14, rue du Marché au Filé – 62012 - Arras Cedex – Téléphone : 03.21.50.75.00 – Télécopie : 03.59.62.05.38
Date d’envoi à fin de notification : 16/01/2013
Date de communicabilité : 31/03/2013
ROD.0544
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
– Commune de Coudekerque-Branche –
(Département du Nord)
SUIVI DE LA RÉPONSE DES ORDONNATEURS SUCCESSIFS
- 2/28 -
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
........................................................................................................................................................................
4
I -
LA FIABILITÉ DES COMPTES
.............................................................................................................................
5
A
-
L’
ENGAGEMENT DE LA DEPENSE ET LE MANDATEMENT
.................................................................................
5
B
-
L
E RATTACHEMENT DES CHARGES
.................................................................................................................
5
C
-
L’
ABSENCE DE SUIVI DU DELAI DE MANDATEMENT
........................................................................................
6
D
-
L’
ETAT DE LA DETTE
......................................................................................................................................
6
E
-
L
ES CREANCES IMMOBILISEES
........................................................................................................................
6
F
-
U
N INVENTAIRE DU PATRIMOINE LACUNAIRE
.................................................................................................
6
G
-
L
ES SUBVENTIONS A RECEVOIR
......................................................................................................................
6
II -
L’ANALYSE FINANCIÈRE
...................................................................................................................................
7
A
-
L
ES RECETTES DE FONCTIONNEMENT
.............................................................................................................
7
B
-
L
ES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
.............................................................................................................
8
C
-
C
APACITE D
’
AUTOFINANCEMENT
...................................................................................................................
8
D
-
L
A CAPACITE DE DESENDETTEMENT
...............................................................................................................
9
E
-
L
ES INVESTISSEMENTS
....................................................................................................................................
9
F
-
L
A GESTION DE LA DETTE
...............................................................................................................................
9
G
-
L
A MOBILISATION DE L
’
EMPRUNT POUR LA TRESORERIE
..............................................................................
10
III -
LA GESTION DU PERSONNEL
..........................................................................................................................
10
A
-
L
E MANAGEMENT GENERAL
.........................................................................................................................
10
B
-
L
E SURCLASSEMENT DE LA COMMUNE
.........................................................................................................
11
1 -
Un surclassement injustifié
................................................................................................................
11
2 -
Un nombre de postes de collaborateurs de cabinet trop important
....................................................
11
3 -
La surreprésentation d’agents très gradés dans la direction
...............................................................
12
4 -
Les emplois fonctionnels avant 2008
................................................................................................
12
5 -
Le détachement de Mme A sur un poste non réellement exercé
.......................................................
12
6 -
La promotion de M. B
.......................................................................................................................
13
7 -
La NBI de M. C
.................................................................................................................................
14
C
-
L
ES LOGEMENTS DE FONCTION
.....................................................................................................................
14
1 -
Une délibération récente et incomplète
.............................................................................................
14
2 -
Le logement de M. C
.........................................................................................................................
15
D
-
U
N RECOURS AUX HEURES SUPPLEMENTAIRES EN FORTE BAISSE
..................................................................
15
IV -
LA GESTION DES FLUIDES : L’EAU
................................................................................................................
16
A
-
L
E COUT FINANCIER DE LA CONSOMMATION D
’
EAU
.....................................................................................
16
B
-
L
ES COMPLEXES SPORTIFS
............................................................................................................................
16
C
-
L
ES PISCINES
................................................................................................................................................
16
D
-
L
A PISCINE
M
ARX
D
ORMOY
.........................................................................................................................
17
1 -
La constatation des fuites
..................................................................................................................
17
2 -
La surconsommation
.........................................................................................................................
17
3 -
La décision de fermer le site
..............................................................................................................
18
V -
L’OFFICE DU TOURISME ET TOURISME POUR TOUS
.................................................................................
18
A
-
L
A CREATION DU NOUVEL OFFICE DE TOURISME
..........................................................................................
18
B
-
L
ES MOYENS ACCORDES A L
’
OFFICE
.............................................................................................................
19
C
-
L’
ACTIVITE REELLE DE L
’
OFFICE
..................................................................................................................
19
D
-
L
A FREQUENTATION DE L
’
OFFICE
.................................................................................................................
20
E
-
« T
OURISME POUR TOUS
»
............................................................................................................................
20
F
-
L
E FONCTIONNEMENT DE LA REGIE
..............................................................................................................
20
- 3/28 -
G
-
L
ES DEPENSES ET RECETTES A L
’
OFFICE DE TOURISME
.................................................................................
21
VI -
LE MARCHÉ DE RESTAURATION ET LA CUISINE CENTRALE
.................................................................
21
A
-
L’
ATTRIBUTION DU MARCHE
2009
ET LA VENTE DE LA CUISINE CENTRALE
..................................................
22
1 -
Des délais très serrés pour la passation du marché 2009
...................................................................
22
2 -
Absence de formalisation du groupement de commande
..................................................................
22
3 -
La cuisine centrale écartée du cahier des charges
..............................................................................
22
4 -
L’absence de formalisation relative à l’occupation de la cuisine centrale
.........................................
23
5 -
La détermination du loyer a posteriori
...............................................................................................
23
6 -
La détermination de la valeur de l’ensemble immobilier
..................................................................
24
7 -
Le matériel de cuisine mis à disposition de Dupont
..........................................................................
24
B
-
L’
EXECUTION DU MARCHE DE RESTAURATION MUNICIPALE
.........................................................................
25
1 -
Le manque de formalisme
.................................................................................................................
25
2 -
Un marché à bons de commande sans bons de commande
................................................................
25
3 -
L’augmentation des tarifs
..................................................................................................................
25
RECOMMANDATIONS
..................................................................................................................................................
27
- 4/28 -
Synthèse
La commune de Coudekerque-Branche (23 000 habitants) a connu, notamment en 2006 et
2007, une situation financière tendue, avec une capacité d’autofinancement nette proche de zéro.
Depuis, ses soldes intermédiaires de gestion et ses indicateurs financiers se redressent
progressivement. La capacité de désendettement de la commune s’est améliorée en passant de
15 ans en 2008 à 6 ans en 2011.
Une des raisons de ce redressement est la stabilisation des charges de personnel, malgré
l’embauche, depuis 2008, de plusieurs cadres supérieurs à des grades et traitements supérieurs à
ceux prévus pour une commune de cette taille. La commune a en effet décidé, depuis 2005, de
s’appliquer une disposition de surclassement prévue pour les villes centres des communautés
urbaines.
S’assimilant à une ville de la taille de la communauté urbaine de Dunkerque
(210 000 habitants) pour ce qui concerne son encadrement supérieur, la commune a eu recours
depuis 2005 à divers procédés contestables afin de pourvoir des postes de direction par des
agents de la fonction publique territoriale ne pouvant normalement y prétendre.
La comptabilisation de la dette et des immobilisations présente des lacunes, et la
commune ne tient pas d’inventaire de son patrimoine. Au moment de l’instruction, la commune
ne disposait d’aucune procédure interne écrite, qu’il s’agisse de la gestion financière, de la
gestion des ressources humaines ou de la gestion des achats, ce malgré le renforcement de son
encadrement.
La chambre observe que des services publics de taille modeste comme l’office du
tourisme (accueil et information des touristes), « tourisme pour tous » (promotion d’excursions
auprès des Coudekerquois) et l’association Coud’oeil (soutien à l’animation de la ville), finissent
par perdre toute transparence organisationnelle et financière faute de respect de la réglementation
applicable. Le conseil municipal ne dispose pas des informations lui permettant de se prononcer
en toute connaissance de cause sur leur fonctionnement.
La commune, qui avait exclu l’utilisation de sa cuisine centrale du marché de restauration
municipale de 2009, a reconduit le prestataire. Ce dernier a cependant continué d’occuper et
d’exploiter la cuisine centrale à son profit sans aucun formalisme, contrairement aux conditions
du marché et en méconnaissance des règles d’égalité d’accès à la commande publique. Le
prestataire a ensuite bénéficié d’une régularisation de cette occupation à des conditions
favorables, avant que l’ensemble immobilier, y compris les mobiliers et matériels, ne lui soit
cédé, sans publicité aucune, à des conditions, notamment financières, très accommodantes. Par
ailleurs, la chambre a constaté des lacunes dans la gestion de ce marché.
- 5/28 -
I. PROCÉDURE
L’examen de la gestion de la commune de Coudekerque-Branche a porté sur la période
courant à compter de 2005.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu
lieu le 15 mars 2012 avec le maire et le 22 mars 2012 avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 11 mai 2012, la chambre a formulé des observations provisoires,
destinées, conformément aux articles L. 243-3 et R. 241-12 du code des juridictions financières,
à l’ordonnateur en fonctions, à son prédécesseur ainsi qu’aux personnes et services concernés.
