Sort by *
COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DE
L’ECONOMIE GENERALE ET DU CONTRÔLE BUDGETAIRE DE
L’ASSEMBLEE NATIONALE
Article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
L’organisation du secours en
montagne et de la
surveillance des plages
Septembre 2012
SOMMAIRE
AVERTISSEMENT
...........................................................................
7
RESUME
............................................................................................
9
RECOMMANDATIONS
.................................................................
13
PREMIERE PARTIE
L’ORGANISATION DU SECOURS EN
MONTAGNE
(EXERCICES 2008 A 2011)
..............................
15
INTRODUCTION
...........................................................................
17
I
- De nouveaux enjeux
............................................................................
17
II
- Une pluralité d’acteurs
.......................................................................
19
CHAPITRE I UN DISPOSITIF COMPLEXE
..............................
25
I
- Les moyens au service du secours en montagne
..................................
25
A - Les effectifs déployés
..........................................................................
25
B - Le coût du dispositif d’Etat
..................................................................
26
C - Le coût des interventions des sapeurs-pompiers
...............................
27
II
- Une complexité source de dysfonctionnements
.................................
28
A - Les règles applicables
..........................................................................
28
B - L’organisation territoriale du secours en montagne
...........................
33
C - De nombreux dysfonctionnements
....................................................
41
CHAPITRE II DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES
................
55
I
- Un excès de moyens par rapport aux besoins
......................................
55
A - La mesure imprécise de l’activité des services
...................................
55
B - Une activité variable selon les départements
.....................................
56
II
- L’absence de logique de massif
...........................................................
61
4
COUR DES COMPTES
III
- Une évolution des activités de montagne mal prise en compte
.........
63
A - L’évolution de l’accidentologie en montagne
.....................................
63
B - L’adaptation du secours en montagne
...............................................
65
CHAPITRE III UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE
ENTRE SERVICES
.........................................................................
67
I
- La question du cadre juridique du secours en montagne
.....................
67
A - L’enjeu de la définition du secours en montagne
...............................
67
B - Les interventions sur le domaine skiable
............................................
69
II
- L’hélicoptère : maîtriser les coûts d’emploi
........................................
71
A - Une gestion à rationaliser
...................................................................
71
B - Des coûts à maîtriser
...........................................................................
75
III
- Des formations à adapter à la réalité des besoins
..............................
79
A - La qualification OPJ
.............................................................................
79
B - La formation des médecins
.................................................................
80
C - Les formations des secouristes à harmoniser
.....................................
81
D - Des formations insuffisamment mutualisées
.....................................
84
CONCLUSION
.................................................................................
89
DEUXIEME PARTIE
LA SURVEILLANCE DES PLAGES
.....
91
INTRODUCTION
...........................................................................
93
A - Les flux massifs d'estivants dans les communes du littoral
................
93
B - La responsabilité des maires confrontée à de nouveaux enjeux
........
93
C - Le retrait partiel des moyens de l’Etat
................................................
94
CHAPITRE I LA POLICE DES BAIGNADES : UNE LOURDE
RESPONSABILITE DES MAIRES
...............................................
97
I
- Le cadre réglementaire
........................................................................
97
II
- Des enjeux évolutifs
...........................................................................
99
A - L’évolution des enjeux de sécurité civile
............................................
99
B - La croissance des besoins de sécurité publique
................................
101
III
- Un coût important pour les communes
...........................................
103
SOMMAIRE
5
A - Un coût accru par le désengagement partiel des CRS
......................
103
B - Un coût sensible pour certaines communes
.....................................
104
IV
- Une responsabilité sanctionnée par le juge
.....................................
105
CHAPITRE II LA PARTICIPATION CONTESTABLE DES CRS
A UN DISPOSITIF COMPLEXE
................................................
109
I
- La complexité du dispositif de surveillance des plages
......................
109
A - De multiples intervenants
.................................................................
109
B - Des situations variées
.......................................................................
110
C - Une gestion souvent complexe pour les communes
........................
113
II
- Le fondement du renfort saisonnier des CRS sur les plages
..............
114
A - Une activité étrangère à leurs missions
............................................
114
B - Une « mise à disposition » avantageuse pour les communes, mais
juridiquement critiquable
......................................................................
116
C - Le manque de transparence et l’inégalité de traitement des
communes
..............................................................................................
120
CHAPITRE III LA VIGILANCE INEGALE DE L’ETAT
.........
125
I
- L’imbrication des responsabilités du maire et du représentant de l’Etat
...............................................................................................................
125
II
- L’implication des préfectures
............................................................
126
A - Un intérêt inégal des préfectures
.....................................................
126
B - Des zones qui demeurent sans surveillance
.....................................
129
CONCLUSION
..............................................................................
131
CONCLUSION GENERALE
........................................................
133
ANNEXES
.....................................................................................
137
Avertissement
Le présent rapport sur « l’organisation du secours en montagne et
de la surveillance des plages » a été demandé par le président de la
commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale le 7 décembre 2011 en application
du 2
ème
alinéa de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août
2001 relative aux lois de finances. Le Premier président a répondu à cette
demande par courrier du 11 janvier 2012 (
cf.
annexe n° 1).
Conformément aux précisions apportées à cette demande par le
rapporteur spécial de la commission des finances qui en était à l’initiative,
l’enquête sur la surveillance des plages a porté principalement sur le
dispositif d’Etat (compagnies républicaines de sécurité) qui concourt en
période estivale à la surveillance de certaines plages sur le littoral.
Toutefois, est aussi présenté le cadre général de la surveillance des plages
du littoral, qui incombe aux maires, dans lequel ce dispositif s’insère. La
question du secours en mer au-delà de la zone de responsabilité des
maires n’est pas abordée.
S’agissant du secours en montagne, la Cour n’a pas traité la
question de la gratuité des secours, ni celle, connexe, de l’obligation
éventuelle d’assurance.
Il a été convenu que l’enquête de la Cour comprendrait deux
volets, l’un portant sur « l’organisation du secours en montagne », et
l’autre sur « la surveillance des plages ». Le présent rapport est donc
divisé en deux parties.
Les investigations dont est issu le présent rapport ont été menées
entre les mois de janvier et mai 2012.
Pour la partie portant sur le secours en montagne, les responsables
de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), de la
direction centrale des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS) et
de la direction de la sécurité civile et de la gestion de crises (DSCGC) ont
été rencontrés. Plusieurs questionnaires leur ont été adressés.
Six départements ont fait l’objet d’investigations spécifiques à
partir de données recueillies sur place : la Haute-Savoie, l’Isère, les
Alpes-Maritimes, les Pyrénées-Atlantiques, les Vosges et le Puy-de-
Dôme.
Pour la partie portant sur la surveillance des plages, les
responsables de la direction centrale des compagnies républicaines de
8
COUR DES COMPTES
sécurité (DCCRS) ont été rencontrés. Des questionnaires leur ont été
adressés.
Les responsables de deux départements concernés par le sujet
(Alpes-Maritimes,
Pyrénées-Atlantiques)
ont
été
rencontrés.
Un
questionnaire a été adressé à l’ensemble des préfets du littoral
métropolitain.
A la suite de ces investigations, un relevé d’observations
provisoires a été adressé le 17 juillet 2012 :
- pour la partie portant sur le secours en montagne : au secrétaire
général du ministère de l’intérieur, au contrôleur budgétaire et comptable
ministériel, ainsi qu’aux directeurs généraux de la gendarmerie nationale,
de la police nationale et de la sécurité civile et de la gestion de crises. Les
préfets des départements visités ainsi que seize présidents de services
départementaux d’incendie et de secours
évoqués dans ce relevé
d’observations provisoires ont en outre été destinataires des extraits les
concernant ;
- pour la partie portant sur la surveillance des plages : au secrétaire
général du ministère de l’intérieur, au contrôleur budgétaire et comptable
ministériel, ainsi qu’aux directeurs généraux de la police nationale et de
la sécurité civile et de la gestion de crises.
Après avoir reçu les réponses à ses observations provisoires, la
Cour a auditionné le 12 septembre 2012 les directeurs de la gendarmerie
nationale, de la police nationale ainsi que le directeur de la sécurité civile
et de la gestion de crises, pour la partie portant sur le secours en
montagne. Le directeur de la police nationale ainsi que le directeur de la
sécurité civile et de la gestion de crises ont été auditionnés à la même
occasion au sujet de la partie portant sur la surveillance des plages.
Le présent rapport, qui constitue la synthèse de l’enquête effectuée,
a été délibéré, le 13 septembre 2012, par la quatrième chambre de la Cour
des comptes, présidée par M. Bayle, président de chambre, et composée
de MM. Ganser, Hayez, Geoffroy, Uguen, conseillers maîtres, Carpentier,
conseiller maître en service extraordinaire, ainsi que M. Rogue, auditeur,
rapporteur, et de M. Martin, contre-rapporteur.
Il a ensuite été examiné et approuvé le 18 septembre 2012 par le
comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de MM. Migaud, Premier président, Descheemaeker, Bayle,
Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM.
Durrleman, Levy, Lefas, Briet, présidents de chambre, et M. Maistre,
premier avocat général.
Résumé
L’organisation du secours en montagne
Dans le milieu exigeant et difficile qu’est la montagne, trois
services interviennent au titre du secours : les policiers avec les sections
et les détachements de montagne des compagnies républicaines de
sécurité (CRS) ; la gendarmerie, avec ses pelotons de gendarmerie de
montagne (PGM)
et de haute montagne (PGHM) ; les sapeurs-pompiers
des SDIS, avec les groupes montagne des sapeurs-pompiers (GMSP).
A la différence des secours sur le domaine skiable, confiés aux
communes, le secours en montagne relève de l’organisation des secours
par l’Etat dans des zones d’intervention où celui-ci pallie l’incapacité de
fait des communes d’agir. Les secours ainsi engagés par l’Etat sont par
définition gratuits, aucun compensation financière n’étant demandée aux
communes ou aux personnes secourues ; leur volume est dix fois moindre
que ceux des secours sur le domaine skiable, mais relèvent d’une zone de
risque bien plus forte, à la différence du domaine skiable qui apparaît très
sécurisé (181 décès en montagne en 2011, contre 13 morts sur le domaine
skiable).
Depuis 1958,
le dispositif s’inscrit dans le cadre de plans
départementaux spécifiques d’Organisation de la réponse de sécurité
civile (ORSEC), arrêtés par le préfet. La situation est donc paradoxale
puisque concourent au secours en montagne des unités spécialisées de la
police et de la gendarmerie nationales, qui en sont chargées à titre
principal depuis l’origine, mais aussi des services d’incendie et de secours
(SDIS) dont la participation plus récente est jugée moins légitime par les
premières, bien que le secours à personne soit au coeur de leurs missions.
De réels conflits existent entre les acteurs, fondés sur ces querelles
de
légitimité
historique,
technique
et
juridique.
Une
circulaire
ministérielle du 6 juin 2011 a abrogé la circulaire de 1958 pour tenter de
rationaliser le dispositif existant et d’apaiser les conflits.
L’enquête de la Cour a permis d’évaluer à 61 M€ le coût global du
dispositif d’Etat (policiers et gendarmes), dont 31 % sont imputables à
l’emploi des hélicoptères dans lesquels embarquent le plus généralement
les secouristes. Le coût d’une intervention est en moyenne de 8 600 €.
En l’absence de données fiables et exhaustives, il n’a pas été
possible d’évaluer le coût complet du dispositif déployé par les SDIS. Il a
cependant été relevé qu’ils déploient parfois des moyens non justifiés
dans le but de développer leurs interventions en zone de montagne.
10
COUR DES COMPTES
L’analyse générale du dispositif fait ressortir un défaut de
cohérence dans l’organisation des services et l’implantation des unités.
L’élaboration
des
plans
de
secours
dans
un
cadre
strictement
départemental se traduit par une implantation des unités qui n’est pas
optimale à l’échelle des massifs montagneux. Dans ces conditions, les
préfets doivent arbitrer des rivalités contre-productives entre services.
L’application de la circulaire souffre de retards concernant
notamment
la
centralisation
des
alertes
au
niveau
des
centres
opérationnels départementaux d’incendie et de secours (CODIS) et le
déclenchement des moyens aériens. Localement ses dispositions ne sont
pas appliquées, voire sont délibérément contournées. La concurrence
entre
services
provoque
des
dysfonctionnements
qui,
sans
être
généralement préjudiciables aux victimes, nuisent à l’efficacité et à
l’efficience des interventions. Les problèmes non réglés sont relatifs à la
régulation des alertes, ainsi qu’à la mutualisation des moyens et des
actions de formation.
Localement, l’enquête a mis en évidence la sous-activité relative
de certaines implantations. Ainsi, travaillant en alternance avec les unités
de la gendarmerie dans les mêmes zones de montagne, les détachements
des CRS déploient une activité généralement moindre avec des effectifs
sensiblement plus importants. En outre, certaines unités de gendarmerie
connaissent une baisse saisonnière d’activité.
Enfin, une rationalisation de l’emploi de l’hélicoptère paraît
possible
à
plusieurs
niveaux :
coordination
des
implantations,
mutualisation de la maintenance, potentiels d’entraînement, dépenses de
rémunération des personnels navigants.
La surveillance des plages (le dispositif CRS estival déployé sur
le littoral)
Après avoir connu un maximum en 2002 avec 722 maîtres-nageurs
sauveteurs des CRS (MNS CRS) déployés, le dispositif de renforts
saisonniers de CRS sur le littoral est en recul, bien que cette décrue
semble aujourd’hui stabilisée (471 MNS CRS couvrant 99 communes).
Juridiquement, le dispositif s’inscrit dans le cadre de la police des
baignades, qui, au titre de l’article L. 2213-23 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), est de la responsabilité du maire.
Pour les maires, dont la responsabilité est assez sévèrement
sanctionnée par le juge, cette police soulève des enjeux de responsabilité
réels. Si la dimension de sécurité civile reste importante (il y avait 737
noyades accidentelles sur le littoral en 2009, entraînant 188 décès), il y a
RESUME
11
une indéniable progression des enjeux de sécurité publique, compte tenu
d’une délinquance croissante sur les plages.
La base réglementaire du dispositif CRS apparaît déficient, tant au
niveau de l’attribution de la mission aux personnels des CRS qu’à leurs
conditions d’emploi dans le domaine de la sécurité publique. Les textes
définissant les missions des CRS ne leur attribuent qu’une mission de
surveillance générale ; leur emploi en qualité de MNS CRS n’est donc
pas explicitement prévu.
Très appréciés des maires pour leur double compétence au titre de
sauveteurs et d’agents de sécurité publique, les maîtres-nageurs
sauveteurs CRS ont une activité de sécurité publique qui prend parfois le
pas sur la fonction de maître-nageur sauveteur. Or, outre que cela
contrevient à la circulaire du ministre de 1986 sur la surveillance des
plages et lieux de baignade, des problèmes en termes de conditions
d’intervention et d’encadrement hiérarchique
sont clairement posés,
notamment lorsque les MNS CRS interviennent dans des zones de
gendarmerie.
S’agissant des conditions très avantageuses dans lesquelles des
remboursements sont demandés aux communes qui se voient attribuer des
renforts saisonniers de MNS CRS, le rapport établit l’irrégularité des
procédures mises en oeuvre.
Enfin,
le
dispositif
d’affectation
de
moyens
manque
de
transparence et soulève des questions d’équité dans les attributions de
renforts saisonniers aux communes.
Recommandations
S’agissant de l’organisation du secours en montagne
:
1.
arrêter et mettre en oeuvre, sous l’autorité des préfets, des plans
de secours fondés sur une lecture stricte de la définition du
secours en montagne établie par la circulaire du 6 juin 2011 ;
2.
mieux prendre en compte la logique de massif, au-delà du cadre
départemental, dans les plans de secours ainsi que dans le
déploiement des unités spécialisées et des moyens aériens de
l’Etat ; rationaliser le rattachement zonal des détachements des
CRS ; réviser l’implantation des unités de la gendarmerie
lorsqu’elles sont marquées par une trop grande proximité ou
une activité limitée ;
3. étudier l’option d’un désengagement des CRS du secours en
montagne et sa prise en charge complète dans les secteurs
concernés par les unités spécialisées de la gendarmerie ;
4.
limiter l’intervention des SDIS dans les plans de secours à la
condition qu’elle ne soit pas redondante, le préfet devant veiller
à ce qu’ils n’interviennent pas inopportunément ;
5.
assurer le rôle central des CODIS dans la régulation des alertes
et l’engagement des vecteurs aériens, ce qui permettrait en
outre de disposer à l’avenir de données statistiques fiables et
homogènes sur l’activité des différents services et l’importance
des moyens engagés ;
6. fusionner les structures existantes (Ecole militaire de haute
montagne, Centre national d’instruction de ski et d’alpinisme
de la gendarmerie, Centre national d’entraînement à l’alpinisme
et au ski) dans un centre de formation commun qui pourrait
servir également à la formation des sapeurs-pompiers ;
mutualiser les modules de formation communs au moyen d’un
référentiel de formation partagé par tous les services ;
7.
exploiter davantage les pistes de mutualisation, notamment des
achats de matériels ainsi que la médicalisation et la
maintenance des hélicoptères ;
8.
maîtriser le coût du parc d’hélicoptères de la gendarmerie.
14
COUR DES COMPTES
S’agissant des déploiements de maîtres-nageurs sauveteurs
CRS sur les plages :
9.
supprimer complètement à terme la participation de policiers au
dispositif de surveillance des plages en période estivale, en la
réduisant progressivement et en contribuant, si nécessaire, à
l’effort de formation d’un nombre accru de maîtres-nageurs
sauveteurs civils ;
Dans cette attente :
10.préciser le cadre juridique des interventions de « sécurité
publique » des agents des compagnies républicaines de sécurité
intervenant de manière isolée dans des zones de la compétence
de la gendarmerie nationale ;
11.adopter des textes réglementaires permettant de facturer
régulièrement aux communes non seulement les frais de
mission et de transport mais aussi les autres dépenses,
notamment de rémunération, supportées par l’Etat pour cette
« mise à disposition » de fonctionnaires ;
12.appliquer de façon transparente et objective une procédure de
sélection des communes littorales bénéficiaires de renforts
saisonniers.
Première partie
L’organisation du secours en montagne
(Exercices 2008 à 2011)
Introduction
L’organisation du secours en montagne présente une indéniable
complexité pour diverses raisons. Plusieurs types de services assurent de
facto les missions de secours en montagne : au sein de l’appareil de
l’Etat, des unités spécialisées de la police et de la gendarmerie nationales
mais aussi, dans certains cas, des effectifs de sapeurs-pompiers des
services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). De plus, les
plans de secours qui prévoient les modalités d’intervention de ces unités
et services sont arrêtés
à l’échelle départementale alors que la
délimitation
des
massifs
ne
coïncide
pas
avec
les
frontières
administratives des départements concernés. Enfin, du fait de l’histoire
brillante à laquelle il se rattache, du haut degré de technicité qu’il requiert
et des risques qu’il peut comporter, le secours en montagne est une source
de prestige pour les services chargés de l’assurer qui explique qu’ils y
soient fortement attachés au point d’entrer parfois en concurrence.
I
-
De nouveaux enjeux
Au regard des 4,5 millions d’interventions annuelles effectuées
chaque année par les services départementaux d’incendie et de secours
(SDIS), les secours en montagne sont très peu nombreux : ils ne sont que
de 5 000 à 8 000 par an en moyenne selon les sources
1
. Le coût total du
dispositif d’Etat mis en place peut être évalué à 60 M€ (hors formation).
Les interventions des SDIS dans ce domaine sont sensiblement moins
importantes que celles des services d’Etat ; la Cour n’a pu évaluer leur
coût.
Le secours en montagne s’exerce dans deux domaines : d’une part,
le domaine skiable où l’organisation des secours, en vertu du code
général des collectivités territoriales (articles L. 2212-1 à L. 2212-9), est
assurée sous la responsabilité du maire qui l’exerce le plus souvent par
délégation donnée au gestionnaire de remontées mécaniques ; d’autre
part, le domaine spécifique au « secours en montagne » où, depuis 1958,
l’Etat, constatant l’incapacité matérielle des communes à intervenir, s’est
substitué à elles en prenant en charge l’organisation des secours sous la
responsabilité des préfets de département.
1
5 600 : données du système national d’observation de la sécurité en montagne
(SNOSM) ; 8 000 : interventions déclarées par les services.
18
COUR DES COMPTES
Le secours en montagne au sens strict reste une activité limitée : en
2011, on comptait 52 000 interventions sur le domaine skiable (piste et
hors piste) contre 5 000 à 8 000 interventions spécifiques de secours en
montagne, soit environ dix fois moins.
Cependant, la physionomie traditionnelle du secours en montagne
tend à évoluer, du fait de la massification de la fréquentation touristique
et de l’évolution des pratiques sportives dans les territoires de montagne.
La massification de la fréquentation se traduit à la fois par
l’accroissement des flux de visiteurs et leur étalement dans le temps. Les
données de la direction du tourisme (2004-2005) montrent que les
départements de montagne connaissent, avec ceux du littoral, les pics de
fréquentation les plus élevés. Certains voient leur population doubler
(Savoie, Alpes-de-Haute-Provence, Pyrénées-Orientales) ou même tripler
(Hautes-Alpes) en haute saison. Quoiqu’ils n’atteignent pas des flux de
visiteurs aussi importants que les départements littoraux les plus
recherchés, tous les départements alpins reçoivent jusqu’à 200 000
visiteurs et plus (jusqu’à 355 000 en Savoie). Les départements pyrénéens
sont aussi très fréquentés, spécialement ceux du littoral qui cumulent
l’attrait de la montagne et de la côte, comme les Pyrénées-Atlantiques
avec des pics de fréquentation de près de 500 000 visiteurs en haute
saison.
Par ailleurs, la fréquentation touristique des zones de montagne
s’est étalée dans le temps. Elle intervient tout au long de l’année, été
comme hiver ; ainsi, la population totale des départements de Savoie,
Hautes-Alpes et Alpes-de-Haute-Provence, comme celle de l’intégralité
des départements pyrénéens, atteint son pic annuel en période estivale.
L’évolution des pratiques sportives associées à la montagne a
également un effet direct sur le secours en montagne. L’essor de la
randonnée, aujourd’hui première cause d’accidents en montagne, et des
nouvelles
pratiques
sportives
(parapente,
VTT,
etc.)
change
la
physionomie du secours en montagne, antérieurement étroitement lié à la
haute montagne et à l’alpinisme. Selon les statistiques, ce dernier n’est
plus la cause que de 16 % des interventions annuelles.
Les conséquences en termes d’accidents et de conditions
d’intervention ne sont pas négligeables. A la différence du domaine
skiable où, derrière une image de liberté, le dispositif de sécurisation mis
en place par les stations limite le nombre et la gravité des accidents
malgré l’extrême fréquentation en saison, le domaine couvert par le
secours en montagne est bien davantage un espace de liberté où les
pratiques,
beaucoup
moins
encadrées,
entraînent
des
accidents
proportionnellement plus graves. Avec 181 décès en 2011, la montagne
INTRODUCTION
19
tue plus de dix fois plus que les activités sur le domaine skiable (13
décès).
II
-
Une pluralité d’acteurs
Le secours en montagne est assuré à la fois par les compagnies
républicaines de sécurité (sections et détachements de montagne), la
gendarmerie nationale (pelotons de gendarmerie de haute et de moyenne
montagne) et les services départementaux d’incendie et de secours.
Lorsque l’emploi d’un hélicoptère est nécessaire, c’est le plus souvent un
de ceux de la sécurité civile ou de la gendarmerie.
Les CRS et la gendarmerie peuvent se prévaloir d’une légitimité
historique équivalente puisque leurs unités spécialisées se sont déployées
en montagne dès la fin des années cinquante. Leurs personnels suivent
des formations longues et de très haut niveau. Conçu à l’origine comme
une activité subsidiaire des services de l’Etat appelés à se substituer à
l’incapacité locale des communes pour porter secours aux alpinistes en
haute montagne, le secours en montagne s’est développé, notamment
chez les gendarmes et les CRS, comme une filière d’élite imposant aux
personnels les formations les plus exigeantes.
Acteurs plus récents, les SDIS justifient leur implication dans le
secours en montagne par les dispositions de la loi de modernisation de la
sécurité civile du 13 août 2004 qui leur reconnaît une primauté dans la
mission du secours à personnes. L’article 2 de la loi prévoit en effet que
« les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les
sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et
de secours, ainsi que par les personnels des services de l'Etat et les
militaires des unités qui en sont investis à titre permanent. ».
Toutefois, si
la première partie de cette phrase donne une base légale à l’intervention
des SDIS, la seconde en donne une à celle des services de l’Etat qui en
seraient investis à titre permanent.
Se traduisant dans la majorité des interventions par l’engagement
d’au moins trois acteurs (secouristes, médecins, équipages d’hélicoptères)
et une pluralité de services dont le détail exact varie selon les
départements et au sein même des départements (gendarmes, CRS, SDIS,
SAMU, bases de la sécurité civile, forces aériennes de gendarmerie), le
secours en montagne soulève un enjeu central de coordination, en
l’absence d’un service unique qui serait, seul, chargé de l’intégralité des
opérations.
