Rapport d’observ
ations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
Syndicat mixte du parc naturel régional de Corse
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exercices 2005 et suivants
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SYNDICAT MIXTE
POUR L’ETUDE, LA REA
LISATION ET LA GESTION
DU PARC
NATUREL REGIONAL DE LA CORSE
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE CORSE
Exercices
2005 et suivants
La chambre régionale des comptes de Corse a procédé, dans le cadre de son programme de
travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion
du syndicat mixte
pour l’étude, la
réalisation et la gestion du parc naturel régional de la Corse
à compter de l’exercice 2005. Ce
contrôle a été ouvert par lettre en date du 26 septembre 2011.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières a eu
lieu le 23 mars 2012 avec le président du syndicat mixte, M. Jean-Luc Chiappini.
La chambre, lors de sa séance du 26 avril 2012, a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été adressées dans leur intégralité
à l’ordonnateur
. Des extraits ont également été
envoyés à des personnes physiques ou morales citées dans le rapport. Après avoir examiné les
réponses écrites de M. Jean-Luc Chiappini, M. Paul Giacobbi, M. Christian Cesari, M. le président
de la chambre des métiers et de l’artisanat de la Corse
-du-Sud et de M. Jean-Louis Achard, la
chambre, lors de sa séance du 9 octobre 2012, a arrêté ses observations définitives, développées
dans le présent rapport.
Elles ont été adressées à M. Jean-Luc Chiappini, président qui en a accusé réception le
16 novembre 2012, sa réponse est parvenue à la chambre le 14 décembre. Elle est jointe au présent
rapport.
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Sommaire
1
PRESENTATION DU SYNDICAT ET PERIMETRE DE CONTROLE
.............................................................................
5
1.1
P
RESENTATION DU SYNDICAT MIXTE DU PARC NATUREL REGIONAL DE
C
ORSE
.........................................................................
5
1.2
L
E CHAMP DU CONTROLE
............................................................................................................................................
6
2
LA GOUVERNANCE DU SYNDICAT MIXTE
...........................................................................................................
7
2.1
L
E FONCTIONNEMENT DES INSTANCES DU SYNDICAT
.........................................................................................................
7
2.2
L
E COMITE SCIENTIFIQUE
.............................................................................................................................................
7
2.3
L
E SIEGE ET LES BUREAUX DU SYNDICAT
..........................................................................................................................
8
2.4
L’
ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU SYNDICAT
.............................................................................................................
9
2.5
D
ES RELATIONS INSUFFISANTES AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LES ETABLISSEMENTS PUBLICS
....................................
9
3
LA GESTION DU SYNDICAT MIXTE
.....................................................................................................................
11
3.1
U
NE BONNE SITUATION FINANCIERE DU SYNDICAT MAIS L
’
ABSENCE DE STRATEGIE A LONG TERME
............................................
11
3.1.1
La situation financière est favorable
.........................................................................................................
11
3.1.2
La stratégie du syndicat mixte manque de visibilité
.................................................................................
12
3.2
L
ES RECETTES DU SYNDICAT
.......................................................................................................................................
13
3.2.1
L’inadaptation des statuts à la réalité des recettes du syndicat
...............................................................
13
3.2.2
Le syndicat mixte a tenu compte des observations précédentes de la chambre pour la tenue de la régie
de recettes
...............................................................................................................................................................
14
3.2.3
La centrale de réservation des nuitées dans les refuges fait progresser le montant des recettes
............
15
3.3
L
ES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DU SYNDICAT
.........................................................................................................
15
3.3.1
Les dépenses liées au personnel ont progressé
.........................................................................................
15
3.3.2
La commande publique
.............................................................................................................................
20
3.4
L
ES MISSIONS DU SYNDICAT MIXTE
..............................................................................................................................
22
3.4.1
Les études financées par le syndicat mixte
...............................................................................................
22
3.4.2
Le développement de la randonnée n’occulte pas les difficultés de gestion des refuges du GR 20
..........
24
4
LE CLASSEMENT DU PARC ET LE RENOUVELLEMENT DE LA CHARTE
..................................................................
27
4.1
L’
IMPORTANCE DU CLASSEMENT
.................................................................................................................................
28
4.2
U
N LANCEMENT DE PROCEDURE TARDIF QUI NECESSITE LE REPORT DE L
’
ECHEANCE DU CLASSEMENT
.........................................
28
4.3
U
N ELARGISSEMENT TERRITORIAL AMBITIEUX QUI RECULE L
’
ECHEANCE PREVISIBLE DE LA PROCEDURE DE RENOUVELLEMENT
.........
29
4.4
L
A PREMIERE ETAPE DU RENOUVELLEMENT DE LA CHARTE N
’
EST TOUJOURS PAS FRANCHIE
.....................................................
30
4.5
U
NE ANIMATION DEFAILLANTE
...................................................................................................................................
30
4.6
U
NE PROCEDURE COUTEUSE
......................................................................................................................................
31
5
LE BILAN DE L’ACTION
DU SYNDICAT
................................................................................................................
31
5.1
D
ES RAPPORTS ANNUELS D
’
ACTIVITE TRES INCOMPLETS
...................................................................................................
31
5.2
L’
EVALUATION FAITE PAR LE SYNDICAT SUR LA CHARTE PRECEDENTE
...................................................................................
32
5.2.1
Les
succès relevés dans l’évaluation
.........................................................................................................
32
5.2.2
Certains échecs sont identifiés :
................................................................................................................
32
5.3
L
ES PROGRAMMES INTERNATIONAUX DE PRESERVATION DU PATRIMOINE NATUREL ONT CONNU DES FORTUNES DIVERSES
............
33
5.4
L
ES PROGRAMMES NATIONAUX NE SONT PAS SUFFISAMMENT VALORISES PAR LA COMMUNICATION
.........................................
34
Réponse de M. chiappini
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Résumé des observations
Le syndicat mixte pour l’étude, la réalisation et la gestion du parc naturel régional de la
Corse a été créé par arrêté ministériel du 15 décembre 1970. Son principal objet est de mettre en
œu
vre la charte qui détermine les orientations de protection, de mise en valeur et de développement
du parc et qui lui assure des financements apportés par l’Etat.
L’établissement est constitué par la collectivité territoriale de Corse (CTC), les deux conse
ils
généraux, les 145 communes et les quatre établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) inclus dans le territoire du parc, qui couvre 40 % du territoire insulaire. Il dépend très
fortement de la CTC qui détient 40 % des voix dans ses instances et qui, statutairement, lui apporte
75 % de ses financements.
La gouvernance du syndicat
Les instances du syndicat ne fonctionnent pas de manière satisfaisante. Composé de 190
membres, le comité syndical n’en réunit qu’un faible nombre lors de ses as
semblées générales. La
commission permanente, le conseil de présidence et les commissions diverses (patrimoine,
développement, tourisme, et animation) ne sont
pas véritablement actives. Le comité scientifique
ne se réunit que trop rarement et
n’est pas vr
aiment associé aux programmes scientifiques du
syndicat.
Les relations entretenues avec les agences et offices de la CTC ne sont pas suffisamment
formalisées, alors que les champs de compétence de ces organismes recouvrent bien souvent ceux
du syndicat. Il
n’existe pas de convention
reposant sur des projets communs dans un cadre
pluriannuel
avec l’office de développement agricole et l’agence du tourisme. Il n’y a pas davantage
d’accord
avec les communes et les établissements publics de l’Etat, ce qui est pr
éjudiciable
notamment en matière de protection de la nature.
La gestion du syndicat
Le budget de fonctionnement du syndicat s’élève à près de 7 M€. Les ressources de
l’établissement proviennent pour près de 90 % de subventions. Les charges de personnel
représentent 70 % de ses dépenses. La situation financière du syndicat ne présente pas de difficulté
particulière.
S’agissant des recettes, les statuts du syndicat, qui déterminent une clef fixe de répartition
entre les contributeurs publics et les recettes propres notamment tirées de la fréquentation du
GR
20, nécessitent d’être révisés car ne correspondant pas à la réalité. En effet, l’évolution positive
des recettes propres obtenue grâce à la réservation à distance des nuitées dans les refuges, modifie
substantiellement la structure des recettes.
Cependant, ses dépenses augmentent plus rapidement que ses recettes sur la période
examinée. L’évolution des dépenses est surtout liée à l’accroissement des charges de personnel. Les
effectifs ont augmenté de 11 agents entre 2005 et 2011, pour atteindre 152 agents en fin d’année
2011, y compris 46 agents sous
contrats uniques d’insertion, largement financés par l’Etat.
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Les frais de déplacement sont élevés et leur liquidation ne respecte pas la réglementation en
matière de défraiement de nuitées. Les véhicules de service sont utilisés pour relier les résidences
familiales aux lieux de travail souvent éloignés. Les frais de représentation sont eux-mêmes élevés.
Ainsi, les repas d’élus sont quasi quotidiens.
La chambre a cependant pris note des améliorations constatées dans la gestion des
ressources humaines (absentéisme, formation professionnelle, évaluation individuelle). La
commande publique nécessite d’être davantage formalisée af
in de sécuriser les procédures.
De nombreuses études sont financées par le syndicat pour des montants importants. Les
rapports rédigés par les prestataires sont souvent décevants quant à leur contenu et restent
généralement sans suite.
Des efforts doivent également être faits dans la gestion des refuges du GR 20 : clarification
juridique des occupations, améliorati
on des conditions d’hygiène et de sécurité,
poursuite de la
régularisation de la situation des gardiens.
Le classement du parc et le renouvellement de la charte
Actuellement, le classement du parc
n’a pas été renouvelé
; de fait il
n’
est donc plus en
cours de validité et la charte, elle-même, est
caduque. Or le classement du parc, lié à l’existence
d’une charte, est essentiel et conditionne même l’existence
et le fonctionnement du syndicat mixte.
Ce dernier, maître d’œuvre de la procédure de renouvelleme
nt, est pour partie responsable de cette
situation.
Tardivement lancée par délibération de la CTC le 30 mars 2007, la procédure de classement
n’a toujours pas abouti et ne devrait
pas connaître son terme avant 18 mois dans le meilleur des cas.
L’évaluation sommaire de la charte précédente n’a été validée qu’en janvier 2010. Ce n’est qu’à la
fin de 2010 que le territoire
d’étude a été prédéfini. Le cadrage de la future charte, qui n’a pas
encore été adopté par le syndicat, a été élaboré en fin d’année 2011.
Ainsi, l’avant
-projet de charte
n’est toujours pas disponible cinq ans après le lancement de la procédure, alors que les délais
indicatifs pour aboutir à ce document ne
s’élèvent qu’
à un an.
Cette absence de résultat est malgré tout coûteuse, puisque les frais partiels engagés par le
syndicat (hors temps passé par les fonctionnaires du syndicat et frais divers liés notamment aux
déplacements) sont évalués à plus de 864
000 €.
L’évaluation menée dans le cadre du renouvellement de la charte sur les actions
du syndicat
souligne de nombreuses réussites dans les domaines de la préservation du patrimoine naturel,
culturel et paysager
, de la revitalisation de l’espace rural, de la mission d’accueil, d’information et
de sensibilisation. Elle relève également quel
ques échecs. D’une manière générale, le syndicat est
invité à développer une culture de l’évaluation qui n’a été mise en œuvre que ponctuellement
jusqu’à présent.
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PRESENTATION DU SYNDICAT ET PERIMETRE DE CONTROLE
1.1
Présentation du syndicat mixte du parc naturel régional de Corse
Le statut et le fonctionnement des parcs naturels régionaux sont déterminés par la loi dans
les articles L. 333-
1 et suivants du code de l’environnement.
Ils disposent qu’en vue de la création
d’un parc naturel régional, l
a région définit un périmètre d'étude
faisant l’objet d’un classement par
décision du
ministre en charge de l’environnement si le dossier
proposé répond à certains critères.
Le dossier doit, notamment, comporter un projet de charte constitutive. Ce projet de charte
est élaboré par la région avec l'ensemble des collectivités territoriales concernées, en concertation
avec les partenaires intéressés. Il est soumis à enquête publique puis approuvé par les collectivités
territoriales concernées et adopté par décret portant classement du territoire en parc naturel régional
pour une durée fixée désormais à douze ans.
Le parc naturel régional est régi par une charte, mise en œuvre sur le territoire du parc par le
syndicat mixte. La charte définit les domaines d'intervention du syndicat mixte permettant de mettre
en œuvre les orientations de protection, de mise en valeur et
de développement qu'elle détermine
(article R. 333-
2 du code de l’environnement).
Le syndicat mixte pour l’étude, la réalisation et la gestion du p
arc naturel régional de la
Corse a été créé par arrêté ministériel du 15 décembre 1970. Son statut actuel relève de l’arrêté
préfectoral n° 99-570 du 17 septembre 1999, modifié, qui lui confie pour objets sur le territoire du
parc de :
-
mettre en œuvre l
a charte du parc ;
-
veiller à son respect et assurer la cohérence et la coordination des actions de
protection, de mise en valeur, de gestion, d’animation et de développement, menées par ses
partenaires ;
-
assurer la réalisation, l’animation et la gest
ion de ses équipements propres ;
-
présenter, en tant que de besoin, des propositions de révision de la charte ;
-
gérer la marque collective « parc naturel régional de Corse » ;
-
réviser, en tant que de besoin, la charte du parc.
Pour la Corse, le législateur a prévu que le syndicat mixte du parc contribue, dans le cadre
d’une convention passée avec l’office de l’environnement de la Corse (OEC), à mettre en œuvre les
politiques définies par la collectivité territoriale (article L. 4424-35 du code général des collectivités
territoriales).
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Le décret du 9 juin 1999 a classé dans le parc naturel régional de Corse les territoires de 143
communes et adopté la charte approuvée par l’Assemblée de Corse le 23 juillet 1998.
Depuis, deux
communes de Corse-du-Sud ont été ajoutées au territoire du parc. Celui-ci recouvre une superficie
de 377 800 hectares représentant près de 40 % du territoire insulaire pour seulement 30 000
habitants environ.
