14, rue du Marché au Filé –
62012 - Arras cedex – Téléphone : 03.21.50.75.00 – Télécopie : 03.59.62.05.38
Date d’envoi à fin de notification : 28/02/2013
Date de communicabilité : 12/04/2013
ROD.0553
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
– Communauté de communes du Pays Noyonnais –
(Département de l’Oise)
SUIVI, LE CAS ÉCHÉANT, DE LA RÉPONSE DES ORDONNATEURS SUCCESSIFS
- 2/23 -
SOMMAIRE
SYNTHESE
.............................................................................................................................................................
3
I. PROCÉDURE
................................................................................................................................................................
4
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
.............................................................................................................................
4
I -
LES
SUITES
RÉSERVÉES
AU
PRÉCÉDENT
RAPPORT
D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES DU 9 NOVEMBRE 2007
.....................................................................................................
4
II -
LA PRÉSENTATION DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU PAYS NOYONNAIS
................
4
A
-
L
E TERRITOIRE
.....................................................................................................................................
4
B
-
L
A POPULATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU
P
AYS
N
OYONNAIS
......................................
5
C
-
U
N BASSIN ECONOMIQUE FRAGILISE
....................................................................................................
6
D
-
D
ES RECONVERSIONS EN COURS
...........................................................................................................
7
E
-
D
ES ACCORDS DE
«
SALE AND LEASE BACK
»
.......................................................................................
8
F
-
L
E PROJET DE CANAL
S
EINE
-N
ORD
E
UROPE
.........................................................................................
9
G
-
L
E FONCTIONNEMENT DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU
P
AYS
N
OYONNAIS
.............................
9
1 -
Les statuts et les compétences
...................................................................................................
9
2 -
L’administration de la communauté de communes
.................................................................
10
H
-
L
E SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE
(SCOT)
ET LES ORIENTATIONS EN MATIERE DE
DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE
..........................................................................................................
12
1 -
Le schéma de cohérence territoriale
........................................................................................
12
2 -
Les orientations en matière de développement économique
...................................................
12
3 -
Un premier bilan des interventions économiques de la CCPN
................................................
12
III -
LA SITUATION FINANCIÈRE ET L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
.....................................................
13
A
-
L
A FIABILITE DES COMPTES
................................................................................................................
14
1 -
La tenue d’une comptabilité d’engagement et le principe d’indépendance des
exercices (budget principal), le rattachement des charges et produits de
fonctionnement à l’exercice
....................................................................................................
14
2 -
Les restes à recouvrer et les restes à réaliser
...........................................................................
14
3 -
L’amortissement des immobilisations
.....................................................................................
15
B
-
L
A CAPACITE D
’
AUTOFINANCEMENT
..................................................................................................
15
C
-
L
A TRESORERIE
..................................................................................................................................
15
D
-
L
A DETTE
...........................................................................................................................................
15
E
-
L’
EXECUTION BUDGETAIRE
................................................................................................................
17
1 -
Les débats d’orientations budgétaires
......................................................................................
17
2 -
Les budgets des exercices 2006 à 2012
...................................................................................
17
a -L’évolution des recettes de fonctionnement
........................................................................
17
b -L’évolution des dépenses de fonctionnement
......................................................................
19
c -Les subventions aux tiers
....................................................................................................
19
F
-
L
ES REGIES PERISCOLAIRES
................................................................................................................
19
G
-
L’
INVESTISSEMENT
............................................................................................................................
20
H
-
L
A PARTICIPATION DE LA
CCPN
A LA REHABILITATION DES COLLEGES
.............................................
21
I
-
L’
EVALUATION DES POLITIQUES ENGAGEES
.......................................................................................
21
J
-
L
ES MARCHES PUBLICS
.......................................................................................................................
21
IV -
LES RESSOURCES HUMAINES
..............................................................................................................
22
A
-
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...........................................................................................
22
B
-
L
E REGIME INDEMNITAIRE
..................................................................................................................
23
C
-
L
E TEMPS DE TRAVAIL
........................................................................................................................
23
- 3/23 -
Synthèse
La communauté de communes du Pays Noyonnais (CCPN) se compose de 42 communes
à dominante rurale à l’exception de la commune centre, Noyon, qui compte près de
15 000 habitants et constitue son noyau urbain. Le territoire connait depuis quelques années une
dégradation de ses conditions économiques avec un nombre de chômeurs en constante
progression. Selon les données de la communauté de communes, la désindustrialisation sur le
territoire a entrainé une perte de près de 2 000 emplois industriels depuis 15 ans, dont 600 depuis
2008. La CCPN, située sur l’axe du projet de canal Seine-Nord Europe, attend de ce projet un
soutien à l’activité économique locale.
Depuis sa création, la structure a évolué et élargi ses compétences. Elle a développé une
activité importante dans le développement économique. Le schéma de cohérence territoriale
(SCOT), outil stratégique d’aménagement et de développement du territoire, a été arrêté le
30 novembre 2010. Le préfet a émis un avis favorable le 18 avril 2011.
Face à un contexte économique difficile, la CCPN a arrêté une stratégie volontariste avec
comme objectif le soutien aux entreprises locales et la reconversion du site militaire. Le bilan de
cette politique apparaît modeste comparé aux destructions d’emplois. Son efficacité devrait être
évaluée de façon plus précise afin de vérifier que l’investissement financier de la communauté de
communes ne soit pas considéré comme effet d’aubaine et n’ait comme effet, au mieux, que de
ralentir les pertes d’emploi, en offrant un répit aux entreprises. En dehors du SCOT, la CCPN n’a
pas encore défini d’instruments d’évaluation de la gestion. La démarche évaluative est peu
présente dans le processus décisionnel. Compte tenu de l’environnement économique, la mise en
oeuvre d’une évaluation systématique, en amont des projets, par le calcul préalable du retour sur
investissement et de leurs coûts d’exploitation serait utile.
La situation financière de la CCPN est marquée par un faible endettement et une capacité
d’autofinancement positive. Cependant, la dette du budget principal ne reflète pas fidèlement la
réalité de la situation du fait de mauvaises imputations de certains emprunts relevant de budgets
annexes. La chambre constate par ailleurs que la CCPN a recouru à deux emprunts structurés à
l’occasion d’une renégociation d’une partie de sa dette. La CCPN a mis en oeuvre la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) en 2007 pour faire face à un manque de recettes et
aider à financer le coût des ordures ménagères jusqu’alors supporté par le budget général. Depuis
cette instauration, le taux de cette taxe a régulièrement augmenté passant de 1,52 % en 2007 à
10,69 % en 2011.
Pendant la période sous contrôle, trois directeurs généraux des services se sont succédé.
Par ailleurs, le recrutement de l’un d’eux a été irrégulier. La chambre demande, en outre, que la
CCPN se conforme à la législation en vigueur, en ce qui concerne le versement des indemnités
allouées aux vice-présidents.
La chambre constate, enfin, l’absence et l’inefficacité des procédures destinées à limiter
les risques en matière de gestion du personnel. Elle recommande à la CCPN de se doter d’outils
aboutissant à la définition et la mise en oeuvre d’une véritable gestion des ressources humaines.
- 4/23 -
I. PROCÉDURE
Le contrôle a été ouvert le 13 janvier 2012 et notifié à l’ordonnateur en fonction,
M. Patrick Deguise, président depuis mars 2008 et à M. Pierre Vaurs, président de mai 2002 à
mars 2008.
L’entretien préalable a eu lieu le 24 juillet 2012 avec les deux ordonnateurs.
Le rapport d’observations provisoires a été communiqué à l’ordonnateur et, pour ce qui
concernait sa gestion, à l’ancien ordonnateur par courriers du 24 août 2012. Le président de la
communauté de communes du Pays Noyonnais a répondu le 18 octobre 2012.
La chambre, dans sa séance du 20 décembre 2012, a arrêté les observations définitives
ci-après :
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
I -
LES
SUITES
RÉSERVÉES
AU
PRÉCÉDENT
RAPPORT
D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES DU 9 NOVEMBRE 2007
La chambre prend acte de la prise en compte progressive de ses précédentes
recommandations lesquelles invitaient la communauté de communes à répercuter l’ensemble des
coûts d’aménagement sur les budgets annexes et sur les acquéreurs de la ZAC, à corriger les
discordances constatées au niveau des restes à réaliser, à régulariser les actifs consécutivement
aux cessions opérées et à améliorer la rédaction des annexes budgétaires.
II -
LA PRÉSENTATION DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU PAYS
NOYONNAIS
En 1970, était créé un syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) constitué
de 51 communes réparties sur 3 cantons : Noyon, Guiscard, Lassigny. En janvier 1994, le
SIVOM faisait place au district de la haute vallée de l’Oise. Le 8 décembre 1994, la communauté
de communes de la haute vallée de l’Oise remplaçait le district puis devenait, en mars 2005, la
communauté de communes du Pays Noyonnais (CCPN).