20
COUR DES COMPTES
La concurrence entre les trois principaux acteurs (unités de la
gendarmerie, des CRS et des SDIS) a pris ces dernières années une
ampleur particulière, notamment par le biais des médias
2
. Elle se traduit
par des dysfonctionnements, voire des incidents, dont les différents
services
se
renvoient
la
responsabilité
3
.
Les
cas
ces
dysfonctionnements mettraient en péril la situation des victimes semblent
cependant exceptionnels.
Ces dysfonctionnements n’en sont pas moins regrettables, car le
secours en montagne reste une activité exigeante et dangereuse qui
n’épargne pas les personnels : les CRS déplorent 36 morts depuis 1953 et
la gendarmerie la perte de 52 hommes depuis qu’elle intervient en
montagne. De plus, les blessures en service sont fréquentes
4
.
A l’issue du contrôle de l’organisation et du fonctionnement des
compagnies républicaines de sécurité (exercices 2001 à 2006), la Cour
avait recommandé, dans un référé du Premier président adressé le
1
er
septembre 2008 au ministre de l’intérieur, de
« rechercher une
meilleure cohérence et une efficacité accrue [de l’organisation du
secours en montagne] en étudiant le rattachement des unités de CRS de
montagne et des pelotons de gendarmerie de montagne et de haute
montagne à des unités fonctionnant selon les modalités inspirées des
unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile dédiées à la
prévention et à la lutte contre les incendies de forêts »
.
Dans sa réponse, la ministre a soutenu que le secours en montagne,
quoiqu’éloigné de leur coeur de métier, représentait un enjeu d’image
aussi bien pour les CRS que pour la gendarmerie
« ce qui explique la
volonté de certains acteurs de la sécurité civile de prendre en compte
cette mission valorisante »
. Elle ajoutait que
« le transfert de la mission
de secours en montagne à une administration différente se traduirait par
un transfert d’ETP mais ne garantirait pas une baisse des coûts »
. Elle
2
Par exemple, le 20 mars 2009, le président de la Fédération nationale des
sapeurs-pompiers de France (FNSPF) assiste à un entraînement, relayé par la première
chaîne privée nationale de télévision, de formation SMO3 à destination des
sapeurs-pompiers en Vallée blanche près de Chamonix –
lieu d’implantation
historique du PGHM - ; la gendarmerie réplique en organisant, au mois de juin de la
même année, un entraînement, médiatisé par le même vecteur, dans les gorges du
Verdon –zone réservée aux pompiers en vertu du plan de secours départemental.
3
En mai 2010, la revue
Le Sapeur-Pompier magazine
fait sa couverture sur les
relations entre SDIS et gendarmerie : « Pompiers, gendarmes : où est la faille ? »,
avec un éditorial ciblant particulièrement la question du secours en montagne, et
prenant notamment pour exemple la mort accidentelle d’une randonneuse dans les
Vosges en février de la même année.
4
Cf.
en annexe le rappel du bilan humain du secours en montagne.
INTRODUCTION
21
prônait le maintien de l’organisation actuelle partagée entre la
gendarmerie et la police, et reposant sur le rôle des préfets chargée de la
coordination des moyens à travers les plans de secours départementaux.
De fait, le Gouvernement n’a pas souhaité remettre en question
cette pluralité d’acteurs. Le ministre de l’intérieur a ainsi déclaré le 25
septembre 2010, au 117
e
congrès de la Fédération nationale des
sapeurs-pompiers de France (FNSPF) :
« Les choses sont claires, le
secours en montagne n’est le monopole de personne. Chacun doit y
trouver sa place. Les compétences de chacun doivent se renforcer
mutuellement, et non se concurrencer »
.
Il a ensuite confié au préfet Jean-Paul Kihl une mission de
réflexion sur le secours en montagne avec l’ensemble des intervenants,
selon une méthode inspirée des travaux ayant conduit au référentiel sur le
secours à personnes et l’aide médicale urgente du 25 juin 2008. Cette
réflexion a abouti à la signature de la circulaire du 6 juin 2011 sur
l’organisation du secours en montagne. Elle se poursuit actuellement avec
la mission confiée au préfet Jean-Claude Bastion, chargé d’animer un
groupe de travail visant au rapprochement des formations.
Historique
A l’origine, le secours reposait sur le bénévolat des sociétés de
montagne
5
et des compagnies de guides. Après-guerre, l’insuffisance de ce
dispositif amène les pouvoirs publics à réagir, à la suite de drames ayant
fortement marqué l’opinion (notamment la mort des alpinistes Vincendon et
Henry dans le massif du Mont-Blanc en décembre 1956).
Prenant acte des difficultés spécifiques au secours en montagne et de
l’ampleur indispensable des engagements de moyens, la circulaire du
21 août 1958 du ministère de l’intérieur organise le secours en montagne.
Elle définit le secours en montagne comme une application du plan ORSEC
dans laquelle les services de l’Etat sont actionnés par le préfet, qui élabore un
plan de secours départemental spécifique.
Les CRS, initialement déployées dans les Alpes dans l’après-guerre
pour la surveillance des chantiers de barrages et des frontières, vont s’intégrer
au dispositif.
5
La plus ancienne en France est la société des Sauveteurs volontaires du Salève créée
en 1897 en Haute-Savoie ; d’autres lui succèdent comme le Comité dauphinois de
secours en montagne créé à Grenoble en 1910, ou le Comité de secours de la Savoie à
Chambéry en 1929.
22
COUR DES COMPTES
La gendarmerie crée son premier groupe spécialisé de haute montagne
(GSHM) à Chamonix le 1
er
novembre 1958. D’autres unités sont mises peu à
peu en place, d’abord en réponse aux besoins les plus immédiats, puis selon
une logique d’exhaustivité visant à couvrir l’intégralité des sites concernés :
Alpes (Chamonix 1958, Grenoble 1962…), Pyrénées (Savignac-les-Ormeaux
1971, Oloron-Sainte-Marie 1974…), Vosges (Munster 1985). Les CRS ne
feront pas évoluer leur dispositif, la seule modification notable étant la
création du détachement d’Albertville en 1990.
La croissance des sports d’hiver et de la fréquentation touristique de la
montagne amène le ministre de l’intérieur à adopter la circulaire n° 7 8-003
du 4 janvier 1978, « sur la sécurité et les secours où se pratiquent les sports
d’hiver ». Elle s’efforce de préciser les limites du domaine skiable sous
responsabilité des maires. Le législateur s’empare du sujet avec la loi
n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la
montagne, dite « loi Montagne », qui vise à reconnaître « l’identité et les
spécificités de la montagne », et s’efforce de définir clairement les zones
concernées.
Dix ans après la loi Montagne, la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative
aux services d’incendie et de secours va renforcer l’émergence des sapeurs-
pompiers dans le secours en montagne. Avec la départementalisation des
corps de sapeurs-pompiers, on assiste à un développement des moyens
locaux de secours, alors qu’à l’origine le secours en montagne initié par la
circulaire de 1958 était marqué par un constat d’insuffisance de tels moyens
pour ce type d’intervention ; parallèlement, l’élaboration des schémas
départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) va donner
l’occasion aux SDIS, en identifiant un « risque montagne », de défendre leur
légitimité à intervenir.
INTRODUCTION
23
L’émergence de ce nouvel acteur que sont les SDIS sera notamment
mise en évidence lors de l’avalanche de Montroc, dans le massif du
Mont-Blanc, en février 1999
6
, qui marquera durablement les esprits des
acteurs du secours en montagne. En 2010, à la suite de nouveaux incidents
ayant opposé gendarmes et pompiers
7
, le ministère confie au préfet Jean-Paul
Kihl une mission de réflexion et de proposition sur l’organisation des secours
en montagne. Ce travail aboutit à la circulaire « Kihl » du 6 juin 2011. Cette
circulaire, qui abroge la circulaire du 21 août 1958, définit le cadre actuel du
secours en montagne.
6
Le 9 février 1999, alors que près de 2 m de neige sont tombés depuis 3 jours sur la
vallée de Chamonix, une très forte avalanche frappe le hameau de Montroc au lieu-dit
« les Poses ». Le PGHM, alerté, déclenche l’organisation des secours, mais ne peut
parvenir sur les lieux que deux heures après l’accident, les routes étant coupées par
l’avalanche. Le Préfet déclenchera rapidement le plan rouge, non sans qu’un conflit
ait éclaté entre le commandant du PGHM et le SDIS au sujet du déroulement de
l’opération de secours. Le sinistre fait 12 morts.
7
Notamment lors de la recherche d’une randonneuse disparue dans les Vosges en
février 2010, évoquée plus haut, et dans lequel le SDIS a déploré que ses moyens
n’aient pas été sollicités, la personne étant décédée peu après avoir été retrouvée.
Chapitre I
Un dispositif complexe
I
-
Les moyens au service du secours en
montagne
A - Les effectifs déployés
Au total, les services de l’Etat qui assurent le secours en montagne
déploient à cette fin 502 agents dans 24 départements classés
« montagne » ; s’y ajoutent 334 pompiers ayant les qualifications
requises.
Effectifs déployés par les services
Service
Concerné
Gendarmerie
PGHM-PGM
CRS
montagne
Pompiers
(SMO2-3)
TOTAL
Effectifs
Réalisés
322
180
502
Dont secouristes
270
170
334
774
Source : Cour des comptes d’après données transmises par DGGN, DCCRS,
DGSCGC.
Les gendarmes, présents dans 18 départements avec 20 pelotons de
gendarmerie de haute montagne (PGHM) ou pelotons de gendarmerie de
montagne (PGM) déploient 322 agents. Ce total inclut les effectifs de
soutien et les personnels administratifs présents dans les unités,
notamment les gendarmes adjoints volontaires (GAV). L’effectif des
26
COUR DES COMPTES
seuls secouristes est de 270 personnels, soit un ratio de 15 sauveteurs par
département.
Les CRS sont présents dans 6 départements
8
avec 180 personnels
et déploient en moyenne 30 personnels dans chacun. Ce total inclut les
effectifs de soutien et les personnels administratifs présents dans les
unités. L’effectif des seuls secouristes est de 170 personnels, soit un ratio
de 28 par département
Les pompiers déploient quant à eux 334 personnels qualifiés
SMO2 ou SMO3 (217 professionnels, 117 volontaires) dans 19
départements, soit 17,5 par département.
Sur les 24 départements considérés, la moyenne des secouristes
aptes à intervenir est de 32
9
.
B - Le coût du dispositif d’Etat
Le calcul du coût du dispositif s’est basé sur les dépenses engagées
par la direction générale de la gendarmerie et par la direction centrale des
CRS au titre de leurs unités spécialisées (PGHM, PGM, sections et
détachements de montagne des CRS). Elles intègrent dépenses de
rémunération des personnels (titre 2), dépenses immobilières, dépenses de
fonctionnement et d’équipement. Au total ainsi calculé s’ajoute le coût
complet des interventions héliportées des appareils de la sécurité civile et
de la gendarmerie, dont le coût complet horaire moyen (intégrant
équipages, maintenance, fonctionnement, carburant, amortissement) a été
évalué respectivement à 3 695 € pour les appareils de la gendarmerie, et à
3 795 € pour ceux de la sécurité civile.
Le détail des calculs effectués est donné en annexe.
8
A noter que la CRS 29 de Lannemezan (Hautes-Pyrénées) dispose d'un poste de
secours à Bagnères-de-Luchon en Haute-Garonne, soit un 7
ème
département, tenu par
15 fonctionnaires en alternance avec la gendarmerie. Calculé sur 7 départements, le
nombre moyen de personnels CRS est alors de 25,7 par implantation.
9
Ces effectifs ne tiennent pas compte des renforts pouvant être appelés en cas de crise
particulière, comme les moyens de l’armée. Ils ne tiennent pas compte non plus du
rôle joué de façon plus ou moins régulière et à titre bénévole, notamment en cas
d’événement majeur (avalanches, secours techniquement délicats…), par les
compagnies de guides ou les sociétés de secours en montagne. Ces dernières jouent
également un rôle appréciable en termes d’achats de matériels, de maintenance des
réseaux, de prévention, etc. Elles peuvent même être localement mentionnées dans les
plans de secours, comme par exemple l’Association départementale des sociétés de
secours en montagne de Haute-Savoie.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
27
Au total, le coût des moyens de l’Etat peut être estimé globalement
à 61 M€ annuels, en additionnant les dépenses du titre 2 et hors titre 2,
relatives aux personnels dédiés de gendarmerie et des CRS ainsi que le
coût complet des heures effectuées par les appareils de la sécurité civile et
de la gendarmerie.
Rapporté aux 7 073 interventions déclarées par les unités de
gendarmerie et les CRS en 2011, le coût complet moyen d’une
intervention de secours en montagne peut être estimé à 8 600 €.
Coût du dispositif d’Etat
Gendarmerie
Dépenses T2
24 575 000
27 637 000
Dépenses HT2
3 062 000
CRS
Dépenses T2
12 365 000
14 315 000
Dépenses HT2
1 950 000
Hélicoptères
Gendarmerie
7 068 000
19 064 000
DGSCGC
11 996 000
TOTAL
61 016 000
Source : DGGN, DCCRS, DGSCGC.
C - Le coût des interventions des sapeurs-
pompiers
Les SDIS sont effectivement intégrés aux plans de secours
départementaux en première intention (généralement dans des situations
d’alternance, de mixité ou de sectorisation avec les gendarmes) dans huit
départements
10
, mais, de fait, ils déploient des secouristes qualifiés
secours en montagne (SMO) 2 ou 3 dans dix-neuf départements.
L’évaluation du coût de leurs interventions soulève des difficultés
particulières parce que les pompiers intervenant dans le secours en
montagne restent polyvalents pour d’autres opérations de secours et
peuvent intervenir dans toute opération de sécurité civile incombant à
leurs unités. Un calcul précis exigerait de modéliser la part exacte de
l’activité de secours en montagne dans l’ensemble des activités des unités
et de l’appliquer aux postes de dépenses des SDIS concernés. Ce calcul
n’a pu être réalisé.
10
Pyrénées-Atlantiques, Puy-de-Dôme, Jura, Vosges, Haut-Rhin, Haute-Savoie,
Haute-Corse, Corse-du-Sud (les Alpes-de-Haute-Provence forment un cas à part avec
une compétence reconnue au SDIS sur 4 communes des gorges du Verdon).
28
COUR DES COMPTES
Le SDIS des Vosges a évalué à 50 890 € en 2011 le coût des
interventions de son groupe montagne sapeurs-pompiers (GMSP) de 22
pompiers professionnels et 57 équipiers de première intervention
montagne (EPIM), sapeurs-pompiers volontaires. Ce coût, qui intègre
15 000 € en investissement (équipements collectifs et individuels) et
35 890 € en fonctionnement (masse salariale et coûts de formation),
n’intègre pas les dépenses afférentes aux bâtiments, équipements
communs et véhicules. Il apparaît nettement sous-évalué, notamment au
regard de la masse salariale.
Pour son groupe GMSP de 24 personnels, le SDIS des
Alpes-Maritimes aboutit à des ordres de grandeur très différents. Le seul
maintien
d’une
garde
opérationnelle
de
trois
agents
(deux
sapeurs-pompiers professionnels et un volontaire) a été évalué à
252 252 € en 2011. Le coût de formation (incluant la formation continue)
est évalué à 45 466 €. Les dépenses annuelles d’équipement individuel et
collectif sont estimées en moyenne à 20 131 € au cours de la période
2008-2011. En section d’investissement, les achats de matériels qui se
sont élevés en moyenne annuelle à 8 348 € et ceux des véhicules, amortis
sur dix ans, ont représenté un coût de 9 100 €. Le coût total s’établit donc
à 335 297 €.
L’évaluation du coût du GMSP des Alpes-Maritimes est ainsi plus
de six fois supérieure à celle de son homologue des Vosges, pourtant
d’une
taille équivalente, sans inclure d’EPIM. Ce différentiel peut
s’expliquer, s’agissant de SDIS de catégories différentes (1
ère
catégorie
pour le SDIS 06 et 3
ème
pour le SDIS 88), assurant pour l’un
(Alpes-Maritimes) une garde opérationnelle en pied d’hélicoptère avec
des sapeurs-pompiers professionnels, et pour l’autre (Vosges) un
dispositif d’astreinte non indemnisée appuyée en grande partie sur le
volontariat. L’écart n’en reste pas moins significatif.
II
-
Une complexité source de dysfonctionnements
A - Les règles applicables
1 -
Le rôle de coordination des préfets
La prise en charge du secours en montagne par l’Etat résulte à
l’origine d’une circulaire du 21 août 1958, aujourd’hui abrogée, selon
laquelle celui-ci constitue une application du plan ORSEC. L’économie
générale du dispositif n’a pas varié jusqu’à ce jour : le préfet de
département est chargé d’organiser les secours ; il lui revient d’élaborer
UN DISPOSITIF COMPLEXE
29
un plan de secours en montagne et d’en superviser l’exécution ; il assume
la fonction de directeur des opérations de secours (DOS) ou la délègue
par arrêté à un conseiller en liaison avec le directeur de la mission de
protection civile.
La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a
confirmé que le dispositif de secours en montagne constitue l’application
du plan ORSEC à un risque spécifique lorsque la commune se trouve
dans l’incapacité d’y faire face par ses propres moyens (article 17). La
direction des opérations de secours relève alors de la responsabilité du
préfet
11
. L’article 14 de la loi lui laisse la possibilité, en dérogation au
droit commun, de désigner en tant que chef d’opérations de secours
(COS) un autre responsable que le commandant du SDIS
12
.
A l’issue du travail entrepris sous la direction du préfet Jean-Paul
Kihl par un groupe tripartite (gendarmerie, police nationale, sapeurs-
pompiers), la circulaire du 21 août 1958 a été abrogée par une nouvelle
circulaire du ministre de l’intérieur du 6 juin 2011, « relative aux
orientations générales pour la mise en oeuvre des moyens publics
concourant au secours en montagne et sa formalisation dans le cadre
d’une disposition spécifique ORSEC ».
L’un des apports de cette circulaire est d’établir une définition du
secours en montagne censée désormais s’imposer aux différents acteurs :
« toute opération de secours au sens de l’article L. 1424-2 du CGCT en
zone de montagne nécessitant une formation particulière des personnels
intervenants ainsi que la mise en oeuvre de technique et de matériels
spécifiques aux activités de montagne, comme ceux de l’alpinisme »
. Ce
type de secours, du fait de l’ampleur des moyens requis, émanant de
11
« En cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent
dépasser les limites ou les capacités d'une commune, le représentant de l'Etat dans le
département mobilise les moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités
territoriales et des établissements publics. En tant que de besoin, il mobilise ou
réquisitionne les moyens privés nécessaires aux secours. Il assure la direction des
opérations de secours. Il déclenche, s'il y a lieu, le plan Orsec départemental »
.
12
« Le plan ORSEC comprend (…) des dispositions propres à certains risques
particuliers. Dans ce dernier cas, il précise le commandement des opérations de
secours »
. Une circulaire du 24 août 2004 sur l’interprétation à donner à l’article 14 a
indiqué aux préfets :
« pour des risques particuliers, tel que par exemple le secours en
montagne, vous pourrez confier le commandement des opérations de secours à un
agent public autre qu’un sapeur-pompier, en vous référant à l’article 14 de la loi »
.
L'article 8 du décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif à l'application de
l’article 14 dispose que
« les dispositions spécifiques ORSEC (...) précisent
l’organisation du commandement des opérations de secours adaptée à certains
risques de nature particulière et définissent les modalités d’information du centre
opérationnel départemental d’incendie et de secours »
.
30
COUR DES COMPTES
différents services,
« dépasse les capacités des communes et relève de la
responsabilité du préfet »
.
Ce nouveau texte a repris les dispositions de la circulaire de 1958
relatives au plan de secours qui doit délimiter les zones à risques, définir
le système d’alerte et d’acheminement des secours (centralisation des
renseignements en préfecture, constitution des formations de secours,
définition de périodes d’alerte permanente) et renvoyer à l’échelon
national en cas d’insuffisance de moyens.
S’agissant de l’organisation des secours, la circulaire précise
qu’une procédure réflexe de traitement de l’alerte doit être élaborée sous
l’égide du préfet. Elle ne doit cependant pas être interprétée comme une
procédure réflexe de déclenchement du secours lui-même. Le numéro 112
devient le numéro de référence exclusif pour toute demande de secours en
montagne. Une interconnexion entre services est requise. Le centre
opérationnel départemental d’incendie et de secours (CODIS) est identifié
comme le centre opérationnel en liaison permanente avec la préfecture,
matérialisant le rôle de DOS du préfet, qui est effectif dès l’activation du
dispositif spécifique de secours en montagne.
Par ailleurs le CODIS détient la responsabilité de l’engagement des
moyens en liaison avec le commandant des opérations de secours (COS)
et la régulation médicale. Le régime d’emploi des secours est laissé à
l’appréciation des préfets en attendant la convergence des formations
(l’alternance entre unités de secours ou la sectorisation par zone
géographique de compétence, étant préconisée de préférence à la mixité
des équipes).
Enfin, la circulaire prévoit que le préfet veille à ce que le schéma
départemental d’analyse et de couverture des risques, élaboré par le
SDIS, mais arrêté par lui, soit établi en concertation étroite avec tous les
services concernés. Une distinction entre opérations de secours simples,
complexes et d’envergure est introduite, la circulaire appelant à ce que les
préfets en tiennent compte pour la désignation des COS prévus par
l’article 14 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004. Concrètement, en cas
d’opérations de secours simple, le COS sera le chef de caravane de l’unité
intervenante. En cas d’opération d’envergure, le COS sera le directeur du
SDIS. Pour les opérations complexes, les préfets sont appelés à définir la
liste des personnels habilités à exercer les fonctions de COS (cadre issu
des unités spécialisées, sur liste d’aptitudes arrêtée par le préfet).
UN DISPOSITIF COMPLEXE
31
2 -
L’insuffisante du fondement juridique des interventions de la
police et de la gendarmerie
La circulaire précitée du 21 août 1958 énumérait les acteurs
auxquels le préfet devait recourir pour l’élaboration du plan de secours.
Parmi eux, figuraient les unités de la gendarmerie nationale et les
compagnies républicaines de sécurité, aux côtés des sociétés de secours
en montagne, des établissements spécialisés relevant du ministère de la
jeunesse et des sports, et des unités de l’armée de terre ou de l’air.
La circulaire du 6 juin 2011 qui l’a abrogée ne revient pas sur la
pluralité des acteurs puisqu’elle précise que :
« le secours en montagne
fait intervenir des sauveteurs spécialisés ressortissant à différents
services publics de secours et de sécurité. Au titre des services publics,
sont ainsi concernés les pelotons de gendarmerie de montagne et de
haute montagne, les sections et détachements de montagne relevant des
compagnies républicaines de sécurité et les groupes montagnes de
sapeurs-pompiers relevant des services départementaux d’incendie et de
secours »
.
Le fondement juridique de l’intervention des sapeurs-pompiers en
matière de secours en montagne découle de leur compétence générale
dans le domaine du secours à personne. L’alinéa 4 de l’article L. 1424-2
du CGCT, issu de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996, dispose que les SDIS
exercent les missions de « secours d’urgence aux personnes victimes
d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation ».
L’article L. 1424-4 du même code précise les conditions d’engagement
des SDIS, dans le respect des pouvoirs de police du maire et du préfet
(règlement opérationnel et commandement des opérations de secours).
D’un point de vue opérationnel, l’engagement des SDIS dans la
mission
de
secours
en
montagne
résulte
aussi
des
schémas
départementaux d’analyse et de couverture des risques qui, en application
de l’article L. 1424-7 (loi n° 2004-811 du 13 août 2004 sur la sécurité
civile), doivent être élaborés par les SDIS sous l’autorité des préfets.
S’agissant du fondement juridique de l’intervention de gendarmes
et de policiers, la loi précitée de 2004 mentionne certes que des services
de l’Etat peuvent être investis de
« missions de sécurité civile » « à titre
permanent »
13
, mais les textes qui définissent les missions de la
gendarmerie et de la police nationale ne les en ont pas explicitement
chargées en ce qui concerne le secours en montagne. Les textes
13
Cf.
supra p. 9. Ce texte est aujourd’hui codifié à l’art. L. 721-2 du code de la
sécurité intérieure.
32
COUR DES COMPTES
réglementaires qui régissent leur organisation ne prévoient pas d’unités
spécialisées au sein de la gendarmerie départementale ou des CRS pour
exercer ces missions. Il manque donc un texte qui attribue explicitement
les missions de secours en montagne aux services d’Etat, ainsi qu’un
texte de niveau réglementaire pour en préciser l’organisation au sein des
services.
La gendarmerie invoque une mission d’assistance traditionnelle
remontant aux dispositions de l’article 302 du décret du 20 mai 1903,
aujourd’hui abrogé, qui précisait :
« Une des principales obligations de la
gendarmerie étant de veiller à la sûreté individuelle, elle doit assistance à
toute personne qui réclame son secours dans un moment de danger »
. La
loi n° 2009-971 du 3 août 2009 dispose que la gendarmerie nationale est
appelée à « contribuer à la protection des populations » sur tout le
territoire national.