Le classement du territoire a été prolongé par décret du 2 juin 20
09 jusqu’au 9 juin 2011.
Il
n’a pas été renouvelé, de même que la charte qui lui est associée. De
fait, il est caduc à ce jour.
Le syndicat mixte est constitué par la collectivité territoriale de Corse (CTC), les deux
départements, les 145 communes et les quatre établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) inclus dans le territoire du parc.
Il est administré par un conseil syndical
composé de 190 membres représentant les collectivités locales qui le composent. La CTC y détient
40 % des voix. Le bureau comprend 44 membres dont les voix sont réparties à 40 % pour la CTC,
40 % pour les communes, 15 % pour les deux départements et 5 % pour les EPCI.
Aux termes des statuts, le financement du syndicat est assuré à hauteur de 75 % par la CTC,
10 % par les départements, 2,5 % par les communes et par les ressources propres pour le restant.
Ainsi, le syndicat est une structure largement dépendante de la CTC. Sa compétence
essentielle est de mettre en œuvre la charte,
qui fixe les
objectifs à atteindre
en matière de
protection, de
mise en valeur et de développement du parc naturel. Une grande partie de son activité
concerne la gestion des chemins de grande randonnée, parmi lesquels le GR 20 qui traverse l’île du
Nord au Sud.
1.2
Le champ du contrôle
Le présent contrôle a porté sur :
-
la gouvernance du syndicat mixte ;
-
le renouvellement de la charte et du classement du parc ;
-
la situation financière ;
-
la gestion des ressources humaines ;
-
les dépenses et les recettes de fonctionnement ;
-
l’
activité de développement de la randonnée et le GR 20 ;
-
le bilan de l’action du parc à l’occasion de son quarantième anniversaire.
Il fait suite au contrôle précédent de la chambre, qui portait sur les exercices 1999 à 2004.
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2
LA GOUVERNANCE DU SYNDICAT MIXTE
2.1
Le fonctionnement des instances du syndicat
Le comité syndical est réuni en assemblée générale selon un rythme moyen de 4 à 5
réunions annuelles, sans difficulté de quorum, grâce aux pouvoirs confiés par les membres absents.
Il a cependant été noté que les membres effectivement présents ne sont pas nombreux, eu égard à la
composition du conseil. En 2010 et 2011, seuls trois délégués de la CTC ont été en moyenne
présents à chaque réunion. S’agissant du collège des communes, les délégués présents
étaient 29 en
moyenne sur 145, soit un sur cinq. Les élus communaux, au cours de cette même période, n’ont
apporté en moyenne que 20 pouvoirs. En d’autres termes, près de
s
deux tiers des communes n’ont
pas participé à la vie du syndicat.
La commission permanente, le conseil de présidence et les commissions diverses
(patrimoine, développement, tourisme et animation) ne sont pas véritablement actives. Le rapport
précédent de la chambre soulignait les risques liés à un véritable empilement de structures. Dans sa
réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur actuel écrivait
: «
j’informe la
chambre qu’
une démarche
relative au toilettage des statuts est en cours afin qu’
ils deviennent un
outil au service de l’organisation du parc
».
Toutefois, la simplification annoncée des structures, permise par les statuts du syndicat
mixte,
n’a pas été opérée
. Elle pourrait être menée à
l’occasion
du renouvellement de la charte.
Le fonctionnement par projet, qui fondait de nombreuses remarques de la chambre à cette
époque, a été abandonné par le syndicat.
Recommandation n°1 : Analyser les raisons pour lesquelles les membres du syndicat ne
s’impliquent pas
davantage
dans la vie de l’établissement et prendre les mesures qui
découleront de ce diagnostic
afin d’améliore
r leur participation.
Recommandation n°2 :
A l’occasion du renouvellement de la charte, o
pérer la
simplification des structures du syndicat.
2.2
Le comité scientifique
Les parcs naturels régionaux ont été créés sur des territoires présentant un patrimoine
remarquable. Parmi ceux-ci, le parc naturel régional de Corse occupe une place singulière du fait de
l’insularité, du caractère endémique de sa faune et de sa flore et des menaces qui pèsent sur
certaines espèces singulières.
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E
n application de l’article 9 des statuts du syndicat, ce dernier s’est doté d’un
comité
scientifique dans lequel sont «
représentées les sciences de l'Homme et les sciences de la Nature
»
.
En 2005, lors de son unique réunion du 19 février, les membres du comité regrettaient le manque
d’information relatif aux programmes
Life (cf. infra). En 2006, lors de son unique réunion tenue le
7 octobre,
les membres regrettaient encore une fois
à l’unanimité de n’être informés que par les
médias de l’avancement de ce
rtains programmes scientifiques, notamment sur les actions relatives
au balbuzard pêcheur. Ils s’accordaient à demander par écrit au président du syndicat mixte à être
davantage associés aux projets du parc, en particulier ceux ayant une base ou un contenu
scientifique et tout particulièrement le « life mouflon », dont les vicissitudes ne leur avaient pas
échappé.
Leur lettre n’ayant pas reçu de réponse, et la situation n’ayant pas favorablement évolué
en 2007, les membres de cette instance ont tous démissionné en février 2007.
La constitution
d’un nouveau comité prendra 18 mois. Sa première réunion, l
e
4 février 2008,
n’aborde pas de sujet technique. Elle est purement fonctionnelle.
Le comité y élit
son président et instaure une fréquence obligatoire de réunion de trois fois par an. Cette dernière est
réduite l’année d’après à deux fois par an.
Cette disposition du règlement intérieur n’a été satisfaite
ni en 2008 (une réunion), ni en
2009 (une réunion), ni en 2010 (aucune réunion).
Ce n’est qu’en
2011 que le comité est réuni deux
fois. L
es programmes techniques du parc ne sont pas à l’ordre du jour mais le dossier du
renouvellement de la charte y est discuté. Peu des 20 membres du comité assistent aux réunions : ils
n’étaient que 3 le 2 mars 2011 et 10 l
e 28 juin suivant.
A l’évidence, le comité scientifique n’est pas une force de proposition ni un outil sur lequel
s’appuie le syndicat mixte pour définir ses programmes
scientifiques. Sur ce point,
l’actuel
président du comité scientifique reconnait une
certaine difficulté à mobiliser l’instance dont il dirige
la destinée dans le contexte d’incertitude qui prévaut en raison de l’état d’avancement actuel du
dossier de renouvellement de la charte. L’ordonnateur fait
, lui,
état de l’indépendance de ce comité
mais indique que celui-ci
a, récemment,
travaillé de manière exclusive sur la charte et qu’il a été, en
ce domaine, une force de proposition et de production.
Recommandation n° 3 : Mobiliser davantage les compétences réunies au sein du comité
scientifique
en l’associant aux travaux du syndicat
.
2.3
Le siège et les bureaux du syndicat
Les locaux de la présidence et du siège administratif du syndicat se trouvent à Ajaccio. Ils
comprennent des bureaux situés près de la préfecture
, au troisième étage d’un
immeuble vétuste
ainsi que des bureaux en rez-de-
chaussée et au premier étage d’un immeuble
proche.
Les locaux occupés par le syndicat
au cœur d’Ajaccio couvrent une surface de 507 m² où
travaillent 35 agents du siège. Ce sont des locaux à usage d’habita
tion transformés en bureaux. De
ce fait, ils ne sont pas adaptés, ils sont vétustes, difficiles à entretenir et ne paraissent pas offrir
toutes les garanties contre le risque incendie. Du reste, aucun compte-rendu de visite relative à la
prévention du risq
ue incendie n’a pu être
fourni.
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Le montant du loyer annuel, hors les charges, s’élève à 90 528 €
en 2011,
soit 178 €/m². Ce
tarif n’est pas significativement différent des prix du marché. Il est certain que le fait d’avoir
maintenu le siège du parc naturel régional au centre-ville ajaccien constitue à la fois un handicap
pour le management des agents de terrain, un manque de visibilité pour la population concernée par
l’action du parc, une contradiction avec l’objectif de contribuer à l’aménagement du t
erritoire fixé
au syndicat mixte dans la charte. Ce maintien génère également un surcroît de dépense. On peut, en
effet, estimer que le montant du loyer à verser pour une surface équivalente serait, dans l’hypothèse
la moins favorable, moitié moindre dans une petite agglomération située en zone rurale.
Par délibération du 30 juin 1999, le syndicat mixte décidait : «
de reconnaître Corte comme
ville centre du parc et d’y implanter la maison du parc
» sans pour autant manifester clairement la
volonté d’y tra
nsférer son siège administratif. Le département de la Haute-Corse achève
actuellement un bâtiment prévu pour accueillir les bureaux du syndicat mais aucune décision
formelle n’a encore été prise. Le président du
syndicat
a d’ores et déjà souligné qu’il s’a
girait certes
du siège statutaire destiné à recevoir les assemblées générales et quelques réunions d’élus ou de
cadres mais que les agents implantés à Ajaccio ne seraient pas déplacés à Corte. Il estime par
ailleurs que la localisation des bureaux à Ajaccio ne gêne pas le fonctionnement du syndicat.
2.4
L’organisation administrative du syndicat
Le parc n’a plus de directeur depuis février 2007
. Un coordonnateur général apparaît
cependant
dans l’organigramme qui montre que l’ensemble des agents est placé sous
son autorité.
Les statuts actuels ne prévoient pas ce poste et ne décrivent pas cette fonction.
Le président n’a pas
délégué sa signature. Aucune disposition n’est prise pour pallier une éventuelle absence du
président depuis 2008.
L’organigramme comporte
6 services de tailles très différentes : les services « patrimoine
naturel et Europe » ne comportent que 2 agents en dehors du chef de service, alors que le service
« montagne-randonnée » en comprend 51 et le service «
éducation à l’environnement
» 22. Les
directeurs généraux adjoints sont eux-
mêmes en charge d’un petit service de 4 à 10 agents et
n’occupent pas de fonction d’encadrement véritable vis
-à-vis des chefs des autres services.
L’organigramme ne fait pas apparaître une organisation calquée sur le
s missions assignées au
syndicat mixte.
La recherche de qualité est un objectif affirmé qu’aucune démarche interne formalisée telle
que le contrôle de gestion, par exemple, ne corrobore. Une délibération du 21 juin 2010 a autorisé le
président à recherch
er l’appui d’une entreprise privée pour l’accompagner dans une démarche de
certification en référence à la norme ISO 14001. Cette norme est une des plus utilisées par les
entreprises qui souhaitent maîtriser les impacts environnementaux liés à leurs activités.
L’ordonnateur indique qu’a
ucune suite concrète
n’a pu être donnée en l’
absence de financement.
2.5
Des relations insuffisantes avec les collectivités territoriales et les établissements
publics
La Collectivité territoriale de Corse (CTC) apporte, via so
n office de l’environnement
(OEC), l’essentiel des ressources financières au syndicat sans qu’il s’agisse d’une véritable tutelle.
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Par ailleurs, les compétences et les objectifs du syndicat recoupent ceux de l’OEC dans le
domaine environnemental mais aussi économique, en particulier sur la revitalisation des zones
rurales de l’intérieur et la gestion des espaces protégés (réserves naturelles)
. En dépit du fait que les
prérogatives
de l’OEC en la matière
ont progressivement été élargies ces dernières années, les
responsables de la CTC et du syndicat mixte soulignent la complémentarité de ces deux structures.
Néanmoins, il manque une approche commune et globale de ces collectivités en matière de
protection, et de développement. Ainsi, la reconstruction des refuges du GR 20,
aujourd’hui très
anciens, parfois vétustes ou inadaptés à la demande des randonneurs,
ne fait pas l’objet d’une
programmation pluriannuelle
. L’installation de toilettes sèches dans tous les refuges
annoncée par le
président du syndicat
mixte n’a concerné que deux refuges (celui d’Asinau
déjà équipé et celui de
Carozzu prochainement).
Si, notamment par le biais des financements croisés, la coopération avec les offices et
agences de la CTC est une réalité, aucune contractualisation n’a
formalisé les relations du syndicat
mixte
avec l’agence du tourisme de la Corse (ATC) dont les objectifs
se confondent pourtant avec
ceux du parc, en particulier pour l’accueil des randonneurs.
Les documents présentés relatifs à des
actions faisant l’objet
d’une collabora
tion active, comme par exemple la charte de qualité des gîtes
d’étape, ne comportent pas l’en
-
tête de l’ATC
.
A
ucune relation formalisée n’existe
non plus entre le syndicat et
l’office de développement
agricole et rural de Corse (ODARC) dont
des domaines d’action sont pourtant
communs.
Avec les communes et les communautés de communes,
les coopérations n’ont pas davantage
abouti. Les communes ont compétence en matière de police rurale mais la faiblesse de leurs moyens
a pour conséquence que celle-ci
n’est pas véritablement assurée
sur le territoire du parc alors même
que les atte
intes à l’environnement
et les infractions progressent, en particulier la circulation des
véhicules à moteurs dans les espaces naturels
. Cette compétence n’entre pas
dans les compétences
du syndicat mixte mais devant l’échec relatif des projets de développement
en milieu rural et face à
la montée des atteintes aux espaces naturels, le syndicat mixte
n’a
pas joué un rôle fédérateur auprès
des communes rurales afin, par exemple, de les encourager à édicter des restrictions de circulation
pour les engins à moteur. I
l n’a pas non plus conventionné avec les services de l’Etat en charge de
la police de l’environnement :
o
ffice national des forêts, office national de l’eau et
des milieux
aquatiques, office national de la chasse et de la faune sauvage, pour faire diminuer ces atteintes.
Cette absence de relations a conduit à des dérives. En raisons de la hausse continue de la
fréquentation du GR 20 au long de ces dernières années et du nombre de places limitées offertes par
les refuges et bivouacs organisés autour de ceux-ci, de nombreux bivouacs sont apparus gérés par
des particuliers.
Ces installations, plus ou moins tolérées par les communes, sont le plus souvent
anarchiques : implantations sans droit ni titre, constructions temporaires ou permanentes sans
autorisation.
