C
HAMBRES
R
EGIONALES DES
C
OMPTES DE
G
UADELOUPE
,
G
UYANE
,
M
ARTINIQUE
C
HAMBRES
T
ERRITORIALES DES
C
OMPTES DE
S
AINT
-M
ARTIN
,
S
AINT
-B
ARTHELEMY
Centre Saint-John Perse - Quai Ferdinand de Lesseps - B.P. 451 - 97164 POINTE A PITRE CEDEX
TEL.: 05 90 21 26 90
-
FAX : 05 90 82 16 34 – E. Mail : crcantillesguyane@ggm.ccomptes.fr
Le Président
Pointe-à-Pitre, le 23 avril 2013
CONFIDENTIEL
CRC/JCP/BD/GREFFE/N° 2013-0424
RECOMMANDE AVEC A.R.
P.J : Une annexe
Madame la Présidente,
La chambre a inscrit à son programme 2012 l'examen de la gestion de la collectivité
d’Outre-Mer de Saint-Martin à partir de la date de sa création, le 15 juillet 2007. Par lettre en
date du 16 avril 2012, le président de la chambre en a informé M. Alain RICHARDSON,
alors président de la collectivité.
Dans sa séance des 24 janvier et 7 février 2013, la chambre a arrêté le présent rapport
d’observations définitives. Ce rapport d’observations est accompagné de la réponse de M.
RICHARDSON parvenue le 12 mars 2013 et de celle de M. Louis-Constant FLEMING,
ancien ordonnateur, parvenue le 22 mars 2013, dont vous trouverez ci-joint l’exemplaire
définitif.
Dès lors que vous avez été élue présidente du conseil territorial de la collectivité le
17 avril 2013, l’ensemble doit désormais être communiqué par vos soins à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à son ordre du
jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
…/…
Mme Aline HANSON
Présidente du conseil territorial de la
COM de Saint-Martin
Hôtel de la Collectivité
Marigot
– B.P. 374
97054 SAINT-MARTIN CEDEX
2
En vertu de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, le rapport
d’observations deviendra communicable aux tiers dès qu’aura eu lieu la première réunion de
l’assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien
vouloir me faire connaître la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Madame la Présidente, l’expression de ma considération
distinguée.
Le Président,
B. DIRINGER
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES
DE SAINT-MARTIN
Annexe à la lettre n° 0424 du 23 avril 2013
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA
COLLECTIVITE D’OUTRE
-MER
DE SAINT-MARTIN
A compter du 15 juillet 2007
Ordonnateurs :
-
M. Louis-Constant FLEMING, du 15 juillet 2007 au 25 juillet 2008,
-
M. Frantz GUMBS, du 7 août 2008 au 30 mars 2012
-
M. Alain RICHARDSON, à compter du 1
er
avril 2012
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme 2012 l'examen de la gestion de la collectivité
d’Outre
-Mer de Saint-Martin à partir de la date de sa création, le 15 juillet 2007. Par lettre
en date du 16 avril 2012, le président de la chambre en a informé M. Alain RICHARDSON,
président de la collectivité, ainsi que MM, Louis-Constant FLEMING et Frantz GUMBS,
anciens ordonnateurs. Les entretiens de fin de contrôle se sont déroulés le 5 octobre 2012
avec M. FLEMING et le 8 octobre 2012 avec M. RICHARDSON et M. GUMBS.
Lors de sa séance du 16 octobre 2012, la chambre a arrêté ses observations
provisoires qui ont été notifiées le 29 octobre à M. FLEMING, le 30 octobre à
M RICHARDSON et le 4 décembre à M. GUMBS (deuxième envoi).
La réponse de M. Alain RICHARDSON est parvenue au greffe de la chambre, le
14 décembre 2012, celle de M. Louis-Constant FLEMING, le 17 décembre et celle de
M. Frantz GUMBS le 1
er
février 2013.M. FLEMING a été entendu par la chambre, à sa
demande, le 24 janvier 2013.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté le 24 janvier et le 7 février 2013 le présent rapport
d'observations définitives.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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2
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55
Le rapport a été communiqué par lettre du 14 février 2013 à M. RICHARDSON,
président en fonctions ainsi qu'aux précédents ordonnateurs pour les parties les concernant.
Les destinataires disposaient d'un délai d'un mois
pour faire parvenir à la chambre leurs
réponses aux observations définitives.
Les réponses suivantes ont été enregistrées :
-
M. Alain RICHARDSON, par courrier du 8 mars 2013 enregistré au greffe le 11 mars
2013 ;
-
M. Louis-Constant FLEMING, par courrier du 14 mars 2013 enregistré au greffe le
22 mars 2013 ;
Ce rapport devra être communiqué par le
président à l’assemblée délibérante, lors de
la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et
mis en ligne sur le site internet des juridictions financières
www.ccomptes.fr
.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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3
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55
S O M M A I R E
1.
PRESENTATION
........................................................................................................................................
8
2.
LE CADRE INSTITUTIONNEL
...............................................................................................................
9
2.1.
D
U REFERENDUM DU
7
DECEMBRE
2003
A LA LOI ORGANIQUE DU
21
FEVRER
2007
.............................
9
2.2.
L
A CREATION DE LA COLLECTIVITE D
’
OUTRE
-
MER DE
S
AINT
-M
ARTIN
.................................................
9
2.3.
L
A PRESENCE DE L
’E
TAT
....................................................................................................................
11
2.4.
L
A SITUATION DE
S
AINT
-M
ARTIN A L
’
EGARD DE L
’E
UROPE
...............................................................
12
3.
LA SITUATION FINANCIERE DE LA COLLECTIVITE
.................................................................
12
3.1.
L
A SITUATION AVANT LA CREATION DE LA COLLECTIVITE D
’
OUTRE
-
MER
...........................................
12
3.2.
L
A SITUATION FINANCIERE DE LA
COM
SE DEGRADE
.........................................................................
13
3.3.
D
ES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
EN NETTE PROGRESSION
,
CONSEQUENCE DES TRANSFERTS DE
COMPETENCES
...................................................................................................................................................
15
3.4.
D
ES RECETTES DE FONCTIONNEMENT
INSUFFISANTES POUR FAIRE FACE AUX NOUVELLES
COMPETENCES
...................................................................................................................................................
16
La part prépondérante de la fiscalité dans les recettes
.................................................................
16
3.4.1.
Une dotation globale de compensation en discussion
...................................................................
17
3.4.2.
3.5.
L
E FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS
:
DES DEPENSES D
’
INVESTISSEMENT LIMITEES PAR DES
RECETTES INSUFFISANTES
.................................................................................................................................
19
Les recettes d’investissement
.........................................................................................................
19
3.5.1.
Les dépenses d’investissement
.......................................................................................................
19
3.5.2.
Le financement propre disponible se réduit
..................................................................................
20
3.5.3.
Un encours de dette qui a brusquement progressé en 2010
..........................................................
20
3.5.4.
3.6.
L
E FONDS DE ROULEMENT
,
LE BESOIN EN FONDS DE ROULEMENT ET LA TRESORERIE
.........................
21
Une différence entre le résultat global cumulé et le fonds de roulement
......................................
21
3.6.1.
Un besoin en fonds de roulement en constante progression
.........................................................
21
3.6.2.
Un important déficit de trésorerie
.................................................................................................
22
3.6.3.
4.
LA COMPETENCE FISCALE
................................................................................................................
25
4.1.
L
E REGIME FISCAL DEROGATOIRE AVANT
2007
..................................................................................
25
4.2.
L
ES DOMAINES DE COMPETENCE CONSERVES PAR L
’E
TAT
..................................................................
26
4.3.
L
E CADRE FINANCIER ET ECONOMIQUE DE LA COMPETENCE FISCALE
.................................................
27
Les comptes des secteurs public et privé
.......................................................................................
27
4.3.1.
L’évaluation du produit intérieur brut
..........................................................................................
29
4.3.2.
4.4.
L
A STRUCTURE DE LA FISCALITE
.........................................................................................................
29
Le système fiscal adopté à Saint-Martin
.......................................................................................
29
4.4.1.
4.4.1.1.
Les impôts abrogés
..............................................................................................................................
31
4.4.1.2.
Les impôts directs d’Etat maintenus
....................................................................................................
31
4.4.1.3.
Les impôts locaux transférés
...............................................................................................................
32
4.4.1.4.
Les impôts créés
..................................................................................................................................
33
Les dispositifs de défiscalisation
...................................................................................................
35
4.4.2.
5.
LA CONTRIBUTION DE LA FISCALITE AU FINANCEMENT DE LA COLLECTIVITE : UN
DISPOSITIF PEU PERFORMANT
..................................................................................................................
36
5.1.
D
ES RECETTES FISCALES INSUFFISANTES ET MAL RECOUVREES
..........................................................
36
Des recettes fiscales qui stagnent
..................................................................................................
37
5.1.1.
Le faible rendement de l’impôt
......................................................................................................
39
5.1.2.
5.2.
L
ES CAUSES DE CETTE RELATIVE INEFFICACITE
:
LES DIFFICULTES EN MATIERE D
’
ASSIETTE
,
DE
RECOUVREMENT ET DE CONTROLE
....................................................................................................................
40
En matière d’assiette
.....................................................................................................................
40
5.2.1.
En matière de recouvrement
.........................................................................................................
40
5.2.2.
En matière de contrôle fiscal
........................................................................................................
41
5.2.3.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
5.3.
L
ES CONSEQUENCES DE CES DIFFICULTES
...........................................................................................
42
Les contraintes affectant le service fiscal
......................................................................................
42
5.3.1.
Les tensions issues de ces difficultés
.............................................................................................
42
5.3.2.
Toutefois, un nouveau plan d’action a été signé le 11
décembre 2012, tenant compte des actions restant à
réaliser
.........................................................................................................................................................
43
6.
LES MESURES DE REDRESSEMENT POSSIBLES
..........................................................................
44
6.1.
L’
AMELIORATION DU DISPOSITIF FISCAL POUR L
’
ACCROISSEMENT DES RESSOURCES FISCALES
..........
44
Les améliorations au plan de l’organisation et de l’assiette, du recouvrement et
des contrôles
. 44
6.1.1.
L’amélioration des ressources par une plus grande cohérence du dispositif et l’augmentation des
6.1.2.
taux
46
6.2.
L’
URGENCE D
’
UN PLAN DE RESTRUCTURATION DES FINANCES
...........................................................
47
Les différents diagnostics sur la situation financière de Saint-Martin
..........................................
47
6.2.1.
L’urgence d’un plan de restructuration
........................................................................................
48
6.2.2.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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5
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55
SYNTHESE
-
La dégradation de la situation financière de la collectivité et ses causes
La situation financière de Saint-Martin, déjà dégradée depuis 1995 en tant que
commune, ne
s’est pas améliorée depuis son accession au statut de collectivité d’outre
-mer,
qui lui impose d’exercer les compétences dévolues aux communes, aux départements et aux
régions, ainsi que certaines compétences de l’Etat, notamment en matière de fiscalité.
Dès 2008, au lendemain de la promulgation de la loi organique lui ayant conféré un
nouveau statut, la situation de la collectivité s
’
est à nouveau détériorée tant sur le plan
budgétaire que sur celui de la trésorerie, devenue négative au point d’atteindre
un déficit de
42 M€ au 30 juin 2012.
Les causes de cette situation sont diverses :
La perte de la recette de l’octroi de mer, la mise en place de la nouvelle fiscalité, qui n’est
plus comme auparavant versée par douzièmes sur le budget de la collectivité, mais en
fonction des encaissements effectifs, ainsi que l’accroissement des dépenses généré par
le transfert des compétences, ont conduit à une détérioration de la situation financière
qui a contraint l’Etat à accorder
à Saint-Martin des avances de trésorerie remboursables
afin de soulager les difficultés de la collectivité.
Face à cette situation, les recettes fiscales se révèlent insuffisantes et mal recouvrées.
L
’absence de période de transition
et l
’impréparation, notamment au plan fisc
al, du
changement statutaire donnant lieu à des interprétations différentes de la part de l’Etat et
de la collectivité, notamment sur la mise en œuvre de la compétence de source (
qui a été
mise en œuvre par la
loi du 25 janvier 2010), a eu des conséquences
sur l’étendue de
l’assiette des impôts. Les décisions prises par la collectivité, dans le cadre de son
autonomie fiscale (suppression ou modification de l’assiette ou création de certains
impôts)
ont entrainé l’abandon de certaines procédures nationales
et la réalisation, avec
beaucoup de difficultés, de procédures spécifiques pour la collectivité dont la
performance en matière de recouvrement reste perfectible.
L’absence de fiabilité des bases de données recensant les entreprises et les
particuliers,
l’incivisme fiscal et les problèmes liés à l’adressage, la quasi absence de contrôles sur
place constituent des facteurs aggravants que l’organisation et le fonctionnement du
service fiscal ne permettent pas de résoudre.
-
Le redressement de
la collectivité ne peut s’opérer que de façon progressive,
par
des actions concertées et multiples
L
’
ampleur des difficultés auxquelles la collectivité de Saint-Martin se trouve
confrontée commande l’adoption de mesures urgentes,
associées à la mise en place de
réformes structurelles étalées dans le temps.
Certaines de ces mesures sont du ressort de la collectivité, alors que d’autres relèvent
d’un nécessaire accompagnement de l’Etat.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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6
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55
Sur le plan des dépenses :
Des mesures
d’économie peuvent être prises dans la gestion des ressources humaines,
notamment par un rééquilibrage des catégories, en privilégiant le recrutement de personnels
de cadre A, qui serait gagé par des départs de personnels de catégorie C.
L’évolution des dépenses d’aide sociale (RSA, APA), non maîtrisées par la collectivité,
devrait faire l’objet d’une expertise afin d’en contrôler le bien
-
fondé, ainsi que d’une action
concertée avec la partie hollandaise de l’île, accueillant vraisemblablement des salariés
par
ailleurs bénéficiaires d’aides sociales du côté français.
Sur le plan de l’accroissement des ressources fiscales
:
Il conviendrait d’agir simultanément sur l’organisation du service fiscal, sur le taux de
rendement des impôts, sur la simplification des dispositifs fiscaux, ainsi que sur une
augmentation des taux de certaines impositions.
-
L’installation du service fiscal et du service du Trésor public dans une même structure
immobilière serait de nature à générer une meilleure productivité des services
1
.
-
La réalisation d’un système d’informations fiscales, avec la création d’applications
informatiques, améliorerait
la gestion et le recouvrement des impôts de la collectivité.
-
L’actualisation de la base cadastrale permettrait d’accroitre l’assi
ette de la taxe
foncière. Sur un plan général, l’actualisation et la fiabilisation des fichiers des entreprises et
des contribuables, ainsi que la simplification de certaines impositions augmenteraient le
rendement des impôts, tout en assurant une meilleure justice fiscale.
-
Une action concertée avec les services postaux afin de fiabiliser la base d’adressage
apparait nécessaire.
-
La réalisation par l’Etat de contrôles sur place à intervalles réguliers afin de s’assurer
de la correcte application des règlementations et de lutter contre la fraude fiscale doit être mis
en place.
-
Pour y parvenir, l’élaboration avec l’Etat d’une nou
velle convention de moyens,
comportant des objectifs précis et chiffrés, devrait être décidée.
-
L’augmentation des taux de certains impôts apparait inéluctable pour faire face aux
charges accrues de la collectivité. Elle devra se faire en connaissance du dispositif fiscal en
vigueur dans la partie hollandaise. En effet, l’évolution de la TGCA et de la taxe sur les
carburants, par exemple, ne doit pas aboutir à rendre moins attractive l’implantation en partie
française.
1
La DGFIP et la collectivité sont d’accord sur ce point.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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7
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55
Sur le plan du règlement
des arriérés et de l’amélioration de la trésorerie
:
-
Si les mesures précitées permettent à terme de retrouver un autofinancement,
l’ampleur du déficit de trésorerie et le volume des dettes impayées nécessitent des mesures
d’urgence (avance de trésorerie,
emprunt) évoquées notamment dans le projet de plan
d’accompagnement pouvant être mis en place avec l’Etat et l’AFD.
-
Hormis ce projet, le recouvrement plus régulier de certains impôts notamment par la
mensualisation de certains d’entre eux serait de nat
ure à améliorer sensiblement la trésorerie
de la collectivité.
Le protocole d’accompagnement financier, signé le 12 décembre 2012 entre l’Etat et la
collectivité,
et le plan d’action signé le 11 décembre entre la DRFIP et la collectivité
formalisent les engagements réciproques sur les différents points évoqués ci-dessus.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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8
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55
THEMES DE CONTROLE
C’est essentiellement la situation financière de la collectivité qui a été examinée et le
dispositif fisc
al mis en œuvre pour contribuer au financement de celle
-ci.
Compte tenu du déficit actuel, ont également été étudiées les solutions envisagées pour
un retour à l’équilibre dans les prochaines années.
Le présent examen de la gestion par la chambre entre dans le cadre d’une enquête
commune Cour des comptes/chambr
es territoriales des comptes portant sur l’évaluation
de
l’exercice de la compétence fiscale par les collectivités régies par l’article 74 de la
constitution et la Nouvelle Calédonie. Cette enquête fera l’objet d’une procédure
contradictoire spécifique et
de la publication d’un rapport particulier.
1.
PRESENTATION
Les « Iles du nord » de Saint-Martin et de Saint-
Barthélemy sont situées dans l’arc
formé par les petites Antilles à 250 kms au nord de la Guadeloupe et à 240 kms à l’est de
Porto Rico.