A -
Le territoire
La CCPN regroupe, depuis le 1
er
janvier 2012 autour de la commune de Noyon,
42 communes pour une population totale de 34 598 habitants. Elle est située au carrefour des
trois départements
de la Somme, de l’Oise et de l’Aisne. Le Noyonnais est étroitement lié aux
dynamiques démographiques et économiques de l’Ile de France. Il est proche des territoires peu
actifs du nord-est picard.
La CCPN appartient au Pays « Sources et Vallées », avec les communautés de communes
des deux-vallées et du Pays des sources, le Pays « Sources et Vallées » développant son activité
sur la promotion du tourisme.
L’équilibre du Noyonnais repose sur la place centrale de Noyon, pôle économique qui
regroupe l’essentiel des services. Hormis Noyon, il n’existe pas d’autres pôles de densité de
population.
- 5/23 -
B -
La population de la communauté de communes du Pays Noyonnais
De 1990 à 2009, l’évolution de la population de la CCPN a connu une croissance
démographique due au desserrement de l’Ile de France via le pôle de Compiègne.
La population totale couverte par la communauté de communes au 1
er
janvier 2012 est de
34 598 habitants. En 2009, elle s’élevait à 33 797 habitants, soit une progression annuelle de
1,18 %, contre 0,37
% pour la période 1990-1999 et 0,44 % pour la période 1999-2009. On
constate une reprise de la croissance de la population du Noyonnais depuis 1999, même si elle
est inférieure au rythme de croissance nationale (+ 0,65 % par an). La croissance de la
population depuis 1999 est à relier aux phénomènes d’attractivité résidentielle renouvelée des
territoires ruraux, résultant d’une conjoncture immobilière dynamique depuis 1999, en faveur,
particulièrement, du développement de la maison individuelle en périphérie d’agglomération et
d’un desserrement de l’urbanisation résidentielle Compiégnoise et francilienne au profit de zones
plus éloignées, bénéficiant de prix plus avantageux.
Les phénomènes de migrations et de natalité du Pays Noyonnais sont sous l’influence des
comportements démographiques des territoires limitrophes. Ce sont les retraités et les familles
qui ont le plus contribué aux arrivées sur le territoire, tandis que les jeunes âgés de 15 à 29 ans
ont nourri le déficit migratoire (un départ sur 3, contre 1 arrivée sur 5). Selon le diagnostic du
SCOT, le Noyonnais bénéficie d’un regain d’attractivité et garde une natalité élevée. Mais, les
tendances migratoires franciliennes et picardes montrent aussi une préférence de plus en plus
nette pour des régions littorales et/ou du Sud de la France. La « durabilité » de l’attractivité du
sud-Oise, qui s’étend désormais jusqu’au nord-est du département, peut donc être rapidement
remise en cause.
Le territoire se situe encore très en deçà du rythme du vieillissement français ; en effet
l’indice de vieillissement (part des plus de 65 ans sur les moins de 20 ans) sur la CCPN est de
0,53, contre 0,68 en France (0,57 en Picardie et 0,48 dans l’Oise). Toutefois, la progression des
+ de 65 ans tend à le rapprocher des tendances nationales.
En 2009, le revenu net déclaré annuel moyen des habitants du Pays Noyonnais était de
19 542 €, ce qui était très inférieur aux revenus des isariens (23 518 €), des français (23 433 €) et
des picards (21 501 €). La part des foyers non imposables est plus élevée dans le Pays Noyonnais
(51,4 % des foyers fiscaux en 2009) que dans l’Oise (43 %), en Picardie (48,3 %) et en France
métropolitaine (45,6 %).
Le territoire est structuré par une ville-centre, Noyon, et sa couronne périurbaine qui
constituent le noyau urbain de la communauté de communes du Pays Noyonnais. Situé dans la
vallée de l’Oise, à mi-chemin entre Compiègne et Saint-Quentin, ce pôle constitue le plus
important bassin de vie et d’emploi du Pays Noyonnais ; l’agglomération abrite les deux tiers de
la population et près de 90 % de l’activité économique du canton. De ce fait, elle exerce une
attractivité sur l’ensemble des communes du territoire. Deux communes seulement comptent
plus de 1 000 habitants : Guiscard (1 700 habitants) et Carlepont (1 400 habitants). Le reste du
territoire est formé de communes rurales de moins de 1 000 habitants qui connaissent une arrivée
de ménages mais qui sont peu dotées en équipements et services. L’influence parisienne a
engendré une croissance des prix fonciers plus importante qu’en Picardie et dans l’Oise.
Le plan local de l’habitat (PLH) a programmé la poursuite des actions de restructuration
des quartiers d’habitat social à Noyon (quartier du Mont Saint-Siméon et Beauséjour). Ces
quartiers ont fait l’objet de la mise en oeuvre d’une convention de rénovation urbaine avec
l’agence de rénovation urbaine (ANRU) en 2006.
- 6/23 -
Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage (SDAVG) prévoit depuis 2004
une aire d’accueil d’une capacité totale de 30 places. Le SDAVG conduit à distinguer les
communes de plus de 5 000 habitants qui conservent l’obligation d’assurer un accueil temporaire
pour les populations nomades.
Ces dernières sont tenues de mettre en oeuvre et de gérer les aires d’accueil et/ou de
passage. Le PLH prévoyait la réalisation d’une aire d’accueil dans la CCPN en 2008.
L’opération en est aujourd’hui au stade de l’avant-projet sommaire (APS). Le démarrage des
travaux est prévu en octobre 2012, soit huit ans après que le préfet en ait arrêté le schéma
départemental.
Le coût prévisionnel de cette opération, pour la CCPN, est estimé à 910 000 € HT. L’État
pour 7 622 € par place, et le conseil général pour 5 %, devraient contribuer à l’opération. Le reste
à charge pour la CCPN s’élèverait à 635 866 €.
C -
Un bassin économique fragilisé
Le territoire connait depuis quelques années une dégradation de ses conditions
économiques avec un nombre de chômeurs en constante progression. Le territoire Noyonnais a
été de ce fait confronté à la fermeture et à la délocalisation d’usines et au départ du régiment de
marche du Tchad.
Malgré la place très importante en Picardie de l’agriculture et de l’industrie, la
communauté de communes du Pays Noyonnais est devenue très nettement un territoire de
services, au sein duquel le secteur des services principalement non marchands (de santé,
d’éducation et d’action sociale) est devenu le plus important. Cependant, l’emploi industriel
occupe encore une place non négligeable sur le territoire du SCOT puisqu’il représente 16,4 %
des emplois. Le secteur du bâtiment des travaux publics (BTP) (10,6 % des emplois) est, quant à
lui, plus représenté sur le territoire de la CCPN que sur l’ensemble du département (6,7 %).
Désormais, l’agriculture ne représente pas plus de 2,3 % des emplois du territoire.
Le secteur industriel demeure le secteur-clé de l’économie Noyonnaise. L’industrie abrite
de grands groupes qui constituent les plus importants employeurs du territoire. Le Pays
Noyonnais bénéficie également d’un tissu de petites et moyennes entreprises sous-traitantes et
dépendantes d’un nombre limité de donneurs d’ordre.
La répartition des emplois sur le territoire n’est pas homogène, dans la mesure où la ville
de Noyon regroupe à elle seule 71,2 % des emplois du territoire, occasionnant au passage des
déplacements pendulaires importants. Le reste des emplois est localisé dans les communes les
plus importantes du territoire à savoir Guiscard, Carlepont, Crisolles et Pont l’Evêque. L’emploi
public constitue le premier secteur d’emploi du territoire, devant le secteur tertiaire marchand,
avec 38,3 % de l’emploi total. La ville de Noyon représente environ 76 % de l’emploi public du
territoire.
L’équipement commercial des communes en dehors de Noyon et de Guiscard a
profondément régressé depuis 20 ans.
La situation de l’emploi du Noyonnais est dégradée. Selon les données de la communauté
de communes, la désindustrialisation sur le territoire a entrainé une perte de près de
2 000 emplois industriels sur les 15 dernières années, dont 600 depuis 2008. Ainsi la situation
économique et sociale reste fragile avec un taux de chômage important (23 % sur la ville de
Noyon, 17 % à l’échelle de la CCPN). Près d’un tiers des demandeurs d’emploi comptabilisés
par Pôle emploi l’ont été à la suite de licenciements récents.
- 7/23 -
D -
Des reconversions en cours
a) Le régiment de marche du Tchad (RMT) était en garnison à Noyon jusqu’au
1
er
juillet 2010. Les conséquences économiques de ce départ sont importantes.
Ce départ laisse un important patrimoine foncier de 47 hectares et immobilier de
72 741 m
2
.
