Entre 90 et
150 jours
Entre 30 et
90 jours
Entre 150
et 300 jours
Plus de
300 jours
Source
:
DB, DGCIS, calculs Conseil des prélèvements obligatoires
.
4 -
À l’inverse, dans les situations où le rendement des taxes
est insuffisant, l’État est contraint de verser ponctuellement
des subventions d’équilibre
Si,
en
moyenne,
les
ressources
affectées
apparaissent
particulièrement dynamiques, il existe des situations où le rendement de
la taxe est insuffisant pour couvrir les dépenses de l’affectataire. En cas
de rendements insuffisants pour assurer la couverture des dépenses, l’État
intervient en complément par le biais de versement de subventions
d’équilibre.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
77
Ainsi, outre la contribution exceptionnelle de solidarité, le fonds de
solidarité est financé par une fraction des droits de consommation sur les
tabacs – remplacée en 2013 par un prélèvement de solidarité sur le
patrimoine et les revenus de placement – et une subvention d’équilibre de
l’État, qui joue un rôle croissant de variable d’ajustement. Cette dernière,
votée chaque année en loi de finances en fonction des dépenses du fonds,
représente plus de 45 % de ses dépenses. Cet exemple témoigne de ce
que, loin de constituer un outil d’autonomisation de l’opérateur, la
ressource fiscale affectée – tout particulièrement la fraction des droits à
tabac et le prélèvement de solidarité sur le patrimoine et les revenus de
placement – répond surtout à un objectif de rendement budgétaire.
Loin d’être un cas isolé, le financement par crédits budgétaires, en
complément de ressources fiscales insuffisamment dynamiques, concerne
la plupart des agences de financement – l’agence de financement des
infrastructures de transport de France, le fonds CMU
83
, le fonds de
solidarité – mais également des établissements tels que l’agence nationale
pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), l’institut national de
recherches archéologiques préventives (INRAP), voies navigables de
France (VNF) ou encore l’office national de la chasse et de la faune
sauvage (ONCFS) (
cf. encadré 13 ci-dessous
).
Encadré 13 : Les ressources perçues par l’office national de la chasse
et de la faune sauvage
Si les ressources de l’établissement ont augmenté de plus de 30 % entre 2004
(91 M€) et 2012 (119 M€), les redevances cynégétiques, qui représentaient 86,7 % des
recettes en 2004, n’ont cessé de diminuer, et leur proportion, en 2011, est tombée à moins
de 60 %.
Connaissant une trajectoire inverse, la subvention pour charges de service public,
inexistante jusqu’en 2003, s’est considérablement accrue, passant de 0,33 M€ en 2004 à
39,2 M€ au budget primitif de 2012, soit une croissance exceptionnelle parmi tous les
opérateurs de l’État.
Or, cette augmentation n’est pas justifiée par une évolution des activités de l’Office dans
des proportions similaires. En effet, leur analyse entre 2006 et 2011 montre une relative
stabilité du coût des missions d’intérêt général par rapport aux missions proprement
cynégétiques.
Les motifs de l’augmentation de la subvention pour charge de service public sont en réalité
de trois ordres :
square4
le règlement des contentieux avec les fédérations de chasse ;
square4
l’augmentation très sensible des dépenses de personnel ;
square4
la baisse du produit des redevances cynégétiques consécutive à la diminution régulière
du nombre de chasseurs.
Source : Référé de la Cour des comptes du 27 juillet 2012 sur la gestion de l’ONCFS.
83
Avant la LFSS 2013.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
78
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
B - Les taxes affectées offrent une importante
autonomie de gestion aux agences bénéficiaires qui peut
nuire à l’exercice de la tutelle
1 -
L’affectation affaiblit les pouvoirs de contrôle du Parlement
et des administrations de tutelle
Outre ces difficultés de pilotage budgétaire, l’affectation de
recettes engendre un affaiblissement concomitant du pouvoir du
Parlement et de celui de la tutelle.
En
premier
lieu,
l’entorse
au
principe
d’universalité
budgétaire
prive le Parlement d’une partie de son pouvoir de décision et
de contrôle en matière budgétaire, comme l’a relevé, en 2011, le rapport
de la mission d’évaluation et de contrôle sur le financement des politiques
culturelles de l’État par des ressources affectées
84
. L’article 47 de la
LOLF permet aux parlementaires de déposer des amendements de crédits
susceptibles de moduler à la hausse ou à la baisse la dotation budgétaire
de chaque programme, dès lors que le plafond de la mission qui englobe
le programme concerné n’est pas dépassé. Or, il est beaucoup moins aisé
d’adapter les financements des entités affectataires de ressources fiscales.
