C
OUR DES
C
OMPTES
Rapport d’évaluation
Les dispositifs
de soutien à la création
d’entreprises
Avertissement
Synthèse
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et
l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Décembre 2012
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
La création d’entreprises en France : un problème plus
qualitatif que quantitatif
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
Un pilotage insuffisant et une gouvernance
déficiente
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
3
Un ensemble de dispositifs complexe et
déséquilibré
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
Annexe
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Introduction
5
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Objectif du rapport
Le présent rapport vise à répondre à la demande, faite à la Cour des comptes par le
comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’assemblée nationale , de
réaliser une « évaluation des dispositifs de l’Etat en faveur de la création d’entreprises ».
L’évaluation a été élargie, dans un second temps, aux dispositifs développés et mis en oeuvre par
les collectivités locales.
Ainsi, conformément à la demande du CEC, ce rapport n’est pas une « évaluation de
la politique de création d’entreprises », mais une « évaluation des dispositifs en faveur de la
création d’entreprises ». Cet exercice est compliqué par le fait que les créateurs bénéficient sou-
vent de plusieurs dispositifs et qu’il est donc difficile d’isoler l’efficacité de chacun. Par ailleurs,
compte tenu de la diversité des dispositifs existants, l’exhaustivité n’est pas possible ; seuls les
dispositifs « généraux », excluant donc les dispositifs consacrés à des populations, des activités
ou des zones géographiques spécifiques, sont examinés. Enfin, ce rapport ne concerne que la
création d’entreprises, ce qui élimine les reprises et les transmissions d’entreprises de son champ
d’investigation, même s’il est parfois difficile de distinguer les deux types de bénéficiaires.
Au-delà de l’analyse de chaque dispositif, le rapport contient une analyse du pilotage et
de la gouvernance de l’ensemble de ces aides, tant au sein de l’Etat qu’entre ce dernier et les col-
lectivités territoriales.
Il faut toutefois souligner que la création d’entreprise est avant tout une activité qui relève
de l’initiative privée et qui repose sur la volonté d’entreprendre des citoyens et le goût du risque
des apporteurs de capitaux ; cette dimension « culturelle » conduit à relativiser l’efficacité à court
terme de l’action des pouvoirs publics, qui peuvent cependant s’efforcer de faire évoluer à moyen
terme la culture entrepreneuriale de la société.
Organisation et méthodes de travail
Compte tenu de la diversité des sujets à traiter, ce rapport est une synthèse de différents
travaux menés par plusieurs chambres de la Cour des comptes, notamment un contrôle de
l’APCE (agence pour la création d’entreprises), une enquête spécifique sur les principaux dis-
positifs qui relèvent du ministère chargé de l’emploi et des investigations auprès de multiples
organismes publics, nationaux et locaux, ainsi qu’auprès des acteurs associatifs qui mettent en
oeuvre certains dispositifs et accompagnent les créateurs d’entreprises.
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Il a aussi donné lieu à des rapports de la part de dix chambres régionales des comptes
(CRC) associées à cette enquête, qui ont examiné les conditions de mise en oeuvre des disposi-
tifs de soutien à la création d’entreprises sur leurs territoires.
Outre ces différents rapports, la présente synthèse repose également sur plusieurs types de
travaux complémentaires :
- des auditions des principaux acteurs nationaux concernés;
- les échanges avec les membres d’un comité consultatif constitué afin de pouvoir enten-
dre les réactions des parties prenantes sur l’organisation des travaux, les constats et les recom-
mandations des rapporteurs ;
- trois tables rondes de créateurs d’entreprises organisées, à la Cour, à la chambre régio-
nale des comptes d’Arras et à celle de Lyon ;
- deux sondages
réalisés, l’un, par internet, auprès de 800 jeunes en fin de scolarité dans
des IUT, des écoles d’ingénieurs, des écoles de commerce ou des universités, pour mesurer leur
« culture entrepreneuriale », l’autre, par téléphone, auprès de 800 personnes ayant créé une
entreprise entre 2006 et 2009 et dont l’entreprise a désormais disparu, pour comprendre les
conséquences de cette expérience dans leur vie professionnelle ultérieure ;
- une analyse comparative des dispositifs publics d’aide à la création d’entreprises dans
huit pays (Allemagne, Belgique, Espagne, Etats-Unis, Italie, Israël, Royaume Uni et Suède),
réalisée par la direction générale du Trésor .
Introduction
6
7
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Cour des comptes
1
La création d’entreprises
en France : un problème
plus qualitatif que
quantitatif
Avec
549 805 entreprises créées
en 2011
1
, la France se place au tout pre-
mier rang des pays européens en nom-
bre de créations annuelles. Ce résultat
est en grande partie dû, depuis 2009, aux
auto-entrepreneurs qui sont à l’origine
de 53 % des entreprises créées en 2011
(291 399) mais une dynamique très favo-
rable avait déjà permis une augmenta-
tion de 54 % des créations annuelles
entre 2003 et 2008 (+ 7,5 % par an en
moyenne).
