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La certification
des comptes de l’État
Exercice 2012
COUR DES COMPTES
Mai 2013
Cette
synthèse
est
destinée
à
faciliter
la
lecture
et
le
commentaire de l’acte de certification adopté par la Cour
des comptes qui, seul engage la juridiction.
Avertissement
3
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
La mission de la Cour
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Les comptes de l’État 2012 : environnement et
perspectives
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
La position de la Cour sur les comptes
de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Sommaire
5
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
La mission de la Cour
La régularité, la
sincérité et la
fidélité des comptes
L’article 58-5 de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF) du
1
er
août 2001 confie à la Cour des
comptes la mission de certifier la
régularité, la sincérité et la fidélité des
comptes de l’État.
Depuis la révision constitutionnelle
du 23 juillet 2008, le second alinéa de
l’article 47-2 de la Constitution dispose :
« Les comptes des administrations
publiques sont réguliers et sincères. Ils
donnent une image fidèle du résultat de
leur gestion, de leur patrimoine et de
leur situation financière ».
L’article L. 111-3-1-A, introduit
dans le code des juridictions financières
par la loi du 29 juillet 2011, précise à ce
titre : « La Cour des comptes s’assure
que les comptes des administrations
publiques sont réguliers, sincères et
donnent une image fidèle du résultat de
leur gestion, de leur patrimoine et de
leur
situation
financière,
soit
en
certifiant elle-même les comptes, soit en
rendant compte au Parlement de la
qualité des comptes des administrations
publiques, dont elle n’assure pas la
certification ».
L’objet de la
certification
La certification est une opinion
écrite et motivée que formule, sous sa
propre responsabilité, un organisme
indépendant sur les comptes d’une
entité.
La Cour mène ses vérifications dans
le cadre des dispositions du code des
juridictions financières et en se référant
aux normes internationales d’audit
édictées par la Fédération internationale
des
experts
comptables
(IFAC).
Un compte-rendu de ces vérifications
est joint à l’opinion de la Cour.
Celle-ci peut revêtir quatre formes :
une certification sans réserve ;
une certification avec une ou
plusieurs réserves sur certains aspects
des comptes, considérés comme non
satisfaisants ;
une
opinion
défavorable,
lorsqu’une part trop importante des
états financiers est considérée comme
non satisfaisante ;
une impossibilité de certifier, si le
certificateur se trouve dans l’incapacité
de mener à bien ses contrôles et de se
prononcer.
La mission de la Cour
6
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
La certification n’est pas un commentaire de la situation financière et patrimoniale
de l’État. Elle est une appréciation normée et étayée sur la fiabilité des comptes,
ceux-ci devant permettre à leurs utilisateurs de se forger une opinion éclairée.
La certification rend un service aux utilisateurs, suivant leurs besoins :
les citoyens, qui disposent ainsi d’une information plus complète et plus
fiable ;
le Parlement, qui doit les approuver et peut s’y référer dans son rôle de
législateur comme dans son activité de contrôle ;
le gouvernement et les administrations, qui peuvent anticiper les charges
futures, optimiser leur gestion, apprécier l’étendue des risques et des engagements
de l’État, mesurer le coût des politiques mises en œuvre ;
les analystes financiers, les agences de notation et les investisseurs.
Les comptes de l’État en 2012 :
environnement et
perspectives
7
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
Le compte général de l’État, établi
conformément aux règles comptables
qui
lui
sont
applicables,
enrichit
l’information financière disponible, en
dépassant l’horizon annuel dans lequel
se situe l’autorisation budgétaire délivrée
par le Parlement.
Plus largement, la comptabilité
générale est un facteur de modernisation
de la gestion publique, dans la mesure
où elle conduit l’État et les entités qu’il
contrôle, à être plus attentifs à une
meilleure évaluation et suivi de leur
patrimoine et à une gestion plus
exhaustive des risques.