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L’exemple de la création du refuge de Matalza est, à cet égard, instructif : l’étape entre les
refuges d’Usciolu et d’Asinau est très longue (enviro
n 10 heures de marche sportive). Des
randonneurs en difficultés sont parfois obligés de bivouaquer de manière improvisée. D’autres ne
trouvent pas de place dans le refuge fréquemment complet en période estivale. Des bivouacs
intermédiaires ont été peu à peu implantés en marge du trajet du GR 20 par des personnes
étrangères au parc, a
u point que l’itinéraire habituellement emprunté par les randonneurs s’en
trouve aujourd’hui modifié. Le syndicat mixte a décidé de normaliser la situation et obtenu des
autorit
és concernées (commune, Etat) l’autorisation de modifier le tracé du GR 20 et d’implanter un
nouveau refuge à mi-chemin entre Usciolu et Asinau : le refuge de Matalza. Ainsi, le syndicat
espère mettre un terme aux bivouacs illégaux et maîtriser les atteint
es à l’environnement, au moins
sur ce tronçon.
Ponctuellement, le syndicat mixte a fait effectuer des relevés aériens de certaines
constructions illégales. Il a
bien tenté d’intervenir auprès des maires
et sollicité
l’appui des services
de l’Etat pour enrayer l’expansion de
ces structures
autour du refuge d’
Usciolu sur la commune de
Cozzano m
ais il n’a pas cherché à mettre en œuvre une solution globale à ce problème avec
l’ensemble des communes concernées qui font partie du parc et la situation ne s’est pa
s améliorée
de manière tangible. Il indique vouloir proposer, dans le cadre du renouvellement de la charte, une
modification législative afin de conférer au syndicat mixte des pouvoirs de police de
l’environnement
dans la
zone située au-dessus de 1000 m d
’altitude
où le Parc jouirait de certaines
prérogatives des Parcs nationaux. Sans préjuger de la volonté du législateur, une telle mesure paraît
d’emblée très difficile à appliquer sur le terrain et ne permettrait pas de répondre à l’ensemble des
problèmes posés par la pratique des sports de nature : canyoning et circulation des engins à moteur,
par exemple, puisque ceux-ci se déroulent le plus souvent à une altitude inférieure.
Recommandation n° 4 : formaliser les coopérations avec les offices et agences de la
CTC dans un cadre pluriannuel.
Recommandation n° 5 : prendre des initiatives en matière de conventionnement avec
les collectivités territoriales et les établissements publics nationaux en charge de la police de
l’environnement
.
3
LA GESTION DU SYNDICAT MIXTE
3.1
Une bonne situation financière du syndicat mais
l’absence de
stratégie à long terme
3.1.1
La situation financière est favorable
Le budget de fonctionnement du syndicat s’élève à près de 7 M€. Les ressources de
l’établissement proviennent pour près de 90 % de subventions. Les charges de personnel
représentent 70 % de ses dépenses.
Depuis 2007, le résultat du fonctionnement courant est en déficit de plus de 0,2 M
€ en
moyenne. Les recettes progressent de 15 % entre 2005 et 2010
(+ 0,9 M€),
alors que les dépenses
augmentent de 22 %
(+ 1,2 M€), en raison de la progression des charges de personnel (+ 0,7 M€) et
des dotations aux amortiss
ements (+ 0,5 M€)
.
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Cependant, grâce à des produits exceptionnels élevés (remboursements de sinistres) et à une
annuité de remboursement de la dette d’un faible niveau, la capacité d’autofinancement nette du
syndicat (montant d’épargne disponible pour f
inancer ses investissements) se situe à un niveau
élevé, compris entre 0,2 M
€ et
0,5 M
€ durant la période considérée.
Le fonds
de roulement est l’excédent des biens stables sur les dépenses durables
. Il permet
normalement de financer une partie de l’expl
oitation. Après une période de forte diminution, il se
stabilise en 2010 - 2011 à un niveau de 0,8 M
€
, représentant environ deux mois de dépenses de
personnel.
A ce jour, le syndicat mixte n’a plus d’endettement. Cette situation doit s’apprécier à la
lumi
ère du manque de projet global d’investissement.
3.1.2
La stratégie du syndicat mixte manque de visibilité
Le débat d’orientation budgétaire est précédé de l’envoi des documents soumis à la
discussion. Ceux-
ci présentent les résultats budgétaires de l’exercice
écoulé et proposent des actions
pour l’exercice en cours. Il est davantage une collection de projets d’investissements qu’une
présentation de la stratégie du syndicat mixte selon les axes qui constituent ses missions. Ils ne
comportaient, en 2011 et 2012, ni analyse financière, ni prospective véritables. Ils se limitaient à
des commentaires factuels sur l’exécution du budget précédent.
Conscient de ce problème, l’ordonnateur a indiqué, dans sa réponse aux observations
provisoires de la chambre, sa volonté
de renforcer le dialogue avec les élus et d’instaurer un
véritable débat sur les projets et la définition de la stratégie de
l’établissement
. Il affirme vouloir,
pour le syndicat mixte, mettre en place une politique de développement de la montagne notamment
au travers de la construction de nouveaux refuges et de la rénovation de ceux existants. Cependant,
au cours de la période sous revue, seule la construction du refuge de Bucchinera a été réalisée. Celle
du refuge de Matalza, dont le financement est acquis, qui devrait se dérouler courant 2013, apparaît
certaine. A
ucun autre projet n’a été concrétisé, ou n’est sur
le point de l’être, en dépit de l’ambition
affichée.
La prévision budgétaire en investissement est particulièrement optimiste, puisque le
pourcentage de réalisation se situe en moyenne et de manière récurrente autour de 30 % au long de
la période sous revue.
De fait, l
es investissements ne font pas l’objet d’une programmation véritable
. Aucun
document prévisionnel pluriannuel d’investissement
n’a pu être
produit ; seuls sont disponibles les
documents de suivi des réalisations établis par le service comptable.
Par ailleurs, le syndicat n’a pu fournir qu’un
document qui recense ses implantations. Il ne
dispose pas d’un état de l’actif
dont l’él
aboration est imposée annuellement et qui
n’a pas été
renouvelé depuis 1999.
Aucun document satisfaisant n’a pu être présenté qui recense l’intégralité du
patrimoine du parc, sa valeur actualisée ainsi que les amortissements en cours.
Recommandation n° 6 : définir une stratégie pluriannuelle d
’
investissements et dresser
l’
inventaire précis du patrimoine du syndicat mixte.
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3.2
Les recettes du syndicat
3.2.1
L’inadaptation des statuts à la réalité des recettes du syndicat
L’article 17 des statuts du syndicat mixte
prévoit que «
les recettes de fonctionnement sont
réparties de la manière suivante, par rapport au budget global de fonctionnement :
- CTC
75
%
- Départements
10
%
- communes
2,5 %
- ressources propres 12,5 %
».
Cette disposition n’a pas é
té appliquée puisque, si le montant des recettes propres de
fonctionnement se situe dans une fourchette entre 12 % et 14 %, la participation de la CTC oscille,
elle, entre 55 % en 2006 et 66 % en 2007. Elle s’élève, en 2010, à
4 M
€
, soit 57,7 % des recettes de
fonctionnement du syndicat mixte.
L’application des statuts devrait conduire le syndicat mixte à solliciter, en fin d’année,
lorsque les recettes propres
de l’année sont connues, un ajustement de la subvention des
collectivi
tés pour l’année qui se termine ou pour l’année à venir. Une telle démarche n’est pas
forcément aisée à mettre en œuvre car les collectivités sont, elles
-mêmes, contraintes par les
décisions de leurs assemblées lors du vote de leurs propres budgets.
La qu
estion se pose avec plus d’acuité depuis que, grâce au système de réservation
électronique, les recettes des refuges ont progressé. Ainsi,
pour l’année 2010
, au cours de laquelle
les recettes propres (hors subventions statutaires) du parc se sont élevées à 2 M
€, la
seule part de la
CTC aurait dû s’élever à 12 M€ s’il était fait application des statuts du syndicat mixte.
Il est peu probable que les collectivités impliquées dans le syndicat mixte acceptent une telle
démarche dans le seul but de répondre aux obligations statutaires du syndicat mixte et non aux
propres besoins de ce dernier. Au contraire, la CTC affiche, depuis la signature de la convention
tripartite en 2006, la volonté d’indexer
la progression de sa participation au fonctionnement du
syndicat
mixte sur l’évolution de la dotation globale de fonctionnement.
L
’
assemblée de Corse
n’
a
pas encore été saisie de ce sujet à ce jour.
Répondant aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur convient du fait qu’il
importe d
e conduire, à l’occa
sion du renouvellement du classement et de la charte du parc, une
réforme du mode de financement du syndicat mixte et, donc, de ses statuts.
Recommandation n° 7 : réformer les statuts quant à la disposition relative au
financement du syndicat.
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3.2.2
Le syndicat mixte a tenu compte des observations précédentes de la chambre pour la
tenue de la régie de recettes
La principale régie de recettes et d’avances occasionnait de nombreuses observations dans le
rapport précédent de la chambre régionale des comptes
: absence d’arrêté des comptes, dépassement
de l’encaisse autorisée, discordance entre les pièces justificatives et les encaissements, utilisation de
la régie pour des ventes par correspondance ou encore versement de l’indemnité du régisseur en
dehors des règles de droit.
La chambre soulignait que «
si un éventuel préjudice au détriment du parc n’avait pu être
mis en évidence … la mauvaise organisation de la régie ouvrait la possibilité d’encaissement en
dehors de toute comptabilisation
».
La régie retra
çant la vente de produits, des droits d’entrée dans les refuges et les dépenses
courantes a fait l’objet d’une vérification par le service du payeur de Corse au cours de la période
sous revue. Le procès-verbal de vérification, en date du 22 juin 2010, concluait en résumé que
«
d
ans l’ensemble, le fonctionnement de la régie ne soulève pas de problèmes particuliers, la
comptabilité étant tenue avec beaucoup de sérieux par le régisseur, et aucun manquement de caisse
n’a été constaté lors de la vérification
».
Par ailleurs, le plafond d’encaisse, qui n’était pas respecté, a été depuis porté de 65
000 € à
100
000 € et la périodicité
des versements des fonds à la paierie a été augmentée.
Cependant, en ce qui concerne les arrêtés relatifs à la nomination des préposés de la régie,
certains arrêtés de nomination ne précisent pas de manière suffisamment claire l’aire de compétence
des préposés
; il en est notamment ainsi pour les agents du parc qui ont, d’après le tableau joint par
le régisseur, une compétence génér
ale, laquelle mériterait d’être mieux précisée tant du point de vue
géographique que fonctionnel.
En outre, pour la saison 2010,
14 arrêtés n’ont été pris que le 2 août 2010 pour la période du
10 août au 30 octobre 2010
, alors qu’en réalité, au vu des arr
êtés pris les autres années, la saison
démarre entre le 15 et le 31 mai. Ce retard a exposé les préposés aux recettes à un maniement de
fonds publics sans y être autorisés. Par lettre du 10 juin 2010, le comptable avait pourtant attiré
l’attention de l’ord
onnateur sur la nécessité de désigner rapidement des préposés dans la mesure où
le maintien des tickets dans les refuges était inévitable.
S’agissant plus particulièrement de l’encaissement des droits d’entrée dans les refuges grâce
à l’application infor
matique de vente à distance, le procès-verbal soulignait des dysfonctionnements
qui «
ne permettaient pas au régisseur de fournir des justificatifs électroniques à l’appui des
versements à la paierie
». Depuis,
l’ordonnateur a procédé aux réajustements tec
hniques nécessaires
de nature à faciliter le travail de rapprochement comptable du régisseur.
Néanmoins, cet effort
mérite d’être poursuivi,
notamment par la désignation d’agents du
syndicat comme préposés à la régie de recettes et par le renforcement, sur les différents sites, de
l’informatique et des moyens modernes de communication, de manière à ce que le régisseur puisse
disposer chaque jour d’une vision fiable de l’ensemble des opérations de ventes réalisées sur place.
Une telle centralisation opérationnelle serait de nature à garantir la transparence dans la gestion des
hébergements dans les refuges.
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3.2.3
La centrale de réservation des nuitées dans les refuges fait progresser le montant des
recettes
Les recettes encaissées par les gardiens ont décru de 2005 à 2008. Les différentes solutions
que le parc a tenté de mettre en place (recrutement de saisonniers, mise en place de contrats de
délégation de service public) n’ont abouti, en 2008, qu’à limiter les pertes sans pouvoir retrouver le
niveau de recettes de 2005, alors même que la fréquentation augmentait.
La mise en place d’une centrale électronique de réservation sur le site internet du parc, a
,
elle,
permis d’a
ccroître le volume des recettes de 53 % entre 2005 et 2011. Les recettes augmentent
ainsi de 240
000 € entre 2008 et 2011.
Toutefois et, pour de nombreuses années encore, ce système
ne pourra supplanter totalement le maniement des deniers en espèces ou en chèques dans les
refuges.
3.3
Les dépenses de fonctionnement du syndicat
Certains postes de d
épenses ont été plus particulièrement examinés. Il s’agit des dépenses de
personnel, dont la progression est la principale cause de l’évolution des dépenses, plus rapide que
l’évolution des recettes, des dépenses relatives aux déplacements et aux frais de
repas.
3.3.1
Les dépenses liées au personnel ont progressé
3.3.1.1
Le nombre d’agents a beaucoup
augmenté
L’effectif total au
1
er
octobre 2011 était de 152 agents, dont 106 titulaires et 46 non
titulaires. Il est composé de 94 agents de catégorie C (adjoints administratifs et techniques et du
patrimoine et d’animation), 37 agents de catégorie B (techniciens, rédacteurs, animateurs,
éducateurs, assistant du patrimoine), 21 agents de catégorie A (ingénieur, directeurs, conservateurs,
attachés). Les agents du parc titula
ires sont tous fonctionnaires à l’exception d’un agent en contrat à
durée indéterminée.
