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CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE MARTINIQUE
Convention de délégation de service public
d’assainissement collectif du syndicat
intercommunal du centre et du sud de la Martinique
(SICSM)
AVIS N° 2012-0032
SAISINE N° 0004.972.l.1411-18
SEANCE DU 03 AVRIL 2012
AVIS
LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE MARTINIQUE,
VU
le code général des collectivités territoriales ;
VU
le code des juridictions financières ;
VU
les lois et règlements relatifs aux budgets et à la comptabilité des communes et
établissements publics communaux ;
VU
,
la lettre du préfet de Martinique du 10 février 2012, enregistrée au greffe de la chambre
le 27 février 2012, par laquelle le préfet a transmis pour avis, sur la base de l’article L. 1411-
18 du code général des collectivités territoriales, l’avenant n°1 à la convention passée par le
syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique (SICSM) avec la Société
Martiniquaise des Eaux (SME) ;
VU
la lettre du 28 février 2012 par laquelle le président de la chambre a demandé au
président du SICSM de faire faire connaître ses observations et de lui communiquer des
informations complémentaires ;
VU
la lettre du 19 mars 2012 par laquelle le président du SICSM a fait part à la chambre
régionale des comptes de ses observations ;
Après avoir entendu M. ABOU, en son rapport et M. PELAT en ses observations ;
2
I. Sur la recevabilité de la saisine
CONSIDÉRANT
que par lettre susvisée du 10 février 2012, le préfet de Martinique a
sollicité l'avis de la chambre sur l’avenant n°1 à la convention de délégation de service public
passée par le SICSM avec la SME pour l’assainissement collectif ;
CONSIDÉRANT
que l'article L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales
dispose que «les conventions relatives à des délégations de service public peuvent être
transmises par le représentant de l'Etat à la chambre régionale des comptes» ; que, dès lors, le
préfet de Martinique était habilité à saisir la chambre de cette convention de délégation de
service public ;
CONSIDÉRANT
que l'article R. 1411-6 du code général des collectivités territoriales
dispose que
«
le préfet qui saisit la chambre régionale des comptes d'une convention relative à
une délégation de service public, en application de l'article L.
1411-18,
joint
à
cette saisine,
outre le texte intégral de l'acte,
tous documents et renseignements utiles à son examen et
relatifs à sa passation » ;
CONSIDÉRANT
que les documents prévus par l'article R. 1411-6 du CGCT ont été joints
à
la saisine du préfet du 10 février 2012, enregistrée au greffe de la chambre le 27 février 2012,
et que dès lors, la saisine a été valablement constituée à cette même date ;
CONSIDÉRANT
qu’aux termes de l’article R. 1411-6 précité, « la chambre rend un avis
motivé dans lequel elle examine notamment les modalités de passation, l’économie générale
de la convention ainsi que son incidence financière sur la situation de la collectivité ou de
l’établissement public concerné. » ;
II. Sur les modalités de passation de l’avenant n°1 à la convention
CONSIDÉRANT
que le contrat initial signé le 26 décembre 2005 entre le SICSM et la SME
a pour objet la gestion du service public de l’assainissement collectif comprenant
l’exploitation, la surveillance, l’entretien des installations ainsi que le renouvellement des
installations dans les limites du contrat ; que ce contrat est d’une durée de 9 ans à partir de sa
prise d’effet le 1
er
janvier 2006, pour une fin le 31 décembre 2014 et concerne le périmètre
constituée par les communes des Anses d’Arlet, du Diamant, du François, du Marin, de
Rivière Pilote, de Rivière Salée, du Robert, de Saint-Esprit, de Sainte Anne, de Sainte Luce,
de Trinité, des Trois Ilets et du Vauclin ;
CONSIDÉRANT
que l’avenant n°1 à ce contrat initial fait l’objet de la présente saisine du
préfet de la Martinique ;
Le formalisme de la signature de l’avenant a été respecté
