Bureau 412 / SG
./.
6, Cours des Roches - B.P. 226 - Noisiel - 77441 Marne la Vallée Cedex 2
Tel.
01.64.80.88.88
Fax
01.64.80.88.53
L
e
P
résident
N°/G/131/12-0387 C
NOISIEL, le
25 JUIN 2012
N° 12-0109 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France sur la gestion du
syndicat mixte de Clichy-la-Garenne « Bac d’Asnières et Valiton Petit ».
Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l’article
L. 243-5, alinéa 4, du code des juridictions financières
.
Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l’assemblée
délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de
l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
P.J. :
1
Monsieur Georges SIFFREDI
Président du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne
« Bac d’Asnières et Valiton Petit »
Conseil général des Hauts-de-Seine
2-16 boulevard Soufflot
92015 NANTERRE
Bureau 412 / SG
2
Dès la plus proche réunion de l’assemblée, le document final sera considéré comme
un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les
conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport
d’observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l’assemblée
délibérante.
Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du
code précité, le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis au préfet et au
directeur départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
Jean-Yves BERTUCCI
S4212017107 MP
1/15
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SYNDICAT MIXTE DE CLICHY-LA-GARENNE
« BAC D’ASNIERES ET VALITON PETIT » (92)
-*-*-
Exercices 2005 et suivants
-*-*-
2/15
S4212017107 MP
Le syndicat mixte de Clichy-la-Garenne
« Bac d’Asnières et Valiton Petit »
a été créé en 2002
entre le département des Hauts-de-Seine et la commune de Clichy-la-Garenne pour réaliser,
ou faire réaliser, toute opération de renouvellement urbain à l’intérieur d’un périmètre précisé
en annexe de ses statuts.
Jusqu’en 2010, les comptes du syndicat ont manqué de fiabilité. A partir de 2011, de
nombreuses régularisations sont intervenues. La fiabilité des comptes est désormais
satisfaisante.
Depuis 2002, le syndicat est lié à la Sem
1
92 par une convention publique d’aménagement,
attribuée sans mise en concurrence. Cette convention, de même que les avenants qui en
modifient l’économie, repose sur des bases juridiques de plus en plus fragiles. Elle fait l’objet
d’un recours contentieux.
Une convention d’avance de trésorerie a été signée en 2004 entre le syndicat et la Sem 92. Les
modifications successives du programme de l’opération à l’initiative de la commune ont
conduit le syndicat à passer cinq avenants pour modifier les échéanciers prévisionnels de
versement et de remboursement des avances.
Jusqu’en 2009, les syndicats mixtes du département des Hauts-de-Seine, dont celui de Clichy,
n’ont pas disposé de moyens humains affectés à plein temps. Une équipe spécifique,
composée de sept agents dont quatre cadres, est désormais constituée pour mieux maîtriser
leur gestion.
Le syndicat n’a pas contrôlé les études pré-opérationnelles d’aménagement. Il a mis en
chantier des équipements publics avant l’approbation du dossier de réalisation de la Zac
2
sur
laquelle ils se trouvent. Il a signé la convention publique d’aménagement avant la création de
cette Zac.
Les modifications substantielles du programme de l’opération à l’initiative de la commune ont
bouleversé son budget prévisionnel et allongé la durée de la convention. Huit ans après son
démarrage, l’opération n’a pas encore trouvé son rythme de croisière.
Le syndicat a pris plusieurs mesures pour renforcer sa maîtrise de l’opération. Il s’efforce de
définir avec ses membres la stratégie à suivre. Dans l’immédiat, il a décidé de limiter
strictement les dépenses pour 2012 et 2013, afin de ne pas dégrader sa trésorerie. Enfin, il a
renforcé son contrôle sur la Sem 92.
La chambre recommande au syndicat de mener à terme la réflexion entreprise sur la gestion
de l’opération, afin que les membres puissent s’accorder sur la stratégie à suivre.
1
Sem : société d’économie mixte locale
2
Zone d’aménagement concerté
3/15
S4212017107 MP
1. RAPPEL DE LA PROCEDURE
L’examen de la gestion du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne «
Bac d’Asnières et Valiton
Petit
» a été inscrit au programme de la chambre pour l’année 2011, et ouvert par lettre du
président de section du 15 avril 2011, par délégation du président de la chambre régionale des
comptes d’Ile-de-France.
Au cours de la période sous revue, se sont succédé, en qualité de président du syndicat mixte,
M. Nicolas Sarkozy puis M. Alain-Bernard Boulanger, à partir du 11 juillet 2007, et, depuis le
16 mai 2011, M. Georges Siffredi.
L’entretien de fin de contrôle, prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, a
eu lieu, le 24 octobre 2011, avec M. Siffredi et le 9 novembre 2011, avec M. Boulanger.
M. Sarkozy a été informé par lettre en date du 7 octobre 2011 de la possibilité de se faire
représenter. Il a été accusé réception de cette correspondance le 10 octobre 2010.
Lors de sa séance du 6 décembre 2011, la chambre a formulé des observations provisoires. Le
23 janvier 2012, elle les a communiquées aux trois présidents successifs du syndicat mixte,
ainsi qu’à M. Patrick Devedjian, président du conseil général des Hauts-de-Seine, et à
M. Gilles Catoire, maire de Clichy-la-Garenne. Le même jour, elle a communiqué des extraits
de ces observations provisoires à M. Boulanger, en tant que président de la Sem 92.