En 5 ans le nombre de postes budgétaires de titulaires est passé de 85 au compte
administratif
2005 à 96 au budget primitif 2011. Ceci représente une progression de 13 % de
l’effectif titulaire que l’ordonnateur explique par les recrutements qu’il a opérés à
la fin du
dispositif emploi-jeunes.
Le nombre de postes d’agents
non titulaires est resté à 16 durant la même période.
Cependant,
le nombre d’agents
non titulaires est très supérieur au nombre de postes budgétaires. En
effet, le recours aux contrats uniques d’insertion (CUI
-CAE) a été systématisé depuis quelques
années. Dans le cadre de ce type de contrats, l’Etat apporte une aide qui peut couvrir jusqu’à 95 %
du salaire minimum brut. La part de la rémunération qui demeure à la charge du syndicat permet
donc à celui-
ci de disposer d’un grand nombre d’agents
avec la ressource financière correspondant
au nombre de postes budgétaires autorisés : 46 agents pour 16 emplois.
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En cumul durant la période sous revue, 96 recrutements d’agents non titulaires ont été
opérés pour répondre à des besoins ponctuels comme le lancement d’étude
s ou la conduite de
projets mais aussi, parfois, pour répondre à des besoins permanents
comme l’accueil du public.
Dans ce dernier cas, le recrutement de 6 personnes non titulaires depuis 2010 ne répond pas à la
vocation des contrats aidés
; au contraire, cette mission d’accueil qui est pérenne, même si le besoin
est renforcé de manière saisonnière, ne peut justifier le recours systématique et permanent à des
agents non titulaires.
S’agissant de contrats de droit privé, les bénéficiaires de CUI
-CAE sont recrutés parmi les
nombreuses candidatures spontanées, adressées quotidiennement au président du syndicat mixte.
Leur recrutement est encadré par Pôle emploi qui prescrit ce type de contrat pour des personnes
rencontrant des difficultés d’accès ou de retour à l’emploi. Ces recrutements sont accompagnés de
la signature d’une convention entre le
parc, l’agent et l’Etat représenté par Pôle emploi. Selon
l’ordonnateur, le dispositif CUI
-
CAE permet au parc de préparer et d’encourager les plus motivés
parmi les très nombreux candidats susceptibles de passer un concours d’entrée dans la fonction
publique territoriale.
Dans sa réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur insiste sur le faible coût, pour le
syndicat mixte, de ces recrutements. Il faut regretter qu’ils ne correspondent pas à la mise en place
d’une véritable stratégie de développem
ent ou au lancement de nouveaux projets.
Recommandation n° 8 : mettre en place une véritable politique de gestion
prévisionnelle des emplois afin d’organiser les recrutements en fonction des moyens et des
projets du syndicat mixte.
3.3.1.2
Le versement des indemnités de frais de déplacement et le paiement des frais de
bouche
3.3.1.2.1
L’utilisation des véhicules de service
Pour
assurer
la
réalisation
des
missions
de
terrain,
le
syndicat
disposait,
au
18 novembre 2011, de 73 véhicules affectés en permanence à des agents pour les besoins du
service. Toutefois, la consultation des états de frais des personnels montre que l’utilisation de ces
véhicules dépasse le cadre des missions du syndicat. Du reste, début 2011, deux notes de service ont
rappelé
aux agents l’interdiction d’utiliser les voitures de l’établissement
à des fins personnelles et
en dehors des périodes de travail habituelles.
Cependant,
toutes les dispositions utiles pour prévenir ce type d’abus ne sont pas adoptées :
en particulier, une instruction toujours e
n vigueur et relative à l’utilisation des véhicules de service
en date du 15 juin 2000 prévoit que les agents de terrain qui disposent d’un véhicule de service de
manière régulière «
ne sont pas tenus de remiser chaque soir le véhicule au niveau d’une stru
cture
du parc, à condition expresse que cette mesure ne constitue pas un désavantage financier pour la
collectivité (trop grand éloignement du domicile familial par exemple)
».
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Or, plusieurs agents résident à de grandes distances de leur lieu de résidence administrative.
Les états de frais précisant leurs lieux de résidences montrent qu’ils utilisent systématiquement et
sans nécessité particulière ces véhicules au départ de leur résidence familiale vers leur lieu de
travail. Le trajet domicile-travail est donc toujours réalisé avec le véhicule de service aux frais de la
collectivité. Il s’agit d’une dépense anormalement mise à la charge de
cette dernière.
Les résidences administratives des agents de terrain sont fixées au plus près de leur secteur
d’i
ntervention et se rattachent, le plus souvent, à une structure du syndicat ou à une structure gérée
par celui-ci : la « casa pastureccia » à Riventosa, la « casa marina » à Galeria, la « casa di a natura»
à Vivario, les sites archéologiques de Cucuruzzu et Capula à Levie ou encore le « village des tortues
» à Moltifao. Ainsi, dans les maisons du parc (« e case ») se trouvent les effectifs les plus
importants : 27 agents à Riventosa, 12 agents à Levie, 11 agents à Galeria. Toutefois, et en
dérogation avec ce principe, 11 agents sont affectés à Letia, trois à Evisa et un à Ota où aucune
structure du syndicat
n’est installée. Cette affectation entra
îne des coûts supplémentaires dans la
mesure où les agents ne peuvent remiser le véhicule du service dans une structure du syndicat en fin
de journée
. L’ordonnateur convient du fait que les agents dotés de véhicules de service
sont obligés
de réaliser de véritables tournées de ramassage lorsqu’ils effectuent des missions en commun.
3.3.1.2.2
Le remboursement des frais de déplacements ne respecte pas les règles en vigueur
Le décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001 rend applicable aux personnels du syndicat mixte
le décret n° 90-437 du 28 mai 1990 modifié par le décret 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les
conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des
personnels civils de l’Etat. Celui
-ci précise :
«
Lorsque l’agent se déplace pour les besoins du service hors de sa résidence administrative
et hors de sa résidence familiale à
l’occasion d’une mission, d’une tournée ou d’un intérim, il peut
prétendre :
… à des indemnités de mission qui ouvrent droit, cumulativement ou séparément, selon les
cas, au :
1° Remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas ;
2° Rembourseme
nt forfaitaire des frais d’hébergement … sur production des justificatifs de
paiement de l’hébergement auprès du seul ordonnateur
».
Par délibération n° 59 du 19 juin 2009, l’assemblée générale a décidé d’octroyer une
indemnité de nuitée lorsque l’agent s
e trouve en mission pendant la totalité de la période comprise
entre 0 et 5 heures,
sans lier le versement de l’indemnité à la production de justificatifs.
Les agents
présents sur le terrain plusieurs jours consécutifs sans rentrer à leur résidence familiale profitent
donc de cette indemnité
sans fournir de justificatifs d’hébergement. L’ordonnateur assume cette
décision, indiquant même, dans sa réponse aux observations provisoires, ne pas vouloir appliquer la
réglementation afin d
’indemniser, coûte que coû
te, les agents qui acceptent de dormir en montagne
avec les contraintes professionnelles et personnelles qui en découlent.
L
es agents en déplacement ordinaire à l’intérieur de l’île
ne fournissent pas davantage de
justificatifs
d’hébergement. C’est le cas
de toutes les catégories d’agent
s qui sollicitent le versement
d’indemnités de nuitées pour des missions de plusieurs jours consécutifs.
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Cette situation donne lieu à des abus
; ainsi, un agent a pu bénéficier d’
indemnités de frais
de déplacement d’un m
ontant de
3 217 € en 2007, 15 705 €
en 2008, 18 701 € en 2009 et 9
187 € en
2010. L’objet renseigné comme motif de déplacement est
libellé de façon identique sur chaque état
de frais. Ces déplacements se tiennent par semaine entière dans une même commune et se répètent
dans le temps à Bastia, Corte, Porto-Vecchio et Ghisonaccia, principalement. La réalité de certains
de ces déplacements
est sujette à caution lorsqu’ils se déroulent
les jours d’assemblée générale, de
réunions du bureau du comité syndical ou encore du comité scientifique auxquelles cet agent
participe
, d’autant qu’ils ne sont assortis d’aucun justificatif d’hébergement et de déplacement (tel
que compte rendu de mission par exemple).
3.3.1.2.3
Les dépenses de frais de représentation
La progression des frais de représentation entre 2005 et 2010 au compte 6234 est
particulièrement élevée puisque s’élevant à
163 %. Aucune explication
n’est fournie à cet égard. A
ce compte, les mandats relatifs aux « repas des élus » représentent, en 2010, à eux seuls, un total de
dépenses de 34 061 €. Ce montant n’inclue pas les dépenses liées
aux déplacements du président ou
de son équipe hors de l’île ni celles de son collaborateur de cabinet.
Le compte 6234 est, dans la nomenclature comptable adoptée par le syndicat mixte (M 71),
normalement réservé aux dépenses de frais de réceptions organisées hors du cadre des fêtes et
cérémonies. Or, chaque mois de l’année 2010, sont mandatées des dépenses relatives à des factures
de restaurants en nombre à peu près équivalent au nombre de jours ouvrables.
Les justificatifs fournis à l’appui des demandes de paiement des repas des élus (liste et
qualité des participants, motifs et lieux des réunions) ne sont jamais annexés aux factures présentées
par les restaurateurs. Ils n’ont pas pu être fournis par l’ordonnateur malgré des demandes réitérées
en cours d’instruction.
Des repas sont facturés dans plusieurs établissements le même jour. Par exemple le
5 février 2010, les mandatements concernent des repas pris à Ajaccio dans trois restaurants
différents
–
dont un très éloigné du centre-ville-
pour des montants de 105, 158 et 71 €. Certaines
factures de restaurateurs faisant l’objet de mandatements chaque mois ne comportent même pas de
date mais seulement le nombre de repas servis.
Enfin, un petit nombre de restaurateurs ajacciens revient régulièrement au point que
l’addition annuelle
des consommations facturées au syndicat mixte pour ces établissements apparaît
salée : c’est le cas d’un
restaurant
à Mezzavia pour un montant de 1 888 € et de
quelques
établissements ajacciens pour des montants respectifs
de 2 830 €,
3 506 €, 3 681 €,
4 398 €
et
7
441 €.
3.3.1.3
L’absentéisme
Aucun suivi particulier des accidents de travail ni de l’absentéisme n’est réalisé en dehors du
bilan social dont deux exemplaires seulement ont été établis durant la période sous revue, en 2009
et 2011.
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Le bilan social de 2009
n’intéresse que les titulaires et non titulaires occupant un emploi
permanent. Les congés de maladie ordinaire représentaient alors 66 % des 2 749 jour
nées d’absence
pour cause de maladie. Les accidents du travail (hors trajet domicile-travail) représentaient 12 % du
total et ne concernaient que les titulaires. Les accidents de trajet domicile-travail concernaient les
deux catégories et représentaient 8
% du total. L’absentéisme
représentait, pour chaque
fonctionnaire en moyenne annuelle, 27,9 journées d’absences dont 18,24 imputables à la maladie
ordinaire. Ceci équivaut à une absence annuelle moyenne par agent supérieure à un mois de travail
pour des motifs ordinaires, en dehors des causes médicales les plus graves.
Les chiffres du Bilan Social 2011 montrent une amélioration significative de la situation.
Ainsi, pour 2011, la maladie représente 1 191,5 jours et les accidents du travail 370 jours. Toutes
absences confondues, il est constaté 15,2 jours d'absences par agent en 2011 au lieu de 27,7 dont
11,6 jours d'absences par agent pour congés de maladie ordinaire et seulement 3,6 jours d'absences
pour accidents du travail.
Il convient donc que l’ordon
nateur reconduise chaque année la confection du bilan social
comme la réglementation le lui impose et il lui revient de tout mettre en œuvre afin que les progrès
accomplis récemment s’inscrivent dans la durée.
Le président a été autorisé par délibération
n° 52 du 22 juin 2011 de l’assemblée générale du
syndicat mixte à mettre en place la procédure d’évaluation des agents reposant sur des entretiens
annuels d’évaluation. Cette délibération
a connu
récemment un début d’appli
cation. Ainsi,
l’ordonnateur prévo
it la mise en
œuvre
des entretiens d’évaluation
en 2013 alors que la circulaire
ministérielle NOR : IOCB1021299C en prévoyait expressément
l’expérimentation sur la période de
2010 à 2012.
3.3.1.4
La formation continue
Un livret individuel de formation a été remis en version papier à tous les agents ;
l’informatisation
est en cours. Les seuls bilans disponibles sont ceux relatifs aux années 2009 et
2011 réalisés dans les bilans sociaux
de l’établissement.
Les données n’y sont pas toujours
présentées de manière rigoureuse mais sont exploitables.
108 journées de formation ont été organisées en 2009 m
ais elles n’ont profité qu’à
24 agents : 5 catégorie A, 10 catégorie B et 9 catégorie C. Rapporté aux effectifs (en 2011,
21 catégorie A, 37 catégorie B et 94 catégorie C tous statuts confondus), le bilan des réalisations
s’avère très insuffisant au regard des objectifs moyens généralement retenus de 3 jours par an par
agent public. En particulier, les nombreux agents de catégorie C qui sont, principalement, des
agents d
e terrain, sont très peu concernés par les actions de formation puisque 10 % d’entre eux
seulement en bénéficient. Le bilan social 2011 montre une progression intéressante puisque 9 agents
de catégorie A, 25 agents de catégorie B et 23 agents de catégorie
C ont pu profiter d’au moins une
action de formation.
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Le recrutement des agents par le biais de contrats de type CUI-CAE auquel il est largement
fait appel depuis 2009 vise à intégrer ces agents dans les structures qui les accueillent et à les
prép
arer à retrouver un emploi en les faisant bénéficier d’une formation individualisée.
Cette
formation individualisée est normalement déterminée pour chaque agent préalablement à la
signature du contrat par Pôle emploi.
En réalité, trop
peu d’agents sous c
ontrat CUI-CAE ont pu bénéficier de ce dispositif destiné
à favoriser leur retour dans le monde du travail : 1 sur
17 en 2009, 12 sur 52 ont suivi 19 actions au
total en 2010. Toutefois, en 2011, 22 agents sur 50 ont pu bénéficier de 32 actions.