Un contrat de reconversion du site de Défense a été signé le 6 décembre 2011. La CCPN
a des partenaires pour cette reconversion : l’Union européenne, l’Etat, les collectivités
territoriales et l’agence française pour les investissements internationaux (AFII). Des missions
sont également confiées à la Datar.
La reconversion du site fait l’objet d’aides publiques mobilisées au titre des crédits de
contrat de reconversion du site de Défense (CRSD) pour une enveloppe d’environ 23 M€
financée par l’État à hauteur de 10 M€ auxquels s’ajoutent 4 millions par la région, 4 millions
par le conseil général, 2 millions par la CCPN et 3 millions d’aides européennes.
La CCPN compte sur les ressources qui seraient générées par l’implantation d’entreprises
sur le site. Par décret et arrêté du 1
er
septembre 2009, la CCPN bénéficie d’un classement comme
zone franche pour ce site.
Cette zone franche est limitée sur le périmètre du quartier militaire. Elle ne concernera
que les entreprises qui s’y implanteront pour les trois premières années. Elles bénéficieront
d’exonérations pour l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et les charges sociales. La
CCPN n’a pas exonéré de la cotisation foncière des entreprises (CFE) les entreprises
s’implantant sur le site.
Le premier bilan de cette reconversion fait apparaître que le montage de ce dossier, ainsi
que les négociations qui l’entourent, ont été complexes tant du point de vue juridique et financier
que du point de vue du calendrier. Il a fallu presque deux ans pour que le CRSD soit signé et, à
ce jour, les concrétisations constatées sont modestes à l’exception du transfert du foncier, après
l’acquisition du site pour 1 euro. La chambre recommande la valorisation comptable des terrains
et des bâtiments image fidèle du patrimoine de la CCPN.
En avril 2012, le siège de la CCPN a rejoint le site militaire réunissant sur un même site
l’ensemble des personnels de la CCPN. S’agissant de ce regroupement, les services ont été
provisoirement regroupés au sein d’un bâtiment dans l’attente des résultats d’une étude qui doit
permettre l’intégration de tous les services dans un autre bâtiment. La chambre s’interroge sur
l’intérêt de ne pas avoir fait une opération unique et définitive pour le nouveau siège de la
communauté au lieu de deux opérations, une réalisée en 2012 et une autre dont la date n’est pas
fixée.
Un internat dit d’excellence a été ouvert, ainsi qu’une classe préparatoire. L’effectif de
l’internat est actuellement de 150 élèves.
Aucune étude de faisabilité et de retour d’investissement sur les orientations économiques
de la CCPN n’a été réalisée par l’ordonnateur qui permettrait, sur la base de la définition
d’indicateurs ad hoc, d’évaluer la stratégie économique.
b) Fin 2009, le groupe Intersnack France, ex Lorensz – Bahlsen, spécialisé dans la
biscotterie, la biscuiterie et la pâtisserie de conservation a délocalisé et concentré son activité
industrielle sur l’usine de Vic-sur-Aisne.
- 8/23 -
Cette réorganisation a eu pour conséquence la fermeture de l’usine de Noyon et la perte
de 182 emplois. Devant l’absence de repreneur, la CCPN a préempté le site. Par délibération du
26 février 2009, la communauté de communes a cédé à l’établissement public foncier local du
département de l’Oise (EPFLO), le site d’Intersnack, comportant 20 000 m
2
de bâtiments, pour
2 800 000 €. Elle a signé avec cet organisme une convention qui a permis le « portage » par
EPFLO de l’achat du bien sur une durée de cinq ans. Le transfert de la propriété est plein et
entier, mais la CCPN garde la jouissance du bien et peut, à ce titre, percevoir d’éventuels loyers.
Au terme des cinq ans, la CCPN s’engage à racheter le bien. La communauté de communes a
versé à l’établissement public de l’Oise 84 000
€ la première année, ce qui correspond à 3 % de
la somme engagée.
A l’issue des cinq années de portage du foncier par l’EPFLO, la CCPN devra racheter à
cet organisme les terrains pour le prix convenu. Rien ne garantit, si aucun repreneur ne se
présentait, que la CCPN disposera à ce moment des ressources financières nécessaires pour
racheter les terrains à l’EPFLO. Un risque financier potentiel demeure donc pour le contribuable.
Actuellement, la CCPN tente de commercialiser le site sans grand succès. Là encore,
aucune étude de faisabilité et de retour d’investissement n’a été réalisée.
Sur ce point, le président de la CCPN précise qu’une réservation de ce site a été effectuée
par une société en date du 20 avril 2010. Toutefois, la chambre relève que, depuis avril 2010,
cette tentative de commercialisation ne s’est pas concrétisée.
c) En 2008, la fonderie Jacob Delafon a cessé son activité à Noyon. Cette fermeture a été
partiellement compensée par l’installation d’une plate-forme logistique de l’entreprise Jacob
Delafon (Kohler France). 145 employés ont été licenciés. La création de cette plate-forme a
limité la destruction d’emplois à 45. L’opération a fait l’objet d’un échange de terrain sur le parc
d’activités de Passel entre l’entreprise et la communauté de communes.
E -
Des accords de « sale and lease back »
Au cours du second semestre 2007, le groupe propriétaire de la société Samas (ex Ronéo)
a décidé de se séparer de sa filiale française représentant 170 emplois à Noyon.
La communauté de communes du Pays Noyonnais a signé en 2008 un accord « sale and
lease back ». La communauté de communes a, d’une part, racheté le terrain et les bâtiments du
site de Noyon pour 5 M€ et, d’autre part, signé avec Majencia (Samas France) un bail
commercial de 9 ans, avec option de rachat par l’entreprise. Les loyers versés par la société
couvrent l’emprunt contracté par la communauté de communes et les frais annexes.
Des emplois ont été maintenus et, sur les années 2010 et 2011, une trentaine de personnes
ont été embauchées.
Le conseil communautaire a décidé, dans sa séance du 17 février 2011, l’extension de
l’opération « sale and lease back » pour accompagner le développement de cette entreprise, et
notamment le regroupement de son département recherche et développement sur le site de
Noyon. Le montant de cette nouvelle tranche de « sale and lease back » s’élève à 1 630 000 € et
ramène l’encours, compte tenu des remboursements déjà effectués, à 5 M€.
Le conseil communautaire a décidé, dans cette même séance du 17 février 2011, la mise
en oeuvre d’une nouvelle opération de « sale and lease back » au profit du groupe Guitel France
qui regrouperait ses activités sur le site de Crisolles. Le montant de cette opération s’élève à
1 550 000 €. Le principe est le même que pour Majencia : l’ensemble des charges générées par la
- 9/23 -
mise en oeuvre de l’emprunt et des coûts doit être couvert par les loyers des entreprises qui en
sont bénéficiaires. Cette opération aurait permis la création d’une vingtaine d’emplois.
F -
Le projet de canal Seine-Nord Europe
Le territoire de la CCPN est situé sur l’axe du projet de canal Seine-Nord Europe. Un port
multimodal et une zone d’activités pourraient être installés.
Les élus estiment que ce canal améliorerait l’accessibilité de la CCPN et les échanges
avec les ports maritimes de la Basse-Seine et de la Mer du Nord, ainsi qu’avec les grands pôles
de consommation d’Ile-de-France et du Nord. Ils considèrent qu’il pourrait également valoriser
les potentiels agricole et industriel locaux par la réduction des coûts d’acheminement qu’il
génèrerait.
La communauté de communes a constitué une réserve foncière de 97 hectares dédiée à la
construction industrielle, dénommée parc d’activité « Coeur de Picardie », contigüe à la plate-
forme. Pour la CCPN, cette plate-forme représente un enjeu majeur. Il s’agit en effet d’un projet
structurant pouvant avoir des conséquences positives sur l’emploi et la création d’entreprises.
La CCPN espère de ce projet un soutien à l’activité économique locale :
- pendant sa phase de construction, en mobilisant, sur les 106 km de son tracé,
5 000 ouvriers. La réalisation de trois ouvrages d’art sur le territoire de la commune devrait fixer
pendant une longue période une importante main-d’oeuvre ;
- après son achèvement, notamment par la création d’une plate-forme portuaire
d’activités industrielles et logistiques ayant vocation à permettre l’installation d’entreprises et la
création d’emplois locaux.
Il n’existe cependant, à ce jour, aucune certitude sur l’aboutissement de ce projet de
canal.
G -
Le fonctionnement de la communauté de communes du Pays Noyonnais
1 -
Les statuts et les compétences
La communauté de communes a été constituée par arrêté préfectoral du 8 décembre 1994.
Les compétences sont prévues par les statuts de la communauté modifiés par les délibérations
prises depuis 1997. La dernière révision de ses statuts date du 27 janvier 2010.
