3, place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33064 BORDEAUX CEDEX
–
Tél : 05 56 56 47 00
–
Fax : 05 56 56 47 77
Mél : crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr
Le Président
Bordeaux, le 27/02/2013
RECOMMANDE AVEC A.R.
Madame le Maire,
Le rapport d’observations définitives sur la gestion de la commune de Bruges, arrêté
par la chambre régionale des comptes le 11 décembre 2012, vous a été notifié le 18 janvier
2013. Le même jour, il a également été notifié à
l’ancien maire
pour la partie concernant sa
gestion.
En application de l’article L. 243
-5 du code des juridictions financières, les
destinataires de ce rapport peuvent apporter,
dans le délai d’un
mois, une réponse qui
n’engage que la responsabilité de son auteur.
La réponse de l’ancien maire
est parvenue le 20 février 2013 et la vôtre le
21 février 2013.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-
joint le rapport d’observations définitives
auquel sont jointes les réponses adressées au greffe de la chambre.
Ce rapport, accompagné des réponses, devra être communiqué par vos soins à
l’assemblée délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l’objet d’une inscription à
l’ordre du jour de cel
le-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses
membres. Il devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de
l’article R.
241-18 du code des juridictions financières, les observations définitives sont
communic
ables aux tiers dès qu’a eu lieu la première réunion de l’assemblée délibérante
suivant leur réception par la collectivité concernée.
Madame le Maire
de la commune de Bruges
Hôtel de ville
87 avenue Charles de Gaulle
33520
–
BRUGES
Observations définitives sur la commune de Bruges
2
/
34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.
Veuillez agréer, Madame le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
P.J. : 1
Franc-Gilbert BANQUEY
conseiller maître
à la Cour des comptes
La loi du 13 décembre
2011 a prévu un nouveau maillage territorial des chambres régionales des comptes. C’est ainsi que le décret du 23
février 2012 a regroupé les ressorts des régions Aquitaine et Poitou-Charentes en une seule chambre régionale des comptes dont le siège a été
fixé à Bordeaux. Par arrêté du 21 mars 2012, pris en application de l’article L. 212
-1 du code des juridictions financières modifié par la loi du
13 décembre 2011, la Cour des comptes a par suite délégué, à compter du 2 avril 2012, à la nouvelle chambre régionale des comptes
d’Aquitaine, Poitou
-
Charentes l’ensemble des procédures en cours devant les chambres régionales des comptes d’Aquitaine et de Poitou
-
Charentes.
Observations définitives sur la commune de Bruges
3
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34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES CONCERNANT L
A
GESTION DE LA COMMUNE DE BRUGES (GIRONDE)
(à compter de 2007)
Observations définitives sur la commune de Bruges
4
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34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Par lettre du 21 juin 2011, vous avez été informée que la Chambre régionale des comptes
d’Aquitaine allait procéder
à la vérification des comptes pour les exercices clos de 2007 à
2009
et à l’e
xamen de la gestion de 2007
jusqu’à la période l
a plus récente de la commune de
Bruges
. A l’issue de cette vérification, l’entretien préalable avec le conseiller
-rapporteur
prévu par les articles L.243-1 et R.241-8 du code des juridictions financières a eu lieu le 21
décembre 2011.
La chambre a arrêté au cours de sa séance du 2 février 2012 ses observations provisoires qui
vous ont été notifiées le 14 mars 2012. Des extraits de ces observations ont également été
adressés à Monsieur Bernard Seurot, ancien maire de la commune et à des tiers mis en cause
(l’ADEME, la CAF de la Gironde, la région Aquitaine, la communauté urbaine de Bordeaux,
la société DALKIA France et la société SPIE-Sud-Ouest).
Vous avez répondu aux observations provisoires par lettre enregistrée au greffe le 15 mai
2012. Monsieur Bernard Seurot a répondu par lettres enregistrées au greffe les 16 mai 2012 et
30 août 2012 étant précisé que Monsieur Seurot a demandé des délais supplémentaires qui lui
ont été accordés par lettres du président de la juridiction des 4 juin et 29 juin 2012.
Quant aux autres tiers concernés, le directeur général de SPIE-Sud-Ouest, le directeur
régional de l’ADEME, le directeur de la CAF de la Gironde, le directeur de DALKIA France
ont respectivement répondu les 20 avril, 11 mai, 14 mai, 16 mai et 1er juin 2012.
Au cours de sa séance du 11 décembre 2012, la Chambre régionale des comptes d’Aquitaine,
Poitou-
Charentes a examiné l’ensemble de ces réponses et a décidé de formuler les
observations définitives suivantes portant sur :
-
la présentation da la commune ;
-
la commande publique ;
-
l
’opération «
Arc en Ciel » ;
-
l
’examen de certains marchés
;
-
le contrôle de gestion des associations ;
-
les ressources humaines ;
-
la fiabilité des comptes ;
-
et l’analyse fi
nancière.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
1 PRESENTATION DE LA COMMUNE DE BRUGES
1.1 La commune et son environnement administratif
En 2011, la commune de Bruges compte près de 14 700 habitants pour un budget
de 23
M€ dont
18,9
M€ en recettes de fonctionnement, géré par 254 agents. L
a commune est
située au nord de l’agglomération bordelaise et fait partie des 27 communes composant la
Communauté urbaine de Bordeaux (CUB). Elle adhère aussi à quatre autres structures
intercommunales : le SIVOM du Haut-Médoc qui assure pour la commune la restauration
collective des écoles,
le syndicat départemental d’énergie électrique de la Gironde
(SDEEG),
le syndicat intercommunal des Jalles, de Lande à Garonne (SIJALAG) et le Syndicat
intercommunal à vocation unique (SIVU) gens du voyage. Par ailleurs, la commune dispose
de sa propre société de construction, la s
ociété d’économie mixte locale
SEMIB dont elle
détient 55,41 %.
En raison des compétences étendues de la communauté urbaine de Bordeaux
1
, les
interventions de la commune se limitent aux domaines culturel, sportif et scolaire.
1.2 La commune et son contexte
Fin 2010, la commune a connu des élections municipales à la suite de la démission
d’une partie du conseil municipal, affecté par des dissensions portant sur les modes de gestion
de
l’anci
en maire.
Le nouveau maire, issu du scrutin de novembre 2010, a fait procéder à plusieurs
audits : deux sur la situation financière de la commune, un sur les associations et un autre sur
l’état de la flotte automobile. Ce dernier audit a conduit à limiter
à deux, le nombre de
véhicules de fonction dans le strict respect des textes et à vendre ou à redéployer au sein des
services de la commune, 17 véhicules de service restitués par les chefs de service concernés.
Par ailleurs, une série de mesures correctives ont été déclinées par la nouvelle
municipalité qui visent à la fois la gouvernance, le fonctionnement des services, la commande
publique, les ressources humaines, les relations avec les associations et les finances.
Sur le plan de la gouvernance, le grand conseil, instance mise en place en avril
2008 et composée de soixante membres, choisis par l’ancien maire, a été dissous en avril
2011. Trois conseils de quartier ont été créés à la même période. Leurs membres sont désignés
par tirage au sort public, après acte de candidature spontané de leur part.
Sur le plan du fonctionnement des services,
le départ de l’ancien maire a entraîné
celui de son directeur de cabinet ainsi que celui du directeur général des services. Le nouveau
directeur général des services et le nouveau directeur général adjoint ont été choisis parmi le
personnel cadre de la commune. Un nouveau directeur de cabinet a aussi été recruté tandis
qu’il a été mis fin au contrat de la directrice de communication, non remplacée.
2 LA COMMANDE PUBLIQUE
2.1 L’organisation de la commande publique
1
L
’aménagement et le développement économique social et culturel de l'espace communautaire (zones d’activités,
équipements, transports urbains, voierie, signalisation, stationnement), l’équilibre social de l’habitat, la politique de la
ville
(urbanisme, habitat), la protection et la mise en valeur de l'environnement (tri, collecte et traitement des déchets), la politique
du cadre de vie, la gestion des services d'intérêt collectif (eau et assainissement, cimetières)
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Le service juridique et de la commande publique a été créé en novembre 2007
, à l’initiative de
l’ancienne municipalité,
et est venu rejoindre la cellule en charge des marchés publics et de la
domanialit
é publique, composée à l’époque de deux personnes.
Depuis son installation, le
service juridique et de la commande publique, qui compte en 2011, quatre personnes dont son
responsable, directeur général adjoint des services,
s’est notamment attaché à recens
er
l’ensemble des achats de la commune
tout en procédant à la révision des cahiers des charges
anciens. Il
s’est
aussi progressivement imposé auprès des services et les accompagne,
désormais
lors du travail sur la détermination et l’estimation d
es besoins. Il sélectionne et
définit le type de procédure puis
s’assure
de la mise en concurrence et incite les services à
recourir à la négociation lorsque cela est possible. Ces derniers restent cependant,
responsables de leurs achats, assurent la rédaction des pièces techniques et réalisent les
analyses des offres.
Le service juridique et de la commande publique a également mis en place certaines règles de
fonctionnement qui se traduisent notamment
par l’
obligation de trois devis pour tout achat,
l’
obligation de consulter le service juridique pour tous les marchés,
l’
obligation de réaliser
une analyse des besoins,
l’obligation d’enga
ger préalablement les dépenses et de consulter le
service juridique dès la première défaillance d
ans l’e
xécution du marché.
En rép
onse à cette observation, le maire a indiqué que, depuis 2011, un travail d’amélioration
de la commande publique a été lancé : globalisation avec mutualisation interne, nomenclature
des achats, détermination et estimation des besoins, élaboration d’un guid
e. Depuis mars
2012, le service juridique et de la commande publique aurait renforcé ses missions auprès des
autres services de la ville : bilans, rédaction des
pièces administratives, exécution des
marchés.
La Chambre a noté avec intérêt que la nouvelle municipalité a
adopté à l’unanimité des élus,
lors de la séance du conseil municipal du 19 janvier 2011,
une charte d’éthique
.
L’article 4 de
cette charte prévoit que l’ensemble des élus pourra procéder au dépôt chez un huissier d’
une
déclaration de patrimoine
au début et à l’issue du mandat
.
Dans sa réponse, le maire a précisé qu
’
à ce jour, les conseillers municipaux de la majorité et
un conseiller de l’opposition
en ont observé les principes.
2.2 La définition des besoins
Pour compléter
l’ensemble
de ce dispositif, la chambre suggère
à la commune d’améliorer
la
définition des besoins sur plusieurs points.
D’une façon générale, elle ne peut que l’encourager
dans sa volonté de formaliser le
recensement des besoins.
Le niveau qualitatif du besoin est peu exprimé. Les prestations rendues par les fournisseurs ne
sont pas ou peu évaluées. Par conséquent, il conviendrait, pour intégrer cette donne
évaluative, voire qualitative, que les services gestionnaires se livrent à un bilan ou un audit,
avant toute relance de la mise en concurrence. Ces études
pourraient aussi s’attacher
à
examiner le coût globa
l d’utilisation qui comprend le coût d’achat
, les coûts associés et les
coûts de fonctionnement. De même,
l’efficience de l’achat par rapport au besoin ne do
nne pas
lieu à une étude préalable
, permettant à la commune d’
ajuster au mieux les moyens à mettre
en œuvre pour
les satisfaire. Elle
pourrait notamment s’interroger sur l’
opportunité de recourir
à l
a location plutôt qu’à l’achat pour le matériel roulant ou informatique ou sur l’
intérêt de
renouveler le matériel informatique par quart tous les ans sans réflexion sur l’architectu
re du
système d’information, par ailleurs très disparate.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
La mise en place d’une nomenclature des achats et des services
, souhaitée par la commune,
devrait permettre de regrouper les achats
et, aussi, d’obtenir de meilleures offres.
Par ailleurs, en relation avec le lancement par la nouvelle municipalité de l’Agenda 21,
et
comme le prévoit l’article 5
du code des marchés publics, des préoccupations de
développement durable doivent être introduites dans la commande publique. Enfin, la
commune pourrait s’adresser à des entreprises adaptées ou à des établissements ou services
d’aide par le travail
conformément à l'article 15 du même code.
L’
ensemble de ces éléments pourraient être repris dans le guide de la commande publique, en
cours d’élaborati
on.
En conclusion, la Chambre rappelle à la ville de Bruges que la recherche de l’efficacité
économique de l’achat public et la bonne utilisa
tion des deniers publics telles que définies par
l’article 1er du code des marchés publics passe par une définition précise des besoins. Le
pouvoir adjudicateur, avant d’engager une consultation, doit se poser toutes les questions
susceptibles de lui permettre de déterminer au mieux la nature de son besoin, les différentes
façons de le satisfaire et les risques de chacune des solutions envisagées.
L’ancien maire a pris note des recommandations de la Chambre.
Le maire indique que ces
observations confirment les
points d’amélioration évoqués à l’observation précédente.
Il
précise également que
les pratiques consistant à examiner le coût global de l’achat ou à
comparer les modalités d’acquisition (achat ou location
-maintenance) vont se développer.
Quant au développement durable et au recours aux entreprises, ils correspondent à la volonté
de l’équipe municipale.