La tenda
nce à l’amélioration nettement constatée entre 2009 et 2011 doit donc être
maintenue dans les années à venir aussi bien pour les agents titulaires que pour les agents sous
contrat à durée déterminée.
A cet égard, il convient de souligner que le président du syndicat mixte a été autorisé par
délibérations du 25 février 2010 et du 8 décembre 2010 à signer un contrat d'objectif territorial
(COT) avec le centre national de la fonction publique territoriale. Ce COT fixe un certain nombre
de priorités dont une formation obligatoire pour tous les agents de catégories C titulaires et non
titulaires. Cette démarche doit être poursuivie.
Recommandation n° 9: M
aintenir les progrès constatés en matière d’
absentéisme, de
formation continue et d’évaluation
.
3.3.2
La commande publique
3.3.2.1
L’évolution de la situation au regard des observations précédentes
Dans son rapport de 2006, la chambre relevait que le dépassement du seuil des marchés
publics ne faisait l’objet d’aucun contrôle systématique ; le relèvement des seuils vide dé
sormais
cette remarque de son sens. Egalement, il était fait état de l’absence de procédure de contrôle du
délai de déclenchement des intérêts moratoires. Ce point critique n’a toujours pas été résolu. Enfin,
aucune procédure de contrôle des doubles paieme
nts n’avait été mise en place par le
syndicat mais
la chambre saluait, cependant, l’efficacité du contrôle interne mis en défaut une seule fois sur la
période 2000 à 2004. Du reste, la recherche des doublons réalisée
sur l’année 2010
dans le cadre du
présent contrôle
n’a pas montré d’erreur.
3.3.2.2
La gestion de la commande publique doit être améliorée
Les marchés passés au cours des exercices 2007 à 2010 ont été contrôlés.
L’objet de ces
marchés concerne principalement la restauration et l’équipement des refuge
s et des « maisons » du
parc, la construction de passerelles, la signalétique sur les sentiers.
Du point de vue de l’organisation administrative, le «
service » de la commande publique est
directement confié au directeur administratif et financier du syndicat
. L’intéressé exerce seul cette
responsabilité sous l’autorité du président qui prend toutes les décisions importantes en la matière
(sauf, le cas échéant, intervention de la commission d’appel d’offres qu’il préside).
Une telle
situation est quelque p
eu préjudiciable à l’efficacité
, à la sécurité juridique et à la bonne tenue de ce
secteur administratif.
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Du point de vue de l’organisation de la commande publique, le syndicat n’a pas élaboré
de
règlement général de la commande publique fixant la politiq
ue de l’établissement en la matière
,
notamment au regard du respect des principes énoncés à l’article 1
er
du code des marchés publics
mais dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur déclare avoir pris
«
bonne note des remarques faites et
(déclare - NDLR)
nous établirons un règlement général, qui
sera soumis à l'assemblée de PNRC
».
La politique de la commande publique est dictée par le président qui décide, au cas par cas,
de la forme à adopter
: organisation d’un marché ou
règlement sur simples factures. Certaines
opérations, souvent minimes, de l’ordre de quelques milliers d’euros, font l’objet d’un marché à
procédure adaptée (MAPA) alors que d’autres, d’un même montant et parfois supérieur, sont
réglées sur simples facture
s. A titre d’exemple, le cas de la construction des passerelles sur les
différents sentiers est révélateur de cet état de fait. Il en résulte une réelle difficulté en termes de
lisibilité et de rationalisation de la commande publique, d’autant que certaine
s entreprises sont
régulièrement sollicitées et apparaissent comme des intervenants récurrents. Il est vrai que comme
le souligne l’ordonnateur «
iI est très difficile de trouver des entreprises qui acceptent d'intervenir
en zone de montagne, pour preuve, le nombre restreint de réponses dans les appels d'offres, cela est
encore plus criant pour les interventions d'un faible montant
».
Sur un échantillon représentatif de ce type de paiements concernant une quinzaine de
MAPA, en règle générale, les pièces on
t pu être produites par l’ordonnateur, toutefois deux
remarques peuvent être faites :
-
certaines de ces pièces ne comportaient pas la signature de l’ordonnateur
, notamment des
actes d’engagement
;
-
le responsable du service a soutenu en cours d’instruction qu’un marché n’était pas
forcément formalisé par un acte d’engagement.
Il est utile de rappeler qu’au
-delà du seuil fixé par le code des marchés publics (CMP),
l’écrit est indispensable et doit se traduire par la formalisation des
pièces constitutives du marché
telles qu’énoncées à l’article 11 du CMP (acte d’engagement, cahier des charges).
Par ailleurs, l’examen des appels à concurrence a souvent révélé que les délais laissés aux
entreprises pour répondre sont relativement courts, notamment dans ce
rtaines périodes de l’année
(vacances de fin d’année ou congés).
Cette observation était déjà relevée dans le précédent rapport
de la chambre, toutefois, et contrairement à ce qui était observé précédemment, aucun marché n’a
été annulé par le tribunal administratif au cours de la période sous revue.
Recommandation n° 10 : formaliser dans une instruction les procédures internes de la
commande publique et veiller à laisser aux entreprises des délais de réponses raisonnés en
fonction de la complexité des mar
chés et des contraintes particulières d’exécution de ceux
-ci.
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3.4
Les missions du syndicat mixte
3.4.1
Les études financées par le syndicat mixte
Parmi les nombreuses études financées par le syndicat mixte, les études réalisées entre 2007
et 2010 peuvent être classées en trois catégories : des études généralistes en lien avec le territoire
du parc et ses missions, des études scientifiques menées, principalement, sur la réserve naturelle de
Scandola et des études centrées sur les problématiques pastorales et rurales dans les cantons
contigus des Deux-Sevi et Deux-Sorru en Corse-du-Sud.
3.4.1.1
Les études généralistes
Ces études représentent une dépense d’environ 225 000 € sur la période considérée. Parmi
celles-ci, certaines ont donné lieu à la production de véritables rapports comportant un diagnostic
mais aussi des propositions d’actions
, voire des fiches opérationnelles.
Une
étude rendue en 2008 intitulée « actualisation de l’étude des dépôts sauvages »
a eu
pour objectif de poursuivre les travaux engagés en 2003 sous la dénomination « opération territoire
propre ». Elle a permis de mettre à jour les informations relatives aux points noirs
environnementaux : dépôts sauvages d’ordures et véhicules hors d’usage abandonnés sur le
territoire du parc. Cette étude, q
ui a couté près de 70 000 €
, a permis la mise à jour des données
relatives à 5 secteurs du parc. A
l’issue de cette étude, les travaux de traitement des dépôts sauvages
et d’enlèvement des véhicules hors d’usage
ont été réalisés sur 2 secteurs : la Gravona et le Niolu.
L
’opération dans le Niolu est en voie d’achèvement
. L
e bilan de celle de la Gravona vient d’être
rendu début septembre
: pour un coût de 189 K€, à rapprocher des 208 K€ estimés par les auteurs de
l’étude, 432 épaves ont été retirées et 194 m
3
de déchets traités.
Cependant, la majorité des études ne donne pas lieu aux suites concrètes sur lesquelles elles
devraient déboucher. Certaines apparaissent
par ailleurs s’écarter des
missions du syndicat mixte.
Dans sa réponse aux observations provisoi
res de la chambre, l’ordonnateur indique même que le
syndicat mixte les conduit pour répondre à des demandes externes formulées par des élus
communaux ou d’autres partenaires du parc. Ainsi une
étude réalisée en 2008 dresse un état des
lieux et des proposi
tions pour la requalification paysagère de la station d’Ese. Elle a coûté près de
17 000 € et n’a pas encore connu de suite
.
Ou encore, u
ne étude relative à la faisabilité d’un enclos de vision des mammifères de la
faune corse à Moltifao conduite en 2007 qui
a coûté près de 34 000 €. Elle est demeurée sans suite à
ce jour.
Enfin, en 2009, le syndicat mixte a contracté
un marché relatif à la réalisation d’une «
étude
sur une stratégie de communication appliquée au PNRC
» pour un coût de
35 880 €.
Cette étude est
un
document
de
portée
très
générale
qui
ne
comporte
pas
véritablement
de
préconisation opérationnelle pour les dirigeants du parc.
Son utilité n’apparaît pas de manière
évidente.
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3.4.1.2
Scandola : un domaine d’études scientifiques privilégié
Les études scientifiques conduites sur le territoire de la réserve de Scandola contribuent à la
renommée de cet espace naturel. E
lles constituent une dépense de 65 000 €. Elles portent
principalement sur des espèces présentes dans cet espace remarquable inscrit, en partie, au
patrimoine de l’humanité par l’UNESCO. Elles contribuent à la renommée de la réserve et de son
gestionnaire.
3.4.1.3
Deux-Sevi, Deux-Sorru : deux cantons contigus où le parc réalise de
nombreuses études sans suite véritable
Sept études, au cours de la période 2007-2010, ont été réalisées dans la région constituée par
les cantons contigus des Deux-Sevi et des Deux-Sorru. Leur objet est en rapport avec la mission de
revitalisation de l’espace rural qui incombe au syndicat mixte et pour laquelle l’office de
développement agricole de la Corse (ODARC) est également compétent. Ces études représentent
une dépense
d’
un peu plu
s de 60 000 €.
Parmi celles-ci, une étude sur les figues de barbarie a abouti à un rapport de 43 pages
accompagné de 7 annexes comportant une planche de 12 photos et des documents généralistes
publics sur cette plante. Ces documents émanent de la presse, de la communauté européenne ou du
codex alimentarius, par exemple. Une des annexes est un document évoquant une possible
expérimentation culturale à Cargese qui n’a jamais eu de suite. Le rapport
, intitulé « la plante, sa
biologie, ses usages et sa valorisation possible dans les Deux-Sevi », ne comporte que 144 lignes
relatives à la Corse proprement dite, soit environ trois pages. Elle a couté 11 960 € et n’a pas connu
d’application particulière.
En 2007, le syndicat mixte a contractualisé, après appel d’offres à la concurrence, avec
une
association afin de lui confier la réalisation de deux études de diagnostic des estives sur la commune
de Cristinacce et le plateau du Camputile. Cette démarche très parcellaire
–
la seule de ce genre
durant la période sous revue
–
ne repose sur aucune politi
que d’ensemble du syndicat mixte. Elle
semble relever au moins autant de la compétence de l’ODARC que de celle du
syndicat mais
aucune coopération n’a été
formalisée entre les deux organismes à cet égard.
Seul un pré-rapport relatif à la commune de Cristinacce a pu être produit. Le diagnostic
relatif à Cristinacce concerne 5 éleveurs de la commune et 12 éleveurs transhumants. Les
conclusions et les préconisations de ce pré-rapport sont tout à fait banales et applicables à nombre
de communes de montagne. L
’ordonnateur indique qu’une suite a été donnée par la commune
qui,
selon les informations fournies par lui, aurait réalisé 4,5 Km de piste en montagne et restauré deux
bergeries ainsi qu’une partie (non chiffrée) de la
châtaigneraie. Pour ce qui concerne le plateau du
Camputile un rapport incomplet a été transmis qui ne comporte pas de conclusion. Il n’a pas connu
de suite à ce jour. Pour ces études
,
l’association a reçu la somme de 17 000 €.
Le syndicat mixte a également financé une société pour une autre étude relative au
pastoralisme dans les mêmes cantons. Elle a pour objet la faisabilité d’une association foncière
pastorale autorisée (AFP) sur les communes d’Ota et Letia ; elle a coûté 12
000
€ au syndicat mixte.
A la lecture des conclusions, il est loisible de se demander si une telle étude était nécessaire :
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«
Letia dispose d’une estive importante, au passé édifiant. Un cadre d’AFP permettrait de
mieux renouer avec la tradition de transhumance dans des conditions d’accueil des hommes et des
animau
x qui valoriseraient milieu et production. Cela passe certainement par la cohésion d’un
projet pastoral. La présence des exploitants actuels peut y contribuer. Il nous semble que ceux-ci
pourraient y trouver l’occasion d’optimiser parcours et conduite du troupeau. Si aujourd’hui, une
somme de travail conséquente reste à accomplir au niveau de l’aménagement de cette estive, il n’en
demeure pas moins qu’elle pourrait être facilement réalisable grâce aux accessibilités dont elle
dispose.
»
Ces études
n’ont
pas débouché sur
la création d’AFP sur l
es communes concernées.
En 2008, une nouvelle commande est passée auprès de la même société pour un montant de
4 000 € afin de réaliser un diagnostic agricole et définir un plan d’action dans le périmètre des
projets d’AFP de Letia et Ota. Aucune production n’a pu être fournie par le syndicat
.
En 2008, encore à Ota, une étude est commandée à la chambre des métiers de Corse-du-Sud,
dans le cadre d’un programme Interreg III pour un montant de 15 200 €. Son objet est d’établir un
diagnostic sur la promotion de l’artisanat d’art à partir de la pierre de Porto. Ses conclusions, d’une
très grande
banalité, n’ont pas connu d’application
.
Recommandation n° 11 : optimiser les moyens du syndicat mixte dévolus aux études en
concentrant celles-ci sur les domaines de compétence définis par la charte : protection de la
nature et des paysages,
recherche scientifique, développement de la randonnée, par exemple.
3.4.2
L
e développement de la randonnée n’occulte pas les difficultés de gestion
des refuges
du GR 20
3.4.2.1
Le syndicat mixte, occupant sans titre des refuges du GR 20
Créé en 1970 afin de favoriser la pratique de la randonnée et
redynamiser l’intérieur de l’île
marqué par l’exode rural, le tracé du GR 20 comprend actuellement 13 refuges. Ces constructions
sont destinées à accueillir pour la nuit les randonneurs entre deux étapes journalières. Elles se
situent, en moyenne, à environ 6 à 8 heures de marche les unes des autres. Elles ont été édifiées, le
plus souvent, sur le site ou autour d’anciennes bergeries.