Source : Agence pour la création d’entreprises et Cour des comptes
Nombre annuel de créations d’entreprises de 2000 à 2011
____________
1
Il s’agit des entreprises de l’ensemble du secteur marchand, hors secteur agricole, quel que soit leur statut juri-
dique, qui ont obtenu un numéro SIRENE de l’INSEE au
cours de l’exercice.
La création d’entreprises en
France : un problème plus
qualitatif que quantitatif
8
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Même en faisant abstraction de
l’impact perturbateur du régime de
l’auto-entrepreneur sur les statistiques,
la France ne souffre pas d’une insuffi-
sance de création d’entreprises quand
on compare sa situation à celle de ses
voisins. D’ailleurs, le sondage réalisé
par la Cour montre que les français
ont une forte envie d’entreprendre,
contrairement à une opinion couram-
ment émise.
En revanche, ces créations ont
u
n taux de pérennité limité
: seule-
ment 66 % des entreprises françaises
créées en 2006 étaient toujours en acti-
vité en 2009, 52 % après 5 ans.
Plusieurs facteurs ont une influence
sur ce taux, en particulier le montant
des capitaux initiaux, la forme juri-
dique (les sociétés sont plus pérennes
que les entreprises individuelles), le
profil du créateur : les entreprises
créées par des chômeurs, des per-
sonnes ayant moins de 30 ans ou des
personnes peu ou pas diplômées ont
une moindre durée de vie.
Or, les entreprises françaises
nouvellement créées présentent des
caractéristiques peu favorables à leur
pérennité et à leur développement :
elles sont de taille réduite, tant en
nombre d’emplois (94,3 % des entre-
prises créées en 2011 n’avaient aucun
salarié) qu’en capital (44 % des entre-
prises créées en 2010 ont des capitaux
propres inférieurs ou égaux à 8 000 €,
49 % ne sont pas bancarisées) ; 70 %
d’entre elles ont la forme d’entreprise
individuelle.
Le régime de l’auto-entrepreneur
instauré en 2009
2
, s’il a sensiblement
dynamisé la création d’entreprises, a
également renforcé, dans l’ensemble,
ces caractéristiques défavorables à leur
pérennité et à leur développement.
Enfin, on constate que
la moitié
des entreprises créées le sont sans
aides publiques et plus de 70 %
sans accompagnement
par une
structure spécialisée alors que ce der-
nier élément a un impact sensible sur
le taux de pérennisation.
____________
2
Le régime de l’auto-entrepreneur ne fait pas l’objet d’une évaluation dans le présent rapport faute de recul
suffisant depuis sa mise en place mais certaines conséquences de son développement sont intégrées à l’enquête.
9
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Cour des comptes
2
Un pilotage insuffisant
et une gouvernance
déficiente
Un coût global des dispo-
sitifs de soutien mal
connu mais limité
Les pouvoirs publics nationaux
et locaux mettent en œuvre de
nom-
breux dispositifs
de soutien à la
création d’entreprises
3
, qui prennent
des formes très diverses, bénéficiant
aux créateurs directement (subven-
tions, exonérations, prêts, garanties)
ou indirectement (sensibilisation et
information,
accompagnement,
hébergement, développement du capi-
tal risque, valorisation de la recherche).
Tout le spectre des formes d’actions
possibles est utilisé.
Le coût total
de ces actions est
difficile à mesurer, notamment parce
que les sources de financement sont
multiples, tant du côté de l’Etat, de ses
opérateurs (Oséo, pôle emploi, sécu-
rité sociale et assurance chômage) et
de la caisse des dépôts et consigna-
tions, que du côté des collectivités
locales qui interviennent à tous les
niveaux territoriaux. Aucun recense-
ment des interventions de ces der-
nières n’étant réalisé, les calculs ne
peuvent pas être exhaustifs.
En outre, de nombreux disposi-
tifs visent à la fois les créateurs et les
repreneurs sans que l’on puisse tou-
jours les distinguer parmi les bénéfi-
ciaires, d’autant plus que les défini-
tions sont fluctuantes. Le coût et les
bénéficiaires des aides dont les mon-
tants sont les plus importants sont
souvent les plus mal connus ; c’est le
cas en particulier de l’aide à la reprise
ou à la création d’entreprise (ARCE)
mais aussi de certaines exonérations
fiscales. Cette insuffisance d’informa-
tion rend difficile l’évaluation des dis-
positifs.
____________
3
Voir tableau des principaux dispositifs en annexe.
Un pilotage insuffisant et
une gouvernance déficiente
10
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Dans ce contexte, les travaux de
la Cour et des chambres régionales des
comptes permettent de chiffrer à envi-
ron
2,7 Md€ en 2011 le coût en cré-
dits publics des dispositifs de sou-
tien nationaux examinés
. Sur ce
total, environ 240 M€ correspondent à
des financements (prêts, prises de par-
ticipations…) ayant vocation à être
récupérés par les financeurs.