Après avoir examiné les réponses et reçu en audition, le 7 septembre 2012, à sa demande,
l’ordonnateur en fonctions, la chambre a arrêté les observations définitives ci-après.
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Chef-lieu de canton de 23 000 habitants, Coudekerque-Branche est membre de la
communauté
urbaine
de
Dunkerque
(CUD)
qui
regroupe
dix-huit
communes
et
210 000 habitants. La CUD, première communauté urbaine volontaire de France, a un fort
niveau d’intégration : son budget par habitant s’élève à environ 1 600 € (hors compensations
nettes aux communes) contre 1 300 € pour Coudekerque-Branche. La commune est également
membre du syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) qui met en oeuvre un projet de
câblage en fibre optique de tous les foyers.
La ville, qui a perdu au cours de la seconde moitié du XXe siècle une partie de son
industrie, concentre aujourd’hui 5 200 emplois pour 9 800 actifs. Elle connaît ainsi un taux
d’activité plus faible que la moyenne départementale. Coudekerque-Branche a également un
revenu moyen par foyer fiscal inférieur à la moyenne départementale.
I -
LA FIABILITÉ DES COMPTES
A -
L’engagement de la dépense et le mandatement
Les procédures internes sont conformes aux prescriptions légales et réglementaires et sont
connues des personnels du service financier. Cependant, la commune gagnerait à sécuriser ses
procédures financières au moyen d’un guide interne et à maintenir son effort de développement
d’outils informatiques d’aide à la gestion budgétaire et comptable
1
.
La chambre prend bonne note de la rédaction en cours de ce guide.
B -
Le rattachement des charges
La
collectivité
utilise
largement
les
possibilités
offertes
par
la
« journée
complémentaire », ce qui semble contradictoire avec la pratique d’une comptabilité
d’engagement
2
bien maîtrisée.
1
Article L. 2342-2 du CGCT, arrêté du 26 avril 1996 et instruction M14, volume I, tome II, titre 4, chapitre 1.
2
Idem.
- 6/28 -
C -
L’absence de suivi du délai de mandatement
La commune ne dispose pas d’un tableau de bord relatif aux délais de paiement. Cette
situation lui fait courir le risque potentiel de devoir payer des intérêts moratoires.
La chambre prend note de la volonté de l’ordonnateur de continuer à maîtriser ce risque.
D -
L’état de la dette
Le solde de la dette ne fait pas l’objet d’un suivi régulier avec les services du comptable.
Une différence de 440 338 € entre le compte administratif et le compte de gestion, née de la non
comptabilisation d’indemnités de réaménagement de la dette en 1996, 1997 et 1999, a ainsi
perduré jusqu’à la régularisation intervenue en 2009.
E -
Les créances immobilisées
La commune a pris des participations dans la SEMEREC en 1985, 1988, 1989 et 1990,
pour un total de 514 634 €. Cette société a été liquidée en 1999. L’instruction de la chambre qui
a permis ce constat devrait donner lieu à une régularisation comptable de ces opérations.
F -
Un inventaire du patrimoine lacunaire
La chambre constate que si le comptable tient un état de l’actif de la collectivité
conformément aux instructions comptables, la commune ne procède pas au recensement de ses
biens ; elle ne dispose pas d’un inventaire à jour. Cette situation, qui est préjudiciable à la qualité
des informations portées à la connaissance des élus dans le cadre du vote du compte
administratif, entraîne des discordances entre l’état du patrimoine et l’état de l’actif.
La chambre prend bonne note de la volonté de la commune d’établir l’état de son
patrimoine.
G -
Les subventions à recevoir
Les subventions à recevoir ne sont pas suivies individuellement, faisant courir à la
collectivité un risque de pertes de recettes.
La chambre relève que l’ensemble des lacunes précitées conduit à altérer la fiabilité des
comptes.
- 7/28 -
II -
L’ANALYSE FINANCIERE
A -
Les recettes de fonctionnement
Source : DGFiP – Delphi.
Les recettes de fonctionnement courant s’élèvent en 2010 à 25,8 M€, en hausse annuelle
de 2,6 %, après deux années de quasi-stabilité. Cette progression entre 2005 et 2010 s’explique
en grande partie par la hausse de la dotation de solidarité communautaire.
Entre 2008 et 2009, la dotation globale de fonctionnement (DGF) a connu une baisse
notable de 294 894 € (- 3,8%) en raison de la nouvelle méthode de calcul de la population
officielle (cette dernière est passée de 24 534 à 23 336 habitants).
Commune
Moyenne régionale
Moyenne nationale
Taux
Taxe d’habitation
31,14 %
27,36 %
17,78 %
Taxe sur le foncier bâti
34,64 %
29,88 %
23,50 %
Produit
Taxe d’habitation
172 €/hab
185 €/hab
195 €/hab
Taxe sur le foncier bâti
194 €/hab
206 €/hab
247 €/hab
Données 2008. Moyennes de la strate de 20 000 à 50 000 habitants.
Avec des taux de taxes directes locales plus élevés que la moyenne de la strate, la
commune ne parvient pas, en raison de ses bases relativement faibles, à atteindre des produits
fiscaux de niveau moyen.
La commune dispose ainsi de marges de manoeuvre limitées en matière de recettes de
fonctionnement.
- 8/28 -
B -
Les dépenses de fonctionnement
Source : DGFiP – Delphi.
A compter de 2008, la collectivité s’est efforcée de maîtriser la progression des charges
de personnel, comme celles des charges à caractère général. La chambre note une hausse
importante des subventions en 2010, qui s’explique en partie par la nécessité de redresser la
situation financière du centre communal d’action sociale (CCAS).
C -
Capacité d’autofinancement
3
Source : DGFiP – Delphi.
Après une période 2006-2007 très tendue, où la CAF brute couvrait à peine plus que
l’amortissement du capital de la dette, la situation s’est redressée progressivement depuis 2008.
3
La capacité d’autofinancement (CAF) est obtenue en soustrayant les dépenses de fonctionnement (dépenses
courantes) des recettes de fonctionnement. Parmi les dépenses de fonctionnement se trouve la charge de la dette
(intérêts). La CAF nette est obtenue en soustrayant en plus le remboursement en capital de la dette de l’année :
elle représente donc l’excédent de fonctionnement disponible pour l’investissement (outre les autres recettes
d’investissement).
- 9/28 -
D -
La capacité de désendettement
4
Malgré un début de rétablissement de la CAF en 2008, la forte augmentation de
l’endettement la même année a favorisé l’accélération de la dégradation de la capacité de
désendettement (plus de 15 années). Un redressement s’est opéré en 2009. Il s’est confirmé de
manière plus convaincante en 2011, et permet de retrouver le niveau de capacité de
désendettement de 2005 comme en témoigne le graphique ci-dessus.
E -
Les investissements
Après un pic à 4,4 M€ en 2008, les dépenses d’investissement ont été fortement limitées
les années suivantes (1,7 M€ en 2011) en raison de ses moyens financiers contraints.
F -
La gestion de la dette
Le 31 juillet 2006, la commune a conclu auprès de Dexia un emprunt de 2,9 M€ avec
effet de seuil et taux basé sur la différence entre le CMS
5
30 ans et le CMS 1 an multiplié par
cinq.
Le recours à l’emprunt a été particulièrement important en 2008. Trois contrats ont été
souscrits cette année-là. Ce sont les trois derniers réalisés par la collectivité à ce jour.
Signature
Code
Banque
Durée
Montant
Risque
11/02/2008
CA2852000
Crédit Agricole
20 ans
2 852 000 €
Taux fixe à 4,67 %
26/05/2008
MPH259011EUR
Dexia CLF
20 ans
2 679 385 €
4,17 % ou 4,17 % + (5 x
(Euribor 12 mois - 5,75 %) )
02/06/2008
MON259259EUR
Dexia CLF
20 ans
4 000 298 €
Taux fixe à 4,88 %
Ils représentent la somme de 9,5 M€, y inclus la « recapitalisation » (renégociation)
d’anciens contrats pour ce qui concerne les deux derniers, dont le contrat du 31 juillet 2006
indexé sur le CMS.
Il est à noter que le contrat du 26 mai 2008 est à taux indexé sur l’Euribor 12 mois, avec
un coefficient multiplicateur si l’Euribor dépasse 5,75 % (fixe à 4,17 % sinon). Dans l’hypothèse
où l’Euribor dépasserait 5,75 %, le taux effectif deviendrait 4,17 + 5 x (Euribor - 5,75). Avec un
Euribor à 7,5 %, le taux effectif serait de 4,17 + 5 x 1,75 = 12,92 %.