2.3 Le suivi de l’exécution des marchés
Jusqu’en 2010, la commune suivait l’exécution
financière des marchés publics de manière
informelle et sans t
ransversalité entre les services. Depuis, elle s’attache à utiliser le module
financier du logiciel de gestion des marchés MARCO, acquis deux ans plus tôt.
La chambre ne peut qu’encourager le déploiement de ce
t outil qui permet un suivi très précis
de l’e
xécution technique et financière des marchés.
3 LE POLE DE SERVICES PUBLICS « ARC-EN-CIEL »
3.1 Les faits
Pour construire un pôle de services publics, la commune de Bruges a retenu en 2007, la
formule du bail emphytéotique administratif, sur 30 ans. En
contrepartie d’un loyer annuel
d’un euro symbolique, la commune loue à une société privée, ad hoc et désignée par
l’opérateur privé, choisi à l’issue d’une procédure de dialogue compétitif, un terrain
communal d’une superficie de plus de 3
,2 hectares, à charge pour la société de construire,
financer et entretenir les bâtiments publics.
Les bâtiments à construire se composent d’un groupe scolaire regroupant six classes
maternelles, douze classes élémentaires et un restaurant scolaire, d’une crèche, d’un a
ccueil
de loisirs sans hébergement et d’un équipement sportif (salle omnisport
s et terrain de sport).
Les équipements scolaires devaient être achevés pour la rentrée scolaire de septembre 2009 et
tout le reste devait être réalisé pour la fin de l’année 200
9.
Une convention de mise à disposition conclue le même jour que le bail, soit le 3 juin 2009, et
de même durée, 30 ans, permet à la commune de bénéficier de l’usage de ces biens
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
moyennant le versement d’un loyer. Ce loyer couvre le financement des invest
issements (R1),
les charges de gros entretien et de renouvellement (R2), celles d’entretien courant et de
maintenance (R3) et la fourniture de chauffage (R4). Les modalités de calcul de chaque
redevance sont précisément définies par la convention. S’y ajou
tent des frais de gestion
annuels de 17 940 € TTC, actualisés, à raison de 2% par an.
Au total,
le coût de l’opération
sur tre
nte ans s’élève à près de 37 M€
.
La
seule partie de l’investissement
(R1) représente un montant annuel de 1 013
500 € TTC
pour l
’année 2012
et 1 470
600 € TTC pour l’année 2039.
Ce montant est majoré d’une
somme correspondant à la rémunération des fonds propres de la société titulaire du contrat.
3
.2 Une opération qui s’apparente à un contrat de partenariat public privé
Le bail emphytéotique administratif (BEA)
permet, en application de l’article L. 1311
-2 et
suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), à une collectivité territoriale
de louer un terrain à un tiers, qui pourra y construire un ouvrage, lequel de
viendra, à l’issue
du bail, conclu pour durée comprise entre 18 et 99 ans, propriété de la collectivité. Les
collectivités territoriales peuvent y recourir soit en vue de la réalisation d'une opération
d’intérêt général relevant de leur compétence, soit en
vue de l’accomplissement, pour leur
propre compte, d’une mission de service public.
E
st considérée comme relevant d’une
mission d’intérêt général, la conclusion d’un bail emphytéotique en vue de la réalisation d’un
ouvrage mis à la disposition de la collectivité elle-même, par une convention de location. En
conséquence, la Chambre constate que le bail conclu par la commune de Bruges entre bien
dans le cadre de ce dispositif.
Toutefois si le recours au bail emphytéotique administratif prévu aux articles L.1311-2 et
suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) était envisageable pour ce type
d’opérations, la juridiction
constate
que la commune n’a pas
procédé à une évaluation
préalable de l’ensemble des solutions possibles.
L’ancien ordon
nateur indique que le choix du
montage a été précédé d’analyses et de conseils en provenance des services de la commune et
de compétences extérieures. Certes, un cabinet
d’avocats a bien réalisé une étude mais elle
était centrée sur le montage juridique du
BEA et n’avait donc pas pour objet d’explorer toutes
les solutions possibles. Il est également avéré que des conseils ont été demandés aux services
de l’Etat mais ces demandes concernaient plus spécialement la question de l’éligibilité des
dépenses, réali
sées dans le cadre d’un BEA, au fonds de compensation
pour la taxe sur la
valeur ajoutée.
La ville a justifié, au cours de la séance du conseil municipal du 3 avril 2007, le recours à ce
montage en raison de son impossibilité de définir en amont les moyens techniques et
financiers de cette opération, complexe et contrainte par des délais spécifiques. Elle a estimé
que les procédures traditionnelles de marchés publics ne lui permettraient pas d’ouvrir les
écoles à la rentrée scolaire 2009/2010.
Cette explication, très succincte, a été présentée au conseil municipal sans être appuyée
d’études circonstanciée
s sur les différentes formules qui lui auraient permis de comparer leurs
performances techniques et financières et ainsi de choisir, en toute connaissance de cause, le
montage juridique et financier le plus approprié.
La commune a opté pour un BEA. Sous réserve des conditions , la chambre relève que la
nature de la prestation demandée à l’opérateur pri
vé, compte tenu de son ampleur, de son
mode de rémunération et de sa durée, aurait pu être conduite dans un autre cadre notamment
dans le cadre du contrat de partenariat prévu aux articles L.1414-1 et suivants du code général
des collectivités territoriales (CGCT). En effet, la commune a souhaité une opération globale
qui va du financement par un opérateur privé, à la conception et à la construction des
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
bâtiments jusqu’à l’entretien et à la maintenance des installations, le tout sur une longue
durée, 30 ans.
En outre, le contrat de partenariat permet au partenaire privé de retirer des recettes
supplémentaires issues de l’exploitation du bien, venant en diminution des loyers versés par la
collectivité. En l’espèce, le projet originel élaboré par la commune, prévoyait que la
chaufferie, financée et construite hors du bail emphytéotique administratif, devait couvrir les
besoins des installations autres que les équipements communaux visés par le projet afin que
son exploitation dégage des ressources qui minoreraient le montant des loyers versés par la
commune.
Il est donc constant dans cette affaire que la commune de Bruges a trouvé une solution
globale et de long terme qui l’a autorisée à intégrer dans une procédure unique des contrats
normalement séparés en marchés successifs. Le contrat confié à l’opérateur p
rivé est un
contrat global qui intègre le financement des investissements, leur construction, leur entretien
et leur maintenance. Il
s’apparente donc en tous points au
contrat de partenariat des articles
L.1414-1 et suivants du CGCT. La solution du bail emphytéotique administratif ne constituait
pas, comme il sera montré ci-dessous, le montage juridique et financier le plus optimal.
En recourant à cette dernière formule, la commune a en effet échappé aux contraintes
législatives et réglementaires imposées pour le contrat de partenariat des articles L.1414-1 et
suivants du CGCT, et notamment à la nécessité de réaliser une étude préalable. Cette phase
d’évaluation imposée par le législateur
, contraint les communes à prendre la pleine mesure
des conséquentes induites de leur engagement global de
longue durée en s’assurant
que cette
formule est la mieux adaptée au regard du projet envisagé. Elle nécessite une expertise
approfondie en matière juridique, financière et technique. Après avoir justifié le recours au
contrat de partenariat en raison de la complexité du projet ou lorsqu’il présente un caractère
d’urgence,
l
e rapport d’évaluation préalable
doit inclure des simulations économiques et
financières des différents montages permettant de restituer pour le contrat de partenariat et les
autres montages alternatifs le coût global pour la collectivité, notion qui permet de valider les
différents montages sur la durée.
Comme le soutient l’ancien maire, le recours au contrat de partenariat présentait quelques
aléas juridiques mais il reste que la démarche évaluative
qu’il contient
exige rigueur et
implication significative de ressources et de compétences de la part de la collectivité, ce qui a
singulièrement manqué à la ville de Bruges dans cette opération.
3.3 Un projet insuffisamment maîtrisé
3.3.1 Des prévisions ambitieuses
Pour défendre son projet auprès de la Communauté urbaine de Bordeaux et devant son propre
conseil municipal, la commune a fait valoir
, au début de l’année 2008,
une croissance
attendue de sa population de 75% entre 2007 et 2012, laquelle devait passer de
14 000 à 24 500 habitants.
Partant de ce constat, elle a estimé que les équipements scolaires envisagés dans la zone
d’aménagement concerté (
ZAC), située sur le territoire communal et régie directement par la
communauté urbaine de Bordeaux (8 classes pour 1700 logements), de même que ceux de la
commune, en voie de saturation, seraient insuffisants pour accueillir les enfants nouvellement
arrivés. Elle a donc convaincu la Communauté urbaine de Bordeaux de lui céder une partie du
terrain inclus dans la ZAC afin d’y construire un pôle d’équipements publics «
Arc-en ciel »,
doté de 18 classes, 6 maternelles et 12 élémentaires.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Les prévisions démographiques sur lesquelles était fondé le projet ne se sont pas réalisées. En
2012, la commune compte à peine 15 000 habitants. De
puis l’ouverture du groupe scolaire en
septembre 2009, un tiers des locaux dont deux sa
lles d’activités en maternelle et
sept classes
élémentaires, ne sont pas occupés (plus de 750 m² selon les dernières indications fournies par
l’ordonnateur)
. La commune paye donc
à l’emphytéote,
un loyer annuel de près de 160
000 €
,
pour des locaux qui restent vides. Le gymnase est lui aussi largement sous-occupé et risque de
l’être d’autant
plus que le Département de la Gironde construit, juste à côté des équipements
« Arc en Ciel », un collège avec gymnase, qui doit ouvrir à la rentrée scolaire 2012/2013.
La chambre relève que la commune a basé son projet sur des prévisions de croissance de sa
population totalement
irréalistes, au regard de l’
évolution de sa population au cours des dix
dernières années. La commune
s’est contentée d’une étude
très succincte réalisée par ses
services, à partir des permis de construire déposés ou prévisibles. A
défaut de s’être entourée
d’une équipe
-projet, dédiée, de qualité et stable susceptible de lui apporter le niveau
d’expertise
at
tendue pour ce type d’opération
s
, la commune s’est engagée
de manière
déraisonnable
dans une opération dont elle n’a
pas mesuré toutes les conséquences.
3.3.2 Une opération non éligible au fonds de compensation pour la taxe sur la
valeur ajoutée
A l’époque
des faits, le
s dépenses payées dans le cadre d’un
bail emphytéotique administratif
(BEA)
n’
étaient pas éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
(FCTVA).
Si la commune avait choisi une formule autre que le bail emphytéotique administratif, elle
aurait pu récupérer, dans le cadre du FCTVA, une dotation de p
lus de l’ordre de
3
153 000
€
2
. Il est précisé que la dotation du FCTVA est normalement égale au montant de la dépense
d’investissement exprimée toutes taxes comprises multiplié par un taux de 15,43 %.
Cette
situation est d’autant plus regrettable que l’expertise juridique délivrée en décembre 20
06,
c’est
-à-
dire avant le lancement de l’opération, avait attiré l’attention de la commune sur ce
point crucial.
3.3.3
Les subventions d’investissement
Pour financer son projet « Arc en ciel », la ville de Bruges a bénéficié de la part de plusieurs
organismes et collectivités territoriales,
d’
un montant de subventions de
4,2 M€ dont plus de
50% ont été accordées par la communauté urbaine de Bordeaux. Fin 2011, il lui restait à
percevoir 686
000 € du FEDER et du
Conseil national pour le développement du sport.
Dans la mesure où, dans
un bail emphytéotique administratif, la commune n’assure pas la
ma
îtrise d’ouvrage
des travaux, se pose la question de
l’attribution
à la commune, de
subventions destinées à les financer.
Cette difficulté a été perçue par la région Aquitaine et le FEDER qui ont signé,
respectivement en février et mai 2011, une convention tripartite avec l’emphytéote. Reste que
le versement effectif de la subvention par le FEDER est conditionné à la production par la
commune des factures du coût des travaux de construction de la chaufferie biomasse, factures
dont elle ne dispose pas puisqu’elle n’en a pas assuré la maîtrise d’ouvrage.
En réponse,
l’ordonnateur a confirmé cette difficulté.
2
Le montant de la dépense d’investissement étant de 20
437
583 €TTC, le montant de la dotation est égal à 3
153
520 € (20
437
583 € *
15,43 %).
Observations définitives sur la commune de Bruges
11
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Pour sa part, la communauté urbaine de Bordeaux, après avoir conclu, en janvier 2009, une
convention avec la commune, a associé l’opérateur privé
par un avenant signé en février
2010. L’ADEME
3
a procédé de la même manière : convention du 21 octobre 2009 et avenant
daté du 8 septembre 2011.
La Caisse d’alloca
tions familiales de Gironde a simplement signé
une convention avec la commune.
Quant au Conseil national pour le développement du sport (CNDS), il a rapporté en 2011, sa
décision du 27 avril 2009, par laquelle il accordait à Bruges, une subvention de 460
000 €
pour la réalisation d’une salle de sport et d’un terrain de football en gazon synthétique, en se
fondant sur une réponse ministérielle de janvier 2010. Cette dernière
4
précise que le versement
des subventions pour une opération de bail emphytéotique
administratif n’est pas autorisé
dans la mesure où cette possibilité n’est pas ouverte par l’article L.