L’essentiel
de
ces
dépenses
(80 %, soit 2,1 Md€) prend la forme
d’aides directes aux créateurs, princi-
palement à travers l’activation des
dépenses chômage. Quant aux aides
indirectes (0,6 Md€), elles sont consti-
tuées essentiellement des incitations
fiscales à l’investissement en capital
risque (0,3 Md€, hors exonérations de
l’impôt de solidarité sur la fortune).
Au total, en 2011, les finance-
ments apportés par l’assurance chô-
mage et la sécurité sociale représentent
environ 1,5 Md€ tandis que ceux de
l’Etat, de la caissse des dépôts et
consignations et d’Oséo s’élèvent
environ à 1,1 Md€.
Les collectivités locales parti-
cipent à hauteur d’une centaine de
millions (111 M€)
à ces dispositifs
nationaux, essentiellement en matière
d’accompagnement (62 M€) et d’hé-
bergement (15 M€), deux dispositifs
dont elles financent une part supé-
rieure ou égale à la moitié des
dépenses, mais aussi à travers leurs
participations aux fonds de prêts
d’honneur (25 M€) ou de garantie
(4 M€).
Par ailleurs, si l’on extrapole aux
20 régions métropolitaines les constats
faits pour les 7 régions de l’échantillon
examiné par la Cour et les chambres
régionales des comptes, on peut consi-
dérer que ces dernières affectent envi-
ron 150 M€ par an à leurs propres dis-
positifs de soutien à la création d’en-
treprises, sans tenir compte du finan-
cement des pépinières qu’il n’a pas été
possible de chiffrer.
Au regard de l’ensemble des
dépenses de l’Etat et des collectivités
locales en matière d’intervention éco-
nomique,
ces montants sont limités.
Un pilotage insuffisant et
une gouvernance déficiente
11
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Coût des dispositifs nationaux en 2011
Source : Cour des comptes
L’absence d’une stratégie
d’ensemble
L’objectif
de
la
politique
publique de soutien à la création d’en-
treprises devrait viser prioritairement à
corriger les caractéristiques des entre-
prises nouvellement créées qui ont un
impact négatif sur leur pérennité et à
leur permettre de se développer pour
devenir des petites et moyennes entre-
prises (PME) et des entreprises de
taille intermédiaire (ETI) perfor-
mantes, corrigeant ainsi une des fai-
blesses du tissu économique français.
Or, les financeurs, qu’il s’agisse
de l’Etat ou des collectivités locales, à
l’exception de quelques cas, n’ont pas
de projet stratégique d’ensemble repo-
sant sur un diagnostic des forces et des
12
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
faiblesses de la création d’entreprises.
En fait, les actions menées participent
à
trois politiques différentes
, qui se
recouvrent en partie et pour lesquelles
la création d’entreprises est souvent
plus un moyen qu’un objectif :
-
le soutien au dynamisme du
tissu économique et des territoires à
travers les très petites entreprises
(TPE) et petites et moyennes entre-
prises (PME) «
classiques
» ;
-
la réduction du nombre de
chômeurs
en les encourageant à créer
leur propre emploi,
-
le développement des
entre-
prises innovantes
, qui sont censées
créer les emplois de demain.
En l’absence de stratégie d’en-
semble reposant sur un diagnostic des
faiblesses à corriger en matière de
création d’entreprises, au niveau natio-
nal comme à celui des territoires, pré-
cisant la place que l’on souhaite accor-
der à chacun des types de créateurs et
d’entreprises et définissant les actions
pour faciliter la création mais aussi
assurer le développement des entre-
prises au cours de leurs premières
années d’existence, les dispositifs se
multiplient sans vue d’ensemble de
leur efficacité.
Une action de l’Etat mal
coordonnée
L’action de l’Etat en matière de
création d’entreprises est
éclatée
entre une dizaine de programmes
LOLF et portée par trois minis-
tères
et de nombreux opérateurs
publics, en particulier pôle emploi, la
caisse des dépôts et consignations,
Oséo et l’agence pour la création d’en-
treprises (APCE). Cette situation n’est
pas critiquable par principe, puisque
cette action participe à d’autres poli-
tiques qui ont structuré l’organisation
administrative et budgétaire de l’Etat ;
en
revanche,
elle
nécessite
une
réflexion
stratégique
transversale
approfondie et la mise en œuvre de
système de pilotage et de coordination
systématique
qui
n’existent
pas
aujourd’hui.
L’absence d’action significative
sur ces deux points conduit à la mise
en œuvre de dispositifs sans cohé-
rence suffisante, en particulier concer-
nant les aides destinées aux deman-
Un pilotage insuffisant et
une gouvernance déficiente
13
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
deurs d’emploi et aux publics éloignés
du marché du travail.