De même, dans le prolongement du décret n°
48-605 du
26 mars 1948, l’article 2 du décret n° 2003-952 du 3 octobre 2003 relatif
à l’organisation des compagnies républicaines de sécurité précise que
celles-ci
« peuvent être appelées à porter assistance aux populations en
cas de sinistre grave ou de calamité publique »
. Tout au plus peut-on
indiquer que l’arrêté du 10 décembre 1992 portant règlement intérieur des
CRS (chapitre V) prévoit des « dispositions particulières aux sections de
montagne », qui définissent le service des CRS de montagne en le
décomposant en actions de sécurité, actions de secours et actions de
formation
14
.
Au terme d’une mission d’étude motivée par un contexte de
concurrence problématique entre les acteurs du secours en montagne,
la circulaire du 6 juin 2011 n’a pas fondamentalement modifié
l’organisation qui prévaut depuis 1958. Elle a affirmé la compétence
partagée en la matière des CRS, des unités spécialisées de la
gendarmerie départementale et des sapeurs-pompiers. Elle a réaffirmé
le rôle central du préfet, chargé d’arrêter et d’appliquer le plan ORSEC
relatif au secours en montagne et d’assurer, dans le cadre de ce
dispositif, l’intégration des différents services concernés. Il conviendrait
que l’encadrement juridique des interventions des services d’Etat soit
consolidé.
14
Dans les zones de haute montagne ou d’accès difficile, les CRS de montagne
accomplissent des missions de police (mise en oeuvre de mesures de défense civile,
exercice de la police administrative et judiciaire, surveillance des frontières, services
d’ordre), de sécurité en montagne (prévention, études, visites, contrôles, dispositifs de
surveillance dans les massifs réputés dangereux, surveillance des domaines skiables
sur demande des maires, assistance technique aux organismes publics et privés
concernés par la sécurité en montagne).
UN DISPOSITIF COMPLEXE
33
B - L’organisation territoriale du secours en montagne
1 -
Les différentes logiques de déploiement
a) Les unités de la gendarmerie nationale
Du fait de la délimitation de sa zone de compétence, la
gendarmerie nationale est implantée dans tous les départements classés
« montagne ». Elle y dispose soit d’unités spécialisées, les pelotons de
gendarmerie de haute montagne (PGHM) et les pelotons de gendarmerie
de montagne (PGM), soit d’unités territoriales dont les qualifications et
les moyens sont adaptés aux conditions de montagne, les brigades de
haute montagne et les brigades de montagne
15
. En outre, des unités de
gendarmerie mobile peuvent être appelées en renfort saisonnier.
Les unités de la gendarmerie en zone de montagne
Les pelotons de gendarmerie de haute montagne et les pelotons de
gendarmerie de montagne
Les PGHM et PGM constituent les unités spécialisées de secours en
montagne de la gendarmerie. Ils sont rattachés au commandant du
groupement de gendarmerie départementale. Les PGHM sont implantés dans
les massifs alpin et pyrénéen ainsi qu’en Corse du Sud et à la Réunion. Les
PGM sont situés dans les Vosges, le Jura et le Massif central. Le dispositif
fonctionnel des PGHM et des PGM est le même. Seules les dotations en
matériel diffèrent.
La compétence des pelotons s’étend au département, sauf dispositions
contraires de certains plans de secours départementaux qui peuvent réserver
le secours en première intention à d’autres forces sur certaines zones (cas, par
exemple, de la Savoie et du Puy-de-Dôme). La compétence est étendue en
tant que de besoin aux massifs d’intervention en vertu de l’article R. 15-23 du
code de procédure pénale.
En fonction des caractéristiques du massif, l’unité peut être
fractionnée en plusieurs implantations. Les PGM et PGHM assurent les
missions de secours, les enquêtes judiciaires liées, la police administrative, et
éventuellement des missions de surveillance des frontières.
15
Cf.
la circulaire n° 36 600 du 19 décembre 1995 relative à l’organisation et à
l’emploi de la gendarmerie en montagne.
34
COUR DES COMPTES
L’alerte-secours est tenue en alternance ou de façon mixte avec les
autres services en fonction du plan de secours départemental. La permanence
pour les missions d’enquête judiciaire doit être assurée de façon continue.
Les brigades de haute montagne et les brigades de montagne
Sont classées brigades de haute montagne les unités de gendarmerie
isolées régulièrement en période hivernale du fait des conditions climatiques,
éloignées des unités d’intervention spécialisées PSIG « montagne » ou
situées dans des circonscriptions comportant une grande proportion de parois
rocheuses et glaciers, nécessitant l’usage de cordes, crampons et piolets.
Les brigades de montagne sont des unités intervenant en zone de
montagne sans répondre aux critères des brigades de haute montagne. Elles
doivent pouvoir se déplacer sur un terrain enneigé et exercer les missions
traditionnelles de la gendarmerie (notamment d’assistance aux populations et
recherches), quelles que soient les conditions atmosphériques.
Brigades de haute et de moyenne montagne ne sont pas des unités
spécialisées de secours en montagne et n’interviennent qu’au titre de soutien
aux unités spécialisées. A ce titre, en cas de secours, elles avisent d’abord
l’unité de montagne spécialisée et préparent son intervention, avec un rôle
d’assistance éventuelle sous la direction du chef de caravane.
La gendarmerie mobile
Les « escadrons de montagne » de gendarmerie mobile sont ainsi
dénommés lorsqu’ils sont situés dans les massifs ou à proximité. Ils
renforcent au besoin les unités de montagne, été comme hiver. Chaque
escadron de montagne doit être en mesure de mettre sur pied un peloton de
montagne.
Si le coeur du dispositif est constitué par les 20 PGHM et PGM
implantés dans dix-huit départements, l’action de la gendarmerie en zone
de montagne repose désormais sur le soutien des groupes montagne
gendarmerie (GMG), créés à la suite d’un audit effectué en 2008 par la
DGGN sur son organisation opérationnelle en zone montagne. Définis par
note-express du 5 juillet 2011, les GMG sont formés de personnels
identifiés au sein des unités territoriales, possédant tous le niveau 1 ou 2
de la formation spécifique (Centre école Markstein - CEM et diplôme de
qualification technique montagne - DQTM), désignés pour être appelés
en renfort lorsque les capacités des unités territoriales sont dépassées.
Placés « sous tutelle » du PGM ou du PGHM le plus proche, les
GMG constituent la « force montagne » sous l’autorité du commandant
de groupement départemental. Leur création répond à la volonté de la
UN DISPOSITIF COMPLEXE
35
DGGN de maintenir un maillage cohérent d’intervention en zone
montagne tout en resserrant les coûts de formation des personnels.
b) Les compagnies républicaines de sécurité
A l’origine, les sections et détachement de montagne des CRS,
institués par l’instruction n° 318 du 25 juillet 1957
« pour la police des
frontières et le secours en montagne »
, étaient implantés à Nice,
Grenoble, Perpignan et Lannemezan. Cette instruction a été abrogée par
l’instruction n° 772 du 14 mars 1986 qui a néanmoins conservé cette
organisation territoriale. L’instruction du 2 mai 1990 a précisé les
implantations de la CRS Alpes en créant le détachement d’Albertville.
A ce jour, les sections et détachement montagne des CRS sont
donc
situés
à
Grenoble
(Isère),
Albertville
(Savoie),
Briançon
(Hautes-Alpes),
Nice
(Alpes-Maritimes),
Perpignan
(Pyrénées-Orientales)
et
Lannemezan
(Hautes-Pyrénées).
Leur
organisation est adaptée au caractère spécifique de leurs missions.
La sélection de leurs personnels, initialement limitée aux
fonctionnaires des CRS possédant au minimum les qualifications de 2
ème
de cordée et de « skieur » (ou les diplômes équivalents), a été récemment
étendue à l’ensemble des corps de police en vertu d’une instruction du
directeur général de la police nationale (DGPN) de mai 2011. Tous les
trois ans, les personnels des sections de montagne sont soumis à un
contrôle d’aptitude technique du niveau du brevet de chef de cordée. Les
résultats sont communiqués à la DCCRS qui décide de leur maintien ou
non. Des contrôles médicaux s’ajoutent aux contrôles techniques.
La rationalisation des forces spécialisées de la gendarmerie a été
engagée avec les groupes montagne gendarmerie (GMG) en 2011. Il
serait souhaitable de la poursuivre, en examinant la pertinence des
implantations spécialisées (PGM et PGHM) en fonction de leurs
niveaux d’activité et des logiques de massif (cf. infra).
L’organisation territoriale des CRS dans le domaine du secours
en montagne s’appuie sur six sections et détachements dont
l’implantation n’a pas évolué, sauf pour une, depuis 1958.
Leur commandement n’est pas unifié. Les sections de Grenoble,
Briançon et Albertville, rattachées à la direction CRS Alpes située à
Grenoble, relèvent de la direction zonale Sud-est (Lyon), les sections de
Perpignan et Nice de la direction zonale Sud (Marseille) et celle de
Lannemezan relève de la direction zonale Sud-ouest (Bordeaux).
Il serait souhaitable d’étudier une modification du rattachement
zonal des sections et détachements de montagne, qui n’est pas optimal,
36
COUR DES COMPTES
en faisant primer une logique de massif. La DCCRS y serait favorable
et confirme que des projets en ce sens ont été mis à l’étude, quoiqu’ils
n’aient pu encore aboutir.
c) Les sapeurs-pompiers
L’acquisition des compétences propres au secours en montagne est
définie par le guide national de référence du secours en montagne
(GNR SMO), adopté par arrêté du 6 décembre 2000. Ce document doit
être distingué du guide national de référence GRIMP
16
, arrêté en 1999,
qui correspond à une formation faisant appel à des techniques apparentées
(cordes, rappel), destinée aux interventions en milieu périlleux et vertical,
naturel (arbres, gorges) ou artificiel (ponts, grues, immeubles) mais à
caractère plus généraliste et ne nécessitant pas de maîtriser les techniques
spécifiques du secours en montagne.
Le niveau SMO1, premier niveau du référentiel SMO, correspond
à
une
simple
initiation
au
sauvetage-secourisme
en
montagne.
L’acquisition du niveau SMO2 valide la formation d’équipier de secours
en montagne qui permet l’inscription sur liste d’aptitude validée par le
préfet, sur proposition du directeur de SDIS. Selon les réponses fournies
par la DGSCGC, 334 pompiers disposent d’une qualification SMO2 ou
SMO3.
Une unité de secours en montagne, constituée conformément au
GNR SMO, comporte un conseiller technique départemental (CT)
17
, des
chefs d’unité (niveau SMO3) et des équipiers de secours en montagne
(niveau SMO2). Les unités GRIMP dont sont dotés 88 SDIS sont
constituées sur le même modèle que les unités SMO.
17 SDIS disposent d’un groupe montagne sapeur-pompier
(GMSP). Parmi eux, treize disposent également d’un groupe GRIMP et
quatre (Haute-Savoie, Drôme, Alpes de Haute-Provence, Corse-du-Sud)
disposent uniquement d’un GMSP
18
.
16
GRIMP : groupes de reconnaissance et d’intervention en milieu périlleux.
17
A noter que les conseillers techniques départementaux (CT) ne disposent pas d’une
formation technique ou d’une attribution de diplôme spécifique. Le CT est désigné par
le directeur de SDIS parmi les chefs d’unité SMO3 inscrits sur la liste d’aptitude
départementale opérationnelle, et titulaires de l’unité de valeur de formation de
responsable pédagogique FOR2.
18
Les 13 SDIS disposant d’un
GRIMP sont ceux
des départements de
Pyrénées-Atlantiques,
Haute-Garonne,
Ariège,
Pyrénées-Orientales,
Hérault,
Haute-Loire,
Jura,
Vosges,
Savoie,
Isère,
Hautes-Alpes,
Alpes-Maritimes,
Haute-Corse.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
37
De fait, il existe une certaine confusion entre le champ
d’intervention des GMSP et celui des groupes de reconnaissance et
d’intervention en milieu périlleux (GRIMP). Pourtant, le GNR GRIMP
dispose explicitement :
« La spécialité GRIMP permet d’intervenir en
matière de reconnaissance et de sauvetage dans les milieux naturels et
artificiels où les moyens traditionnels des sapeurs-pompiers sont
inadaptés, insuffisants ou dont l’emploi s’avère dangereux en raison de la
hauteur ou de la profondeur et des risques divers liés au cheminement.
Sont exclues de ce champ d’application les opérations relevant du
domaine du secours en montagne, du secours spéléo et les opérations
réalisables avec le lot de sauvetage et de protection contre les chutes »
.
La logique de polyvalence revendiquée par les sapeurs-pompiers
induit cependant une forme de porosité, au moins dans les propos, entre
qualification GRIMP et SMO ; la reconnaissance d’une équivalence de
qualifications secours en montagne pour les personnels formés GRIMP
fait d’ailleurs partie des revendications de la Fédération nationale des
sapeurs-pompiers. Plusieurs interlocuteurs, jusqu’au plus haut niveau, ont
laissé entendre à la Cour que
« GRIMP et SMO, en réalité, c’est la même
chose »
.
L’ambiguïté est parfois perceptible jusque dans les structures
d’organisation. Dans le département des Alpes-Maritimes, le groupe
« montagne », pourtant exclusivement composé de personnels formés
SMO2 et 3, est présenté dans les documents comme un groupe « milieu
périlleux ». Ailleurs, comme dans les Pyrénées-Atlantiques, on parle de
groupes GRIMP et GMSP « fusionnés », ce qui ne permet pas toujours
d’identifier clairement les qualifications exactes des personnels.
Une clarification semble d’autant plus nécessaire, pour éviter des
confusions et des débordements en termes de doctrine d’emploi, que les
sapeurs-pompiers sont déjà l’objet de critiques de la part des autres
services, en raison d’une spécialisation au secours en montagne jugée
moins aboutie.
Il est paradoxal, à cet égard, d’entendre des directeurs de SDIS
défendre la compétence exclusive en canyon de leurs personnels, en vertu
d’un référentiel spécifique que les sapeurs-pompiers sont effectivement
les seuls à mettre en oeuvre (le GNR CAN arrêté le 30 avril 2001, et
accessible aux détenteurs de la qualification GRIMP ou SMO), tout en
soutenant que, s’agissant de secours en montagne, le référentiel GRIMP
serait l’équivalent du SMO.
Une clarification de la doctrine d’emploi des personnels de SDIS
en accord avec le GNR SMO est souhaitable, pour une meilleure
identification des personnels aptes à intervenir dans le secours en
38
COUR DES COMPTES
montagne. Cela permettrait un meilleur déploiement de ces personnels et
des GMSP, fondé sur une évaluation précise des besoins et qui soit plus
en cohérence avec les plans de secours départementaux.
2 -
Les plans de secours départementaux : l’absence
d’organisation unique
Les acteurs du secours en montagne interviennent en vertu des
dispositions du plan de secours en montagne, élaboré sous la
responsabilité du préfet et arrêté par lui, conformément à la circulaire du
6 juin 2011. En fonction des services en présence, le dispositif varie d’un
département à l’autre. Différentes configurations sont possibles en ce qui
concerne le nombre de services susceptibles d’intervenir (de un à trois), la
sectorisation géographique, le choix d’un régime d’alternance ou de
mixité.
La refonte des plans de secours demandée par la circulaire du
6 juin 2011 n’est pas encore réalisée dans tous les départements.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
39
Carte des régimes de secours en montagne définis par les plans
de secours départementaux
Source : Cour des comptes.
a) Le massif alpin
Le
massif
alpin
est
marqué
par
le
régime
d’alternance
hebdomadaire entre les personnels des CRS et les gendarmes, dans quatre
départements
(Savoie,
Isère,
Hautes-Alpes,
Alpes-Maritimes).
A
l’origine, ce système d’alternance fut expérimenté en Isère avant d’être
étendu aux départements limitrophes. Le calendrier de semaines
d’alternance est arrêté conjointement au niveau national par les services
centraux
des
deux
forces
dans
un
objectif
de
cohérence
interdépartementale. Cette dernière est renforcée, du côté des CRS, par le
commandement unique existant à l’échelle de la CRS Alpes, quoique la
40
COUR DES COMPTES
CRS basée à Nice soit placée sous le commandement de la direction
zonale Sud.
Deux départements qui ne disposent pas d’unités des CRS se
démarquent de ce régime d’alternance. Ainsi, un régime de mixité entre
les gendarmes et les sapeurs-pompiers est en place dans la majeure partie
du département de Haute-Savoie. Le département des Alpes de Haute-
Provence est de la compétence exclusive de la gendarmerie.
Les plans de secours présentent de nombreuses particularités
locales : le massif du Mont-Blanc, en Haute-Savoie, est zone exclusive
d’intervention de la gendarmerie ; en Savoie, l’arrondissement entier de
Chambéry est de la compétence des pompiers, les personnels des CRS et
les
gendarmes
intervenant
en
alternance
dans
les
deux
autres
arrondissements ; la spécificité « canyon » conduit à réserver aux
pompiers des zones exclusives d’intervention comme dans quatre
communes des gorges du Verdon (Alpes-de-Haute-Provence).
Huit hélicoptères relevant pour moitié de la gendarmerie et de la
sécurité civile sont stationnés dans l’ensemble des départements du
massif ; s’y ajoutent ceux susceptibles d’intervenir en renfort depuis les
départements limitrophes (Rhône, Var). Ce dispositif est complété en
saison par le renfort d’hélicoptères privés (deux en Savoie, un en Isère).
b) Le massif pyrénéen
Deuxième espace historique d’émergence du secours en montagne,
l’organisation du massif pyrénéen se rapproche de celle du massif alpin
avec une alternance entre les gendarmes et les personnels des CRS dans
trois départements : les Hautes-Pyrénées, la Haute-Garonne (toutes deux
sous le commandement de la direction zonale Sud-ouest pour les CRS), et
les Pyrénées-Orientales (direction zonale Sud). Deux départements ont un
autre régime : les Pyrénées-Atlantiques avec une alternance entre
pompiers et gendarmes ; l’Ariège de la compétence exclusive de la
gendarmerie. Le dispositif héliporté compte cinq appareils, trois de la
gendarmerie, deux de la sécurité civile.
c) Le massif central
Le Cantal relève de la compétence gendarmerie alors que le
Puy-de-Dôme obéit à un régime de sectorisation. Ainsi les pompiers
interviennent dans le nord du département, sur la chaîne des puys, et les
gendarmes dans le sud, au Mont-Dore, et dans l’est.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
41
Un hélicoptère EC 145 de la sécurité civile est basé à
Clermont-Ferrand et un Ecureuil de la gendarmerie à Egletons en
Corrèze.
d) Les massifs jurassien et vosgien, la Corse et l’outre-mer
Les massifs jurassien et vosgien obéissent pour l’essentiel à un
régime de mixité entre gendarmes et pompiers. Le Jura, les Vosges et le
Haut-Rhin disposent d’un PGM. Les autres départements de ces massifs
ne sont pas couverts par des pelotons spécialisés de gendarmerie
19
. La
situation en Corse apparaît complexe, avec deux SDIS déployant un total
de 31 pompiers formés SMO évoluant en alternance (Haute-Corse) ou en
mixité (Corse-du-Sud) avec la douzaine
de personnels du PGHM, qui
vient d’être transféré à Ajaccio
20
tout en conservant un poste sur son
ancienne implantation à Corte.
Le Jura est couvert par l’hélicoptère de la sécurité civile basé à
Besançon (Doubs), le massif vosgien par un hélicoptère de la
gendarmerie basé à Colmar et les hélicoptères de la sécurité civile basés à
Strasbourg et Besançon. La Corse, quant à elle, est couverte par trois
hélicoptères, un de la gendarmerie, les deux autres de la sécurité civile.
A la Réunion, il n’y a pas de mixité ; la permanence incombe au
PGHM de Saint-Denis dont le vecteur aérien est un hélicoptère de la
gendarmerie basé à Saint-Denis. L’activité de secours en montagne y est
importante.
C - De nombreux dysfonctionnements
1 -
Redondances et services en doublons
Chaque service apprécie lui-même les besoins et détermine de
manière autonome ses moyens humains et matériels dédiés au secours en
montagne, si bien que les redondances sont inévitables.
19
La DGSCGC attire l’attention sur le fait que, dans les départements où les unités
spécialisées des CRS et des gendarmes ne sont pas présentes, notamment la
Haute-Loire, l’Allier, la Loire, le Bas-Rhin, la Moselle et le Doubs, la mission est
assurée par les SDIS. Il convient cependant de relever que, selon les statistiques
qu’elle a elle-même fournies, l’activité de secours en montagne déclarée par les SDIS
au titre des accidents de montagne ne s’élevait au cours de l’année 2010 qu’à huit
interventions pour les deux premiers de ces départements, l’activité des autres SDIS
restant inconnue. Seul le Doubs enregistrait une activité notable avec 47 accidents de
montagne déclarés.
20
Décret n° 2012-911 du 24 juillet 2012.
42
COUR DES COMPTES
a) Les moyens redondants des sapeurs-pompiers
Les SDIS sont venus tardivement au secours en montagne avec la
volonté de s’insérer dans le dispositif existant. Lors de l’élaboration des
premiers schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques
(SDACR), l’accusation a été portée contre eux d’identifier un risque
« montagne » en méconnaissant la présence de services d’Etat déjà en
place pour y répondre.
De fait, certains SDIS se sont dotés de moyens spécifiques alors
que le plan de secours ne les fait pas intervenir en première intention.
Sont ainsi concernés les SDIS des départements suivants : Isère,
Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Haute-Garonne, Ariège et Pyrénées-
Orientales.
Un groupe GMSP de 14 pompiers est déployé dans le département
de l’Hérault qui n’a qu’un petit nombre de communes classées
« montagne », au point que ni la gendarmerie ni les CRS n’ont jugé utile
d’y implanter des sauveteurs spécialisés. Dans les Hautes-Alpes ou les
Alpes-Maritimes, respectivement 20 et 24 pompiers des SDIS sont
formés SMO, alors même que les plans de secours arrêtés par les préfets
prévoient une alternance entre les gendarmes et les personnels des CRS,
qui exclut les pompiers du secours en montagne.
Par comparaison, l’absence de GMSP dans le SDIS des
Hautes-Pyrénées, où le plan de secours est fondé sur l’alternance entre les
CRS et les gendarmes, est cohérent. Dans le Puy-de-Dôme, l’absence de
GMSP s’explique par un plan de secours qui confie aux pompiers un
secteur (la chaîne des puys) où l’activité de secours en montagne est
réduite. L’absence de GMSP dans le Haut-Rhin, moins compréhensible
puisque le SDIS est appelé à y oeuvrer en coordination avec le PGM de
Munster sur le massif vosgien, découle d’un plan de secours qui articule
explicitement les EPIM du SDIS en unités de soutien au PGM. En
l’absence de services spécialisés de l’Etat, le SDIS de la Drôme s’est doté
d’un important GMSP, pour une activité qui reste limitée.
b)
Une pluralité d’acteurs non maîtrisée
L’importance des effectifs départementaux de secouristes paraît
parfois supérieure aux besoins. Dans les départements où les CRS et les
unités de gendarmes interviennent en alternance, le ratio est presque de
1,5 fonctionnaire des CRS pour un agent de la gendarmerie. Cela se
traduit par un ratio moyen annuel de 20,5 interventions pour les premiers
contre 32,6 pour les seconds.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
43
Le groupement de gendarmerie des Alpes-Maritimes a présenté
une étude selon laquelle, en augmentant les effectifs du PGHM de
seulement huit (passage de 12 à 20), celui-ci serait en mesure d’assurer
l’intégralité
de l’activité de secours en montagne du département,
actuellement prise en charge par plus de 50 personnes, soit 12 du PGHM,
24 de l’unité de CRS et 24 du GMSP du SDIS (qui n’est toutefois pas
intégré au plan de secours en montagne mais affecté au plan « canyon »).
Un tel dispositif, limité à 20 personnes au lieu de 50, serait comparable à
ceux des Alpes de Haute-Provence (PGHM de Jausiers) et de l’Ariège
(PGHM de Savignac-les-Ormeaux), placés sous la compétence exclusive
de la gendarmerie dans un contexte d’activité comparable.
c) Les interventions en doublons
Les interventions en doublons sont fréquentes. Parfois, elles
découlent de la conjugaison de l’aspect interdépartemental des massifs
avec des plans de secours qui ne définissent pas toujours de façon stricte
les services appelés à intervenir. Cela conduit à l’engagement de moyens
disproportionnés.
Exemples de redondances
Le 20 décembre 2011, un skieur parti de la station de ski du Lac Blanc
fait une chute alors qu’il se dirige vers le col de la Schlucht. L'alerte, donnée
par la victime elle-même, arrive au standard du centre de traitement de
l’alerte (CTA)-CODIS 88. Les premiers éléments recueillis confirment qu’il
s’agit d’une luxation du genou, sur un itinéraire connu, par temps calme.
D'initiative, l'opérateur du CODIS engage six véhicules dont une ambulance
et 20 sapeurs-pompiers tout en signalant les faits auprès du PGM de Xonrupt
(88), qui détermine, après analyse, que la personne se trouve probablement
sur le secteur alsacien. L'alerte est donc transmise au PGM de Munster (68).