L’environne
ment économique de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy est très
différent de celui de la Guadeloupe. En effet, cette partie de l’arc antillais se situe dans une
zone soumise au poids économique des Etats-Unis. Les Etats et territoires de cette zone, îles
Vierges américaines et britanniques, Bahamas, Jamaïque, îles Caïman, Saint-Domingue,
Saint-Christophe et Nevis, Antigua et Barbuda se situent dans la « zone dollar ».
Très proches par leur situation géographique, (trente kilomètres les séparent), ces deux
îles connaissent cependant des situations très différentes du fait de leur passé, de leur
population et de leur situation économique et sociale.
L’île de
Saint-Martin
couvre une superficie de 90 km2 environ. Depuis le traité de
Concordia du 23 mars 1648, l
’île est partagée entre la France et les Pays Bas, la partie
néerlandaise (Sint-Maarten, chef-
lieu Phillipsburg) occupe le sud de l’île avec une superficie
de 34 km2. Le traité, toujours en vigueur, assure une libre circulation des biens et des
personnes.
La cohabitation avec la partie néerlandaise place Saint-Martin dans une situation
concurrentielle difficile à soutenir pour son économie principalement fondée sur le tourisme
2
et le BTP. Selon une étude réalisée par le CEROM
3
en 2005, le PIB par habitant, évalué à
14
500 € est inférieur de 21 % au PIB par habitant de la partie néerlandaise.
2
Pour mémoire, le nombre de croisiéristes accueillis en par
tie hollandaise était de 1400 000 alors qu’il était de
10 000 à Saint-Martin en 2007 (étude 2008 sur le tourisme outre-mer réalisé par le département de la stratégie,
de, la prospective, de l’évaluation et des statistiques)
Les chiffres 2011 sont respectivement de 1 600 000 et de 15 000 (source, IEDOM, Saint-Martin 2011)
3
CEROM, Document de travail n°2, octobre 2005
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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9
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55
En 2009, la population saint-martinoise comptait 37 461 habitants, soit une hausse de
2,9 % par an depuis 1999, bien moindre que la progression élevée observée dans les années
1980 (17 %).
Elle est issue des populations européennes et africaines venues des îles proches.
Cosmopolite, Saint-Martin compte une communauté étrangère évaluée à 35,3% en 2009 (dont
près de la moitié sont des ressortissants Haïtiens), les flux migratoires expliquant la forte
croissance démographique. Les jeunes de moins de vingt ans représentent
37 % de la
population.
Le taux de chômage s’établissait à 26,6% en 2009, soit deux fois supérieur à celui
constaté à Sint-Maarten (12,2 % en 2009).
4
2.
LE CADRE INSTITUTIONNEL
2.1.
Du référendum du 7 décembre 2003 à la loi organique du 21 févrer 2007
Dès octobre 1996, le conseil général de la Guadeloupe avait donné un avis favorable à
l’évolution statutaire de Saint
-Martin et de Saint-Barthélemy et des amendements relatifs à
une modification du statut des îles du nord avaient été introduits dans le cadre d’un projet de
loi intéressant Mayotte. Votés par l’Assemblée nationale, ces amendements ont été rejetés par
le Sénat, avant que n’intervienne la dissolution de l’Assemblée nationale en 1997.
Ce n’est qu’en mars 2003 que la révision constitutionnelle a ouvert la voie à la
procédure de changement statutaire. Sur proposition du gouvernement, un référendum local
fût organisé le 7 décembre 2003 et « le projet de créati
on d’une collectivité d’outre
-mer régie
par l’article 74 de la Constitution
» fût approuvé par respectivement 95,51 % et 76,17 % des
suffrages exprimés par les électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
2.2.
La création de la collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 et la loi n° 2007-224 du 21 février
2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre
-mer ont créé en lieu
et place des communes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, rattachées au département de
la Guadeloupe, deux nouvelles collectivités d’outre
-
mer régies par l’article 74 de la
Constitution. La création de ces deux collectivités est effective depuis le 15 juillet 2007, date
de la première réunion des deux conseils territoriaux nouvellement élus.
Depui
s cette date et conformément à l’
article LO.6314-3 du CGCT, la collectivité est
compétente pour fixer les règles applicables, y compris dans le domaine de la loi, pour les
matières suivantes :
4
«
Les politiques économiques en matière d’emploi sont très éloignées l’une de l’autre
:d’une part, des
réglementations très libérales, coté hollandais, (salaire minimum aux environs de 600 euros) qui favorisent
l’embauche
; d’autre part, une rémunération
et une protection plus forte du travailleur à Saint-Martin (SMIC
national) assorties d’un «
traitement social » du chômage (indemnisation, soutiens directs et indirects de
l’emploi)
» (source : IEDOM, rapport annuel 2011, Saint-Martin)
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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10
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55
L’État n’est donc plus compétent dans ces matières (toutefois, l’Etat a gardé
certaines compétences dans le domaine fiscal analysées au paragraphe n°4 du présent
rapport). Il en résulte, d’une part, que les lois et règlements intervenant dans ces matières
ne
sont pas applicables de plein droit à Saint-
Martin et, d’autre part, que la transposition des
directives communautaires en droit interne incombe à la collectivité.
Dans les autres domaines
, à l’exception de l’entrée et du séjour des étrangers et du
droi
t d’asile, les lois et règlements s’appliquent de plein droit dans l
a collectivité. Ils peuvent
faire l’objet d’adaptations tenant à
son organisation particulière.
Les dispositions législatives et règlementaires en vigueur dans la collectivité
antérieureme
nt au 15 juillet 2007 le demeurent jusqu’à leur modification éventuelle par l’Etat
ou
lorsqu’elles r
elèvent de sa compétence, par la
collectivité. L’ensemble de la
règlementation, précédemment en vigueur en Guadeloupe continue ainsi de s’appliquer
.
Les
institutions
de la collectivité
Les institutions de la collectivité sont composées du conseil territorial
7
, du conseil
exécutif et du président, autorité exécutive devant l’assemblée, élu pour 5 ans.
Le conseil économique, social et culturel est investi de pouvoirs consultatifs. Il est
consulté par le conseil territorial sur la répartition et l’utilisation des crédits de l’Etat destinés
à des investissements intéressant la collectivité, sur la préparat
ion du plan d’aménagement et
de développement durable, ainsi que sur les orientations générales du projet de budget de la
collectivité. A son initiative, il peut donner son avis sur tout projet de délibération en matière
économique, sociale ou culturelle. Dans les mêmes domaines, le représenta
nt de l’Etat peut
demander son avis.
Le conseil territorial exerce les compétences antérieurement dévolues à la commune,
au département et à la région de Guadeloupe, ainsi que celles que l’Etat lui a transférées. Il e
st
consulté obligatoirement sur les projets de lois, d’ordonnance et de décret qui introduisent,
modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité (article LO 6313-3 du
CGCT).
5
A compter du 1
er
avril 2012 pour Saint-Martin
6
A compter du 1
er
avril 2012 pour Saint-Martin
7
Le conseil territorial compte 23 membres élus pour 5 ans
1° Impôts ; droit ; taxes ; cadastre
2° Urbanisme ; construction ; habitation ; logement
5
3° Circulation routière et transports routiers
; desserte maritime d’intérêt territorial
;
immatriculation des navires ; création aménagement et exploitation des ports maritimes, à
l’exception du régime du travail
4° Voirie, droit domanial et des biens de la collectivité
5° Accès au travail des étrangers
6° Energie
6
7° Tourisme
8° Création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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11
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55
Saint-Martin et Saint-Barthélemy disposent de leur propr
e député à l’Assemblée
nationale depuis les élections législatives de 2012. Chacune des deux collectivités est
représentée au Sénat depuis le renouvellement de 2008.
2.3.
La présence de l’Etat
Jusqu’en 2007, l’organisation administrative des îles du nord était celle d’un
arrondissement du département de la Guadeloupe.
La création des deux collectivités s'est accompagnée d'un renforcement de la présence
de l'Etat et deux décrets publiés en juillet 2009 en précisent l'organisation.
Le décret n° 2009-906 du 24 juillet 2009, relatif aux pouvoirs du représentant de l'Etat,
à l'organisation et à l'action des services de l'Etat à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, définit
les pouvoirs du représentant de l'Etat et organise une large délégation au profit du préfet
délégué. Ainsi, le préfet de Guadeloupe reste
le représentant de l’Etat à
Saint-Martin et Saint-
Barthélemy, mais le préfet délégué assure la direction effective des services.
L'autorité du préfet délégué ne fait pas obstacle au maintien des liens avec les
dire
ctions départementales des services de l’Etat en Guadeloupe. En fait, si les agents sont
mis à disposition, leur carrière demeure gérée par leur direction pour l'avancement, la
rémunération et les nominations.
Il revient au préfet de Guadeloupe de fixer le nombre et la qualité des agents affectés
par chaque administration à la délégation, les nominations étant toutefois soumises à une
validation préalable du préfet délégué.
Le décret n°2009-907 du 24 juillet 2009 relatif aux services de la préfecture de Saint-
Barthélemy et de Saint-Martin complète le décret relatif aux pouvoirs du représentant de
l'État, à l'organisation et à l'action des services de l'État.
Le texte institue la préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin en précisant :
-
que les attributions précédemment dévolues aux antennes déconcentrées des
administrations civiles de l'Etat seront désormais exercées par les services de la
préfecture.
-
qu'il demeure possible, à la demande du préfet délégué, de recourir aux services des
administrations ci
viles de l'Etat en Guadeloupe, soit parce qu'elles n’ont pas
d'implantation sur l'une ou l'autre des deux îles, soit parce que certaines missions
exigent une expertise ou une compétence spécifique.
La préfecture est installée à Saint-Martin, un guichet étant par ailleurs créé à Saint-
Barthélemy. La délégation est composée des services qui étaient placés sous l'autorité du
représentant de l'Etat et implantés dans l'une au moins des collectivités à la date d'entrée en
vigueur du décret.
La structure s'organise autour de cinq pôles, dont un pôle réglementation et un pôle
cohésion sociale.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
2.4.
La situation de Saint-
Martin à l’égard de l’Europe
Antérieurement à 2007, les communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy
bénéficiaient du statut de régions ultrapériphériques (RUP) au même titre que les autres
communes du département de la Guadeloupe, dont elles dépendaient.
Ce statut, reconnu par l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne
précise que
«
Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de
la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-
Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée
par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur
dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence
et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la
Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques
visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y
compris les politiques communes…
Les mesures visées portent notamment sur les politiques douanières et commerciales,
la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de
la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de
consommation de première nécessité, les aides d'Etat, et les conditions d'accès aux fonds
structurels et aux programmes horizontaux de l'Union. »
Sous réserve du respect des adaptations justifiées, l’ensemble du droit communautaire
s’applique à ces territoires.
En raison de son statut d’avant 2007, la collectivit
é de Saint-Martin a été placée au
sein des RUP. A ce titre, elle reste éligible aux fonds communautaires, en particulier à
l’objectif «
convergence » correspondant aux RUP dont le PIB par habitant est inférieur à
75% de la moyenne des PIB de l’Union europé
enne.
Ainsi, pour la période de 2007 à 2013, Saint-Martin a bénéficié, notamment au titre du
fonds européen de développement régional (FEDER), d’une enveloppe de subvention de
26,35 M€. Saint
-Martin a souhaité être maintenue au sein des RUP.
3.
LA SITUATION FINANCIERE DE LA COLLECTIVITE
3.1.
La situation
avant la création de la collectivité d’outre
-mer
Si la situation financière de la commune de Saint-Martin a été déficitaire de 1995 à
2005, cela résultait essentiellement du déficit du service des eaux, imputable « aux tarifs de
vente qui ont été délibérément fixés à un montant inférieur au prix de revient
8
» et « à la
mauvaise organisation du recouvrement des impayés » (cf. avis de la chambre régionale des
comptes du 27 juin 2006 sur le compte administratif 2005). Le déficit du service des eaux
arrêté dans l’avis précité était de 14,5M€ fin 2005.
8
A Saint-
Martin, île sèche, la ressource en eau provient de la désalinisation de l’eau de mer, qui a un coût de
production élevé. La commune avait choisi de compenser la différence entre le prix de vente
aux Saint-
Martinois et son coût de production, trois fois supérieur. Jusqu’en 1998, le conseil régional de la Guadeloupe
accordait une subvention permettant d’équilibre
r les comptes de la régie des eaux de Saint-Martin (budget
annexe). La suppression de cette subvention de 2,28M€ en 1998 a accentué
la crise financière de la commune.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
Par délibération du 7 mars 2006, le conseil municipal a décidé de créer une régie
autonome, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière, afin d’assurer la
gestion du service de l’eau et de l’assainissement
. Les statuts de cette régie autonome ont été
déposés le 21 juin 2006
Ainsi,
le déficit du service de l’eau
a été intégralement transféré à la régie autonome
(Etablissement des Eaux et de l’Assainissement de Saint
-Martin)
qui ne l’a toujours pas
résorbé à ce jour
9
.
Grâce à cette opération, fin 2006, les comptes de la commune présentaient au compte
administratif un solde positif de 21 131
074€
(réalisations et reports) et de 19 644
625€ (en
prenant en compte les restes à réaliser).
En millions €
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006**
résultat
-9,58
-10,4
-2,34
-4,20
-1,53
-8,72
-16,47
-18,9
-15,3
+19,6
**
commune seule
3.2.
La situation financière de la COM se dégrade
Cependant depuis 2008, la situation de la collectivité s’est à nouveau dégradée. En
2009, le fonds de roulement (résultat comptable cumulé) connait une forte diminution, passant
de 24M€ à 6M€. Si depuis 2010, ce d
ernier semble stabilisé, le fait marquant est la
dégradation du résultat de la section de fonctionnement qui a quasiment disparu, passant de
près de 20M€ fin 2008 à 0,65M€ fin 2011.
Résultat cumulé
2007
2008
2009
2010
2011
Résultat fonctionnement
15 883 062
19 782 216
2 164 385
2 075 022
658 855
Résultat investissement
2 400 495
4 446 018
3 642 919
5 792 382
5 952 827
Résultat total comptable
18 619 007
24 228 234
5 807 304
7 867 404
6 611 682
Résultat global y compris les
restes à réaliser
18 619 007
24 228 234
5 807 304
7 867 404
6 611 682
Cette dégradation traduit un effet de ciseaux qui se mesure également par l’évolution de la
CAF (capacité d’autofinancement) que l’on peut calculer
:
-
A partir du résultat :
2007
2008
2009
2010
2011
Résultat annuel section
fonctionnement
11 063 153
14 511 258
-12 478 762
- 89 362
- 2 683 539
CAF brute **
11 450 468
14 889 157
-11 533 229
832 451
- 1 445 960
Remboursement capital
de la dette
1 590 965
2 601 751
1 976 665
4 092 962
2 495 680
CAF nette
9 859 503
12 287 406
-13 509 884
-3 260 511
-3 941 640
** CAF brute = résultat net de fonctionnement + amortissements (68)
–
reprises sur amortissements
(78)
–
quote-
part des subventions d’investissement transférée au résultat (777)
9
Fin 2011, le déficit global,
bien que réduit, s’élevait toujours à 6,2M€ en dépit d’une dotation de 3M€ versée
par la collectivité. Cette situation obère les possibilités de financement de l’établissement public qui ne peut
recourir à l’emprunt.
Toutefois
en 2010, suite à un audit qui a mis en évidence le prix excessif de l’eau, l’établisse
ment public a
entrepris des négociations avec la Générale des eaux visant à la diminution du prix. Un avenant au contrat de la
délégation de service public a été conclu le 4 juin 2012
:
la baisse de la facture pour un consommateur moyen est
de 17% et pour les gros consommateurs (hôtels) de 30%.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
-
A partir de
l’excédent brut de gestion
:
DETERMINATION DE LA CAF
2007
2008
2009
2010
2011
PRODUITS DE GESTION courantes
70
produits des services et domaine
1 608 590
328 051
313 747
307 134
373 835
731 contributions directes
5 082 017
12 904 834
37 535 642
15 029 227
73
autres impôts et taxes (sauf 731)
34 996 334
44 368 428
31 092 496
37 192 843
44 118 527
ss total
73
34 996 334
49 450 445
43 997 330
74 728 485
59 147 754
74 dotations, subventions, participations
8 050 623
16 832 656
10 141 842
10 454 052
13 116 277
75
autres produits de gestion courante
3 349 635
558 026
639 381
266 235
470 058
O13
atténuation de charges (sauf 6031 et 6611)
329 428
284 904
1 022 329
2 290 913
1 074 354
O15 RMI
46 678
O16 allocation personnalisée d'autonomie
340 000
383 694
339 820
O17 RSA
0
427 206
Sous Total
48 334 610
67 454 082
56 454 629
88 477 191
74 949 304
CHARGES DE GESTION courantes
O11
charges à caractère général
9 274 548
11 184 996
14 677 293
13 253 207
15 800 943
O12 charges de personnel
19 793 147
19 759 140
23 649 525
26 625 237
29 007 161
65
autres charges de gestion courante
8 069 649
14 365 075
24 645 218
18 889 414
18 523 022
6586
frais de fonctionnement Groupes d'élus
28 735
110 912
70 083
32 827
O14 atténuation de produits
O15 RMI
4 679 771
4 662 252
4 643 750
1 497 076
O16 APA
903 337
915 829
1 012 814
O17 RSA
10 728 167
Sous Total
37 137 344
50 017 717
68 648 537
64 397 520
76 602 010
EXCEDENT BRUT DE FONCTIONNEMENT
11 197 266
17 436 365
-12 193 908
24 079 671
-1 652 706
produits financiers
261 870
1 021 333
1 276 667
2 604 570
1 889 590
charges financières
559 018
950 705
702 236
619 199
970 762
produits exceptionnels
1 296 212
213 884
446 280
276 125
347 162
charges exceptionnelles
745 862
1 931 721
360 032
3 690 116
259 243
reprise sur provisions
9 500 000
dotation aux amortissements
387 315
377 899
964 133
921 813
1 237 579
dotation aux
provisions
900 000
0
21 800 000
10 300 000
RESULTAT DE L'EXERCICE
11 063 153
14 511 257
-12 497 362
-70 762
-2 683 538
CAF BRUTE
11 450 468
14 889 156
-11 533 229
851 051
-1 445 959
amortissement capital annuité
1 590 965
2 601 751
1 976 655
4 092 962
2 495 680
CAF NETTE
9 859 503
12 287 405
-13 509 884
-3 241 911
-3 941 639
L’année 2010 correspond à un changement de méthode comptable et n’est pas
significative.