4
La capacité de désendettement est ici calculée en faisant le ratio Encours de dette/CAF brute au 31 décembre.
Elle représente la durée que mettrait la collectivité pour rembourser sa dette en y consacrant toute sa capacité
d’autofinancement.
5
Constant maturity swap.
- 10/28 -
La chambre considère que ce type de produit financier complexe (emprunt structuré à
effet multiplicateur de taux) n’est pas adapté au financement d’une collectivité territoriale. La
chambre prend bonne note de la volonté de la commune de surveiller particulièrement cet
emprunt.
G -
La mobilisation de l’emprunt pour la trésorerie
La chambre observe que la levée de la totalité du dernier emprunt de 2008 n’était pas
nécessaire au regard des renégociations d’emprunts et des dépenses d’investissement
effectivement constatées.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fonds de roulement (1)
877 771
898 124
1 031 035
3 143 662
3 719 415
3 125 395
3 682 275
Besoin en fonds de roulement (2)
- 1 208 402
- 1 076 427
- 783 969
- 939 284
- 553 196
- 825 155
- 766 340
Trésorerie (1 - 2)
2 086 173
1 974 551
1 815 003
4 082 946
4 272 610
3 950 549
4 448 615
Source : DGFiP – Delphi.
De fait, la moitié de l’emprunt du 2 juin 2008 a servi à maintenir une trésorerie très
confortable. Fin 2009, la trésorerie, qui atteignait le niveau de 4 272 610 €, représentait 65 jours
de dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Les plus de deux millions d’euros de
trésorerie supplémentaire constitués par emprunt représentent un coût annuel d’environ
100 000 € de frais financiers.
III -
LA GESTION DU PERSONNEL
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Charges de personnel
13 859 087 €
14 274 795 €
14 930 809 €
15 298 865 €
15 078 054 €
15 055 268 €
15 005 229 €
Evolution
+ 10,2 %
+ 2,9 %
+ 4,4 %
+ 2,4 %
- 1,5 %
- 0,2 %
- 0,3 %
Après une forte hausse durant la première moitié de la décennie, les charges de personnel
de la commune ont continué d’augmenter jusqu’en
2008, avec notamment une hausse de plus de
10 % en 2005 et de plus de 4 % en 2007. La chambre observe toutefois une maîtrise globale de
ce poste de dépense depuis 2009.
A -
Le management général
La commune ne disposait pas, jusque 2009, de véritable organigramme des services.
D’abord sommaire, un organigramme détaillé a ensuite été élaboré.
Au cours de son contrôle, la chambre avait inventorié 18 fiches de postes pour un effectif
total de 436 agents. Des formations à la rédaction de fiches de postes ont eu lieu, et la rédaction
des fiches de postes pour l’ensemble du personnel est désormais terminée.
De même, la chambre estime que la collectivité devrait établir une procédure interne de
recrutement afin de disposer d’un référentiel pérenne.
- 11/28 -
B -
Le surclassement de la commune
1 -
Un surclassement injustifié
Le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à
certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements
publics locaux assimilés prévoit :
« II.- Pour l’application de ces dispositions, les collectivités et établissements ci-après
sont assimilés à une commune ou à un département dans les conditions suivantes :
a) Les communautés urbaines et leurs principales villes-centres, les communautés
d’agglomération,
les
communautés
d’agglomération
nouvelle,
les
syndicats
d’agglomération nouvelle et les communautés de communes sont assimilés à des
communes dont la population serait égale à la somme des populations des communes
regroupées ; »
Par délibération du 29 janvier 2005, le conseil municipal a décidé « d’appliquer » cette
disposition, et d’assimiler, pour ce qui concerne les emplois de direction, Coudekerque-Branche
(24 000 habitants) à une commune de population égale à la population de l’ensemble de la
communauté urbaine de Dunkerque, soit 210 000 habitants. Ainsi, pour ce qui concerne les
emplois de direction, Coudekerque-Branche a donc décidé de passer à l’échelon des communes
de 150 000-400 000 habitants.
Il parait difficile que la commune puisse être considérée comme une ville-centre de la
communauté urbaine de Dunkerque.
La chambre considère en effet que la ville n’a pas à faire face à une charge particulière
pour le compte de la communauté urbaine ou en raison de son appartenance à celle-ci. Au
contraire, elle tend à considérer que le niveau élevé d’intégration de la CUD devrait permettre à
la commune de réduire ses besoins en personnel.
C’est donc sans aucun lien avec une charge particulière de centralité que la commune de
Coudekerque-Branche a décidé de se considérer comme une ville-centre de la communauté
urbaine de Dunkerque, mais dans le but d’augmenter fortement le grade et le traitement des
postes de direction.
La chambre rappelle que le Conseil d’État (décision n° 167455, 1
er
décembre 1995,
Commune d’Illkirch-Graffenstaden) a jugé qu’une commune périphérique ne pouvait appliquer
le décret susmentionné. Par conséquent, la chambre recommande à la commune de se conformer
au régime de droit commun des communes de la strate de 20 000 à 40 000 habitants pour ce qui
concerne les grades et rémunérations de son encadrement supérieur.
2 -
Un nombre de postes de collaborateurs de cabinet trop important
L’article 10 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de
cabinet des autorités territoriales précise que :
« L’effectif maximum des collaborateurs du cabinet d’un maire est ainsi fixé :
[…]
- deux personnes lorsque la population de la commune est comprise entre 20 000 et
40 000 habitants ; »
- 12/28 -
Dans ces conditions, la commune de Coudekerque-Branche ne peut avoir un effectif
supérieur à deux collaborateurs de cabinet, le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ne portant
que sur les emplois de direction et pas sur les collaborateurs de cabinet. Ainsi, la chambre
considère que c’est à tort que la commune, dans sa délibération du 29 janvier 2005 relative à son
surclassement pour ce qui concerne les emplois administratifs de direction, a ajouté un poste de
collaborateur de cabinet à son effectif.
La chambre recommande à la commune de régulariser cette situation.
3 -
La surreprésentation d’agents très gradés dans la direction
Une commune de 23 000 habitants peut avoir un directeur général des services (DGS)
ayant le grade d’attaché à directeur territorial. Ses directeurs généraux adjoints (DGA) peuvent
avoir le grade d’attaché à attaché principal.
Dans la strate de 150 000 à 400 000 habitants, les communes peuvent avoir un DGS de
grade administrateur territorial et des DGA de grade directeur territorial ou administrateur
territorial.
En conséquence, la commune présente un tableau des effectifs où les postes
d’encadrement supérieur sont surreprésentés, avec un coût financier afférent. Ainsi, elle a
embauché, depuis 2008, deux attachés principaux promus directeurs territoriaux (dont un est
actuellement en position de détachement hors de la commune), deux directeurs territoriaux et un
administrateur territorial hors classe. Pour autant, le poste de DGS, un poste d’administrateur
territorial et un poste d’attaché, figurant tous au tableau des effectifs, restent non pourvus.
Comparativement à sa taille et à celle de l’encadrement intermédiaire (attachés),
Coudekerque-Branche dispose d’un encadrement supérieur « hypertrophié », alors que
l’encadrement intermédiaire (chefs de services et leurs adjoints) reste limité en nombre d’agents
et en grade. La chambre recommande en conséquence à la commune de rééquilibrer son
organigramme au regard de ses possibilités réglementaires.
4 -
Les emplois fonctionnels avant 2008
À la date du 29 janvier 2005, la collectivité disposait de deux emplois fonctionnels
pourvus :
-
le premier concernait le DGS de la commune, titulaire du grade de directeur territorial
jusqu’à son départ en retraite intervenu le 2 août 2006 ;
-
le second concerne un attaché territorial et détaché sur l’emploi fonctionnel de DGA à
compter du 1
er
janvier 2005.
Par ailleurs, un second attaché territorial (puis attaché principal) a été détaché dans
l’emploi fonctionnel de DGA à compter du 1
er
juillet 2005.
Indépendamment de ce qui précède, la chambre constate que, faute de détenir les grades
nécessaires, c’est à tort que ces trois agents ont bénéficié des avantages relatifs aux emplois
fonctionnels de communes de la strate de 150 000 à 400 000 habitants.
5 -
Le détachement de Mme A sur un poste non réellement exercé
Mme A a été détachée auprès du CCAS de Coudekerque-Branche en 2002. Ce
détachement a été reconduit en juin 2007 pour une durée de cinq ans.
- 13/28 -
Pourtant, le 16 janvier 2008, Mme A demandait au maire de mettre fin à son détachement
au CCAS et de lui accorder un détachement auprès de la commune. Elle lui demandait par
ailleurs de lui « octroyer » un poste de collaboratrice de cabinet, ce qui a été fait à compter du
1
er
janvier de la même année.