Cela permet aussi la multiplica-
tion des possibilités de cumul de ces
différents dispositifs nationaux, dont
l’ampleur est mal connue et la légiti-
mité peu analysée.
Dans ce contexte, l’agence pour
la création d’entreprises (
APCE
),
agence à statut associatif d’une cin-
quantaine de personnes, qui joue un
rôle notable en matière d’information
sur la création d’entreprises, n’est pas
en situation de mener à bien ses mis-
sions de coordination des acteurs ni
d’étude et d’analyse du système actuel.
Une coordination souvent
inexistante des actions sur
les territoires
Sur les territoires, l’insuffisante
coordination entre les services de
l’Etat et ses opérateurs est aggravée
par l’absence de collaboration (voire la
concurrence) entre l’Etat et les collec-
tivités locales pour définir, organiser et
évaluer leurs actions, sauf dans
quelques cas qui montrent tous les
bénéfices d’une action concertée. En
outre, malgré leur compétence en
matière économique, la plupart des
régions ne réussissent pas à coordon-
ner l’action de l’ensemble des collecti-
vités sur ce thème.
Ces défauts de gouvernance ont
trois conséquences :
- pour les financeurs, un risque
de
mauvaise allocation des moyens
,
entre les différents publics ou entre les
territoires, d’inefficience et de finance-
ments multiples d’une même action ;
- pour les créateurs, un
mille-
feuille illisible
, qui ne bénéficie fina-
lement qu’à une minorité d’entre eux
(seuls la moitié des créateurs d’entre-
prises utilisent au moins un des dispo-
sitifs de soutien publics), et le risque
d’effectuer des démarches inutiles sans
bénéficier des services auxquels ils ont
droit, faute de pouvoir repérer l’inter-
locuteur susceptible de les faire accé-
der au service adéquat ;
- pour les nombreux acteurs
impliqués dans l’accompagnement des
créateurs, un
surcoût de gestion
du
fait d’un financement parcellisé et de
la complexité des systèmes de gestion
et de suivi de chaque financeur.
Un pilotage insuffisant et
une gouvernance déficiente
14
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Toutefois certains territoires de
l’échantillon retenu dans l’enquête
(comme les régions Nord-Pas de
Calais, Picardie et Lorraine ou le
département du Val d’Oise) ont su
mettre en place des stratégies d’en-
semble en matière de création d’entre-
prises, en y associant la plupart des
acteurs, en définissant le rôle de cha-
cun et en mettant en place des sys-
tèmes de pilotage et de coordination
qui permettent aux créateurs d’être
facilement orientés et bien accompa-
gnés. Les résultats de ces démarches,
qui mettent en évidence le rôle des
régions, montrent leur efficacité mais
elles demandent du temps et nécessi-
tent une forte volonté de tous les
acteurs.
L’Etat
a du mal à y être associé,
notamment parce que la mise en
œuvre de
dispositifs très centralisés
,
comme NACRE, rend plus difficile
leur adaptation aux besoins des terri-
toires et leur coordination avec ceux
des collectivités territoriales.
Un pilotage insuffisant et
une gouvernance déficiente
15
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Cour des comptes
3
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
Une trop forte concentra-
tion des dispositifs au
profit des chômeurs
Les moyens déployés, nationaux
ou locaux, ne sont pas répartis de
manière équilibrée entre les
trois
types de créateurs et d’entreprises
qui sont actuellement visés par les dis-
positifs de soutien à la création d’en-
treprises.
Répartition des aides nationales entre les trois catégories
de créateurs en 2011
Source : Cour des comptes
NB : contrairement au tableau précédent qui présente le coût des aides en crédits publics, le tableau ci-dessus prend en compte le
montant des prêts octroyés et non le coût de ces prêts pour les financeurs.
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
16
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Sans qu’on puisse chiffrer ce
phénomène, le déséquilibre en faveur
des chômeurs dans la répartition des
aides incite les créateurs de toutes
catégories à passer par le statut de
demandeur d’emploi pour pouvoir
bénéficier des aides auxquelles il ouvre
droit.
Cette répartition des moyens ne
permet pas de corriger les faiblesses
de la création d’entreprises en France,
trop petites, avec de faibles capitaux et
des créateurs dont le profil n’est pas
favorable à la pérennité des entreprises
créées.
Un
rééquilibrage
des
moyens pour corriger les faiblesses
actuelles paraît donc nécessaire.
1) Aujourd’hui
l’essentiel des
moyens est concentré sur les aides
aux chômeurs
(1,6 Md€), qui créent,
en règle générale, des TPE sans
grande capacité de développement et
qui leur assure un revenu modeste,
voire faible. Il s’agit très majoritaire-
ment d’aides «
guichet
» (exonéra-
tions fiscales et sociales et subventions
à travers l’ARCE
4
ou le cumul de l’al-
location chômage avec les revenus de
l’entreprise créée) qui ne sont pas liées
au potentiel de développement des
entreprises ni à la viabilité du projet de
création ; elles ne sont pas non plus
accompagnées d’une incitation à l’ac-
compagnement, à l’exception de
NACRE.