Jusqu’en 2009, les recettes fiscales ont
été inscrites pour leur montant recouvré.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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En 2010, ont été inscrits les rôles de l’impôt sur le revenu et de la taxe foncière pour
les exercices 2009 et 2010 (IR et TF), ce qui explique l’augmentation importante des recettes.
Ainsi, les recettes sont égal
es au montant des rôles pour l’IR et la TF (tous les autres impôts
sont déclaratifs), en conformité avec le principe de sincérité de la comptabilité publique, et
selon le même principe 21,8M€ ont été portés en provisions pour compenser le non
recouvrement de ces rôles en 2010. En 2011, une reprise de provision a été constatée
correspondant aux encaissements pendant l’exercice 2011 des impôts dus au titre des rôles
2009 et 2010.
Tous les ans, il y aura donc désormais constitution de provisions pour neutraliser le
montant non recouvré afférent aux rôles pris en charge dans l’année et il y aura une reprise de
provision pour constater les recettes afférentes à des rôles pris en charge les années
précédentes.
En dépit de l’année 2010 qu’il convient de neutralise
r, dès 2009 la situation devient
critique.
Depuis cette année-
là en effet, il n’y a plus de capacité d’autofinancement disponible
pour financer les équipements et,
signe d’une plus forte dégradation, le solde brut
d’exploitation devient négatif.
3.3.
Des dépenses de fonctionnement en nette progression, conséquence des
transferts de compétences
o
Structure
En 2011, les principaux postes de dépenses concernent la masse salariale qui
représente 38% du total des dépenses de gestion courante, hors frais financiers, amortissement
et provisions, (soit 788€ par habitant), les charges dites à caractère général pour 21%
(429€/hab), les autres charges de gestion courante pour 24% (504€/hab) et enfin les dépenses
à caractère social pour 17 % (360€/hab).
Les autres charges d
e gestion courante (18,5M€) concernent essentiellement les
transferts sociaux (70% du chapitre) dont la subvention à la caisse territoriale des œuvres
scolaires est le poste le plus important (7,4M€). Les autres dépenses du chapitre sont
constituées par le
s subventions à l’office du tourisme (2,2M€), aux associations (2,15M€), par
les dépenses du service d’incendie et de secours géré par le département (refacturation de
0,7M€) et les indemnités des élus et des membres du conseil économique et social (0,74M€
).
o
Evolution
Les nouvelles compétences transférées à la collectivité ont provoqué naturellement une forte
croissance des dépenses de gestion courante, plus 105% (hors dépenses financières et
amortissements et provisions) pour la période 2007 à 2011.
Evolution de la section de fonctionnement depuis 2007 (en millions d’euros)
CA 2007
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
Evolution
2007/2011
Recettes recouvrées
50
69
58
61
69
+ 38%
Dépenses
38
53
70
69
78
+ 105 %
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
Ce constat est cependant à nuancer en fonction de la nature des dépenses.
L’accroissement des charges générales a été contenu au cours des trois dernières
années
10
.
En revanche, les dépenses cumulées du RMI, RSA et APA sont passées de 4,68M€ en
2008 à 13,24M€ en 2011. Le RSA (10,7M€) est versé
aux bénéficiaires par la caisse
d’allocations familiales (CAF) et refacturé à la collectivité qui n’a aucun moyen d’en
maîtriser la forte progression.
Les autres charges de gestion courante connaissent la plus forte augmentation sur la
période, plus 130%
. La subvention à la caisse des œuvres scolaires est passée de 2,6M€ en
2007 à 7,4M€ en 2011, soit plus 190%.
L’augmentation des dépenses de personnel a été de 46,5% sur la période,
correspondant à l’évolution des effectifs de 510 à 720 agents, résultant e
ssentiellement des
transferts d’agents en relation avec les transferts des compétences à la collectivité. Selon la
collectivité, cet effectif est cependant insuffisant pour faire face aux besoins de la population
et surtout, elle déplore le sous encadrement (8% de cadre A et 8% de cadre B) qui ne permet
pas de répondre au mieux à la mise en œuvre de ses nouvelles missions.
Il est vrai que le rapport « dépenses de personnel/dépenses réelles de fonctionnement »
reste faible, 37%, représentant 774€ par habitan
t alors que la collectivité assure des
compétences départementales et régionales (la moyenne de la strate des communes de 20 à
50
000 habitants était de 783€/hab. en 2010).
Au final, il apparait que le niveau des dépenses par habitant est en cohérence avec la
taille de la collectivité et les compétences exercées par celle-ci
11
:
COM de Saint-Martin
CA 2011
Total (commune + département + régions)
d’outre
-mer
Dépenses
réelles
de
fonctionnement
/
population
2
078€
2
853€
3.4.
Des recettes de fonctionnement insuffisantes pour faire face aux nouvelles
compétences
La part prépondérante de la fiscalité dans les recettes
3.4.1.
o
La structure des recettes en 2011
Selon les données du compte de gestion 2011, la fiscalité représente 79% des recettes
de gestion courante (hors produits financiers et reprises sur provisions), répartie quasi par
moitié entre les impôts directs (IR, IS et taxe foncière soit 51%) et indirects (dont droits de
mutation pour 14%, TGCA pour 10,7%, patentes pour 6% et taxe sur les carburants pour
7,6%).
10
Le contrat de ramassage des ordures ménagères (5,5M€), la formation professionnelle (1,4M€) et le transport
scolaire (1,3M€) représentent plus de la moitié des charges à caractère général.
11
Faute de ratio adapté, le ratio « dépenses réelles de fonctionnement/population » a été comparé aux dépenses
cumulées des communes, départements et régions d’outre
-mer.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
La taxe foncière (14,2M€), l’impôt sur les sociétés (11,1M€), les droits de mutation
(8,4M€) et la taxe générale sur le chiffre d’affaires (6,3M€) représentent 68% de la fiscalité.
Les autres recettes de gestion sont essentiellement les dotations, soit 18,5% du total
des recettes, constituées par la DGF et les dotations RMI, APA et RSA. La dotation globale
de fonctionnement (12,1M€) représente 90% des dotations.
Enfin, les atténuations de charges (1,4%
: participation de l’Etat à la
rémunération des
contrats aidés) et les produits des services (redevance d’occupation du domaine public et
loyers), comme les autres produits de gestion courante (1,1%) complètent les recettes.
Hors les produits de gestion courante, il est à noter que les dividendes versés par la
SEMSAMAR représentent près de 1,9M€ en 2011 (produits financiers).
o
Leur évolution
Globalement les produits de gestion courante ont augmenté de 55% pour la période
2007 à 2011 et de 38% si l’on ne retient que les recettes recouvré
es, soit une évolution bien
plus faible que celle des dépenses, 105%.
Il en résulte un effet de ciseaux qui a détérioré la
capacité d’autofinancement (
CAF),
devenue négative depuis 2009.
Dès lors, le besoin de financement pour payer les dépenses d’investi
ssement ne peut
être couvert que par le recours à l’e
mprunt.
Une dotation globale de compensation en discussion
3.4.2.
C
onformément aux dispositions de l’article LO 6371
-
5 du CGCT et de l’article 104 de
la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificatives pour 2007, le financement
de la compensation des compétences transférées à la collectivité de Saint-
Martin s’opère par
un transfert de fiscalité, tant de l’Etat que du département et de la région Guadeloupe,
complété si nécessaire par l’attribution d’une dotation spécifique qui doit assurer la neutralité
financière des transferts de charges et de ressources : la dotation globale de compensation
(DGC).
Ainsi, à la différence des autres COM, l’accès à l’autonomie fiscale pour Saint
-Martin
s’est
effectué dans le cadre du transfert de l’ensemble des compétences, tant en dépenses
qu’en recettes. Cela s’est notamment traduit pour la collectivité par un montant des charges
transférées inférieur à celui des recettes.
En effet, ces dernières, s’agissan
t des recettes fiscales
ont été estimées en référence au produit antérieurement perçu par l’Etat, la région, le
département et la commune sur le territoire concerné.
Le différentiel global résultant de l’application de ces modalités a conduit à la
détermin
ation d’une dotation de compensation de transfert de charges, négative et pérenne,
que la collectivité doit
désormais verser annuellement à l’Etat.
Le montant de la DGC de Saint-
Martin a fait l’objet d’un arrêté du 22 avril 2011 fixant
un montant négatif de 634
126€
.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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18
sur
55
Il est à noter que le décompte définitif de la DGC intervient près de 4 ans après la
création de la collectivité et qu’il a donné lieu à plusieurs calculs, à des acomptes
prévisionnels et à des reversements, ce qui a accentué l’instabilité et
le peu de visibilité
concernant les recettes de la collectivité.
12
La collectivité a contesté cet arrêté devant le Conseil d’Etat par requête du 5 juillet
2011, au motif, notamment
que l’Etat n’a pas compensé toutes les charges de l’ancienne
commune dont
le budget était équilibré grâce notamment à la perception de l’octroi de mer
(10,3M€ en 2007 et 11,5M€ en 2008), cette recette ayant disparu en 2009.
En fait, l’article 6 du projet de la loi de finances rectificative pour 2008 prévoyait que
l’octroi de mer
serait réparti pour trois ans entre les communes de la Guadeloupe et la
collectivité de Saint-Martin. Le montant attribué à Saint-Martin devait être égal à celui
perçu
par la collectivité en 2008, puis devait être diminué de 10% en 2009, 40% en 2010 et 70% en
2011. Cette disposition avait pour objet de faire bénéficier la collectivité, pendant trois ans,
d’une partie des ressources provenant de la perception de l’octroi de mer en Guadeloupe.
Le Conseil Constitutionnel dans sa décision n°2008-574 DC du 29 décembre 2008 a
déclaré cette disposition non conforme à la constitution, dans la mesure où « la répartition du
produit de l’octroi de mer entre collectivités territoriales, n’est pas au nombr
e des modalités
de compensation de charges dont l’article LO.6371
-5 du code général des collectivités
territoriales énonce la liste limitative ». La loi promulguée
n’a pas donc retenu ces
dispositions.
Le montant de la DGC, en application de l’ordonnance n
°2010-686 du 24 juin 2010
portant extension à la collectivité de la loi n° 2008-1249 du 1
er
décembre 2008 généralisant le
RSA, a été abondé de 2 470
883€ à compter du 1
er
janvier 2011 pour compenser ladite
généralisation du RSA à Saint-Martin.
En 2012, la dotation sera également réévaluée pour tenir compte du transfert des
compétences
dans les domaines du
logement social,
de la résorption de l’habitat insalubre et
de l’énergie en application de l’article LO 6314
-3-II du CGCT.
Le procès-verbal de la comm
ission consultative d’évaluation des charges, réunie le 14
février 2012,
met déjà en évidence le fait que les périodes de référence fixées par le décret du
26 décembre 2007 pour le calcul des transferts
(pour mémoire : dépenses de fonctionnement
de l’année 2006 et moyenne des dépenses d’investissement de la décennie 1997
-2006)
apparaissent désormais inadaptées.
12
Ainsi en 2008 a été versée une compensation prévisionnelle de 4,647M€. Cependant, le premier calcul a fixé
le montant de la DGC à 280
968€. La récupération du trop
-perçu a été étalée sur 2 ans, 2009 et 2010 pour un
montant annuel de 2,092M€ imputé sur le montant de la DGF (loi n°2008
-1443 du 30 décembre 2008- art.6 (V).
A la demande du département, concernant le calcul de la compensation du transfert du SDIS, un nouveau calcul
a été effectué pour aboutir à la DGC négative avec cette fois-
ci un trop perçu de 2,788M€ à répartir sur les
exercices 2011 et 2012, en l’imputant sur le montant même de la DGC (1 393
592
€). En 2013, les opérations de
régularisation étant terminées, la DGC devrait s’élevait à 3,970M€ en tenant compte des dotations pour les
nouveaux transferts (RSA en 2011 et logement, urbanisme et énergie en 2012, encore faut-il préciser que pour
ces derni
ers la compensation n’est encore que prévisionnelle).
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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19
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55
3.5.
Le financement des investissements : d
es dépenses d’investissement limitées
par des recettes insuffisantes
Les recettes d’investissement
3.5.1.
En 201
1, les recettes d’investissement sont constituées de dotation pour 22%
(essentiellement le reversement du FCTVA
13
), de subventions pour 38% (dont la dotation
pour constructions scolaires), des amortissements pour 6%,
et enfin, d’emprunts pour 33%.
chapitre
libellé
CA 2007
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
% tot rec 2011
10
dotations
1 190 221
1 067 579
4 187 234
3 893 512
4 316 165
21,95
DGE
0
45 600
34 998
35 939
134 936
0,69
FCTVA
1 088 455
855 951
4 025 183
3 245 365
3 780 016
19,22
TLE
101 766
396 720
2,02
autres dotations
166 028
127 053
612 208
4 493
0,02
1068
excédents de fonct. Capitalisés
13 355 054
10 612 105
5 140 945
0
0
0,00
13
subventions investissement
5 765 281
8 377 739
10 074 569
8 481 067
7 564 286
38,47
Etat
1 453
2 115 610
2 189 150
5 493 680
3 883 829
19,75
Région
1 007 894
1 429 470
1 419 272
0
0
0,00
Département
247 500
75 000
0
0
0
0,00
FEDER
1 101 531
3 809 545
291 897
937 113
4,77
Dotation globale construct. Scol.
2 470 689
2 653 706
2 685 550
2 695 016
13,71
autres
104 082
1 185 439
2 896
9 940
48 328
0,25
autres subvention sur construction
4 404 352
0
0
0
0,00
16
emprunts
0
0
0
22 300 000
6 500 000
33,06
21
cession
0
0
2 083 957
258 528
44 514
0,23
o40
transfert section
387 315
377 899
564 134
921 813
1 237 579
6,29
total recettes investissement
20 697 871
20 435 322
22 050 839
35 854 920
19 662 544
100,00
Les dépenses d’investissement
3.5.2.
Les dépenses réelles d’équipement (comptes 20 à 23) de la COM, qui
assure les
compétences de la commune, du département et de la région ne sont que de 444€ par habitant
en 2011 alors que la moyenne pour les communes de la strate de 20 à 50 000habitants est de
395€/habitant
(
612€/hab. pour la moyenne «
commune/département/région
» d’outre
-mer
14
).
Un effort d’équipement a été réalisé en 2010, vite
enrayé par la dégradation financière de la
collectivité.
chapitre
2007
2008
2009
2010
2011
16
remboursement des emprunts
1 590 965
2 601 751
1 976 655
4 092 962
2 495 679
18
compte de liaison
-
-
20,21,23
dépenses d'équipement
14 310 961
12 425 084
17 768 087
26 469 659
16 338 874
204
subventions versées
2 351 546
3 362 963
3 194 097
3 142 837
588 542
27
autres immobilis. financières
3 000 000
total dépenses équipement
21 253 472
18 389 798
22 938 839
33
705 458
19 423 095
34
13
Le FCTVA est en réalité une subvention dans la mesure où la TVA a été supprimée
14
Faute de ratio adapté, le ratio « dépenses réelles de fonctionnement/population » a été comparé aux dépenses
cumulées des communes, départements et régions d’outre
-mer.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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20
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55
Le financement propre disponible se réduit
3.5.3.
La capacité d’autofinancement a permis jusqu’en 2008 de financer les équipements
sans recourir à l’emprunt. A compter de 2009, l’absence de CAF entraine un besoin de
financement qui sera couvert cette année-là par une forte diminution du fonds de roulement et
par l’emprunt en 2010 et 2011.
2007
2008
2009
2010
2011
capacité d'autofinancement disponible
9 859 502
12 287 406
-13 509 884
-3 260 511
-3 941 640
dotations dont FCTVA
1 190 221
1 067 579
4 187 234
3 893 512
4 316 165
subventions
5 765 281
8 377 739
10 074 569
8 481 067
7 564 286
produits des cessions et remboursement
des créances
1 789 334
258 528
44 514
financement propre disponible
16 815 004
21 732 724
2 541 253
9 372 596
7 983 325
dépenses totales d'investissement hors
emprunt
19 662 507
15 788 047
20 962 184
29 612 496
16 927 416
besoin ou capacité de financement après
remboursement de la dette
2 847 503
-5 944 677
18 420 931
20 239 900
8 944 091
emprunts nouveaux de l'année
22 300 000
6 500 000
variation du fonds de roulement
-2 847 503
5 944 677
-18 420 931
2 060 100
-2 444 091
fonds de roulement
18 283 558
24 228 235
5 807 304
7 867 404
5 423 313
15
Un encours de dette qui a brusquement progressé en 2010
3.5.4.