1311-2 et suivants du
CGCT alors qu’elle l’est pour les contrats de partenariat de l’article L.1414
-1 du CGCT dont
le régime est aligné sur celui de la l
oi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage
publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre.
L’ordonnateur a précisé, en réponse, que
la commune de Bruges avait formé un recours gracieux auprès du CNDS.
Par conséquent, malgré la signature de conventions tripartites
associant l’opérateur privé
, le
versement de subventions n
’est pas autorisé pour les opérations de bail emphytéotiq
ue
administratif de l’article L.
1311-2 du code général des collectivités territoriales. Les
subventions à la commune de Bruges auraient pu être remises en cause
par l’ensemble des
collectivités et organismes qui les lui ont accordées.
Toutefois, au vu des réponses de l’ADEME, de la CAF de la Gironde et de la communauté
urbaine de Bordeaux, il apparaît que ces organi
smes n’entendent pas remettre en cause le
versement de leurs subventions.
3.3.4 La maîtrise du foncier
En avril 2007, la commune a lancé son projet
alors qu’elle n’était pas proprié
taire des terrains
destinés à recevoir les équipements publics.
Cette s
ituation n’est pas conforme au
dispositif du bail emphytéotique administratif de
l’article L.1311
-2 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que le bail porte
précisément sur des terrains appartenant à une collectivité territoriale.
L’a
utorisation de mise à
disposition anticipée des terrains, non datée, délivrée par la communauté urbaine de
Bordeaux, et destinée à permettre le commencement des travaux prévu au cours de l’été 2008
,
n’avait aucune valeur juridique.
Le 22 février 2008, la communauté urbaine de Bordeaux a accepté de céder à la commune de
Bruges un terrain d’
un peu plus de 3,2 hectares, situé sur l
a zone d’aménagement concertée
(ZAC) du TASTA et sur la commune de Bruges. La commune est devenue propriétaire suite à
la signatur
e de l’acte de cession des terrains qui est intervenue les 17 et 23 décembre 2008.
Les travaux ont commencé le 1er septembre 2008.
Dans cette affaire, la commune a pris de sérieux risques puisque la décision de février 2008 de
la communauté urbaine de Bordeaux de lui vendre le terrain aurait pu être remise à la suite
des élections municipales de mars 2008. Si tel avait été le cas, le promoteur aurait été en droit
de réclamer à la ville de Bruges des indemnités égales au manque à gagner correspondant à la
non-
réalisation de l’opération.
3
Agence de l’environnement et
de
la maîtrise de l’énergie.
4
Réponse ministérielle
n°53 490. Journal officiel
de l’Assemblée nationale
du 19 janvier 2010, p.578
Observations définitives sur la commune de Bruges
12
/
34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
L’absence de maîtrise du foncier a aussi perturbé, au cours de l’année 2008, le déroulement de
l’opération. L’entreprise qui devait, à l’époque, construire la chaufferie biomasse, s’est
prévalue pendant quelques temps
de l’
absence de propriété du terrain par la commune, pour
refuser de construire cette installation.
La société s’est cependant retirée de l’opération, à la
fin de l’année 2008, pour des motifs autres
.
En réponse, le maire a fait remarquer que l’arrêté préfecto
ral portant autorisation au titre de
l’article L.214
-
3 du code de l’environnement concernant la création d’équipements publics a
été pris le 23 février 2010.
Dans ce type d’opération
s de grande ampleur, la maîtrise du foncier reste un élément majeur
qui conditionne le bon déroulement des opérations. La hâte avec laquelle la commune a mené
l’opération lui a fait prendre de
s risques importants
mais l’
ancien maire a tenu à préciser
qu’en définitive ces risques ne se sont pas
avérés.
3.4 La sélection des candidats
3.4.1 Les mesures de publicité et de mise en concurrence
Jusqu’à une période récente,
le bail emphytéotique administratif était dépourvu de toute
obligation de publicité et de mise en concurrence. Cette position est cependant infléchie
depuis la loi 2011-267 du 14 mars
2011, qui prévoit la possibilité d’y recourir
5
. Cette
modification de la loi française s’inspire directement
du droit communautaire pour lequel le
partenariat public-privé, catégorie à laquelle appartient le bail emphytéotique administratif,
est considéré comme un marché public dès lors que les directives « Marchés » ne font pas de
la maîtrise d’ouvrage un critère de qualification du contrat et que le titulaire du contrat est
rémunéré, durant toute la durée du contrat, par un prix ve
rsé par l’administration. Dans ce
contexte, les collectivités publiques étaient invitées à suivre les procédures de mise en
concurrence.
A la suite des recommandations faites en ce sens par le cabinet d’avocats
, consulté avant le
lancement de l’opération
par la commune, cette dernière a choisi de recourir à la procédure de
dialogue compétitif prévue aux articles 36 et 67 du code des marchés publics de 2006, alors
en vigueur,
au moment du lancement de l’opération. Comme le montant de l’opération
dépassait le seuil communautaire, elle a, à juste titre, lancé en février 2007,
un appel d’offres
européen.
Si la publicité
n’appelle pas de remarques, la chambre relève cependant
, un certain nombre
d’
anomalies graves qui ont affecté la régularité de la procédure de désignation des candidats.
3
.4.2 L’attribution du marché
Bien qu’un jury ne soit pas obligatoire dans la procédure de
dialogue compétitif, la chambre
souligne
le choix de la commune de s’en être doté afin de l’aider dans la sélection des
candidats.
Sur les douze membres qui composent le jury dont neuf avec voix délibérative, seules deux
personnes sont « extérieures » à la commune et parmi les personnes « expertes », deux ont
une qualification d’architecte
dont un agent communal.
La chambre relève qu’à
défaut de
disposer d’études préalables approfondies sur le projet,
la complexité
et l’ampleur
du projet
auraient mérité un jury plus ouvert, plus professionnel et plus diversement composé. Les
5
4
ème
alinéa de l’article L.1311
-2 du CGCT
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
expertises technique et financière étaient, en effet, sous-représentées.
Pour l’ancien maire, le
jury a accompli parfaitement sa tâche.
Cette insuffisance se retrouve dans la procédure de sélection des candidats.
Dès lors que la commune a décidé de recourir à la procédure de dialogue compétitif prévue
aux articles
36 et 67 du code des marchés publics, elle devait s’y conformer à tous les stades.
En application de l’article 67
-VIII du code des marchés publics relatif à la procédure de
dialogue compétitif, la commission
d’appel d’offres est
l’instance qui
choisit, pour les
collectivités territoriales,
l’offre économiquement la plus avantageuse, en application du ou
des critères annoncés dans l’avis d’appel à la concurrence ou dans le règlement de la
consultation. Elle dé
cide ainsi de l’attribution du marché.
Or la
commune n’a pas respecté cette procédure
.
La commission d’appel d’offres ne s’est pas
réunie pour procéder au choix du candidat
et, en conséquence, l’attribution de ce marché a
contrevenu aux dispositions de
l’article
67-VIII précité.
De plus, ni la com
mission d’appel d’offres, ni le jury n’ont dressé un procès
-verbal de leur
réunion, imposé par l’article 25 du code des marchés publics.
L
a procédure d’attribution du marché portant sur l’opération
« Arc en Ciel
» ne s’est
donc pas
déroulée conformément aux dispositions du code des marchés publics.
3
.4.3 L’analyse des offres
Le conseil municipal, dans sa séance du 24 septembre 2007, semble s’être fondé sur une note
de synthèse rédigée par le jury, pour autoriser le maire à signer avec un des quatre candidats
dont les offres ont été analysées. Or, fait étonnant, cette note résume le projet de trois
candidats sur quatre sans évoquer celui qui, in fine, a été retenu. Il en résulte qu’aucun
document ne permet de savoir quelle a été l’offre économiquement la p
lus avantageuse au
regard des sept critères pondérés et définis par la commune dans son règlement de
consultation (article 1.6). Seuls les tableaux comparatifs des offres établis par le jury peuvent
laisser penser que les sept critères ont été envisagés sa
ns toutefois qu’ils aient donné lieu à
pondération.
Or
, aux termes de l’article 53 du code des marchés publics,
la pondération des critères est
obligatoire. Le pouvoir adjudicateur ne peut s’en dispenser. Cette condition est primordiale
pour assurer les p
rincipes de transparence et d’égalité de tra
itement des candidats qui, en
l’espèce n’ont pas été respectés
.
A cette irrégularité, la chambre note que certaines données financières, pourtant demandées
par la commune dans son règlement de consultation, ont été insuffisamment examinées par le
jury ; ce dernier ayant privilégié le parti architectural et la fonctionnalité des bâtiments. Ainsi,
les données comparatives des coûts de fonctionnement et d’investissement entre des solutions
classiques et des solutions haute qualité environnementales (HQE) ont été à peine approchées.
Le tableau d’analyse financière des offres ne permet pas non plus, de comparer les prix des
commissions, frais et honoraires annexes au coût de la construction. Enfin, les éléments
essentiels tels que le chiffrage de la chaufferie, les modalités de financement, la société
« porteuse » du bâtiment n
’ont pas été définis. L
es données comparatives que devaient fournir
les candidats, en application de l’article 2.5 du dossier de consultation ent
re une installation
classique au gaz et une installation au bois, notamment en termes d’économies, ont
été très
peu étudiées.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
L’ensemble de ces constats confirme que l’an
alyse des offres a été confuse et, au total, peu
transparente.
3.5 Le périmètre de l
’offre
Depuis l’origine, la commune a souhaité inscrire son projet avec des objectifs de
développement durable. Parmi ceux-ci,
figurait la construction d’une chaufferie biomasse
avec installation d’un réseau de chaleur alimentant à la fois les équipements
communaux à
construire ainsi que d’autres
bâtiments
envisagés par d’autres opérateurs sur
la ZAC du
TASTA.
Cette chaufferie n’était pas intégrée dans le périmètre du bail emphytéotique
administratif. Seule devait être facturée à la commune la fourniture du chauffage.
Ce projet n’a pu être mené à son terme
car la société, membre du groupe retenu par la
commune, y a renoncé en décembre 2008, faute de rentabilité due à la non-réalisation des
projets immobiliers voisins.
Face à cet imprévu, et dans la mesure
où la commune maintenait sa volonté de disposer d’une
chaufferie biomasse, l’établissement bancaire, m
embre du groupe qui finançait le projet, a
pressé la commune
d’intégrer
dans le périmètre du bail emphytéotique administratif la
construction de cette chaufferie. Le conseil municipal a validé ce choix en février 2009, pour
u
n coût de 940 000 € HT, hors frais financiers
, soit une hausse de 6% du coût initial du
programme, égal à 14 250
000 € HT (valeur juillet 2007).
En application de l’article 5 du code des mar
chés publics, alors en vigueur, la nature et
l’étendue des besoin
s à satisfaire sont déterminées avec précision par la personne publique
avant tout appel à concurrence ou toute négociation non précédée d’un appel à concurrence.
Le marché conclu par la personne publique doit avoir pour objet exclusif de répondre à ses
besoins.
Cet article exige une description claire et transparente de l’objet du contrat et interdit
à l’acheteur public d’en changer, en cours d’exécution.
En l’espèce, l
e projet de février 2009 ne ressemble plus à celui proposé aux candidats en 2007
et consigné dans le règlement de consultation. Ces travaux supplémentaires non prévus dans
le projet initial de la commune ont indéniablement entraîné un bouleversement des conditions
économiques du contrat. Aussi, afin respecter les principes de transparence et
d’égalité de
traitement des candidats, la commune aurait dû reprendre toute la procédure de dialogue
compétitif et relanc
er la procédure d’appel d’offre
s, sur la base de ses nouveaux besoins.
La chambre constate que la commune a, une nouvelle fois, enfreint les dispositions du code
des marchés publics en s’affranchissant des r
ègles fondamentales que sont la transparence et
l’égalité de traitement des candidats.
Elle tient aussi à souligner que la relation de ces travaux supplémentaires au conseil municipal
de février 2009, est singulièrement spécieuse puisque la construction de la chaufferie
biomasse a été
présentée comme une option de l’offre de base. Cette information est erronée
puisque la seule option possible autorisée dans l’appel d’offre
s portait sur la construction
d’une deuxième salle omnisports. Dans un marché formalisé, l’option n’est possible que si
elle est expressément prévue dans l’appel d’offre
s.
De plus, la nouvelle enveloppe financière est évoquée de manière très sibylline. Il est
simplement indiqué que «
le montant total, y compris les frais financiers conformes à l’offre,
s’élève donc à 16
648
867 € HT, soit 19
912
044 € TTC
». Pour que le conseil municipal fût
correctement averti de l’impact du coût supplémentaire de la chaufferie biomasse, il eut été
uti
le de lui rappeler le coût initial de l’offre de base. C’est d’ailleurs cette démarche qui avait
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
été suivie dans sa précédente délibération du 24 septembre 2008 relative aux travaux
supplémentaires demandés par les services de la protection maternelle et infantile.
3
.6 L’
enveloppe financière
Alors qu’un des objectifs des contrats de partenariat est de donner aux collectivités publiques,
une visibilité totale sur le coût global de l’opération,
la chambre note que cet élément,
pourtant essentiel, a été fort mal maîtrisé par la commune.