De son côté, le SDIS 88 transmet également l’alerte au SDIS 68. En
application du plan de secours en montagne, le PGM de Munster est engagé
sur l'événement en compagnie d'une EPIM locale du SDIS et d’un véhicule
de secours et d’assistance aux victimes (VSAV). La personne blessée est
récupérée sur le secteur alsacien et conduite jusqu'au VSAV pour son
évacuation sur le centre hospitalier de Colmar. Au total, l’intervention aura
mobilisé plus de 25 personnes pour secourir, sur un itinéraire bien ciblé et en
pleine journée, un seul skieur, se trouvant à moins d’un kilomètre de la
station, dont le pronostic vital n’était nullement engagé.
44
COUR DES COMPTES
Le 28 décembre 2011, le PGM de Xonrupt-Longemer (Vosges) est
averti par le COG 88, lui-même averti par le CODIS 88, de l’accident d’une
randonneuse en raquette sur la commune de Kastelberg, dans le secteur du
petit Hohneck. Un second appel téléphonique, signalant un accident sur la
commune de Schaeferthal, est très vite identifié comme portant sur le même
fait. Le PGM de Xonrupt informe cependant son homologue de Munster
(situé à 8 km) et deux équipes sont envoyées. Elles convergent vers le lieu de
l’accident non sans que les SDIS 88 et 68, également informés par le CODIS
n’envoient leurs propres équipes. L’hélicoptère de Strasbourg est engagé sur
le secours mais, le treuil s’avérant indisponible, le sauvetage est assuré de
façon terrestre. Au total, sur la foi des rapports de gendarmerie, le secours
aura engagé 7 militaires des PGM de Xonrupt et Munster, une vingtaine de
pompiers des SDIS88 et 68, 3 médecins, un hélicoptère. La victime âgée de
45 ans souffrait d’une luxation à l’épaule droite et d’un hématome à la cuisse
gauche.
Source : gendarmerie nationale et Cour des comptes.
Ailleurs, ce peut être un contexte exacerbé de concurrence qui
conduit à des doubles engagements systématiques de services qui en
viennent à se disputer les interventions. Ainsi, dans les Alpes-Maritimes,
la volonté du SDIS de prendre part à l’activité de secours en montagne,
bien que jusqu’à présent le plan de secours l’en ait tenu écarté, le conduit
à un engagement systématique de moyens au nom de « l’intérêt de la
victime »
21
. Les relations entre services s’en ressentent et le contexte des
interventions peut être tendu.
2 -
Le traitement de l’alerte
La circulaire du 6 juin 2011 a prévu la disparition des numéros de
secours en montagne à 10 chiffres correspondant aux permanences
d’alerte des PGHM ou des sections de CRS. Le numéro d’urgence
européen 112 doit être promu numéro de droit commun des alertes et pris
en charge au niveau du CTA-CODIS s’il n’est pas déjà interconnecté
avec le centre de réception et de régulation des appels (CRRA)-SAMU.
Une interconnexion doit être mise en oeuvre entre les centres de réception
pour toute alerte montagne si une plate-forme commune n’existe pas déjà.
21
Le président du SDIS expose ainsi la conception de son service :
« Le plan de
secours en montagne actuel prévoit que dès qu’un organisme (sapeurs-pompiers,
membres de la société de secours en montagne) a connaissance d’un accident en
montagne, il doit immédiatement et sans délai diffuser l’alerte et procéder aux
premiers secours dans la limite de ses compétences en attendant l’arrivée du secours
en montagne. Dans ce cadre, le SDIS, dès qu’il a connaissance d’un accident et qu’il
possède des moyens susceptibles de porter les premiers secours (délais d’intervention
plus rapides dans l’intérêt de la victime) engage ses moyens ».
UN DISPOSITIF COMPLEXE
45
Ainsi, quel que soit le canal d’arrivée (112, 15, 17, 18), toute alerte doit
être directement répercutée à l’ensemble des services participant au
secours en montagne dans le département.
Dans les faits, les conditions de traitement de l’alerte varient
fortement d’un département à l’autre.
La communication entre les services se heurte à une contrainte
technique forte à cause de l’impossibilité d’établir une conférence
téléphonique à quatre. Ainsi, outre la victime à secourir, le CODIS ne
peut communiquer simultanément
avec deux, voire trois autres
interlocuteurs : le SAMU pour la médicalisation, le service d’alerte
montagne appelé à prendre le commandement des opérations de secours
(COS), le chef de la base d’hélicoptères. Le SDIS du Puy-de-Dôme, qui a
constaté que seul un investissement lourd en matériel pouvait lever cette
contrainte technique, y a renoncé pour raisons budgétaires.
La mise en place de plate-formes communes SAMU - CODIS,
comme celle du Meythet, à Annecy, permet de contourner en partie la
difficulté puisque la présence dans la même salle d’opérateurs de
régulation du SDIS et du SAMU facilite la coordination des moyens. La
solution retenue à Epinal (Vosges) ou Clermont-Ferrand (Puy-de-Dôme),
où les services sont dotés de salles situées à proximité immédiate, offre
des avantages équivalents même si les passerelles informatiques ne
s’appuient pas, comme à Annecy, sur un logiciel commun.
D’autres départements ne disposent pas de la même fonctionnalité.
Les Pyrénées-Atlantiques, dans lesquelles opèrent deux SAMU, ont donc
deux CRRA-SAMU, ce qui complique la coordination avec le
CTA-CODIS. Dans les Alpes-Maritimes, les alertes arrivant au 18 sont
prétraitées par deux centres distincts de régulation avant d’aboutir au
CTA-CODIS.
La transmission des alertes entre services soulève des problèmes.
Certains PGHM ou PGM semblent continuer à promouvoir leurs numéros
à dix chiffres, contournant la régulation par le CTA-CODIS. Ainsi, dans
le Puy-de-Dôme, le CTA-CODIS refuse-t-il de transmettre directement
les alertes au PGM du Mont-Dore qu’il accuse de maintenir son numéro à
dix chiffres. Les alertes qui arrivent au 18 sont donc communiquées au
COG qui les répercute au PGM.
Compte tenu du contexte de concurrence entre les services, la
confiance peut faire défaut pour la bonne régulation des alertes. Dans les
départements où le SDIS n’est pas intégré au plan de secours, les CODIS
sont régulièrement accusés de vouloir détourner à leur profit des alertes
qui devraient être confiées aux services spécialisés. En sens inverse, les
SDIS accusent les gendarmes et les CRS d’engager leurs moyens
proprio
46
COUR DES COMPTES
motu
, lorsque des alertes leur parviennent directement, sans même en
aviser le CODIS ou le SAMU, ou encore de revendiquer des missions qui
logiquement ne devraient pas relever du plan de secours en montagne
mais du simple secours à personne de droit commun.
Les équipes spécialisées de la gendarmerie et des CRS avancent
souvent l’idée que, les personnels du CTA-CODIS n’étant pas des
spécialistes de la montagne, la régulation en est rendue défectueuse. La
proposition d’intégrer au sein du CTA-CODIS un gendarme ou un
fonctionnaire des CRS est acceptée localement par ces dernières,
notamment à Grenoble, mais la gendarmerie s’y refuse. En Haute Savoie,
le motif invoqué est le doublement inévitable de l’astreinte, le personnel
de permanence au pied du massif devant être maintenu, selon la
gendarmerie, pour conserver une appréciation
de visu
des conditions
d’intervention.
On
peut
cependant
observer
que
dans
d’autres
départements, les personnels de permanence des PGHM régulent les
interventions sans avoir la vue directe sur le massif.
Dans l’ensemble, les dysfonctionnements au niveau du traitement
de l’alerte n’ont fort heureusement pas de conséquences dommageables
pour les victimes puisqu’ils aboutissent le plus souvent soit à un
engagement de moyens redondants, soit à un simple défaut d’information
entre services.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
47
Défaut de régulation : concurrence de services sur une même
intervention
Le 18 juillet 2011 à 15 heures 35, le CODIS 06 alerte la CRS 06 au
sujet d’un homme souffrant d’une luxation à l’épaule au niveau de la rivière
de l’Esteron, dans la commune de Toudon. Compte tenu du secteur, le
Dragon 06 est demandé mais il réclame un délai, étant alors engagé sur un
autre secours. Un nouveau contact avec la victime confirme qu’il n’y a pas
d’urgence vitale, sa luxation provenant d’un problème récurrent motivant une
opération prochaine. La CRS 06 engage deux secouristes à pied pour
approcher de la victime avant l’arrivée de l’hélicoptère. Un nouveau contact
avec Dragon 06 apprend qu’il sera indisponible. L’hélicoptère de la
gendarmerie de Digne (04) ne peut être obtenu avant un délai de 40 minutes.
Le CODIS 06 engage alors un hélicoptère de type Bell bombardier d’eau
avec, à son bord, quatre personnels du groupe GRIMP et un médecin. Arrivés
sur le site, les secouristes CRS constatent que les pompiers sont déjà présents
avec l’hélicoptère bombardier d’eau et qu’ils se font hélicorder (absence de
treuil sur ce type d’appareil) en deux rotations pour porter secours à la
victime avant l’arrivée des CRS par voie terrestre. A l’arrivée de l’hélicoptère
de la gendarmerie, un vif conflit éclate entre les CRS et les pompiers, ces
derniers insistant pour réaliser eux-mêmes l’hélitreuillage. Le secours en
montagne a été réalisé intégralement par les équipes du SDIS, en dehors du
cadre réglementaire du plan de secours départemental. Le SDIS soutient
avoir agi dans l’intérêt de la victime.
Sources : SDIS 06 et CRS.
3 -
Les opérations de recherche et les opérations de secours
La distinction entre opérations de recherches et opérations de
secours est importante car les secondes doivent être dirigées par des
fonctionnaires ayant la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ), que
les gendarmes étaient jusque très récemment seuls à avoir pour des
interventions en zone de montagne. Cependant, les gendarmes étaient
régulièrement accusés d’exciper abusivement de leur qualité d’officier de
police judiciaire pour accaparer des interventions relevant en réalité des
opérations de secours
22
.
Les tensions qui ont conduit à la mise en place du groupe Kihl et à
la diffusion de la circulaire du 6 juin 2011 ont largement résulté d’un
accident survenu dans les Vosges en février 2010, qui a mis directement
en jeu la distinction entre opérations de recherche et de secours.
22
La récente habilitation des CRS en qualité d’officier de police judiciaire pour les
secours en montagne (
cf.
infra
) devrait modifier localement les conditions
d’interventions des unités.
48
COUR DES COMPTES
Une opération de recherche à l’issue tragique
Le 14 février 2010, à 19 heures 30, le COG 88 est alerté par la mère
d’une randonneuse qui n’est pas rentrée, après avoir annoncé qu’elle partait
en promenade en raquettes dans le secteur du lac de Gadémont. La
gendarmerie déclenche une procédure de recherche de personne disparue. Le
PGM de Xonrupt et deux brigades territoriales sont engagés. A 21 heures 30
le véhicule de la randonneuse est retrouvé. L’équipe cynophile remonte une
trace qui se perd à hauteur du lac. A 3 heures du matin, le dispositif de
recherches est allégé mais une équipe demeure sur place. Le lendemain les
recherches reprennent grâce au renfort de personnels de l’escadron de
gendarmerie mobile de Saint-Etienne-lès-Remiremont et à l’hélicoptère de
Colmar. Suite à leur insuccès, le PGM fait l’hypothèse d’un itinéraire autre
que celui initialement annoncé par la personne disparue. De nouvelles traces
sont alors découvertes sur un versant opposé au secteur des recherches
initiales. La piste permet de découvrir la victime à 12 heures. Elle a fait une
chute d’une quinzaine de mètres dans un escarpement, s’est relevée avant de
tomber à nouveau. Inconsciente, en état d’hypothermie, elle est prise en
charge par un médecin urgentiste qui décide son évacuation par hélicoptère
vers Colmar. A court de bouteille d’oxygène pendant le transfert, le PGM
sollicite le SDIS présent sur place mais tenu à l’écart des opérations de
recherches. Le directeur du SDIS se plaindra auprès du préfet de la façon
dont son service a été traité lors de l’opération. La victime est décédée à
l’hôpital.
Source : gendarmerie nationale.
La circulaire du 6 juin 2011, prenant acte des conflits pouvant
opposer les services autour de la distinction entre l’opération de secours
et l’opération de recherches distingue cette dernière de la phase de
localisation qui
« consiste à déterminer précisément le lieu de
l’intervention des secours »
, leur nécessité étant établie. Cette phase de
localisation
« est distincte de l’opération de recherche fondée sur
l’incertitude des renseignements tenant aux circonstances de la
disparition »
.
Un cas récent illustre de façon tragique la question du passage
d’une opération de localisation de secours à une opération de recherches.
UN DISPOSITIF COMPLEXE
49
Difficultés au cours d’une opération de localisation
Le 24 avril 2010, vers 13 heures 45, les pompiers sont alertés par une
femme
de
la
chute
de
son
mari
dans
le
secteur
du
Rey
(Pyrénées-Atlantiques). Ne disposant d’un téléphone portable, elle a couru
pour trouver un téléphone et alerter les secours et ne se trouve plus à l’endroit
exact de l’accident. Etant de permanence d’alerte en vertu du plan
départemental, les pompiers engagent le Dragon 64 et sont sur les lieux à
14 heures 01. Le COG est tenu informé de l’opération. A 15 heures 15, le
COG est avisé de la difficulté rencontrée pour trouver la victime. A
16 heures 30, le chef de salle du CTA-CODIS demande l’engagement des
personnels du PGHM et que l'opération de secours passe en opération de
recherches, considérant que la personne se serait égarée, désorientée par sa
chute. A 16 heures 45, l'OPJ de permanence au PGHM donne rendez-vous
aux pompiers sur le stade de la commune d'Arudy pour 17 h 30. A son
arrivée, le chef d’équipe du PGHM reprend l’analyse de la situation. Il décide
d'organiser de nouvelles rotations d’hélicoptère pour essayer de trouver la
personne déclarée disparue. La première rotation démarre à 17 heures 50.
Deux pompiers sont positionnés à l'endroit où la victime est tombée, le
membre du PGHM leur donnant instruction de descendre à pied dans l'axe de
la chute. La victime décédée est découverte à 18 heures.
Source : gendarmerie nationale.
Quoique les opérations de recherche relèvent de la police
judiciaire, les pompiers mettent en avant leur capacité à mobiliser
d’importants moyens humains pour des opérations de recherche
d’ampleur. Les gendarmes appuient leur légitimité sur la différence de
« culture » des services : alors que les pompiers seraient dans une culture
du « déblaiement-secours » susceptible d’effacer des traces utiles, les
gendarmes auraient davantage une culture d’enquêteurs respectueuse du
milieu d’intervention.
Dans les Vosges, suite à l’incident de février 2010, qui a mis en
exergue l’importance de la distinction, la gendarmerie et le SDIS se sont
mis d’accord le 10 juin 2010, à la demande du préfet, sur un protocole de
régulation des alertes censé distinguer « opérations de secours » (incluant
la localisation) et « opérations de recherches préalables à un secours ».
Toutefois, ce document peu clair n’identifie pas explicitement le
responsable des opérations de recherche, les deux services étant saisis à
égalité. D’ailleurs, un compte rendu de retour d’expérience du directeur
de cabinet sur un exercice interservices de recherches et de secours en
montagne réalisé le 1
er
février 2011 mentionne que
« la bascule
Commandant des opérations de recherche (COR)-Commandant des
opérations de secours (COS) n’a pas été perçue de façon évidente par les
50
COUR DES COMPTES
équipes intervenant sur le terrain (un léger flottement a été constaté
pendant environ une demi-heure) »
.
Parce que la qualification de l’alerte en recherche ou en
localisation détermine l’attribution de l’intervention, elle devient un enjeu
dans la régulation des alertes, entraînant localement des frictions entre
services.
4 -
L’engagement des moyens et l’emploi du vecteur aérien
La circulaire du 6 juin 2011 précise que l’engagement des moyens
est décidé sous l’autorité du CODIS en concertation avec la régulation
médicale (SAMU) et le COS. Le recours à l’hélicoptère doit être rationnel
et obéir au principe de
« juste suffisance »
.
Cette procédure qui n’est pas appliquée partout est même contestée
localement. Ainsi, le plan de secours de la Savoie précise explicitement
que
« lorsqu’il estime nécessaire l’intervention d’un moyen héliporté, le
commandant des opérations de secours sollicite directement la base
héliportée médicalisée de secours en montagne »
. Selon la préfecture, du
fait du plan de secours qui répartit le secours en montagne entre, d’une
part, les fonctionnaires des CRS et les gendarmes en alternance dans le
massif (Beaufortin, Vanoise et Maurienne) et, d’autre part, les pompiers
dans l’arrondissement de Chambéry, la réponse opérationnelle est
meilleure à partir du positionnement des COS en plein massif (CRS basée
à Albertville, PGHM à Modane, détachement saisonnier à Courchevel),
compte tenu du dispositif héliporté qui le couvre. Dans l’arrondissement
de Chambéry, les pompiers ont de fait recours à des hélicoptères
extérieurs au département.
De même, en Haute-Savoie, les alertes provenant du secteur du
Mont-Blanc sont transférées directement au PGHM de Chamonix qui
gère l’engagement de l’hélicoptère. Le CODIS se plaint ainsi d’être
informé de l’engagement de l’hélicoptère seulement
a posteriori
.
D’une manière générale, les entorses à la règle d’engagement des
moyens sous l’autorité du CODIS sont justifiées par les intervenants par
des motifs opérationnels. Dès l’alerte, les COS jugent plus efficace de
contacter directement les chefs de base pour vérifier la disponibilité des
hélicoptères plutôt que d’entrer en conférence avec le CODIS, chargé de
la régulation de l’engagement. Si l’urgence est avérée, les équipes
demandent un décollage immédiat, le CODIS n’en étant informé
qu’après.
Dans le Puy-de-Dôme, le CODIS déplore que l’hélicoptère de la
sécurité civile soit souvent engagé par la gendarmerie ou d’autres services
UN DISPOSITIF COMPLEXE
51
comme le SAMU (y compris celui d’un autre département) sans qu’il en
soit préalablement avisé. L’information lui parvient après l’engagement
de la mission alors que l’appareil est déjà en vol.
De facto
, le rôle de
gestionnaire du CODIS se limite donc à tenter de suivre l’emploi des
moyens aériens afin d’en informer le commandement des opérations de
zone (COZ). Ces difficultés ont déjà été communiquées au COZ Sud-est.
Dans les Hautes-Alpes, gendarmes et fonctionnaires des CRS sont
accusés d’engager des moyens extra-départementaux (hélicoptères,
renforts d’avalanches) sans en référer au CODIS. En Isère, le
détachement saisonnier de l'Alpe d'Huez est accusé de s'engager sans
ordre du CODIS et sans régulation médicale du SAMU. Dans l’Ain, les
pompiers relèvent un cas d’engagement d’un hélicoptère de la
gendarmerie sans concertation avec le CODIS qui avait déjà engagé
l’hélicoptère de la sécurité civile.
Les décisions d’engagement sans mise en conférence ne
concernent pas seulement le rôle de régulation des moyens du CODIS,
mais aussi la régulation médicale des SAMU. Les délais de régulation en
passant par le SAMU étant parfois critiqués, les COS peuvent être
également tentés d’engager les moyens héliportés sans passer par l’avis
du médecin régulateur du SAMU.
Ainsi, le SAMU du Puy-de-Dôme déplore que les appels arrivant
directement au PGM puissent aboutir à un engagement de l’hélicoptère de
la sécurité civile dont il n’est informé qu’
a posteriori
. Dans certains cas,
ces engagements sans médicalisation sont préjudiciables aux victimes,
héliportées sans présence d’un médecin à bord pour un traitement
antidouleur ou sédatif. Le SAMU de Bayonne (Pyrénées-Atlantiques)
signale des cas identiques.
L’engagement de moyens sans en référer aux autorités de
régulation, outre qu’il contrevient à la circulaire du 6 juin 2011, est
susceptible d’entraver la bonne gestion des ressources. Par ailleurs,
l’urgence ne saurait servir à justifier des pratiques rendant possibles des
abus hors le contrôle du CODIS. Dans son travail de thèse de 2011 sur les
accidents de randonnée en moyenne montagne dans le pays basque, un
auteur rapporte deux cas où les personnes secourues, surprises de voir
atterrir un hélicoptère à la suite de l’alerte qu’elles avaient elles-mêmes
déclenchée, refusent d’embarquer à bord de l’appareil.
23
23
Txomin Haran Larre,
Accidentologie de la randonnée pédestre en moyenne
montagne en Pays basque nord
, Thèse pour l’obtention du diplôme d’Etat de docteur
en médecine, Université Bordeaux 2, 2011, p. 167.
52
COUR DES COMPTES
5 -
Les transmissions
En zone de montagne, les transmissions sont un moyen essentiel
du secours. Les contraintes imposées par le relief justifient que, jusqu’à
ce jour, certains réseaux spécifiques tels que les réseaux radios « secours
montagne » 150 MHz aient été maintenus et soient toujours couramment
utilisés tant par les professionnels que par les unités spécialisées. Ainsi
que le relève le directeur général de la police nationale,
« un éventuel
déploiement de l'INPT et d'ANTARES pour la couverture des zones de
haute montagne n'est pas envisageable et n'a d'ailleurs jamais été
envisagé, au regard des consommations électriques nécessitant un
raccordement au réseau ERDF des relais, ce qui est souvent impossible
ou insupportable économiquement »
.
Le SDIS du Puy-de-Dôme déplore donc que plusieurs zones du
département restent non couvertes par le réseau Antares, notamment dans
le secteur du Sancy-Ouest sur environ 900 km². La difficulté, signalée dès
2008 à la DGSCGC, reste à ce jour non résolue, contraignant le SDIS à
conserver ses installations analogiques pour assurer ses communications
dans les territoires non desservis. En Savoie, le SDIS se plaint quant à lui
de ne pas avoir accès au réseau radio pourtant largement utilisé par les
unités de secours et les professionnels.
Par ailleurs, du fait de la pluralité des services de secours, l’emploi
des hélicoptères soulève des enjeux d’interopérabilité.
Les problèmes majeurs concernent les hélicoptères et les équipes
au sol. Les appareils de la sécurité civile sont équipés de systèmes de
transmission
numérique
(terminaux
P2G)
qui
garantissent
l’interopérabilité avec les différents réseaux, des pompiers (Antares), de
la police (Acropol) et, potentiellement, de la gendarmerie (Corail NG).
De son côté, la gendarmerie reconnaît que des problèmes de
communication air-sol entre ses hélicoptères et les services de secours
persistent. Dans l’immédiat, seules des solutions palliatives peuvent être
trouvées : embarquement à bord des aéronefs d'un sapeur-pompier ou
d’un policier équipé d'un poste portatif (Antares ou Acropol) pour avoir
un contact direct avec les unités au sol ; recours aux réseaux du secours
en montagne (gendarmerie) 150 MHz et du ministère de l'intérieur
85 MHz (cependant, cette solution est appelée à disparaître avec l’arrivée
à obsolescence de ces réseaux qui ne sont plus soutenus) ; relais par
l’intermédiaire du COG ou d’un gendarme posté au sol à proximité des
secouristes.
A terme, seule la dotation de l’ensemble de la flotte en terminaux
Corail NG (gendarmerie) ou BRE 4 M (pour la sécurité civile) pourra
garantir une interopérabilité avec le réseau Antares. Pour la gendarmerie,
UN DISPOSITIF COMPLEXE
53
cette solution se heurte cependant encore au problème de la saturation du
réseau provoquée par l'émission radio depuis les aéronefs. Une solution
technique est à l’étude.
Au total, ces contraintes d’interopérabilité obligent les SDIS les
plus actifs dans le secours en montagne, comme le SDIS de
Haute-Savoie, à maintenir leurs réseaux analogiques actifs, malgré
l’achèvement du déploiement d’Antares depuis plus d’un an.
6 -
Les mutualisations
Des mutualisations possibles entre les services participant au
secours en montagne ne sont pas effectuées. Les plus évidentes
concernent la formation ou la maintenance des hélicoptères (
cf. infra
).
Pour les achats de matériels, les services ne se coordonnent pas
suffisamment, négligeant ainsi des gisements d’économies. Beaucoup
d’achats d’équipements sont pourtant décidés soit directement par le
Centre national d’entraînement à l’alpinisme et au ski (CNEAS), qui gère
de façon déconcentrée les achats de matériels spécialisés de la DCCRS,
soit sur le conseil technique du Centre national d’instruction de ski et
d’alpinisme de la gendarmerie (CNISAG), pour la gendarmerie, dont le
commandant est le conseiller technique montagne du directeur général de
la gendarmerie nationale. Les deux structures étant basées à Chamonix,
des rapprochements plus systématiques semblent possibles.
La gendarmerie contribue au développement de nombreux
matériels de montagne par le biais de ses PGHM qui spécifient des
cahiers des charges aux partenaires industriels et effectuent des essais.
Cependant, elle ne valorise pas suffisamment cette contribution en termes
de prix préférentiels, droits intellectuels ou autres. Paradoxalement, la
contrainte budgétaire peut même conduire à ce que des matériels
développés en partenariat avec les PGHM soient acquis par des SDIS
avant que la gendarmerie ait pu en doter toutes ses unités.