Seuls trois refuges font l’objet d’un titre d’occupation
en bonne et due forme : une
convention de mise à disposition entre le propriétaire (la commune) et le syndicat mixte : Ortu di
Piobbu, Carrozu et Tighjettu. Les autres sont gérés par le syndicat mixte, occupant sans titre ou
avec des titres dont la validité est caduque. Le syndicat mixte, depuis la construction des refuges
dans les années 1970 a pourtant disposé du délai nécessaire à la régularisation de cette situation.
Dans le cadre de sa mission de promotion de la randonnée en Corse, l’utilisation par le
syndicat mixte des refuges et des terrain
s sur lesquels ils sont implantés n’
apparaît nullement
contestée. Toutefois, la clarification juridique de la légalité de l’occupation par le syndicat mixte de
ces structures d’hébergement est une impérieuse nécessité.
L’ordonnateur avance l’argument du
co
ût de cette régularisation pour expliquer le retard pris mais n’apporte pas de justification à cet
égard.
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En outre, il indique, en réponse aux observations provisoires de la chambre, que «
le
syndicat a décidé d'adjoindre un chalet aux différents refuges dans le cadre de la nouvelle
exploitation. Ces chalets d'une superficie inférieure à 20 m² ont tous fait l'objet d'une demande
d'autorisation. Ce qui prouve si besoin en était que j'attache une énorme importance au respect de
la légalité afin d'éviter la paillotisation de la montagne
».
3.4.2.2
Les refuges :
des structures où l’hygiène et la sécurité font
parfois défaut
Ces refuges offrent, en principe, de l’eau potable, des douches, des sanitaires, un local pour
effectuer une cuisine simple, un couchage en dortoir et, à proximité, une zone de bivouac pour faire
face à l’afflux de visiteurs en période estivale. A cette activité ordinaire s’est ajoutée, par la suite, la
vente de produits alimentaires et la fourniture de repas. Les repas ne sont plus préparés par des
agents du parc mais ils le sont encore par les ex-gardiens saisonniers sous leur propre responsabilité.
Les services de
l’Etat
ont relevé, à plusieurs reprises, de graves manquements à l’hygiène
concernant, notamment, la potabilité de l’eau
, également soulignés dans des plaintes formulées par
des particuliers. Ces dernières sont parfois adressées aux autorités pour signaler le manque
d’entretien de certains refuges et l’envahissement par des punaises de lit. Le président du syndicat
mixte, dans un courri
er en réponse à l’une de ces plaintes, a reconnu la vétusté des refuges, la
nécessité d’investir afin de les remettre en état et, surtout, en sécurité
; il reconnait également que
ses services ont échoué dans la lutte contre l’infestation par les punaises
de lit.
Ces installations ayant vocation à offrir un confort sommaire sont des établissements
recevant du public de première catégorie au sens de l’article R. 123
-1 du code la construction et de
l’habitation.
Une commission de sécurité visite les refuges et valide ou non l'ouverture selon une
périodicité de visite de 3 ans.
L’ordonnateur
a fourni des procès-verbaux de visite desdites
commissions relatifs à seulement 7 refuges ; l’un n’a plus de validité car il date de 2001 et un autre
formule un avis défav
orable à l’ouverture du refuge de Tighjettu
.
Recommandation
n° 12
:
Prendre
l’attache
de
la
commission
consultative
départementale de la protection civile afin d’organiser
régulièrement les visites de tous les
refuges.
3.4.2.3
Le fonctionnement des refuges
A l
’origine, les refuges n’étaient pas gardés, à l’instar de ce qui était pratiqué sur le
continent européen à cette époque. Ces équipements indispensables à la randonnée étaient
entretenus par des agents du syndicat.
A partir de 2002, le syndicat a mis en place une procédure de délégation de service public
pour les 13 refuges du GR 20 ainsi que pour deux refuges situés sur des sentiers transversaux. Le
gestionnaire du refuge avait alors pour mission d’accueillir les randonneurs mais aussi d’entretenir
les équipements et d
’y
réaliser de menus travaux. Il était préposé de la régie de recettes pour le
recouvrement du prix des nuitées. Sa rémunération consistait en un pourcentage (35 %) du prix des
nuitées. Il bénéficiait également des autres activités développées sur place sans lien avec la mission
confiée par le syndicat, à savoir principalement la confection des repas et la vente de produits
alimentaires.
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La chambre, dans son rapport précédent, soulignait la complexité et la difficulté de la
situation et not
amment le manque de transparence de l’activité des gardiens et l’appropriation des
refuges par ceux-ci avec le risque que certains en viennent à considérer avoir créé un véritable fonds
de commerce.
En 2009, le syndicat mixte a décidé de séparer clairemen
t l’activité commerciale développée
par ces personnes qui ne sont pas des agents du syndicat,
de l’activité de gardiennage proprement
dite qui, seule, relève des missions du syndicat mixte.
En 2011, il apparaît que les ex-gardiens, très attachés à leur activité commerciale, sont tous
restés en place avec le consentement du syndicat. De ce fait, la mise en place de nouveaux agents du
syndicat
s’est avérée impossible puisque les locaux destinés aux gardiens n’étaient pas libérés. Seul
le refuge de Manganu di
sposait d’un gardien, agent du
syndicat
. Les agents de l’équipe montagne
-
randonnée faisaient fonction dans les autres refuges afin d’assurer une qualité d’accueil minimale
et
la récolte de la recette des nuitées. Ceci entrainait de nombreux déplacements ta
nt en véhicule qu’à
pied pour visiter l’ensemble des refuges régulièrement.
Pour la saison 2012, le syndicat mixte souhaitait, avec les financements de la CTC et les
autorisations administratives pour ce faire, réaliser la mise en place de structures légères et
démontables à proximité immédiate des refuges afin d’accueillir les agents du
syndicat faisant
fonction de gardiens. Cette démarche a été engagée et quelques refuges seront dotés de ces
structures ; toutefois, pour trois
d’entre eux
(Petra piana, l’
Onda et Ercu) les demandes ont été
rejetées par l’administration. Les agents du parc n’auront donc pas la possibilité de disposer d’un
local pour passer la nuit alors que les ex-
gardiens continuent d’occuper la pièce réservée aux
gardiens du refuge à l’int
érieur de celui-ci.
Malgré les actions entreprises par le syndicat, c
ette situation n’est
toujours pas satisfaisante
à divers titres. L’occupation de locaux du syndicat par les ex
-
gardiens est subie par l’établissement.
Elle permet aux intéressés de se li
vrer à une activité lucrative qui n’entre pas dans les compétences
du syndicat. A cet égard, le loyer institué par le syndicat est très faible, car non réévalué depuis
l’estimation faite par l’URSSAF en 2005.
3.4.2.4
L’impact environnemental du GR 20 est insuffi
samment pris en compte
L’impact environnemental de la fréquentation touristique se mesure à plusieurs niveaux :
- dégradation de la faune et de la flore par prélèvements, érosion et effarouchement de la
faune ;
- dégradation du milieu et principalement de la ressource en eau en raison des déchets et
polluants organiques et chimiques ;
- atteintes au paysage par la construction de bivouacs plus ou moins élaborés.
En dehors de la sensibilisation des scolaires sur tous ces sujets, les actions concrètes auprès
des randonneurs et des habitants sont peu visibles. C
oncernant les polluants, le parc s’efforce
d’évacuer les déchets des randonneurs, au meilleur coût et non sans mal.
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3.4.2.4.1
Les effluents des sanitaires des refuges
Les installations sanitaires (douches, toilettes) des refuges sont sommaires et peinent à traiter
les volumes considérables en période de pointe estivale. La non-conformité des installations est
attestée par les constats d’infractions notamment de l’office national de l’eau et des milieux
aquatiques (ONEMA) et de la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection
des populations (DDCSPP)
. Des débordements d’effluents sont constatés aux abords de plusieurs
refuges de manière plus ou moins épisodique. Outre l’atteinte à la n
ature, ils déprécient
considérablement l’image du parc
naturel régional de la Corse.
Seuls des investissements importants
pourraient permettre de modifier l’état des lieux. Ces
investissements ne peuvent être réalisés sans un volontarisme marqué du syndicat mixte aidé en ceci
par les collectivités qui le composent. Une expérimentation de toilettes sèches a été conduite sur le
refuge d’Asinau à l’été 2011. Le coût de
ce dispositif
s’avère extrêmement élevé, de l’ordre de
150
000 €, pour une exploitation dont l’évaluation n’a encore pas été réalisée. Le parc affiche
cependant la volonté de poursuivre l’équipement des refuges du GR 20
avec ce type d’équipement
.
Le refuge de Carozzu en sera doté très prochainement.
3.4.2.4.2
L’enlèvement des macro
-déchets des refuges
La fréquentation très élevée en période estivale génère un volume de déchets important.
Jusqu’en 2011, ce volume était réduit par tri des matières recyclables et combustion dans de petits
incinérateurs des déchets ultimes non fermentescibles. Puis les débris calcinés étaient éliminés par
héliportage. Hélas, le tri pratiqué en refuges était anéanti par le fait que les ballots de déchets
héliportés étaient ultérieurement pris en charge comme des déchets ménagers ordinaires.
En 2011, une expérimentation a été conduite sur 3 refuges pour éliminer ces déchets par
voie terrestre à l’aide de muletiers. Cette expérimentation présente un bilan carbone bien meilleur et
renforce indéniablement l’image du parc
. De plus, elle devrait permettre un traitement sélectif des
déchets descendus de la montagne. La délibération prévoyait un coût pour cette opé
ration d’un
montant de 28 704 €,
soit environ 9 000
€ par refuge.
En 2012, 6 refuges ont bénéficié d’un tel dispositif pour un coût d’enlèvement évalué par
l’
ordonnateur à 5
900 €
par refuge.
4
L
E CLASSEMENT DU PARC ET LE RENOUVELLEMENT DE LA CHARTE
Le classement du parc, renouvelé par décret n° 99-481 du 9 juin 1999 (journal officiel du
10 juin 1999), a pris fin le 10 juin 2009.
Il a été prolongé de deux ans jusqu’au 9 juin 2011. A ce
jour, la procédure de renouvellement n’a pas abouti et ne devrait pas
trouver de conclusion avant
deux ans dans le meilleur des cas. Actuellement, le parc n’est pas classé et la charte est, de fait,
caduque. Or le classement du parc, lié à l’existence d’une charte, est essentiel et conditionne même
la persistance du syndicat mixte dans sa composition actuelle.
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4.1
L’importance du classement
La perte du classement résultant de son non-renouvellement a des conséquences sur :
L’application de la charte
, qui
n’est plus opposable aux membres du syndicat mixte
.
La place du p
arc dans l’environnement politique de la Corse
. Le syndicat
n’est plus
nécessairement consulté pour l’élaboration de certains projets : l’ensemble des documents
d’urbanisme, les orientations régionales de gestion de la faune sauvage et de ses habitats ou
encore les schémas départementaux de gestion cynégétique par exemple.
Le fonctionnement du syndicat : seules les actions en cours et le fonctionnement courant
peuvent être poursuivis voire soutenus financièrement par l’Etat
, les actions nouvelles
devant être repoussées. La CTC peut vouloir continuer à soutenir les investissements
réalisés dans le cadre de cette entité.
A cet égard, et à la lumière du contenu de la circulaire du 4 mai 2012, il faut constater que le
retard pris n’est pas «
purement technique », il « est causé par des difficultés structurelles
importantes
et le préfet de région n’est pas en mesure de s’assurer que la procédure sera achevée à
brève échéance». Par conséquent, le préfet a pour consigne «
d’écrire aux présidents de la CTC et
du syndicat mixte en leur demandant de tirer toutes les conclusions de la perte du classement ». Tel
n’a pas été le cas d’un point de vue formel.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le président du conseil exécutif
de la CTC confirme que
«
la réflexion et les conclusions des travaux sur la nouvelle charte
n'aboutiront pas dans une échéance proche et que le PNRC se retrouvera de façon transitoire sans
label
». Il ajoute : «
la mobilisation de tous les acteurs est donc indispensable, ainsi qu'un
renforcement de l'animation et de la concertation, afin d'accélérer le terme du projet de charte à
adopter. II est d'ailleurs à noter que, consciente de la nécessité de finaliser ce dossier, la CTC
soutient financièrement à travers l'OEC ces travaux de révision qui relèvent de la responsabilité du
syndicat mixte
».
4.2
Un lancement de procédure tardif qui nécessite le report de l’échéance du classement
Aux termes
du code de l’environnement
1
,
c’est l’Assemblée de Corse qui met la charte en
révision.
La délibération de l’assemblée de Corse qui lance la procédure de révision de la charte
doit définir un périmètre d’étude
; ce périmètre peut être différent du périmètre définitif arrêté au
terme de la procédure. Les délais de procédure estimés par la fédération des parcs naturels
régionaux (FPNR) pour aboutir à l’adoption de la charte par l’Etat et au décret de classement
délivré par le premier ministre sont de trois ans à compter du lancement de la procédure. Elle passe
par l’élaboration successive d’un a
vant-
projet de charte puis d’un projet de charte sur lequel une
enquête publique est menée. La conduite de la procédure est pilotée par l’organisme de gestion du
parc, en l’occurrence le syndicat mixte.
1
« La procédure de classement ou de renouvellement de classement est engagée par une délibération motivée du conseil
régional qui prescrit l’élaboration ou la révision de la charte, détermine un périmètre d’étude et définit les modalités de
l’association d
es collectivités territoriales concernées et de leurs groupements ainsi que celles de la concertation avec
les autres partenaires intéressés.
En Corse, les compétences de la région sont exercées par l’Assemblée de Corse. »
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exercices 2005 et suivants
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Par délibération du 30 mars 2007, la CTC a lancé la procédure de révision de la charte. Cette
délibération a proposé de statuer ultérieurement sur le territoire pertinent pour le renouvellement de
la charte et de constituer un comité de pilotage composé de représentants du syndicat, de la
Collectivité terri
toriale de Corse (CTC), de l’Office de l’environnement de la Corse (OEC), de la
direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et des deux
départements. Elle ne prévoit pas de représentant es-qualité des 147 communes du parc. Aucun
document portant désignation des membres du comité de pilotage n’a pu être fourni.