Mme A a cependant continué d’exercer ses fonctions antérieures de directrice des soins
infirmiers de l’EHPAD Yvon Duval, et de signer des courriers es-qualité durant le premier
trimestre 2008.
La chambre estime donc que Mme A n’a pas réellement occupé l’emploi de
collaboratrice de cabinet alors qu’elle exerçait toujours ses fonctions à l’EHPAD Yvon Duval,
ceci lui permettant de bénéficier d’une rémunération supérieure.
Conformément au décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de
cabinet, le détachement de Mme A a pris fin en même temps que le mandat du précédent
ordonnateur.
6 -
La promotion de M. B
En septembre et octobre 2009, la commune a publié l’avis de recrutement d’un DGA
« cadre de vie et patrimoine » (emploi de DGA, 150 000 à 400 000 habitants, accessible aux
grades de directeur territorial, administrateur territorial et ingénieur territorial) ; elle a eu recours
aux services d’un cabinet de recrutement spécialisé.
Le 10 décembre 2009, M. B, agent titulaire de la commune de Faches-Thumesnil, a
demandé par courrier au maire de Coudekerque-Branche son inscription sur la liste des agents
pouvant bénéficier d’un avancement de grade d’attaché principal à directeur territorial, « compte
tenu de [sa] mutation », et a confirmé son intention, une fois nommé dans le grade de directeur,
de demander son détachement sur l’emploi de DGA.
M. B a été recruté par voie de mutation à compter du 8 mars 2010, par arrêté du maire
daté du 20 janvier, notifié à l’agent le 9 mars. Par arrêté signé le 2 février 2010, prenant effet le
8 mars, le maire promeut M. B au grade de directeur territorial.
La chambre constate que le maire de Coudekerque-Branche n’était pas compétent, le
2 février 2010, pour prendre un acte concernant un agent qui ne relevait pas encore de sa
collectivité, ce qui fragilise la situation juridique de M. B comme directeur territorial. Elle
s’étonne que le centre de gestion du Nord n’ait pas porté une attention particulière à cette
situation.
Le 9 mars, le maire a classé, par arrêté, M. B dans l’emploi fonctionnel de DGA, en
visant la date de réunion de la commission administrative paritaire (CAP) au lieu de la date de
son avis.
La commune a donc, malgré la candidature de deux directeurs territoriaux et quatre autres
candidatures, mis fin à la procédure régulière de recrutement du DGA ; elle a usé de procédés
contestables (inscription sur la liste des avancements de grade et promotion d’un agent non
encore recruté, détachement sur un emploi fonctionnel entre la réunion et l’émission de l’avis de
la CAP), afin de pouvoir recruter M. B bien qu’il soit à un grade inférieur à celui requis pour le
DGA d’une commune de 150 000 à 400 000 habitants, le promouvoir, puis le détacher sur
emploi fonctionnel en une seule journée.
La chambre constate le caractère critiquable de la procédure suivie pour ce recrutement.
- 14/28 -
7 -
La NBI de M. C
M. C, directeur territorial, a été recruté par voie de mutation le 16 mars 2009. À compter
du même jour, il a été détaché sur l’emploi fonctionnel de DGA, à l’échelle indiciaire des
communes de 150 000 à 400 000 habitants, avec une nouvelle bonification indiciaire (NBI) de
50 points.
À compter de cette date, le maire a décidé par arrêté que M. C « assurera les fonctions de
Directeur Général des Services » avec une NBI de 80 points. Or, M. C ne peut, de par son grade,
occuper l’emploi fonctionnel de DGS d’une commune de 150 000 à 400 000 habitants.
Les décrets n° 2001-1274 du 27 décembre 2001 et 2001-1367 du 28 décembre 2001
fixent les conditions dans lesquelles peut être attribuée la NBI aux fonctionnaires occupant
certains emplois administratifs de direction de collectivités territoriales. Il y est précisé que la
NBI est versée, à raison de leurs fonctions, aux fonctionnaires détachés sur l’un des emplois de
direction visés.
Dans la mesure où M. C est détaché sur un emploi de DGA d’une communauté
d’agglomération comprise entre 150 000 et 400 000 habitants, c’est le montant de la NBI
applicable à cet emploi qui doit lui être attribué, soit 50 points, et non le montant de la NBI
applicable à l’emploi de DGS (80 points), qui est, lui, vacant.
C -
Les logements de fonction
1 -
Une délibération récente et incomplète
Jusqu’au 28 juin 2011, aucune délibération n’a fixé les modalités d’attribution de
logements de fonction (par nécessité absolue de service ou par utilité de service). La commune a
pourtant attribué de nombreux logements de fonction, dans des conditions très hétéroclites
(loyer, redevance ou gratuité, gratuité de certains fluides ou de certaines parties de ces fluides,
remboursement ou non de certaines charges…). Elle compte aujourd’hui huit logements par
nécessité absolue de service et cinq logements par utilité de service.
L’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique
territoriale et portant modification de certains articles du code des communes dispose pourtant
que «
Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement
ou moyennant une redevance par la collectivité ou l’établissement public concerné, en raison
notamment des contraintes liées à l’exercice de ces emplois. »
. Il dispose également que «
La
délibération précise les avantages accessoires liés à l’usage du logement.
»
Or, la délibération du 28 juin 2011 ne précise pas les contraintes liées aux emplois pour
lesquels ces logements sont attribués. Ainsi, par exemple, un logement par utilité de service est
prévu pour le poste « environnement » sans plus de précision, et des taux d’abattement sont fixés
pour des logements sans qu’un poste soit précisé en regard
6
.
De plus, la délibération prévoit la prise en charge des abonnements d’eau, gaz et
électricité, ce qui ne correspond pas à l’application, au cas d’espèce, de l’article R. 98 du code du
domaine de l’Etat. L’ordonnateur justifie ce choix par un souci d’équité entre les agents
bénéficiant de logements avec compteur (et donc abonnement) et ceux bénéficiant de logements
avec sous-compteurs (sans abonnement). La chambre invite cependant la collectivité à respecter
la réglementation applicable en la matière.
6
Les taux d'abattement doivent être fonction des sujétions liées au poste.
- 15/28 -
La chambre constate que le conseil municipal n’a pas encore précisément fixé la liste des
emplois auxquels sont liés des logements de fonction en raison de contraintes liées à leur
exercice. Elle lui recommande de se conformer à la réglementation en vigueur au regard des
prescriptions contenues dans la décision de l’assemblée délibérante du 28 juin 2011.
2 -
Le logement de M. C
Le logement par utilité de service du DGA faisant fonction de DGS a été attribué à
l’origine par arrêté, sans délibération du conseil municipal, la délibération du 28 juin 2011
prévoyant un logement par utilité de service au DGS et non au DGA.
Le logement dont bénéficie M. C a été loué ad hoc par la commune, pour un loyer
mensuel initial de 900 €. L’article R. 100 du code du domaine de l’Etat prévoit que :
« En cas de concessions de logement pour utilité de service, les redevances mises à la
charge des bénéficiaires sont égales à la valeur locative des locaux occupés, déduction
faite des abattements visés au quatrième alinéa du présent article.
La valeur locative est déterminée conformément à la législation relative aux loyers des
locaux à usage d’habitation.
Cette valeur locative est diminuée d’un abattement destiné à tenir compte :
1° De l’obligation faite au fonctionnaire de loger dans les locaux concédés ;
2° De la précarité de l’occupation ;
3° Des charges anormales que la concession de logement ferait supporter à son
bénéficiaire eu égard à sa situation administrative.
Le mode de calcul de cet abattement est fixé par arrêté du ministre des finances. »
Il n’est pas question de valeur locative au sens du code des impôts, mais de valeur
locative conforme à la législation relative aux loyers (valeur locative réelle). La valeur locative
du logement attribué à M. C est donc bien de 900 €, plus d’éventuelles révisions annuelles
intervenues depuis la signature du bail entre le propriétaire et la commune, et non de 294 €
comme avancé par la commune. C’est sur cette base de la valeur locative réelle que doit être
appliqué l’abattement de 25 % décidé par le conseil municipal pour déterminer la redevance de
ce logement, et pas sur la base de 294 €. La chambre recommande à la commune de se
conformer à la réglementation en vigueur.
Enfin, alors même que la commune a décidé, à tort, de prendre en charge les
abonnements de fluides, l’instruction a fait apparaître que M. C ne remboursait en réalité à la
commune qu’une partie (consommation, hors tout) variable de ces factures.