L’efficacité de ces aides est
aujourd’hui en général mal connue ;
elles risquent de conduire à financer la
création d’entreprise avec des moyens
insuffisants pour assurer leur survie.
2)
Les entreprises innovantes
bénéficient d’aides spécifiques, de
montant unitaire nettement supérieur
aux précédentes, mais dont le coût
total est moindre (et en partie en dimi-
nution pour les JEI
5
) parce que les
entreprises aidées restent peu nom-
breuses, sans que la Cour puisse déter-
miner si ce résultat est la conséquence
d’une détection imparfaite des entre-
prises à potentiel.
Il semble que l’accent mis sur
l’innovation technologique ne laisse
pas assez de place aux autres formes
d’innovation et que les moyens soient
trop systématiquement concentrés sur
la
valorisation
de
la
recherche
publique.
____________
4
ARCE : aide à la reprise et à la création d’entreprises.
5
JEI : jeune entreprise innovante.
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
17
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
3) Quant aux
entrepreneurs
« classiques »
, qui sont les plus nom-
breux, ils ne sont pratiquement pas
visés par des dispositifs de soutien
spécifiques, si l’on excepte le régime
de l’auto-entrepreneur mais qui ne les
concerne que de matière très transi-
toire, leur projet ayant vocation à
dépasser rapidement les plafonds de
ce régime en termes de chiffres d’af-
faires.
Ils sont donc particulièrement
concernés par le développement des
dispositifs qui s’adaptent à tous les
types de créateurs et qui sont d’une
grande efficacité :
-
les prêts d’honneur et les
garanties des prêts bancaires
pré-
sentent de nombreux avantages : être
accessibles et s’adapter à tous les types
de créateurs, faciliter la bancarisation
des entreprises et leur accompagne-
ment ce qui améliore sensiblement
leur taux de pérennité, avoir un effet
de levier important pour les crédits
publics, faciliter les cofinancements
Etat-collectivités locales ;
-
l’accompagnement
des
créateurs
qui reste encore limité
(estimé entre 10 % et 30 % selon les
études) alors que ce facteur est très
favorable à la pérennisation des entre-
prises. Sa généralisation passe par une
meilleure coordination entre finan-
ceurs et opérateurs de l’accompagne-
ment,
comme
le
montrent
les
démarches de ce type menées dans un
certain nombre de régions. Son finan-
cement ne doit pas être négligé car il
conditionne souvent l’efficacité des
autres dispositifs.
Des aides concentrées sur
la création des entreprises
plutôt que sur leur déve-
loppement
Quelle que soit leur forme, les
aides au soutien de la création d’entre-
prises sont
concentrées sur la phase
de création
, l’essentiel des dispositifs
portant sur le montage et le besoin ini-
tial de financement du projet, alors
que la situation de la France en matière
de nombre de créations n’est pas défa-
vorable.
En revanche, les difficultés de la
phase de post-création et de dévelop-
pement sont insuffisamment intégrées
dans les dispositifs actuels, malgré une
prise de conscience de la faiblesse des
entreprises à cette étape de leur exis-
tence et un certain nombre d’initia-
tives, encore modestes, pour traiter ce
sujet.
18
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
En particulier, comme la Cour l’a
déjà recommandé dans son rapport de
juillet 2012 sur « l’Etat et le finance-
ment de l’économie », il faut soutenir
la capitalisation des entreprises en
phase d’amorçage
6
et de premiers
développements
, pour permettre aux
entreprises françaises, souvent créées
avec insuffisamment de fonds propres,
de grandir et d’être compétitives avec
celles des pays voisins. L’ampleur du
sujet, qui conditionne le développe-
ment des entreprises qui seront
demain les « leaders » sur leur marché,
nécessite une action lisible, pérenne,
qui utilise au mieux les effets de levier
des crédits publics.
Aujourd’hui, les financements de
la phase d’amorçage font l’objet de
multiples interventions sous forme de
prêts, de fonds spécialisés (financés
par l’Etat et par les régions) et d’incita-
tions fiscales à l’investissement dans
les PME mais continuent d’être consi-
dérés comme insuffisants ou mal assu-
rés. L’évaluation de l’impact des dispo-
sitifs concernés est difficile, soit du fait
de leur nouveauté (fond national
d’amorçage créé en 2010), soit parce
qu’ils ne visent pas uniquement les
jeunes entreprises (incitations fiscales
à l’investissement dans le capital
risque). Certains dispositifs viennent à
expiration à la fin 2012 (réduction
d’impôt sur le revenu pour les fonds
d’investissements de proximité et dans
les PME). La cohérence des décisions
qui seront prises
7
, compte tenu des
résultats des évaluations qui ont été
faites et du diagnostic des besoins, sera
importante pour dynamiser et confor-
ter cette dimension majeure de la créa-
tion d’entreprises.