De 2007 à 2009, la collectivité n’a pas eu recours
à l’emprunt, si bien que l’encours de
sa dette à la fin de l’année 2009 était inférieur à 10M€. Fin 2011, celui
-ci a été multiplié par
trois (29M€), la collectivité ayant recour
u
à l’emprunt (22M€) pour faire face à une remise à
niveau de ses équipements publics. L’encours
, qui
représente une dette par habitant de 782€,
reste en dessous de la moyenne de la strate des communes de 20 à 50
000 habitants (1065€ en
2010) ou de la moyenne « commune/département/région
d’outre
-mer » (1
777€/hab).
Ce n’est pas l’importance de la dette qui pose difficulté, c’est bien l’incapacité de la
collectivité à se désendetter puisque la capacité brute est négative en 2011.
2007
2008
2009
2010
2011
Encours de la
dette
14 455 409
11 872 624
9 895 968
28 103 006
29 315 261
15
Le fonds de roulement fin 2011est de 6 611
682€ = fonds de roulement du budget géné
ral (5 423
313€) +
intégration du résultat du budget annexe de l’aéroport (1
189
369€)
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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21
sur
55
3.6.
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
Une différence entre le résultat global cumulé et le fonds de roulement
3.6.1.
Le fonds de roulement est la différence entre le total des financements à long terme
(fonds propres + provisions pour risques et charges + dettes à long terme) et l’actif net
immobilisé.
Il correspond également au résultat comptable cumulé.
Depuis 2008, le compte de gestion de la collectivité fait apparaitre une différence entre
les deux modes de calcul à cause des écritures passées lors de la transformation du budget
annexe de l’eau en établissement public.
La régularisation des écritures comptables a enfin été réalisée sur le compte de gestion
2011.
Un besoin en fonds de roulement en constante progression
3.6.2.
Le besoin en fonds de roulement (BFR), qui est la différence entre les créances (ce qui
est dû à la collectivité) et les dettes à court terme (ce que doit la collectivité), est en constante
progression.
Les créances sont très importantes notamment celles sur l’Etat d’un montant de
37 177
405€ en 2011, ainsi que les dettes vis
-à-vis des fournisseurs, soit 19 371 1
47€ pour la
même année.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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22
sur
55
Il ressort également du tableau ci-dessus que les opérations de recettes et de dépenses
ne sont pas effectuées avec diligence. En 2009, 2010 et 2011 les soldes du compte « recettes à
régulariser » étaient respectivement de 26 709
170€, 13
162
476€ et 9
819
365€, ceux des
« dépenses à régulariser » de 5 052
048€, 6
875
276€ et 11
883
745€.
Il résulte de cette situation que le besoin en fonds de roulement est particulièrement
important, ce qui entraine un niveau de trésorerie très faible.
Un important déficit de trésorerie
3.6.3.
La faiblesse de la trésorerie ne permet pas à la collectivité de faire face à ses
engagements financiers.
Les difficultés de trésorerie résultent principalement de la mise en place de la nouvelle
fiscalité puisque l’Etat ne verse plus c
haque mois, comme par le passé, un douzième du
produit de la fiscalité votée pour les produits locaux. Désormais, ce sont les sommes
réellement payées par les contribuables qui contribuent à alimenter la trésorerie. Par ailleurs,
la collectivité a perdu le
s recettes d’octroi de mer que percevait auparavant la commune, de
l’ordre de 11,5M€.
Besoin en fonds de roulement
2007
2008
2009
2010
2011
dettes à court terme
provisions sur comptes de stocks
fournisseurs
1 497 808
8 492 657
8 176 621
7 397 575
9 686 554
personnels et autres comptes rattachés
23 705
sécurité sociale et autres organismes sociaux
116 157
64 493
6 366
80 945
Etat et autres collectivités publiques
461 630
608 700
348 700
dettes envers budgets annexes
522 637
2 609 843
autres comptes créditeurs
2 283 155
673 478
2 370 591
3 325 383
3 729 363
fournisseurs d'immobilisations
3 039 399
1 330 307
2 031 002
12 600 876
9 684 593
lignes trésorerie
8 000 000
7 500 000
14 640 000
recettes à régulariser
11 690
170 464
26 709 170
13 162 476
9 819 365
total du passif à court terme
7 932 476
10 731 399
49 920 932
44 601 376
47 989 520
Créances
comptes de stocks
redevables et comptes rattachés
8 494 351
15 197 486
17 694 686
15 603 097
21 729 711
créances sur l'Etat et les collectivités
1 354 032
9 581 818
35 411 585
37 177 405
autres créances
2 652 877
3 500 900
2 460 780
1 716 327
5 617 079
opérations pour compte de tiers (créances)
457 819
457 819
457 819
457 819
457 819
avance de trésorerie
260 697
260 697
260 697
260 697
260 697
charges à répartir
243 918
dépenses à régulariser
9 824 995
785 065
5 052 048
6 875 276
11 883 745
total de
l’actif circulant
21 690 739
21 555 999
35 507 848
60 324 801
77 370 374
besoin en fonds de roulement
13 758 263
10 824 600
-14 413 084
15 723 425
29 380 854
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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23
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55
Le rapport sénatorial n° 329 du 10 mai 2005 (mission du 9 au 14 décembre 2004)
relatif
aux conditions de mise en œuvre et aux conséquences de l’évolution statutaire de S
aint-
Barthélemy et de Saint-Martin faisait pourtant mention de cette perte
16
(page 48).
Pour faire face à ses besoins de trésorerie, la collectivité a recours à des avances
remboursables de l’Etat (avance de 12
150
000€ accordée au mois d’août 2011 et
remboursable mensuellement dès le mois de septembre), à une ligne de trésorerie et au report
de paiement de certains mandats,
voire à l’absence de prise en charge de certaines dépenses.
Au 31 décembre 2011, le déficit de trésorerie était supérieur à 40M€ s
oit 40% du budget
global, fonctionnement et investissement, ainsi qu’il ressort du tableau ci
-dessous.
Ce déficit de trésorerie ne peut perdurer,
d’autant qu’il génère des frais importants,
s’agissant des intérêts de la ligne de
trésorerie ou des
intérêts moratoires qui devraient être
versés aux fournisseurs.
Etat de la trésorerie
Au 31 décembre 2011
Au 30 juin 2012
Compte 515
1 594 241
1 566 605
Avance remboursable Etat
10 140 000
4 800 000
Ligne trésorerie collectivité
4 500 000
0
Trésorerie disponible (A)
-13 045 759
-3 233 395
Mandaté non payé
Autres dépenses d’invest
.
1 405 833
Dépenses de fonctionnement
8 013 000
2 453 278
Dettes RSA/CAF
8 331 000
14 736 287
Dép. investiss. SEMSAMAR
6 512 000
14 690 497
Total mandaté non payé (B)
22 856 000
33 285 895
Non engagé non mandaté
Factures diverses
1 307 852
Dette heures supplémentaires
100 000
Dettes SDIS 2011
300 000
Dette convention DRFIP
2 400 000
2 800 000
Dette conseil général 971
1 160 000
Dette CG 971 (conv.1/02/08)
1 239 000
2 579 753
Total non engagé (C)
6 506 852
5 379 753
Besoin de trésorerie A-B-C
-42 408 611
-41 899 043
16
« Les représentants et les services du conseil régional de la Guadeloupe ont souligné devant vos rapporteurs
que l’évolution statutaire entraînerait pour
Saint-Martin, la perte des recettes importantes provenant de la part
du produit de l’octroi de mer reversé par la région à l’actuelle commune, soit près de 10 millions d’euros par
an »
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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24
sur
55
Synthèse sur
l’analyse financière
Alors que la situation de la commune de Saint-Martin était déficitaire de façon
récurrente depuis 1995, l
’externalisation du déficit du budget annexe de la régie des
eaux vers le nouvel établissement public créé en 2006 a permis à celle-ci de retrouver un
résultat excédentaire de 21
M€ fin 200
6.
Toutefois, depuis sa création en juillet 2007, la situation de la COM se dégrade à
cause d’un effet de ciseaux résultant d’une augmentation des dépenses plus rapide que
celle des recettes.
La progression des dépenses est la conséquence du transfert des compétences de
la région et du département vers la collectivité. Il s’agit de dépenses liées aux services
rendus à la population et à l’application de la législation
, notamment sociale, sur
laquel
le la collectivité ne dispose d’aucune marge de manœuvre.
Cette situation résulte en fait de l’insuffisance des recettes fiscales (le total des
impôts recouvrés passe de 49M€ en 2008 à 51M€ en 2011), de la perte de l’octroi de mer
(11,5M€ perçus en 2008)
et du solde négatif de la dotation de compensation.
Depuis 2009, la capacité d’autofinancement nette est négative et cette évolution a
eu pour effet de diminuer fortement le fonds de roulement en 2009.
Compte tenu de la dégradation de ce dernier, la collectivité, qui en 2010 a voulu
procéder à une première remise à niveau de ses équipements publics, a dû recourir
massivement à l’emprunt
.
La perte, du fait de l’autonomie fiscale de la collectivité, des avances mensuelles
de l’Etat correspondant au pro
duit des impôts votés, et les retards du recouvrement des
impôts provoquent un déficit de trésorerie très important. Le recours à des avances
remboursables de l’Etat et à une ligne de trésorerie ne suffit pas à faire face aux
obligations financières. C’est
en ne payant pas ses fournisseurs, notamment la SEM dans
laquelle elle est majoritaire, et certains créanciers (Etat, département et caisse
d’allocations familiales)
qu’elle parvient à assurer les autres dépenses, notamment les
salaires.
Dès lors que 80% des produits de gestion courante proviennent de la fiscalité, il
convient d’examiner
les mesures qui ont été prises lors de la création de la CO
M et les
ajustements ultérieurs destinés à permettre le rétablissement de la situation financière.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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4.
LA COMPETENCE FISCALE
4.1.
Le régime fiscal dérogatoire avant 2007
Dans la situation qui prévalait avant 2007, la commune de Saint-Martin, rattachée au
département de la Guadeloupe, bénéficiait d’une exonération douanière et fiscale en raison de
son statut de port franc adopté le 11 février 1850 par le Conseil privé de la Guadeloupe
approuvant un arrêté qui
«concède à la dépendance de Saint-Martin de nouvelles immunités
commerciales, ainsi que des faveurs nouvelles pour encourager l’exploitation de ses
salines ».
En 1946, la départementalisation aurait dû amener
l’application dans la totalité des
communes des départements d’outre
-mer de la règlementation métropolitaine, notamment en
matière douanière et fiscale. Or, les décrets d’application ont prévus, pour Saint
-Martin
comme pour Saint-Barthélemy, le maintien de leur régime juridique spécifique
17
.
Prévues à l’origine pour n’être que provisoires, ces dispositions dérogatoires ont été
maintenues en vigueur et ont donné lieu à une situation imprécise, confuse et ambiguë:
-
Considérée par les autorités européennes comme « une pratique coutumière »
l’exonération des
droits de douane
dans les îles de Saint-Martin et de Saint-
Barthélemy a été reconnue par le code des douanes communautaires
18
.
-
De même, les habitants des deux îles n’ont
pas été assujettis à
l’octroi de mer
19
, alors
que les deux communes bénéficiaient des ressources de cette taxe.
-
Se fondant sur le décret de 1948 maintenant en vigueur le régime particulier relatif aux
contributions indirectes, l’administration fiscale en a
déduit que
la TVA
n’était pas
applicable dans ces communes, alors que parallèlement elles perçoivent les
versements du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
Seule la perception de la TVA en matière immobilière a été
mise en œu
vre après la
décision du Conseil d’Etat du 29 juillet 2005
20
.
-
Une décision du Conseil d’Etat de mai 1983 a confirmé l’application
des impôts
directs locaux
(taxe d’habitation, foncier bâti, foncier non bâti et taxe professionnelle)
dans les îles du nord. Cependant, alors que ces impôts ont été perçus à Saint-Martin, le
conseil municipal de Saint-
Barthélemy s’y est opposé en votant chaque année des taux
zéro.
17
Le décret n° 47-2390 du 27 décembre 1947 maintient «
jusqu’à une date qui sera fixée par décret
» le régime
particulier qui s’applique en matière de commerce et de douane.
Le décret n° 48-563 du 30 mars 1948 maintient « provisoirement en vigueur » le régime particulier en matière
d’impôts directs.
Le décret n° 48-540 du 30 mars 1948 maintient en vigueur la législation et la règlementation relatives aux
contributions indirectes.
18
Pratique coutumière visée à l’article 2 du règlement (CEE) n° 2913/29 du 12 o
ctobre 1992, créant le code des
douanes communautaire, avec une déclaration des autorités françaises en annexe audit règlement.
19
Article 51 de la loi n° 2004-
639 relative à l’octroi de mer.
20
Conseil d’Etat, 29 juillet 2005, Sté Gestion et Capital
: le ju
ge fiscal n’a pas considéré que le décret du 30
mars 1948 avait pour effet d’exclure Saint
-
Martin du champ d’application des taxes sur le chiffre d’affaires, et
admis que la circonstance que l’administration s’abstienne de percevoir la TVA dans ce territoi
re était sans
incidence sur le droit du redevable de déduire la TVA ayant grevé une opération imposable.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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55
-
Alors que l’administration fiscale considérait, sur la base du décret de mars 1948 qui
maintenait provisoirement en vigueur le régime particulier applicable aux deux îles en
matière d’impôts directs
(absence d’imposition), le Conseil d’Etat a décidé dans deux
arrêts du 22 mars 1985 et du 14 juin 1989, que
l’impôt sur le revenu et l’impôt sur
les sociétés
devaient être regardés comme applicables.
L
es habitants de Saint-Martin ont accepté le paiement de ces impôts. Ceux de Saint-
Barthélemy ont obtenu de l’administration de n’être pas poursuivis pour défaut de
déclaration, dans l’attente d’une solution globale.
-
La loi d’orientation de l’outre
-
mer du 13 décembre 2000 a introduit d’autres
dérogations au plan fiscal pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin en leur permettant de
percevoir directement la taxe spéciale de consommation sur les carburants (et d’en
fixer le taux dans la limite d’un plafond), le reversement de ladite taxe par la région
étant supprimée.
Ces dispositions renforçaient le caractère dérogatoire du dispositif fiscal local.
Ce contexte fiscal n’a pas contribué à faire prendre conscience aux contribuables de
l’utilité de l’impôt et de la nécessité de faire preuve d’un certain civisme fiscal. Les taux
effectifs de recouvrement constatés étaient historiquement faibles à Saint-Martin, 62,5% pour
l’année 2005 contre 80% en Guadeloupe
21
, alors que la fiscalité reposait essentiellement sur
l’imposition directe.
4.2.
Les domaines de compétence conservés par l’Etat
Comp
étente pour fixer les règles fiscales, la collectivité n’a cependant pas la
responsabilité de l’application individuelle de l’impôt et du contrôle fiscal. Selon les
dispositions de l’article LO
-6314-
4 du CGCT, les opérations d’assiette, de contrôle et de
recouvrement des impôts, droits et taxes et autres prélèvements sont assurés par des agents de
l’Etat dans les conditions prévues par une convention passée entre l’Etat et la collectivité, dite
convention de gestion
22
. Cette convention est totalement distincte de la convention fiscale
visant à éliminer les doubles impositions, qui a été signée le 21 décembre 2010
23
comme de
l’accord entre l’Etat et la COM, concernant l’assistance administrative mutuelle en matière
fiscale, signé le 23 décembre 2009, affirmant l
a nécessité d’un échange de renseignements
efficace en vue d’une bonne application des règles fiscales applicables sur leurs territoires
respectifs.
Cette convention de gestion a été conclue le 21 mars 2008 pour une durée de 4 ans.
Elle est renouvelable pour une durée égale par tacite reconduction. Elle stipule que
« les
opérations d’assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts, droits et taxes et autres
prélèvements fiscaux, ainsi que la gestion du cadastre, réalisées pour le compte de la
collectivi
té, sont exercées dans le cadre d’une prestation de service
».
21
Source
: rapport de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’administration, décembre
2009 (p.31)
22
Le décret n° 2008-445 du 10 mai 2008 précise que la direction des services fiscaux de la Guadeloupe exerce,
le cas échéant avec les services à compétence nationale, les opérations prévues au II de l’article 6314
-4 du
CGCT
: opération d’assiette, de contrôle et de recouvrement.
23
Convention approuvée
par la loi organique n° 2011-416 du 19 avril 2011
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
Cette prestation de service fait l’objet d’une compensation financière, calculée par
référence au montant réel des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement
supportées par l’administration de l’Etat pour son accomplissement. Cette compensation a été
facturée par la DRFIP à 1 391
046 €, pour 2009.
Un projet de nouvelle convention tenant compte des difficultés rencontrées pour la
mise en œuvre de la liquidation d’une part et, du recouvrement des impôts d’autre part,
élaboré fin 2010 et courant 2011 par les services de l’Etat, a été communiqué à la collectivité
le 8 mars 2012. Faute d’accord, celle
-
ci n’est toujours pas signée.
L’Etat a également conservé sa compétence en matière
de fixation et de recouvrement des
cotisations sociales et des impositions destinées au financement de la protection sociale et à
l’amortissement de la dette sociale (CSG, CRDS, contributions sociales diverses) par analogie
avec les règles applicables sur
le territoire national. Cette disposition prévue à l’article
LO 6314-4 3° du CGCT assure la continuité du système de protection sociale dans la
collectivité.
Par ailleurs, l’Etat demeure compétent pour fixer en matière fiscale (comme dans les
autres compétences transférées) les règles relatives à la recherche, à la constatation et à la
répression des infractions pénales.