Elle permet, enfin, une plus juste
appréciation de la situation budgétaire et
comptable de l’État, dans le contexte
créé par la crise financière de 2008 et
2009, par celle des dettes publiques de la
zone euro en 2011 et 2012 puis par le
traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance
au
sein
de
l’Union
économique et monétaire, qui renforce
la surveillance des politiques budgétaires
nationales par les autorités commu-
nautaires.
Au travers d’un dialogue constant
entre le certificateur et le producteur des
comptes, des progrès significatifs ont
été réalisés depuis 2006 dans la tenue de
la comptabilité générale en droits
constatés. Ils ont conduit, en six ans, à la
levée de onze réserves, dont six
substantielles, et ont également permis à
la Cour d’approfondir ses vérifications.
En 2012, la mise en place du
progiciel de gestion intégrée Chorus
s’est achevée avec succès, mobilisant
fortement l’administration afin de
sécuriser les opérations et de valider les
données qui y ont été transférées, au
regard des exigences d’intégrité de
l’information comptable.
L’administration a, par ailleurs,
poursuivi des efforts significatifs afin,
notamment, d’améliorer la connaissance
du patrimoine immobilier de l’État et de
fiabiliser le recensement et l’évaluation
de
ses
passifs
non
financiers.
Ces travaux ont été réalisés dans le
contexte marqué par d’importants
changements sur les plans informatique
– avec Chorus – et normatif, de
nouvelles normes comptables ayant été
appliquées en matière de charges et de
passifs non financiers.
Cette étape étant franchie, il faut
désormais
réussir
l’appropriation
progressive de cet outil par l’ensemble
des services gestionnaires, la mise en
œuvre des contrôles internes appropriés
dans ce nouvel environnement et la
résolution des difficultés qui pèsent
encore sur les comptes de l’État.
Les réserves émises par la Cour sont
autant de jalons posés sur le chemin de
la qualité comptable.
Au-delà,
l’État
se
doit
d’être
davantage capable d’anticiper, d’analyser
et de retranscrire comptablement, de
manière sincère et fidèle, la réalité des
opérations, des engagements et des
risques de toute nature qui pèsent sur
l’ensemble complexe et mouvant que
forment l’État et ses participations.
La mise en place d’un système
d’information
aussi
structurant
et
centralisé
que
Chorus,
devrait
y
contribuer.
9
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
La position de la Cour
sur les comptes de l’État
Les comptes de
l’État de 2012,
certifiés avec sept
réserves
Au terme de ses vérifications,
la Cour
estime
avoir
collecté
les
éléments probants nécessaires pour
fonder sa position sur les comptes de
l’exercice 2012.
Les progrès réalisés en 2012 lui
permettent ainsi de lever seize parties
des réserves substantielles qu’elle avait
formulées sur les comptes de l’État de
2011. Elle en tire la conséquence en ne
qualifiant plus de « substantielles »
les deux réserves les plus concernées par
ces levées.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui lui sont
applicables, le compte général de l’État de l’exercice clos le 31 décembre 2012 et
arrêté le 21 mai 2013, est régulier et sincère et donne une image fidèle de la
situation financière et du patrimoine de l’État, sous sept réserves – dont cinq
revêtent un caractère substantiel – comprenant soixante points significatifs
d’audit, contre soixante et onze au 31 décembre 2011.
L’évolution de la position de la Cour
sur les trois derniers exercices
Réserve n° 1 :
le système d’information financière
10
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
Le système d’information financière de l’État reste encore insuffisamment adapté
à la tenue de sa comptabilité générale et aux besoins de vérifications de la Cour,
ce qui la conduit à maintenir une réserve substantielle.
Après plusieurs vagues successives
de déploiement, Chorus est devenue,
depuis le 1
er
janvier 2012, l’application
unique de tenue de la comptabilité
générale de l’État. Le progiciel de
gestion intégrée, auquel ont désormais
régulièrement recours environ vingt-
trois mille utilisateurs, gère la dépense
pour
l’ensemble
des
programmes
budgétaires, les immobilisations et les
recettes non fiscales de l’État.
La reprise des données issues de
l’ancienne application CGL a constitué
en 2012 un chantier complexe et risqué,
qui a nécessité de lourds travaux
préparatoires et un suivi continu. Grâce
à une importante mobilisation de
l’administration, cette étape majeure a
été franchie avec succès.