Cela suppose également de
mieux détecter les entreprises à
potentiel
qui créeront les emplois de
demain et de leur offrir un accompa-
gnement spécifique après leur création
en
coordonnant
l’ensemble
des
acteurs publics et privés, nationaux et
locaux, de chaque territoire.
D’une manière générale,
l’ac-
compagnement post-création
doit
être développé, mais cela suppose de
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
____________
6
La phase d'amorçage désigne les premières années de la vie de l'entreprise ; le capital-amorçage est le type de
capital-investissement qui finance les besoins avant ou juste après le réel démarrage d'activité d'une nouvelle
entreprise, au stade de la mise au point d'un nouveau produit (prototype, pré-séries, etc.).
7
Le projet de loi de finances 2013 et le pacte de compétitivité du 6 novembre 2012 prévoient le maintien pour
5 ans de ces dispositifs.
19
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
l’adapter aux besoins des nouveaux
créateurs, les faibles résultats du par-
cours NACRE actuel dans ce domaine
montrant la nécessité d’un travail spé-
cifique sur ce point.
Une lisibilité difficile qui
limite l’utilisation des dis-
positifs
Les défauts de gouvernance
conduisent à la mise en place d’un sys-
tème de soutien à la création d’entre-
prises
complexe et très peu lisible
pour les porteurs de projets. La relati-
vement faible utilisation d’un certain
nombre de dispositifs, notamment en
matière d’accompagnement, en est
probablement une des conséquences.
Pour améliorer cette situation,
deux pistes devraient être approfon-
dies :
1)
La réduction du nombre de
formes d’aides différentes propo-
sées par chaque financeur,
notam-
ment pour l’Etat, mais aussi par l’en-
semble des financeurs, est nécessaire
pour rendre l’offre plus compréhensi-
ble par les créateurs, en maximiser l’ef-
ficacité et en limiter les coûts de ges-
tion. Le
co-financement de disposi-
tifs partagés
comme les fonds de
prêts d’honneur, les fonds de garantie
ou les fonds d’amorçage peut être un
élément fort de cette simplification.
En ce qui concerne les dispositifs
nationaux,
plusieurs
réflexions
devraient être menées sur les aides
proposées par l’Etat :
-
les conditions fiscales et
sociales de la première année
d’existence
d’une entreprise sont
aujourd’hui très différentes selon le
type de créateurs (exonérations pour
les chômeurs et les bénéficiaires de
minima sociaux, règles de calcul sim-
plifiées et absence de cotisation sociale
forfaitaire pour les auto-entrepre-
neurs, exonérations spécifiques pour
les JEI/JEU
8
, dispositif particulier
pour les micro-entreprises…). Il fau-
drait notamment examiner la possibi-
lité d’une exonération généralisée pour
la première année d’existence, au-des-
sous d’un plafond de chiffres d’af-
faires à fixer, ce qui constituerait une
mesure incitative et une simplification
notable des dispositifs actuels ; le pro-
jet d’abrogation de l’ASCRE (aide
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
____________
8
JEI/JEU : jeune entreprise innovante/jeune entreprise universitaire.
20
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
pour les salariés ou repreneurs d’entre-
prises dans le projet de loi de finances
2013 va dans ce sens ;
- malgré les efforts, qu’il faut
souligner, pour améliorer l’efficacité
ainsi que les conditions de gestion et
de suivi du
dispositif NACRE
par
rapport aux dispositifs précédents, les
coûts de gestion et de complexifica-
tion pour les acteurs et les créateurs de
ce dispositif ne sont pas justifiés. En
tant que prêt, il fait aujourd’hui en
grande partie
double emploi avec les
prêts d’honneur
et n’est pas vraiment
accessible aux publics les plus en diffi-
culté ciblés initialement qui ont voca-
tion à être traités par l’ADIE ; les
moyens qui y sont consacrés pour-
raient donc venir alimenter les fonds
de prêts d’honneur, notamment ceux
de l’ADIE. En matière de
soutien à
l’accompagnement
,
sa
gestion
(18 M€ de crédits en 2011) est
lourde
et trop centralisée
; elle accapare les
DIRECCTE
9
sur des tâches de ges-
tion au détriment de tâches d’anima-
tion et de coordination qu’elles n’assu-
rent pas suffisamment aujourd’hui ;
- la
pertinence du prêt pour la
création
d’entreprises
(PCE)
d’Oséo,
dont les montants sont en
diminution, n’est pas évidente sous sa
forme actuelle compte tenu de son
caractère non discriminant, de ses
conditions de prêts bancaires complé-
mentaires rigoureuses et de la limita-
tion à 45 000 € du plan de finance-
ment des entreprises bénéficiaires qui
n’est pas cohérente avec l’importance
du montant des fonds propres initiaux
dans la pérennisation des entreprises ;
- les
conséquences réelles des
conditions d’obtention de prêt ban-
caire
pour obtenir certains prêts
« publics » (NACRE, PCE) ne sont
pas évidentes dans un contexte de
financement bancaire plus limité et
leur utilité discutable, si on compare
les résultats de ces dispositifs à ceux
des prêts d’honneur qui ne sont pas
subordonnés à ce type de conditions.