Enfin, sans préjudice de l’exercice par la collectivité de sa compétence en matière
d’impôts, droits et taxes, l’Etat peut instituer des taxes destinées à être perçues à l’occasion de
l’exécution des missions d’intérêt général qui lui incombent dans le cadre de ses compétences
(taxe de l’aviation civile, doit de timbre concernant la délivrance de titre de séjour par
exemple).
4.3.
Le cadre financier et économique de la compétence fiscale
Les comptes des secteurs public et privé
4.3.1.
Les recettes et les dépenses
du budget de la collectivité ne recouvrent pas l’ensemble
des recettes et dépenses publiques concernant le territoire de Saint-Martin.
Si l’Etat ne perçoit plus de taxe concernant la collectivité de Saint
-Martin, il assure la
rémunération de ses fonctionnaires en poste sur le territoire soit 1400 agents environ dont 678
à l’éducation nationale.
Les recettes fiscales de la CCISM (chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-
Martin)
sont de 400K€ en 2011.
Les prélèvements sociaux sont encaissés par la CGSS (caisse générale de sécurité
sociale).
Il n’est pas aisé de mesurer le poids de la collectivité (entité juridique) dans
l’économie
globale et de le comparer aux autres organismes publics présents à Saint-Martin
dans la mesure où les administrations chargées de l’élaboration des statistiques, l’INSEE et
l’IEDOM, ne disposent plus des informations nécessaires ou en disposent de façon t
rès
parcellaire.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
C’est en interrogeant directement les services ou organismes concernés que le tableau
intitulé « comptes du secteur public nets des doubles comptes » figurant
en annexe 1
a pu être
établi ;
encore n’est
-il que partiel.
En effet, depuis la création de ces collectivités, les sources statistiques se sont
considérablement réduites.
Ainsi,
l’INSEE exclut désormais Saint
-Martin des études concernant la région
Guadeloupe. Compte tenu du coût de celles-
ci et de la population concernée, il n’est p
as
envisagé d’enquêtes spécifiques comme cela était le cas précédemment (le suivi de l’indice
des prix,
enquête emplois ou enquête budget des familles, par exemple).
24
Seule une actualisation du recensement de la population est réalisée tous les ans grâce
à la tenue à jour de la base « logements ».
Cette pénurie d’études statistiques est dommageable car elle prive la collectivité
d’informations qui lui seraient pourtant nécessaires pour apprécier, par exemple, l’impact
économique et social du système fiscal
mis en œuvre, la pression fiscale exercée sur les
ménages ou le niveau des prélèvements obligatoires.
Un recensement des informations détenues par les services administratifs de l’Etat et
les organismes publics tels que la CCI et la chambre des métiers voire les organismes sociaux
(caisse générale de sécurité sociale), apparait nécessaire pour permettre à la nouvelle
collectivité de décider des politiques à mener dans chacun des domaines des compétences
transférées.
La CCISM a pris l’initiative de demander à un consultant d’effectuer une mission
d’expertise ayant pour objet d’étudier l’opportunité d’installer dans la collectivité un institut
territorial de statistiques et d’études économiques (ITSEE).
Par ailleurs, Saint-Martin souhaite pouvoir présenter directement ses programmes
opérationnels pour les projets financés par le FEDER et le FSE pour la période 2014-2020.
Pour satisfaire cette demande, qui apparait légitime compte tenu de son statut actuel, il
faudra au préalable que la collectivité obtienne d
e la Commission européenne l’attribution
d’un code NUTS
25
de niveau 2 auprès d’EUROSTAT
26
afin de la différencier de la région
Guadeloupe dont elle est actuellement une subdivision.
Une structure souple, l’observatoire économique, social et environnemental d
e Saint-
Martin, devrait préfigurer, dès 2012, le futur ITSEE.
Compte tenu de la situation financière de la collectivité, une étude comparative entre
la mise en place d’un service de statistiques et la passation d’un marché, voire d’un
partenariat avec un o
rganisme existant, permettrait d’optimiser les coûts.
24
Il existe à Sint-Maarten un service de statistiques de onze agents qui procède notamment à la réalisation
d’indice des prix.
25
Nomenclature des unités territoriales statistiques
26
Direction générale de la commission européenne chargée de l’information statistique à l’échelle
communautaire
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
L’évaluation du produit intérieur brut
4.3.2.
Alors que le calcul du produit intérieur brut de la Guadeloupe est régulièrement
effectué, aucune évaluation du PIB n’avait été réalisée avant 2005. C’est le CE
ROM
(réunissant l’INSEE, l’IEDOM et l’AFD) qui a estimé le PIB des iles de Saint
-Martin et de
Saint Barthélemy car les données statistiques existantes ne permettant pas un calcul selon les
procédures habituelles.
Cette estimation a été conçue à partir des
données de l’année 1999 et aucune nouvelle
étude n’a été réalisée depuis.
Le PIB de Saint-Martin a alors été évalué à 14
500€ par habitant, soit un niveau
inférieur de 39% à la moyenne métropolitaine et de 21% au PIB de la partie néerlandaise et
sensiblement égal à celui de la Guadeloupe.
Une nouvelle estimation a été sollicitée par les responsables de la COM et par le préfet
délégué, mais aucune réponse n’a été apportée à ce jour.
Il est toutefois urgent que ce travail soit effectué notamment au regard du seuil de 75%
du PIB communautaire moyen au-delà duquel
les fonds européens ne sont plus accordés.
1-
Dans l’immédiat, la chambre recommande de p
asser avec les services ou les
établissements publics concernés de l’Etat une convention afin de bénéficier
d’é
léments statistiques relatifs à la collectivité de Saint-Martin (notamment pour le
calcul du PIB), avant la création éventuelle d’un institut territorial de statistiques et
d’études économiques.
4.4.
La structure de la fiscalité
Le système fiscal adopté à Saint-Martin
4.4.1.
Dès l’entrée en vigueur de la loi organique et en application des dispositions du
deuxième alinéa de l’article LO 6313
-4 du CGCT, le conseil territorial a pris, le 1
er
août 2007,
une délibération précisant que les impôts, droits et taxes du dispositif national étaient
applicables à Saint-Martin « dans les conditions où ils étaient appliqués sur le territoire de la
commune de Saint-Martin
» avant l’entrée en vigueur de la loi organique, les franchises
existantes
n’
étant pas ainsi remises en cause.
La collectivité a ensuite pris une série de délibérations (la première datant du
21 novembre 2007) venant amender les dispositions du code général des impôts national.
Pour codifier l’ensemble de celles
-ci,
afin de disposer d’un recueil complet et
autonome retraçant sa réglementation fiscale, le conseil territorial a adopté un code général
des impôts par une série de délibérations des 4 juin et 24 septembre 2009.
27
Un livre des procédures fiscales est venu compléter ce code en juin 2010
28
.
27
Délibérations du conseil territorial n° 19-2-2009 du 4 juin et n° 22-1bis 2009, 22-2-2009, 22-3bis-2009, 22-
4bis-2009 et 22-5bis-2009 du 24 septembre 2009
28
Délibération du conseil territorial n° 29-5-2010 du 24 juin 2010
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
Dans ce contexte de transition, l’article 01
-II de ce code prévoit toutefois que les
dispositions règlementaires prévues par les annexes I à IV du code général des impôts de
l’Etat dans leur rédaction en vigueur au 15 juille
t 2007 demeurent applicables dans la
collectivité de Saint-
Martin en tant que règles fiscales de la collectivité lorsqu’elles ont pour
objet l’application de dispositions de lois fiscales antérieures à la date précitée et qui n’ont pas
été abrogées ou modifiées par une délibération du conseil territorial.
-
La règle des cinq ans
En vue de prévenir le risque de délocalisation de contribuables vers Saint-Martin, la
loi organique a subordonné la reconnaissance d’une domiciliation à Saint
-Martin à la
conditio
n d’y avoir résidé pendant cinq ans, ou dans le cas des sociétés, d’y avoir installé le
siège de leur direction effective depuis cinq ans au moins.
Cette disposition ne s’appliquait qu’à l’égard des personnes physiques ou morales ayant
précédemment leur domicile fiscal dans
un département de métropole ou d’outre
-mer. Dans
un premier temps, ces règles de territorialité ont été interprétées de façon restrictive et
interdisaient à la collectivité d’imposer les revenus trouvant leur source sur son territoire,
réalisés par des personnes
domiciliées ou réputées l’être dans un département de métropole
ou d’outre
-mer.
Compte tenu des pertes de ressources fiscales que cette interprétation pouvait
engendrer, la loi organique n°2010-92 du 25 janvier 2010 a mis un terme à cette restriction et
a reconnu à la collectivité le droit d’imposer les revenus réalisés à Saint
-Martin par des
personnes physiques ou morales domiciliées en métropole ou dans un DOM, ou à Saint-
Martin depuis moins de cinq ans.
L’article LO.63
14-4 du CGCT permet, depuis 2010, à la
collectivité d’appréhender la totalité des revenus trouvant leur source sur son territoire.
29
Ainsi, deux systèmes se superposent actuellement en fonction de la date d’arrivée dans
la collectivité. Afin d’éviter les phénomènes d
e doubles impositions et de clarifier la
répartition des compétences fiscales entre l’Etat et la collectivité de Saint
-Martin, une
«
convention en vue d’éviter les doubles impositions
et de prévenir l’évasion et la fraude
fiscales»
30
a été signée le 21 décembre 2010 et ratifiée par une nouvelle loi organique du
19
avril 2011. Ces nouvelles dispositions s’appliquent à compter de l’année 2010.
Préalablement à cette convention, un accord «
concernant l’assistance administrative
mutuelle en matière fiscale », signé le 23 décembre 2009,
actait la volonté de l’Etat et de la
collectivité de collaborer en vue d’une bonne application des règles fiscales sur leurs
territoires respectifs.
29
Elles permettent ainsi par exemple à la collectivité de percevoir l’impôt sur le revenu des fonctionnaires de
l’Etat en poste à Saint
-Martin
et de taxer à l’IS les résultats d
es sociétés ayant leur siège en métropole ou dans les
DOM et exerçant leur activité à Saint-
Martin via un établissement (banque, opérateurs téléphoniques…)
.
30
Depuis 2012, cette convention connait une mise en œuvre effective, puisque quatre demandes de la
DGFIP
concernant des sociétés Saint-
Martinoises ont été faites (qui seront d’ailleurs instruites par les services de l’Etat
chargés des contrôles), par contre aucune demande n’a été faite par la collectivité.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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-mer de Saint-Martin
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Dans sa réponse, le sénateur FLEMING souligne que c’est à la demande de la colle
ctivité que
cette évolution législative a été réalisée car l’écart d’interprétation représentait un enjeu
financier significatif.
Selon lui, une cause déterminante des difficultés financières rencontrées par la collectivité
tient à
«
l’impréparation
, notamment sur le plan financier, du changement statutaire dont la
traduction législative ne s’est pourtant manifestée que plusieurs années (loi organique du
21
février 2007) après qu’il ait été, dans le principe, décidé (référendum du 7 décembre
2003).
»
Il ajoute que le «
désaccord sur la consistance même de la compétence transférée excluait une
mise en place diligente des conditions de la relation Etat-Collectivité en matière fiscale
».
Il illustre cette «
impréparation du changement statutaire
» par plusieurs exemples : la
signature tardive de la convention de gestion le 10 mars 2008, le règlement purement
«
amiable
» de l’affectation des impôts en 2007, l’absence de période de transition pour la
suppression des douzièmes, les difficultés à identifier et à affecter certains impôts notamment
ceux collectés par la direction des grandes entreprises, le manque d’anticipation des
contraintes informatiques et la tardiveté de l’évaluation des charges transférées.
4.4.1.1.
Les impôts abrogés
Dans le cadre de son autonomie fiscale, la collectivité a dès le 21 novembre 2007 mis
en place un nouveau dispositif fiscal par une série de délibérations codifiées en 2009.
Plusieurs taxes et impôts existants ont été abrogés ou modifiés :
baisse de l’impôt sur
les sociétés, réduc
tion de l’impôt sur le revenu,
suppression de l’impôt sur la fortune. Par
délibération du 24 avril 2008, la
TVA (qui n’était pas appliquée) mais également
la TVA sur
les plus-values immobilières a été supprimée.
D’autres impositions ont également été abr
ogées : la taxe sur les salaires, la redevance
télévision, l’imposition forfaitaire annuelle des sociétés. (Pour des raisons techn
iques la taxe
d’habitation sera
abandonnée en 2009).
Ces décisions prises quelques mois après la création de la collectivité,
n’ont pu faire
l’objet d’études de faisabilité et de projections prospectives en collaboration avec les services
de l’Etat chargés du recouvrement.
Actuellement, l’essentiel de la fiscalité de la collectivité repose sur sept impôts
:
l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la taxe foncière, la TGCA (taxe générale sur le
chiffre d’affaires), la taxe sur les carburants, le droit de licence et la contribution des patentes,
enfin les droits de mutation et d’enregistrement. Ils représentent 88% des rec
ettes fiscales.
4.4.1.2.
Les impôts directs d’Etat maintenus
-
L’impôt sur le revenu
Il s’agit d’un impôt annuel qui s’applique, selon un barème progressif identique à celui
de la métropole, à l’ensemble des revenus du foyer fiscal.
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55
Cependant, le régime d’imposition applicable diffère selon que l’impôt est dû par les
contribuables domiciliés à Saint-
Martin, ou par des contribuables qui n’y sont pas fiscalement
domiciliés. Les contribuables non domiciliés dans la collectivité ne supportent l’impôt que sur
les revenus ayant leur source à Saint-Martin.
Pour les contribuables domiciliés à Saint-
Martin, l’impôt brut donne lieu à une
réduction de 40 %, dans la limite de 6
700 €, supérieure à celle applicable en Guadeloupe
(30 % plafonné à 5
100€).
-
L’impôt sur les soc
iétés
Le taux de l’impôt sur les sociétés est fixé pour tous les secteurs d’activité à 22,22 %,
contre 33,33 % en métropole.
Ce taux est ramené à 10 % dans le cas des bénéfices imposables des PME qui ont
réalisé un chiffre d’affaires inférieur à 7
630 000
€, dans la limite d’un montant de bénéfice
imposable de 38
120 €.
-
Autres impôts directs maintenus
Il s’agit notamment de la taxe d’apprentissage, de la cotisation perçue au titre de la
participation des employeurs à l’effort de construction, ainsi qu
e la participation des
employeurs au développement de la formation professionnelle continue.
4.4.1.3.
Les impôts locaux transférés
Certains impôts directs locaux précédemment en vigueur dans la commune de Saint-
Martin ont été supprimés. Il s’agit de la taxe d’habit
ation en 2009 et de la taxe
professionnelle, remplacée par le droit de licence et la contribution des patentes en 2011.
La taxe foncière
sur les propriétés bâties et non bâties, ainsi que la
taxe
d’enlèvement des ordures ménagères
(devenue en 2012 la taxe de gestion des ordures
ménagères) ont été maintenues.
Une taxe territoriale d’équipement
s’applique aux autorisations de construire,
reconstruire et agrandir des immeubles de toute nature. Son taux a été fixé à 4 % de la valeur
de l’ensemble immobilier. Cette taxe d’urbanisme unique a simplifié le dispositif préexistant
qui comprenait la taxe pour le financement des dépenses des conseils d’architecture,
d’urbanisme et de l’environnement (au profit des départements), la taxe départementale sur
les espaces n
aturels sensibles
et la taxe locale d’équipement.
Une taxe de consommation sur les produits pétroliers
a été fixée à 0,06 € par litre
d’essence ou de gazole.
Une taxe territoriale sur l’électricité
additionne les taxes communale et
départementale sur l’é
lectricité.
Une taxe de séjour
est perçue au taux de 4 % sur le prix de chaque nuitée auprès des
hôtels et autres loueurs professionnels, y compris de bateaux de plaisance.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
La taxe sur les locations de véhicules,
perçue antérieurement au changement de
statut
31
, a été maintenue au taux de 4 % depuis juin 2009.
4.4.1.4.
Les impôts créés
-
La taxe générale sur le chiffre d’affaires (TGCA)
La TVA ayant été supprimée, le conseil territorial a créé, en août 2010, une taxe
générale sur le chiffre d’affaires qui est due lors de l’encaissement du prix de livraisons de
biens corporels et des prestations de services effectuées par un assujetti agissant en tant que
tel.
Les assujettis sont les personnes qui effectuent de manière indépendante des activités
de producteur, de commerçant ou de prestataires de services, y compris les activités agricoles
et celles des professions libérales.
Sont exclus du champ d’application de cette taxe, les importations de biens meubles
corporels, quelle qu’en soit l’origine ou la provenance, les
livraisons à des assujettis de biens
produits à Saint-Martin, ainsi que les marchandises destinées à la revente ou les
approvisionnements destinés à être consommés par l’entreprise.
D’un montant de 2 %, la TGCA s’applique au moment de la consommation
finale
d’un produit ou d’un service.
32
Chaque redevable doit déclarer son existence à l’administration fiscale et déposer
mensuellement une déclaration faisant apparaître les opérations réalisées et verser au
comptable public le montant de taxe correspondant.
-
Le droit de licence et la contribution des patentes
Ces impôts ont été créés en remplacement de la taxe professionnelle qui a été
supprimée pour des raisons techniques (abandon de la TP en métropole), à partir de l’année
2011.
Un droit de licence
, com
parable à celui perçu dans la partie hollandaise de l’île, est
dû chaque année par les personnes physiques ou morales exerçant une activité professionnelle
non salariée.