CONSIDÉRANT
que l’article L. 1411-6 du code général des collectivités territoriales
dispose que « Tout projet d'avenant à une convention de délégation de service public
entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5% est soumis pour avis à la
commission visée à l'article L. 1411-5. L'assemblée délibérante qui statue sur le projet
d'avenant est préalablement informée de cet avis » ; que l’avis de la commission a été émis le
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1
er
décembre 2011, soit avant la décision du comité syndical du 13 décembre qui a approuvé
l’avenant n°1 au contrat d’affermage du service public de l’assainissement collectif ;
CONSIDÉRANT
que
l’avis de la commission de DSP du 1
er
décembre 2011 a été
défavorable au projet en raison des interrogations laissées sans réponse sur les clauses du
contrat ; que toutefois, seule l’assemblée délibérante, qui n’est pas liée par l’avis émis par la
CDSP, décide de la conclusion ou non de l’avenant ; qu’ainsi le formalisme a été respecté ;
L’avenant n° 1 méconnaît le droit commun des avenants
CONSIDÉRANT
que
dans son avis du 19 avril 2005, la Conseil d’Etat a posé trois
conditions pour qu’un avenant soit légal ; que la première condition est que l’objet de la
délégation ne soit pas modifié ; qu’en l’espèce il ne s’agit pas d’investissements sans rapport
avec le service ; qu’il n’y a pas lieu de considérer que l’objet a été modifié ;
CONSIDÉRANT
que
la deuxième condition posée est que l’avenant ne doit pas modifier
substantiellement l’un des éléments essentiels de la délégation, « tels que la durée ou le
volume d’investissement mis à la charge du délégataire » ; que s’agissant de la durée, le
contrat passe de 9 à 13 ans, soit une augmentation de près de la moitié qui constitue une
modification substantielle du contrat ; que s’agissant du volume d’investissement, il
représente un montant de 936 000 €
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sur
la durée totale de la délégation ; que le volume
ajouté par l’avenant est de 6,71 M€ qui constitue une modification substantielle du volume
d’investissements mis à la charge du délégataire ; qu’ainsi, l’avenant ne respecte pas la
deuxième condition posée par l’avis du Conseil d’Etat ;
CONSIDÉRANT
que
la troisième condition de régularité est que l’avenant ne doit pas porter
sur des investissements qui relèvent normalement du délégataire ; que selon l’article 35 du
contrat initial, les travaux d’entretien et de réparation sont exécutés par le délégataire. Les
travaux de renouvellement sont à la charge du délégataire quand il s’agit de renouvellement
d’appareils électromécaniques ou du système de télégestion et de surveillance. Ils sont à la
charge du syndicat quand il s’agit de travaux de renouvellement de bâtiments des postes de
pompage et stations d’épuration, y compris étanchéité, clôtures supérieures à 10 m linéaires,
de réseaux intérieurs de station de pompage (supérieurs à 10 m) et de stations d’épuration
(supérieur à 5 m), ainsi que de canalisations supérieures à 5 m ou d’ouvrages annexes. Les
travaux de renforcement et d’extension entraînant un accroissement du patrimoine sont à la
charge du syndicat, aux termes de l’article 38 du contrat initial ; que les travaux prévus dans
l’avenant sont définis par modification de l’article 39 du contrat initial, relatif aux travaux
d’investissement à la charge du délégataire et qui prévoyait la mention « néant ». Le
programme concerne des travaux d’amélioration de l’existant, dits de « réhabilitation », pour
un montant de 4,57 M€ et des travaux d’extension du patrimoine (extension de réseau et
construction de mini-STEP) pour un montant de 2,14 M€ ; que les travaux en cause sont
présentés tous comme relevant du délégataire ; qu’ainsi, l’avenant ne respecte pas la troisième
condition posée pour la régularité des avenants ;
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Compte d’exploitation prévisionnel, annexe 2 du contrat initial de DSP.