2)
L’orientation des porteurs
de projet à travers ce paysage
nécessairement complexe
d’acteurs
et d’outils qui doivent s’adapter à des
créateurs et à des projets très diffé-
rents doit être simplifiée.
L’objectif est de
mieux orienter
chaque créateur
en fonction de ses
besoins spécifiques, en lui proposant
le type de « parcours » qui lui convient,
ce qui suppose que ces derniers et le
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
____________
9
Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.
21
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
rôle de chaque acteur soient bien défi-
nis. Cela nécessite un travail collectif
de l’Etat, de ses opérateurs et des col-
lectivités locales, intégrant tous les
acteurs de l’accompagnement, dont les
rôles doivent être bien précisés, ce qui
suppose une bonne organisation de
l’ensemble des acteurs, un dispositif
de pilotage pour définir les parcours
types et vérifier le bon fonctionne-
ment du système.
Cela devrait permettre également
un financement plus efficace de l’en-
semble du système.
Dans ce cadre, le rôle des cham-
bres consulaires peut être central à
condition de mieux définir leur action
ainsi que les conditions financières
dans lesquelles elles doivent assurer
cette mission, si l’on veut leur permet-
tre de jouer avec sérénité un rôle de
coordination ou d’orientation des
créateurs vers les différents acteurs
présents sur les territoires.
Des actions encore limi-
tées de développement de
la culture entrepreneuriale
Le développement de la culture
entrepreneuriale dans toutes les caté-
gories de la population est une condi-
tion indispensable à la création d’en-
treprises nombreuses et à leur déve-
loppement. Il doit être
intégré à la
formation des jeunes mais aussi à
la formation continue.
Comme dans
d’autres pays, la sensibilisation des
enfants sur ce thème devrait être plus
précoce.
Un ensemble de dispositifs
complexe et déséquilibré
23
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Recommandations
Définir une stratégie d’en-
semble et en renforcer le pilotage
Recommandation à l’Etat et aux
région
s :
1 - Elaborer une stratégie expli-
cite et globale de soutien à la création
d’entreprises, avec des objectifs clairs
et chiffrés et des instruments de suivi
permettant de mesurer les évolutions
et d’évaluer les résultats des actions
menées ;
Recommandations à l’Etat
:
2 - organiser le pilotage de l’en-
semble de ses services et opérateurs
autour de sa stratégie nationale, en
désignant un responsable de niveau
interministériel chargé de préparer la
stratégie, de veiller à sa mise en
œuvre et d’assurer les missions d’ob-
servation de la création d’entreprises
et de coordination des acteurs de
l’accompagnement,
actuellement
assurées par l’APCE ;
3 - restructurer l’APCE, en
redéfinissant son positionnement
sous l’autorité de ce responsable, son
statut, sa gouvernance et ses mis-
sions. Faute d’une telle restructura-
tion, la question du maintien de cet
organisme serait posée ;
4 - renforcer la cohérence et la
coordination des activités de la caisse
des dépôts et consignations et
d’Oséo en matière de financement de
la création mais aussi de développe-
ment des nouvelles entreprises, ce
que la création de la future banque
publique
d’investissement
(BPI)
devrait faciliter ;
5 - demander à l’INSEE et à
l’APCE de développer les analyses et
les études, notamment statistiques,
sur les créations d’entreprises, les
entrepreneurs concernés, les condi-
tions d’échec et de succès.
Coordonner la mise en œuvre
au niveau régional
Recommandation à l’Etat
:
6 - déconcentrer l’intervention
de l’Etat en matière de création d’en-
treprises et charger le préfet de
région de coordonner l’action des
services de l’Etat et de ses opérateurs
(caisse des dépôts et consignations,
Oséo, Pôle emploi notamment).
24
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Recommandations
Recommandations à l’Etat et aux
régions
:
7 - reconnaitre, sur ce sujet, le
rôle pilote de la région par rapport
aux autres collectivités locales, ce qui
serait facilité par une clarification de
la répartition des compétences entre
les collectivités locales ;
8 - copiloter et coordonner les
actions de l’Etat et de la région, sur la
base d’un document stratégique
commun consacré à la création d’en-
treprises ;
9 - renforcer l’efficacité des
acteurs de l’accompagnement par
une meilleure définition du rôle de
chaque réseau et une attention plus
forte portée à la qualité de leurs pres-
tations et à la professionnalisation de
leurs équipes ;
10 - organiser sur les territoires
l’orientation rapide des porteurs de
projets vers les dispositifs et les
accompagnateurs les plus pertinents
compte tenu de leur situation et de
leur projet ;
11 - développer les analyses et
les études sur les dispositifs d’aides à
la création d’entreprises, pour mieux
connaître leurs coûts, leurs bénéfi-
ciaires et leur efficacité et procéder à
leur évaluation de manière systéma-
tique et régulière.