Il se compose d’un droit fixe d’un montant de 300 € par entreprise, augmenté d’un
droi
t proportionnel qui est fonction de la surface des locaux utilisés pour l’activité
professionnelle, soit 5 € par mètre carré de locaux, au
-
delà d’une superficie de 40 m2, dans la
limite d’un plafond fixé à 2
500 €.
31
Taxe annuelle sur les locations de véhicules
créée à l’origine au profit de la commune de Saint
-Martin
par
la
loi de finances rectificative du 29 décembre 1989.
32
Par délibération du 31 mai
2012, le taux de la TGCA a été porté à 4% pour les prestations de
télécommunication et la fourniture d’élec
tricité.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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34
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55
La patente,
qui s’ajoute au droit de lic
ence, a pour base la valeur locative des
équipements et biens mobiliers
33
, fixée à 13 % du prix de revient ou, pour les professions
libérales, à 5 % des recettes professionnelles.
Le montant minimum de cotisation, qui progresse en fonction du chiffre d’aff
aires
(CA), s’établit à 1,50 % de la valeur ajoutée produite par l’entreprise dont le CA est compris
entre 6 et 8 M€, jusqu’à 2,25 % de la valeur ajoutée pour les entreprises dont le CA est
supérieur à 15 M€. La cotisation est plafonnée à 3 % de la valeur
ajoutée.
Des taxes additionnelles au droit de licence et à la contribution des patentes sont
appliquées au profit de la chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin (article
1600 du code des impôts). Un droit additionnel de 100 € s’ajoute au dro
it fixe de licence. Le
droit proportionnel est majoré d’un droit additionnel de 2,81 %.
-
Les droits d’enregistrement et la taxe de publicité foncière
Des droits d’enregistrement se sont substitués à la TVA en matière immobilière, qui a
été supprimée par délibération du 24 avril 2008
34
. Ces droits peuvent être fixes (un droit fixe
de 125 € s’applique à tout acte présenté à la formalité de l’enregistrement), proportionnels ou
progressifs selon la nature des actes.
Pour les mutations à titre onéreux d’immeuble
s, le taux de la taxe est de 6 %
(augmentation de 2 points par délibération du 31 mai 2012).
-
Le droit de bail
La collectivité a rétabli à compter du 1
er
janvier 2009, un droit d’enregistrement sur les
baux d’immeubles comparable au droit de bail et à la
taxe, additionnelle à celui-ci, que
prévoyait jusqu’en 1998 la législation nationale.
Un droit de bail au taux de 3 % du montant du loyer s’applique aux locations de
longue durée meublées ou non meublées.
-
Les droits de timbre et de quittance
Le code des impôts de Saint-Martin prévoit des droits de timbres (délivrance de
certains documents) et de quittance (notamment sur les bulletins des jeux exploités par la
Française des jeux).
33
Afin d’éviter la surcharge fiscale des établissements d’hébergement touristique, la nouvelle contribution des
patentes de la collectivité ne comporte plus, à la différence de la contribution foncière des entreprises prévue par
le code général de
s impôts de l’Etat, une assiette se référant à la valeur cadastrale des immeubles utilisés pour
l’exercice de la profession.
34
Avant 2007 la TVA n’était pas applicable à Saint
-Martin sauf en matière immobilière. La suppression par
délibération du 24 avril 23008 de la TVA conduisait nécessairement à la modification du champ d’application
des droits d’enregistrement. La délibératio
n précitée devait en conséquence définir une fiscalité de
l’enregistrement unifiée, comportant la fusion des droits et des taux jusqu’ici prévus au profit de l’Etat, du
département et de la commune.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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35
sur
55
-
La taxe sur les véhicules à moteur
La collectivité a instauré en 2008 une taxe routière sur les véhicules à moteur
immatriculés à Saint-
Martin sur le modèle de l’ancienne vignette qui était auparavant
perçue au profit des départements.
-
La taxe sur les conventions d’assurance
Toute convention d’assurance conclue avec u
n assureur couvrant un risque à Saint-
Martin est soumis à une taxe annuelle obligatoire qui comporte des taux variables selon les
risques assurés, de 5 à 15 %.
-
La taxe d’embarquement (aéroportuaire)
Par délibération du 31 mai
2012, une taxe de 10€, dite d’e
mbarquement, a été créée
pour les passagers prenant l’avion au départ de l’aéroport de grand Case (à l’exception de la
destination Saint Barthélemy). Son application est prévue à compter du 1
er
juillet 2012.
Cependant,
en l’absence de concertation préalabl
e, cette décision suscite de vives réactions
des compagnies aériennes qui menacent de se délocaliser sur l’aéroport de Juliana, en partie
hollandaise. Des négociations sont en cours.
Les dispositifs de défiscalisation
4.4.2.
La création de la collectivité d’out
re-
mer a eu pour effet d’exclure les personnes
physiques ou morales domiciliées sur le territoire de Saint-
Martin, du champ d’application du
régime d’aide fiscale aux investissements outre
-mer prévu par la législation nationale
35
.
La collectivité a mis
en place ses propres régimes d’aide fiscale aux investissements à
Saint-Martin pour les personnes qui y sont domiciliées. La commission européenne a avalisé
ce dispositif
le 20 septembre 2010.
En fait deux régimes coexistent, la réglementation fiscale de la COM pour ses
résidents (domiciliés depuis plus de 5 ans à Saint-Martin) et la réglementation nationale pour
les investissements outre-mer (y compris pour les habitants de Saint-Martin ne remplissant
pas la condition de 5 ans de résidence).
Le régime de défiscalisation prévu par la collectivité
Le régime d’aide aux investissements réalisés par des particuliers concerne les
investissements dans le secteur du logement (habitation principale et immeuble de location) et
les investissements financiers (souscriptions en numéraire au capital de sociétés soumises à
l’IS et dont l’activité se situe dans l’un des secteurs éligibles à l’aide fiscale prévue pour
certains investissements productifs des entreprises).
35
Ces régimes, lorsqu’ils concernent l’impôt sur le reven
u, sont réservés aux contribuables domiciliés en France
(au sens fiscal, métropole et DOM). Pour l’impôt sur les sociétés, ce sont les résultats des entreprises exploitées
en France (au même sens fiscal).
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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36
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55
Il est également prévu une réglementation fisc
ale d’aide aux investissements
productifs réalisés par les entreprises domiciliées à Saint-Martin. Celle-
ci est proche de l’aide
fiscale aux investissements outre-mer prévus par la loi nationale.
L’aide fiscale est une aide directement accordée à l’entreprise locale, mais n’exclut
pas que les investissements utilisés par une société saint-martinoise soient financés par un
investisseur extérieur bénéficiant d’un aide fiscale du régime national.
Le code des impôts définit les secteurs d’activité éligibles pri
vilégiant notamment les
activités touristique et hôtelières.
In fine, la dépense fiscale pour la collectivité apparait faible (200K€ en 2010 selon les
services fiscaux).
Le régime national de défiscalisation
L’article 15 de la loi n° 2009
-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique
des outre-
mer (LODEOM) a soumis l’extension du dispositif national de défiscalisation aux
territoires à l’obligation pour la collectivité de signer avec l’Etat une convention d’échange
d’informations utiles à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.
Cette convention du 23 décembre 2009 a été validée par la loi organique n°2011-416 du
19 avril 2011.
5.
LA CONTRIBUTION DE LA FISCALITE AU FINANCEMENT DE LA
COLLECTIVITE : UN DISPOSITIF PEU PERFORMANT
5.1.
Des recettes fiscales insuffisantes et mal recouvrées
S’il est incontestable que les décisions en matière de suppression ou de modification
des taxes et impôts ont eu des incidences sur les recettes fiscales, les présidents dans leur
réponses soulignent que celles-ci n
’ont eu qu’un effet limité comme l’avait constaté la
mission conjointe IGF/IGA de décembre 2009 (p.18). Dans ce même rapport, la mission
soulignait toutefois que «
force est de constater en revanche qu’aucune imposition d’assiette
large propre à compenser
la disparition de la ressource liée au reversement d’une partie de
l’octroi de mer collecté par la région Guadeloupe n’a été instituée
» (la TGCA ne sera mise
en place
qu’
en août 2010).
Les décisions prises par la collectivité, dans le cadre de son autonomie fiscale, ont
également eu des répercussions dans le recouvrement des impôts.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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37
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55
Les modifications apportées à l’assiette de l’impôt sur le revenu, par exemple, ont
contraint les services de recouvrement à créer un logiciel spécifique
36
, différent de celui
utilisé par les services de l’Etat. Ce logiciel, qui ne permet plus de faire la liaison entre les
rôles de l’impôt sur le revenu et ceux de la taxe d’habitation, a conduit la collectivité à
supprimer ce dernier impôt en 2009 (délibération du 26 novembre) en concertation avec les
services de l’Etat car, alors que le produit de la taxe d’habitation était de 0,9M€ en 2008, le
recouvrement n’était plus que de 0,13M€ en 2009
.
Ainsi, comme le note le rapport de la mission de la DGFIP effectuée en novembre
2011, la mise en place d’une fiscalité différente de celle en vigueur en métropole a contraint le
service local à élaborer de nouveaux imprimés de déclaration pour chacun des impôts.
Aucune des applications informatiques de la DGFIP ne pouvant être utilisée, les
opérations d’assiette, de relance, de recouvrement ou de contrôle doivent être effectuées
manuellement.
Tel est le cas pour l’impôt sur la consommation, la TGCA, le droit de licence et la
contribution des patentes qui, faute d’une appl
ication informatique, doivent être traités
manuellement.
Autre exemple des difficultés résultant des mesures décidées, la taxe routière sur les
véhicules à moteur a dû être suspendue en 2011, les services de police ne pouvant dresser
procès-verbal en raiso
n de l’absence de nomenclature (code d’infraction NATINF
: numéro
codifiant la nature de l’infraction) du fait de la suppression de la vignette automobile en
métropole. Le produit de cette taxe, perçue de 2008 à 2010 n’a fait que décroitre passant de
près
de 1M€ à 0,3M€.
La demande présentée auprès du ministère de la Justice pour la création de ce code,
alors même que le décret n° 2010-359 du 6 avril 2010 a approuvé la délibération territoriale
créant cette sanction pénale,
n’a toujours pas abouti.
Les difficultés en matière de développement des applications informatiques semblent en voie
de résolution car la collectivité a obtenu en juin 2012 la compétence pour créer, développer et
maintenir les procédures informatiques nécessaires à la gestion des impôts et taxes applicables
à Saint-Martin. Le processus nécessitera toutefois du temps.
Des recettes fiscales qui stagnent
5.1.1.
Au lendemain du changement de statut de Saint-Martin
, la perte de l’octroi de mer, qui
lui
procurait une ressource de 11,5 M€ pour la dernière année, l’arrêt des avances par
douzièmes consenties par l’Etat sur le montant des impôts locaux voté et non sur le montant
recouvré, la perte de la taxe d’habitation pour des raisons administratives, se devaient d’être
compensés par la mise en place
d’une fiscalité procurant des ressources suffisantes.
36
Ce logiciel intitulé ISMIR (informatisation Saint-
Martinoise de l’IR) ne prévoit cependant pas les procédures
de recouvrement et les services doivent utiliser une autre application (DDPAC) prévue au départ pour le
recouvrement des produits locaux, or celle-ci est obsolète et peu performante entrainant de nombreuses tâches
manuelles.
CTC de Saint-Martin - rapport
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55
L’évolution des produits fiscaux
recouvrés
n’a cependant varié que de 3 % entre 2008
et 2011, passant de 48,97 M€ à 50,71 M€.
IMPOTS RECOUVRES
en millions d'euros
2008
2009
2010
2011
Taxe foncière et taxe enlèvement ordures ménagères
2,92
5,55
5,6
9
Impôts sur le revenu
8,43
8,74
8,8
9,08
Taxe professionnelle
1,26
7,22
6,5
0,7
Taxe d'habitation
0,9
0,13
0,15
0,12
Sous total: impôts sur rôle
13,51
21,64
21,05
18,9
Droits de mutation
7,12
7,43
8,41
8,42
Taxe générale sur le chiffre d'affaires (TGCA)
0
0
2,08
6,3
Taxe sur les carburants
3,25
3,03
3,69
4,52
licences et patentes
0
0
0
4,01
Impôts sur les sociétés
7,53
7,02
3,12
3,1
Taxe de séjour
1,44
1,3
1,27
1,21
Taxe sur l'électricité
1,09
1,06
1,19
1,2
Taxe sur les contrats d'assurance
0
0,17
0,82
1,13
Droit de bail
0
0,25
0,21
1,07
Cartes grises et permis de construire
0,17
0,22
0,2
0,35
Taxe sur la circulation routière
0,97
0,53
0,37
0,3
taxe sur la location de véhicules
2,36
0,93
0,19
0,2
octroi de mer
11,53
0
0
0
S
ous Total: autres impôts
35,46
21,94
21,55
31,81
Total impôts recouvrés
48,97
43,58
42,6
50,71
(ce tableau est élaboré à partir des tableaux figurant en
annexe 2
intitulée « Evolution des produits fiscaux 2008-
2011 »)
Les impôts directs locaux
(taxe foncière et taxe professionnelle) constituent la
première ressource fiscale avec une moyenne de 10,2 M€. La taxe professionnelle a été
supprimée en 2011 au profit du droit de licence et de la contribution des patentes dont le
rendement est pour le moment inférieur à celui de l’ancienne taxe (4 M€ en 2011 contre
6,5
M€ pour la TP en 2010).
Le produit recouvré de
l’impôt sur le revenu
, deuxième ressource fiscale de la
c
ollectivité, stagne autour de 9 M€.
Les droits de mutation et les plus-values immobilières
progressent faiblement et
atteignent un montant de 8,42 M€ en 2011. Les droits de mutation dont le taux est de
6%
(porté à 8% depuis le 1
er
juillet 2012), présentent cependant un certain potentiel de
progression.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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39
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55
La taxe générale sur le chiffre d’affaires
, au taux de 2 %, a généré un produit de
6,3
M€ en 2011. La recommandation du doublement
du taux de cette taxe proposée par la
chambre territoriale des comptes dans
son avis sur le compte administratif 2010 n’a pas été
suivie par le représentant de l’Etat lors du règlement du budget 2011 (modification partielle
en 2012).
L’impôt sur les sociétés
a vu son produit divisé par 2,5 entre 2007 et 2011, de
7,53
M€ à 3,1 M€.
La taxe sur les carburants
, dont le taux est de 0,06 € par litre, alors qu’il est de
0,30
€ dans la partie hollandaise de l’île, contribue au budget pour 4,52 M€. Compte tenu des
prix d’approvisionnement, il apparait que les marges des distributeurs sont t
rès confortables et
laissent la place à une négociation permettant de majorer sensiblement cette taxe.
Le produit de
la taxe de séjour,
conditionné par l’activité touristique
, est en baisse
depuis 2008 de 19 %, de 1,44 à 1,
21 M€. Le rendement de cet
te taxe pourrait être amélioré
par un meilleur recouvrement et par la mise en place de contrôles auprès des hôteliers et
loueurs professionnels.
La taxe sur les conventions d’assurance,
mise en place en 2009, a contribué au
budget pour 1,13 M€ en 201
1.
La recette sur
le droit de bail a
représenté
un montant de 1,07 M€ en 2011. Une partie
importante de la base d’imposition pourrait échapper à la collectivité.
Le produit de la
taxe sur la circulation routière
a chuté de 0,97 à 0,30 M€ en raison
de l’impossibilité de
sanctionner son non-paiement.
La taxe sur la location de véhicules
connait des difficultés de recouvrement. Son
produit est passé de 2,36 M€ en 2008 à 0,20 M€ en 2011. La collectivité envisagerait sa
suppression et son remplacement par un assujettissement des loueurs à la TGCA.
Le faible rendement de l’impôt
5.1.2.
Le tableau ci-
dessous fait apparaître les taux de recouvrement par année pour l’impôt
sur le revenu et les taxes foncières.
Il met en évidence des taux de recouvrement faibles, surtout la 1
ère
année. Dans le
meilleur des cas, 56% de l’impôt sur le revenu est perçu l’année de l’émission des rôles et le
taux reste inférieur à 90%, l’année N+2.
L’émission très tardive des rôles des taxes foncières fait obstacle à la possibilité de
recouvrement la première année ; seulement 5% des rôles sont recouvrés alors que le montant
total est inscrit au budget (avec toutefois des provisions pour non recouvrement en contre
partie). En N+2, le total recouvré ne dépasse pas 75%.
Ces taux de recouvrement expliquent en grande partie les difficultés de trésorerie de la
collectivité.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
Fin 2011, 30 millions d’euros restaient à recouvrer sur l’ensemble des rôles 2009 à
2011.
ANALYSE DU TAUX DE RECOUVREMENT DES IMPOTS SUR ROLE
impôt
montant
rec 2009
rec 2010
rec 2011
tx année N
tx N+1
tx N+2
solde
IR 2009
10 048 434
4 956 221
3 404 446
573 985
49,32% 83,21%
88,91%
1 113 782
IR 2010
10 479 888
5 268 495
2 445 506
50,28% 73,61%
2 765 887
IR 2011
10 824 876
6 058 774
55,97%
4 766 102
TF 2009
12 818 308
4 131 585
4 722 913
628 742
32,23% 69,08%
73,98%
3 335 068
TF 2010
13 309 889
447 778 7 706 085
3,36% 61,26%
5 156 026
TF 2011
13 614 214
660 636
4,85%
12 953 578
30 090 443
5.2.