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L’avenant méconnait également l’article L. 1411-2 du code général des collectivités
territoriales
CONSIDÉRANT
que
la prolongation de la convention se place dans l’hypothèse prévue par
l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, qui dispose qu’ « une
délégation de service ne peut être prolongée que : /a) Pour des motifs d'intérêt général. La
durée de la prolongation ne peut alors excéder un an ; /b) Lorsque le délégataire est contraint,
à la demande du délégant, de réaliser des investissements matériels non prévus au contrat
initial de nature à modifier l'économie générale de la délégation et qui ne pourraient être
amortis pendant la durée de la convention restant à courir que par une augmentation de prix
manifestement excessive. / Ces dispositions s'appliquent lorsque les investissements matériels
sont motivés par : / la bonne exécution du service public ; / l'extension du champ
géographique de la délégation (…)/ La prolongation mentionnée au a ou au b ne peut
intervenir qu'après un vote de l'assemblée délibérante » ; qu’il y a ainsi trois conditions
cumulatives à réunir, la première étant la présence d’une demande du délégant, condition
remplie en l’espèce ;
CONSIDÉRANT
que
la deuxième condition posée par l’article L. 1411-2 impose qu’il doit
s’agir d’investissements nécessaires à la « bonne exécution du service », notion précisée par
l’avis du Conseil d’Etat du 19 avril 2005 qui indique que ces investissements doivent être
« indispensables au bon fonctionnement du service », l’avis du Conseil d’Etat précisant que
« cette condition est interprétée strictement par la jurisprudence » ; que sur ce point, il semble
bien que le juge exige que les investissements nouveaux soient contraints par la bonne
exécution du service ou soit nécessaires pour poursuivre le service dans les conditions
initiales du contrat, point que le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’interpréter dans son arrêt du
29 décembre 2004, société SOCCRAM, en jugeant que « la cour n'a pas commis d'erreur de
droit en se fondant sur l'absence de contrainte justifiant la création de l'unité de co-génération
au regard des exigences propres au service public de chauffage urbain pour juger la
prolongation de la délégation de service public prévue par l'avenant n° 7 contraire aux
dispositions précitées de l'article L 1411-2 du code général des collectivités territoriales » ;
que dans un arrêt, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que « la durée d'un contrat
de délégation ne peut être légalement prolongée que si les investissements mentionnés au b de
cet article ont pour objet de permettre la poursuite de l'exploitation des équipements et
immeubles gérés par le délégataire afin d'assurer le service prévu dans le contrat initial »
2
;
qu’en l’espèce il s’agissait de pollutions olfactives survenues au cours du contrat et qui ne
permettaient pas de rendre un service dans des conditions conformes à ce qui avait été prévu
initialement au contrat ;
CONSIDÉRANT
que
l’avenant est motivé, dans le préambule, par « un contexte critiquable
en termes d’hygiène et de salubrité publique, de même qu’en matière d’environnement »,
résultant d’une faible proportion de population raccordée au réseau d’assainissement collectif,
de la « multiplication de mini et micro stations d’épuration mal entretenues » et a pour
objectif de répondre à la réglementation française et européenne, à la préservation du tourisme
et
la préservation de la biodiversité ; que par suite les investissements à réaliser n’ont pas
pour objectif de permettre la poursuite du service dans les conditions initiales du contrat ;
2
CAA Lyon, 25 mars 2005, Commune d’Auxerre
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CONSIDÉRANT
que
la troisième condition est remplie si les investissements sont de nature
à modifier l’économie générale de la délégation, ce qui est le cas pour ce qui
concerne l’avenant de la DSP du SICSM ;
III. Sur l'économie générale de la convention
L’avenant réduit les risques pour le fermier
CONSIDÉRANT
que l’article 6 de l’avenant ne fait que reprendre les obligations antérieures
du délégataire relativement au système d’information géographique posées à l’article 12-3 du
contrat initial et n’a pas à figurer dans l’avenant ;
CONSIDÉRANT
que l’article 9 institue un fonds de travaux pour les opérations non
programmées ; que le contrat initial ne prévoyait pour contenu du fonds de travaux que des
opérations programmées, les autres opérations (aléas) étant à la charge du délégataire dans le
cadre de son risque d’exploitation ; que les nouvelles dispositions suppriment donc le risque
sur ce point pour le délégataire ; qu’au surplus le montant de ces « provisions » doit être
encadré afin qu’il ne donne pas lieu à des dérives largement constatées ailleurs par les
chambres des comptes, et doit correspondre à l’évaluation pour chaque bien de la valeur de ce
bien et du risque qu’il cède durant la délégation ; que l’article 9 n’encadre par ce montant et le
fixe forfaitairement à 20% ;
CONSIDÉRANT
que l’article 15 traite de l’évolution des tarifs de base. La formule de
révision du tarif est modifiée dans un sens favorable à l’augmentation plus rapide des tarifs.