Le rapport rappelle ainsi que les entités financées par ressources
affectées rentrent dans le champ de l’article 40
85
de la Constitution. Par
conséquent,
il est impossible au Parlement de minorer directement les
recettes du bénéficiaire, sans les compenser ou les « gager », sous
peine d’irrecevabilité des amendements.
Le rapport conclut donc, à ce
propos, que : «
sauf appui ou initiative de l’exécutif
86
, l’affectation de
ressources fiscales à des organismes tiers peut constituer une sorte de
cliquet anti-retour quant au niveau de financement de la politique
publique concernée, et partant, quant au niveau de la dépense publique
».
84
Rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation
et de contrôle sur le financement des politiques culturelles de l’État par des ressources
affectées, présenté par MM. Richard Dell’Agnola, Nicolas Perruchot, et Marcel
Rogemont, octobre 2011.
85
Article 40 de la Constitution : «
Les propositions et amendements formulés par les
membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou
l'aggravation d'une charge publique
».
86
Le Gouvernement n’est pas soumis à l’article 40 et peut donc déposer et défendre
des amendements induisant des pertes de recettes pour une personne publique, sans
être soumis à l’obligation de compenser celles-ci.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
79
En deuxième lieu, certaines taxes laissent une marge de manoeuvre
importante à leurs affectataires,
en cantonnant le Parlement à un rôle
d’encadrement :
rhombus5
les établissements publics fonciers (EPF), qui perçoivent la taxe
spéciale d’équipement (TSE), ne sont pas habilités à en voter le
taux, mais leurs conseils d’administration arrêtent le produit
attendu global annuellement, qui est réparti entre les quatre taxes
auxquelles elle se rattache
87
. L’administration détermine ensuite le
taux d’imposition qui en résulte. Même si le produit de la TSE est
plafonné dans la limite de 20 € par habitant, la plupart des EPF
disposent donc de marges de manoeuvre importantes ;
rhombus5
un mécanisme proche prévaut pour les ressources affectées aux
agences de l’eau. Transformées en impôts en 2006 (
cf. supra
), les
contributions perçues par les agences voient leurs assiettes et
plafonds fixés par le législateur ; il revient cependant aux comités
de bassin
88
de définir la politique de zonage et d’adopter des taux.
En troisième et dernier lieu, l’affectation directe de ressources
fiscales
ôte à la tutelle une partie de ses leviers d’action
à l’égard des
bénéficiaires de taxes affectées.
De nombreux rapports ont souligné
89
, de manière concordante, que
si l’exercice de la tutelle par les administrations avait progressé, il restait
encore insuffisant.
L’État peine à définir une stratégie claire pour ses
agences et à piloter les politiques publiques conduites
. Le rapport de
l’IGF sur les agences de l’État de 2012 a ainsi relevé les difficultés de
gouvernance et de pilotage des tutelles à l’égard des agences de l’État
(
cf.
encadré 14 ci-dessous
).
87
Le produit de la TSE est réparti entre les taxes foncières, la taxe d’habitation et la
CFE proportionnellement aux recettes que chacun de ces taxes a procurées l’année
précédente à l’ensemble des communes et de leurs EPCI situés dans le ressort de ces
établissements.
88
Le comité de bassin est une assemblée qui regroupe les différents acteurs des
bassins hydrographiques français (Adour Garonne, Artois Picardie, Loire Bretagne,
Rhin Meuse, Rhône Méditerranée, Seine Normandie, Corse) pour élaborer une
politique de gestion de l’eau au travers des schémas directeurs d’aménagement et de
gestion des eaux (SDAGE). L’agence de l’eau est l’organisme exécutif chargé de
mettre en oeuvre cette politique ainsi définie.
89
Cf. par exemple, pour le ministère de la culture, l’audit de modernisation
Rapport
sur la tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture
, inspection
générale des finances et inspection générale de l’administration des affaires
culturelles, n° 2006-M-80-01, avril 2007 ; pour les ministères sociaux, cf. l’audit de
modernisation
L’adéquation missions-moyens de l’administration sanitaire et sociale
,
inspection générale des finances et inspection générale des affaires sociales, n° 2006-
M-065-01, avril 2007.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
80
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Encadré 14 : Les difficultés de la tutelle de l’État sur les agences
L’État s’est progressivement doté d’outils destinés à renforcer son pilotage stratégique sur
les agences. Une circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au pilotage
stratégique des opérateurs de l’État a demandé aux autorités de tutelle de «
déterminer
avec précision les objectifs de politique publique assignés aux opérateurs de l’État et
d’évaluer régulièrement les résultats obtenus à l’aide d’indicateurs d’efficacité
».