Depuis sa création, la structure a évolué et élargi ses compétences. Elle intervient dans les
domaines suivants : le logement, l’économie, l’emploi, la formation, l’insertion, la protection de
l’environnement, les déchets ménagers, l’assainissement, les centres sociaux, le funérarium, les
équipements sportifs intérêt communautaire (uniquement le stade d’athlétisme), l’accueil
d’enfants, la jeunesse, le tourisme et la diffusion culturelle en milieu rural, les transports (sauf
urbains).
Par ailleurs, la communauté réalise un certain nombre de prestations pour le compte de
communes : études et réalisations sous mandat de toute action ou procédure confiée à la
communauté par une ou plusieurs communes adhérentes, assistance à la maîtrise d’ouvrage
(prestation de services), mise à disposition de personnels et de moyens dans le cadre de
conventions de partage de service. La CCPN a mis en ligne un système d’informations
géographiques (SIG) permettant l’accès au cadastre des communes membres.
- 10/23 -
Il existe des conventions avec la ville de Noyon qui concernent le domaine de la culture,
du transport et du sport. S’agissant des activités sportives, par délibération du 29 novembre 2011,
a été approuvée la mise en place d’une convention de mutualisation d’une partie du service des
sports de la ville au profit de la CCPN. Celle-ci se limite cependant à la mise à disposition, 11
heures par semaine du directeur du service sportif de la commune de Noyon à la CCPN. En ce
qui concerne les activités culturelles, une convention a été établie avec la ville de Noyon qui
permet la rétribution du temps passé par la directrice des affaires culturelles et son assistante de
la commune pour assurer la programmation des spectacles.
2 -
L’administration de la communauté de communes
La communauté de communes est administrée par un conseil communautaire composé de
75 délégués communautaires, un bureau restreint composé du président et des 10 vice-présidents,
et un bureau communautaire.
Une commission locale d’évaluation des charges transférées a été créée par délibération
du 15 décembre 2009. Cette commission, qui a l’importante mission d’assurer une évaluation des
charges et des ressources transférées afin de fixer les attributions de compensation définitive, ne
s’est jamais réunie.
Pendant la période sous contrôle, trois directeurs généraux des services (DGS) se sont
succédé. Le premier en poste jusqu’à la fin 2008, le deuxième en poste du 1
er
mai 2009 à
décembre 2010 et le troisième du 1
er
janvier 2011 au 31 mars 2012. Les longues périodes de
vacances d’emploi n’ont pas fait l’objet d’une nomination d’un DGS intérimaire à l’exception de
celle qui s’est ouverte en avril 2012. C’est ainsi qu’un DGS intérimaire a été nommé à compter
du 1
er
avril 2012 pour assurer une présence de 3 jours par semaine.
Fin 2008, la communauté de communes a recruté, sur la base d’un contrat, un ancien
comptable de la CCPN
.
Celui-ci avait pour mission principale la réalisation d’une étude
financière
sur
la
transformation
d’une
communauté
de
communes
en
communauté
d’agglomération, les transferts de compétences, le passage en taxe professionnelle unique et
l’élaboration du budget. Deux contrats ont été signés : l’un du 1
er
novembre 2008 au
28 février 2009 et l’autre du 1
er
mars 2009 au 30 juin 2009. La CCPN n’a pas été en mesure de
transmettre à la chambre des éléments relatifs aux travaux effectués par ce contractuel.
Le 1
er
mai 2009, la communauté de communes a recruté un ingénieur territorial en chef
de classe exceptionnelle, sur l’emploi fonctionnel de directeur général des services. L’agent a été
détaché de sa structure d’origine, la communauté d’agglomération de val et forêt. Toutefois, ce
recrutement par détachement en qualité de directeur général des services de la communauté de
communes du Pays Noyonnais apparaît irrégulier dans la mesure où ladite communauté comptait
moins de 40 000 habitants ; elle ne satisfaisait pas à la condition de seuil fixée par l’article 5 du
décret n° 90-126 modifié portant statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux.
La CCPN avait alors pour projet une transformation de la communauté de communes en
communauté
d’agglomération.
Celui-ci
n’a
pu
aboutir
du
fait
qu’une
communauté
d’agglomération doit réunir
plusieurs
communes
formant
un
ensemble
de
plus
de
50 000 habitants, ce qui n’est pas le cas pour le territoire Noyonnais.
Le 1
er
janvier 2011, il a été mis fin au détachement de l’agent sur cet emploi fonctionnel.
L’extrait du procès-verbal de la délibération du 7 octobre 2010, attestant de l’information de
l’assemblée délibérante de la fin du détachement, comporte la mention suivante :
« le Président a
rappelé que lors de la séance du 15 décembre 2009, M. X a informé les membres du conseil
communautaire de sa volonté de quitter la collectivité. Il recherche une mutation, et a sollicité sa
collectivité d’origine pour une réintégration sur son grade (…). Cette collectivité disposait d’un
- 11/23 -
emploi vacant au moment de la demande ». Un arrêté n°11-27 du 4 janvier 2011 prononce la fin
du détachement de l’agent sur l’emploi fonctionnel de directeur général des services à compter
du 1
er
janvier 2011 et le place en surnombre pour 1 an à compter de cette même date, de même
qu’une attestation du président de la CCPN du 1
er
juin 2010, transmise au CNFPT, explique
l’obligation de mettre fin aux fonctions de l’intéressé en raison de l’échec du projet de
transformation en communauté d’agglomération.
Ces éléments ne sont pas sans importance car, dans l’hypothèse du renoncement de
l’intéressé et en l’absence d’emploi vacant correspondant à son grade dans sa collectivité
d’origine, il aurait dû cesser d’être rémunéré et être placé en disponibilité d’office jusqu’à sa
réintégration et au plus tard, jusqu’au terme initialement prévu par l’arrêté de détachement. Ce
n’est qu’à ce moment-là qu’il aurait retrouvé les garanties de surnombre et de prise en charge
1
.
La contribution due au CNFPT aurait alors été versée par cette communauté d’agglomération.
Par contre, dans l’hypothèse où la fin du détachement de l’agent a été prononcée par un
arrêté n° 11-27 du 4 janvier 2011 sur le fondement de l’article 53, il résulte que le CNFPT
n’avait pas d’autre choix que de prononcer cette prise en charge à compter du 1
er
février 2012.
C’est la communauté de communes du Pays Noyonnais qui va être redevable, jusqu’au
reclassement définitif de l’intéressé, de cette contribution. Celle-ci est égale, pendant les deux
dernières années, à une fois et demie le montant constitué par les traitements bruts versés au
fonctionnaire, augmenté des cotisations sociales afférentes à ces traitements, puis à une fois ce
montant pendant la troisième année, et aux trois quarts de ce montant au-delà des trois premières
années
2
.
De plus, la CCPN n’a adressé les éléments concernant la fin du détachement de l’agent au
CNFPT qu’en début d’année 2012, ce qui a eu pour conséquence d’empêcher que le CNFPT
accomplisse ses obligations durant l’année pendant laquelle l’agent a été placé en surnombre. En
effet, l’article 97-I de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale précise que, pendant cette période de surnombre, le CNFPT doit
examiner les possibilités de reclassement de l’intéressé et étudier les possibilités d’activité dans
une autre collectivité ou un autre établissement que celle ou celui d’origine.
Il est, dès lors, regrettable que le CNFPT ait été dans l’impossibilité de respecter cette
obligation voulue par le législateur en vue d’éviter une éventuelle prise en charge, de par la
transmission tardive des éléments, par la collectivité. Un contentieux devant le tribunal
administratif est actuellement en cours contre la décision de non réintégration de l’agent par son
employeur d’origine.
Lors du conseil communautaire du 18 avril 2008, dix vice-présidents ont été désignés.
Cependant, en vertu de l’article L. 5211-10 du CGCT, le nombre de vice-présidents est librement
déterminé par l’organe délibérant. L’ordre du tableau des adjoints résulte purement et seulement
de l’ordre de leur élection (Conseil d’Etat, 9 octobre 1968, élection du maire de Vauclin
3
). En
l’occurrence, il n’a pas été procédé ainsi.
Cette situation aurait comme conséquence, en cas d’empêchement du président,
l’impossibilité juridique de le suppléer puisqu’aucun ordre n’a été déterminé. Il conviendrait
donc que l’assemblée délibère de nouveau pour permettre, en déterminant l’ordre des vice-
présidents, de garantir la pérennité du fonctionnement de l’EPCI.
1
CE, 26 sept. 2007, n° 300035.
2
Article. 97 bis de la loi du 26 janvier 1984.