D’un coût prévisionnel compris entre 8 et 12 M€ tels que mentionnés dans l’appel d’offres
de
février 2007, les équipements auraient, en fait, coûté, selon une attestation du promoteur de
mai 2010,
près de 15,8 M€ HT, soit un
écart de 31,6% avec les prévisions les plus hautes et de
11 % avec l’offre de base
de 14,
25 M€ HT,
acceptée par la commune en septembre 2007. Ce
dernier
écart s’explique en partie par d
es travaux supplémentaires demandés par la commune,
dont les plus importants portent sur la chaufferie biomasse.
La chambre note aussi que le coût définitif des travaux, annoncé par le promoteur en mai
2010, est inférieur de plus de 100
000 € à celui figurant dans le contrat de
bail du 3 juin 2009,
égal à 15,9 M
€ HT.
A ce
tte évolution du coût du projet s’ajoutent des incertitu
des sur son périmètre, très variable
selon les documents dans lesquels il figure. Comme le montre le tableau ci-dessous, au fil du
temps et sans explication logique, certains coûts accessoires sont, soit intégrés dans le coût de
la construction, soit en sont exclus.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
10-sept-2007
sept-2008
févr-2009
juin-2009
déc-2009
mai-2010
Coût construction en € HT
11 356 000
14 250 000
14 330 985
Remblais en € HT
740 000
Travaux supplémentaires en € HT
171 300
honoraires techniques
(en €) HT
1 474 000
1 474 000
Maître d’ouvrage en € HT
680 000
Garant
ie financière annuelle (GFA en €
)
139 108
Sous-total
HT
14 250 000
14 421 300
15 944 093
15 944 093
15 821 398
Sous-total Contrat de promotion
immobilière (CPI) actualisé juillet
2008
17 149 047
frais financiers (en €) HT
167 440
commissions
186 807
194 440
Frais financiers portage (en €) HT
630 029
325 455
327 573
frais financiers-garantie financière
annuelle (GFA)
139 138
Frais de gestion de la société de
projet : special purpose vehicule
–
SPV
6
15 000
Sous-total HT
15 186 577
Frais de publicité foncière TTC
197 383
TOTAL HT
15 383 920
16 648 867
16 471 355
17 671 062
Ces variations importantes dans la décomposition du coût conduisent à s’interroger
sur le coût
de con
struction de 15 944 093 € HT inscrit à l’article 14 du contrat de bail, signé le 3 juin
2009. Selon cet article, le coût de construction est défini comme étant hors frais et hors
actualisation : «
la valeur de l’investissement hors frais financiers interca
laires et
commissions, soit le prix hors taxe stipulé au contrat de promotion immobilière ayant pour
objet la construction de l’immeuble de 15 944 093 euros, hors actualisation
».
Outre le fait que la commune n’a jamais disposé du contrat de promotion im
mobilière, cité
dans le contrat de bail,
il est constant que le coût de construction sur lequel s’est engagé le
groupement choisi, en septembre 2007, par la commune, est de 14 250 000
€
HT, valeur juin
2007. C’est donc cette de
rnière somme et non celle de 15 944
093 € HT, qui devait figurer à
l’article 14 du contrat de bail.
Par conséquent, l’actualisation du coût de la construction telle que prévue par ledit article 14,
repose sur une base erronée. Après application des indices BT indiqués dans le contrat,
compris en juin 2007 (758,20) et juillet 2008 (815,50), le prix
actualisé aurait dû s’élever à
15
247 500 €
HT
et non à 17 149 047 € HT, soit une différence de 1 901 547 € HT. Or la
somme
de 17 149 047 € HT
a servi à fixer la base de financement en décembre 2009. Par conséquent,
l’absence de vigilance de la commune sur le suivi financier de l’opération l’a conduite à
financer un coût supplémentaire de 1,9 M€.
Cette carence se répercute, également,
sur l’exécu
tion du contrat. Le paiement des frais de
publicité foncière oppose en effet, la commune à
l’emphytéote. Le litige provient du fait que
la commune conteste la refacturation de ces frais au motif qu’ils ont été évalués à
250 € dans l’annexe
financière du contrat de bail de juin 2009 alors que la société fait valoir la
refacturation à l’euro,
telle que prévue aux articles 11 du bail et 21 de la convention de mise à
disposition.
6
Special purpose vehicule
(SPV) est le terme anglais désignant un
Fonds commun de créances
(FCC) : copropriété ayant
pour objet exclusif d’acquérir des créances
et d’émettre des parts représentatives de créances.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
En réponse, le maire a confirmé les difficultés à suivre les évolutions des coûts mentionnés
dans le tableau ci-dessus.
Enfin, la commune a dû faire face à un nouvel imprévu
qui l’a conduite à accepter
, en 2009,
une cession de créance par bordereau DAILLY, pour la partie correspondant aux loyers
financiers R1 et représentant
le montant de l’investissement, soit
17
671 062 € HT.
La cession
Dailly est présentée comme une formule permettant de réduire le coût de financement du
projet. En effet, les prêteurs assimilent le risque lié au financement demandé par le titulaire du
contrat, à un risque public, ce qui permet de bénéficier d’un taux plus avantageux. Rassurée
par les garanties fournies par la personne publique, la banque prêteuse est capable d’offrir des
taux moins élevés.
Classique dans un contrat de partenariat, la chambre relève que cette formule de cession de
créance n’avait pas été envisagée dans le projet fonctionnel de la commune. Elle ne faisait pas
non plus, l’objet de l’offre du candidat retenu et n’a pas été abordée par la commune dans ses
échanges avec la banque.
3
.7 L’impact du projet sur la situation financière de la commune
Selon la commune, le recours au bail emphytéotique administratif lui permettait de ne pas
accroître sa dette. Les loyers du bail sont, en effet, des charges de gestion ; le financement de
l’équipement est
assur
é par l’opérateur privé, ce qui évite
ainsi, à la collectivité de lever des
fonds auprès des établissements bancaires.
Il en résulte que d’une manière purement faciale,
les ratios d’endettement tels qu’analysés pa
r la direction générale des collectivités locales et la
direction générale des finances publiques, ne sont pas affectés par cette pratique. Pourtant une
partie des loyers correspond à un endettement à long terme. Par conséquent, la chambre en a
tenu compte
pour le calcul de l’endettement, dans l’analyse
financière exposée au chapitre 7
du présent rapport.
Cette position rejoint d’ailleurs, le dispositif comptable et budgétaire prévu par l’arrêté du 16
décembre 2010 relatif à l’instruction budgétaire et com
ptable applicable aux communes et aux
établissements public communaux et intercommunaux (M. 14) et portant sur les contrats de
partenariat de l’article L.1414
-1 du code général des collectivités territoriales. Cette nouvelle
réglementation vise à traduire,
en comptabilité, les trois composantes qu’ils comportent
: des
coûts d’investissement, des coûts de fonctionnement et des coûts de financement. La partie de
la rémunération représentant le coût de fonctionnement et le coût de financement doivent
s’imputer
en charges de fonctionnement ; lors de la mise à disposition, le bien est enregistré
en section d’investissement, pour sa valeur totale correspondant au coût d’entrée chez le
partenaire privé
; la contrepartie est inscrite en compte d’emprunt, pour la par
t restant à payer.
Cette dernière écriture nécessite par conséquent d’intégrer le montant de cette part, dans
l’annexe relative à l’état de la dette en partie IV des documents budgétaires.
Le bail emphytéotique administratif signé par la ville de Bruges s
’apparente en tous points au
contrat de partenariat de l’article L.1414
-1 précité.
D’ailleurs, le 6° de l’article L.1311
-3 du
code général des collectivités territoriales
précise que «lorsqu’une rémunération est versée par
la personne publique au preneur, cette rémunération distingue, pour son calcul, les coûts
d’investissement, de fonctionnement et de financement».
Par conséquent, la chambre invite la
collectivité à appliquer les dispositions prévues par
l’arrêté du 16 décembre 2010
précité.
L’ordonnateur
a indiqué que la commune étudie cette question. La direction générale des
finances publiques, sollicitée sur ce point particulier, a indiqué le 3 décembre 2012
que
«
l’instruction budgétaire et comptable M14, telle qu’elle résulte de sa dernière mise à j
our du
29 décembre 2011, n’applique la comptabilisation d’une dette à long terme qu’aux seuls
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
contrats de partenariat prévus aux articles L.1414-1 à L.1414-16 du CGCT et non aux BEA.
Cela étant, l’avis n° 2011
-11 du 8 décembre 2011 du conseil de normalisation des comptes
publics dans son avis relatif au traitement dans les comptes des entités publiques des contrats
concourant à la réalisation d’un service public, permet d’inclure le BEA parmi les contrats
entraînant la comptabilisation d’une dette longue so
us certaines conditions. Les conclusions
de cet avis seront intégrées à la prochaine mise à jour du référentiel budgétaire et comptable
du secteur public local dès que la procédure de consultation engagée sera aboutie ».
4 L’EXAMEN DE CERTAI
NS MARCHES PUBLICS
Sur la quinzaine de marchés examinés par la chambre, quatre ont retenu son attention en
raison
d’un niveau d’approximation, préjudiciable aux intérêts de la commune.
4.1 Le forum des associations
Pour répondre aux besoins de locaux et de moyens exprimés de manière récurrente par les
associations, la ville de Bruges a décidé, en 2003, de construire un bâtiment destiné à les
abriter et à être un lieu d’accueil et d’information pour la jeunesse.
Situé au cœur de la ville,
le forum des associations accueille plusieurs associations dont la principale association
sportive de Bruges.
La chambre observe que le coût de construction de ce bâtiment a connu une dérive financière
de plus de 50% entre son estimation en 2003 et sa réalisation en 2007. Cette variation
importante
s’explique d’autant moins qu’un des critères de sélection des architectes, était la
« qualité financière
» du projet et visait tout particulièrement l’estimation prévisionnelle des
travaux. Or entre octobre 2005 et décembre 2006, la commune a entériné toutes les nouvelles
propositions chiffrées du maître d’œuvre qui a fait évoluer le coût prévisionnel des travaux de
1,
4 M€ TTC à
1,8 M€ TTC.
Les motifs invoqués
comme l’introduction de la climatisation,
non prévue au projet initial, ne justifient que partiellement cette situation. Le choix de la
commune, portée sur une petite structure locale, qui ne disposait peut être pas de toute
l’ingénierie nécessaire pour faire f
ace à ce projet, pourrait en être, aussi,
à l’origine.
En tout état de cause, les travaux étaient encore sous-évalués puisque le marché de travaux,
composé de quinze lots, a été passé par la commune, en mai 2007, pour un montant de 1
,9 M€
TTC, montant porté à plus de
2 M€ TTC, après signature
, en 2008, de 13 avenants pour
travaux supplémentaires.
Dans cette affaire, la dérive constatée de 54% entre les prévisions initiales et le coût de
construction du forum des associations provient
directement d’une mauvaise évaluation des
besoins de la commune qui n’a pas su être attentive aux observations formulées par les
candidats eux-mêmes qui avaient fait valoir, au moment de la présentation de leurs offres, une
sous-estimation manifeste du coût prévisionnel par rapport aux demandes de la collectivité.
L’ancien maire soutien
t
qu’il n’a pas constaté de dérive mais il n’apporte aucun élément
permettant de justifier sa position.
4.2
Le marché d’exploitation des installations de chauffage
4.2.1 Le type de marché
Au début
de l’année 2007, la commune lançait
un appel d’offre
s ouvert, de niveau européen,
pour un marché d
’exploitation des installations de chauffage, de climatisation et de production
d’eau chaude sanitaire
des bâtiments communaux. Cette procédure a été arrêtée et relancée en
juillet 2007, dans les mêmes conditions de publicité. Pour rapporter la procédure lancée en
Observations définitives sur la commune de Bruges
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/
34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
avril 2007, auprès des neuf entreprises qui avaient retiré le dossier de consultation, la
commune a indiqué, dans une lettre qui leur a été adressée le 14 mai 2007, que la procédure
n’ouvrait pas suffisamment à la concurrence.
La chambre relève que cet
te décision ne s’est pas avérée très opportune. En effet,
la seconde
consultation, menée à son terme, n’a pas permis d’ouvr
ir plus largement à la concurrence,
voire l’a restreinte, puisque seuls six dossiers de consultation ont été retirés et trois entreprises
ont déposé leurs candidatures et leurs offres.
Le retrait du premier appel d’offre
s
s’explique d’
autant moins qu
’il p
ortait sur un marché avec
clause d’intéressement
, plus favorable aux intérêts de la commune et conforme aux
recommandations de l’expert
, chargé par elle, de faire le point sur le précédent contrat et de
définir les besoins pour le nouveau contrat. Après avoir constaté que dans le précédent marché
d’énergie à prix forfaitaire
, la
commune n’avait pu bénéficier d’une réduction du loyer relatif
à la fourniture de l’énergie (
P1)
, alors qu’elle avait réduit de 25 % s
es consommations
énergétiques, le consultant av
ait préconisé une clause d’intéressement basée sur le partage des
économies à hauteur de 50 % pour la ville et de
50% pour l’exploitant avec une prise en
décharge des dépassements à 100% par l’exploitant.