Si le remboursement des taxes et redevances diverses afférentes aux consommations de
fluides a bien été effectué depuis l’instruction, la chambre recommande qu’il en soit de même
pour les abonnements de fluides
7
.
D -
Un recours aux heures supplémentaires en forte baisse
La chambre constate que le recours aux heures supplémentaires a fortement diminué,
passant de 10 155 heures en 2007 à 3 720 heures en 2009, grâce à la généralisation progressive
de l’annualisation du temps de travail.
Il reste le problème de recours à des heures supplémentaires forfaitaires pour rémunérer
les astreintes techniques, en lieu et place du régime indemnitaire réservé à celles-ci. La chambre
note la volonté de la commune de mettre un terme à cette situation.
7
Article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales.
- 16/28 -
IV -
LA GESTION DES FLUIDES : L’EAU
A -
Le coût financier de la consommation d’eau
Les charges financières liées à la consommation d’eau potable de la commune sur la
période 2005 à 2010 sont décrites dans le tableau suivant :
2005
2006
2007
2008
2009
2010
188 433 €
171 664 €
217 128 €
207 306 €
179 229 €
158 198 €
Le coût engendré par la consommation d’eau régresse de 16 % en 2010 par rapport à
2005, soit 30 235 € (les pics constatés en 2007 et 2008 relèvent d’un grave dysfonctionnement
intervenu à la piscine Marx Dormoy).
La chambre note la volonté de la commune de maîtriser ces charges, via la réduction de la
consommation physique, mais aussi via l’obtention de tarifs plus favorables, comme
l’exonération du coût de collecte et de traitement dans le cas des espaces verts.
Le prix total facturé à l’usager comprend la distribution de l’eau, la collecte et le
traitement des eaux usées, la participation aux organismes publics qui contribuent à la gestion de
l’eau et enfin les taxes. Sur le territoire de Coudekerque-Branche, la distribution représente 33 %
du coût facturé, la collecte et le traitement des eaux usées 50 %, et les redevances aux
organismes publics 17 %.
B -
Les complexes sportifs
La collectivité est dotée de deux importants complexes sportifs équipés d’installations de
plein air, gros consommateurs d’eau en période estivale. Chaque complexe sportif comporte a
minima un terrain de football engazonné. A titre d’exemple pour la période d’octobre 2008 à
octobre 2009, l’entretien des terrains de football a demandé 3 660 m
3
d’eau pour le complexe
Lapize et 1 537 m
3
pour le complexe Delaune.
L’eau potable consommée est destinée à l’arrosage des pelouses. Dans ces conditions, ces
deux structures remplissent les conditions d’exonération de la redevance d’assainissement. C’est
déjà le cas pour le complexe Lapize. La commune a ainsi pu réaliser une économie d’un montant
au moins égal à 5 296 € TTC. En revanche, les consommations du complexe Delaune sont quant
à elles assujetties à la redevance assainissement pour un montant de 3 208,40 €. Cette situation
anormale a eu comme conséquence de faire supporter à la commune la charge d’un service qui
n’était pas dû. Toutefois, le 26 septembre 2011, la collectivité a adressé à la Lyonnaise des Eaux,
une demande d’exonération de la redevance d’assainissement.
C -
Les piscines
La ville de Coudekerque-Branche possède deux équipements destinés à la baignade : la
piscine Marx Dormoy, d’une capacité de 600 m
3
, fermée depuis le 15 septembre 2008, et la
piscine Mollet, d’une capacité de 500 m
3
.
Les règles de fonctionnement applicables à ce type de structures imposent un apport en
eau propre journalier, égal en moyenne à un vingtième du volume du bassin, étant entendu que la
somme mensuelle des renouvellements partiels doit au moins représenter une fois et demie le
volume du bassin. D’autre part, les bassins sont obligatoirement et totalement vidangés au moins
tous les trois mois. Ce type de structure est très consommateur d’eau potable.
- 17/28 -
Au cours de l’année 2009, la piscine Mollet a consommé 15 472 m
3
, correspondant à un
montant de 52 216 € TTC, dont 26 757 € au titre de la redevance assainissement, ce qui est ici
justifié, puisque la vidange des eaux de bassin se fait dans le réseau d’assainissement
8
.
La collectivité suit de très près cette situation. Pour bénéficier de l’exonération de la
redevance d’assainissement, il lui faudrait apporter un certain nombre de modifications portant
sur l’alimentation des bassins, créer une bâche dont le volume serait équivalent à celui des
bassins pour en récupérer ses eaux. Enfin, l’eau devrait faire l’objet d’une déchloration avant
rejet dans le réseau d’eau pluvial ou autre utilisation par la collectivité. En l’absence de réseau
séparatif, seule cette solution s’offre à la collectivité pour bénéficier de l’exonération de la
redevance d’assainissement. Le gain annuel estimé serait de l’ordre de 13 000 €
9
.
D -
La piscine Marx Dormoy
La piscine Marx Dormoy, ouverte au public en 1979, disposait de deux bassins d’une
contenance respective de 500 m
3
et 100 m
3
, pouvant accueillir simultanément 280 baigneurs. Un
récent diagnostic technique, réalisé à la demande de la collectivité par le cabinet IOSIS, a montré
que l’installation n’a été que très peu entretenue, ce qui a eu pour conséquence de
causer d’importantes fuites sur les canalisations d’eau
10
(et donc d’importantes pertes d’eau,
générant une surconsommation), en toiture, ainsi que des fissures des bassins.
1 -
La constatation des fuites
Les fuites ont été signalées en octobre 2006 au directeur du service jeunesse et sports à
destination du DGS. En novembre 2006, la perte est estimée à 40 m
3
. En mai 2007, suite à une
inspection technique par caméra, il est constaté que les canalisations d’adduction et d’évacuation
d’eau sont cassées. La question de la fermeture de l’établissement est posée.
En juin 2007, la société chargée de l’exploitation technique de l’établissement, informe la
collectivité que les appoints d’eau quotidiens sont désormais de 45 m
3
par jour, contre 22 m
3
en
situation normale.
En juillet 2007, le directeur du service jeunesse et sports indique au DGS que la perte
d’eau s’accentue de jour en jour, l’appoint quotidien atteignant 100 m
3
par jour, soit une
consommation plus de quatre fois supérieure à la normale. La situation se dégradera jusqu’à la
fermeture de l’établissement.
2 -
La surconsommation
La chambre constate que la consommation d’eau a plus que quadruplé en trois ans : elle
s’établissait à 31 900 m
3
en 2008 (année incomplète), contre 7 800 m
3
en 2005.
Consommation d’eau de la piscine Marx Dormoy, en m
3
par an
2005
2006
2007
2008*
Consommation
7 841
13 982
22 694
31 859
Evolution
+ 78 %
+ 62 %
+ 40 %
Coût **
25 140 €
40 136 €
61 726 €
95 756 €
Evolution
+ 60 %
+ 54 %
+ 55 %
Source : factures d’eau.
*
Jusqu’au 15 septembre, date de fermeture de la piscine.
**
Coût hors chauffage.
8
Cette façon de procéder est en contradiction avec les dispositions de l’article R. 1331-2 du code de la santé
publique, qui précise qu’il est interdit d’introduire dans les systèmes de collecte des eaux usées des eaux de
vidange des bassins de natation, mais toutefois avec une dérogation pour les collectivités.
9
Source : réponse de l’ordonnateur.
10
Et donc d’importantes pertes d’eau, générant une surconsommation.
- 18/28 -
Dès 2006, la consommation constatée est anormale. Les relevés mensuels montrent une
dégradation franche à partir de juillet 2007. En effet, le relevé effectué en juin 2007 indique une
consommation de 1 594 m
3
, ce qui est déjà beaucoup, contre 2 636 m
3
en juillet. À compter de
cette période, la situation ne fait qu’empirer : la consommation mensuelle a même parfois
dépassé 4 000 m
3
. Dans l’hypothèse où la piscine aurait continué de fonctionner, la
consommation d’eau, au titre de l’exercice 2008, aurait dépassé 40 000 m
3
.
Ces surconsommations ont eu comme conséquence de multiplier par quatre le coût de
fourniture en eau par rapport à 2005.
3 -
La décision de fermer le site
Le 5 juillet 2007, le DGS a réagi à une note l’informant que la perte d’eau des bassins
s’accentue de jour en jour. Il a indiqué qu’il « n’est cependant pas question d’arrêter le
fonctionnement ».
Toutefois, les fuites du bassin n’étaient pas les seules anomalies que présentait
l’établissement. En effet, la piscine a connu, le 12 mars 2008, une fermeture en urgence suite à la
découverte d’une amenée d’eau importante dans une fosse de tirage réservée exclusivement aux
câbles électriques. Le lendemain, les techniciens d’un bureau de contrôle procèdent aux mesures
d’isolement, mais la conclusion de prestataire est sans équivoque : « la remise sous tension […]
ne fera pas suite à une quelconque autorisation émanant [du bureau de contrôle] ».