3
Conseil d'Etat - 9 Octobre 1968 N° 73803 « considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles 25
et 66 du Code de l'administration communale que les adjoints prennent rang dans l'ordre de leur nomination sans
qu'aucune distinction puisse à cet égard être faite entre adjoints réglementaires et ceux qui occupent les postes
supplémentaires. »
- 12/23 -
Selon une jurisprudence constante, un vice-président doit disposer d’une délégation
effective du président (ou le remplacer dans la plénitude de ses fonctions en cas d’absence, de
suspension ou de révocation de celui-ci)
4
. Or, seul le vice-président en charge du logement et de
l’urbanisme est détenteur d’une délégation générale de compétence et de signature pour
l’ensemble des affaires se rapportant aux services de la CCPN, en cas d’absence ou
d’indisponibilité du président.
La chambre note que l’ordre du jour du conseil communautaire du 26 juin 2012 prévoyait
la désignation des vice-présidents selon les modalités décrites au CGCT. Cet ordre du jour n’a
pas été respecté et, alors qu’une délibération a été prise pour modifier le taux des indemnités
versées au président (passant de 33,75 % à 67,50 %) et aux vice-présidents (passant de 13,50 % à
24,73 %), la décision de régularisation de la nomination des vice-présidents a été repoussée à une
date ultérieure.
La chambre recommande de respecter la réglementation concernant la désignation des
vice-présidents et prend acte de la volonté exprimée par son président d’inscrire à l’ordre du jour
d’un prochain conseil communautaire la désignation des vice-présidents.
H -
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et les orientations en matière de
développement économique
1 -
Le schéma de cohérence territoriale
Le SCOT, outil stratégique d’aménagement et de développement du territoire, a été arrêté
le 30 novembre 2010. Le préfet a émis un avis favorable 18 avril 2011.
2 -
Les orientations en matière de développement économique
La stratégie de la CCPN se fonde sur la volonté des élus que « le territoire ne devienne
pas un territoire dortoir. L’idée du développement et d’une véritable vocation économique doit
permettre au Pays Noyonnais de devenir un pôle secondaire de Compiègne, tout en préservant sa
qualité de vie. »
La CCPN tente de construire un développement économique en cherchant à redevenir
attractive auprès des entreprises et à relancer l’économie locale s’associant au projet de canal
Seine-Nord Europe et à la plate-forme multimodale. Le SCOT présente cependant une faiblesse
qui réside dans les conditions de détermination des orientations qui reposent sur des données
statistiques et économiques de 2006, c’est-à-dire d’avant la crise. La chambre recommande de
les actualiser.
3 -
Un premier bilan des interventions économiques de la CCPN
La CCPN fonde son projet sur le développement de zones d’activités, soit existantes, soit
en projet. Dans les zones d’activités existantes, une vingtaine d’hectares restent à commercialiser
sur les 118 hectares de superficie d’activités totale (4 ha dans la ZI de Noyon, 10 ha dans le parc
d’activités de Noyon-Passel, 8,3 ha dans la ZI de Guiscard). Les zones d’activités en projet
représentent un potentiel foncier de 165 hectares supplémentaires.
Le tissu économique noyonnais reposait essentiellement sur quelques grosses unités
économiques et était dominé par une mono-industrie, ce qui en a accentué la fragilité. Cette
dépendance envers des activités facilement délocalisables a affaibli toute l’économie du
4
Réponse ministérielle n° 58926 parue au JOAN du 22 octobre 2001, page 6090 et arrêt du Conseil d’Etat du
3 juin 1996, comité syndical du SIVOM de la vallée d’Aure.
- 13/23 -
territoire. Lors des premières fermetures d’usines, c’est toute l’économie du territoire qui a
souffert. Depuis 2007, les différentes restructurations et délocalisations en oeuvre sur le territoire
Noyonnais ont détruit 1 830 emplois.
La CCPN a du mal à faire face à la crise et à créer ou protéger les emplois existants. Face
à la situation économique et à la fragilité de son bassin économique, la CCPN a engagé une
politique volontariste. L’efficacité de cette politique devrait être évaluée de façon plus précise
afin de vérifier que l’investissement financier de la communauté de communes ne soit pas
considéré comme un effet d’aubaine pour les entreprises et n’ait comme résultat, au mieux, que
de ralentir les pertes d’emploi en offrant un répit aux entreprises.
Le bilan de la politique économique déployée sur le territoire pour le maintien ou la
création d’emplois apparaît modeste comparé aux destructions d’emplois. En effet, la CCPN
estime à 689 la création ou le maintien d’emplois depuis 2007. Si on rapproche pour la même
période les pertes et les créations ou maintiens d’emplois, le solde est négatif de 1 141 emplois
(1 830 destructions – 689 maintiens ou créations).
Par ailleurs, la CCPN dispose au total, entre les disponibilités immédiates, les projets
d’extension de zones d’activités existantes et les projets de création de nouvelles zones, de
185 hectares potentiellement mobilisables pour l’accueil d’activités, ce qui correspond
pratiquement à deux fois l’offre actuelle. Les 185 hectares correspondent à l’ensemble des zones
cumulées. Si celles de Noyon et du Mont Renaud ne disposent plus de disponibilités, celle de
Passel présente 8 hectares vacants. La CCPN envisage cependant la création d’une nouvelle zone
nommée « Zone Coeur de Picardie ». Par délibération en date du 26 février 2009, le conseil
communautaire a décidé la création du budget annexe « pôle d’activités logistiques coeur de
Picardie » lequel est destiné au stockage de terrains dans le cadre du projet de canal Seine Nord
Europe et de l’implantation d’une plate-forme multimodale sur le Noyonnais.
III -
LA SITUATION FINANCIÈRE ET L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
Le périmètre financier de la communauté de communes était constitué, en 2011, d’un
budget principal et de 13 budgets annexes.
Dépenses (en euros)
2009
2010
2011
Principal
24 865 667
23 539 717
29 660 514
Contrat Rural
1 408 610
-
-
Leader +
299 758
-
-
Parc d’Activités de Passel
6 476 874
5 194 912
4 744 804
Réserve foncière
1 400 167
944 189
2 652 341
Village d’Entreprises
548 490
414 805
238 205
SPANC
102 814
61 865
91 427
Intersnack
150 000
257 721
404 694
Coeur de Picardie
83 500
130 160
46 888
Friche industrielle
1 769 914
1 471 045
1 510 084
La rosière
51 401
921 525
921 525
Samas (Majencia)
6 502 869
2 022 911
4 131 553
Guitel
-
-
1 896 500
Friches militaires
-
-
4 518 809
Total
43 660 064
34 958 850
50 817 344
Source : CCPN.
La CCPN n’est pas actionnaire de sociétés d’économie mixte locales.
- 14/23 -
S’agissant des budgets annexes, l’ensemble du personnel est rémunéré sur le budget
principal puis affecté aux budgets annexes concernés. La rémunération d’un agent est basculée
sur le budget annexe SPANC, celle de 20 agents en contrat unique d’insertion (CUI)
est basculée
sur le budget annexe friches militaires.
En 2011, des subventions ont été versées du budget principal aux budgets annexes, en
section de fonctionnement et d’investissement.
2011 (en euros)
Subvention de fonctionnement (c/7475)
Intersnack
257 898
Subvention d’investissement (c/1328)
Village d’entreprises
97 051
Coeur de Picardie
28 698
Intersnack
144 176
Total
527 824
Source : comptes de gestion.
Le budget annexe parc d’activités de Passel est en déficit de 2,125 M€ ;
la valeur des
terrains à vendre sur ce budget ne couvre pas ce déficit. La communauté devra verser une
subvention afin d’assurer l’équilibre mais, pour ce faire, il faut connaître la valeur des terrains
restant à céder sur ce parc d’activités, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. La subvention ne sera
très certainement pas versée en 2012.
Certains budgets annexes de la communauté, compte tenu de leur nature ou de leur objet
comprennent des stockages de terrains. Il s’agit des budgets « friche industrielle », « parc
d’activités de Passel », « réserve foncière », « la Rosière ». Aucun inventaire n’a été réalisé. La
chambre recommande la réalisation d’un inventaire permettant la valorisation des stocks de
terrains.
A -
La fiabilité des comptes
1 -
La tenue d’une comptabilité d’engagement et le principe d’indépendance des
exercices (budget principal), le rattachement des charges et produits de
fonctionnement à l’exercice
La chambre constate que la CCPN tient une comptabilité d’engagement des dépenses. Le
rattachement des produits et des charges à l’exercice est appliqué conformément aux règles de
l’instruction comptable M14. La procédure des autorisations de paiements et crédits de
paiements (AP/CP) n’a, cependant, pas été mise en place.