En effet, la part relative des indices de référence est modifiée. La part de l’indice ICTH-E
(indice du coût horaire du travail du secteur de l’eau) passe de 43% à 28%. Or l’indice ICTH-
E a ralenti son évolution, passant de 3,6% par an de 2000 à 2004, à 2,36% par an de 2007 à
2011. Il apparait donc que l’indice d’augmentation des prix sera plus élevé dans la formule
révisée par l’avenant ;
CONSIDÉRANT
que l’article 18 traite des pénalités applicables au fermier. Il complète
l’article 64-3 du contrat initial en ajoutant une disposition 9) qui modère le risque de pénalité
encouru par le délégataire en cas de rejets de stations d’épuration. En effet, en cas d’effluents
entrants incompatibles avec la capacité de la station ou en cas de signalement d’insuffisance
de l’ouvrage, aucune pénalité ne pourra être appliquée ;
L’avenant induit une augmentation importante des tarifs pour le consommateur
CONSIDÉRANT
que l’article 13 de l’avenant fixe les nouveaux tarifs de base applicables
aux consommateurs ; que l’avenant prévoit l’instauration d’une tranche tarifaire supérieure au
lieu d’une tranche unique et
une augmentation importante des tarifs, de 32% pour la tranche
inférieure et de 57% pour la tranche supérieure ;
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TARIFS DE BASE DU FERMIER
Tranche (conso par
semestre)
2011
2012
2012/2011
0
‐
75 m3
0,95
1,25
31,6%
76 m3 et plus
0,95
1,49
56,8%
source : SICSM
Les charges d'exploitation prévisionnelles sont majorées
CONSIDÉRANT
que les frais de siège ne devraient pas dépasser 10% des charges directes
du service ; que selon le compte d’exploitation prévisionnel, ils représentent 15,3% de ces
charges, ce qui est excessif, comme l’a observé par ailleurs le conseil juridique du SICSM lors
des négociations ; que le délégataire a proposé de les baisser progressivement tout au long de
la délégation pour atteindre 10% en 2018 ;
Les produits d'exploitation supplémentaires sont considérables et la marge est
largement accrue par l’avenant
CONSIDÉRANT
qu’il ressort du compte d’exploitation prévisionnel une augmentation de
67% du chiffre d’affaire annuel entre 2010 et la fin de la délégation en 2018, pour une
augmentation des charges de 10% seulement ;
L’indemnité de résiliation est très favorable au délégataire
CONSIDÉRANT
qu’en
en cas de résiliation pour motif d’intérêt général, le principe est que
l’entreprise prestataire doit être remboursée de son manque à gagner, c’est-à-dire des
investissements non encore amortis et de sa marge bénéficiaire ; que la formule de calcul de
l’indemnité doit donc reprendre ces éléments ; qu’à l’article 19 de l’avenant, cette formule est
la suivante : IN = Cl + 0,15 (Nf-N) x EX ; que par suite, l’indemnité est le montant du capital
restant dû + 15% des charges d’exploitation pour les années restant jusqu’à l’expiration du
contrat initial ; que cette marge ne correspond pas à la marge moyenne affichée dans les
comptes prévisionnels d’exploitation, qui est de 4,5% ; qu’il en résulte que l’indemnité de
résiliation comporte une dimension dissuasive au regard de la marge affichée du délégataire ;
que par ailleurs, la formule mentionnée à l’article 19 est peu claire : elle renvoie à l’article 32
de la convention initiale qui traite du régime du personnel et n’a rien à voir avec le calcul de
l’indemnité de résiliation ;
IV. Sur l'incidence financière de la convention sur la situation de la
collectivité
L’avenant comporte des risques sur la situation financière de la collectivité
CONSIDÉRANT
que l’avenant signé ne prévoit pas de versement de soulte de la collectivité