Malgré cette situation accablante, la chambre constate que la structure a continué de
fonctionner au mépris du principe de précaution qui s’imposait pour assurer la sécurité des
usagers. C’est seulement le 4 juillet 2008 que le conseil municipal a enfin décidé de fermer la
piscine Marx Dormoy, avec effet au 15 septembre 2008.
V -
L’OFFICE DU TOURISME ET TOURISME POUR TOUS
Alors que la commune créait, en 1997, un office de tourisme, elle décidait, en
janvier 2005, de reprendre en direct les missions d’accueil, d’information et de promotion
touristique.
A -
La création du nouvel office de tourisme
Par délibération du 24 octobre 2008, la commune a recréé un office du tourisme sous la
forme d’une association loi 1901, en faisant référence à l’article L. 133-1 du code du tourisme,
qui définit un office de tourisme comme un « organisme chargé de la promotion du tourisme ».
L’association « Office de tourisme association Coud’oeil de Coudekerque-Branche » est déclarée
le 7 janvier 2009.
La convention 2009-2011 prévoit à son article 2 l’organisation de « villégiatures » pour
les Coudekerquois. Or, ceci ne fait pas partie des missions prévues au L. 133-3 du code du
tourisme.
Ainsi, alors que l’article L. 211-1 du code du tourisme dispose que des associations ne
peuvent organiser des voyages « qu’en faveur de leurs membres », l’office de tourisme de
Coudekerque-Branche organise, selon la convention et de fait, des voyages, en méconnaissance,
à tout le moins de la loi du 22 juillet 2009 qui précise que les offices de tourisme ne peuvent
organiser ou vendre des voyages et séjours et vendre des services touristiques que « dans leur
zone géographique d’intervention ».
- 19/28 -
La chambre constate donc que la convention 2009-2011 liant la commune à l’office de
tourisme méconnaît le code du tourisme.
B -
Les moyens accordés à l’office
Selon la convention d’objectifs 2009-2011, la commune met à disposition de l’office « à
titre permanent et gratuit un immeuble pour l’accueil du public et de ses activités sociales »,
prend à sa charge les dépenses d’électricité, de chauffage, d’eau et de nettoyage, et acquitte
toutes les taxes frappant l’immeuble. La collectivité prend également en charge les abonnements
de communication et met à disposition des moyens bureautiques.
Enfin, elle accorde une subvention de fonctionnement de 4 500 € à l’office et met à sa
disposition deux agents, dont le remboursement « sera intégralement compensé par une
subvention communale strictement équivalente ». Cette mise à disposition représente 60 804 €
en 2009.
Or, par délibération du 2 mars 2010, le conseil municipal a décidé de mettre un terme à la
mise à disposition de personnel et a autorisé le maire à modifier la convention d’objectifs 2009-
2011 dans ce sens.
Coud’oeil est donc censée assurer ses missions d’office du tourisme avec des moyens en
nature (locaux, support) et une subvention de 4 500 €.
Pourtant, ce sont bien les agents municipaux précédemment mis à disposition qui
continuent à ce jour d’assurer les missions d’accueil, d’information, d’animation et de promotion
touristiques déléguées par convention à l’office de tourisme. Ainsi, ces agents sont mis à
disposition de l’association hors de tout conventionnement, et sans que le conseil municipal
puisse évaluer le coût de cette mise à disposition cachée de personnel.
C -
L’activité réelle de l’office
Outre l’information, les réservations et les inscriptions pour divers évènements,
l’association Coud’oeil Office de tourisme organise chaque année huit ou dix évènements avec le
soutien de la commune, dont certains peuvent éventuellement être liés à une politique touristique
(journée du patrimoine, par exemple), mais dont d’autres (réveillon de la Saint-Sylvestre, par
exemple) relèvent uniquement de l’animation municipale.
En 2009, l’activité de « l’office du tourisme », pris comme lieu d’accueil du public et
comme lieu de travail de deux agents municipaux, concerne minoritairement le domaine de
l’accueil, de l’information et de la promotion touristique, et majoritairement la mise en oeuvre de
services municipaux, promus régulièrement dans le bulletin municipal et sur le site web de la
mairie :
-
organisation des sorties « tourisme pour tous » et « foot » ;
-
renseignements et réservations pour des spectacles et événements ;
-
organisation d’évènements (journée du patrimoine, réveillon, stands…).
La chambre constate que la convention d’objectifs 2009-2011 n’a plus aucune réalité
depuis 2010, l’association n’ayant aucun salarié ni aucun bénévole susceptible d’assurer les
missions qui lui sont déléguées (accueil et information notamment) ; l’ensemble des missions de
l’office de tourisme est effectué par les deux agents de la commune.
- 20/28 -
D -
La fréquentation de l’office
Dans son rapport publié par l’union départementale des offices de tourisme et syndicats
d’initiative (UDOTSI), l’office Coudekerquois indique avoir accueilli 349 solliciteurs en 2010 et
715 en 2011. L’office n’aurait accueilli aucun visiteur entre novembre 2010 et juin 2011 inclus,
les sollicitations se concentrant selon l’année entre les mois d’avril ou juillet et octobre. L’office
de tourisme assurant l’information, les réservations et les inscriptions pour diverses
manifestations (spectacles, concours, etc.) dont la publicité est faite toute l’année dans le bulletin
municipal, ces nombres sont à l’évidence faux.
Parmi ces visiteurs, 97 % en 2010 et 88 % en 2011 viendraient de la commune ou de
l’agglomération. Il n’y aurait eu que trois solliciteurs étrangers en 2010 et 23 en 2011.
Considérant la faiblesse de la fréquentation de l’office par des touristes, la chambre
recommande à la commune d’étudier, soit l’hypothèse consistant à reprendre dans les services
municipaux les missions d’accueil, d’information et de promotion touristique (sans label « Office
de tourisme »), soit l’hypothèse d’une solution intercommunale.
E -
« Tourisme pour tous »
La commune promeut un service « Tourisme pour tous » dont il est fait mention dans des
dépliants et sur le site web de la ville. Dix sorties ont ainsi été organisées en 2009, douze en
2010, et neuf en 2011.
Ces sorties « tourisme pour tous » et « foot », sont gérées, en recettes et en dépenses, par
la régie municipale « tourisme pour tous ».
Cette activité d’organisation de voyages
11
exercée directement par une commune est en
contradiction avec le régime de la vente de voyages et de séjours décrit aux articles L. 211-1 et
suivants du code du tourisme.
La chambre invite la commune à s’inscrire dans un cadre légal et réglementaire, en
confiant cette activité à une structure adéquate.
F -
Le fonctionnement de la régie
Pour 2009, cette activité a été exercée par le personnel de l’office du tourisme et avec ses
moyens pour le compte de la commune, la régie étant encore tenue par Mme Eloy, agent mis à
disposition de l’office de tourisme. La chambre note l’irrégularité de la situation en 2009, où une
régie municipale a été tenue par un agent mis à disposition d’une association.
Elle recommande de mettre un terme à la confusion persistante de l’organisation de ce
service « tourisme pour tous » et « sorties foot » depuis 2010, puisqu’effectué par du personnel
communal avec les moyens et dans les locaux dévolus à l’office de tourisme (organisation,
accueil et renseignement des participants, achats, ventes, etc.).
11
Voir V-A.
- 21/28 -
G -
Les dépenses et recettes à l’office de tourisme
Source : commune.
Globalement, en intégrant la masse salariale et la contribution en nature (locaux,
fonctions support), le taux de subvention des activités de « Tourisme pour tous » et de
l’association « Office de tourisme – Coud’oeil » (c’est-à-dire les principales activités réalisées
dans les locaux de l’office) est proche de 50 %. La chambre remarque que ceci n’apparaît pas
dans les informations fournies au conseil municipal.
La chambre prend note de la volonté de la commune de mettre son organisation en
conformité avec la réglementation en vigueur pour ce qui concerne ce secteur.
VI -
LE MARCHÉ DE RESTAURATION ET LA CUISINE CENTRALE
Ce marché représente une dépense de l’ordre de 1,05 à 1,1 M€ par an pour la commune et
environ 0,4 M€ pour le centre communal d’action sociale (CCAS). C’est le plus important de la
commune.