2 -
Les restes à recouvrer et les restes à réaliser
La chambre constate, en 2009, une dégradation des recouvrements des recettes liées aux
services périscolaires. En cours d’année 2010, des nouveaux moyens de paiement ont été
instaurés. La possibilité est dorénavant offerte aux usagers de ces services d’effectuer le
paiement en ligne, ainsi que le prélèvement automatique. Le service petite enfance gère la
facturation des prestations de la restauration scolaire. Les titres sont établis une fois que les
factures sont dites « impayées », soit un mois après l’édition et la transmission de la facture aux
redevables. Les autres services sont, quant à eux, sous forme de régies. Pour les créances
admises en non-valeur, des impayés « restauration scolaire » datant de 2004 et 2005 devraient en
2012 faire l’objet d’une délibération permettant l’admission en non-valeur compte tenu de
l’ancienneté et du faible montant des créances. Le rattachement des charges et des produits à
l’exercice est effectué.
- 15/23 -
La chambre constate une gestion des restes à réaliser conforme aux dispositions de
l’instruction comptable M14.
3 -
L’amortissement des immobilisations
En matière d’amortissement des immobilisations, la CCPN met en oeuvre les
préconisations de l’instruction M14.
B -
La capacité d’autofinancement
La chambre relève de grandes variations de la capacité d’autofinancement brute sur la
période 2006-2011. Cette situation résulte du remboursement en capital des emprunts de 2009
ayant pour origine le transfert d’un emprunt de 5 M€ du budget principal sur le budget annexe
« Samas » (opération « sale and lease back » Majencia). Sur ce même exercice, un montant
créditeur de 3 519 980 € est inscrit dans les opérations budgétaires du compte 1641,
correspondant à la consolidation d’une ligne de trésorerie pour 2 M€, et à la levée d’un emprunt
de 1 467 300 € auprès du Crédit Agricole sur le budget principal en vue de rembourser sur
l’exercice 2010 les deux emprunts de 700 000 € des budgets annexes « Réserves foncières » et
« Parc d’activités Passel ». Ces deux emprunts avaient été contractés en 2008 pour une durée de
deux ans, avec un remboursement du capital in fine. Cela revient finalement à un transfert de
dette des budgets annexes sur le budget principal. Afin de « rétablir l’équilibre entre les
budgets » au sujet des emprunts de 700 000 €, les budgets annexes reversent tous les ans une
somme de 100 000 € au budget principal, pour une durée de sept ans.
La chambre a comparé le montant de la dette du budget principal à celui de la CAF brute
avec les précautions qui s’imposent sur le montant de la dette du budget principal.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dette au BP au 31/12
2 400 417
3 090 119
7 821 354
6 127 476
7 219 088
6 753 129
CAF brute
1 206 219
492 037
761 547
161 120
926 768
1 321 348
Dette / CAF brute
2 ans
6 ans
10 ans
38 ans
8 ans
5 ans
Ratio lissé sur trois ans
(N-2 à N)
5 ans
12 ans
11 ans
8 ans
Source : comptes de gestion.
La chambre constate que la CAF est positive et couvre le remboursement du capital de la
dette.
C -
La trésorerie
La chambre observe que, sur la période contrôlée, la ligne de trésorerie est consolidée en
fin d’exercice à hauteur de 1,5 à 4 M€. La CCPN n’est pas en gestion de trésorerie zéro.
D -
La dette
La chambre note que la CCPN n’a pas rencontré de difficultés pour obtenir des crédits
jusqu’en 2010. Cependant fin 2011, lors de la consultation des banques, des difficultés ont été
constatées, seul un organisme bancaire ayant répondu.
La politique d’endettement ne fait pas l’objet d’un rapport ou d’une remontée
d’information spécifique auprès des élus. Lors des appels aux banques, celles-ci traitent
directement avec le service finances. Une fois les réponses à la consultation réceptionnées, une
présentation et une proposition de choix est faite par la direction au vice-président en charge des
- 16/23 -
finances et au président pour décision. La CCPN fait appel à la société Finance Active pour
analyser les propositions et les contrats définitifs. La communauté de communes, depuis 2011,
recourt à une mise en concurrence formalisée. Une consultation type est désormais envoyée à au
moins quatre banques et des arbitrages sont ensuite réalisés avec la société Finance Active.
La chambre constate que la dette de la CCPN apparaît comme maitrisée. L’encours de la
dette du budget principal s’élevait à 6 753 129 € au 31 décembre 2011. La dette du budget
principal ne reflète pas fidèlement la réalité de la situation, comme il a été indiqué ci-dessus.
Le tableau ci-dessous décrit la réalité de la dette à la fin de chaque exercice :
(en euros)
2007
2008
2009
2010
2011
Budget principal
3 090 119
7 821 354
6 127 476
7 219 088
6 753 129
Village d’entreprises
1 435 106
1 371 877
1 025 521
973 195
918 252
Passel
0
700 000
700 000
-
Réserves foncières
0
700 000
700 000
-
Friches industrielles
294 366
279 347
263 576
Samas (Majencia) (salb)
4 444 444
3 888 889
4 963 333
Guitel (salb)
1 550 000
Total
4 525 226
10 593 231
13 291 808 12 360 519 14 448 291
Total sans les opérations de
« sale and lease
back »
4 525 226
5 593 231
8 847 364
8 471 630
7 934 957
Source : comptes de gestion.
Les emprunts sont prioritairement réalisés en taux fixes et à échéances constantes.
Cependant, des renégociations ont été mises en oeuvre en novembre 2008 et ont abouti à la
contraction de deux emprunts structurés à la Caisse d’Epargne, pour un montant de 1 173 531 €
pour le premier emprunt classé E4 sur la charte Gissler (multiplicateur de 5 dans la formule de
calcul du taux d’intérêt avec un indice Libor dollar), et de 1 045 526 € pour le deuxième,
classé E1 (multiplicateur de 5 avec un indice Euribor).
Ces deux emprunts structurés ont été renégociés le 25 mai 2012 par la contraction d’un
nouvel emprunt à la Caisse d’Epargne, à taux fixe. Le nouvel emprunt comprend le capital
restant dû des emprunts structurés (1 894 866,58 €), 2 000 000 € d’emprunt « classique »
supplémentaire et la moitié de la soulte de sortie de ces emprunts, soit 185 741,15 € (le montant
total de la soulte est de 371 482,30 €). Le montant du nouveau prêt est donc de 4 080 607,73 €.
L’autre moitié de la soulte de renégociation est intégrée dans le taux du nouveau prêt. Le taux
d’intérêt du prêt est de 3,77 %, pour une durée de onze ans et cinq mois, une commission
d’engagement de 4 000 €, et un taux effectif global de 3,83 %.
La renégociation de ces deux emprunts structurés, bien que très couteuse (plus de
371 000 €), était inévitable au regard de l’exposition forte de la collectivité à des risques
incontrôlables. En effet, les conséquences de ces emprunts auraient pu être désastreuses, et la
chambre s’interroge sur les raisons qui ont pu conduire la CCPN à contracter ce type d’emprunts
en 2008, alors que leur nocivité était déjà bien connue et que les formules d’intérêts écrites dans
les contrats ne laissent aucun doute sur le risque encouru.
La chambre considère que, compte tenu des enjeux financiers, la CCPN aurait à gagner à
renforcer ses moyens de contrôle, d’accompagner les projets de budget d’un rapport sur la dette
présentant la stratégie suivie et les résultats attendus ainsi que les caractéristiques des produits
souscrits.
- 17/23 -
E -
L’exécution budgétaire
1 -
Les débats d’orientations budgétaires
L’article L. 5211-36 du CGCT dispose « qu’un débat a lieu au conseil municipal sur les
orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci… ».
Ce débat permet à l’assemblée délibérante de discuter des orientations budgétaires de l’exercice
à venir ainsi que des engagements pluriannuels envisagés et d’être informée de l’évolution de la
situation financière de la communauté de communes. Il n’a aucun caractère décisionnel.
Des informations sont données sous forme de notes et de tableaux qui exposent le
contexte général et les orientations de la préparation budgétaire. Les conseillers communautaires
disposent d’une information, survolant les différentes problématiques.
La chambre estime, cependant, que pour le débat d’orientation budgétaire (DOB), les
conseillers communautaires gagneraient à disposer d’une information donnant une vue
d’ensemble de la situation de l’EPCI qui gagnerait à être complétée en matière d’emprunts et
d’engagements pluriannuels.
2 -
Les budgets des exercices 2006 à 2012
a -
L’évolution des recettes de fonctionnement
La communauté de communes dispose de ressources fiscales propres, perçues
directement auprès du contribuable, qu’elle détermine librement. Elle perçoit aussi des dotations
qui ont augmenté avec l’élargissement de ses compétences.
L’évolution des dotations de l’Etat de 2007 à 2011 a été la suivante :
(en euros)
2007
2008
2009
2010
2011
dotation de base
161 097
165 511
172 524
240 329
190 991
dotation de péréquation
351 183
360 323
370 978
534 386
423 621
majoration
64 007
58 577
64 465
garantie
6 775
206 047
bonification
328 776
273 144
Total
583 062
584 411
607 967
1 103 491
1 093 803
Source : CCPN.