Un exemple caractéristique des mutualisations manquées est la
médicalisation des hélicoptères opérant en Haute-Savoie. Du fait qu’ils
sont tour à tour médicalisés par les médecins du SDIS et ceux du SAMU,
chaque service équipe les hélicoptères avec son propre matériel de
médicalisation, en fonction des gardes. Le coût de ces lots de matériel de
médicalisation, qui sont identiques, est estimé à 60 000 € pour un
hélicoptère par le SAMU, 49 000 € par le SDIS 74, amortissables sur une
durée moyenne évaluée à cinq ans.
54
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le coût global des moyens humains et matériels mobilisés pour les
interventions de secours en montagne peut être évalué de façon
approximative à environ 60 M€ par an pour ce qui concerne les unités de
la gendarmerie et des CRS.
L’activité de sécurité civile des SDIS étant polyvalente, l’absence
de comptabilité analytique empêche d’isoler, au sein de leurs budgets,
celles de leurs dépenses qui sont relatives au secours en montagne. La
Cour regrette que l’hétérogénéité des données collectées auprès des SDIS
rende impossible l’évaluation du coût global de leurs interventions.
Compte tenu de l’extrême variété des plans de secours
départementaux et du contexte de concurrence qui oppose parfois les
services, l’organisation du secours en montagne engendre divers
dysfonctionnements.
Les redondances des moyens ou même des interventions des unités
spécialisées sont fréquentes. En outre, les possibilités de mutualisation ne
sont pas assez exploitées. Le traitement des alertes souffre de divers
défauts selon les endroits : mauvaise identification des alertes, défaut
d’interconnexion entre plate-formes 15-18, prise d’alerte directe par les
services sans information du CODIS.
La dimension judiciaire des
recherches interfère parfois avec la logique de secours. L’engagement
des moyens aériens reste insuffisamment régulé par les CODIS, qui sont
régulièrement contournés par les COS.
Il appartient aux préfets qui sont responsables de l’élaboration des
plans de secours de prévenir de tels dysfonctionnements, notamment en
contrôlant les conditions de mise en oeuvre opérationnelle de ces plans.
Chapitre II
Des ajustements nécessaires
I
-
Un excès de moyens par rapport aux besoins
A - La mesure imprécise de l’activité des services
Le système national d’observation de la sécurité en montagne
(SNOSM), dépendant du ministère chargé des sports, basé à Chamonix
dans les locaux de l’Ecole nationale de ski et d’alpinisme (ENSA), fournit
des données qualitatives sur les activités de secours. Ces données, qui
sont agrégées au niveau des départements dits de montagne par
l’intermédiaire des préfectures, portent sur les accidents ayant entraîné
intervention des services spécialisés. Cependant, elles ne permettent pas
de retracer l’activité de ces services. Les préfectures n’assurent pas
toujours une transmission intégrale de leurs données au SNOSM. De plus,
il faut distinguer le secours en montagne, mettant en jeu des moyens de
l’Etat ou des GMSP des SDIS, des secours intervenant en montagne selon
le droit commun du secours aux personnes ou, plus souvent, en vertu de
l’organisation placée sous la responsabilité des maires dans le domaine
skiable, sur les pistes et hors pistes.
Les différents acteurs ne donnent pas tous la même définition du
secours en montagne. A cet égard, les données des SDIS s’avèrent les
moins fiables. Ainsi, dans les Vosges, une activité de « piquet de
sécurité » pour le rallye de France automobile est intégrée par le SDIS
dans son décompte d’activités de secours en montagne
24
. Souvent, les
24
30 septembre 2011.
56
COUR DES COMPTES
SDIS comptabilisent à ce titre des secours liés à des chutes de véhicules
en ravin qui, selon les guides de référence en vigueur, seraient davantage
des activités relevant des GRIMP.
De façon générale, la DGSCGC n’a pu répondre précisément aux
demandes de la Cour sur l’activité de secours en montagne des SDIS. Elle
n’a pu fournir les informations demandées par la Cour que pour 11 SDIS
sur les 18 départements concernés.
La DCCRS et la DGGN ont fourni un état précis par département
des interventions de leurs unités de secours en montagne. Cependant, seul
un décompte au cas par cas aurait permis de vérifier que l’intervention
décomptée répond effectivement à la définition du secours en montagne
retenue par les textes, qui appelle « la mise en oeuvre de techniques et de
matériels spécifiques aux activités de montagne, comme ceux de
l’alpinisme ». Ainsi, dans les Pyrénées-Atlantiques, une intervention
héliportée déclenchée pour une fracture de la cheville survenue à la
descente d’une voiture peut venir alimenter les statistiques d’activité du
PGHM au titre du secours en montagne
25
.
La comparaison des données du SNOSM, d’une part, et de celles
de la DCCRS et de la DGGN, d’autre part, ne permet pas de déduire
l’activité de secours en montagne des SDIS. Dans la plupart des
départements, l’addition des chiffres de la DGGN et de la DCCRS, voire
le seul nombre d’interventions fourni par la DGGN dans les départements
où les CRS ne sont pas implantés, dépasse le plus souvent, parfois de
façon conséquente, le nombre d’interventions enregistré par le SNOSM.
Certains départements ne transmettent pas leurs données. Dans
d’autres, elles sont manifestement peu crédibles.
La fiabilisation des données statistiques sur l’activité de secours en
montagne des différents services qui y participent constitue un préalable à
la rationalisation de l’organisation en vigueur.
B - Une activité variable selon les départements
1 -
Les SDIS
Les comparaisons sont difficiles en l’absence de statistiques fiables
dans l’ensemble des zones où des GMSP ont été déployés par les SDIS.
25
Intervention 29 février 2012, col de Meatxe.
DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES
57
La Cour ne peut que regretter ce défaut d’information qui empêche des
comparaisons objectives entre services.
Là où ils interviennent, les SDIS peuvent avoir une activité de
secours en montagne qui ne doit pas être sous-évaluée.
En Haute-Savoie, avec un GMSP de 48 agents, le SDIS réalise une
moyenne annuelle de 570 interventions, soit près de 24 par secouriste (sur
la base de deux secouristes par intervention), atteignant des ratios
comparables à ceux de certains services de l’Etat dans d’autres
départements. Dans les Pyrénées-Atlantiques, les 21 sapeurs-pompiers
spécialisés ont réalisé 82 secours en 2011, ce qui les place à un niveau
comparable aux gendarmes avec qui ils alternent, toutefois avec un
effectif plus important (21 pompiers contre 14 gendarmes).
2 -
Les services de l’Etat
Les unités des départements de haute montagne, comme la Haute-
Savoie et la Savoie, connaissent la plus forte activité. Le PGHM de La
Réunion a aussi une forte activité.
Dans le massif pyrénéen, l’activité est globalement moins soutenue
même si les unités des Hautes-Pyrénées déploient une activité supérieure
à celle de certains départements alpins.
Dans les départements de moyenne montagne tels que le
Puy-de-Dôme ou les Vosges, la question de la sous-activité est posée. On
relève le niveau spécialement bas du PGM du Jura.
Dans les zones où les unités de la gendarmerie et des CRS assurent
le secours en montagne par alternance hebdomadaire, les secondes
disposent d’effectifs souvent supérieurs de moitié environ à ceux des
premières.
Compte tenu de leurs effectifs proportionnellement plus
nombreux que ceux des PGHM avec lesquels elles alternent, les unités
des
CRS
affichent
un
niveau
général
d’activité
plus
faible
(20,6 interventions en moyenne contre 32,6 pour les gendarmes). Le
maintien de la carte actuelle des implantations suppose sans doute un
ajustement des effectifs dans des unités de CRS telles que celles des
Hautes-Pyrénées ou des Pyrénées-Orientales.
58
COUR DES COMPTES
Effectifs et interventions des services d’Etat
au titre du secours en montagne
Départements montagne
Effectif
PGHM-PGM
Effectif CRS
montagne
Interventions GN
Interventions CRS
Ratio GN
Ratio CRS
04 ALPES-DE-HAUTE-
PROVENCE
18
221
24,6
05 HAUTES-ALPES
24
34
290
264
24,2
15,5
06 ALPES-MARITIMES
14
21
130
189
18,6
18
38 ISERE
23
31
348
362
30,3
23,4
73 SAVOIE
35
39
797
669
45,5
34,3
74 HAUTE-SAVOIE
57
1564
54,9
15 CANTAL
11
115
20,9
63 PUY-DE-DOME
13
109
16,8
2B HAUTE-CORSE
12
191
31,8
39 JURA
10
24
4,8
974 LA REUNION
13
490
75,4
09 ARIEGE
17
193
22,7
31 HAUTE-GARONNE
11
127
23,1
64 PYRENEES-
ATLANTIQUES
14
92
13,1
65 HAUTES-PYRENEES
15
36
236
255
31,5
14,2
66 PYRENEES-
ORIENTALES
12
19
119
109
19,8
11,5
68 HAUT-RHIN
11
115
20,9
88 VOSGES
12
88
14,7
TOTAL
322
180
5249
1848
32,6
20,5
Source : CC, d’après les données fournies par DGGN et DCCRS
26
.
26
Les ratios d’activité, qui permettent d’évaluer l’activité des unités, ont été calculés comme suit, sur la base de deux secouristes
engagés par intervention : (nombre d’interventions/effectif)*2. Ces ratios indicatifs ne sauraient s’interpréter comme le nombre
d’interventions effectivement effectué par secouriste, puisque l’effectif rapporté comporte aussi les personnels de soutien non
secouristes. Le nombre exact d’interventions par secouriste est, pour les CRS, de 21,7 en moyenne, et pour les gendarmes, de 38,9.
DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES
59
Dans la gendarmerie, les unités spécialisées les plus récentes sont
aussi les moins actives. Il en est ainsi particulièrement des PGM,
d’installation plus tardive que les PGHM. L’activité de certaines unités
peut même connaître un étiage très bas en fonction de la saisonnalité
touristique. En Corse, par exemple, l’activité estivale est plus de dix fois
supérieure à celle du reste de l’année. Huit à dix mois par an, les
personnels de certaines unités spécialisées n’effectuent en moyenne
qu’une intervention par semaine ou guère plus, ce qui soulève la question
du maintien des effectifs actuels de ces unités ou de l’enrichissement de
leurs missions.
Variation saisonnière de l’activité des unités de
gendarmerie
Moyenne
d’interventions
mois forts
Mois concernés
Moy.
d’interventions
mois faibles (autres
mois de l’année)
PGHM
Bagnères-de-
Luchon
14,6
janvier-février-mars
7,3
PGHM
Oloron-Sainte-
Marie
22,5
juillet-août
5,5
PGHM Osséja
14,7
juin-juillet-août-
septembre
4,5
PGM Murat
23
mai-juin-juillet-août
5,5
PGM Xonrupt-
Longemer
25,5
janvier-février
5,7
PGM Morez
8
juillet-août
3,4
PGHM Corte
43,2
juin-juillet-août-
septembre
3,4
Source : DGGN.
60
COUR DES COMPTES
Au-delà des niveaux d’activité, il convient de préciser le type
d’activité développé par les gendarmes et les CRS dans les implantations
au sein desquelles ils alternent. En effet, la gendarmerie aussi bien que la
police insistent sur la polyvalence de leurs agents, même affectés dans
des services spécialisés.
Selon la DGPN, les personnels des unités de montagne des CRS
ont, outre leurs activités de secours en montagne qui restent leur mission
principale, une forme de polyvalence : en dehors de leurs formations et de
leurs entraînements, ils interviennent dans le secours en spéléologie, des
actions de formation et d’appui aux démineurs de la sécurité civile pour
les interventions dans les gouffres, ou des missions ponctuelles de police
générale en montagne (services d’ordre, de surveillance des frontières à
l’occasion de grands événements). Leur expertise conduit à ce qu’ils
soient associés aux formations des services de police spécialisée (RAID,
GIPN,
préfecture
de
police,
service
de
protection
des
hautes
personnalités). D’une manière générale, ainsi que le montre la façon dont
ils peuvent être associés aux dispositifs tels que l’appui à des événements
(G8, G20), les personnels CRS de montagne n’échappent pas à la mission
générale des CRS qui en fait la réserve générale de la police.
La direction générale de la gendarmerie a présenté des
informations selon lesquelles les PGHM et PGM ne pratiqueraient le
secours en montagne qu’à hauteur de 4 à 6 % de leur activité missionnelle
totale, le reste étant essentiellement consacré (83,7 %, voire 90,2 % pour
les PGM) à des activités de sécurité publique générale. Ces parts
respectives doivent être relativisées en les réintégrant à l’activité totale
des pelotons, qui intègre les activités de formation (16,2 % de l’activité
totale pour les PGHM, 19,1 % pour les PGM), et diverses actions de
gendarmerie (respectivement à hauteur de 16,4 % et 9,1 %), définies
comme les activités de soutien logistique que les unités effectuent pour
leur propre fonctionnement, la formation des personnels, et des activités
telles que le recrutement, les tâches d’écriture, etc. Ramenée à ce niveau
de l’activité totale, la part de l’activité de sécurité publique générale se
trouve réduite à 53,3 % pour les PGHM, et à 60,8 % pour les PGM. Il
convient au demeurant de préciser le contenu de cette activité qui, selon
la DGGN, « se distingue de celle des brigades territoriales par ses
modalités d’exécution » - les pelotons étant parfois de fait situés en
proximité
immédiate
des
implantations
de
brigades
territoriales.
S’agissant de missions de protection des personnes, l’activité de sécurité
publique repose essentiellement sur l’action préventive des pelotons qui
assurent, par leur présence sur le terrain, un rôle de recommandation aux
pratiquants, de vigilance par rapport au respect des lois et des règlements.
S’agissant des missions de surveillance générale, les pelotons assurent
une présence active dans les stations touristiques, sur les espaces
DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES
61
accessibles aux pratiquants de sports de loisir, et d’une manière générale
dans les massifs.
En dépit des dénégations des deux directions, on ne peut que
relever le caractère restreint des activités de « police générale » ou de
« sécurité publique générale » ainsi décrites, directement attachées à la
présence en montagne, dans des lieux non investis par les forces de droit
commun, d’unités identifiées comme relevant des forces de sécurité. La
différence essentielle opposant les deux forces repose sur la compétence
territoriale de la gendarmerie dans les zones considérées. A tout le moins,
l’organisation de la gendarmerie, ainsi que le principe de disponibilité
permanente auquel sont astreints les militaires, leur permettent de
répondre aux mêmes besoins opérationnels à moindre coût. La recherche
d’une affectation optimale des emplois publics devrait donc conduire à
opter pour le désengagement des CRS du secours en haute montagne qui,
dans l’ensemble des massifs concernés, serait confié exclusivement aux
unités spécialisées de la gendarmerie, implantées dans leur zone de
compétence en matière de sécurité publique
.
II
-
L’absence de logique de massif
Dans certains cas, la logique strictement départementale des plans
de secours ne paraît pas adaptée. En particulier, elle ne permet pas
toujours un emploi optimum des moyens aériens.
Dans les départements où l’activité de secours en montagne est
relativement faible, l’optimisation de l’emploi des moyens qui lui sont
dédiés devrait faire primer une approche interdépartementale.
Tel n’est pourtant pas le cas dans les Vosges, par exemple, où la
ligne de crête du massif marque la frontière entre les départements, et où,
comme il a été démontré
27
, l’implantation rapprochée des PGM de
Xonrupt-Longemer (88) et Munster (67), distants de seulement 8 km à
vol d’oiseau,
conduit à des doubles engagements fréquents.
Le
regroupement sur un seul site de ces deux unités, qui connaissent toutes
deux un faible niveau d’activité, paraît s’imposer. Le fait que les zones
couvertes
par
ces
deux
unités
soient
séparées
par
un
col
occasionnellement fermé l’hiver ne saurait suffire à justifier leur
maintien. On imagine le nombre d’implantations qu’il conviendrait de
créer dans les Alpes en suivant un tel raisonnement.
27
Cf. supra
« Les interventions en doublons ».
62
COUR DES COMPTES
Dans
les
Pyrénées,
le
positionnement
des
PGHM
d’Oloron-Sainte-Marie (64) et Pierrefitte-Nestalas (65) suscite le même
type de critique. Les secours interviennent essentiellement en secteur
béarnais, au sud-est du département des Pyrénées-Atlantiques, si bien
qu’en période estivale, les rotations vers l’ouest de l’hélicoptère de la
gendarmerie au départ de Tarbes, pour embarquer les secouristes du
PGHM d’Oloron-Sainte-Marie, avant de repartir vers l’est en bordure de
département, allongent les délais d’intervention. Une solution plus
opérationnelle consisterait, au moins pendant toute la haute saison, à
choisir un site tel que Gavarnie comme point de départ à la fois des
interventions dans les Hautes-Pyrénées et dans le secteur béarnais des
Pyrénées-Atlantiques. Les opérations en moyenne montagne dans le
secteur basque pourraient être confiées aux pompiers.
D’une manière générale, on peut regretter que les logiques
strictement départementales prévalent sur les logiques de massif.
Souvent, en outre, combinées avec les choix d’implantation des
hélicoptères, elles aboutissent à une organisation peu cohérente.
L’expérience montre que, lorsque les préfets sont en mesure
d’imposer leur vision, un dispositif rationnel peut être mis en place en
limitant les risques de dysfonctionnements entre services. Il en est
notamment ainsi dans les départements où le plan de secours prévoit, soit
un régime d’alternance clair entre gendarmes et personnels des CRS (cas
de plusieurs départements alpins ou pyrénéens) ou entre gendarmes et
pompiers (exemple des Pyrénées-Atlantiques), soit une sectorisation
(Savoie, Puy-de-Dôme). En revanche, en l’absence de culture et de
référentiels de formation communs, la mixité des équipes d’intervention
est davantage propice aux rivalités.
La
création
récente
d’un
groupe
de
haute
montagne
sapeur-pompier réunissant les deux SDIS de Savoie et de Haute-Savoie
(le groupe de haute montagne sapeur-pompier des deux Savoie -
GHMSP2S), afin notamment de mieux répondre aux alertes sur
l’arrondissement de Chambéry, avec une composition mixte des équipes
de secouristes, montre que des collaborations interdépartementales sont
possibles dans une logique de mutualisation de moyens.
L’implantation des unités et des vecteurs aériens devrait se faire
plus systématiquement à l’échelle des massifs, et non dans un cadre
systématiquement départemental, de façon à éviter les redondances
inutiles et à optimiser les choix d’implantation des unités spécialisées en
fonction des zones prioritaires en matière de secours.
La direction générale de la gendarmerie nationale, qui affirme être
prête à étudier le regroupement de certaines de ses unités spécialisées au
DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES
63
nom de cette logique de massif, devra démontrer sa volonté d’entrer dans
une véritable logique interdépartementale.
Pour que cette évolution soit possible, il conviendrait aussi que
les plans de secours, dont l’élaboration et la mise en oeuvre
opérationnelle relèvent de la compétence des préfets, s’appliquent
dans certains cas à un périmètre interdépartemental et prévoient
l’intervention des unités spécialisées des services de l’Etat au-delà de
leur seul département d’implantation
III
-
Une évolution des activités de montagne mal
prise en compte
A - L’évolution de l’accidentologie en montagne
Selon les données du SNOSM, environ 5 000 interventions par an
relèvent spécifiquement de secours en montagne, hors du domaine
skiable, pour 50 000 interventions dans le domaine skiable (sur pistes et
hors pistes).
1 -
Le domaine skiable
Le domaine skiable est un immense terrain d’activités de loisirs où
l’effort de sécurisation est constant. La plupart des secours sont pris en
charge par voie terrestre par les pisteurs-secouristes et les personnels des
stations. Les hélicoptères n’interviennent que pour 5,4 % des personnes
secourues, dans les situations les plus graves et urgentes nécessitant une
hospitalisation immédiate. Certaines stations de ski, à l'instar de Flaine ou
d'Avoriaz en Haute-Savoie, se sont dotées de leur propre hélicoptère.
Typologie des accidents dans le domaine skiable
Domaine
skiable
Collisions
entre
usagers
Collisions
avec
obstacles
Accidents
hors
collisions
Hors
pistes
Domaine
alpin, toutes
glisses,
pistes et
hors pistes
Domaine
nordique
Total
Interventions
2875
574
47658
784
51891
232
52123
Blessés
2837
544
47146
691
51218
221
51439
Décès
0
5
2
6
13
0
13
(Données Hiver 2010-2011, chiffres SNOSM.)
64
COUR DES COMPTES
Les décès ne représentent que 0,02 % du total des interventions
dans le domaine skiable. Plus d’un tiers résultent de collisions avec des
obstacles, susceptibles d’engager la responsabilité des communes dont
relève l’aménagement des pistes. Presque la moitié des décès est due aux
activités hors pistes où le volume des interventions reste néanmoins
marginal (1,5 %).
2 -
Le domaine « montagne »
Les données sont classées par le SNOSM selon le domaine
d’intervention : neige-glace, ou hors neige ; cette classification obéit en
grande partie à la saisonnalité. Pour l’année, les accidents se répartissent
comme suit :
Typologie des accidents dans le domaine « montagne »
Avec 181 décès en 2011 (150 en 2010, 197 en 2009), le domaine
« montagne » est dix fois plus meurtrier que le domaine skiable. Les
données ont un caractère saisonnier fortement marqué
28
. Près de 50 % des
interventions ont lieu en juillet et août ce qui reflète la part importante
prise par les activités de randonnée dans le déclenchement des secours.
Le total des personnes secourues dans le domaine « hors neige »
représente environ quatre cinquièmes des personnes secourues. L’activité
qui occasionne le plus de secours est, en effet, la randonnée à pied. Même
si elle a un peu diminué depuis 2009, elle est à l’origine de 40 % des
secours, tous domaines confondus. Cette part s’étend en hiver aux secours
28
Détail en annexe.
DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES
65
occasionnés par les activités de randonnée à skis ou en raquettes, qui
représentent 27 % des personnes secourues dans le domaine neige-glace.
La forte proportion de secours classés « Autres » (17 %
globalement et même 46 % dans le domaine « neige-glace »), en
augmentation de 85 % en trois ans, a suscité une enquête du SNOSM
actuellement en cours. Ces données reflètent probablement la part
croissante des activités de ski de type « free-ride » en haute montagne
au-delà des domaines skiables (pistes et hors pistes). La part des activités
de VTT (près de 10 % des personnes secourues) a aussi connu une très
forte croissance (77 %). Autrefois à l’origine de la prise en charge par
l’Etat du secours en montagne, l’alpinisme n’en représente plus que 16 %.
A la différence du domaine skiable, le recours à l’hélicoptère est
fréquent en matière de secours en montagne. Environ deux personnes sur
trois en bénéficient.
En conséquence, les données statistiques sur le secours en
montagne font apparaître une évolution forte vers de nouvelles pratiques
sportives, liées à l’essor du tourisme de masse, et un transfert important
de l’activité au cours de la période estivale.
B - L’adaptation du secours en montagne
L’organisation des secours doit tenir compte du développement
considérable des nouvelles pratiques de sports et de loisirs en montagne
telles que la randonnée et le VTT (
cf.
annexe VI). A la différence de
l’alpinisme pur, celles-ci ont souvent pour caractéristique d’opérer à
partir des sentiers. La technicité exigée des secouristes ne soulève pas les
mêmes enjeux que l’alpinisme hivernal ou la marche sur glacier. Leurs
formations, le déploiement des moyens d’intervention et les plans de
secours devraient davantage en tenir compte.
Une réflexion sur l’évolution des métiers du secours serait
souhaitable. Face à une accidentologie nouvelle, le secours ne doit pas
être pensé uniquement autour du positionnement, dans la vallée, du
secouriste et de son vecteur aérien en attente de projection, en cas
d’alerte, sur le massif. La dimension de la prévention et de l’anticipation
des accidents, dans le massif lui-même, doit aussi être développée en
intensifiant les actions d’information sur site et en prenant en compte les
évolutions des pratiques.
En conséquence, il serait souhaitable de procéder à une analyse
qualitative et quantitative fine de l’évolution de l’accidentologie couverte
par les services de secours (sites, activités, périodes) afin d’actualiser les
plans de secours en adaptant plus finement l’implantation géographique
66
COUR DES COMPTES
des moyens et son évolution entre les période hivernale et estivale, les
formes d’intervention et la formation des secouristes, la place respective
des unités spécialisées et des unités généralistes.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La régulation systématique des alertes par les CODIS, permettant
de ne qualifier en secours en montagne que celles qui répondent
exactement à la définition précise donnée par
la circulaire du
6 juin 2011, permettrait de lever certaines incertitudes statistiques sur
l’activité.
Au reste, dans une logique d’adaptation au niveau d’activité, le
format et les implantations des unités de CRS et de gendarmerie
devraient être localement révisées.
La recherche d’une affectation optimale des emplois publics
devrait conduire à opter à terme pour le désengagement des CRS du
secours en haute montagne. Dans l’ensemble des massifs concernés,
l’activité serait confiée exclusivement aux unités spécialisées de la
gendarmerie, au demeurant implantées dans leur zone de compétence en
matière de sécurité publique.
Une réflexion sur l’évolution des modes d’intervention devrait
accompagner l’évolution des pratiques et de la fréquentation des zones
de montagne.
Chapitre III
Une convergence indispensable entre
services
I
-
La question du cadre juridique du secours
en montagne
A - L’enjeu de la définition du secours en
montagne
La circulaire du 6 juin 2011 définit le secours en montagne comme
« toute opération de secours au sens de l’article L. 1424-2 du CGCT en
zone de montagne nécessitant une formation particulière des personnels
intervenants ainsi que la mise en oeuvre de technique et de matériels
spécifiques aux activités de montagne, comme ceux de l’alpinisme »
. Ce
type de secours, par l’ampleur des moyens requis et l’appel à différents
services
« dépasse les capacités des communes et relève de la
responsabilité du préfet »
.