Recommandation à l’Etat
:
12 - préciser la mission des
chambres consulaires en matière
d’orientation et d’accompagnement
des porteurs de projet et définir des
conditions financières cohérentes
avec la définition de leur rôle par rap-
port aux autres acteurs dans ce
domaine.
Donner la priorité aux aides
qui bénéficient à tous les créa-
teurs et à l’accompagnement
Recommandations à l’Etat et aux
régions
:
13 - accorder la priorité aux
aides qui peuvent bénéficier à tous
les types de créateurs, en particulier
aux
dispositifs de prêts d’honneur et
de garanties des prêts bancaires ;
14 - favoriser l’accompagne-
ment des créateurs d’entreprise en y
conditionnant certaines aides ou en
modulant leurs montants selon qu’il
y a ou non accompagnement ;
15 - mettre en place des sources
récurrentes de financement de l’ac-
compagnement (utilisation des fonds
de la formation professionnelle,
financement par les banques qui prê-
tent aux entreprises bénéficiant d’un
accompagnement…) ;
25
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Recommandations
16 - concernant les créations
d’entreprises innovantes, accorder
une attention plus grande aux inno-
vations d’usage et pas seulement aux
innovations technologiques ;
17 - concernant les aides aux
créateurs chômeurs, réduire les aides
« guichets » distribuées sans ciblage
et sans vérification de la viabilité du
projet de création au profit d’aides
dont l’octroi ou le montant serait
accompagné d’une incitation à l’ac-
compagnement.
Recommandations à l’Etat
:
18 - procéder à une évaluation
des résultats des couveuses, qui pour-
rait conduire à élargir l’utilisation de
cet outil à d’autres publics que ceux
de l’insertion ;
19 - faciliter les conditions d’ac-
cès des jeunes entreprises aux mar-
chés publics et veiller au respect des
délais de paiement par leurs clients
publics.
Mieux soutenir les créateurs
dans les premières années de vie
de l’entreprise
Recommandations à l’Etat et aux
régions
:
20 - coordonner l’ensemble des
acteurs publics et privés, nationaux et
locaux, de chaque territoire pour
mieux détecter puis accompagner
tout au long du développement de
leur projet et des premières années
de leur entreprise les créateurs des
entreprises à potentiel ;
21 - améliorer la formation éco-
nomique et managériale des porteurs
de projet, notamment pour ceux qui
ne sont pas issus à l’origine d’une
formation de ce type, en particulier
dans les incubateurs ;
22 - améliorer le financement
du capital-risque, notamment de
l’amorçage, en concentrant les cré-
dits publics sur les mécanismes dont
l’effet de levier sur les financements
privés est le plus fort. A cette fin :
-
mieux identifier et mesurer
le besoin en capital amorçage, tant au
niveau national que régional ;
-
renforcer l’action de soutien
au développement des
business angels
;
-
disposer de dispositifs fis-
caux stables et efficaces d’orientation
des investissements privés vers le
capital-risque ;
23 - développer l’accompagne-
ment post-création en analysant les
raisons pour lesquelles les prestations
actuellement proposées n’ont pas
plus de succès et en bonifiant les
aides reçues par les créateurs pendant
cette période en fonction de l’accom-
pagnement qu’ils acceptent.
26
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Recommandations
Simplifier l’offre des disposi-
tifs de soutien
Recommandations à l’Etat
:
24 - unifier et simplifier les
conditions fiscales et sociales de la
première année d’existence d’une
entreprise ;
25 - réintégrer les crédits consa-
crés à NACRE dans les circuits habi-
tuels de financement, des prêts
d’honneur (pour la partie prêt) et de
soutien à l’accompagnement, et sup-
primer NACRE ;
26 - réexaminer la pertinence
des conditions actuelles d’attribution
du prêt à la création d’entreprises
(PCE) d’Oséo (plafond
de finance-
ment à 45 000 € et obligation de prêt
bancaire d’un montant double du
PCE) ;
27 - supprimer le statut de
jeune entreprise universitaire (JEU)
qui n’est pratiquement pas utilisé.
Développer la culture entre-
preneuriale
Recommandations à l’Etat et aux
régions
:
28 - prolonger et approfondir
les actions menées depuis quelques
années auprès des élèves de l’ensei-
gnement supérieur ;
29 - développer dès le collège et
le lycée la sensibilisation des élèves à
la culture entrepreneuriale.
Annexe
27
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Les principaux dispositifs de soutien à la création
d’entreprises en 2011
28
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Annexe
29
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Annexe
30
Synthèse
du Rapport de la
Cour des comptes
Annexe