Plusieurs outils ont alors été mis à disposition des tutelles: « rendez-vous stratégiques »,
« contrats de performances », lettres de mission, rapports annuels normés, guides d’auto-
évaluation, rémunérations variables des dirigeants.
Pourtant, le rapport de l’IGF sur les agences de l’État a relevé que ces outils n’avaient été
que partiellement mis en oeuvre et sous-employés lorsqu’ils étaient effectivement utilisés :
square4
seulement 40% des opérateurs disposaient d’un contrat de performance en 2012, avec
de grandes différences d’application en fonction du ministère de tutelle ;
square4
dans les faits, la contractualisation se révèle souvent décevante : les indicateurs suivis
dans les contrats sont encore très nombreux, à l’image des contrats du conservatoire
du littoral, de l’office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et de
l’agence de l’eau Loire Bretagne, qui comprennent respectivement 49, 58 et 24
indicateurs ;
square4
ces contrats font l’objet d’un suivi très faible, voire nul le plus souvent ;
square4
65% des dirigeants avait reçu une lettre de mission pour l’année 2011 et seuls 57%
d’entre eux avaient disposé d’une part variable de rémunération au titre des
performances réalisées durant l’année 2011.
De plus, la plupart des contrats de performance ne comportent pas d’objectifs quant aux
moyens financiers. Ainsi, ces dispositifs de gouvernance se révèlent souvent
chronophages pour la tutelle et peu incitatifs pour l’agence.
Par ailleurs, l’absence de
perspectives pluriannuelles ne les intègre pas assez aux objectifs budgétaires qu’ils sont
censés poursuivre.
Source : Rapport de l’IGF sur les agences de l’État, mars 2012.
Dans le cas où l’agence est bénéficiaire d’une taxe affectée, ces
difficultés dans l’exercice de la tutelle sont considérablement renforcées :
rhombus5
pour modifier une affectation de recettes, une disposition
législative est nécessaire, ce qui constitue une procédure beaucoup
plus contraignante qu’un ajustement de dotation budgétaire en
cours d’année. Les ressources fiscales affectées bénéficient
de
facto
d’une
« sanctuarisation »
;
rhombus5
par ailleurs, les ressources fiscales affectées tendent à apparaître
comme
des
« ressources
propres »
pour
les
organismes
affectataires,
bien plus que comme des ressources publiques
à
part entière. En témoigne l’exemple de l’ACP dont le recensement
des ressources dans l’annexe budgétaire sur les API pour 2013
90
ne
fait apparaître aucune ressource publique, mais 164 M€ de
90
Rapport sur les autorités publiques indépendantes, annexé au projet de loi de
finances pour 2013.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
81
« ressources propres » en 2011, correspondant aux droits et
contributions pour frais de contrôle ;
rhombus5
enfin, les taxes affectées peuvent apparaître comme
les ressources
mutualisées d’un secteur d’activité, sur l’utilisation desquelles
la tutelle a peu d’emprise
(
cf. infra
).
2 -
La prise en charge du recouvrement par les agences peut
amplifier les difficultés de pilotage sans nécessairement
rendre la collecte plus efficiente
Sur un échantillon de 138 taxes ou fractions de taxes affectées, il
ressort d’une analyse produite par la direction du budget à la demande du
Conseil des prélèvements obligatoires que la majorité des taxes sont
collectées par les administrations fiscales et douanières :
rhombus5
76 taxes, soit 55% de l’échantillon, sont collectées exclusivement
par des administrations de l’État (67 par le réseau de la DGFiP ;
9 par le réseau de la DGDDI) ;
rhombus5
62 taxes font l’objet d’un recouvrement spécifique : ainsi, 36 taxes
sont collectées par les affectataires eux-mêmes, 10 sont collectées
par des organismes tiers
91
et 16 taxes font l’objet d’un
recouvrement éclaté
92
.
Les modalités de recouvrement ne sont pas une problématique
anodine. En effet, au-delà de la question du coût de la collecte,
l’attribution du recouvrement des taxes à leurs affectataires a des effets
contrastés en termes de gestion publique :
rhombus5
en rapprochant l’organisme affectataire de ses contribuables – qui
sont également ses usagers dans certains cas – ce mécanisme de
collecte directe peut améliorer l’information de l’agence ;
rhombus5
à l’inverse, en augmentant les asymétries d’informations entre les
tutelles et les affectataires, la prise en charge de la collecte par
l’affectataire amplifie les difficultés de pilotage. En effet, la
collecte par l’affectataire tend à priver la tutelle d’informations
budgétaires et financières essentielles.