Cette définition est ensuite précisée par la circulaire :
« La
qualification de l’opération de secours en montagne sera effectuée en
fonction d’un certain nombre de paramètres, en premier lieu celui de la
nécessité de mettre en oeuvre des techniques et des matériels spécifiques
aux activités de montagne. D’autres critères peuvent également être pris
en compte, dont certains constituent des constantes mais la plupart des
68
COUR DES COMPTES
variables : conditions météo, type de terrain, accessibilité, degré
d’urgence, disponibilité des acteurs, nombre de victimes, etc »
.
Fruit d’un compromis entre les différents services concernés,
l’adjonction de ce second paragraphe est regretté par certains acteurs
parce qu’elle donne une acception large du secours en montagne. De fait,
la définition du secours en montagne est devenue un enjeu central dans le
conflit qui peut opposer les services puisque qu’elle conditionne
l’attribution des interventions en vertu des plans de secours spécialisés.
C’est ainsi que, dans certains départements, la révision du plan de
secours en montagne, exigée par la circulaire, passe par la modification
de la définition retenue sur la base d’une interprétation plus extensive. Il
en est ainsi dans les Alpes-Maritimes où les services de la préfecture
effectuent des simulations sur les statistiques des années passées pour
démontrer comment cette requalification permettrait d’intégrer certaines
interventions du SDIS au secours en montagne, l’associant ainsi à cette
activité sans en dessaisir les autres services. La solution ne semble
satisfaire ni le SDIS, qui revendique d’être pleinement intégré au plan de
secours en montagne, ni les CRS et les gendarmes, qui dénoncent une
banalisation de la notion.
Des flottements du même type sont à signaler dans d’autres
départements. Dans le Puy-de-Dôme, le SDIS avait dans un passé récent
demandé au préfet de déclassifier le massif et de ne plus le considérer
comme une zone « montagne ». Cette modification, qui aurait permis aux
équipes des pompiers d’y intervenir selon le droit commun du secours à
personnes, a été refusée. Dans d’autres départements, on envisage la
requalification en « secours en montagne » des secours effectués sur toute
zone non accessible par voie carrossable.
La réalité des interventions montre que ce combat autour de la
définition juridique du secours en montagne est bien souvent vain.
Chaque service peut citer des exemples d’intervention en moyenne
montagne où, malgré un relief généralement peu accidenté, diverses
circonstances (météo, lieu particulier, état ou nombre des victimes) ont
conduit à une intervention difficile et technique. Inversement, il peut
aussi arriver que, malgré le caractère de haute montagne du massif,
l’action des services se résume à un brancardage sans technicité
particulière.
Dans les mêmes secteurs, des secours peuvent être revendiqués par
les unités spécialisées, compte tenu de la configuration des lieux, mais
laissés au SDIS s’il s’agit d’un accident de circulation, la compétence des
sapeurs-pompiers n’étant pas contestée en matière de désincarcération.
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
69
Il conviendrait de s’en tenir de façon stricte et limitative à la
définition du secours en montagne de la circulaire du 6 juin 2011, afin de
limiter les situations de concurrence entre les services concernés.
B - Les interventions sur le domaine skiable
La définition du domaine skiable repose sur la circulaire n° 78-003
du 4 janvier 1978 du ministre de l’intérieur qui définit le domaine skiable
comme tout point accessible par gravité à partir du sommet des remontées
mécaniques. L’intégralité de ce domaine (pistes, hors piste, « pistes de
fait »
29
) est placée sous la responsabilité du maire, spécialement au titre
de ses pouvoirs de police administrative et pour l’organisation des
secours.
La présence des pistes de ski délimitées par arrêté municipal ne
définit que les aires d’application des règlements propres à ces pistes : la
piste est sécurisée, balisée, ouverte ou fermée par le service des pistes. A
l’inverse, le domaine hors piste n’est ni sécurisé ni balisé. Il ne peut être
interdit que partiellement, dans l’espace et dans le temps, en s’appuyant
sur l’existence de risques majeurs. La responsabilité de la commune lors
d’accidents de ski est généralement relevée sur deux fondements : la
responsabilité pour faute au regard de ses obligations de la police
administrative ; la responsabilité pour dommages de travaux publics,
lorsque l’accident résulte par exemple d’une collision entre un skieur et
un ouvrage tel que des poteaux reliant des filets de protection, un
pare-neige, etc.
Le dispositif d’Etat intervient obligatoirement en cas d’accident en
dehors des limites du domaine skiable. Conçu pour suppléer les moyens
communaux, il peut intervenir sur le domaine skiable en fonction de la
gravité de l’alerte. Des événements majeurs, comme les avalanches,
déclenchent l’intervention des services de l’Etat, de même que les
accidents d’une certaine gravité (traumatismes lourds, urgences vitales).
Les pisteurs-secouristes ont instruction de les alerter dans de telles
circonstances.
L’économie générale du dispositif appelle plusieurs remarques.
D’une part, l’intense activité régnant sur les pistes en période
hivernale peut conduire à négliger le rôle des services d’Etat au titre de la
police judiciaire. La gendarmerie signale plusieurs cas où des secours
29
La jurisprudence a développé la notion de pistes de fait, hors domaine strictement
pris en charge par le service des pistes, dans le cas de parcours habituellement
fréquentés, naturellement empruntés compte tenu de la configuration des lieux, et
lorsqu’aucune signalisation n’indique aux usagers qu’ils ne sont plus sur les pistes.
70
COUR DES COMPTES
sont mis en oeuvre sans que ses services soient correctement alertés,
entraînant des retards voire des impasses dans l’engagement des enquêtes
sur l’origine de l’accident et la détermination des responsabilités.
Par ailleurs, la volonté des services des pistes de ne pas
immobiliser trop longtemps leurs personnels sur des secours peut
conduire à une sollicitation abusive des moyens d’Etat.
Le cas est particulièrement signalé dans le département de l’Isère
où les gestionnaires de pistes (services à caractère commercial) sont
accusés de recourir abusivement aux moyens d’Etat, notamment dans la
station de l’Alpe-d’Huez.
En Savoie, les secouristes des services de l’Etat embarquent
souvent dans des hélicoptères privés. Ainsi, sur 656 interventions de
secours héliportées en 2011, la section de CRS de montagne d’Albertville
en a effectué 331 (soit 50,4 %) à bord des hélicoptères de l’opérateur
privé de Courchevel
30
. Le haut niveau d’activité et l’insuffisance des
moyens d’Etat pour y répondre, conduit à une situation que la préfecture
elle-même qualifie de
« mutualisation permanente des moyens publics et
privés »
. L’hélicoptère désigné en première alerte l’est sur des critères
purement opérationnels, et se trouve donc être souvent le moyen privé, en
vertu même du plan de secours
31
. Par ailleurs, ainsi que le précise le plan
de secours, l’engagement de l’hélicoptère se fait non au niveau du CODIS
mais du COS, selon sa conviction propre et sans autre régulation :
« lorsqu'il estime nécessaire l'intervention d'un moyen héliporté, le
commandant des opérations de secours (unité publique spécialisée ou
directeur de service des pistes) sollicite directement la base héliportée
médicalisée de secours en montagne »
. Les conditions sont donc réunies
pour des déclenchements fréquents du moyen aérien, embarquant des
secouristes d’Etat.
L’intervention
des
services
de
l’Etat
peut
résulter
du
dysfonctionnement de services commerciaux. Ainsi, il paraît étrange qu’à
la
suite
de
l’intervention
héliportée
du
PGHM
de
l’Isère,
le
11 février 2012, sur un téléphérique bloqué, qui a duré quatre heures et
30
Il est à relever que les appareils de l’opérateur en question (Secours aérien français)
sont des EC 135 et non des EC 145. Le coût refacturé par la société est de
51,18 € TTC selon la préfecture de Savoie, ce qui mérite considération au regard des
coûts complets à la minute des appareils de la sécurité civile et de la gendarmerie,
selon les estimations (respectivement 63,2 € et 61,6 €).
31
L’hiver, dans l’arrondissement d’Albertville, autour de Bourg-Saint-Maurice,
l’hélicoptère de première alerte est explicitement désigné par le plan de secours
départemental comme l’hélicoptère médicalisé du Secours aérien français (privé
donc).
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
71
mobilisé trois hommes et deux hélicoptères pour évacuer une soixantaine
de personnes, aucun frais n’ait été facturé à la société gestionnaire de
l’équipement.
Au-delà des difficultés juridiques parfois réelles pour délimiter
l’étendue exacte du domaine skiable, les secouristes d’Etat cohabitent
en montagne avec des services privés à caractère commercial dont la
logique de rentabilité peut trouver occasionnellement dans le dispositif
d’Etat un soutien commode à leur activité. Il convient de rester vigilant
face à des sollicitations qui peuvent sembler trop systématiques et de
bien marquer les responsabilités de chacun.
II
-
L’hélicoptère : maîtriser les coûts d’emploi
Avec deux tiers des interventions de secours en montagne ayant
recours à l’hélicoptère et plus de 90 % dans les secteurs de haute
montagne les plus actifs, le vecteur aérien est devenu une composante
indispensable de l’action des services de secours. Il n’en reste pas moins
que le secours héliporté en haute montagne est hautement technique. Les
appareils sont sollicités aux limites de leurs capacités de vol et le pilotage
est rendu délicat tant par la proximité des parois, l’aérologie que les
opérations de treuillage.
En mai 2010, le DGGN et le DGSCGC ont signé un document
conjoint destiné à rationaliser l’emploi du vecteur aérien. Y est
notamment affirmé le principe de dominante missionnelle propre aux
machines de chacune des deux flottes, la gendarmerie étant chargée de la
sécurité publique, et la sécurité civile du secours à personne. Cette
dominante missionnelle va de pair avec un principe de subsidiarité dans
l’emploi des machines et de renfort mutuel entre les deux flottes.
A - Une gestion à rationaliser
1 -
Des parcs qui évoluent différemment
Les dernières Alouette III ont été retirées en 2009 du secours en
montagne. Les flottes de la sécurité civile et de la gendarmerie sont
désormais pourvues d’appareils du même type, l’EC 145.
a) La stabilité du parc d’hélicoptères de la sécurité civile
La DGSCGC a fait le choix d’une flotte monotype toutes missions.
Elle dispose de 22 bases d’hélicoptères en métropole. Elle déploie sept
72
COUR DES COMPTES
détachements saisonniers. Son parc comprend 39 appareils (35 EC 145, 4
Ecureuil).
Ayant remplacé la totalité de son parc en très peu de temps à partir
de 2002, la DGSCGC sera confrontée dans les prochaines décennies à la
question de son renouvellement. Elle s’efforce de l’anticiper en mettant
en place, dans les zones les plus exigeantes et de façon progressive
(Chamonix est ainsi prévu), une stratégie de remise à niveau et de
renouvellement des machines.
b) La croissance du parc d’hélicoptères de la gendarmerie
Comme la sécurité civile, la gendarmerie a choisi de s’équiper de
l’hélicoptère polyvalent EC 145 mais elle est aussi dotée aussi d’EC 135,
moins puissants que les EC 145, adaptés à des missions de police en
plaine ou à un contexte de moyenne montagne. Par ailleurs, elle a
conservé ses Ecureuil, appareils plus anciens et adaptés à des missions
courantes.
En 2002, la gendarmerie disposait de 42 appareils : 29 Ecureuil et
13 Alouette III. L’entrée en service des EC 145 a conduit au retrait
progressif de service des Alouette III. La gendarmerie s’est dotée
d’EC 135 pour assurer les missions de police sans réformer ses Ecureuil.
Le parc comprend donc aujourd’hui 56 appareils contre 42 en
2002. La gendarmerie envisage de surcroît l’achat de nouveaux EC 135
mais le retrait de service des Ecureuil n’est pas envisagé. Elle demande au
contraire au constructeur des remotorisations pour prolonger leur service.
Ainsi, le parc d’hélicoptères de la gendarmerie qui s’est accru d’un
tiers (14 appareils) depuis 2002 est susceptible de s’accroître encore.
Parallèlement, le volume d’heures de vol, d’environ 15 000 en
2003, approche aujourd’hui les 20 000 (19 785 exactement) dans un
contexte d’alourdissement du prix des carburants. Le coût de cet
accroissement peut être estimé à 18,445 M€.
Le
commandant
du
groupement
des
forces
aériennes
de
gendarmerie justifie cette croissance du parc par la nécessité de reprendre
des missions outre-mer, suite au désengagement de l’armée de l’air. Cette
explication permet de rendre compte de la nécessité de trois appareils
supplémentaires depuis 2003, mais ne justifie pas totalement la croissance
du parc. Il est regrettable que le schéma directeur des forces aériennes de
la gendarmerie, élaboré en juillet 2003, ait délibérément laissé de côté la
question de l’outre-mer et des implantations de montagne.
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
73
2 -
Des implantations de base à mettre davantage en cohérence
Biturbine, l’EC 145 consomme près de deux fois plus de carburant
que l’Alouette III (environ 5 litres/min. contre 3 litres/min. pour
l’Alouette), mais les temps de vol sont de fait raccourcis par ses
performances : à titre d’exemple, l’EC 145 de la gendarmerie basé à
Chamonix au pied du massif peut intervenir au niveau du Mont-Blanc en
environ dix minutes, là où l’Alouette III n’effectuait la montée qu’en une
vingtaine de minutes.
Le raccourcissement des délais d’intervention impose une nouvelle
logique en termes d’implantation des bases hélicoptères, même si,
s’agissant des interventions en montagne, le facteur météorologique ne
doit pas être écarté : ainsi, en Isère, bien que l’hélicoptère de la sécurité
civile de Grenoble-Le Versoud puisse rejoindre l’Alpe
d’Huez en
seulement six minutes, le maintien d’une implantation héliportée en ce
dernier endroit reste justifié par le fait qu’au départ de l’Alpe d’Huez les
décollages sont souvent encore possibles quand en vallée les conditions
ne le permettent pas.
De la même manière que pour l’implantation des unités de
secouristes, le renforcement de la logique de massif peut permettre de
rationaliser l’emploi des moyens aériens et épargner des rotations inutiles
et dispendieuses.
On peut ainsi s’interroger sur la rationalité, au niveau du dispositif
héliporté, d’un plan de secours tel que celui de la Haute-Savoie, qui
conduit à mettre en oeuvre trois hélicoptères en semaine paire et deux en
semaine impaire pour couvrir le même territoire. Outre le sous-
dimensionnement ou au contraire le surdimensionnement du dispositif,
selon la semaine considérée, c’est la rationalité même de cette alternance
hebdomadaire, en dépit de toute saisonnalité, qui laisse perplexe.
De la même manière, on peut s’interroger sur le chassé-croisé
auquel donne lieu le détachement estival de l’hélicoptère de la sécurité
civile de Pau (Pyrénées-Atlantiques), lorsqu’il vient armer une semaine
sur deux la base de Gavarnie, en Hautes-Pyrénées, tandis que
l’hélicoptère de gendarmerie de Tarbes (Hautes-Pyrénées) accomplit des
rotations à Oloron-Sainte-Marie (Pyrénées-Atlantiques) pour embarquer
les membres du PGHM intervenant dans le département
32
.
32
Cette rotation, qui intervient au moment où le PGHM d’Oloron-Sainte-Marie est
d’alerte dans les Pyrénées-Atlantiques, est décalée par rapport à l’alerte du PGHM de
Pierrefitte-Nestalas,
qui
intervient
en
alternance
avec
les
CRS
dans
les
Hautes-Pyrénées – de sorte que le PGHM d’Oloron-Sainte-Marie est le seul de France
dont le tour hebdomadaire d’alerte soit décalé par rapport au régime national
74
COUR DES COMPTES
Les explications alléguées par les services sur la nécessité
d’entraîner les différents équipages dans les endroits les plus exigeants
des massifs ne convainquent pas. Les contraintes particulières aux vols en
haute montagne, soulignées par les acteurs, sont certainement indéniables,
mais il est à craindre que cette organisation dissimule un manque
d’appétence pour la collaboration entre les unités. Le fait est que la base
commune de Pamiers, en Ariège, prévue par l’accord de mai 2010 signé
entre le DGGN et le DGSCGC, n’est toujours pas armée.
Les conditions d’emploi des hélicoptères paraissent encore trop
souvent dictées par une logique de rattachement aux unités qui en sont
dotées et au cadre départemental imposé par les plans de secours.
Le détachement de Gavarnie est présenté par le chef de la base de
Pau comme un point de départ permettant de couvrir
les lieux
d’intervention les plus fréquents en un temps réduit (six minutes), que ce
soit dans les Hautes-Pyrénées ou dans l’est des Pyrénées-Atlantiques. Le
positionnement de l’hélicoptère à cet endroit, avec une garde médicalisée,
serait pleinement justifié. Pourtant, la logique départementale du plan de
secours des Pyrénées-Atlantiques prévaut. Lorsqu’une intervention est
déclenchée dans l’est béarnais en période de garde du PGHM,
l’hélicoptère de Tarbes intervient avec une rotation par Oloron qui
entraîne un délai incompressible d’intervention de plus de 40 minutes
(Tarbes-Oloron-massif en limite Est).
En revanche, un secours dans le secteur de la Grave, dans les
Hautes-Alpes, conduit à actionner l’hélicoptère de la sécurité civile de
l’Alpe d’Huez, en Isère : le gain de temps est de 15 minutes par rapport à
l’hélicoptère de la gendarmerie de Briançon.
Il
faut
malheureusement
observer
que
ces
régulations
interdépartementales sont rarement prévues par les plans de secours.
Elles se heurtent parfois à la
dimension départementale des
services d’intervention. Ainsi, les hélicoptères de 1
ère
et de 2
ème
alerte
permettant de couvrir l’arrondissement de Chambéry (Savoie) sont situés
hors département (Annecy et Grenoble).
Le travail en commun mené par la DGGN et la DGSCGC en
mai 2010 sur la mise en cohérence de leurs flottes d’hélicoptères, dans
une logique de subsidiarité, au-delà de leurs missions respectives
(sécurité publique, secours aux personnes), n’a pas encore conduit à
tous les progrès escomptés. Les décisions prises ont connu peu de suites
d’alternance entre PGHM et unités de montagne de CRS. Au moins,
ainsi
l’hélicoptère de la gendarmerie de Tarbes n’embarque-t-il jamais que des gendarmes –
mais peut-être est-ce le but ?
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
75
concrètes. La base commune de Pamiers (Ariège) n’est toujours pas
armée.
B - Des coûts à maîtriser
1 -
Les lents progrès de la mutualisation
La mutualisation de la maintenance des flottes d’hélicoptères de la
gendarmerie et de la sécurité civile a été programmée en 2007 au titre de
la révision générale des politiques publiques (RGPP). La DGGN devait
réaliser la maintenance des Ecureuil de la DGSCGC sur le site
d’Orléans-Bricy. Celle de ses EC 145 devait être assurée par la DGSCGC
sur sa base de Nîmes-Garons.
La base d’Orléans-Bricy a accueilli deux Ecureuil de la sécurité
civile en octobre 2011 et janvier 2012. L’effort de mutualisation achoppe
en revanche à Nîmes malgré les travaux d’agrandissement réalisés, pour
6 M€, sur des hangars destinés à accueillir désormais les hélicoptères des
deux flottes.
Arguant que certaines pièces de ses hélicoptères sont spécifiques,
que les modes de certification ne sont pas les mêmes (immatriculation
militaire et non civile), la DGGN refuse l’intervention sur ses appareils
des personnels de la sécurité civile. En fait de mutualisation, la
maintenance des appareils donne surtout lieu à la cohabitation sur un
même site d’équipes distinctes qui ne collaborent pas réellement
ensemble.
Un hélicoptère de la gendarmerie s’est trouvé ainsi immobilisé
pendant 26 semaines en visite annuelle (le délai moyen réalisé pour ses
propres hélicoptères pour la sécurité civile étant de 10 semaines). La
DGGN évoque à ce sujet un problème d’approvisionnement en pièces de
rechange. L’immobilisation de cet appareil, occupant le plot de visite,
aurait de surcroît obligé la DGGN à détourner un de ses EC 145 en visite
vers Orléans, au lieu de Nîmes comme initialement prévu.
2 -
Des cibles de formation à préciser
Il importe d’adapter le nombre de qualifications de secouristes
aptes à embarquer dans les appareils aux besoins réels en revenant, le cas
échéant, sur des qualifications « historiques » qui ne sont plus mises en
oeuvre au niveau opérationnel ou sur des qualifications qui étaient
délivrées plus largement lorsque l’Alouette III était en service.
76
COUR DES COMPTES
Dans cette logique, la base de la sécurité civile de Cannes est
passée d’un volume de 347 personnels qualifiés en 2005 à 121
aujourd’hui
(dont
92
relevant
directement
des
services
des
Alpes-Maritimes). Selon le directeur de la base, ce nombre pourrait être
encore réduit, ce qui montre l’importance des gisements d’économies.
Dans le Puy-de-Dôme, sans atteindre des volumes comparables, une
réduction des qualifications délivrées notamment au SDIS (45) paraît
également possible, compte tenu des besoins réduits d’interventions
héliportées.
La sécurité civile assure un important effort d’entraînement aux
interventions héliportées des secouristes, tous services confondus, qui
sont amenés à embarquer dans ses hélicoptères. Cet effort représente en
2012 un potentiel de 2 135 heures de vol, soit un coût total de 8,1 M€. Il
serait légitime que la DGSCGC facture les coûts d’entraînement aux
services qui en bénéficient, ce qui contribuerait peut-être à maîtriser les
demandes de qualifications.
La gendarmerie, qui dispose de ses propres moyens aériens,
consommera néanmoins un potentiel d’entraînement de 170 heures sur le
volume total d’entraînement offert par la DGSCGC (soit un coût estimé
de 645 150 €), dont 116 heures sont destinées aux PGHM et PGM. Le
potentiel d’entraînement accordé à chaque unité dépend localement de la
fréquence d’utilisation de l’appareil de la sécurité civile,
liée à
l’indisponibilité des hélicoptères de la gendarmerie.
Il ne paraîtrait pas inopportun que la gendarmerie, qui pour sa part
n’offre pas de façon systématique de potentiel d’entraînement aux
équipes (notamment des CRS) embarquant dans ses hélicoptères
33
,
considérant que les interventions opérationnelles suffisent à maintenir la
qualification, reverse à la DGSCGC la somme correspondant aux
potentiels consommés
34
.
33
Si l’accès aux machines de la gendarmerie semble garanti pour l’entraînement des
CRS dans les Alpes, il n’en va pas de même dans les autres implantations (Pyrénées),
où le moyen aérien de la gendarmerie n’est utilisé que de façon opérationnelle, ce qui,
aux dires du DCCRS,
« tend à poser légitimement la question d'une généralisation
des entraînements avec les moyens aériens de la gendarmerie au profit des CRS, les
interventions opérationnelles ne pouvant se substituer à ces exercices. »
34
Ces refacturations entre directions internes du ministère ont déjà été évoquées par la
Cour. Le 10 mars 2011, le DGSCGC avait transmis à la DGGN un projet de
convention relatif à l’emploi des moyens aériens de la sécurité civile au profit de la
gendarmerie. Selon la DGSCGC ce projet n’a pas reçu de réponse de la part de la
DGGN. Par lettre du 23 mai 2011, le président de la 4
ème
chambre a saisi le DGSCGC
des conditions de refacturation des interventions héliportées engagées par la
DGSCGC pour le compte de la DGGN.
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
77
La sécurité civile et la gendarmerie disposent du même type
d’appareil. Il est
regrettable que les deux forces n’aient pu se
coordonner au sujet du positionnement du treuil, placé à droite sur les
appareils de gendarmerie et à gauche sur ceux de la sécurité civile. La
question de savoir si un besoin d’entraînement n’a pas été
artificiellement créé mérite d’être posée.
3 -
Des conditions parfois avantageuses pour les personnels
Les secouristes ne perçoivent pas de primes particulières du fait
d’embarquer dans les appareils. Il faut signaler toutefois que les services
aériens ouvrent droit à des bonifications de services, au sens de l’article
L. 12-d du code des pensions civiles et militaires, qui dispose :
« Le
décompte des coefficients applicables aux heures de vol ou à la durée des
services sous-marins est effectué conformément aux dispositions en
vigueur au moment où s'est ouvert le droit à ces bonifications »
.
Un arrêté du 30 juin 1971
35
définit des coefficients multiplicateurs
applicables aux temps des missions réalisées pour calculer les
bonifications obtenues, en jours, mois, années. Chaque personnel fait
l’objet d’un relevé individuel établi hiérarchiquement chaque année. Pour
les sapeurs-pompiers, le calcul est fait au sein des SDIS. Le total des
bonifications obtenues intervient dans la liquidation des pensions.
Les personnels navigants, qui bénéficient de ce système de
bonifications, peuvent aussi compter sur un régime indemnitaire
spécifique.
Les pilotes et mécaniciens opérateurs de bord de la gendarmerie,
sous statut militaire, peuvent percevoir l’indemnité pour services aériens,
régie par l’article 2 du décret n° 48-1686 du 30 octobre 1948, qui prévoit
une majoration de 25 % ou 50 % de la solde de base brute annuelle.