Sans explication, la commune a passé outre cette recommandation et a, en quelque sorte,
reconduit le même type de contrat que celui conclu précédemment, qui plus est, avec la même
entreprise.
La chambre note aussi, que la commune n’a pas souhaité réfléchir à la proposition de l’expert
qui consistait à s
’interroger sur l’opportunité de gérer en direct l’achat de l’énergie gaz. Ce
dernier avait relev
é que l’entreprise avait dégagé
une marge de 24% sur la fourniture de gaz.
En revanche, la commune a suivi les recommandations de l’expert sur l’abandon du sy
stème
de télégestion qui existait dans le précédent contrat et dont les effets n’ont bénéficié qu’à
l’exploitant, par une diminution de ses coûts d’intervention, ici aussi non répercuté
e sur le
prix de la redevance relative à l’entretien des installations
(P2). De même elle a mieux
encadré la garantie totale des installations (P3) avec un objectif de rajeunissement du parc
dont le financement est retracé dans un compte géré par l’exploitant et rémunéré au taux
d’intérêt légal de la Banque de France, sous co
ntrôle de la commune.
A l’expiration du contrat, la commune récupérera le solde créditeur et en cas de solde débiteur
ne participera pas à sa couverture.
4.2
.2 L’attribution du marché
L’attribution du lot relatif à l’exploitation des installations de c
hauffage appelle aussi des
observations.
La commission d’appel d’offres a attribué le marché à l’entreprise qui a été la
seule à proposer des prestations supplémentaires, portant sur un meilleur rajeunissement du
parc des chaudières et sur la réalisation d
’économies d’énergie sur certains sites précis. Sur le
plan de la réglementation du code des marchés publics,
la commission d’appel d’offres aurait
dû ne pas les examiner car cette possibilité ne figurait pas dans le cahier des charges, ni
comme option, ni comme variante. La seule variante autorisée portait sur la durée du contrat.
Il en résulte que la connaissance approfondie du patrimoine de la commune et de ses besoins a
donné un avantage concurrentiel certain au précédent titulaire du marché. Sa présence au sein
de la commune depuis plus de huit ans
, présence relevée dans le rapport d’analyse des offres,
lui a permis de recueillir des éléments d’informations susceptibles de l’avantager par rapport
aux autres candidats.
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Par conséquent, pour assurer l’ég
alité de traitement des candidats, ces prestations
supplémentaires auraient dû être écartées lors de l’examen des offres. En attribuant le marché
à cette société, la commune a donc porté atteinte à l’égalité de traitement des candidats.
4.2.3
L’exécution
du marché
Les nombreux courriers adressés au prestataire montrent que dernier ne remplit pas toutes ses
obligations contractuelles. Sont notamment pointés le non-respect des températures
contractuelles dans certains établissements, l
’absence de
production du programme de
renouvellement des installations, l’absence de communication des relevés mensuels des
compteurs, l’absence
d’inventaire des installations et
l’absence de notices de fonctionnement
des installations.
F
in 2011, la commune ne disposait d’aucun bilan des économies d’énergie transformables en
certificats d’économie (2430
kwh CUMAC/m²) concernant quatre sites. En réponse, il a été
indiqué que ces bilans ne pouvaient être réalisés que sur les deux sites ayant donné lieu à
remplacement des généra
teurs (la résidence personnes âgées et l’école Jacques Prévert)
. Or
cette prestation supplémentaire a été un des deux critères qui a convaincu la commission
d’appel d’offres
, pour attribuer le marché à ladite entreprise.
4.3
Le marché d’entretien et de maintenance de l’éclairage public
La commune a signé, en février 2009, après une procédure d’appel d’offre
s ouvert de niveau
européen, un marché
pour l’entretien et la maintenance de l’éclairage public
, de ses
installations communales. Conclu pour trois ans, à compter du 1er mars 2009, ce marché se
compose de trois lots ; le premier lot
d’un montant de 355
626 € HT (après avenant)
porte sur
l’entretien courant et la maintenance corrective de l’éclairage public. C’est un marché, à prix
global et forfaitaire
avec une option prévue pour l’installation d’horloges astronomiques. Les
deuxième et troisième lots concernent respectivement la maintenance préventive (à bons de
commande sans minimum maximum) et les travaux ponctuels notamment les interventions
nécessaires à la suite de la détérioration des matériels (à bons de commande avec minimum
maximum - 45 000
€ et 90
000 € HT
). Les trois lots ont été attribués à la même entreprise.
4.3.1 La définition des besoins
La chambre constate que depuis 1999, et malgré les procédures de mise en concurrence, c’est
toujours la même entreprise, qui assure cette prestation
d’entretien et de maintenance de
l’éclairage public.
Bien que certains marchés antérieurs ne lui aient pas toujours donné
satisfaction, la commune ne s’est pas livrée à une analyse de la prestation rendue par cette
entreprise. Les besoins du nouveau marché, conclu en 2009, ont été définis sur une base
proche de celui conclu antérieurement, avec une extension de sa durée, portée de deux à trois
ans, sans explication économique sur cette prolongation. La commune s’est limitée à modifier
le périmètre des lots composant le marché précédent en faisant glisser certaines prestations de
l’un à l’autre. Sur le plan des performances, le nouveau marché apparaît même en retrait par
rapport au précédent. Dans le précédent marché, la commune avait imposé des exigences
qualitatives plus fortes.
Ainsi la maintenance corrective était sanctionnée par des pénalités dès lors qu’une défaillance
était constatée sur plus de seize points lumineux par mois; la maintenance préventive exigeait
le remplacement systématique de toutes les lampes et la maintenance corrective imposait le
remplacement de 303 lanternes. Ces exigences ont disparu dans le nouveau marché.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
4.3
.2 L’option des horloges astronomiques
Comme exposé ci-
dessus, le premier lot comportait une option portant sur l’ins
tallation de 79
horloges astronomiques. Alors que le cahier des clauses techniques particulières décrivait
précisément les objectifs recherchés,
à savoir une économie d’énergie s
upérieure à 5%, le
sous-critère technique
relatif à l’hor
loge astronomique, ex
aminé au travers de l’installation ou
non, d’horloge astronomique, n’a pas permis de
comparer les offres par rapport aux attentes
de la commune.
Sur les six candidats qui ont remis une offre, trois ont proposé l’option et
chacun s’est vu attribué la note d
e 20/20. Cette notation ne permettait pas de départager ces
trois soumissionnaires, par rapport aux performances attendues de l’installation d’horloges
astronomiques. La différence, toutes choses égales par ailleurs,
s’est faite
sur le prix.
En d’autres t
ermes, compte tenu des spécificités de cette installation et des objectifs
recherchés par la commune, la chambre considère que la formule de l’option n’était peut
-être
pas la plus judicieuse pour en apprécier tous les avantages
. La procédure de l’
allotissement
aurait permis à la commune de mieux préciser ses besoins et aux candidats de mieux y
répondre.
La juridiction rappelle qu’en application de l’article 10 du code des marchés publics,
l’allotissement est de principe «
afin
de susciter la plus large concurrence
(…)». Le marché
unique ne peut être envisagé que lorsque l’allotissement a pour effet de restreindre la
concurrence, suscite des difficultés techniques ou entraîne des surcoûts lors de l’exécution de
la prestation. En l’espèce, aucun de ces critè
res ne justifiait le recours à un marché unique.
L’approche globale retenue par la commune n’a pas permis de susciter les meilleurs offres et
notamment celles répondant aux exigences
des économies d’énergie recherchées.
Par ailleurs, comme dans tous les
marchés, l’acte d’engagement constitue un élément
indissociable de la proposition du candidat. En l’espèce, l’acte d’engagement de l’entreprise
retenue, signée le 9 janvier 2009, porte seulement sur l’offre de base. La case de l’acte
d’engagement dédiée à l’option n’a pas été cochée, ce qui signifie que l’entreprise ne s’était
pas engagée sur le montant de l’option. Il a d’ailleurs fallu toute la vigilance du service des
marchés publics et des achats de la commune pour que l’avenant soit signé pour le monta
nt
retenu par la commission d’appel d’offres.
La Chambre attire l’attention de la commune sur la nécessité de veiller au caractère complet
de l’acte d’engagement, pièce essentielle des marchés publics.
4.3
.3 L’exécution du marché
La commune considère, e
n 2011, que le niveau de prestations rendues par l’entreprise n’est
pas satisfaisant car un certain nombre d’obligations contractuelles ne sont pas remplies :
cartographie à une échelle différente des points lumineux, état mensuel des pannes non
transmis, absence de vérification et de contrôle, nettoyage des lampes non effectué. En ce qui
concerne la cartographie, le cahier des charges techniques particulières précisait que le
titulaire du marché devait en remettre une au 1/200
ème
. Le titulaire soutient que la commune
ne lui avait pas transmis le système de géolocalisation mais aucun document ne relate cette
obligation de la commune. Sur les états des pannes, le titulaire
a précisé, en le justifiant, qu’il
procédait à l’établissement d’états hebdomadaires et
que ces états étaient transmis à la
commune. Toutefois, il ressort que ces états se rapportant plutôt à la gestion technique du
réseau ne correspondent pas aux états qui sont prévus mensuels devant être remis au maître
d’ouvrage entre le 1
er
et le 5 de chaque mois. Pour le reste, il est rappelé que la commune, par
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
courrier du 5 août 2011, a formulé un certain nombre de critiques portant notamment sur
l
’exécution du
lot n° 1 « Entretien courant et maintenance corrective ».
En conclusion, la chambre not
e que le marché d’exploitation des installations de chauffage
ainsi que celui d’entretien de l’éclairage public ont été attribués dans des conditions qui n’ont
pas permis d’apprécier au mieux le niveau de la prestation offerte.
La juridiction recommande
à la commune de mieux organiser sa commande publique :
-
en approfondissant l’analyse de ses besoins réels de fournitures et
de services ;
-
en déterminant de façon plus précise les prestations qu’elle attend des candidats
;
- en prévoyant, le cas échéant, d
ès l’appel à la concurrence, les variantes et options afin que
tous les candidats puissent les présenter ;
- en précisant les critères sur lesquels se fondera le pouvoir adjudicateur pour déterminer
l’offre économiquement la plus avantageuse.
4.4 Le marché de matériel urbain de publicité
En janvier 2009, la commune a signé, après un appel d’offre
s européen, un marché de
matériel urbain de publicité avec installation d’un sanitaire à entretien automatique
. La
chambre note que le précédent contrat, échu en décembre 2006, et signé avec une entreprise
autre que celle avec laquelle la commune s’est engagée en 2009, a continué de s’appliquer
pendant d
eux ans sans qu’aucun avenant n’
ait été signé.
Le mobilier urbain composé de 80 unités aux dimensions et caractéristiques différentes, est
destiné pour partie à l’information et à la communication municipale et pour partie à
l’affichage publicitaire. Le prestataire assure aussi, à ses frais, la fourniture et la mise en place
des affiches municipales. En contreparti
e du droit d’occuper le domaine public, le titulaire
verse une redevance annuelle de 250 € pour les 10 panneaux pub
licitaires de 8 mètres carrés.
La chambre attire l’attention de la commune sur le fait que dep
uis 1970, elle ne dispose plus
de la compétence « voirie »
qu’elle a transférée à la communauté urbaine de Bordeaux.
La
ville de Bruges
n’
était, donc, pas habilitée à conclure un marché sur un domaine qui ne lui
appartient plus
. Le cahier des charges du marché fait d’ailleurs
référence, à tort, au règlement
de voirie de la commune, qui
n’existe pas.
En réponse, le président de la communauté urbaine
de Bordeaux a produit un arrêté d’autorisation temporaire d’occupation du domaine public
daté du 2 juillet 2012. Cet arrêté constitue un progrès mais ne résout pas tous les aspects liés à
l’exercice de la compétence «
voirie ».
S’il était envisagé de régulariser la situation en
résiliant unilatéralement le contrat avec la société, la chambre suggère à la collectivité de bien
en mesurer les conséquences, notamment au regard du droit à indemnisation
que l’entreprise
serait en mesure de réclamer pour réparation du préjudice subi.
La chambre tient aussi à souligner
la faiblesse de la concurrence en l’absence d’entreprises
autres que celle qui a proposé une off
re et qui a été retenue. Cette situation est d’autant plus
regrettable que contrairement à ce qu’indique la commission d’appel d’offres, qui a
légalement pour mission de choisir le candidat, il n’existe pas de rapport d’analyse des
offres.
La chambre en déduit
que la procédure d’appel à concurrence lancée par la commune en 2008
masque en réalité la confirmation d’un choix fait antérieurement. L’absence d’analyse de
s
offres
laisse penser qu’elle n’était pas nécessaire puisque les propositions du seul candida
t
étaient conformes à ce qui était attendu.
Cette situation est d’autant plus dommageable que ce contra
t est profondément déséquilibré
au détriment de la commune.
En application de l’article L. 2125
-3 du Code général de la
Propriété des personnes publiques, l
e montant de la redevance d’occupation du domaine
public
doit, en effet, être proportionné aux avantages procurés à l’occupant par cette
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
exploitation. Or les recettes commerciales ont été estimées à plus de 7,4
M€ HT sur la durée
du marché, fixée à douze ans.