91
Par exemple, l’autorité de sûreté nucléaire pour le compte de l’agence nationale
pour la gestion des déchets radioactifs, ou l’ACOSS pour le compte de la caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).
92
Par exemple, la taxe sur les produits de la mer au profit de FranceAgriMer est
collectée par la DGDDI pour les produits importés et par l’affectataire pour les
produits de la pêche débarqués en France.
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
82
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Faute de contre-expertise des administrations de tutelle, la collecte
peut encourager, de la part des affectataires,
des comportements de
sous-estimation volontaire en cas de fort dynamisme de leurs recettes.
La Cour des comptes a ainsi relevé, dans son rapport d’août 2012 précité,
que la fiabilité des prévisions de recettes du CNC s’était dégradée à
mesure de l’augmentation des ressources de l’établissement, avec une
sous-évaluation systématique du produit des ressources fiscales depuis
2009 dans les documents budgétaires initiaux (
cf.
encadré 15 ci-dessous
).
Encadré 15 : Les écarts entre prévisions et réalisations de recettes
fiscales du CNC
Entre 2008, première année de mise en oeuvre de la TST « distributeurs » et 2011, l’écart
entre les recettes effectivement perçues par le CNC et les recettes initialement envisagées a
atteint 310 M€ dont 260 M€ imputables à la seule TST.
L’ampleur des écarts entre prévisions et réalisations de recettes apparaît d’autant plus
préjudiciable qu’entre 2008 et 2012 les documents mis à disposition du Parlement et du
public par le CNC ne comportaient aucune indication sur les sous-estimations de recettes
fiscales, y compris de manière rétroactive.
Les données budgétaires communiquées au public dans les bilans annuels du CNC, tenant
lieu de rapports d’activité de l’établissement, reprenaient entre 2008 et 2010, les chiffres
prévisionnels de la loi de finances initiale (LFI) ou du budget primitif, et non les chiffres
réalisés. Ces écarts étaient d’autant plus critiquables que le CNC disposait des chiffres
définitifs de perception au moment de l’élaboration du bilan (mai n+1).
Toutefois, le CNC a tenu compte des observations formulées par la Cour pour l’élaboration
du bilan 2011, en mai 2012. Le produit des taxes et les dépenses de soutien y sont désormais
présentés en exécution et non plus sur la base des prévisions budgétaires initiales.
Depuis 2008, les incertitudes pesant sur les recettes fiscales affectées au CNC ont réduit la
fiabilité des prévisions budgétaires de l’établissement, créant un véritable effet d’aubaine.
Source
:
Cour des comptes
, La gestion et le financement du centre national du cinéma et de
l’image animée,
octobre 2012.
La collecte d’une taxe par son affectataire soulève ainsi
d’importantes difficultés de pilotage pour ses tutelles, sans être
nécessairement
plus
efficiente
qu’en
cas
de
collecte
par
une
administration de l’État.
Certains organismes, qui recouvrent directement les taxes qui leur
sont affectées, mettent en évidence des coûts de collecte faibles, bien
inférieurs aux frais génériques de 4 % prélevés par la DGFiP. Il convient
cependant de nuancer une analyse fondée sur la seule comparaison des
coûts de collecte des affectataires et des frais de gestion prélevés par les
administrations fiscales :
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La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes - juillet 2013
LA FISCALITE AFFECTÉE, CONSTATS, ENJEUX ET RÉFORMES
83
rhombus5
les frais de gestion perçus par les administrations fiscales sur les
rendements des taxes affectées ne répondent pas à une évaluation
précise des coûts réellement supportés par l’administration ; il
s’agit d’un prélèvement forfaitaire, dont le montant peut varier en
fonction de paramètre extra-fiscaux ;
rhombus5
plus largement, les frais d’assiette et de recouvrement sont
difficilement comparables aux coûts de collecte des agences, qui
n’effectuent souvent qu’une partie des missions de recouvrement
En effet, le recouvrement forcé incombe fréquemment aux
comptables de la DGFiP, même lorsque les taxes sont recouvrées
par leurs affectataires
93
. À ce titre, l’instruction des contentieux
auxquels donnent lieu les taxes affectées peuvent représenter un
surcoût conséquent. En 2012, la DGFiP a ainsi reçu plus de 3 600
réclamations au titre de la taxe additionnelle à la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE), affectée aux CCI ;
rhombus5
enfin, les coûts de collecte et de recouvrement des agences restent
mal connus ; les coûts qui semblent maîtrisés sont ceux de taxes
d’un rendement important, reposant sur un nombre limité de
contribuables. Dès lors que la taxe est d’un rendement plus
modeste, ou présente une forte complexité, les coûts de collecte
sont plus importants, comme pour les taxes affectées collectées par
les administratiuons fiscales (
cf. supra
).