L’évolution de ces dotations reflète celle des transferts de compétences.
Le tableau suivant décrit l’évolution des produits de la fiscalité entre 2009 et 2011 :
Produits en euros
2009
2010
2011
TH
1 332 548
2 624 759
TFB
1 999 923
TFNB
193 679
48 270
TP
1 524 539
Compensation relais
5 970 842
Alloc compensatrices
238 018
IFER
95 547
CVAE
1 039 139
DERTP
58 314
GIR
85 250
Fiscalité unique professionnelle
1 768 105
TEOM
757 176
1 225 194
2 443 339
TOTAL
5 807 865
7 196 036
8 400 741
Source : états 1259.
- 18/23 -
Les taux de taxe d’habitation et des deux taxes foncières n’ont pas varié entre 2007 et
2009. Ils se situaient à 4,98 % pour la taxe d’habitation (TH), 8,85 % pour la taxe foncière sur les
propriétés bâties (TFB), et 19,31 % pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB).
Pendant la même période, le taux et le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM) ont été les suivants :
2008
2009
2010
2011
Taux de TEOM
1,52 %
3,52 %
5,52 %
10,69 %
Produit
312 960
757 176
1 225 194
2 443 339
Source : CCPN.
La CCPN a mis en oeuvre la TEOM en 2007 pour faire face à un manque de recettes et
financer le coût de l’enlèvement des ordures ménagères jusqu’alors supporté par le budget
général. Les premiers effets de cette décision se sont manifestés en 2008. Depuis cette
instauration, le taux a régulièrement été augmenté, passant de 1,52 % en 2007 à 10,69 % en
2011.
Dans le document préparatoire au DOB 2012, l’ordonnateur explique : « Le résultat
positif de cette année a été rendu possible grâce à l’augmentation de la TEOM. L’engagement
pris par les élus de ne pas augmenter la pression fiscale dans les trois ans à venir nous oblige à
subvenir à nos propres moyens et à construire notre propre autonomie financière par des recettes
nouvelles. L’espace d’innovation INOVIA devrait produire à terme une recette locative de
1 200 000 €. »
La chambre constate que la CCPN a instauré la taxe professionnelle unique (TPU) fin
2009 pour une prise d’effet au 1
er
janvier 2010. L’objectif de cette décision était de bénéficier
d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée destinée à accroître les recettes. Ce
choix est venu télescoper la décision de supprimer la TP prise par l’État.
La CCPN visait un lissage sur 12 ans de la taxe professionnelle afin qu’elle soit identique
sur chacune des 17 communes.
La chambre constate les difficultés rencontrées par la CCPN pour appréhender les effets
de la suppression en 2010 de la taxe professionnelle, à moyen et long termes. Cette suppression a
complexifié la préparation budgétaire puisque la CCPN ne pouvait pas s’appuyer sur l’antériorité
de ses recettes fiscales basées jusqu’en 2009 sur une taxe additionnelle aux 4 taxes communales.
S’agissant de la stratégie entre la fiscalité et l’endettement, la CCPN avait pour objectif
de dégager des excédents grâce à la fiscalité dans le but de limiter le financement par l’emprunt.
Cependant, depuis 2009, c’est l’endettement qui a été privilégié. Depuis 2011 et l’augmentation
de la TEOM, c’est la fiscalité qui est utilisée pour essayer d’accroître les ressources.
Après une phase assez tendue, le passage en TPU dès le 1
er
janvier 2010 a donné de
nouveaux moyens à la CCPN, notamment grâce à la DGF bonifiée qui est venue améliorer les
résultats de fin d’exercice de l’année 2010. Par ailleurs, l’augmentation des recettes liées à
l’évolution de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères en 2011 a contribué à renforcer les
résultats positifs qui permettent de dégager une épargne de gestion positive qui favorisera
l’autofinancement des nombreux investissements à venir.
- 19/23 -
b -
L’évolution des dépenses de fonctionnement
Les dépenses ont fortement augmenté en 2010 consécutivement au passage en TPU, et
aux reversements de fiscalité qui ont suivi.
(en euros)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses de fonctionnement
8 037 494
8 466 947
8 718 112
10 076 279
14 037 985
14 736 898
Source : comptes de gestion.
Les
dépenses
de
personnel
représentaient,
en
2011,
30 %
des
dépenses
de
fonctionnement.
Années
Dépenses du chapitre 012
Évolution annuelle
Évolution sur la période
2007
3.145.356 €
41,42 %
2008
3.347.947 €
6,44 %
2009
3.551.002 €
6,06 %
2010
3.911.206 €
10,14 %
2011
4.448.186 €
13,73 %
Dépenses Prévisionnelles
2012
5.025.185 €
13 %
Source : DRH CCPN.
La chambre constate que la masse salariale a connu pendant la période sous contrôle une
hausse très importante (41,42 % en l’espace de 5 ans). Celle-ci s’explique, pour partie, par le
développement des services « enfance, petite enfance » qui s’est traduit par la création de
l’équivalent temps plein de 76 emplois. Les salaires versés sont partiellement compensés par les
participations de la Caisse d’allocations familiales et de celles des familles.
c -
Les subventions aux tiers
La CCPN mène une politique de subvention des associations, uniquement liée à certains
domaines de ses compétences (affaires scolaires, environnement, développement économique).
Des conventions pour les subventions supérieures à 23 000 € ont été établies.
F -
Les régies périscolaires
Avant la création en 2008 de ces régies centrales, il existait une régie par site de
restauration. La création de ces régies avait pour objectif une gestion globale des sites d’activités
s’appuyant sur un logiciel permettant également la facturation. La CCPN souhaitait ainsi
uniformiser le service sur son territoire et faciliter la rédaction des bilans destinés à la Caisse
d’allocations familiales. Cette gestion centralisée s’est accompagnée de la mise en place d’une
tarification en fonction des ressources des usagers.
La mise en place de ces régies en janvier 2008 a abouti à l’émission de titres en
octobre 2008 et à des retards d’encaissement. La chambre considère que l’instauration de ces
régies a été insuffisamment préparée, notamment en ce qui concerne le système d’information.
Cela a conduit à de nombreux retards de paiement. Depuis, les outils informatiques sont
opérationnels et ont permis la mise en place du prélèvement automatique et du paiement en
ligne. Malgré ces améliorations, des difficultés demeurent qui, selon l’ordonnateur, seront
traitées avec le comptable afin de réduire les retards de paiement. La chambre recommande la
fiabilisation rapide des encaissements en régie.
- 20/23 -
Malgré les difficultés rencontrées par le Noyonnais, la CCPN a poursuivi une politique
d’investissements et de soutien aux entreprises afin de maintenir l’activité économique du
territoire, notamment grâce à l’important programme du CRSD et de son volet financier établi à
23 M€. La chambre constate une situation financière marquée par un faible endettement et une
CAF positive dans un contexte économique incertain.
G -
L’investissement
Le tableau suivant décrit l’évolution de l’investissement :
(en euros)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses d’équipement
1 628 331
1 278 700
4 767 756
2 020 313
2 436 897
3 703 637
Source : comptes de gestion.
En 2008, le budget principal a subi l’effet de l’opération Samas/Majencia. En effet, un
mandat a été émis au compte 21318 pour 4 000 000 € consécutivement à l’opération immobilière
« sale and lease back » décidée par le conseil communautaire les 9 septembre et 23 octobre 2008.
La création du budget annexe n’est intervenue qu’en 2009 par délibération du 26 février 2009.
Les écritures de régularisation ont été faites au cours dudit exercice. La forte variation constatée
en 2011 est due à la réalisation des opérations suivantes : stade d’athlétisme (2 274 484,56 €),
micro-crèche de Guiscard (265 806,16 €), transport (41 172,30 € comprenant l’étude de mise en
oeuvre du service et l’acquisition de panneaux), réfection de la toiture de la maison de l’emploi
(146 410,20 €). La chambre recommande la mise en place d’un suivi rigoureux de la
comptabilisation des opérations d’investissement.
La CCPN a pour projet la création d’un centre aqualudique sur son territoire. Cet
équipement doit venir remplacer la piscine existante à Noyon, « jugée vieillissante et ne
répondant plus aux besoins actuels, qu’il s’agisse des besoins scolaires, grand public ou
associatif. »
Une mission d’étude a été confiée au groupement spécialisé par le biais d’une
maîtrise d’ouvrage déléguée à la SAOISE qui comprend deux phases : une étude de
programmation (initialisation de l’étude, pré programme, programme technique détaillé) et une
étude juridique du mode de réalisation, d’exploitation, d’entretien et de financement de l’ouvrage
(comparaison des différents modes de réalisation et d’exploitation, simulations financières en
coût global). Le montant prévisionnel de cet investissement s’élève à 19 231 000 € TTC (en
valeur 2012), ce qui est une opération très importante au regard du périmètre financier de la
CCPN.