Les causes de cette relative inefficacité
: les difficultés en matière d’assiette,
de recouvrement et de contrôle
En matière d’assiette
5.2.1.
Faute de fiabilité des fichiers des entreprises et des contribuables, il est impossible
actuellement de déterminer le potentiel fiscal de la collectivité.
Ainsi selon les informations produites dans la réponse du président, sur 5640
entreprises identifiées à la TGCA, seules 4653 sont réellement localisées. Pour autant, seules
800 déclarations (payantes ou non payantes) sont souscrites chaque mois (280 entreprises
reversent à elles seules 80% du produit de la taxe)
37
.
Pour l’impôt sur le revenu (IR), un logiciel spécifique a été écrit
, mais cette
application locale ne permet pas de suivre de façon fiable l’édition des avis d’imposition des
cotisations de CSG/CRDS.
Sur un plan général, le recensement des bases des impositions de la collectivité est
encore très incomplet. Ce recensement passe par une rénovation du cadastre qui devait être
entreprise en 2011, mais qui aurait été repoussée à fin 2012.
En matière de recouvrement
5.2.2.
Comme évoqué au point 5.1.,
l
a mise en place d’une fiscalité différente de celle de
métropole a contraint les services fiscaux à élaborer des formulaires de déclaration pour
chacun des impôts car les applications informatiques nationales n’étaient pas utilisables.
37
Ces données figurent dans le plan d’action signé le 11 décembre 2012 entre la collectivité et la DRFIP.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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41
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55
Toutes les opérations d’assiette, de relance, de recouvrement et de contrôle doivent être
effectuées manuellement et des imprimés doivent être élaborés avec des références au code
fiscal de la collectivité.
Les applications métropolitaines prévoient les trois phases de l’émission des rôles, du
recouvrement et du contentieux. Cependant, pour la taxe foncière,
l’émission trop tardive des
rôles (retard
d’au moins trois mois par rapport aux dates constatées en métropole) ne permet
pas de rentrée fiscale avant l’année suivante, ce qui a un impact certain sur la trésorerie de la
collectivité.
A défaut d’outils informatiques adaptés, hormis pour l’IR et la
TF, aucune sanction
n’est appliquée en cas de défaut de déclaration ou de paiement tardif ou insuffisant
. C
’est le
cas notamment pour la TGCA.
Les taux de recouvrement particulièrement bas s’expliquent certes par les raisons
techniques évoquées ci-dessus,
mais également par l’incivisme fiscal d’une grande partie des
contribuables constaté notamment en matière de souscription des déclarations fiscales dans
les délais ou de paiement spontané de l’impôt.
38
Ces difficultés de recouvrement se trouvent aggravées
par les conditions d’adressage
(toutes les voies ne sont pas nommées et la numérotation est à terminer, comme la mise à jour
des référentiels topographiques par un travail commun collectivité/Etat) et par les conditions
de distribution.
Le système de distr
ibution est imparfait et les services de la poste n’effectuent pas de
recherche lorsque les indications figurant sur la boite à lettres ne correspond pas à celle
figurant sur l’enveloppe de l’avis d’imposition. Le service fiscal se trouve confronté à un
gr
and nombre de courriers retournés avec la mention NPAI (n’habite pas à l’adresse
indiquée), difficilement exploitables.
39
En matière de contrôle fiscal
5.2.3.
Les contrôles sur pièces sont difficilement menés compte tenu des difficultés déjà
rencontrées par les services fiscaux implantés à Saint-Martin. Les bases de données recensant
les entreprises se révèlent peu fiables ce qui ne facilite pas les contrôles en
matière d’IS, de
TGCA, ou encore de patente.
S’agissant du contrôle dans l’entreprise, il est limité du fait
de l’absence de direction
de contrôle fiscal (direction spécialisée) compétente sur le territoire de Saint-Martin.
Une mission de contrôle, diligentée par la direction régionale des finances publiques
de la Guadeloupe a été effectuée au cours de la première quinzaine de décembre 2011 avec
pour objectif « de répondre à la demande des élus locaux qui, confrontés au manque de
civisme fiscal de la population saint-
martinoise, sollicitent la réalisation d’opérations de
contrôle fiscal et d’actions dans le domaine du recouvrement
».
38
Constat fait par la mission DGFIP de novembre 2011.
39
Constat fait par la mission DGFIP de novembre 2011
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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42
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55
Les résultats de cette mission, qui a marqué le retour des services de contrôle de la
DGFIP à Saint-Martin après plusieurs a
nnées d’absence, sont mitigés dans la mesure où ils
font clairement apparaitre des insuffisances criantes dans la connaissance des contribuables,
tant des professionnels et entreprises que des particuliers.
Si de nombreuses situations de défaillances déclaratives et de sous-évaluation
systématique des revenus ont pu être constatées à partir des recoupements opérés, le
redressement de ces situations s’est révélé plus
difficile que prévu.
5.3.
Les conséquences de ces difficultés
Les contraintes affectant le service fiscal
5.3.1.
L’absence d’outils de recouvrement performants, dans
le
contexte d’une législation
spécifique mouvante et complexe, affecte le rendement des services locaux.
Compte tenu de la progression de la charge de travail et des difficultés de traitement
des dossiers avec des outils inadaptés, le service se limite aux opérations de gestion et
n’effectue aucun contrôle sur place, cela d’autant plus que l’effectif réel est passé de
10 à 7
agents entre 2009 et 2012.
Compte tenu des outils sommaires mis à leur disposition, les agents ne peuvent que
réaliser
des opérations de gestion, ce qui oblige le chef de service à prendre directement en
charge les opérations de relance et de contrôle fiscal (relance manuelle pour la TGCA par
exemple).
40
Pour pallier ces difficultés, la direction régionale a recruté un adjoint au chef de
service et, pour sa part, la collectivité a mis à disposition des agents qui assurent des tâches
sous la responsabilité du chef de service.
De surcroî
t, deux de ces agents ont pu suivre
une scolarité d’un an à l’Ecole nationale
des finances publiques(en qualité d’auditeurs), les frais étant pris en charge par la collectivité.
Les tensions issues de ces difficultés
5.3.2.
Les difficultés recensées ci-dessus combinées, à un déficit structurel, ont amené les
responsables de la collectivité à suspendre le paiement des sommes facturées par l’Etat au
titre de sa prestation de service au motif notamment, que tout n’était pas mis en œuvre pour
ce
rner l’assiette des impôts, en assurer le recouvrement et
exécuter les contrôles nécessaires.
Ils déplorent en particulier qu’aucun objectif chiffré n’ait été prévu dans la convention de
moyens signée avec l’Etat.
Les services de l’Etat
(DRFIP) regrettent
pour leur part l’insuffisance de dialogue pour
tenir compte de l’inadaptation des outils informatiques et comptables (ce point avait été relevé
dans la mission IGF/IGA de décembre 2009, page 36).
40
Constat fait par la mission DGFIP de novembre 2011.
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à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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43
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55
U
n plan d’action a été conclu le 20 juillet 2011 entre le p
résident de la collectivité et le
directeur régional des finances publiques pour améliorer les conditions d’exercice des
missions fiscales et cadastrales sur le territoire de Saint-Martin.
Neuf points d’amélioration étaient prévus avec des dates de réalisation s’échelonnant
de mai 2011 à fin 2011, sauf pour le recensement des constructions prévu pour la fin du
premier trimestre 2012 :
-
Assurer la mise en œuvre des deux nouveaux impôts, droit de licence et
patente :
Si les déclarations sont bien adressées, le suivi du respect des
obligations déclaratives n’est pas assuré (pas de relance), alors que sur un
fichier de 4 500 entreprises seules 1400 font une déclaration ;
-
Assurer la mise en œuvre de la compétence de source pour l’impôt sur le
revenu :
Si les
contribuables sont désormais identifiés et informés (de l’ordre
de 2000), un quart seulement ont déposé une déclaration ;
-
La mise à jour du cadastre.
Elle
n’est pas réalisée faute de personnel (un seul
géomètre) et du retard de la collectivité dans la transmission des permis de
construire ;
-
Contrôler l’assiette de la TFPB par le recensement des constructions non
taxées
: faute de personnel suffisant les travaux n’ont guère avancé ;
-
Améliorer les conditions d’adressage
:
La collectivité a fait appel à un cabinet
mais la mission n’est pas terminée
;
-
Améliorer la qualité du fichier des professionnels (TGCA, droit de licence,
patente)
: Le mode opératoire pour localiser les entreprises ayant une adresse
incertaine avec le concours des agents de la collect
ivité n’est toujours pas
arrêté faute d’accord entre la collectivité et les services de l’Etat
;
-
Engager des opérations de contrôle :
Une mission de contrôle par les services
fiscaux a été effectuée en décembre 2011 mais la mise à jour du fichier des
entreprises tarde et pour les particuliers, le recoupement avec les fichiers des
données sociales au nivea
u national n’a pas été réalisé
-
Accompagner la collectivité dans le cadre de ses nouvelles attributions ;
-
Améliorer la sécurité juridique (codifier les textes applicables en matière de
contrôle, de contentieux et de recouvrement) :
travaux effectués.
In fine, force est de constater qu’en juillet 2012, nombre de ces objectifs ne sont
toujours pas atteints.
A ce jour aucun bilan de ce plan d’action n’a ét
é réalisé
contradictoirement.
Toutefois, un nouveau plan d’action a été signé le 11 décembre 2012, tenant
compte des actions restant à réaliser.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
6.
LES MESURES DE REDRESSEMENT POSSIBLES
6.1.
L’amélioration du dispositif fiscal pour l’accroissement des
ressources fiscales
Les améliorations au plan de l’organisation et de l’assiette, du
6.1.1.
recouvrement et
des contrôles
Il conviendrait d’agir simultanément sur l’organisation du service fiscal, sur le taux de
rendement des impôts, sur la simplification des dispositifs fiscaux, ainsi que sur une
augmentation des taux de certaines impositions.
Au plan de l’organisation
2-
Pour instituer
un réel partenariat entre les services de l’Etat
41
et la collectivité, la
chambre recommande l’actualisation de
la convention de gestion de 2008 et du plan
d’action du 20
juillet 2011 avec la définition d’actions précises, comportant un
échéancier, des objectifs quantifiés et des phases d’évaluation.
Ces nouvelles procédures seront plus faciles à mettre en œuvre dès
lors qu’un pôle fiscal a été
créé au sein de la collectivité.
La collectivité souhaite en effet
s’impliquer davantage dans la gestion de l’impôt en prenant
en charge la réalisation d’un système d’information
s fiscales. Pour y parvenir, un
informaticien a été mis à disposition de la collectivité par la DGFIP (remboursement de la
rémunération par celle-ci).
La collectivité a également recruté par voie de détachement un cadre des services fiscaux afin
de créer un pôle fiscal ayant notamment pour missions :
-
La réalisation du système d’informations fiscales
: création d’une application
informatique pour la gestion et le recouvrement des impôts de la collectivité ;
-
Assurer un meilleur suivi avec les services de l’Etat
: examen des process mis en
œuvre
;
-
Mettre en place des relations avec les institutionnels : notaires, experts comptables,
organisations socioprofessionnelles ;
-
Codification et mise à jour du CGI et du LPF de Saint-Martin.
La mise en place de ce pôle fiscalité devrait être réalisée en deux phases. Dans un
premier temps, ce pôle sera chargé, conformément à la loi organique, d’élaborer la norme et
les applications informatiques, l’Etat continuant à assurer l’assiette, le recouvrement et le
contrôle.
41
Le regroupement des services de l’Etat, actuellement répartis en trois sites, permettrait d’améliorer le pilotage
des missions et d’assurer un meilleur service aux usagers
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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55
A terme, la collectivité souhaiterait étendre les attributions de ce pôle fiscal à
l’ensemble des missions fiscales de la norme au recouvrement
42
. Ce pôle serait composé
d’agents de la collectivité et d’agents de l’Etat détachés. Deux agents ont déjà suivi une
formation d’un an à l’école des finance
s publiques de Clermont Ferrand et cette action sera
poursuivie.
La réalisation de ces mesures ne peut cependant être effective q
u’au terme de plusieurs
années, le président de la collectivité souligne notamment que «
la récupération par la
collectivité d
e l’ensemble des missions fiscales ne pourra être envisagée qu’une fois qu’elle
disposera des compétences
[techniques]
nécessaires en interne
».
3-
A terme, comme cela a déjà été évoqué par les responsables de la collectivité, la
chambre recommande de concevoir un projet immobilier pour regrouper les
différents services des finances publiques afin d’améliorer le pilotage des missions
et assurer un meilleur service aux usagers.
En matière d’assiette
L’actualisation de la base cadastrale permettrait d’accroître l’assiette de la taxe
foncière.
4-
Dans le cadre du partenariat instauré, il conviendrait de concevoir les procédures de
travail à mener conjointement pour réaliser les travaux de recensement des bases
d’
imposition : recensement des constructions non taxées (y compris par une
transmission régulière des permis de construire), mise à jour du fichier des
entreprises (notamment celles ayant une adresse incertaine), localisation des
contribuables. La chambre recommande la mise en place de ces procédures.
5-
Elle recommande également l’instauration
de
relations formalisées avec les
organisations professionnelles (professions libérales, notaires, CCI) visant à
l’amélioration des
fichiers.
Ces travaux conjoints devraient aboutir à la mise à jour par les services de la DRFIP
du fichier des entreprises et des contribuables permettant notamment la mise en œuvre
complète de la compétence de source.
En matière de recouvrement
La réalisation et le déploiement du syst
ème d’informations fiscales par le pôle fiscal
de la collectivité devrait permettre à terme une meilleure efficacité et efficience dans le suivi
du recouvrement : relances automatiques des rappels, suppression des tâches manuelles
chronophages.
42
En ce sens le sénateur de Saint-Marti
n a d’ailleurs déposé en 2011 un projet de modification de la loi
organique visant à prévoir l’extension à la collectivité de la compétence en matière d’assiette, de recouvrement et
de contrôle des impôts tout en maintenant [comme pour Saint-Barthélemy] la
possibilité d’un accomplissement
de ces opérations par les agents de l’Etat, dans le cadre d’une convention. Ce projet n’a pas abouti.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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55
L’édition plus tôt dans l’année de la taxe foncière serait de nature à améliorer le
recouvrement de celle-ci et, par voie de conséquence, la trésorerie de la collectivité, comme le
serait la mise en place de la mensualisation.
Pour améliorer les taux de recouvrement, la chambre recommande aussi :
6-
D’achever les travaux liés à l’adressage, déjà prévu
s
dans le plan d’action
Etat/collectivité du 21 juillet 2011, avec la mise au point d’une convention avec la
Poste devraient assurer d’une part que les plis soient correcte
ment adressés et
d’autre part que les courriers renvoyés deviennent l’exception (au même titre que
ceux de la CAF par exemple).
7-
De mettre en œuvre la procédure auprès du ministère de la Justice pour la
délivrance du code NATINF par le Ministère de la Justice permettant de réprimer le
non-paiement de la taxe routière automobile ce qui
serait susceptible d’augmenter
très sensiblement les recettes de
celle-ci.
En matière de contrôle
Des contrôles réguliers, sur dossiers et sur place, auraient sans aucun doute pour
conséquence d’améliorer le recouvrement des impôts et de combattre l’incivisme fiscal.
8-
A cet effet, la chambre recommande d’i
nclure dans la convention de gestion entre
l’Etat et la
collectivité, une extension concernant les services des douanes pour un
meilleur contrôle de la taxe sur les carburants et confier à ce service, des missions
de contrôle pour certaines autres taxes (notamment taxe de séjour et droit de bail).
Un
nouvea
u plan d’action, annexé au protocole d’accompagnement financier, a été
conclu le 11 décembre 2012. Cet accord fixe des objectifs plus précis en termes de
moyens, d’actions, de contrôles et de suivi. Il reprend l’essentiel des recommandations
susvisées.
L’a
mélioration des ressources par une plus grande cohérence du dispositif
6.1.2.
et l’augmentation des taux
9-
Le taux de recouvrement des impôts pourrait être accru en recherchant une plus
grande efficience du rendement des taxes. Cela passe par une analyse pour chaque
taxe du nombre des assujettis, du nombre de déclarations, des recettes par strate qui
permettrait de déterminer s’il faut éventuellement instaurer une franchise ou un seuil
minimal, voire fusionner certaines taxes. Des pistes de réflexion ont déjà été
envisagées
: retenue à la source pour l’IR, mensualisation de la taxe foncière, impôt
minimal pour tous pour l’impôt sur le revenu, abandon de la taxe sur la location de
voiture en intégrant cette activité dans la TGCA, augmentation des taux de TGCA,
augmen
tation de la taxe sur les carburants…. La chambre recommande de mener
cette réflexion visant à une meilleure cohérence du dispositif fiscal.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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47
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55
Ces analyses s’appuieront sur les informations statistiques fiscales transmises par les
services de l’Etat en appl
ication de la convention de gestion du 21 mars 2008 (assiette,
transactions immobilières…).
Toute évolution du dispositif, tendant vers une simplification, devra se faire en
concertation avec les services de l’Etat pour apprécier les procédures d’assiette,
de
recouvrement et de contrôle.
En matière de taux
Compte tenu du déficit structurel de la collectivité, le recours à une augmentation de
certains impôts ou taxes est à envisager. La chambre territoriale des comptes dans ses avis sur
les budgets 2011
et 2012 a d’ailleurs préconisé un doublement du taux de la TGCA pour
l’ensemble des activités concernées (alors que la collectivité n’a pris cette mesure que pour
les entreprises fournissant de l’électricité et les opérateurs téléphoniques f
in mai 2012). La
chambre a également préconisé que la collectivité, après étude, se donne les moyens
d’accroître les recettes fiscales de la taxe sur les carburants.