L’indemnité ne peut être inférieure à un plancher d’échelon de grade. Elle
ne peut excéder l’indemnité attribuée à un commandant (1 333 € bruts).
Bien que ne disposant pas, comme les personnels de la
gendarmerie, de logements de fonction, les personnels navigants de la
sécurité civile ont un régime indemnitaire qui semble particulièrement
avantageux.
35
«
Conditions d’exécution pour les personnels civils et militaires des services
aériens, sous-marins ou subaquatiques commandés et calcul des bonifications
correspondantes.
»
78
COUR DES COMPTES
Généralement contractuels, ils perçoivent une prime de vol
36
en
plus de leur rémunération de base fondée sur un classement indiciaire
avec indemnité de résidence et supplément familial de traitement. Cette
prime comprend une prime d’activité générale et une prime d’exercice de
fonctions spécifiques. Le niveau moyen de la première part, pour les 209
personnels concernés, est de 2 735 € mensuels (3 201 € pour les pilotes,
2 245 € pour les mécaniciens). La DGSCGC a versé à ce titre 6,859 M€
en 2012 aux personnels du groupe hélicoptère de la sécurité civile. La
deuxième part de la prime de vol renvoie à des qualifications ou fonctions
spécifiques, telles que chef de base, instructeur, instructeur mécanicien.
Les montants s’échelonnent de 163 € mensuels à près de 700 €.
Les personnels navigants de la sécurité civile perçoivent aussi une
indemnité de mission
37
. Toute mission entraînant un décollage ou un
poser en dehors de la période de vol normale (c’est-à-dire pendant la
période de nuit
38
) est rémunérée par l’équivalent de quatre heures au taux
d’intervention de nuit
39
, soit entre 44 et 88 €. Si la mission entraîne un
poser dans la demi-heure précédant l’horaire de fermeture normal de la
base, l’indemnité est de deux heures au taux d’intervention, soit entre
22 et 44 €. La DGSCGC a versé 716 848 € à ce titre à ses personnels. Il
est à noter que les vols de nuit représentent 20,6 % du total des vols
effectués par le groupement d’hélicoptères de la sécurité civile, contre
seulement 9,6 % dans les forces aériennes de gendarmerie, toutes
missions confondues, ce qui, selon le DGSCGC, s’explique par la
qualification aux vols de nuit de l’ensemble des pilotes de la sécurité
civile, élargissant le spectre de leurs missions
40
.
36
Les textes régissant ce dispositif sont le décret n° 2005-622 du 30 mai 2005 modifié
et un arrêté du 30 mai 2005. S’agissant de la rémunération de base, il y a cinq
échelons, qui vont pour les pilotes de l’indice 533 à l’indice 691, et pour les
mécaniciens de 470 à 612.
37
Arrêté du 27 juillet 2005.
38
Celle-ci est encadrée par le décret n° 2002-146 du 7 février 2002, qui dispose que
« le travail de nuit correspond à la période comprise au maximum entre 17 h 30 et
8 h 30 au solstice d'hiver et au minimum entre 22 h 30 et 5 h 15 au solstice d'été ».
39
Soit : «
11 € de l'heure entre 18 heures et 22 heures ainsi que les samedis entre
7 heures et 22 heures. 22 € de l'heure entre 22 heures et 7 heures ainsi que les
dimanches et jours fériés
. »
40
Selon les estimations fournies, un pilote des forces aériennes de gendarmerie au
grade de maréchal des logis-chef perçoit une solde brute de 2 523 €, indemnité de
services aériens comprise ; au grade d’adjudant, cette solde est de 2 980 € ; au grade
de capitaine (grade sommital au niveau opérationnel), de 4 429 €. On peut estimer
qu’un pilote contractuel de la sécurité civile démarre à 3 043 € nets avec la 1
re
part de
la prime de vol, hors indemnités de résidence, SFT, 2
ème
part de la prime de vol
(qualification/fonction) et indemnités de missions. En retenant la même base de
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
79
III
-
Des formations à adapter à la réalité des
besoins
A - La qualification OPJ
Comme le précise la circulaire n° 36 600 du 19 décembre 1995
relative à l’organisation et à l’emploi de la gendarmerie en montagne,
l’OPJ
territorialement
compétent
dans
les
unités
de
montagne,
spécialisées ou non, apprécie la nécessité d’ouvrir une enquête judiciaire,
au besoin après en avoir référé à son supérieur hiérarchique et au
procureur. Une procédure judiciaire est établie pour les accidents ayant
entraîné des atteintes corporelles.
Selon la circulaire,
« la présence de militaires de la Gendarmerie
compétents territorialement s’impose du fait de leurs attributions
exclusives en matière de police judiciaire »
. Les gendarmes s’appuient
sur l’article 2 du décret n° 96-828 du 19 septembre 1996, relatif à la
répartition des attributions et à l'organisation de la coopération avec la
police nationale, qui reconnaît à la gendarmerie dans sa zone de
compétence (notamment en zone de montagne) la responsabilité
exclusive de l’exécution des missions de sécurité publique (et non de
police judiciaire).
Depuis de nombreuses années, la DCCRS demandait que ses
personnels chargés du secours en montagne puissent aussi être habilités
en tant qu’OPJ. Dans l’attente d’un déblocage de la situation, elle
continuait à en former certains pour acquérir la qualification OPJ : à ce
jour, 27 agents des sections de montagne ont cette
qualification.
Toutefois, cette qualification restait inutile, faute d’habilitation.
Le décret n° 2012-869 du 9 juillet 2012 vient débloquer la situation
en étendant la reconnaissance de la qualité OPJ pour le secours en
montagne aux formations spécialisées des CRS, et non plus aux seuls
gendarmes.
D’un point de vue fonctionnel, la modification réglementaire
permet aux personnels des CRS d’agir dans des conditions de parfaite
symétrie avec les personnels des PGHM dans les départements où les
calcul, dès la 3
ème
année, son salaire est de 4 146 €, et de 5 051 € au bout de 8 ans,
hors primes citées. Le régime de travail est dérogatoire, avec un maximum de
98 heures sur une période 12 semaines, à la différence des pilotes d’hélicoptère de la
gendarmerie qui sont sous droit commun du statut militaire (45 jours de
permission/an).
80
COUR DES COMPTES
deux forces interviennent en alternance. Jusqu’à présent, la dissymétrie de
compétence conduisait les PGHM à maintenir une permanence
opérationnelle continue, même en période confiée aux CRS, au motif que
seuls leurs personnels étaient habilités à établir des constatations. Il en
découlait des frictions entre services, notamment lorsque la présomption
de suites judiciaires conduisait à dessaisir d’un secours des secouristes de
garde non habilités. La DGGN, qui n’était pas initialement favorable à
l’extension des habilitations OPJ aux personnels des CRS, ne pourra plus
employer ce levier de la même manière pour conforter sa position dans
l’organisation du secours en montagne.
Les personnels secouristes des SDIS restent les seuls à ne pouvoir
effectuer des constatations judiciaires, ce qui est d’ailleurs conforme à
leur vocation centrée sur le secours à personne et non les activités de
sécurité publique. La question de leur non-habilitation et de leur
éventuelle éviction des équipes de secours lorsque des suites judiciaires
sont envisagées demeure. Les arguments les plus fréquemment avancés
par les gendarmes concernent la volatilité des éléments de preuve en
montagne et la judiciarisation croissante des relations entre les acteurs. Ils
ne doivent cependant pas faire oublier la priorité à accorder au secours
proprement dit, réaffirmée par la circulaire du 6 juin 2011.
Dans les Pyrénées-Atlantiques, une forme pragmatique de
collaboration a été mise en place entre le PGHM et le GMSP. Lorsque les
conditions d’une intervention laissent présager
des suites judiciaires, les
pompiers contactent les gendarmes avant le départ pour envisager avec
l’OPJ de permanence le mode souhaité : soit le GMSP effectue les
premières constatations et prend les clichés nécessaires sur instruction de
l’OPJ du PGHM, soit un personnel du PGHM participe à l’intervention.
La DGGN aussi bien que la DCCRS s’opposent à la généralisation de ce
mode de fonctionnement.
Afin d’éviter tout conflit, il conviendrait qu’une telle forme de
collaboration puisse être étendue en tant que de besoin entre les unités de
la gendarmerie et de CRS, d’une part, et celles des
SDIS, d’autre part.
B - La formation des médecins
Les médecins participant au secours en montagne doivent posséder
une formation assez lourde, sanctionnée par le diplôme interuniversitaire
de médecine et d’urgence en montagne (DIUMUM) délivré par les
universités de Grenoble et Toulouse. Cette formation se déroule sous la
forme de quatre stages de cinq jours, répartis sur une durée de deux ans,
et s’accompagne de la rédaction d’un mémoire. Le maintien de la
qualification en résultant suppose en outre des entraînements réguliers.
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
81
L’engagement de ces médecins est donc exigeant, ce qui pose certains
problèmes.
Dans le département des Pyrénées-Atlantiques, le SAMU de Pau
peine à recruter des médecins qualifiés pour armer les hélicoptères. Le
niveau modéré d’activité, joint à une médicalisation non systématique des
vols, conduit les médecins à n’effectuer que peu de missions (parfois
seulement une ou deux par an). Ils se trouvent de ce fait en manque
d’entraînement.
Ces problèmes paraissent mieux traités dans certains départements.
Le SAMU de Grenoble a mis en place, par convention avec le CNEAS à
Chamonix, une formation spécifique de deux stages de cinq jours. Le
CNEAS assure par ailleurs des maintiens en qualification réguliers. De la
sorte, le SAMU de l’Isère médicalise les interventions héliportées avec
des médecins qui détiennent soit le DIUMUM, soit la formation
conventionnée avec le CNEAS.
C - Les formations des secouristes à harmoniser
Les programmes de formation mis en place par les divers services
traduisent leurs différences de conception en matière de secours en
montagne.
Tableau comparatif des formations de personnels secouristes en montagne
Source : DCCRS-DGGN-DGSCGC.
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
83
Avec des durées totales de formation de 42 et 39 semaines, les
CRS et la gendarmerie développent une conception plus élitiste que les
sapeurs-pompiers dont la formation montagne au sens strict se limite à
5 semaines (9 avec les modules optionnels). Il convient cependant de
relativiser cet écart, puisque les gendarmes et les personnels des CRS
doivent acquérir, au cours de leur formation de secours en montagne, des
compétences
de
secouriste
qui
sont
déjà
détenues
par
les
sapeurs-pompiers appelés à intégrer les modules de spécialisation
montagne
41
.
Les cursus mis en place par les deux acteurs historiques sont donc
lourds. Ils aboutissent, dans les unités spécialisées, à la formation de
personnels dédiés à l’activité de secours en montagne, qui n’interviennent
plus de la même manière que les unités de droit commun dans les
activités de sécurité publique générale.
De surcroît, l’acquisition de compétences de guide de haute
montagne
est
fréquente
42
.
Elle
est
présentée
comme
un
gage
supplémentaire de technicité. Le maintien en condition des personnels est
l’objet d’un soin particulier. Les personnels de la gendarmerie sont
périodiquement recyclés et réévalués intégralement (« formation zéro »).
Ceux qui ne satisfont pas aux conditions de réemploi sont reversés dans
les unités traditionnelles. Il en va de même pour les CRS.
Au contraire, les pompiers insistent sur la nécessaire adaptation du
cursus de formation des personnels à la réalité des secours effectués. Le
cursus SMO est conçu comme un complément d’instruction mais les
personnels qui interviennent en montagne restent affectés à l’ensemble
des missions des SDIS et doivent demeurer polyvalents, aptes aux
diverses formes du secours aux personnes.
Les sapeurs-pompiers ont donc une conception plus généraliste de
la formation nécessaire au secours en montagne. Ils mettent ainsi en doute
l’utilité de disposer de secouristes formés à l’auto-sauvetage en crevasse
lorsqu’il s’agit d’intervenir en moyenne montagne pour secourir des
randonneurs souffrant de simples contusions.
41
La DGSCGC affirme ainsi que
« en cumulant les modules de secours à personne,
de gestion opérationnelle et commandement et de formateur nécessaires à
l'encadrement des entraînements, le volume de
formation est en réalité de
24 semaines pour un chef d'unité, 32 semaines pour un commandant des opérations
d'une opération complexe ».
42
Au 31 décembre 2011, les PGHM et PGM comptaient 101 guides de haute
montagne et 15 aspirants guides, soit près de 40 % de leurs personnels. Les CRS
comptaient eux 57 guides et 6 aspirants dans leurs personnels (CNEAS inclus), soit
30 %.
84
COUR DES COMPTES
L’enjeu soulevé par la définition d’une doctrine commune de
formation a été pris en compte par les pouvoirs publics. Il a été évoqué
par le Président de la République lors du 118
e
congrès de la FNSPF, le
24 septembre 2011 à Nantes :
« nous devons aussi agir dans le domaine
de la formation, où perdure encore une situation hétéroclite entre
sapeurs-pompiers, gendarmes et CRS : il n'est pas normal que certains
suivent 6 mois de formation là où d'autres ne font qu'un cursus de
6 semaines, alors que le travail est le même. Il n'est d'ailleurs pas normal
que la formation ne soit pas dispensée dans un centre commun »
.
Le ministre de l’intérieur a ensuite créé un groupe de travail qui,
sous l’égide du préfet Jean-Claude Bastion, doit élaborer un référentiel de
formation commun. L’axe retenu consiste à faire converger les
référentiels existants autour de critères communs (en termes de capacités
techniques, managériales, et judiciaires), tout en s’appuyant sur une
distinction opérationnelle entre les exigences de la montagne et de la
haute montagne. La nécessité de rehausser le référentiel de qualification
des sapeurs-pompiers semble acquise, sans que l’harmonisation générale
des formations débouche sur des coûts supplémentaires.
A terme, un référentiel commun d’activité et de compétence
devrait être adopté par arrêté ministériel, aboutissant à une certification
par le ministère du travail. Dans la ligne des préconisations de la
circulaire du 6 juin 2011, le rapprochement des formations permettrait
une véritable mixité des équipes d’intervention.
D - Des formations insuffisamment mutualisées
1 -
Les personnels des CRS et de la gendarmerie
Le Centre national d’entraînement à l’alpinisme et au ski
(CNEAS), qui assure le recrutement, la formation et la formation
continue des personnels des CRS, ainsi que le Centre national
d’instruction de ski et d’alpinisme de la gendarmerie (CNISAG), son
homologue dans la gendarmerie, sont situés à Chamonix, à trois
kilomètres l’un de l’autre.
Les deux centres qui ont entrepris, depuis quelques années, un
effort conséquent de resserrement des formations, affichent à ce jour des
coûts de fonctionnement comparables.
Le CNEAS
Créé en 1955, le CNEAS est rattaché à la CRS 47, implantée à
Grenoble. Ses statuts
sont précisés par l’instruction n°
772 du
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
85
14 mars 1986 modifiée relative à l’organisation et au fonctionnement des
formations spécialisées de montagne des CRS. Il assure en outre des
formations spécialisées à l’attention de personnels de la DGPN ou
d’autres acteurs. Il emploie 24 agents qui ont délivré 2 468 jours de
formation en 2011.
En 2009, la DCCRS a supprimé les stages de préparation à
l’emploi, qui étaient destinés à l’acquisition de certains brevets d’Etat ou
de qualifications de secours en montagne par les fonctionnaires des CRS.
Cette mesure a permis de réaliser une économie de fonctionnement de
l’ordre de 30 000 €. Par ailleurs, la formation dispensée est désormais
adressée aux personnels des CRS mais aussi, de plus en plus, des autres
directions de la DGPN ou d’autres administrations, permettant une
réduction appréciable (- 36,4 % de 2008 à 2011) du coût de formation par
agent.
En 2012, les prévisions du nombre de stagiaires comme de jours de
formation délivrés sont supérieures aux années précédentes. Le rapport
entre ces deux indicateurs est de 8,7 contre 7 les années précédentes.
Cette augmentation correspond au scénario optimiste retenu par la
direction du centre qui table sur la présence de tous les stagiaires prévus
ainsi que sur un taux de réussite total des personnels dans la réalisation
des stages et donc leur passage au niveau supérieur.
En réalité, ces deux conditions sont rarement réunies. Cependant,
une instruction du DGPN datée de mai 2012 doit permettre d’élargir le
vivier de recrutement à l’ensemble des corps de la police nationale et
permettra peut-être d’accueillir cette année plus de candidats que les
années passées. En tablant sur un nombre de jours de formation délivrés
de 3 000 environ, comme en 2009, le budget s’établirait autour de
60 000 €. Le coût du jour de formation des fonctionnaires des CRS serait
d’environ 26 €.
Le nombre de personnels complètement formés est réduit. Si l’on
prend pour référence la formation d'équipiers de secours en montagne
(formation de base du cursus CRS d’une durée de 140 jours en incluant la
sélection), le nombre de jours de formation délivrés chaque année à la
DCCRS équivalait en 2011 à la formation complète de 11 personnels
contre 21 en 2008. Un contingent de 8 futurs spécialistes par an est
nécessaire pour maintenir le dispositif de formation à niveau.
Il est à noter que pour des raisons budgétaires, et à la différence
des gendarmes, la DCCRS a été contrainte de cesser de financer des
formations de guide de haute montagne pour ses personnels.
86
COUR DES COMPTES
Le CNISAG
La création du CNISAG, qui est installé à Chamonix depuis 1988,
découle de la volonté de la gendarmerie de se doter de son propre outil de
formation. Auparavant, ses personnels étaient formés au sein de l’Ecole
militaire de haute montagne (structure encore existante, implantée à
Chamonix depuis 1932). Le centre, hébergé dans des locaux partagés
avec le PGHM, emploie 39 personnels qui ont dispensé 5 980 jours de
formation en 2011.
Suite à l’audit effectué en 2008, la DGGN a reconfiguré ses
formations en fonction des besoins identifiés. Le resserrement des
formations montagne territoriales sur les GMG, créés à cette occasion, est
allé
de
pair
avec
une
rationalisation
du
cursus
de
formation
(remplacement des anciens DTM et BTM - 18 semaines de formation en
tout - par l’actuel DQTM - 13 semaines). La réduction du nombre de
journées de formation délivrées a été de 23 %. Elle s’est traduite par un
repositionnement de la gendarmerie en montagne, hors secours
spécialisé : des groupes de gendarmes de montagne plus resserrés, avec
une formation plus courte (17 semaines contre 22 auparavant). Le nombre
de formation des spécialistes et commandants d’opérations est resté
inchangé, mais l’entrée en spécialisation est renforcée au niveau du BSM
(18 semaines au lieu de 11). Au total, le CNISAG affiche un coût moyen
de la journée de formation de 27 €.
Les projections de formation pour 2012 sont en hausse : avec
700 stagiaires et 5 800 jours de formation, la progression serait de 20 %
par rapport à 2008. Par ailleurs, à la différence de la DCCRS, la DGGN
n’a pas renoncé à financer les formations de ses personnels au diplôme de
guide de haute montagne. Suite à son alignement avec le niveau européen
en 2010, le coût de cette formation, assurée exclusivement par l’Ecole
nationale de ski et d’alpinisme (ENSA), sise à Chamonix, a
considérablement augmenté, passant de 7 279 € à 14 258 €
43
.
Cette hausse a conduit le CNISAG à engager une démarche de
réduction des coûts (solutions d’hébergement hors ENSA, convention de
prise en charge d’une partie des recyclages de guides). Les gains sont de
l’ordre du 10 % du coût total. Pour autant, il n’y a pas de démarche
entreprise au sujet du nombre de personnels présentés aux stages de guide
et aspirant-guide : on comptait 12 stagiaires aspirants-guides et
7 stagiaires-guides en 2011 contre 9 et 8 en 2008. Le coût total des
formations évolue de 43 769 € à 77 734 €.
43
Se décomposant en 11 400
€ de frais pédagogiques
et 2 858
€ de frais
d’hébergement et d’alimentation.
UNE CONVERGENCE INDISPENSABLE ENTRE SERVICES
87
Le CNEAS comme le CNISAG ont développé des partenariats
externes mais, à ce jour, trop peu de collaborations entre eux. Un projet
de mutualiser la formation des chiens d’avalanche a été suggéré par le
CNEAS mais n’a pas eu de suite.
2 -
Les sapeurs-pompiers
La formation des sapeurs-pompiers est assurée par 9 SDIS,
agréés pour délivrer la formation SMO1, 4 agréés pour la formation
SMO2 (Drôme, Pyrénées-Atlantiques, Savoie et Haute-Savoie), ainsi que
par
l’Ecole
d’application
de
la
sécurité
civile
de
Valabres
(Bouches-du-Rhône). Actuellement, seuls les SDIS de Savoie et de
Haute-Savoie délivrent des formations SMO2. Seul le SDIS de
Haute-Savoie est agréé pour délivrer la formation SMO3.
Cette absence de centralisation gêne le suivi des qualifications
par les services centraux de la DGSCGC, les SDIS faisant remonter de
façon inégale les informations qui les concernent. De plus, le conseil
d’administration de chaque SDIS étant maître de ses décisions relatives
au nombre de qualifications, les défauts d’adéquation aux besoins
inhérents aux plans de secours apparaissent inévitables.
S’agissant des coûts de formation, on peut relever que les tarifs
facturés par le SDIS de Haute-Savoie aux autres SDIS pour les
formations de dix jours qu’il délivre à leurs personnels s’élèvent à
2 000 € TTC pour le niveau SMO2 et 2 200 € TTC pour le niveau SMO3,
frais pédagogiques, d’hébergement et restauration inclus.
3 -
Des rationalisations souhaitables
La commune de Chamonix compte plusieurs structures liées aux
métiers de la montagne : Ecole nationale de ski et d’alpinisme, Ecole
militaire de haute montagne, CNISAG, CNEAS, et bientôt peut-être un
centre de formation des sapeurs-pompiers.
Compte tenu des prix élevés du marché immobilier local et du
manque d’espace dans les écoles existantes du fait d’un fort taux
88
COUR DES COMPTES
d’occupation
44
, cette dispersion paraît dommageable. La mairie de
Chamonix se dit prête à envisager des solutions foncières pour faciliter
des réaménagements.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’emploi des hélicoptères représente à lui seul 31 % des
dépenses de secours en montagne supportées par les services de
l’Etat.
Il
convient
de
rester
vigilant
quant
aux
conditions
d’engagement des moyens de l’Etat.
Des économies substantielles paraissent possibles à travers la
baisse du nombre de qualifications délivrées, la mise en cohérence
des flottes de la sécurité civile et de la gendarmerie nationale et la
mutualisation de leur maintenance qui avance encore trop lentement.
Enfin il paraît important de maîtriser la croissance du parc
d’hélicoptères de la gendarmerie, et les dépenses de personnels de la
sécurité civile.
Dans le prolongement de la circulaire du 6 juin 2011, un
référentiel de formation commun devrait être mis en place pour faire
converger les formations et permettre une meilleure coopération entre
services.
Enfin, un projet de centre de formation commun devrait être
mis à l’étude, en fusionnant les structures existantes
.
44
A titre d’illustration, le commandant du CNISAG annonce des taux d’occupation de
ses locaux de l’ordre de 80 % à l’année. Les locaux destinés aux permanents
représentent 207 m² pour 32 permanents, soit un ratio de 6,47 m² par agent. L’espace
fait davantage encore défaut pour l’hébergement des stagiaires, avec des
hébergements en chambres collectives n’offrant que 5,8 m² par stagiaire.
L’hébergement doit être complété par 6 logements déclassés (capacité 17 personnes)
au sein de la caserne de Chamonix sud ; en appoint, le CNISAG est aussi contraint de
recourir à un arrangement amiable avec la mairie, qui met à disposition des logements
dans un bâtiment communal proche de l’ENSA.
Conclusion
Grâce à la compétence et au dévouement des personnels, les
secours
en
montagne
sont
assurés,
en
dépit
des
nombreux
dysfonctionnements observés par la Cour.
Tout en rappelant la responsabilité du préfet dans l’organisation
des plans de secours départementaux, et sa responsabilité opérationnelle
en tant que directeur des opérations, la circulaire « Kihl » du 6 juin 2011,
fruit d’un travail commun de près d’un an entre les services, a permis de
réaliser certaines avancées notables : définition du secours en montagne,
principe de centralisation des alertes et de régulation par les CODIS,
distinction de niveaux de complexité des opérations.
Force est de reconnaître, un an après son entrée en vigueur, que
certains des principes énoncés dans la circulaire restent localement mal
appliqués et que le contexte de concurrence entre services auquel
répondait le texte ne s’est toujours pas apaisé. Le rapprochement des
formations, auquel réfléchit le groupe de travail animé par le préfet
Jean-Claude Bastion, est un préalable important à une meilleure
coordination future entre services.
Quoique d’un volume limité, l’activité de secours en montagne est
coûteuse, notamment du fait de l’emploi très fréquent de l’hélicoptère.
Compte tenu de l’hétérogénéité et du manque de fiabilité des données
statistiques, la Cour regrette de n’avoir pu évaluer le coût des
interventions effectuées par les SDIS.