Le conseil communautaire a présenté aux élus, le 24 juin 2012, les différents montages
possibles :
- délégation de service public sous forme concessive (DSP) sous réserve de vérification
de l’existence d’un risque d’exploitation en gardant à l’esprit que les recettes complémentaires
doivent être en lien avec le service ;
- contrat de partenariat et régie/affermage ;
- maîtrise d’ouvrage publique (financement, conception, construction/réalisation et
maintenance/entretien/GER) et régie/affermage (exploitation) ;
- appel à une société commerciale au capital en tout ou partie public.
- 21/23 -
La chambre recommande une grande prudence dans le montage juridique et financier sur
un projet important et coûteux dont la nature est par définition risquée en matière d’exploitation.
Par ailleurs, il est nécessaire que la CCPN délibère pour déterminer l’intérêt communautaire de
cet équipement.
H -
La participation de la CCPN à la réhabilitation des collèges
Le 2 octobre 1998, une convention a été signée entre la communauté de communes et le
département de l’Oise portant « définition du montant total des dépenses d’investissement mises
globalement à la charge de la CC pour la réhabilitation du collège Louis Pasteur de Noyon ». Le
montant prévisionnel de la participation a été fixé à 7 186 981 F à l’époque, avec comme
modalité de versement, 479 132 F, soit 73 043,20 € pendant 15 ans.
La somme de 1 095 648 € est mise globalement à la charge de la CCPN pour la
réhabilitation du collège Pasteur. Les travaux ayant débuté tardivement, la première annuité a été
réglée au cours de l’exercice 2005. A ce jour, la CCPN a payé 7 annuités (de 2005 à 2011). Cette
somme a été inscrite dans la liste des restes à réaliser 2011 et a fait l’objet d’un mandatement sur
le budget 2012. Cette participation devrait s’arrêter en 2013, qui serait le dernier exercice
concerné. La chambre s’étonne de cette participation qui n’entre a priori pas dans les
compétences de la communauté.
I -
L’évaluation des politiques engagées
La mise en place d’un dispositif de « suivi-évaluation » a pour vocation d’être un gage de
transparence et constitue un outil d’aide à la décision. Ces évaluations doivent permettent de
mesurer, puis d’expliquer les écarts constatés entre objectifs et réalisations et, ainsi, apporter une
base d’analyse fiable pour proposer d’éventuels correctifs aux programmes mis en oeuvre.
L’évaluation de la politique suivie nécessite la définition préalable des objectifs
territoriaux de cette politique par la CCPN. Le projet de SCOT prévoit, pour sa mise en oeuvre,
un suivi pour lequel des indicateurs ont été définis, pour l’ensemble des champs couverts par le
SCOT.
En dehors du SCOT, la CCPN n’a pas encore défini d’instruments d’évaluation de la
gestion, comme par exemple des ratios de dépenses de personnel/service rendu (fréquentation,
nombre d’enfants pris en charge, nombre d’entrées…) afin d’évaluer la pertinence du service.
Depuis 2012, la CCPN dispose d’un logiciel de gestion permettant l’élaboration de programme
pluriannuel d’investissement. Cette possibilité n’est pas aujourd’hui exploitée.
Globalement, il apparaît que le lancement des opérations relève principalement de
« l’empirisme et du volontarisme ». La démarche évaluative est peu présente dans le processus
décisionnel. Les études préalables (faisabilité, retour d’investissement) ne sont pas systématisées.
Compte tenu de l’environnement économique, il serait utile de mettre en oeuvre une évaluation
systématique en amont des projets, par le calcul préalable du retour d’investissement et des coûts
d’exploitation. Ceci permettrait de décider en pleine connaissance de cause du caractère
éventuellement déficitaire d’un projet et d’intégrer l’effet des décisions dans les comptes. La
chambre recommande le développement de l’évaluation et la définition d’indicateurs de gestion.
J -
Les marchés publics
La collectivité passe environ 80 % des marchés en procédure adaptée, contre 20 % en
marchés formalisés.
- 22/23 -
La chambre observe que les marchés passés par la CCPN et vérifiés par elle n’appellent
pas d’observation.
IV -
LES RESSOURCES HUMAINES
A -
La gestion des ressources humaines
La chambre observe que la gestion des ressources humaines est marquée par une absence
de procédures destinées à limiter les risques en matière de gestion du personnel. La CCPN ne
dispose pas de compétences permettant de garantir une bonne qualité de la gestion des ressources
humaines. Les faiblesses d’organisation et une absence d’outils expliquent cette absence de
pilotage de la fonction RH. Deux agents sont affectés à la GRH pour 300 salariés.
La chambre constate une augmentation des effectifs de 81 postes (hors contrats aidés et
apprentis) sur la période 2007-2012. Si cette hausse importante s’explique notamment par les
recrutements liés au service « enfance, petite enfance », la chambre considère néanmoins que la
CCPN gagnerait à s’engager dans une mutualisation des moyens.
La CCPN ne dispose pas de documents prospectifs permettant une analyse des activités
sur la période demandée.
La chambre recommande la création de la fonction RH et sa structuration : ces dernières
doivent s’accompagner du développement des outils de gestion prévisionnelle (définition de
profils de postes, détermination des compétences et de leur évolution, formation…).
La CCPN n’a mis en place qu’à partir de 2011 un suivi de l’évolution des dépenses de
personnel grâce à un tableau de bord mensuel. Jusqu’à cette date, aucun indicateur ne permettait
à la CC d’avoir un suivi interne efficace des dépenses de personnel et d’évolution du personnel.
La chambre préconise également de recueillir les informations sur l’absentéisme afin de pouvoir
procéder à leur analyse.
La chambre relève que, depuis 2008, la CCPN ne met plus en oeuvre aucune procédure de
notation, pourtant obligatoire, et d’entretien à cette occasion. L’évaluation est inexistante. La
gestion des carrières favorise, le plus souvent, l’avancement d’échelon à la durée minimale.
La CCPN est soumise à l’obligation d’emploi de 6 % de travailleurs handicapés
5
. La CC
n’est pas actuellement en mesure de fournir son taux d’emploi de travailleurs handicapés. Elle a
été soumise à la contribution au fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la
fonction publique à hauteur de 22 274 € en 2009, 35 280 € en 2010 et 24 275 € en 2011. La
chambre constate que la CCPN ne respecte pas ses obligations d’emploi de personnes
handicapées et recommande le respect des exigences en la matière.
S’agissant de la formation, pendant la période sous revue, il a été constaté qu’aucune
politique de formation n’a été mise en place. Le livret individuel de formation dont la
distribution est obligatoire depuis 2007 a été remis aux agents en janvier 2012. La chambre
recommande que soit établi un plan de formation s’appuyant sur les orientations stratégiques de
la CCPN et soumis à l’avis du comité technique paritaire.
5
Articles L. 5211-1 et suivants du code du travail.
- 23/23 -
B -
Le régime indemnitaire
Si les agents de la CCPN bénéficient d’un régime indemnitaire favorable, les contrôles
effectués par la chambre en la matière n’ont pas révélé d’anomalie.
C -
Le temps de travail
Le temps de travail est constaté par des tableaux de service établis et validés par le
responsable de service. La CCPN ne dispose d’aucun dispositif de suivi et de contrôle du temps
de travail. Le suivi du temps de travail repose exclusivement sur une procédure déclarative. Sur
ce point, le président de la CCPN a précisé à la chambre qu’une forme de badgeage automatisé
est à l’étude.
La chambre constate que
compte tenu du nombre de jours de congés et en l’absence d’un
réel contrôle du temps de travail des salariés de la CCPN, il est peu probable que le temps de
travail effectif de 1 607 heures annuelles soit pleinement effectué.
Cinq comptes épargne temps (CET) ont été ouverts entre 2007 et 2011. L’un d’entre eux
a été soldé à l’occasion d’un départ. L’ensemble des jours épargnés sur les 4 CET restant
représentent 117 jours.
La chambre recommande la mise en place d’outils de contrôle de la durée du temps de
travail.
*
*
*
14, rue du Marché au Filé –
62012 - Arras cedex – Téléphone : 03.21.50.75.00 – Télécopie : 03.59.62.05.38
ROD.0553
RÉPONSE(S) AU RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
– Communauté de communes du Pays Noyonnais –
(Département de l’Oise)
Ordonnateurs en fonction pour la période examinée :
- M. Pierre Vaurs :
Pas de réponse.
- M. Patrick Deguise :
Pas de réponse.
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la
chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai
précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs
»
(article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).