Type de repas
Quantité (2008)
Coût unitaire TTC (2009)
Scolaire
87 325
(maternelle) 2,93 €
(primaire) 3,09 €
CLSH
13 008
idem
Personnes âgées à domicile
63 408
6,21 €
Foyers municipaux
2 383
4,00 €
Crèches
6 654
Divers
Total commune
172 796
Résidence Yvon Duval
28 642
(journée) 9,33 €
Foyer Paul Schrive
27 653
(déjeuner) 3,89 €
Total CCAS
56 295
Total
229 091
Coudekerque-Branche disposait jusque 2010 d’une cuisine centrale, construite en 1982,
d’une capacité excédant de près de 30 % les besoins de la ville (commune et CCAS).
Le marché inclut notamment :
-
exploitation de la cuisine et entretien « locataire » (jusque 2009), confection des repas ;
-
mise à disposition pour livraison (par des agents municipaux) aux personnes âgées à
domicile en liaison froide ;
- 22/28 -
-
livraison aux 11 points de restauration scolaire (dont deux écoles privées) en liaison
froide, réchauffage, service, entretien « locataire » des centres de restauration ;
-
livraison aux trois crèches, réchauffage et préparation sur place, service, entretien ;
-
livraison aux foyers et résidences de personnes âgées, réchauffage, service, entretien.
A -
L’attribution du marché 2009 et la vente de la cuisine centrale
1 -
Des délais très serrés pour la passation du marché 2009
Dupont Restauration remporte à nouveau, en 2004, le marché de restauration municipale
pour un an reconductible trois fois (soit quatre ans au total). Le 28 février 2008, le conseil
municipal décide de lancer un nouvel appel d’offres pour seulement six mois reconductible une
fois.
Ce marché arrivant à échéance le 30 juin, le conseil municipal décide de lancer un nouvel
appel d’offres, le 16 mars 2009, pour un marché d’un an reconductible trois fois. La publication
au Bulletin officiel des annonces des marchés publics a lieu le 22 avril. Les offres sont
recevables jusqu’au 28 mai. Le marché est attribué le 19 juin, une seule offre ayant été reçue.
En tenant compte de la complexité inhérente à la mise en place d’un tel service
(recrutement de personnel, organisation, évaluation des besoins immédiats, approvisionnement,
etc.), la chambre estime que le délai très court de la passation du marché 2009 (onze jours
seulement entre l’attribution et la date d’effet du marché) tend à favoriser le prestataire en place.
2 -
Absence de formalisation du groupement de commande
Il s’agit d’un marché à bons de commande sans seuil maximum ni minimum.
L’estimation donnée dans la délibération du conseil municipal est de 1 100 000 € pour la
commune et 560 000 € pour le CCAS.
Concernant conjointement la commune et le CCAS, ce marché suppose une convention
de groupement de commande, comme le prévoit d’ailleurs la délibération du conseil municipal.
La chambre constate pourtant que la convention de groupement de commande prévue n’a été
signée qu’a posteriori, le 19 août 2010, suite à la demande des services du comptable.
3 -
La cuisine centrale écartée du cahier des charges
Les marchés de 2004 et 2008 prévoyaient l’exploitation de la cuisine centrale de la
commune. Ainsi, les publicités et le cahier des clauses techniques particulières (CCTP)
explicitaient clairement que le marché incluait sa mise à disposition.
Le marché de 2009 (n° 2009-9) concerne la fourniture et la livraison en liaison froide de
repas, ainsi que le service et l’entretien des sites de restauration mis à disposition. À plusieurs
reprises, dans la publicité du marché et dans le CCTP, il est précisé que « les repas seront
confectionnés dans les locaux du titulaire ». Il n’est fait mention de la cuisine centrale de la
commune qu’à trois reprises dans le CCTP et uniquement comme point de livraison.
A l’inverse, il n’est pas fait mention de la possibilité d’utiliser, de louer ou d’acheter la
cuisine centrale municipale existante.
Or, le titulaire du nouveau marché, Dupont Restauration, au lieu de confectionner les
repas dans ses propres locaux, a continué d’occuper et d’utiliser sans discontinuer cette cuisine
centrale.
- 23/28 -
La chambre note que l’absence dans le cahier des charges de toute référence à la
possibilité d’occuper et d’utiliser la cuisine centrale a pu induire en erreur des concurrents de la
société Dupont Restauration sur la nature de la prestation à fournir, et a donc faussé l’équilibre
général du marché.
Dans cette affaire, le principe de l’égalité d’accès à la commande publique n’a donc pas
été respecté.
4 -
L’absence de formalisation relative à l’occupation de la cuisine centrale
Jusqu’au 30 juin 2009, c’est au titre du marché de 2008 que Dupont Restauration occupe
la cuisine centrale. À partir du 1
er
juillet 2009, la société en dispose sans qu’aucune clause du
marché de restauration ne le prévoie. Il faudra attendre le 30 août 2010 pour que la situation soit
régularisée au moyen d’une « convention de mise à disposition » signée entre la commune et
Dupont Restauration, valable du 1
er
juillet 2009 jusqu’au 30 août 2010
12
.
Dupont Restauration a occupé la cuisine centrale de juillet 2009 à août 2010 de manière
informelle, sans même payer l’ancienne redevance relative à son utilisation pour des prestations
extérieures au marché de restauration municipale de Coudekerque-Branche, ceci constituant un
avantage injustifié.
5 -
La détermination du loyer a posteriori
Selon une clause du CCTP des marchés de 2004 et 2008, le prestataire devait payer une
redevance liée à l’utilisation de la cuisine centrale pour des prestations extérieures auxdits
marchés, redevance se montant à 5 % de la facturation émise. Ainsi, Dupont Restauration a payé
chaque mois jusque juin 2009 une redevance comprise entre 1 500 € et 2 500 €, selon son
activité hors marché.
Le 29 juin 2009, la société informe la commune, par courrier à l’attention du directeur
général des services, qu’elle offre, suite à proposition de vente faite téléphoniquement par la
commune, 270 000 € pour l’acquisition de l’ensemble immobilier (bâtiments et terrains). Le
21 juillet 2009, le maire informe l’inspection des domaines que la commune a l’intention de
« vendre ou louer le bâtiment à usage de cuisine centrale et le logement attenant, sis rue du
Boernhol à Coudekerque-Branche ». Il informe l’inspection des domaines qu’une proposition lui
a été faite à hauteur de 270 000 €, et demande une estimation de la valeur locative, précisant que
« Dans l’attente de la régularisation de la vente, ce bâtiment sera loué au futur acquéreur ».
La « convention de mise à disposition » du 30 août 2010 a fixé un loyer de 1 500 € par
mois, loyer considéré comme « acceptable » par l’inspecteur des domaines, sur la base d’un prix
de vente lui-même sous-estimé
13
.
La chambre note qu’un loyer basé sur la formule de calcul des redevances des
contrats 2004 et 2008, à savoir 5 % du chiffre d’affaires sur l’ensemble du chiffre d’affaires
réalisé, aurait été de l’ordre de 8 000 € mensuels, pour un chiffre d’affaires annuel de
1 500 000 € réalisé dans le cadre du marché de restauration municipale auxquels s’ajoutent
500 000 € réalisés hors marché.
La chambre considère qu’en estimant, dans son courrier, « acceptable » un loyer inférieur
à la seule ancienne redevance pour occupation hors marché de restauration municipale,
l’inspection des domaines a fait une erreur d’appréciation.
12
Date de vente de la cuisine centrale, voir plus bas.
13
Voir plus bas.
- 24/28 -
C’est postérieurement à la convention de mise à disposition du 30 août 2010 que Dupont
Restauration régularise en un seul paiement l’ensemble du loyer pour la période juillet 2009 à
juin 2010.
6 -
La détermination de la valeur de l’ensemble immobilier
La valeur comptable de la cuisine centrale (bâtiment et terrain, hors matériel) est de
1 879 185 €, correspondant à la valeur comptable du terrain, au coût de construction, et à la
partie des équipements et travaux ajoutés depuis 1982 et correctement comptabilisés au titre de
cette immobilisation. La chambre constate que la commune réalise sur cette vente, effectuée le
30 août 2010 pour une somme de 270 000 €, soit une moins-value de 1 609 185 €.
La chambre constate, pour conforter l’ordre de grandeur de la valeur comptable de ce
bien, qu’un rendement de 5 % appliqué à un loyer de 8 000 € (voir plus haut) donnerait une
valeur du bien de 1 920 000 €.
Elle constate, de plus, que l’acte de vente ne précise pas la surface du bâtiment et ne
contient pas de plan des locaux. Selon le permis de construire, le bâtiment, composé de la cuisine
et d’un logement de fonction, aurait une surface hors oeuvre brute (SHOB) de 1 555 m² et une
surface hors oeuvre nette (SHON) de 1 057 m², soit un prix de vente de 255 €/m² SHON.