Cette délibération n’est intervenue qu’un peu plus de deux ans avant l’échéance de la charte
alors opérationnelle, ce qui paraît insuffisant au regard des délais indicatifs donnés par la fédération
nationale des parcs naturels régionaux. En outre, pendant un an et demi environ, le comité de
pilotage est resté inactif.
Par délibération du 20 juin 2008, le syndicat mixte a sollicité la prolongation du classement
du parc. La CTC a adopté une délibération, le 29 janvier 2009, en vue de cette prolongation. Le
classement du parc a été prolongé par décret 2009-610 du 2 juin 2009
jusqu’au 9
juin 2011.
4.3
Un élargissement territorial ambitieux qui recule l’échéance prévisible
de la procédure
de renouvellement
Durant la fin 2008 et le début 2009, le syndicat a mené une phase de réflexion interne
aboutissant au vote d’une délibération du conseil syndical approuvant, dans le cadre de la procédure
de renouvellement du classement,
la prise en compte d’un périmètre d’étude portant sur 340
communes, c’est
-à-
dire la totalité de l’île à l’exception des pôles urbains d’Ajaccio, Bastia, Calvi et
Porto-Vecchio.
Les services du ministère en charge de l’environnement, par lettre au préfet
de Corse du
28 octobre 2009, faisaient observer que «
ce projet ne s’inscrivait plus, dès lors, dans une démarche
de révision mais bien plutôt dans le cadre d’une véritable refondation. Celle
-ci apparaissant
incompatible avec le respect du délai de deux ans octroyé quelques mois plus tôt
».
Par délibération du 12 novembre 2009, la CTC a demandé au syndicat de réunir, enfin, le
comité de pilotage tel qu’initié par la délibération du 30 mars 2007 afin de préciser les évolutions
souhaitées en termes de compétences : missions et territoire.
Par délibération du 25 novembre 2010, la CTC, prenant en compte les propositions du
comité de pilotage du renouvellement de la charte, a demandé au syndicat de poursuivre les travaux
de révision de la charte avec un nouveau
périmètre d’étude : «
le périmètre définitif sera construit à
partir d’un diagnostic de territoire, qui déterminera le projet de charte et son plan de parc. Celui
-ci
devrait se situer dans un périmètre compris entre le périmètre actuel et le projet de parc avec 254
communes relevant en intégralité du périmètre d’étude et 29 communes intégrant le périmètre
d’étude sur leur partie montagne
. »
Près de quatre ans auront donc été nécessaires entre la délibération décidant de la mise en
révision de la charte et la prédéfinition du territoire dont le périmètre définitif, préalable au projet de
charte, reste à établir. Le président du conseil exécutif de la CTC souligne dans sa réponse aux
observations provisoires de la chambre qu’ «
effectivement, le souhait du parc d'élargir le périmètre
d'étude à l'ensemble du territoire de la Corse à l'exception des principaux pôles urbains, a contribué
au rallongement des travaux du comité de pilotage
».
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4.4
La première étape du renouvellement de la charte n’est toujours pas fran
chie
En application du code de l’environnement, la révision de la charte est fondée sur
l’évaluation de la charte précédente et sur un diagnostic territorial. Ces documents, après animation
participative organisée par le syndicat mixte, doivent permettre
d’aboutir à un avant
-projet de
charte.
Le comité de pilotage a examiné le 22 décembre 2009,
c’est
-à-
dire avec près d’un an de
retard par rapport aux prescriptions réglementaires actuellement en vigueur, un document qui
présente une évaluation de la mise e
n œuvre des orientations de la charte précédente.
Ce document
a été validé à la réunion suivante du comité de pilotage, soit le 18 janvier 2010. Cette évaluation est
le fruit d’un travail interne au
syndicat. Une contribution de la part des collectivités qui composent
le syndicat mixte prenant la forme de tableaux à renseigner a été sollicitée mais aucune réponse n’a
été enregistrée. C’est donc un service du
syndicat qui a réalisé cette analyse sans aucun appui
extérieur. Il est particulièrement regrettable que les membres fondateurs du syndicat mixte qui sont
également en charge d’écrire son avenir ne se soient pas impliqués dans cette démarche
d’évaluation.
Le document de 13 pages
fait état de considérations d’ordre très général qui ont pour objet
de permettre au lecteur de relativiser la qualité du bilan présenté.
Cette évaluation s’avère
donc très
sommaire
mais, selon l’ordonnateur, «
elle est conforme à l'esprit des évaluations et à ce titre elle
est identique à celle réalisée par les autres Parcs
».
L
e comité de pilotage s’est
ensuite prononcé, seulement le 27 octobre 2011, sur un
document qui réunit une analyse de l’évolution du territoire du parc et de son cadre législatif
et une
analyse des extensions territoriales projetées. Ce document précise aussi les enjeux majeurs et les
défis à relever. Il fournit enfin un cadrage du contenu de la future charte et propose le vote d’une
disposition législative afin de prolonger le classement du parc le temps de réaliser la concertation
nécessaire à l’élaborati
on de la charte.
L’avant
-
projet de charte n’est toujours pas disponible
cinq ans après le lancement de la
procédure, alors que les délais indicatifs pour aboutir à ce document s’élèvent à un an.
4.5
Une animation défaillante
Le comité de pilotage du renouvel
lement de la charte s’est réuni seulement 5 fois depuis le
lancement, en mars 2007, de la procédure de renouvellement. Il a fallu attendre près de trois ans
avant qu’il ne se réunisse la première fois (
le 22 décembre 2009). Les autres réunions se sont tenues
le 18 janvier 2010 et plus récemment les 13 septembre, 27 octobre et 8 décembre 2011.
Le fait que les communes ne soient pas représentées dans le comité explique certainement,
du moins en partie, leur désintérêt total pour l’élaboration de la nouvelle
charte, comme en
témoigne leur absence de réponse à la consultation lancée par le syndicat en fin d’année 2009.
Le
calendrier prévisionnel ne permet pas d’entrevoir un aboutissement avant
18 mois, dans
le meilleur des cas. Ces indications sont confirmées
par les services de l’Etat, eu égard, notamment
,
à la longueur de la démarche qui fait appel à l’enquête publique et à l’avis du conseil national de la
protection de la nature.
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4.6
Une procédure coûteuse
L’absence de résultat tangible dans la gestion de ce d
ossier doit être mise en perspective des
dépenses engagées dans le but d’y parvenir. Il s’agit du recrutement
du coordonnateur, des achats
de services auprès de sociétés spécialisées : ingénieurs-conseils, conseiller en communication,
avocat
, bureaux d’étu
des. Cette analyse des coûts ignore le temps consacré à cette mission par les
fonctionnaires du parc et les frais occasionnés par les déplacements, les repas et les réunions de
travail.
Au final, l’enveloppe totale
de dépenses engagées pour le renouvellement de la charte, hors
coûts de personnels associés et hors frais de réunions, de déplacements, de repas et d’édition,
s’élève donc à plus de
864 000
€
au 31 décembre 2011
. Ce coût paraît disproportionné si l’on veut
bien considérer que les démarches entreprises par le syndicat mixte ne permettent pas, à cette heure,
de disposer d’un avant
-
projet de charte ni même d’envisager une date prévisionnelle d’a
chèvement
pour ce dossier. En outre, l’empilement des décisions d’assemblée générale et la succession des
cabinets conseils pour des productions peu visibles et toutes commandées sur le thème de la
territorialité éloignent chaque jour davantage le syndicat mixte du renouvellement du classement du
parc.
Recommandation n° 13 :
aboutir dans les meilleurs délais à la rédaction d’un projet de
charte consensuel et répondant aux attentes du comité national de la protection de la nature.
5
LE BILAN DE L
’
ACTION DU SYNDICAT
Le syndicat ne procède pas à l’évaluation de ses actions. Son bilan peut être
appréhendé à
partir
des rapports annuels d’activité et de l’évaluation
qui avait été faite sur la précédente charte. Il
a pu être complété par la revue des principaux programmes scientifiques nationaux et
internationaux ainsi
que par l’évaluation de l’action du parc dans le dossier de la randonnée,
principalement autour du sentier du GR 20.
5.1
Des rapports annuels
d’activité
très incomplets
Les rapports annuels d’activité sont des documents élaborés en interne dont l’approbation
par le vote n’est pas prévue par les statuts du syndicat mixte. Ces documents sont reproduits selon la
même forme durant la période sous revue et balaient les grandes missions du syndicat en déclinant
pour chaque action de ces missions le détail des réalisations et des projets, territoire par territoire.
De fait, ces rapports ne permettent que d’avoir une vision fragmentée de l’ensemble de
l’action du
syndicat
aussi bien en termes d’actions qu’en
termes de territoires. La rédaction utilise
des termes plutôt vagues, par exemple « contrôle d’occupation de territoire » pour des populations
animales ou encore, à propos du traitement des déchets, « suivi des adhésions au SYVADEC ».
L
orsqu’il aborde les
refuges, le rapport décrit des actions dans certains refuges qui ne sont pas
mentionnées dans les autres. Ainsi,
l’élimination
des déchets n’est mentionné
e que pour 7 refuges
en 2009 et leur mise en hivernage n’est évoquée que pour 3 d’entre eux alors qu’i
ls en font tous
l’objet.
Ces rapports ne contiennent presque pas d’éléments chiffrés
de nature à se représenter
l’importance des réalisations évoquées. L’absence d’indicateurs préalablement définis ne permet
pas de mesurer l’action du syndicat au regard d’objectifs fixés.
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Aucun élément de nature budgétaire ne figure dans ces rapports, ni aucune référence aux
moyens utilisés par le syndicat mixte : effectifs, matériels, partenariats. Aucune référence aux
travaux entrepris dans le cadre du renouvellement de
la charte n’est présentée.
5.2
L’évaluation faite par le syndicat sur la charte précédente
Déjà évoquée dans le rapport, l’évaluation faite par le syndicat sur la charte précédente
aboutit à un rapport sommaire qui n’a pu être nourri de la participation des
communes qui avaient
été sollicitées. Elle est cependant la seule véritable évaluation globale entreprise par l’établissement.
Elle présente à la fois les succès et les échecs les plus significatifs.
5.2.1
Les succès
relevés dans l’évaluation
5.2.1.1
Au titre de la préservation du patrimoine naturel, culturel et paysager
La réalisation de nombreuses études scientifiques relatives à la faune insulaire : de très
nombreuses études scientifiques sont réalisées dans la réserve naturelle nationale de Scandola dont
le parc a la gestion. Cet espace recèle de très nombreuses espèces plus ou moins menacées dont la
connaissance est essentielle. La richesse de cette réserve et la qualité des travaux qui y sont conduits
attire à la fois les touristes et les scientifiques, ainsi que les media.
La gestion de certains espaces et espèces menacés : réserve de Scandola, contrat de rivière
du Fango, cerf de Corse, balbuzard pêcheur, gypaète barbu.
Le gardiennage des lacs de montagne.
5.2.1.2
Au titre de la revitalisation de l’espace rural
L
a réalisation de nouveaux sentiers, sites d’escalade, refuges et passerelles ;
L’enlèvement des véhicules hors d’usage ;
La réalisation d’ouvrages écrits et audio
-visuels ;
Le soutien
aux filières pastorales et castanéicole ;
L’implication dans les pôles d’excellence rurale : aménagement du plateau du Cuscione,
maison du miel ;
L’information des porteurs de projets ;
L’implication dans les énergies renouvelables.
5.2.1.3
Au titre de la mission d’accueil, d’information et de sensibilisation
Les interventions en
milieu scolaire (7 210 heures d’intervention en 2011) ;
La participation à des foires et salons ;
La signalétique ;
Les publications et les réalisations audio-visuelles ;
Les maisons du parc et le village des tortues ;
La mise en valeur des sites archéologiques.
5.2.2
Certains échecs sont identifiés :
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5.2.2.1
Au titre de la mission de préservation du patrimoine naturel, culturel et
paysager
Le verger conservatoire de Corte a été abandonné ;
L
’inventaire des paysages
a finalement été effectué par la
Direction Régionale de
l’Environnement, de l’
Aménagement et du Logement (
DREAL) ;
La réalisation de chartes paysagères
n’a pas
abouti et la création de zones nature
concurrentes du dispositif « Natura 2000 » a été abandonnée ;
La préservation des incendies
s’est limitée à un peu d’information des randonneurs et à la
participation, aujourd’hui abandonnée, à des
opérations de brûlages dirigés.
5.2.2.2
Au titre de la mission de revitalisation de l’espace rural
Quelques articles de la charte rel
atifs à l’inventaire des activités de découverte ou la mise en
place d’une charte conseil pour les sentiers de pays
ont connu peu
d’application mais l’
échec le plus
significatif se trouve être le fait que le syndicat, disposant pourtant du temps nécessaire,
n’a pas pu
mener efficacement la rénovation et la restructuration des refuges.
De l’aveu même de l’ordonnateur, les plans de développement par secteurs s’appuyant sur la
présence d’agents de terrain développeurs n’ont pas rencontré le succès escompté
. Soit les
organisations intercommunales en place ont su réaliser leurs projets en se passant des services du
syndicat, soit la dynamique manquait et le syndicat
n’a pas pu la créer. Les déséquilibres existants
entre microrégions n’ont pas été lissés.
5.2.2.3
Au
titre de la mission d’accueil, d’information et de sensibilisation
Le bilan présente comme un échec le fait que le syndicat
ne soit pas l’opérateur principal
dans le domaine de l’éducation à l’environnement et qu’il soit concurrencé par d’autres structure
s :
DREAL, OEC, ADEME, fédérations de chasseurs et de pêche, associations de protection de
l’environnement.
L’ordonnateur, en réponse aux observations provisoires de la chambre précise que
«
cette mission nous apparait essentielle dans la stratégie de développement durable du territoire
du Parc. Nous avons beaucoup investi dans ce domaine et peut être avons-nous le sentiment de ne
pas être allés au bout de notre ambition
».