La commune s’est donc
privée de recettes annuelles non négligeables et ce pour une durée 12
ans, période jugée trop longue au regard de la nature des prestations rendues. En retenant une
durée de 12 ans, voire 14 ans compte tenu de la possibilité de reconduction expresse de deux
ans
, elle ne satisfait pas à l’obligation de remise en cause périodique des marchés imposée par
l
’article 16 du
code des marchés publics.
La chambre regrette que la commune n’a
it pa
s tenu compte de l’analyse juridique, réalisée
avant le lancement de la procédure d’appel d’offres, par un cabinet d’avocats spécialisés
,
lequel avait bien circonscrit tous les problèmes liés à ce type de contrat et avait notamment
attiré l’attention de la
commune sur les points sensibles relatifs au montant de la redevance,
considéré comme « très faible » et à la durée du contrat, pour lequel il lui était suggéré une
durée de sept à huit ans, «durée déjà longue pour un marché de services d’une ville comme
celle de Bruges ».
5 LE CONTROLE DE GESTION DES ASSOCIATIONS
La commune vers
e en moyenne 0,5 M€ par an de subventions à une cinquantaine
d’associations dont 80% bénéficient à trois associations
: l’association sportive de Bruges
(ESB) perçoit environ 240 k€ par an, la maison des jeunes et de la culture (MJC), 150 k€ et
l’association brugeaise de mission locale pour l’emploi des jeunes (Technowest), 50 k€.
Conformément au décret n°2001-
495 du 6 juin 2001 qui prévoit la signature d’une convention
pour toute subvention supérieure à 23 000 €, la commune a signé avec ces trois associat
ions,
une convention-
cadre d’une durée minimale d’un an avec reconduction tacite sans excéder
trois ans. Pour l’une d’entre elles (MJC), la durée maximale de douze ans a été ramenée à
trois ans dans la convention signée en 2010 ; la précédente avait été signée en 1998. Ces
conventions donnent lieu chaque année à une convention annuelle de financement qui précise
le montant de la subvention accordée par la ville de Bruges.
5.1 Les procédures d’attribution et de contrôle des subventions
La chambre constate que depuis 2007 et surtout depuis 2009, la commune a fait évoluer son
contrôle sur les associations en exigeant, avant l’attribution des subventions, la production
d’un certain nombre de
documents comme la présentation
d’un compte de résultat, de
rapports
d’activités ou de projets pour l’année à venir.
Afin de rendre plus efficient le contrôle de gestion des associations, la chambre recommande
de compléter les conventions en assignant aux associations des objectifs plus précis,
susceptibles d’être mesurés
et vérifiés par la commune, lors de l’examen de la demande de
subvention par la commune.
A l’heure actuelle, certaines conventions ne posent aucun objectif, ni orientation, d’autres
restent trop vagues pour permettre une réelle évaluation des actions menées par les
associations : «
mettre en œuvre des activités éducatives ou culturelle
s pour la population
brugeaise », «
contribuer à l’animation locale
», « assurer auprès des jeunes brugeais de 16
ans 25 ans, un service d’accueil et d’information et d’or
ientation afin de les aider à obtenir
une qualification professionnelle, et faciliter leur insertion sociale » ne peuvent être compris
comme des objectifs au sens de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits du citoyen
dans leur relations avec
l’administration et son décret d’application du 6 juin 2001, précité
.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Au vu de la réponse obtenue, la Chambre prend note des mesures prises : critères
d’attribution, nouveaux dossiers de demande, commission d’attribution, contrôle de l’emploi
des subventions. A compter de 2012, la collectivité a également instauré une charte de la vie
associative.
5.2 La mise à disposition de moyens en faveur des associations
La ville de Bruges met gratuitement à la disposition des associations, des locaux communaux
spécialement aménagés pour les recevoir, des terrains et équipements et prend en charge
l’ensemble des frais liés à ces espaces (eau, électricité, nettoyage des locaux, surveillance des
installations sportives, chauffage, consommables, matériel informatique, etc.).
La plupart des conventions signées par la ville de Bruges ne reprennent pas le dispositif prévu
à l’article L. 2144
-3 du code général des collectivités territoriales, selon lequel le maire
détermine les conditions dans lesquelles les locaux peuvent être utilisés par les associations et
le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette
utilisation. La chambre demande à la commune de se conformer à cette réglementation. Selon
les indications fournies en réponse, le
conseil municipal a dû délibérer avant l’été 2012 afin
de se conformer aux dispositions susvisées.
Par ailleurs, il serait souhaitable que
l’ensemble des aides accordées aux associations, soient
évaluées par la commune et mentionnées dans les conventions signées avec les associations,
ce qui permettrait d’une part, d’apprécier de façon plus fiable
,
l’effort effectué en faveur du
tissu associatif et d’autre part, d’établir correctement la liste des concours attribués sous forme
de prestations en nature qui doit être, en application
de l’article L. 2313
-1 2° du code précité,
annexée au compte administratif.
L’ordonnateur a précisé que la valorisation des aides sera
intégrée aux conventions d’objectifs.
6 LES RESSOURCES HUMAINES
6.1 L’information sur les
données relatives au personnel.
Deux documents sont exigés par la réglementation pour rendre compte des effectifs d’une
collectivité. D’une part, le bilan social ou «
rapport sur l’état de la collectivité
» prévu par
l’article 33 de la
loi statutaire n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée et le décret n°97-443 du
25 avril 1997, qui doit être établi chaque année impaire et exposé au comité technique
paritaire avant le 30 juin de l’année paire suivante. Le bilan social porte notamment sur l’état
des emplois et
leur répartition, sur la rémunération, les conditions d’hygiène et de sécurité, le
temps de travail et les relations sociales.
D’autre part, l’état du personnel annexé aux
documents budgétaires, imposé par l’instruction budgétaire et co
mptable applicable aux
communes (M.14) classant les agents entre les différentes filières de la fonction publique
territoriale et indiquant pour chaque grade ou emploi, par catégorie, les effectifs budgétaires et
les effectifs pourvus, dont ceux à temps non complet ainsi que, pour le personnel non titulaire,
les conditions de rémunération et la justification du contrat au regard des textes.
La collectivité n’a produit
,
au cours de la période 2007/2011, qu’un seul bilan social, arrêté au
31 décembre 2009. De plus, des différences dans la comptabilisation des effectifs ont été
relevées entre les chiffres de ce document et ceux figurant dans
l’état a
nnexé au compte
administratif
, sans que ces différences puissent s’expliquer par des critères d’infor
mation
différents à produire selon la nature des documents.
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Il en est de même avec les informations successives fournies par la ville au cours du contrôle,
relatives aux effectifs entre 2007 et 2010, où la décomposition du personnel par service ou
pôle variait d’une réponse à l’autr
e, sans pour autant recouper les informations annexées aux
comptes administratifs de la période.
Afin d
’apporter, aux élus et aux instances paritaires,
une information fiable et complète sur
l’état du personnel et sa répartition tant statutaire que fonct
ionnelle,
et de disposer d’un outil
de gestion des ressources humaines, la Chambre invite la commune à se conformer à la
réglementation relative à l’élaboration
d’
un bilan social tous les deux ans et lui recommande
de délivrer, à la même date de référence, des données cohérentes entre les tableaux des
effectifs, annexés aux documents budgétaires et les bilans sociaux, en précisant le nombre de
postes pourvus et en distinguant notamment les emplois budgétaires, en emplois permanents
ou temporaires, les emplois permanents occupés par des titulaires ou des non titulaires, les
emplois temporaires, ventilés par catégorie (assistantes maternelles, agents de remplacement,
etc.).
L’ordonnateur a précisé, en réponse, que le bilan social de 2011 a été réalisé en 2012
et qu’il
veillera à la cohérence des différentes informations relatives au personnel.
6.2 L’affectation des moyens
La chambre constate
qu’entre 2008 et 2010, les effectifs budgétaires ne sont pourvus qu’à
hauteur de 87% en moyenne. La surestimation du n
ombre d’emplois budg
étaires montre que
l
es besoins de la commune n’ont
pas été identifiés avec précision et que
l’autorité territoriale
disposait, ainsi, d’une certaine latitude en
matière de recrutement.
L’ordonnateur a précisé que
cet écart permettait d’assurer de la flexibilité dans les délais de recrutement sans attendre (….)
la prochaine réunion du conseil municipal.
La chambre avait noté
qu’une quarantaine de personnes a
vait été recrutée entre 2007 et 2010,
dont la moitié en 2008.
Selon l’ordonnateur
, cette augmentation serait due à la nomination de
stagiaires. L’accroissement des effectifs, constaté par la Chambre, l’a été au vu des tableaux
produits par la commune et notamment les tableaux annexés aux comptes administratifs. Ces
informations montrent que, de 2007 à 2010, le nombre de postes permanents pourvus
(titulaires et non-titulaires) est passé de 208 à 254 personnes, soit une augmentation de 46
personnes. Certains recrutements pouvaient correspondre
, à l’époque,
à un besoin, comme
pour le pôle animation de la ville qui a bénéficié de la quasi-totalité des nouveaux
recrutements, expliqués notamment par la réalisation, à partir de 2007, du
pôle d’équipements
publics « Arc-en-ciel ». La chambre
s’interroge cependant sur l’adéquation de ces
recrutements aux besoins réels puisque, comme exposé ci-dessus, un tiers des lo
caux n’est pas
occupé.
Entre octobre 2006 et janvier 2009, la commune a procédé au recrutement de trois agents au
service de la police municipale, portant l’effectif de ce service à hu
it personnes. Lors de
l’instruction, la Chambre n’a pu obtenir les raisons précises qui ont conduit à ces
recrutements. En l’état de ses informations, la Chambre estime qu’ils ne peuvent s’expliquer
par une augmentation significative de la délinquance à Bruges.
La chambre invite donc la commune à mettre en place une véritable gestion des ressources
humaines et à ajuster les effectifs budgétaires, autorisés par l’assemblée délibérante, aux
stricts besoins des services publics locaux.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
6.3 La gestion des ressources humaines
6.3
.1 L’absentéisme du personnel
Hors le bilan social de 2009, la commune n’a pas été en mesure de produire un tableau
récapitulatif de l’absentéisme sur l’ensemble de la période 2007/2011. Une approche plus
sélective, par motifs d’absence, puis pour motifs médicaux, n’a pas davantage été
menée.
Bruges ne procède pas non plus au suivi et,
par voie de conséquence, à l’analyse de
l’absentéisme de ses agents. En effet, seules les absences dont l’origine est médicale sont
simplement saisies dans le dossier numérique individuel du personnel : maladie ordinaire,
longue maladie, maladie longue durée, accident et maladie professionnels, maternité. Elles ne
font l’objet d’aucun traitement ultérieur. Les congés liés à la formation, à l’exercice d’un
mandat, aux événements familiaux et à d’autres motifs d’absences accordée
s, correspondant à
des
autorisations d’absence
sont gérés par le responsable de chaque service. Toutes ces
informations ne donnent pas lieu à une collecte périodique permettant de les regrouper. Aussi,
la direction des ressources humaines n’en a
-t-elle pas une connaissance précise et exhaustive.
A défaut de disposer d’une vision globale sur l’ensemble de la période, le bilan social 2009
fait ressortir qu’en 2009, le nombre de journées d’arrêts de travail pour motifs médicaux (hors
maternité, paternité) représente 90% du total des arrêts et presque 57 % portent sur la maladie
ordinaire. En niveau, la commune de Bruges se situe bien au-dessus de la moyenne relevée
par l’étude Dexia
-Sofcap publiée en 2007 sur ce thème (entre 38% et 44% du taux
d’absentéisme global, en fonction de la taille de la collectivité).
Par ailleurs, il importe de relever que 16,84% des jours d’absence sont dus à des accidents d
e
travail imputables au service et que le
nombre moyen annuel de journées d’absence par agent
7
est de 22 jours.
En l’absence de données propres à la commune, le taux d’absentéisme
a été reconstitué et le
coût des jours non travaillés a été évalué par la chambre. Le ta
ux d’absentéisme,
obtenu à
partir du rapport,
nombre de jours d’absence sur nombre de jours de travail multiplié par les
effectifs pourvus,
s’élève à 9,77%
. Le coût annuel a été calculé en multipliant ce taux par les
dépenses budgétaires afférentes aux personnels (8,45 M€). Ainsi la valorisation d
e
l’absentéisme
peut être estimé à 0,8 M€ hors remboursement d’assurance et hors coût de
remplacement des personnels. Cette somme représente, sur la base d’un salaire
moyen annuel
de 36
000 € un coût budgétaire équivalent à 23 personnes. Après intégration du coût de
remplacement des personnels scolaires (ATSEM), proche de 100 000 € en 2010 et en 2011,
seul coût que la commune a pu chiffrer, le coût total de l’absentéisme s’élève à près de 0,9
M€ par an.
La chambre invite donc la ville de Bruges à mettre en place un suivi plus rigoureux de
l’absentéisme, ce qui passe par un recensement de toutes les données au niveau de la direction
des ressources humaines, et par leur
analyse approfondie, préalables à l’instauration de
dispositifs incitatifs ou dissuasifs visant à réduire
un niveau élevé d’absentéisme.