Cette hausse des taux ne peut se faire qu’en pleine connaissance du système fiscal en
vigueur dans la partie hollandaise,
afin de limiter les risques d’une concurrence entre les deux
parties de l’île. En effet, compte tenu de son statut de pays et territoire d’Outre
-mer (PTOM),
celle-ci pourrait appliquer une politique de dumping fiscal, susceptible de provoquer une
évasion fiscale au détriment de la collectivité.
Il serait d’ailleurs souhaitable de développer une coopération avec les représentants de
Sint-
Maarten visant à aboutir à des accords en ce domaine. Actuellement, l’accord de
coopération signé le 15 février 2012 entre le gouvernement de Sint-
Maarten, l’Etat
et la
collectivité prévoit une collaboration dans les domaines de la sécurité, du développement
durable, de la santé, du travail, de l’éducation, du transport des personnes et du
développement économique, mais rien n’est prévu au plan fiscal.
10-
La chambr
e recommande de conclure avec la partie hollandaise de l’île une
convention fiscale afin d’harmoniser les deux dispositifs et limiter les risques
d’évasion fiscale vers l’un ou l’autre des territoires.
6.2.
L’urgence d’un
plan de restructuration des finances
Les différents diagnostics sur la situation financière de Saint-Martin
6.2.1.
Dès 2008, la situation de la
collectivité s’est dégradée pour aboutir fin 2011 à une
CAF nette négative de 3,9 M€ et à un déficit réel de trésorerie 42,4M€ (voir partie analyse
financière).
Devant ces difficultés, l’Etat a diligenté deux missions afin d’analyser les problèmes
financiers et de trésorerie de la collectivité, identifier leur origine et proposer des solutions.
La première mission, composée d’un inspecteur des finances et d’u
n inspecteur
général de l’administration a rendu son rapport en décembre 2009.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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55
A la demande du ministère du budget, une seconde mission composée de membres de
la DGFIP s’est déroulée sur le même objet en novembre 2011. Les conclusions de ces deux
premières missions ont conduit la collectivité à mettre en place une taxe sur la consommation,
la TGCA. De son côté, l’Etat accordait des avances remboursables.
Néanmoins, ces difficultés s’aggravant, l’Etat a dû consentir de nouvelles avances de
trésorerie à la co
llectivité, et une nouvelle mission, commune entre le ministère de l’outre
-mer
(DEGEOM) et l’Agence française de développement (AFD) a été chargée de réaliser, en
février puis octobre 2012, un diagnostic budgétaire et financier visant à aboutir à un scénario
de redressement de la situation budgétaire et financière de Saint-Martin.
Cette étude prospective devait conduire à la signature entre l’Etat et la collectivité
d’un protocole d’accompagnement financier
, avec pour contrepartie la formulation de
proposi
tions que les parties prenantes s’engageraient à mettre en œuvre. Ce projet de
protocole n’a pas encore abouti.
Dans son avis du 7 juillet 2011portant sur le budget primitif 2011, la chambre
territoriale des comptes rappelle que le déficit de la collectiv
ité est structurel et qu’il convient
d’augmenter de façon pérenne les recettes tout en maîtrisant les dépenses, qu’à ce titre le taux
de la TGCA devait être relevé de deux points.
Elle souligne également que ce déséquilibre structurel se double d’un problè
me aigu
de trésorerie résultant notamment du retard d’encaissement de la fiscalité et
,
qu’en
conséquence,
il est urgent de mettre en œuvre un dispositif pour une action conjointe de l’Etat
et de la COM en vue de l’amélioration de l’assiette et du recouvrem
ent des produits fiscaux.
La chambre réitère les mêmes recommandations dans son avis sur le budget 2012
(hausse des taux) en soulignant que des mesures doivent être prises rapidement pour
reconstituer la trésorerie et pour payer les arriérés : les fourniss
eurs, la CAF, l’Etat et la
SEMSAMAR suppléent actuellement l’insuffisance de la trésorerie de la collectivité.
Le diagnostic et les constats réalisés dans le cadre de ces différentes missions se
recoupent dans une large mesure et sont repris dans le cadre du présent rapport.
L’urgence d’un plan de restructuration
6.2.2.
La mission composée de représentants du ministère de l’outre
-
mer et de l’AFD a
élaboré, en avril 2012, un projet de protocole dans le but d’un redressement de la situation
budgétaire et financière de Saint-
Martin. Ce plan a été actualisé lors d’une nouvelle mission
début octobre.
Un projet de plan de restructuration a été élaboré avec pour objectif de rétablir un
cycle financier vertueux permettant de dégager une capacité
d’autofinancement destinée à
couvrir les dépenses d’équipement de la collectivité. Il s’articule autour de préconisations qui
devront être adoptées par la collectivité, d’un prêt accordé par l’AFD et d’une avance de
l’Etat remboursable sur le long terme. Les engagements de la collectivité et de l’Etat seraient
formalisés par la signature d’un protocole d’accompagnement financier
.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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55
Une analyse prospective a été réalisée sur 5 ans en prenant des hypothèses d’évolution
des recettes et des dépenses, afin de déte
rminer si au terme de cette période l’équilibre
pourrait être atteint.
Les propositions de la mission concernent d’une part les mesures à prendre par la
collectivité et d’autre part celles relevant de l’accompagnement de l’Etat.
Les mesures du ressort de la collectivité visent à une maitrise accrue des dépenses de
fonctionnement, notamment sociales
43
, et à un accroissement sensible des ressources fiscales.
L’objectif est de reconstituer une capacité d’autofinancement pérenne pour assurer les besoins
d’équipement importants de la collectivité et pour pouvoir recourir de nouveau à l’emprunt.
Selon le projet, l’accompagnement de l’Etat a pour objectif de permettre le paiement
des factures impayées et de reconstituer la trésorerie grâce à des avances remboursables et un
prêt de restructuration.
Le montant des dettes non payées (plus de 40 M€)
affecte
aujourd’hui la vie
économique de Saint-Martin. La collectivité a les plus grandes difficultés à assurer la paye de
ses agents.
En conclusion, le redressement de la situation financière de Saint-Martin doit
s’inscrire dans la durée. L’augmentation des recettes fiscales, selon les recommandations
énumérées supra, peut permettre à terme de dégager un autofinancement, mais pour faire face
aux obligations immédiates (reconstitution de la trésorerie et paiement des dettes) le plan
d’accompagnement envisagé apparait devoir être mis en œuvre rapidement.
Dans sa réponse le président de la collectivité précise que «
le protocole d’accompagnement
financier » a été signé le 12 d
écembre 2012 entre l’Etat et la collectivité.
Les préconisations susvisées de la mission ont été reprises dans le document.
43
Une concertation avec les autorités de Sint-Maarten serait nécessaire pour identifier les charges sociales et
scolaires des ressortissants de la partie hollandaise qui pèsent sur le budget de la collectivité
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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RECOMMANDATIONS
1-
Passer avec les services ou les établissements publics concernés de l’Etat une
convention afin de bénéficie
r d’éléments statistiques concernant la collectivité de
Saint-
Martin (notamment pour le calcul du PIB), avant la création éventuelle d’un
institut territorial de statistiques et d’études économiques.
2-
Procéder à une actualisation de la convention de gestion de 2008 avec un
engagement de l’Etat sur des actions précises, voire des objectifs quantifiés
comportant un échéancier et des phases d’évaluation de façon à mettre en place un
véritable partenariat entre les services de l’Etat et de la collectivité
.
3-
Concevoir un projet immobilier pour regrouper les différents services des finances
publiques
afin d’améliorer le pilotage des missions et
assurer un meilleur service
aux usagers.
4-
Concevoir des procédures de travail entre les services de l’Etat et ceux d
e la
collectivité afin de réaliser les travaux de recensement des bases des impositions:
recensement des constructions non taxées, localisation des entreprises ayant une
adresse incertaine, localisation des contribuables.
5-
Mettre en place des relations formalisées avec les organisations professionnelles
(professions libérales, notaires, CCI) visant à l’amélioration du fichier des
professionnels afin d’aider les services de l’Etat à la fiabilisation des fichiers des
entreprises.
6-
Achever les travaux liés
à l’adressage (nom des voies et numérotation) et conclure
une convention avec les services de la poste afin de fiabiliser la distribution du
courrier.
7-
Mettre en œuvre la procédure auprès du ministère de la Justice en vue d’obtenir
l’attribution de codes N
ATINF nécessaires pour sanctionner les infractions fiscales
(notamment pour la taxe routière).
8-
Inclure dans la convention de gestion entre
l’Etat
et la collectivité, une extension
concernant les services des douanes pour un meilleur contrôle de la taxe sur les
carburants et confier à ce service, des missions de contrôle pour certaines autres
taxes (notamment taxe de séjour et droit de bail).
9-
Transmettre sans délai l’ensemble des permis de construire afin de permettre aux
services fiscaux de procéder à l’évaluation des constructions nouvelles et d’assurer
le recouvrement de la taxe territoriale d’équipement.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
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55
10-
Procéder à une révision générale du dispositif fiscal pour rechercher une
meilleure efficience selon des pistes de réflexion déjà envisagées : retenue à la
source pour l’IR, mensualisation de la TF, impôt minimal pour tous pour l’IR avec
une révision du barème, abandon de la taxe sur la location de voiture en intégrant
cette activité dans la TGCA, augmentation des taux de TGCA, augmentation de la
taxe sur les carburants….
11-
Conclure avec la partie hollandaise de l’île une convention fiscale afin
d’harmoniser les deux dispositifs et limiter les risques d’évasion fiscale vers l’un
ou l’autre des territoires.
CTC de Saint-Martin - rapport
à fin d’observations définitives
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ANNEXE 1
en millions de €
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses des administrations publiques locales (hors doubles comptes)
w
60
71
94
103
98
Dépenses budgétaires de la collectivité
60
71
93
102
97
Dépenses des organismes divers d'administration locale (ODAL) CCISM
nc
nc
1
1
1
Dépenses des organismes de sécurité sociale (hors doubles comptes)
x
nc
nc
75
86
85
y
nc
nc
70
70
70
Dépenses de l’Etat, hors dépenses de transferts (hors double comptes)
1400 agents(estimation)
Dépenses totales des administrations publiques (hors doubles comptes)
z=w+x+y
#VALEUR!
#VALEUR!
239
259
253
Prélèvements obligatoires de la COM
a=b+c
50
44
74
59
Fiscalité directe
b
-
14
14
35
25
Fiscalité indirecte
c
36
30
39
34
Prélèvements obligatoires des collectivités locales infraterritoriales
d
-
-
-
-
-
Impôts et taxes
-
-
-
-
-
Prélèvements obligatoires des ODAL
e
-
-
1
1
1
Prélèvements obligatoires de l'Etat
f
-
-
-
-
-
Prélèvements obligatoires des organismes de sécurité sociale (montants des cotisations)
g
-
-
61
69
83
Prélèvements obligatoires
po=a+d+e+f+g
-
50
106
144
143
PIB
pib
421
421
421
421
421
Taux de prélèvement obligatoire (TPO)
po/pib
0,000
0,119
0,252
0,342
0,340
Fiscalité autonome / dépenses des administrations publiques locales
(a+d+e)/w
0%
70%
48%
73%
61%
Fiscalité autonome / dépenses totales des administrations publiques
(a+d+e)/z
#VALEUR!
#VALEUR!
19%
29%
24%
Financement des compétences exercées localement = prélèvements obligatoires hors Etat /
dépenses totales des administrations publiques hors Etat
po-f/z-y
#REF!
#REF!
#REF!
#REF!
#REF!
CTC de Saint-Martin - rapport
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Collectivité d’outre
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Comptes du secteur public nets des doubles
comptes (exercice 2011)
Organismes publics du territoire
Etat
COM
collectivités
infra-territoriales
communes
ODAL
(CCI...)
Organismes de
Sécurité sociale
Total
Fiscalité
0
59
59
En % du PIB
(PIB=421)
En % du total
(total recettes publiques = 158)
Cotisations sociales
83
83
En % du PIB
En % du total
Subventions et dotations de l'Etat
15
15
En % du PIB
En % du total
1
1
Autres recettes
(M€)
En % du PIB
En % du total
Total des recettes publiques (M€)
0
74
1
83
158
En % du PIB
En % du total
Dépenses publiques (M€)
(évaluation 1400 agents)
70
97
1
85
253
En % du PIB
En % du total
Solde courant (M€)
1
En % du PIB
Investissement (M€) = Formation brute de capital
fixe
19
En % du PIB
En % du total
Endettement (M€)
NS
29
En % du PIB
NS
En % du total
NS
CTC de Saint-Martin
- rapport
à fin d’observations définitives
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ANNEXE 2
EVOLUTION DES PRODUITS FISCAUX DE LA COLLECTIVITE DE SAINT-
MARTIN 2008-2011
en M€
2008
2009
2010
2011
impôts émis par voie de rôle
TF et TEOM
prévision budgétaire
globalisé
12,50
20,30
14,18
titres émis sur l'exercice
globalisé
5,55
22,01
14,21
rôle principal de l'exercice
12,27
12,73
13,31
13,61
recouvrement sur tous rôles
2,92
5,55
5,60
9.00
TP
y compris TP-DGE
prévision budgétaire
globalisé
9,80
15,51
0,70
titres émis sur l'exercice
globalisé
7,22
15,38
0,70
rôle principal de l'exercice
9,76
10,29
10,46
supprimée
recouvrement sur tous rôles
1,26
7,22
6,50
0.70
TH
prévision budgétaire
globalisé
3,65
0,00
0,12
titres émis sur l'exercice
globalisé
0,13
0,15
0,12
rôle principal de l'exercice
3,78
supprimée
0,00
0,00
recouvrement sur tous rôles
0,90
0,13
0,15
0,12
Sous total IDL (chap 73)
prévision budgétaire
15,17
25,95
35,81
15,00
titres émis sur l'exercice
5,08
12,90
37,54
15,03
rôle principal de l'exercice
25,81
23,02
23,77
13,61
recouvrement sur tous rôles
5,08
12,90
12,25
9.82
IR et accessoires
prévision budgétaire
7,00
10,20
16,80
11,82
titres émis sur l'exercice
8,43
8,74
13,45
10,54
rôle principal de l'exercice
10,23
13,00
9,50
7,72
recouvrement sur tous rôles (rôle
2007 inclus)
8,43
8,74
8,80
9.08
Commentaire :
s’agissant des impôts émis par voie de rôles, sont
mentionnés non
seulement la prévision budgétaire, mais aussi, en réalisation les titres émis sur l’exercice et les
exercices antérieurs. Mais ces rôles n’ont été enregistrés dans les comptes de la collectivité
qu’à partir de 2010. C’est pourquoi en 2010, a
fin de régulariser 2008 et 2009, les montants
des prévisions ainsi que des titres émis apparaissent comme importants car ils prennent en
compte la partie des rôles 2008 et 2009 non recouvrée en plus de la totalité des rôles 2010.
Des provisions pour risque de non recouvrement sont inscrites concomitamment en dépenses
de fonctionnement à partir de 2010 pour assurer la sincérité du budget. Par ailleurs, les
montants recouvrés sur chaque exercice proviennent des rôles émis sur l’exercice concerné,
mais aussi
des rôles émis depuis l’exercice 2008 inclus.
CTC de Saint-Martin
- rapport
à fin d’observations définitives
Collectivité d’outre
-mer de Saint-Martin
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sur
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55
EVOLUTION DES PRODUITS FISCAUX DE LA COLLECTIVITE DE SAINT-
MARTIN 2008-2011
en M€
2008
2009
2010
2011
Autres impositions
droits de mutation
prévision budgétaire
4,00
9,50
6,85
8,70
recouvrement
7,12
7,43
8,41
8,42
taxe circulation routière
prévision budgétaire
1,40
1,80
1,00
0,70
recouvrement
0,97
0,53
0,37
0,30
taxe électricité
prévision budgétaire
0,91
1,10
1,15
1,25
recouvrement
1,09
1,09
1,19
1,20
taxe de séjour
prévision budgétaire
1,00
1,24
1,30
1,40
recouvrement
1,44
1,30
1,27
1,21
taxe contrats assurance
prévision budgétaire
0,00
0,10
0,30
0,90
recouvrement
0,00
0,17
0,82
1,13
taxe caburants
prévision budgétaire
3,30
3,30
3,50
4,20
recouvrement
3,25
3,03
3,69
4,52
octroi de mer
prévision budgétaire
10,96
0,00
0,00
0,00
recouvrement
11,53
0,00
0,00
0,00
IS
prévision budgétaire
5,47
6,60
5,85
3,5+1
recouvrement
7,53
7,02
3,12
3,10
TGCA
prévision budgétaire
0,00
0,00
0,51
6,00
recouvrement
0,00
0,00
2,08
6,30
licences et patentes
prévision budgétaire
0,00
0,00
0,00
3,88+0,8
recouvrement
0,00
0,00
0,00
4,01
taxe location véhicules
prévision budgétaire
0,57
1,80
0,15
0,30
recouvrement
2,36
0,93
0,19
0,20
cartes grises et PC
prévision budgétaire
0,10
0,17
0,13
0,20
recouvrement
0,17
0,22
0,20
0,35
droit de bail
prévision budgétaire
0,00
0,10
0,50
0,25
recouvrement
0,00
0,25
0,21
1,07
recouvré total en M€
toutes impositions
48,97
43,61
42,60
50,71
(chapitres 73 et 731)