L’arrêté des comptes de l’État de
2012 et leur certification dans ce nouvel
environnement constituaient également
un
exercice
inédit,
tant
pour
le
producteur des comptes que pour la
Cour. Les échanges continus dans cette
période délicate ont permis de produire
les comptes et de les vérifier dans des
conditions satisfaisantes.
Ce chantier étant achevé, il convient
désormais de réussir l’appropriation de
ce progiciel par l’ensemble des acteurs
concernés pour répondre aux exigences
de qualité comptable et pouvoir l’utiliser
au mieux de ses possibilités.
L’atteinte de cet objectif nécessite,
au préalable, de résoudre un ensemble
de difficultés qui pèse encore sur le
système d’information financière de
l’État au 31 décembre 2012.
Chorus est un projet informatique dont le déploiement s’est principalement
échelonné de 2008 à 2012, pour un coût au minimum d’ 1 Md€ sur dix ans. Il a eu
pour objet de rassembler dans un progiciel de gestion intégrée les fonctionnalités
du plus grand nombre possible d’applications de gestion utilisées jusqu’alors (au
moins 80), devant permettre une meilleure intégration de l’information comptable
au sein du système d’information financière de l’État (SIFE).
Réserve n° 2 :
Les dispositifs ministériels de contrôle
interne et d’audit interne
11
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
L’insuffisante effectivité et efficacité des dispositifs ministériels de contrôle interne
et d’audit interne, en dehors de ceux relatifs au processus de la dette financière,
conduisent la Cour à maintenir une réserve substantielle.
Le
contrôle
interne
désigne
l’ensemble des dispositifs ou processus
organisés, formalisés et permanents,
choisis par l’encadrement et mis en
œuvre par les responsables de tous
niveaux
pour
maîtriser
le
fonctionnement de leurs activités.
L’audit interne doit contribuer à
donner l’assurance aux responsables
de l’administration de l’effectivité et de
l’efficacité
de
ces
dispositifs
et
processus de maîtrise des risques, en
les évaluant de manière indépendante.
La Cour doit également pouvoir
s’appuyer sur les travaux de l’audit
interne dans le cadre de la certification
des comptes de l’État.
En 2012, des améliorations ont été à
nouveau constatées : la mise en place
progressive des dispositifs ministériels
de contrôle interne s’est poursuivie,
tandis que l’audit interne a continué de
se structurer, en s’appuyant notamment
sur le décret du 28 juin 2011 relatif à
l’audit interne dans l’administration.
Le décret du 7 novembre 2012
relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique est venu parachever
l’édifice réglementaire.
Les ministères ne sont cependant
toujours pas en mesure de porter une
appréciation suffisamment étayée sur
leur degré de maîtrise des risques,
comme l’illustrent les vérifications de la
Cour. De plus, ses vérifications opérées
en 2012 sur certains processus à enjeux,
pour lesquels le contrôle interne a
pourtant été renforcé, font apparaître
des insuffisances significatives.
La levée de la réserve formulée de
manière constante par la Cour depuis
2006 suppose que les ministères soient
en mesure de s’engager sur l’effectivité
et l’efficacité des dispositifs de maîtrise
des risques au sein de leurs périmètres
de responsabilité respectifs.
Cet engagement doit impérati-
vement reposer sur des travaux de
l’administration,
conduits
plus
particulièrement par les structures
chargées de l’audit interne, pour tout ou
partie
des
processus
de
gestion
ministériels significatifs, permettant à la
Cour de disposer d’éléments probants
suffisants pour pouvoir se prononcer,
avec une assurance raisonnable, sur les
dispositifs de maîtrise des risques
considérés.