L’ordonnateur a précisé, en réponse, qu’une réflexion sera engagée afin d’améliorer le suivi
de l’absentéisme et que l
e seule mesure visant à réduire son niveau est la mise en place de
groupes de travail portant sur les conditions de travail des agents des écoles maternelles et
primaires.
7
rapport entre le nombre total de jours d’absence et le nombre d’employés
.
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6.3.2 Les heures supplémentaires
La ville de Bruges a peiné à présenter pour les années 2009 et 2010, des informations
cohérentes sur le volume des heures supplémentaires réalisées et sur leur coût. La réponse de
l’ordonnateur fait état de nouvelles données qui ne correspondent pas à celles que la Chambre
avait recueillies lors de l
’instruction.
En partant des dernières indications fournies par la commune, en 2009 et 2010,
respectivement 110 et 115 agents auraient accompli des heures supplémentaires au moins une
fois dans l’année.
Sur ces deux exercices, le nombre d’heures supplém
entaires réalisées et
rémunérées se serait élevé respectivement à 2530 et 2842. Les pics d’heures supplémentaires
proviendraient de l’organisation des élections (européennes en juin 2009, régionales en avril
2010 et
municipales en novembre et décembre 2010).
A
défaut d’un suivi précis des heures supplémentaires, la chambre note
que la rémunération
des heures supplémentaires d’un agent en 2009 et de onze agents en 2010 a dépassé le plafond
de 25 heures mensuelles de façon récurrente, en contradiction ave
c l’article
6 du décret
n°2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
La chambre a pu constater que le progiciel de gestion des ressources humaines, acquis en
2003, était sous-exploité. L
a saisie des données n’
est pas exhaustive et certaines
fonctionnalités sont inutilisées.
Afin d’optimiser la gestion des ressou
rces humaines, la Chambre recommande vivement à la
commune d’instaurer le
suivi, le contrôle et le traitement des informations concernant le
personnel
et d’utiliser plus intensément le logiciel
de gestion des ressources humaines.
L’analyse des heures supplémentaires serait l’occasion, pour la commune, de réfléchir sur
l’exécution des tâches, la répartition du travail au sein des services et la conduirait
à une
application plus stricte des dispositions relatives au paiement des heures supplémentaires.
L’ordonnateur a indiqué qu’en 2011 le recours aux heures supplémentaires aurait été réduit et
que l’utilisation du progiciel de gestion a été améliorée.
6.3.3 La formation
La commune a élaboré, en 2009, une charte de la formation. Aux termes de ce document, la
formation se trouve au cœur de la politique ressources humaines de la collectivité, est
élaborée en cohérence avec l’évaluation individuelle par obj
ectifs des agents et est servie par
le service des ressources humaines qui, en collaboration avec la direction générale et les chefs
de pôle, « anime le dispositif de formation, informe, conseille et recense les besoins, élabore
et met en œuvre le plan de
formation et les actions liées à ce plan de formation ».
A l’image de ce qui a déjà été relevé pour l’état du personnel, l’absentéisme et les heures
supplémentaires, la chambre observe
que la collectivité n’a
pas mis en place
d’outil de
pilotage de la formation. Ainsi, elle ne dispose
pas d’un véritable
plan de formation, mais de
plusieurs tableaux, dans lesquels les informations sont, soit incomplètes, soit erronées ou
présentées de façon disparate et
dont l’homogénéité laisse à désirer.
Par ailleurs, ces documents qui font office de plan de formation pour la commune, ne sont pas
soumis à l’avis du Comité technique paritaire alors que sa saisine est obligatoire dans le cadre
du dialogue social
8
.
8
Article 33 de la loi statutaire n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée
.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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/
34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Le total du nombre de jours de stages dispensés selon la répartition suivante : formation
continue, formation obligatoire, concours et examens professionnels est la seule information
présentée au bilan.
Reste donc que les objectifs de formation que la collectivité s’est assignée dans sa charte
, en
2009, sont loi
n d’être mis en œuvre. Il n’existe pas de plan de formation des agents, et encore
moins un bilan de ces formations.
La chambre invite la collectivité à élaborer, une procédure de détermination des besoins de
formation suivie d’
un plan de formation annuel (ou pluriannuel puisque la loi le permet)
unique et synthétique, ayant valeur prévisionnelle ou d’orien
tation. Elle devra aussi assurer
une gestion régulière et exhaustive de l’ensemble des stages, à partir du plan prévisionnel
,
permettant de construire le bilan. Il serait également souhaitable que ce dernier croise les
différentes données quantitatives et qualitatives afin de mesurer l
’apport
global de la
formation. Enfin, la chambre rappelle que le plan de formation doit être impérativement
présenté au comité technique paritaire pour avis, conformément au texte précité, ses membres
bénéficieront également d’un exposé du bilan annuel de la formation.
L’ordonnateur s’est engagé à informer systématiquement le comité technique
paritaire des actions de formations prévues et planifiées et il annonce également une
réflexion
sur l’établissement d’un bilan des formations.
6.3.4
Le taux d’emploi d’agents reconnus en situation de handicap
Depuis 2007, la commune s’efforce d’atteindre
le taux légal de 6% prévu par la loi n°87-517
du 10 juillet 1987 complétée par la loi n°2005-102 du 11 février 2005 :
son taux d’emploi du
personnel handicapé passe de 3,75% en 2008 à 5,26% en 2010.
6.4 Les agents non titulaires
Entre 2007 et 2010, le nombre d’
agents non
titulaires n’a pas varié et
est de 23 personnes.
Toutefois,
compte tenu d’une hausse de 20% des effectifs
, leur poids passe de 11,06 % en
2007 à 9,06% en 2010.
6.4
.1 L’absence de délibération du conseil municipal
Sur les vingt dossiers de personnes ayant été ou toujours sous contrat avec la ville de Bruges,
examinés par la chambre, ce qui représente au total une soixantaine de contrats, il a été relevé
que pour trois d’entre e
ux
, il n’existait pas de délibération du conseil municipal, et qu’un
tiers
des contrats ne faisait pas référence à la délibération
créant l’emploi.
La chambre rappelle à la commune qu’en application de l’article 34
de la loi statutaire n°84-
53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale,
le recrutement d’agents non titulaires doit être précédé d’une délibération du
conseil municipal,
et qu’il doit y
être fait, systématiquement, référence dans
l’acte
d’engagement (contrat ou décision administrative).
L’ordonna
teur a précisé que, depuis 2008, tous les recrutements initiés à compter de cette date
ont fait l’objet d’une délibération du conseil municipal.
Observations définitives sur la commune de Bruges
29
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34
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
6.4.2
L’obligation de publicité des vacances de postes
Il résulte des articles 12-1 et 41 de la loi statutaire précitée de 1984 que tout emploi créé ou
vacant doit faire l’objet d’une déclaration préalable au centre de gestion de la
fonction
publique territoriale dont dépend la collectivité, préalablement au recrutement de
fonctionnaires, y compris par mutation interne. Cette obligation s
’étend également aux agents
non
titulaires recrutés sur des emplois permanents. De même, lorsqu’un contrat arrive à
échéance, l'emploi concerné doit faire l'objet d'une déclaration de vacance avant son
renouvellement, le cas échéant.
En revanche, la déclaration de vacance n’est pas requise lorsque la collectivité fait appel à des
agents non titulaires recrutés pour le remplacement momentané de fonctionnaires ou pour un
besoin saisonnier ou occasionnel.
Tout d’abord,
des agents non titulaires ont été recrutés sur la base du premier alinéa de
l’article 3
de la loi de 1984 précité, visant
des cas pour lesquels la déclaration n’est pas
prévue, alors même que ces recrutements ne relevaient pas de cette situation. La Chambre a
observé que les déclarations de vacance de postes au centre de gestion de la fonction publique
territoriale ne figuraient pas toujours dans les dossiers individuels des agents. En réponse,
l’ordonnateur s’est engagé à les y insérer
pour tout recrutement à venir.
Ensuite, nombre de déclaration de vacances de postes ont été établies, au plus tôt après que le
candidat ait été informé par courrier de son recrutement et au plus tard, après le début du
contrat. Le délai de deux mois, jugé suffisant, pour permettre aux fonctionnaires de déposer
une candidature, n’
a pas été respecté.
Enfin, il importe de préciser qu’en application de l’article 1
-1 du décret n°88-145 du 15
février 1988
9
, que les dossiers des agents non titulaires de droit public doivent comporter
toutes les pièces intéressant leur situation administrative, y compris les déclarations de
vacances de postes, et être enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité.
La chambre rappelle qu
’en vertu des dispositions de l’article 23
-1 de la loi statutaire modifiée
n°84-53 du 26 janvier 1984, le non respect de la déclaration et de la publicité des vacances de
poste entraîne
l’
illégalité des nominations. Par conséquent, la chambre demande à la
commune de respecter l’ensemble des règles qui président au rec
rutement de tous les agents
non titulaires.
L’ordonnateur a répondu que la commune s’attachera à faire évoluer les
procédures en place en vue de mieux respecter les procédures de recrutement des agents non
titulaires.
6.4.3 Le recours aux agents contractuels sur des emploi pérennes
Parmi les vingt dossiers examinés, quinze personnes ont exercé ou exercent des emplois
pérennes, qui font l’objet d
e contrats successifs. Or ces emplois existent parmi les quarante-
sept cadres d’emploi de la fonction publique
territoriale, inscrits et déclinés dans le répertoire
des métiers territoriaux. Ces postes auraient dû être pourvus par des fonctionnaires. Il en est
ainsi,
par exemple de techniciens, du directeur d’un espace culturel, du chargé de mission
communication, de personnel administratif, du chargé de mission animation de la ville.
9
Décret n°88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la
fonction publique territoriale.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Ce dernier est un agent de maîtrise (catégorie C) d’une commune limitrophe de Bruges, en
disponibilité, qui a été recruté
en tant qu’agent non titulaire
à compter du 13 novembre 2006
par la commune de Bruges. Il a été recruté sur un poste de coordinateur de la vie associative et
des manifestations publiques au
grade d’attaché territorial (catégorie A)
. Depuis le 16
novembre 2009, ce même agent occupe les fonctions de chargé de mission, classé également
en catégorie A, sur la base tout d’abord de l’alinéa 2 de l’article 3 de la loi n°53
-84 précitée
afin de répondre à un besoin saisonnier, puis, pour le contrat en cours (du 01/02/2010 au
31/01/2013)
, sur la base de l’alinéa 5 qui permet l
e recours à un agent non titulaire de
catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient.
Les métiers de directeur de l’action culturelle, chef de projet culturel ou responsable de
l’animation de la ville, des filières
culturelles ou animation peuvent répondre à ses missions.
Le recours au recruteme
nt d’un agent autre que titulaire n’apparaît donc
pas justifié.
Il ne l’est
d’autant moins que le renouvellement des contrats, depuis 2006, exclut le besoin saisonnier.
Cette personne est, de fait, recrutée sur un emploi pérenne.
La chambre rappelle que le recours à des agents non titulaires pour occuper les emplois civils
permanents des communes constitue une exception au principe de l’emploi des fonctionnaires
et est strictement encadré par la loi statutaire précitée du 26 janvier 1984 : ces emplois devant
être pourvus en priorité par des fonctionnaires ou des lauréats aux concours de la fonction
publique territoriale.
L’ordonnateur a précisé, en réponse, que seul le souhait
de professionnaliser les services et la
recherche des compétences optimales ont guidé l’autorité territoriale dans son choix des
agents non titulaires et que, suite aux observations de la Chambre et aux évolutions
législatives et réglementaires de la loi du 12 mars 2012
10
, la commune de Bruges se
conformera aux procédures réglementaires concernant le recours aux agents non titulaires.
6.4.5 Des situations individuelles irrégulières
La signature de contrat à durée indéterminée est ouverte, depuis la loi n°2005-843 du 26
juillet 2005 portant diverses mesures du droit communautaire à la fonction publique, aux
agents non titulaires recrutés pendant au moins six ans sur la base des 4ème, 5ème et 6ème
alinéas
de l’article 3 de la
loi statutaire de 1984 précitée, c'est-à-dire sur des postes autres que
saisonniers ou de remplacement.
Cette réglementation n’a pas été respectée par la commune qui
a signé, le 9 septembre 2008,
avec un de ses agents contractuels, placé sur un poste de catégorie B, un contrat à durée
indéterminée
alors que les six contrats successifs d’un an de cet agent repos
aient sur le
premier alinéa de l’article 3 précité (remplacement momentané d’un fonctionnaire ou vacance
d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu). Cet agent fait aussi
partie des personnes
pour lesquelles
il n’existe pas de délibération du conseil municipal autorisant son recrutement
en tant que contractuel.
Par conséquent, il apparaît que le poste de cet employé municipal n’
a pas été créé et que son
contrat à durée indéte
rminée n’est pas régulier.
Par ailleurs, et bien qu’il ait é
té mis fin à la situation en mai 2011, la chambre relève que
pendant plus de cinq ans, du 1er octobre 2005 au 31 mai 2011, la commune a employé, en tant
qu’agent non titulaire à temps partiel,
un
fonctionnaire de l’
Etat, qui ainsi cumulait son
emploi auprès du Ministère de l’équipement et son emploi dans la commune.