à la SME ; qu’il y a cependant une incertitude sur la prise en charge des coûts d’exploitation
des nouveaux ouvrages qui sont prévus dans l’avenant et notamment la STEP du Marin, ou
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les installations de l’Anse Dufour, de Gros Raisin, de Pontalery ; que ces coûts ne sont pas
intégrés dans la délégation, les négociations renvoyant la prise en charge de ces coûts à un
avenant futur ; que ces coûts devront se traduire soit par une augmentation tarifaire
supplémentaire, soit par une contribution de la collectivité ;
PAR CES MOTIFS,
DECLARE
recevable la saisine du préfet de Martinique ;
CONSTATE
que le syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique (SICSM) a
décidé de signer un avenant au contrat passé avec la Société Martiniquaise des Eaux (SME),
OBSERVE
que si la commission de délégation de service public a émis un avis défavorable
au projet en raison de la modification substantielle des clauses du contrat, l’assemblée
délibérante, qui n’est pas liée par l’avis émis par la CDSP, a décidé de la conclusion de
l’avenant ; qu’ainsi le formalisme a été respecté ;
OBSERVE
cependant que l’avenant ne respecte pas le droit commun, d’une part en ce qu’il
modifie substantiellement des éléments essentiels de la délégation comme la durée qui passe
de 9 à 13 ans et le volume des investissements qui étaient de 0,936 M€ et est augmenté de
6,7M€, d’autre part en ce qu’il porte sur des investissements qui sont à la charge du
délégataire ;
OBSERVE
en outre que l’avenant n°1 ne respecte pas les conditions spécifiques aux
avenants passés en vertu de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales
en ce que les investissements prévus par l’avenant ne sont pas strictement nécessaires à la
bonne exécution du service puisque l’avenant a pour objectif de « répondre à la
réglementation française et européenne, à la préservation du tourisme et à la préservation de la
biodiversité » ;
OBSERVE
que l’avenant réduit les risques pour le fermier et les accroît pour la collectivité ;
que le montant de la part du fonds de travaux consacré aux opérations non programmées est
fixée forfaitairement et non en fonction d’une analyse de la valeur et de la durée de vie des
biens ; que la formule de révision des tarifs aboutit à une augmentation plus rapide
qu’antérieurement ; que les pénalités pour non-conformité des rejets des stations d’épuration
sont rendues plus difficiles à appliquer au fermier ;
OBSERVE
que les nouveaux tarifs prévoient une augmentation importante pour le
consommateur, de 32% pour la tranche inférieure et de 57% pour la tranche supérieure ;
OBSERVE
que les charges affichées dans les comptes de la délégation, comme les frais de
siège, sont à un niveau important ; que les produits supplémentaires apportés par l’avenant
augmentent de 67% entre 2010 et la fin de la délégation pour une augmentation des charges
de 10% seulement ;
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OBSERVE
que l’indemnité de résiliation est très défavorable à la collectivité puisqu’elle se
base sur une prévision de bénéfice de 15% ;
OBSERVE
qu’une incertitude est maintenue quant au financement du fonctionnement des
nouveaux équipements dont les coûts ne sont pas intégrés dans la délégation ; que ces coûts
pourraient ainsi être amenés à être supportés par les consommateurs ou par la collectivité ;
Délibéré en la Chambre régionale des comptes de Martinique.
Le 3 avril 2012
Présents : M. DIRINGER, Président,
M. LESOT, président de section
MM. POZZO DI BORGO, MALECKI, Premiers conseillers,
et M. ABOU, conseiller-rapporteur.
Le Rapporteur,
Le Président,
Alexandre ABOU
Bertrand DIRINGER