5.3
Les programmes internationaux de préservation du patrimoine naturel ont connu des
fortunes diverses
Le parc a conduit plusieurs projets de protection du patrimoine naturel conformément aux
missions qui lui sont conférées. Deux d’entre eux font l’objet d’un bilan officiel
:
- le renforcement de la population du balbuzard pêcheur en Corse et son introduction en
Toscane et en Sardaigne à partir de la population insulaire (programme européen Interreg financé) ;
-
la conservation et l’extension des populations de mouflons corses en Corse
: programme
Life (instrument financier de l’Union européenne pour l’environnement doté d’un fonds spécifique).
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Il est extrêmement délicat de porter un jugement sur l’efficacité du programme de
renforcement de la population de balbuzard pêcheur sur le plan de la sauvegarde de la nature dans la
mesure, notamment, où les conséquences à long terme des actions entreprises sur la population
réelle et sur ses chances de se pérenniser, voire de croître, sont particulièrement difficiles à
apprécier. Toutefois, les objectifs de réintroduction ont été atteints et cette opération peut
globalement être considérée comme un succès ; débutée en 2004, elle a coûté, à fin 2008, près de
545
000 €
,
dont 95 000 € financés directement par l’OEC.
Le programme Life mouflon a, lui, été initié en 2003. Son bilan financier
n’a pu êtr
e produit.
Le budget prévu initialement était supérieur à 2 120 000 €, essentiellement apportés par l’Union
européenne et, dans une moindre mesure, par l’Etat.
La Commission européenne a décidé l’arrêt de ce programme en juin 2007
, soit un an avant
son terme, en raison de dysfonctionnements répétés et du manque de résultats. Parmi les points
négatifs du bilan figure, principalement, la réalisation d’un enclos à Asco implanté dans un site mal
choisi car soumis à un enneigement trop important et techniquement mal réalisé. Ces deux causes,
ajoutées au stress de la capture, ont occasionné des pertes considérables d’animaux par morts
directes, fuites ou encore prédations par des renards. Ceci est à rapprocher du fait que le comité
scientifique
n’a
pas été tenu informé de la mise en place et du déroulement des programmes Life.
Le bilan s’établit comme suit : 79 animaux ont été capturés, 34 immédiatement relâchés car
ne correspondant pas aux objectifs du programme, 4 morts durant la capture ; 41 mouflons ont été
mis en enclos, 15 ont pu s’échapper, 20 sont morts ; au final, en 2007, il n’en restait plus que 18 en
dépit des 12 naissances enregistrées. Les projets d’élevage en enclos n’ont donc pas pu être menés à
bien et, faute de reproduction suffisante, aucun lâc
her n’est envisageable.
Il est rarissime que la Commission européenne se voit contrainte d’ordonner l’abandon d’un
programme qu’elle a validé et financé. Même s’il en ressort des points positifs en termes de
sensibilisation, notamment en milieu scolaire, et de meilleure connaissance des populations
sauvages, le bilan final reste très négatif pour la nature et pour le contribuable européen.
5.4
Les programmes nationaux ne sont pas suffisamment valorisés par la communication
La réintroduction du cerf de Corse est entreprise depuis 1975 en coopération avec la
Sardaigne ; les premières introductions, en enclos, de cerfs de Corse d’origine sarde, ont été
réalisées en 1985. Après des débuts difficiles, la reproduction en enclos s’est avérée un succès et de
nombreu
x lâchers ont été entrepris en différents points de l’île. Les constatations des chasseurs et
des naturalistes permettent de penser que ces lâchers ont permis la constitution d’une population
viable et en développement. A tel point que les premiers constats de dégâts aux cultures ont été
récemment effectués et que l’apparition d’un nouveau danger routier pour les automobilistes est
prévisible.
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Le statut de l’espèce n’autorise pas qu’elle soit chassée en Corse. Les fédérations
départementales de chas
seurs refusent donc, à l’heure actuelle
, et contrairement à ce qui a cours sur
le continent, de prendre en charge les éventuels dégâts aux cultures. Aucun bilan technique ni
financier écrit
n’
a été fourni en réponse aux demandes faites. Un exposé oral a bien été présenté par
l’équipe cerfs mais le décompte global avancé de 600 à 800 cerfs n’est pas attesté par une étude
scientifique. D’un point de vue strictement naturaliste, cette réintroduction paraît donc devoir être
considérée comme un succès malgré l’a
bsence de chiffres fiables.
Les bilans des programmes de conservation du gypaète barbu et de l’aigle royal qui sont
coordonnés par le parc naturel régional de Corse n
’ont
pas non plus été transmis, malgré plusieurs
demandes.
Il conviendrait que les citoyens
et les habitants du parc puissent bénéficier d’un retour
d’information sur les programmes de protection de la nature mis en œuvre par le
syndicat à la fois
sur les aspects purement écologiques de ces programmes d’actions et sur les aspects matériels et
comptables : moyens humains et financiers engagés par le syndicat mixte.
Recommandation n° 14 : évaluer annuellement les actions entreprises par le syndicat en
application de la charte au regard des moyens mis en œuvre et à l’aide d’indicateurs et
d’obje
ctifs
qualitatifs
et
quantitatifs
fixés
préalablement.
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Recommandations
1/
Analyser les raisons pour lesquelles les membres du syndicat ne s’impliquent pas dans la
vie de l’établissement et prendre les mesures qui découleront de ce diagnostic afin d’amé
liorer
leur participation.
2/
A l’occasion du renouvellement de la charte, opérer la simplification des
structures du
syndicat.
3/ Mobiliser davantage les compétences réunies au sein du comité scientifique
en l’associant
aux travaux du syndicat.
4/ Formaliser les coopérations avec les offices et agences de la CTC dans un cadre
pluriannuel.
5/ Prendre des initiatives en matière de conventionnement avec les collectivités territoriales et
les établissements publics nationaux en charge de la police de l
’environnement
.
6/ Définir une stratégie pluriannuelle d
’investissements ainsi qu’un inventaire
précis du
patrimoine du syndicat mixte.
7/ Réformer les statuts quant à la disposition relative au financement du syndicat.
8/ Mettre en place une véritable politique de gestion prévisionnelle des emplois afin
d’organiser les recrutements en fonction des moyens et des projets du syndicat mixte
;
9/ M
aintenir les progrès constatés en matière d’
absentéisme, de formation continue et
d’évaluation
.
10/
Formaliser dans une instruction les procédures internes de la commande publique et
veiller à laisser aux entreprises des délais de réponses conformes.
11/ Optimiser les moyens du syndicat mixte dévolus aux études en concentrant celles-ci sur les
domaines de compétence définis par la charte : protection de la nature et des paysages,
recherche scientifique, développement de la randonnée, par exemple.
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39
12/
Prendre l’attache de la commission consultative départementale de la protection civile afin
d’organiser régu
lièrement les visites de tous les refuges.
13/
Aboutir dans les meilleurs délais à la rédaction d’un projet de charte consensuel et
répondant aux attentes du comité national de la protection de la nature.
14/ Evaluer annuellement les actions entreprises par le syndicat en application de la charte au
regard des moyens mis en œuvre et à l’aide d’indicateurs et d’objectifs qualitatifs et
quantitatifs fixés préalablement.
Le président de la chambre régionale
des comptes de Corse,
Jean-Louis Heuga
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ANNEXE
2005
2006
2007
2008
2009
2010
73 autres impots
35 404 €
34 796 €
57 379 €
74 193 €
74 451 €
87 982 €
70 produits des services, du domaine et ventes
677 616 €
626 086 €
670 761 €
676 350 €
773 977 €
759 584 €
72 travaux en régie
47 800 €
69 700 €
34 900 €
33 773 €
29 439 €
42 150 €
78 reprises sur amortissements
1 558 €
75 Autres produits
12 596 €
13 561 €
11 686 €
11 051 €
11 893 €
14 248 €
74 Subventions et participations
5 192 566 €
6 052 780 €
5 068 103 €
5 214 541 €
5 272 641 €
5 946 662 €
Produits courants non financiers (I)
5 965 981 €
6 796 923 €
5 842 829 €
6 009 907 €
6 163 958 €
6 850 626 €
012 Traitements et salaires
2 787 064 €
2 955 381 €
3 089 828 €
3 177 858 €
3 326 365 €
3 596 065 €
012 Charges sociales
1 099 948 €
1 281 654 €
1 272 180 €
1 236 404 €
1 245 851 €
1 210 305 €
011 Achats et charges externes
1 728 571 €
2 019 016 €
1 402 515 €
1 431 023 €
1 393 518 €
1 512 818 €
63 impots et taxes
35 807 €
37 361 €
54 687 €
53 423 €
51 295 €
50 837 €
68 dotations aux amortissements sur immobilisations
78 030 €
169 886 €
251 086 €
338 012 €
479 851 €
61-62 Autres charges
30 017 €
38 934 €
114 655 €
29 718 €
25 158 €
27 564 €
participations
23 284 €
26 409 €
25 570 €
27 763 €
31 345 €
29 082 €
Subventions
12 500 €
25 000 €
Charges courantes non financières (II)
5 704 690 €
6 436 784 €
6 129 320 €
6 207 275 €
6 424 044 €
6 931 522 €
R ESULT A T C OUR A N T N ON F IN A N C IER (I-II)
261 291 €
360 139 €
286 491 €
-
197 368 €
-
260 085 €
-
80 896 €
-
Produits courants financiers (III)
Charges courantes financières (IV)
9 014 €
7 700 €
6 271 €
9 288 €
14 317 €
24 832 €
RESULTAT COURANT FINANCIER (III-IV)
9 014 €
-
7 700 €
-
6 271 €
-
9 288 €
-
14 317 €
-
24 832 €
-
A+B - RESULTAT COURANT
252 277 €
352 439 €
292 762 €
-
206 656 €
-
274 403 €
-
105 728 €
-
Produits exceptionnels (V)
118 308 €
88 428 €
440 512 €
161 905 €
297 300 €
276 292 €
Charges exceptionnelles (VI)
80 011 €
197 669 €
288 481 €
27 881 €
13 738 €
612 €
RESULTAT EXCEPTIONNEL (V-VI)
38 297 €
109 241 €
-
152 030 €
134 024 €
283 561 €
275 680 €
TOTAL DES PRODUITS (I+III+V)
6 084 289 €
6 885 351 €
6 283 341 €
6 171 812 €
6 461 258 €
7 126 918 €
TOTAL DES CHARGES (II+IV+VI)
5 793 715 €
6 642 152 €
6 424 073 €
6 244 444 €
6 452 099 €
6 956 966 €
RESULTAT DE L'EXERCICE en k€
290 574 €
243 199 €
140 732 €
-
72 632 €
-
9 159 €
169 952 €
Présentation synthétique de l'évolution du compte de résultat entre 2005
et 2010
Syndicat mixte du parc naturel régional de Corse
Rapport d’observ
ations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
Syndicat mixte du parc naturel régional de Corse
–
exercices 2005 et suivants
Page
39
sur
39
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Autres impôts et taxes
35 404 €
34 796 €
57 379 €
74 193 €
74 451 €
87 982 €
Produits des services et du domaine
677 616 €
626 086 €
670 761 €
676 350 €
773 977 €
759 584 €
Travaux en régie
47 800 €
69 700 €
34 900 €
33 773 €
29 439 €
42 150 €
Reprises sur amortissements
1 558 €
Autres recettes
12 596 €
13 561 €
11 686 €
11 051 €
11 893 €
14 248 €
Autres dotations, subv. et participations
5 192 566 €
6 052 780 €
5 068 103 €
5 214 541 €
5 272 641 €
5 946 662 €
Produits de gestion
5 965 982 €
6 796 923 €
5 842 829 €
6 009 908 €
6 163 959 €
6 850 626 €
Traitements et salaires
2 787 064 €
2 955 381 €
3 089 828 €
3 177 858 €
3 326 365 €
3 596 065 €
Charges sociales
1 099 948 €
1 281 654 €
1 272 180 €
1 236 404 €
1 245 851 €
1 210 305 €
Charges à caractère général
1 728 571 €
2 019 016 €
1 402 515 €
1 431 023 €
1 393 518 €
1 512 818 €
impots et taxes
35 807 €
37 361 €
54 687 €
53 423 €
51 295 €
50 837 €
Autres charges
30 017 €
38 934 €
114 655 €
29 718 €
25 158 €
27 564 €
Participations
23 284 €
26 409 €
25 570 €
27 763 €
31 345 €
29 082 €
Subventions
12 500 €
25 000 €
Charges de gestion
5 704 690 €
6 358 754 €
5 959 434 €
5 956 189 €
6 086 032 €
6 451 671 €
Excédent brut de fonctionnement
261 292 €
438 169 €
116 605 €
-
53 719 €
77 927 €
398 955 €
Transferts de charges
Produits financiers
Charges financières
1 315 €
Intérêts
des emprunts
7 700 €
7 700 €
6 271 €
9 288 €
14 317 €
24 832 €
Produits exceptionnels
118 308 €
88 428 €
440 512 €
161 905 €
297 300 €
276 292 €
Charges exceptionnelles
80 011 €
197 669 €
288 481 €
27 881 €
13 738 €
612 €
Dotations aux Amortissements et aux Provisions
78 030 €
169 886 €
251 086 €
338 012 €
338 012 €
Reprises sur Amortissements et Provisions
1 558 €
Résultat de fonctionnement
290 575 €
243 199 €
140 732 €
-
72 631 €
-
10 717 €
311 791 €
Capacité d'autofinancement brute
370 586 €
518 898 €
317 635 €
206 336 €
360 910 €
650 415 €
Amort. du capital de la dette
17 180 €
17 180 €
18 609 €
11 914 €
12 736 €
144 555 €
Capacité d'autofinancement disponible
353 405 €
501 718 €
299 027 €
194 422 €
348 173 €
505 860 €
Calcul de l'autofinancement
Syndicat mixte du parc naturel régional de Corse
REPONSE DE M. JEAN-LUC CHIAPPINI,
Président du Syndicat mixte pour l’étude, la réalisation et la gestion du Parc Naturel régional de la
Corse