10
Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels
dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Si le
cumul d’activités est autorisé, sous certaines condition, depuis l’entrée en vigueur de la
loi 2007-148 du 2 février 2007 et son décret
d’application
n°2007-658 du 2 mai 2007 relatif
au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des
ouvriers des établissements industriels de l’Etat, il n’était pas régulier au cours de la période
du 1er oct
obre 2005 au 2 mai 2007. En effet, l’a
rticle 7 du décret-loi du 29 octobre 1936
relatif au cumul de retraites, de rémunérations et de fonctions, posait le principe de
l’interdiction du cumul d’emploi, sauf dérogation exceptionne
lle à durée limitée, ce qui
n’étai
t
pas le cas de ce recrutement qui a fait l’objet de contrats successifs continus.
La chambre regrette que la commune n’ait pas cherché à se rapprocher des services de l’Etat,
employeur principal de son agent, pour s’assurer de
sa position statutaire.
Sur les agents non titulaires, la Chambre :
-
attire l’attention de la commune sur la fragilité juridique de certains recrutements
;
- lui recommande de procéder, le plus rapidement possible, à la régularisation de certains
dossiers ;
-
l’invite, lors des renouvellements des contrats, à veiller à l’application de l’ensemble des
dispositions régissant les agents de la fonction publique territoriale.
7 LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE
7.1 L’exécution budgétaire
La chambre a constaté qu’à l’except
ion de l
’année 2009
où le taux d’exécut
ion budgétaire en
dépenses d’équipement
atteint un peu plus de 80%, la commune peine à bâtir un budget
réaliste puis
qu’ell
e parvient à réaliser au mieux 65 %
de ses prévisions d’équipement.
Les
ajustements à la hausse
comme à la baisse réalisés en cours d’année ne sont pas davantage
mieux évalués.
La chambre recommande à la commune d’établir un budget sur la base de prévisions
budgétaires réalistes et réalisables durant
l’année
en cause.
En réponse,
l’ordonnateur indique que les services de la commune œuvrent en vue
d’améliorer l’exécution budgétaire notamment en élaborant un tableau de planification des
procédures d’achat.
7.2 La fiabilité des comptes et l’information des tiers
7.2.1 La présentation des documents budgétaires
La chambre a relevé qu’en contravention avec l’article L.2313
-1 du code général des
collectivités territoriales et avec l’instruction comptable et budgétaire M 14 applicable aux
communes, certaines annexes obligatoires n’étaie
nt jointes, ni aux budgets, ni aux comptes
administratifs. Ainsi manquent systématiquement les états relatifs aux remboursements
anticipés d’emprunts avec refinancement, ceux relatifs aux flux de sorties de patrimoine (à
joindre au seul compte administrati
f), aux engagements de la commune, ainsi que l’état relatif
au personnel non titulaire pour lequel doivent être mentionnées les conditions de
rémunération et la justification du contrat au regard des textes.
Par conséquent,
la chambre attire l’attention de la commune sur l’obligation de produire ces
annexes particulièrement utiles pour donner une information financière la plus juste et la plus
complète possible.
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
Elle prend note de l’engagement, pris par l’ordonnateur, d’améliorer la présentation des
documents budgétaires.
7.2.2 L’état de l’actif
La chambre invite la commune à
mettre à jour l’
inventaire physique de ses biens
en n’y
faisant plus figurer ceux qui ne sont plus dans son patrimoine comme le cheptel de poneys et
de chevaux ou ceux mis en serv
ice avant l’année 2000
et
dont la nature laisse penser qu’ils ne
sont plus utilisés (logiciels, matériel informatique) ou qu’ils ont été réformés comme des
véhicules datant des années 1980.
Elle insiste aussi
sur la nécessité d’amortir
certains biens acquis après le 1er janvier 1997, en
conformité avec sa délibération municipale relative à la durée des amortissements
11
, prise en
application de l’instruct
ion M14 précitée.
La Chambre prend note
de l’engagement de l’ordonnateur de procéder à la mise à
jour d
e l’actif communal.
7.2.3 Des erreurs d’
imputation comptable
La chambre attire l’attention de la commune sur la nécessité d’inscrire en section de
fonctionnement et non en section d’investissement, comme l’a fait la commune, les
prestations de formation
s dispensées à la suite de l’acquisition de progiciel, non soumises à la
taxe sur la valeur ajoutée. Elles sont, en effet considérées comme détachées de la vente de
logiciel et doivent être, de ce fait, comptabilisées en section de fonctionnement dans le
compte prévu à cet effet (6184 « versement à des organismes de formation »).
La Chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de procéder aux
rectifications.
7.3 L
’
analyse financière
7.3.1- La
formation de l’épargne
Au cours de la période 2007-
2010, la situation financière de la ville de Bruges s’est
profondément dégradée, au point que depuis 2009, elle ne dégage plus de capacité
d’autofinancement
disponible, qui
passe de 168 K€ en 2007 à
-
159 K€ en 2010.
Une
croissance plus rapide des charges de gestion (21,4 %) que des produits de gestion (15,9%) en
est à l’origine.
Elle a provoqué une baisse sensible du résultat de fonctionnement qui est passé
de 796 K€ en 2007 à 343 K€ en 2010. La capacité d’autofinancement brute a subi la même
érosion : 1
292 K€ en 2007 et 835 K€ en 2010.
Le produit des impôts locaux approche 11,3 M€ en 2010, ce qui représente une hausse de 24
% en quatre ans. Le niveau de ces ressources provient
du dynamisme des bases d’imposition
sur lesquelles sont assises la taxe d’h
abitation et les taxes foncières, mais surtout des taux
d’imposition,
qui bien que stables sur la période, sont largement supérieurs à ceux des
communes appartenant à la même strate de population que Bruges. Avec des taux respectifs
de 22,33 %, 32,33 % et 71,20 %, l
’écart est
respectivement de 7 points pour la taxe
d’habitation, de 10 points pour la taxe foncière su
r les propriétés bâties et de 13 points pour la
taxe foncière sur les propriétés non bâties. Le niveau élevé de ces trois taxes assure à la
11
Délibération municipale prise en application de la loi n°94-504 du 22/06/1994, M14, applicable à compter du 01/01/1997
et du décret n°96-523 d
u 13/06/1996, jointe à l’annexe du compte administratif, non datée, exécutoire le 19/12/1996.
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
commune 60% de ses ressources de fonctionnement, proportion nettement supérieure à celle
des autres communes de la strate démographique de référence qui avoisine 33%.
L’
évolution de plus de 21%, sur la période 2007/2010,
des charges de gestion s’explique
prin
cipalement, par l’augmentation de 42,1% des charges à caractère
général et de 21% des
dépenses de personnel alors que le poste des subventions, participations et contingents ainsi
que les autres charges ont diminué de 10%.
Les dépenses de personnel représentent environ la moitié des charges de gestion, sur toute la
période examinée. En euros
par habitant, elles s’alourdissent de 10%, contre 4,8% pour la
moyenne nationale des communes de la strate de référence, avec un pic en 2009 où elles
deviennent supérieures au groupe de comparaison (617
€ par habitant
pour Bruges contre 588
€).
Le deuxième poste le plus important porte sur les charges à caractère général qui, en raison de
leur hausse de 42% en quatre ans, pèsent pour près de 36% en 2010 contre 31 % en 2007,
dans les charges de gestion. Sous réserve que tous les postes de charges ont connu, plus
particulièrement depuis 2008, une augmentation importante, 20% de cette hausse sont dus au
premier loyer de 1,2 M€, payé en 2010, du bail emphytéotique administratif conclu pour
trente ans, portan
t sur le pôle d’équipements publics Arc
-en-
ciel ainsi qu’aux frais de
fonctionnement associés à ce pôle.
Le coefficient de rigidité des charges de structure
12
permet de mesurer le poids des charges
incompressibles d’une commune
. A
l’exception de l’année 2
009, celui de la ville de Bruges
est inférieur à 50 % et reste en-deçà du ratio moyen du groupe de communes de référence,
proche de 52 % en 2008 et 2009.
Il n’en demeure pas moins
que la hausse plus rapide des charges de gestion que des produits
de gestion a conduit à affaiblir considérablement
l’épargne de la commune au cours d
es
années 2007 à 2009.
Cette baisse significative de l’épargne peu
t devenir préoccupante. Depuis
2009, l’autofinancement disponible, c’est à dire, la capacité d’autofinancement brut
e
diminuée du remboursement du capital de la dette, est inexistant. Si, la commune souhaite
maintenir un bon niveau d’équipement,
sans accroître son endettement, elle va devoir
reconstituer sa capacité d’épargner
.
7.3.2 -
L’approche fonctionnelle
Les dép
enses d’équipement se sont amplifiées
de façon continue au cours des années 2007 à
2009
, passant de 2,5 M€ à 4 M€
, pour chuter à
1,6 M€ en 2010,
niveau inférieur à celui de
2007. Rapportées à la population, elles sont toujours inférieures à la moyenne nationale de la
strate démographique de référence, sauf en 2009, où elles ont rejoint le ratio national de 309
€, par habitant.
Cette dernière année est atypique car elle concentre plusieurs projets comme
l’acquisition du terrain à la communauté urbaine de Bor
deaux (2,3 millions) pour
l’implantation du pôle d’équipements publics
« Arc-en-ciel »
ainsi que l’achèvement de la
construction du forum des associations.
Un tiers des dépenses d’investissement est autofinancé
en 2007 et 2008 et plus de 80% le sont
en 2009 et en 2010. Cette situation, paradoxale,
en raison d’une dégradation notable de
la
capacité d’autofinancement, s’explique par
la perception anticipée, en 2009, des attributions
du fonds de compensation de taxe sur la valeur ajoutée, accordées dans le cadre du plan de
relance de l’économie prévu à l’article 1er de la loi de finances rectificative pour 2009 et par
12
Le coefficient de rigidité des charges de structures correspond à la somme des charges de personnel (chapitre 012), des
intérêts courus et des contingents et participations, rapportée aux recettes totales de fonctionnement sauf la quote-part des
subventions d’investissement transférée au comp
te de résultat (compte 777).
Observations définitives sur la commune de Bruges
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CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
l’encaissement de subventions consenties par divers organismes et collectivités, pour financer
l’opération «
Arc-en-ciel ».
Le solde des dépen
ses d’investissement
a été financé par des emprunts dont la mobilisation
n’a pas été
ajustée aux besoins réels. Globalement, le montant des emprunts souscrits entre
2007 et 2010, proche de 5,3, M
€ a été
supérieur au besoin de financement de 4,9 M€, ce qui
représente environ 8% des nouveaux emprunts.
L’
encours de la dette
du budget principal, arrêté au 31 décembre, est passé de 12,58 M€ en
2007 à 12,87 M€ en 2010
.
Sous l’effet
de la baisse de la
capacité d’autofinancement brute, la
capacité de désendettement
13
se détériore progressivement. Elle passe de 9 ans en 2007 à près
de 16 ans en 2010 et dépasse ainsi le
seuil d’alerte à partir duquel la situation est considérée
comme préoccupante. La situation est encore plus alarmante après introduction de la dette
contractée par la commune pour 30 ans à compter de 2010, dans le cadre du bail
emphytéotique
administratif
portant
sur
l’opération
«
Arc-en-ciel ».
L’endettement
correspondant à cette opération é
tant de l’ordre de 17 M€, l’endettement de la commune
passe
à près de 30
M€ et sa capacité de désendettement
est portée de 16 ans à plus de 35 ans.
En conclusion, la chambre observe que la commune de Bruges a engagé sur la période
2007/2010,
des dépenses d’
équipements publics très coûteuses et disproportionnées avec les
besoins de sa population. Il en résulte que malgré une fiscalité élevée, elle ne dégage plus
d’é
pargne et a atteint un endettement qui va affecter
ses capacités d’invest
issement, pour les
années à venir. Seule une réelle politique de réduction des charges de fonctionnement peut la
conduire
à lui redonner quelques marges de manœuvre.
En réponse aux observations sur la situation financière, l’ordonnateur
a indiqué
que l’analyse de la Chambre rejoignait les conclusions de l’audit mené par les services de la
direction générale des finances publiques. Il a également précisé qu’en 2011, la situation
s’était améliorée. Cette amélioration ressort effectivement des comptes de l’année
2011. Selon
les indications contenues sur le site de Bercy Colloc, le résultat de la section de
fonctionnement est passé de 414 milliers d’€ en 2010 à 887 milliers d’€ en 2011. La capacité
d’autofinancement brute a plus que doublé (de 835 milliers d’€ en 2010 à 1959 milliers d’€ en
2011). La capacité d’autofinancement nette est redevenue positive (de –
145 milliers d’€ en
2010 à 873 milliers d’€ en 2011). L’encours a diminué, passant de 12,87 M€ au 31 décembre
2010 à 11,77 M€ au 31 décembre 2011. Sous l’effet de la diminution de l’endettement et de
l’augmentation de la capacité d’autofinancement brute, la capacité de désendettement a été
ramenée de 16 ans en 2010 à 6 ans en 2011. Ce calcul ne tient pas compte de la dette
comprise dans le BEA.
*******
13
La capacité de désendettement résulte du rapport entre l’encours de la dette au 31 décembre et la capacité
d’autofinancement brute.