93
L’exemple des taxes affectées aux centres techniques industriels (CTI) en
témoigne : si la plupart d’entre elles sont recouvrées par les centres techniques ; à
défaut de paiement 30 jours après la réception d’une lettre de rappel motivée, un titre
de perception est établi par le directeur du CTI, visé par le contrôleur d’État et rendu
exécutoire par le préfet du département. Le recouvrement de ce titre de perception est
effectué par les comptables des finances publiques, selon les règles applicables en
matière d’impôts directs. Les comptables chargés du recouvrement des taxes affectées
aux CTI peuvent disposer de plusieurs instruments, parmi lesquels une hypothèque
légale sur les biens immeubles du contribuable ou la procédure de l’avis à tiers
détenteur.
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84
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Encadré 16 : Quelques exemples de coûts de recouvrement de taxes
par des agences
1/ La caisse de garantie du logement locatif social
La CGLLS, qui a perçu en 2012 plus de 370 M€ de taxes, a un coût de collecte compris
entre 0,07 % et 0,23 % du rendement des cotisations et prélèvements collectés. Ce coût
d’apparence faible s’explique par la conjonction de plusieurs éléments :
square4
il s’agit du coût de collecte et d’une partie du coût de recouvrement forcé, les frais
d’assiette étant exclus, de même que les coûts de contrôle puisque le contrôle est
assuré par la mission interministérielle d’inspection du logement sociale (MIILOS) ;
square4
les procédures sont entièrement dématérialisées avec un mécanisme de télé-
déclaration et de télépaiement ;
square4
le nombre d’assujettis est relativement restreint, puisque les organismes redevables
sont environ 800, et bien connus des services de la caisse.
2/ Les agences de l’eau
Les agences de l’eau perçoivent onze redevances (plus de 2,1 Md€ en 2012), pour
lesquelles le coût de collecte annuel s’établit en moyenne pour l’ensemble des six agences
de l’eau à 1,48 %. Il convient cependant de relever une forte dispersion des coûts de
collecte d’une agence à l’autre : les taux d’intervention s’échelonnent ainsi, en 2012, de
0,97 % pour l’agence de l’eau Seine-Normandie à 2,23 % pour l’agence de l’eau Loire-
Bretagne.
Ce coût inclut les coûts salariaux chargés correspondant à la gestion des redevances, aux
contrôles de déclaration, de recherche de nouveaux redevables, de mesure de redevances
et d’indemnisation forfaitaire des distributeurs d’eau. Par ailleurs, les agences de l’eau ont
mis en place une mutualisation de la perception de trois redevances dont elles sont
affectataires, concernées par un taux unique sur l’ensemble du territoire métropolitain.
3/ Le Centre national de gestion
La contribution des établissements de santé et médico-sociaux au budget du CNG, d’un
montant de 10 M€ en 2012, a pour assiette leur masse salariale. Son taux est fixé chaque
année par arrêté des ministres en charge de la santé et des affaires sociales
94
. Ce dispositif
présente plusieurs inconvénients :
square4
son recouvrement est coûteux : deux agents du CNG y travaillent et ont dû, du fait de
la spécificité de l’assiette de la contribution, constituer un fichier spécifique des
établissements ;
square4
le dispositif est également complexe pour les établissements : ceux-ci doivent
produire chaque année auprès du CNG une déclaration de leur masse salariale,
validée par l’agent comptable ;
square4
les taux sont déterminés très tardivement dans l’année, et changent sensiblement tous
les ans : le taux au titre de l’année 2008 (0,009%) a été fixé le 27 juin 2009 ; le taux
pour 2009 a été fixé à 0,03% par arrêté du15 octobre 2009 ; le taux pour 2010 a été
fixé à 0,02% par arrêté du 29 décembre 2010.
Source : Conseil des prélèvements obligatoires ; IGF, rapport sur les agences de l’État
(2012).
94
Article 116 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique hospitalière.
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