Réserve n° 3 :
les produits régaliens
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La comptabilisation des produits
régaliens en droits constatés nécessite :
un dispositif fiscal qui, dans sa
conception,
permette
de
collecter
l’information nécessaire au recensement
et à l’évaluation des droits et des
engagements de l’État ;
un environnement normatif et
des méthodes comptables qui permet-
tent l’enregistrement des opérations
conformément aux principes définis par
la LOLF de comptabilisation en droits
constatés ;
un système d’information qui soit
capable de gérer sans rupture l’informa-
tion utile et de manière conforme aux
principes de rattachement définis dans
les normes.
En 2012, l’administration s’est
engagée sur une trajectoire pluriannuelle
d’amélioration de la qualité comptable
en matière de produits régaliens, de
manière à ce que ces conditions soient
progressivement
réunies
pour
les
principaux dispositifs fiscaux. Comme
les autres priorités de l’administration ne
lui ont pas permis de progresser sur
cette trajectoire, l’essentiel des travaux
reste à conduire au 31 décembre 2012.
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
En l’absence de progrès significatifs constatés en 2012, le niveau des incertitudes
et des limitations qui perdurent sur la comptabilisation des produits régaliens et des
créances et des dettes qui s’y rattachent, conduit la Cour à maintenir une réserve
substantielle.
Les produits régaliens nets s’élèvent à 269 Md€ en 2012. Au 31 décembre 2012,
le montant net des créances des redevables s’établit à 56 Md€ à l’actif du bilan de
l’État et ses dettes à caractère fiscal représentent 70 Md€ au passif.
Répartition des produits fiscaux nets (282 Md€ en 2012)
Réserve n° 4 :
les actifs et passifs du ministère
de la défense
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Le ministère a poursuivi en 2012
l’effort de fiabilisation, engagé depuis
plusieurs
exercices,
et
dont
les
principaux chantiers ont porté sur :
la fiabilisation des encours de
matériels ;
le recensement exhaustif et la
correcte évaluation des stocks, préala-
blement à l’interfaçage des systèmes
d’information logistiques avec Chorus ;
l’interfaçage du système d’infor-
mation logistique de la Structure
intégrée de maintien en condition
opérationnelle des matériels terrestres
(SIMMT) avec Chorus ;
le recensement des biens mis à la
disposition des industriels ;
la correction des dates de mises en
service forfaitaires ;
les corrections liées à l’abandon
de la comptabilisation en immobi-
lisations des grands entretiens / grandes
visites ;
le reclassement en matériels non
militaires des équipements aéronau-
tiques, marins et de la majeure partie des
matériels terrestres retirés du service
actif et évalués à l’euro symbolique.
Si ces avancées, menées avec
détermination dans le contexte difficile
de la réorganisation du ministère et de la
mise en place de Chorus, constituent
une étape encourageante, des difficultés
importantes demeurent à la clôture de
l’exercice 2012.
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
Malgré les efforts significatifs entrepris par les services du ministère de la défense,
l’importance des incertitudes qui pèsent sur le recensement et l’évaluation de ses
stocks et de ses immobilisations, ainsi que des passifs qui s’y attachent, conduit la
Cour à maintenir une réserve substantielle.
Au 31 décembre 2012, hors patrimoine immobilier, les immobili-sations en
service du ministère de la défense s’élèvent à 118 Md€ en valeur brute et 53 Md€
en valeur nette. Celles en encours représentent 30 Md€ en valeur brute et nette.
Les stocks atteignent plus de 30 Md€ en valeur nette.
Répartition des
matériels du ministère
de la défense
au 31 décembre 2012
Réserve n° 5 :
les participations et les autres
immobilisations financières
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Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
L’ensemble des incertitudes qui affectent l’évaluation des participations contrôlées
par l’État et de certaines de ses autres immobilisations financières conduit la Cour
à maintenir une réserve substantielle, en dépit d’indéniables avancées en matière de
qualité comptable.
En 2012, la dynamique vertueuse de
la certification externe et les actions
continues de l’administration en matière
de qualité comptable auprès des entités
contrôlées par l’État se sont poursuivies.
Le décret du 7 novembre 2012
portant sur la gestion budgétaire et
comptable
publique
a
introduit
l’obligation pour les établissements
publics de soumettre leurs comptes
financiers à l’organe délibérant avant
l’expiration du deuxième mois suivant la
clôture de l’exercice.