La circulaire précitée du 6 juin 2011 a entériné la légitimité à
intervenir des trois acteurs actuels du secours en montagne. Pour autant,
la couverture satisfaisante des besoins ne justifie pas leur intervention
conjointe dans tous les départements concernés.
Il revient à l’Etat, quand cela s’avère utile, de rendre les choix
d’implantation de ses unités spécialisées et l’usage de ses moyens aériens
conforme à une logique de massif plutôt que de les soumettre
systématiquement au découpage territorial des départements. Il appartient
aux préfets, responsables de l’élaboration et de la mise en oeuvre des
plans de secours, de veiller à la plus grande cohérence de l’emploi des
moyens humains et matériels dédiés au secours en montagne.
En particulier, ils doivent s’efforcer de prévenir la tendance de
certains SDIS à y participer activement même quand le plan de secours ne
le prévoit pas.
90
COUR DES COMPTES
En outre, même si les personnels des unités spécialisées de la
gendarmerie et de la police nationales disposent également d’un haut
niveau de compétence technique, une réflexion s’impose sur le partage de
la haute montagne entre les deux forces.
Dans son rapport d’octobre 2011 sur la redéfinition des zones de
compétence de la gendarmerie et de la police nationale, la Cour estimait
que
« l’objectif d’efficience exigerait de mener à bien une réflexion sur
les moyens rares (équipes cynophiles, plongeurs…) et les fonctions
spécifiques (secours en montagne, brigades motocyclistes, etc.) pour
envisager une attribution à l’une seulement des deux forces »
.
Dans les massifs alpin et pyrénéen, l’analyse de l’activité déployée
respectivement par les unités de CRS et celle de gendarmerie devrait
conduire, au-delà du processus de convergence déjà engagé entre les deux
forces, à confier à terme cette mission aux unités de gendarmerie, en
envisageant, le cas échéant, le transfert vers celles-ci des personnels
actuels des CRS.
Deuxième partie
La surveillance des plages
Le dispositif CRS estival déployé sur le
littoral
(Exercices 2008 à 2011)
Introduction
A - Les flux massifs d'estivants dans les communes du
littoral
Chaque année, les communes du littoral sont confrontées à un
afflux massif de populations attirées de façon saisonnière par la mer. La
métropole compte environ 6 000 kilomètres de côtes, dont un tiers de côte
sableuse, réparties entre 25 départements littoraux. Ces départements,
dont la population résidente habituelle est de 21,2 millions d’habitants,
sont parmi les plus fréquentés en période estivale. Au pic de
fréquentation, qui se situe à la mi-août, sauf exception, ils accueillent
jusqu’à 6,8 millions de touristes, soit une augmentation de 32 % par
rapport à leur population résidente.
Cette fréquentation est inégalement répartie : alors que dans les
départements du nord de la France l’augmentation n’excède pas 25 %
(cas de la Somme), dans nombre de départements de l’ouest la population
augmente de moitié, voire double comme en Vendée qui passe de
570 000 habitants en temps normal à 1 120 000 à la mi-août. Les records
de fréquentation restent l’apanage des départements du sud-ouest et du
sud-est avec de fréquents doublements de population (Charente-Maritime,
Landes, Pyrénées-Orientales, Corse) ; à cause de cet afflux estival, tous
les départements littoraux du sud-ouest et du sud-est, à deux exceptions
près, avoisinent ou dépassent alors le million d’habitants.
B - La responsabilité des maires confrontée à de
nouveaux enjeux
Les maires sont directement concernés par l’accueil du flux
d’estivants au titre de plusieurs de leurs responsabilités, notamment celle
de la surveillance des lieux de baignade. En application du code général
des collectivités territoriales (CGCT), le maire est en effet chargé de la
police des lieux de baignade. En particulier, il est responsable à la fois de
la police administrative des plages situées sur le territoire de sa commune
et de la mise en oeuvre des secours en cas de besoin.
Cette responsabilité, qui est une déclinaison du pouvoir de police
générale du maire, a pris ces dernières années une dimension nouvelle,
essentiellement à cause de l’essor de l’industrie du tourisme. Pour de
94
COUR DES COMPTES
nombreux maires, qui voient la population de leur commune doubler,
tripler, si ce n’est décupler, en période estivale, la surveillance des plages
est devenue un défi majeur, le temps fort d’une année administrative
focalisée sur la préparation et la mise en place du dispositif municipal
d’accueil des estivants.
Cette inflexion n’est pas seulement le fait de la croissance des
populations amenées à fréquenter les communes du littoral. Elle résulte
tout autant de l’évolution des caractéristiques de cette fréquentation.
Conçue à l’origine uniquement autour de la prévention des risques liés
aux baignades (noyades, accidents nautiques, etc.), la surveillance des
plages doit de plus en plus répondre à de nouveaux enjeux, avec la
nécessité tant d’adapter la réglementation aux nouveaux usages des
plages et aux nouvelles pratiques sportives, que de maintenir la sécurité
des personnes et des biens dans des contextes nouveaux.
C - Le retrait partiel des moyens de l’Etat
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’Etat avait
accompagné l’essor des stations balnéaires en allouant aux communes des
renforts
saisonniers
de
policiers
prélevés
sur
des
compagnies
républicaines de sécurité (CRS) afin de les seconder dans leur
responsabilité de surveillance des plages. Même s’il n’a jamais été
présent sur l’ensemble des 381 communes du littoral disposant de
plages
45
, ce dispositif avait, au fil des ans, pris une certaine ampleur.
Ainsi, en 2002, 722 maîtres-nageurs sauveteurs, fonctionnaires des CRS
(MNS CRS), étaient déployés dans 126 communes, soit toutefois moins
du tiers des communes disposant de plages.
De 2008 à 2011, le dispositif est passé de 605 MNS-CRS à 471,
soit une réduction de 23 %. Grâce aux redéploiements effectués, le
périmètre de surveillance auquel contribuent les CRS n’a pas été réduit
dans la même proportion que les effectifs de policiers puisqu’il est passé
de 114 km de littoral surveillés dans 101 communes en 2008 à 99 km
dans 98 en 2011. La période de surveillance est restée sensiblement la
même (du 1
er
juillet au 31 août), mais a été remise en cause en 2012 par
un projet de réduction (du 4 juillet au 26 août).
45
Selon les données reconstituées à partir des informations communiquées
par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage
(CROSS).
INTRODUCTION
95
Nombre de MNS CRS déployés sur le littoral
Années
Nombre de MNS CRS
Communes couvertes
2001
669
125
2002
722
126
2003
643
109
2004
632
107
2005
634
105
2006
636
106
2007
647
104
2008
605
101
2009
495
101
2010
471
99
2011
471
99
Source : DCCRS.
Face au retrait partiel des policiers des CRS, les maires des
communes littorales s’inquiètent et dénoncent un désengagement de
l’Etat au moment même où la surveillance des plages leur pose des
difficultés de plus en plus aiguës.
Au pic de la fréquentation estivale, les départements littoraux
accueillent sept millions de touristes. Pour les maires, auxquels
incombe la responsabilité de surveiller les plages au titre de la police
des baignades, cet afflux de population tend à déplacer les enjeux de
sécurité civile habituels (prévention des noyades, par la surveillance et
réglementation des plages, et secours) vers de nouveaux enjeux tant de
sécurité civile que de sécurité publique. C’est dans ce contexte que doit
être analysé le rôle du dispositif de renforts saisonniers de policiers
prélevés sur des compagnies républicaines de sécurité, dont le nombre a
été progressivement réduit depuis une dizaine d’années.
Chapitre I
La police des baignades : une lourde
responsabilité des maires
La surveillance des plages, dont le coût est relativement important
pour les communes, du moins les plus petites
46
, est susceptible d’engager
lourdement la responsabilité des maires en cas de manquement à leurs
obligations.
I
-
Le cadre réglementaire
La police des baignades est une responsabilité administrative qui
incombe au maire en vertu du code général des collectivités territoriales
(CGCT), du fait de ses pouvoirs généraux de police, notamment au titre
du 5° de l’article L. 2212-2 qui dispose que le maire a
« le soin de
prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la
distribution des secours nécessaires, les accidents »
. L’article L. 2121-4,
renvoyant à ce soin de prévention, dispose que
« en cas de danger grave
ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article
46
La population permanente de certaines communes littorales dépasse
200 000 habitants (Marseille, Nice, Montpellier) ; celles d’autres communes
ne dépassent pas mille habitants.
98
COUR DES COMPTES
L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par
les circonstances. Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le
département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites »
.
Ce cadre général a été précisé par les dispositions de la loi
n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la
mise en valeur du littoral, intégrées dans le CGCT et le code de
l’environnement.
L’article L. 2213-23 du CGCT, qui définit le pouvoir municipal de
police des baignades, dispose ainsi que
: « Le maire exerce la police des
baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec
des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce
en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des
eaux. Le maire réglemente l'utilisation des aménagements réalisés pour
la pratique de ces activités. Il pourvoit d'urgence à toutes les mesures
d'assistance et de secours. Le maire délimite une ou plusieurs zones
surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante
pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il
détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes
ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux
risques et périls des intéressés. Le maire est tenu d'informer le public par
une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent,
des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques
sont réglementées »
.
La police des baignades, comme toutes les polices administratives,
reste limitée par le principe fondamental de proportionnalité qui limite
toute interdiction permanente. Un maire ne saurait se dégager de la
responsabilité qui lui incombe au titre de la police des baignades en
interdisant
sine die
l’accès aux plages de sa commune. Le principe de la
liberté
d’accès
est
affirmé
par
l’article
L. 321-9
du
code
de
l’environnement qui dispose que
« L'accès des piétons aux plages est
libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense
nationale
ou
de
protection
de
l'environnement
nécessitent
des
dispositions particulières. L'usage libre et gratuit par le public constitue
la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation
aux activités de pêche et de cultures marines »
. Ainsi, les concessions de
plages sont-elles limitées au nom de la préservation de
« la libre
circulation sur la plage et le libre usage par le public d'un espace d'une
largeur significative tout le long de la mer »
.
La circulaire n° 86-204 du 19 juin 1986 du ministre de l’intérieur
relative à la surveillance des plages et aux lieux de baignade non payants
définit les conditions d’exercice de la police municipale des baignades.
Les lieux de baignade sont classés en trois catégories :
LA POLICE DES BAIGNADES : UNE LOURDE RESPONSABILITÉ DES
MAIRES
99
0
lieux interdits à la baignade : l’interdiction doit résulter d’un
arrêté municipal motivé ;
0
lieux de baignade « aux risques et périls » des usagers ; un
affichage doit prévenir clairement le public ;
0
lieux de baignade aménagés : le maire doit y pourvoir à la
surveillance par des postes de secours.
La circulaire prévoit notamment qu’en cas de défaillance grave de
l’autorité communale, le préfet se substitue au maire pour définir, par
arrêté porté à la connaissance du public, les dispositions prises pour
assurer la sécurité. Elle définit les conditions d’installation des postes de
secours, d’affichage du règlement des baignades établi par arrêté
municipal, de signalisation et de balisage des zones de baignade. Elle
rappelle les qualifications obligatoirement détenues par les personnels de
surveillance et définit les conditions d’emploi de personnels de police et
de gendarmerie pour assurer de telles missions :
« Les personnels de
police et de gendarmerie affectés pendant la saison estivale à la
surveillance des
baignades aménagées ont comme mission première et
prioritaire cette surveillance et le secours éventuel aux personnes en
difficulté. Il convient de rappeler aux maires qu’ils ne sont pas à leur
disposition pour renforcer les effectifs locaux de police ou de
gendarmerie afin de maintenir l’ordre public pendant la période d’été »
.
II
-
Des enjeux évolutifs
A - L’évolution des enjeux de sécurité civile
1 -
Les risques traditionnels de noyade
La prévention des noyades est le premier objectif de la circulaire
n° 86-204 du 19 juin 1986 du ministère de l’intérieur relative à la
surveillance des plages et aux lieux de baignade non payants, qui
commence par ces mots : «
Comme chaque année, la dernière saison
estivale a été marquée par un nombre de noyades qui, bien qu'en
diminution reste encore trop élevé. S'il paraît évident que la plus grande
partie de ces décès accidentels est due à l’imprudence des baigneurs
eux-mêmes, il me semble cependant que des mesures appropriées, une
meilleure surveillance des plages et lieux de baignade et une
organisation rationnelle de la distribution des secours devraient
permettre une amélioration de la situation ».
En termes de santé publique, il convient de rappeler que la mer est
la première cause de noyade accidentelle en France. L’enquête
100
COUR DES COMPTES
« Noyades »
47
conduite par l’Institut national de veille sanitaire (INVS)
en 2009 a montré que sur les 1 652 noyades accidentelles enregistrées en
France du 1
er
juin au 30 août 2009 (entraînant 669 décès), 52,3 % avaient
lieu dans la bande littorale des 300 mètres qui relève de la police
municipale des baignades (auxquelles s’ajoutent près de 5 % de noyades
au-delà de cette bande, hors compétence directe du maire). Le nombre de
noyades en mer est d’ailleurs en progression constante puisqu’il est passé
de 560 en 2003 à 782 en 2009 et le nombre de décès de 160 à 188.
L’analyse des noyades accidentelles par département en 2009
(
cf.
tableau en annexe) fait ressortir des facteurs déterminants. Les
départements les plus touchés sont ceux dont la dangerosité des eaux est
connue (baïnes, forte houle, dans les départements de la façade
atlantique) ou ceux qui connaissent des pics de fréquentation notable
(Pyrénées-Orientales, Hérault, Alpes-Maritimes, etc.).
Le risque de noyade en mer est spécifique : à la différence des
noyades en plan d’eau, piscine publique ou privée, où les victimes sont
souvent jeunes (l’âge médian des victimes de noyades en piscine privée
est de 5 ans), les personnes qui se noient en mer sont à près de 75 % des
adultes âgés de 25 ans et plus et à 50 % des adultes de plus de 45 ans. Il
ne s’agit donc pas d’un public insusceptible d’avoir conscience des
risques.
La simple baignade en mer tue plus que le cyclisme (162 morts en
2009). En saison, de juin à septembre, on enregistre une moyenne de 6 à 7
noyades accidentelles par jour, avec des pics à plus de 20 par jour. Une
sur quatre est suivie d’un décès.
2 -
Les risques dus aux nouvelles pratiques sportives
A ce risque traditionnel de santé publique, il faut ajouter des
risques dus à de nouvelles pratiques sportives que le pouvoir de police
des baignades du maire doit aussi s’efforcer de prévenir.
D’apparition récente, des activités telles que le surf, le kite-surf et
le jet-ski provoquent des accidents autrefois inconnus et parfois graves,
notamment des traumatismes crâniens (surfeurs blessés par leur propre
surf, collisions entre embarcations légères et baigneurs, etc.).
47
Au sens retenu par l’INVS, « noyade » s’entend comme une «
suffocation due à une
immersion dans l’eau
». Au sens strict, la noyade est suivie du décès, mais l’INVS
retient une définition plus large correspondant au fait de se noyer, qui doit déclencher
l’intervention des secours. Toute noyade, en ce sens, n’est heureusement pas suivie du
décès, même si le bilan reste lourd.
LA POLICE DES BAIGNADES : UNE LOURDE RESPONSABILITÉ DES
MAIRES
101
En 2011, sur les plages de Biarritz, 700 interventions du service
départemental d’incendie et de secours (SDIS) sur 2 000, soit plus d’une
sur trois, concernaient des surfeurs. Dans certaines stations balnéaires, les
conditions favorables à la pratique de certains sports engendrent ainsi des
risques nouveaux. Des sites tels que la plage de Piémenson à Arles,
connue pour être favorable à la pratique du kite-surf, connaît une
fréquentation en forte croissance ainsi que de fréquents accidents graves.
Il en est de même de sites comme les étangs de Leucate ou Gruissan dans
l’Aude.
Ces nouvelles activités sportives et l’usage de nouveaux engins
mécanisés, sur le sable (quads) ou sur l’eau (scooters), engendrent des
conflits de partage de l’espace et de nouveaux risques tant pour les
pratiquants que pour les tiers qui appellent de nouvelles règles que les
maires ne sont pas toujours bien armés, du point de vue juridique, pour
définir.
B - La croissance des besoins de sécurité publique
Les maires, à cause des concentrations de population que leurs
communes connaissent désormais, sont confrontés à un double besoin
d’une acuité croissante : d’une part, celui de faire respecter la
réglementation entourant les usages de la plage et des zones de baignade ;
d’autre part, celui de prévenir et réprimer une « délinquance des sables »
liée à la forte fréquentation touristique.
Sous réserve de l’adaptation des arrêtés municipaux aux nouvelles
pratiques sportives dangereuses, les maires doivent pouvoir les faire
respecter. Or le rappel à la loi et la réaffirmation du cadre de police
administrative vont souvent à l’encontre de comportements dominants
fondés sur une vision de la plage comme espace de liberté et de
relâchement des contraintes habituelles de la vie collective.
S’agissant de la délinquance proprement dite, la concentration de
population,
l’évolution
des
comportements,
les
problèmes
intergénérationnels nés du conflit entre une population générale qui
vieillit et les nouvelles populations qui accèdent aux loisirs estivaux ainsi
que la fréquentation des plages par une population directement issue des
quartiers sensibles grâce aux opérations de transports en commun du type
« TER à 1 euro » au départ des métropoles régionales (comme sur les
plages du nord ou de Normandie) entraînent des phénomènes nouveaux
bien éloignés de l’image familiale des vacances à la plage.
Dans les Bouches-du-Rhône, à Arles, une population nombreuse
(jusqu’à 15 000 personnes) s’installe sur la plage de Piémenson avec des
102
COUR DES COMPTES
tentes et des camping-cars pour la fin de semaine ou la totalité de la
saison
estivale.
Les
faits
de
délinquance
liée
à
l’alcool,
les
comportements d’ivresse sur la voie publique et les problèmes de
circulation (deux-roues) sont fréquents. Ils font aussi partie désormais de
ceux que doit affronter la ville de Bayonne à chacune de ses fêtes
annuelles. A Marseille, où les plages ont la particularité d’être dans la
continuité du centre-ville, la préfecture rapporte le fort émoi suscité par le
viol en pleine journée d’une jeune femme de 17 ans, en août 2011, sur la
plage des Catalans, habituellement fréquentée par les familles du 7
ème
arrondissement.
L’évolution de la fréquentation des plages provoque de nouvelles
nuisances, désormais récurrentes, notamment en dehors des horaires
habituels de surveillance ; ainsi, à Biarritz (Pyrénées-Atlantiques), le
SDIS réalise 26 % de ses interventions sur les plages le jour, en dehors
des heures de surveillance, et même la nuit.
En Gironde, le préfet signale la nécessité de
« faire respecter (…)
l’ordre public sur les plages dont certaines sont fréquentées par des
résidents de quartiers sensibles de la région parisienne »
, tandis que celui
de Loire-Atlantique évoque le fait que
« lorsque la surveillance n’est pas
assurée le terrain est laissé aux petits délinquants, que ce soient les
voleurs (…), les consommateurs de substances illicites voire les dealers,
ou encore les exhibitionnistes »
.
Dans ce contexte, la mission de surveillance des plages dépasse
souvent les capacités des moyens communaux. Elle requiert une
coordination globale entre services et peut paradoxalement susciter chez
les maires un sentiment d’isolement. C’est pourquoi les élus semblent
unanimes à dénoncer le retrait des CRS des plages, alors même que selon
la circulaire du 19 juin 1986 du ministre de l’intérieur précitée «
ils ne
sont pas à leur disposition pour renforcer les effectifs locaux de police ou
de gendarmerie afin de maintenir l’ordre public pendant la période
d’été ».
Le cas d’une commune aussi célèbre que Ramatuelle (Var)
apparaît emblématique de ce dépassement des moyens d’action
communaux. La commune, dont le territoire constitue l’essentiel de la
presqu’île de Saint-Tropez, a un linéaire de plage de 4,5 km et peut
concentrer jusqu’à 30 000 personnes par jour et 500 mouvements de
navires. La présence de 27 établissements de plage, 7 établissements
spécialisés dans les loisirs nautiques et de nombreux vendeurs ambulants
crée une forte pression qui peut dégénérer à tout moment en conflit. Le
plan de balisage, très étoffé, avec 17 chenaux, 3 zones exclusives de
baignade, une zone d’interdiction d’engins motorisés sur 4,5 km, va de
pair avec un important dispositif de surveillance (six postes de secours).
LA POLICE DES BAIGNADES : UNE LOURDE RESPONSABILITÉ DES
MAIRES
103
La présence d’une population internationale, de publics très divers, dans
un environnement naturel, est propice à certaines formes de délinquance
(car-jacking, vols, vente de produits stupéfiants, racolage) qui excèdent
les capacités de la commune.
III
-
Un coût important pour les communes
A - Un coût accru par le désengagement partiel des
CRS
La réduction des effectifs affectés par la DCCRS en renfort
saisonnier sur les plages, s’est accompagnée d’un engagement plus
important des secouristes de la Société nationale de secours en mer
(SNSM) recrutés par les communes.
En fait, de 2002 à 2011, la baisse du nombre MNS CRS a été
compensée par l’accroissement équivalent de celui des nageurs
sauveteurs de la SNSM, comme le montre le tableau suivant.
Déploiement de personnels MNS CRS et nageurs sauveteurs de la
SNSM par année
Années
Nombre de personnels qualifiés
CRS
SNSM
Totaux
2002
722
1 138
1 860
2003
643
1 201
1 744
2004
632
1 210
1 842
2005
634
1 263
1 897
2006
636
1 211
1 847
2007
647
1 304
1 951
2008
605
1 270
1 875
2009
495
1 372
1 867
2010
471
1 418
1 889
2011
471
1 410
1 881
Source : DCCRS, SNSM.
104
COUR DES COMPTES
Pour la SNSM, association loi 1901 reconnue d’utilité publique en
1970, présente toute l’année sur le littoral au titre du sauvetage en mer,
qui reste sa mission principale, cette évolution est coûteuse. Elle finance
en effet 40 à 50 % de la formation des nageurs sauveteurs dont le coût
global s’élève à 1 500 €.
Alors que ces coûts de formation (plus de 3 M€ en 2011 dans un
budget total de plus de 22 M€) sont en nette augmentation, ils ne sont pas
répercutés aux communes qui recrutent les nageurs sauveteurs de gré à
gré. Dépendante à 67,5 % de fonds privés et de la générosité du public, la
SNSM s’inquiète donc de la croissance de ces dépenses de formation. Les
subventions versées par l’Etat (des ministères chargés de l’écologie, de
l’intérieur et de la défense) doivent financer un objet précis. Ainsi la
subvention du ministère de l’écologie, qui est la seule réellement
conséquente (environ 2 M€) doit servir à financer la flotte de la SNSM
qui lui permet de remplir sa mission de sauvetage en mer.
B - Un coût sensible pour certaines communes
La préfecture du Morbihan évalue à 20 000 € annuels la tenue d’un
poste de secours (hors coûts de matériels et immobilier). Cette évaluation
semble cohérente avec la facturation du SDIS des Pyrénées-Atlantiques
aux communes qui lui délèguent la surveillance de leurs plages. En 2011,
pour cinq communes, déployant 11 postes de secours mobilisant au total
90 personnes de juin à septembre, dont 69 en permanence aux mois de
juillet et août, le coût moyen par poste était de 29 000 €, le détail des frais
étant le suivant :
LA POLICE DES BAIGNADES : UNE LOURDE RESPONSABILITÉ DES
MAIRES
105
Facturation de frais de surveillance des plages par le SDIS des
Pyrénées-Atlantiques en 2011
Dépense
Montant (en €)
Personnel (vacations, CDD)
269 070
Habillement
14 155
Gestion
20 484
Formation
16 548
Total
320 257
Coût moyen/poste
29 114
Source : Cour des comptes d’après données communiquées.
Avec un nombre moyen de deux postes de surveillance par
commune, le coût annuel de la surveillance des plages (hors équipement
et immobilier) peut être évalué en moyenne à 50 000 € par commune sur
la base de 25 000 € par poste (moyenne des évaluations ci-dessus pour les
communes du Morbihan et celles des Pyrénées-Atlantiques).
Il semble y avoir toutefois de notables écarts de coûts entre les
communes. En 2010, dans le Finistère, la commune de Fouesnant (9 500
habitants) consacrait un budget de plus de 120 000 € pour cinq postes de
secours dont deux tenus par des CRS. Dans l’Hérault et le Gard, la
moyenne de postes de secours est de six par commune avec des budgets
par conséquent plus importants (150 000 €).
IV
-
Une responsabilité sanctionnée par le juge
La contrainte sur les maires est d’autant plus lourde que le juge
n’hésite pas à sanctionner les communes. Lors d’accidents, il apprécie la
façon dont la commune a rempli sa mission de police et d’organisation
des secours. A l’occasion, même lorsque l’imprudence des victimes est
avérée, il peut prononcer un partage de responsabilité, sur la base d’un
manquement de la commune à ses obligations (Conseil d’Etat,
30 janvier 1980,
Consorts Quiniou
). Même lorsque la commune a rempli
ses obligations de surveillance, les sanctions peuvent être lourdes. Un
jugement du 22 février 2005 de la cour administrative d’appel de
Bordeaux a ainsi condamné la commune de Saint-Julien-en-Born à verser
des indemnités importantes à la veuve et aux enfants d’un homme décédé