En outre, le bâtiment est sis sur un regroupement de deux parcelles, totalisant 2 631 m².
Qui plus est, le bâtiment est situé en bordure du parc du Fort Louis, en zone ND (espace
boisé classé), ce qui interdit toute construction dans l’une des parcelles mitoyennes. L’acte de
vente ne contient aucune restriction d’usage de bâtiment, à part une servitude relative à un poste
de distribution électrique.
Enfin, la chambre remarque que la vente a été effectuée de gré à gré, sans aucune
publicité.
Elle considère qu’en jugeant « tout à fait correcte » l’offre de 270 000 € faite par Dupont
Restauration, même en assortissant ce propos de considérations sur la destination du bâtiment,
l’identité de l’acquéreur et la continuité du service public de restauration municipale, l’inspecteur
des domaines a largement sous-estimé la valeur du bien cédé.
La chambre prend acte de l’évaluation rétrospective du service des domaines de cet
ensemble immobilier à 780 000 €, hors tout équipement intérieur (équipements frigorifiques,
etc.).
7 -
Le matériel de cuisine mis à disposition de Dupont
L’inventaire de l’équipement de la cuisine centrale, annexé au CCTP du marché 2008,
montre, qu’outre les équipements immobiliers (chambres froides, etc.), elle est équipée de tout le
matériel nécessaire à son exploitation : vaisselle, étagères, plans de travail, ainsi que tout le
matériel
de
préparation
(matériel
de
boucherie,
marmites,
friteuse,
sauteuses,
fours
professionnels, etc.) et de conditionnement (cellules de refroidissement, etc.).
Or, en l’absence de tout document relatif à une éventuelle cession ou mise à disposition,
et en l’absence de déménagement des locaux le jour de la vente, ce matériel doit être considéré
comme cédé de fait à titre gratuit sans avoir fait l’objet d’aucune estimation par la commune.
- 25/28 -
La chambre observe, de plus, que cet équipement, bien que répertorié incomplètement
dans le patrimoine communal (en l’absence d’inventaire précis), reste à ce jour inscrit à son actif.
Elle recommande de corriger cette situation, ce qui se traduira par une hausse de la moins-value
de l’opération.
B -
L’exécution du marché de restauration municipale
1 -
Le manque de formalisme
L’ordonnateur n’a pu fournir le courrier de reconduction du marché prévu au cahier des
clauses administratives particulières (CCAP) pour 2010, et admet que le marché le plus
important de la ville a été reconduit en 2010 de manière tacite, alors que cette reconduction
devant être expresse selon le CCAP.
2 -
Un marché à bons de commande sans bons de commande
Le marché 2009 de restauration municipale est, comme l’indiquent clairement le
règlement de consultation et le CCAP, un marché à bons de commande.
L’article 77 du code des marchés publics, dans sa version en vigueur en 2009, comme
dans sa version actuelle, confirme que : « Les bons de commande sont des documents écrits
adressés aux titulaires du marché. »
Or, la chambre a pu constater que certaines commandes sont notamment passées
oralement.
Qu’il s’agisse des écoles, du portage à domicile (ajustements par téléphone), des crèches
ou du foyer Gabin (commande passée par des agents de la société Dupont Restauration), la
chambre constate que dans aucun cas il n’y a établissement par l’ordonnateur d’un bon de
commande qui pourrait être visé dans la facture établie par le prestataire, alors que le CCAP
prévoit explicitement que ne seront payées que les quantités commandées.
La chambre observe également que, dans tous les cas, les factures sont mises en paiement
par le service financier sans qu’un rapprochement soit fait avec un document produit par un
service opérationnel, et que, à l’inverse, les services opérationnels n’ont aucune idée des
facturations faites par le prestataire. La chambre a cependant pu vérifier sur des échantillons
l’absence de surfacturation.
La chambre prend bonne note de la volonté de l’ordonnateur de mettre fin à ce qu’il
qualifie de « négligence ».
3 -
L’augmentation des tarifs
Par délibération du 24 mars 2011, le conseil municipal a décidé d’autoriser le maire à
signer un avenant au contrat de restauration municipale conduisant à l’augmentation des prix de
repas des maternelles et des primaires à partir du 1
er
avril 2011. L’avenant a été signé le 7 avril.
Prix initial 2009
(yc personnel)
Augmentation
Nombre de repas (2008)
Surcoût (ordre de grandeur)
Maternelles
2,93 € (5,23 €)
0,263 €
26 527
6 977 €
Primaires
3,09 € (5,39 €)
0,271 €
60 504
16 397 €
Total
23 373 €
- 26/28 -
Le CCAP du marché prévoit une révision annuelle des prix à la date de reconduction du
marché en fonction de divers indices d’évolution des prix et des salaires. Mais la présente hausse
est justifiée par l’aménagement conjoint par la commune et par la société Dupont Restauration
d’une salle de restauration en remplacement de l’ancien centre de restauration Million, situé dans
une salle de classe, et accueillant 30 à 40 primaires et 20 à 30 maternelles.
L’aménagement de la nouvelle salle de restauration s’élève à un total de 59 800 € au
regard des justifications produites par l’entreprise Dupont Restauration, la ville ayant acquis du
mobilier et du petit matériel pour 7 300 €.
Une telle prestation d’aménagement est hors du champ du marché de restauration
municipale.
La chambre observe donc que la commune a fait réaliser des investissements par son
prestataire, dans des conditions critiquables, en dehors de toute procédure légale.
Elle remarque que la commune n’a pas inclus les immobilisations ainsi acquises à son
inventaire et s’étonne que le conseil municipal ait pu décider d’autoriser un avenant prévoyant
une augmentation définitive du prix des repas de la restauration scolaire, en supplément de la
révision annuelle des prix, pour paiement d’une prestation de travaux clairement hors marché.
La chambre prend note de la volonté de la commune d’actualiser prochainement l’état de
son patrimoine suite à cette procédure « inappropriée ».
__________________
- 27/29 -
Recommandations
Comptabilité
1.
Poursuivre l’effort de développement d’outils informatiques d’aide à la gestion budgétaire et
comptable.
2.
Mettre en place un guide financier.
3.
Améliorer la comptabilité d’engagement.
4.
Organiser le suivi du délai de mandatement de la commune.
5.
Améliorer la tenue des comptes d’immobilisations.
6.
Établir un inventaire précis du patrimoine de la commune faisant référence.
7.
Améliorer le suivi des subventions à recevoir.
Finances
8.
Poursuivre l’effort de redressement financier.
9.
Éviter le recours à des produits de financement complexes (notamment à coefficient
multiplicateur de taux).
10.
Limiter la trésorerie au nécessaire.
Gestion du personnel
11.
Poursuivre l’effort de maîtrise des charges de personnel.
12.
Mettre en place et appliquer une procédure interne de recrutement conforme à la
réglementation en vigueur, et régulièrement révisée.
13.
Réintégrer progressivement le droit commun pour ce qui concerne les emplois administratifs
de direction et rééquilibrer l’organigramme relativement à la taille réelle de la commune.
14.
Respecter la réglementation en vigueur concernant l’effectif de collaborateurs de cabinet, la
bonification indiciaire, la définition des emplois donnant accès à des logements pour utilité
de service ou pour nécessité absolue de service ainsi qu’aux avantages associés à ces
logements.
Gestion des fluides
15.
Poursuivre les efforts de maîtrise des consommations et des coûts afférents.
Office du tourisme et tourisme pour tous
16.
Évaluer l’efficacité de l’office de tourisme (dans ses missions d’office du tourisme labellisé)
au regard de la convention d’objectifs 2009-2011 (hors « tourisme pour tous »).
17.
Distinguer clairement les activités relevant de l’office du tourisme, de l’association
organisant des animations dans la commune, de l’action « tourisme pour tous », et du guichet
d’accueil pour les réservations diverses ; les exercer, les déléguer ou les externaliser dans un
cadre adéquat et rétablir la transparence financière devant le conseil municipal.
- 28/28 -
Marchés publics
18.
Assurer une meilleure préparation des appels d’offres et un meilleur suivi de l’exécution des
marchés publics.
19.
Mettre en place et respecter un guide interne de la commande publique conforme à la
réglementation.
*
*
*
14, rue du Marché au Filé – 62012 - Arras Cedex – Téléphone : 03.21.50.75.00 – Télécopie : 03.59.62.05.38
ROD.0544
RÉPONSES AU RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
– Commune de Coudekerque-Branche –
(Département du Nord)
Ordonnateurs en fonction pour la période examinée :
- M. André Delattre :
Réponse de 13 pages.
- M. David Bailleul :
Réponse de 35 pages.
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la
chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai
précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs
»
(article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).