Cette
disposition,
applicable
à
compter de 2016 sur les comptes de
l’exercice 2015, devrait permettre une
meilleure
articulation
entre
les
calendriers d'arrêté des comptes de
l'État et des entités qu'il contrôle, car
plus d'une centaine d'entre elles ont été
évaluées sur la base de comptes
antérieurs à 2012 et de nombreuses
autres à partir de comptes de 2012
provisoires.
Au 31 décembre 2012, la Cour n’est
cependant pas en mesure de se
prononcer
avec
une
assurance
raisonnable sur l’évaluation de cette part
significative du patrimoine financier de
l’État.
Au 31 décembre 2012, la valeur des immobilisations financières de l’État
s’élève à 299 Md€, représentant 32 % du total de son bilan. Elles sont constituées
de 1 907 participations financières, d’une valeur de 231 Md€, des créances
rattachées à ces participations pour un montant de 39 Md€, des prêts et avances
pour une valeur nette de 19 Md€ et d’entités sans personnalité morale portant un
patrimoine pour le compte de l’État d’une valeur de 8 Md€. Au sein des
participations de l’État, la valeur des 771 entités contrôlées par l’État s’élève à
107,7 Md€, représentant 11 % du total de son actif.
Répartition des
immobilisations financières
de l'État
au 31 décembre 2012
15
Synthèse
de la certification des comptes de l’État de 2012
Les incertitudes significatives qui continuent de peser sur le recensement et
l’évaluation du patrimoine immobilier de l’État conduisent la Cour à maintenir une
réserve, qui n’est cependant plus qualifiée de substantielle.
Autres réserves
En
2012,
l’administration
a
poursuivi les différents chantiers de
fiabilisation des données enregistrées
dans
Chorus
relatives
au
parc
immobilier.
Conformément
à
ses
engagements, elle a également entrepris
de
mettre
en
œuvre
plusieurs
recommandations formulées par la
Cour, ce qui a produit des résultats
positifs.
Cependant, une incertitude demeure
au 31 décembre 2012 tant sur le
recensement que sur l’évaluation du
parc immobilier de l’État à cette date.
Le patrimoine immobilier de l’État
figure
dans
ses
comptes
au
31 décembre 2012 pour une valeur
nette comptable de 70,0 Md€, contre
68,2 Md€
pro forma
à fin 2011.
Pour l’essentiel, cette évaluation
repose sur des valeurs de marché.
Toutefois, certains biens spécifiques
(comme les monuments historiques ou
les établissements pénitentiaires) sont
évalués
selon
les
cas
à
l’euro
symbolique ou au coût de rempla-
cement déprécié.
Réserve n° 6 : le patrimoine immobilier
Réserve n° 7 : les passifs non financiers
Les incertitudes qui pèsent encore sur le recensement et l’évaluation de certains
passifs non financiers de l’État conduisent la Cour à maintenir une réserve, qui
n’est cependant plus qualifiée de substantielle.
L’arrêté du 12 mars 2012 relatif aux
charges et aux passifs non financiers a
modifié les modalités de comptabili-
sation de certains engagements de l’État
dans ses comptes, conduisant à une
diminution nette de 33,3 Md€ des
provisions pour charges et à une
augmentation équivalente des engage-
ments hors bilan de l’État.
Indépendamment de ces modifica-
tions, les comptes de l’État donnent une
vision incomplète de ses risques et de
ses engagements, faute, dans certains
cas, de les retranscrire de manière
conforme à ces nouvelles dispositions.
Les passifs non financiers s’élèvent
à 274 Md€ au 31 décembre 2012 et
sont
notamment
composés
des
engagements de l’État pris à l’égard
des ménages, des entreprises, des
organismes de sécurité sociale et des
collectivités territoriales, pour partie au
travers de plus de 1 300 dispositifs
d’aide distincts.
À ces passifs s’ajoutent des
engagements hors bilan de toute
nature (3 100 Md€), notamment ceux
découlant de la mission de régulateur
économique
et
social
de
l’État
(423 Md€).