La chambre a reçu quatre réponses écrites à ses observations provisoires, provenant de :
-
M. Siffredi, par courrier du 21 mars 2012, enregistré au greffe le 26 mars 2012 ;
-
M. Devedjian, par courrier du 16 mars 2012, enregistré au greffe le 22 mars 2012 ;
-
M. Catoire, par courrier du 22 mars 2012, enregistré au greffe le 26 mars 2012 ;
-
M. Boulanger, par courrier du 13 mars 2012, enregistré au greffe le 21 mars 2012.
A sa demande, M. Boulanger a été auditionné par la chambre le 16 février 2012. Il a déposé le
même jour un document écrit au greffe.
M. Sarkozy n’a pas répondu aux observations provisoires.
Par courriers du 10 avril 2012, la chambre a informé les trois présidents successifs du syndicat
mixte de l’attribution du contrôle à un nouveau rapporteur.
Lors de sa séance du 24 avril 2012, la chambre a arrêté les observations définitives qui suivent
sur la gestion du syndicat mixte.
2. CREATION DU SYNDICAT, OBJET ET GOUVERNANCE
Le syndicat mixte de Clichy-la-Garenne «
Bac d’Asnières et Valiton Petit
» a été créé par
l’arrêté préfectoral n° 2002-40 du 3 septembre 2002, les statuts ayant été reçus en préfecture
le 2 juillet 2002. Il a pour objet de réaliser, ou de faire réaliser, toute opération de
renouvellement urbain à l’intérieur d’une zone située en limite nord-ouest du territoire
communal, qui représente une surface d’environ 40 hectares.
4/15
S4212017107 MP
Le syndicat est administré par un comité syndical de six membres, composé de trois
représentants désignés par la ville de Clichy-la-Garenne et de trois représentants désignés par
le département.
A la suite de l’élection de M. Sarkozy à la présidence de la République le 6 mai 2007,
M. Boulanger n’a été élu à la présidence du syndicat mixte que le 11 juillet 2007. La chambre
observe une vacance du poste de président entre le 6 mai 2007 et le 11 juillet 2007, alors que
les statuts ne prévoyaient pas d’intérim.
Les statuts du syndicat ont, sur ce point, fait l’objet d’une modification approuvée par
délibération du comité syndical en date 14 avril 2008, portant sur l’article 6 relatif à
l’administration du syndicat.
La chambre relève en outre qu’avec la désignation, comme président du syndicat, d’élus par
ailleurs président de la Sem
3
92, les fonctions d’ordonnateur du concédant et de représentant
légal du concessionnaire ont été assurées par la même personne. Même si M. Boulanger a
indiqué qu’il avait veillé à ne pas voter au moment des décisions concernant les deux
organismes, cette situation ne contribue pas à instituer des conditions optimales de
gouvernance du syndicat et de la Sem.
3. FIABILITE DES COMPTES
Jusqu’en 2010 inclus, les comptes du syndicat ont été tenus selon l’instruction budgétaire et
comptable M 1-5-7. Le syndicat a opté pour l’application de l’instruction budgétaire et
comptable M 52 à compter du 1er janvier 2011.
A l’initiative du nouveau payeur départemental, comptable du syndicat mixte, depuis le 3 août
2010, de nombreuses et importantes régularisations ont été opérées, dès le vote du budget
primitif 2011.
Ces régularisations ont principalement porté sur les participations versées à la Sem 92, leur
étalement par des charges à répartir, l’amortissement des subventions d’équipement reçues et
l’enregistrement comptable des avances de trésorerie à la Sem 92.
- Les participations versées à la Sem 92
Jusqu’en 2010, le montant total des participations versées à la Sem 92 s’est élevé à
18 254 K€
4
. Conformément à l’instruction M 1-5-7, ces subventions d’équipement versées
ont été imputées en section de fonctionnement, alors que les subventions d’équipement
reçues, destinées à couvrir cette dépense, étaient enregistrées en section d’investissement.
A l’issue du vote du budget primitif 2011, les participations versées à la Sem 92 en section de
fonctionnement ont été annulées et réintégrées en section d’investissement.
3
Société d’économie mixte
4
K€ : milliers d’euros
5/15
S4212017107 MP
- L’étalement des participations versées à la Sem 92 au moyen de charges à répartir
Jusqu’en 2010, les participations versées à la Sem 92 en section de fonctionnement ont été
étalées sur cinq ans au moyen de charges à répartir. Le principe et les modalités de cet
étalement avaient été validés par le comité syndical lors du vote des budgets 2004 et 2005,
conformément à l’instruction M 1-5-7.
Depuis 2011, dans le cadre de l’instruction M 52, les participations versées à la Sem 92
constituent des immobilisations incorporelles amortissables. Les écritures relatives aux
charges à répartir ont été annulées. La chambre prend acte de la délibération du comité
syndical du 13 février 2012 arrêtant les modalités d’amortissement de ses immobilisations.
- L’amortissement des subventions d’équipement reçues
Jusqu’en 2010, le syndicat a amorti les subventions d’équipement qu’il avait reçues, pour un
montant total de 4 900 K€, ce qui lui a permis de transférer le montant de ces amortissements
en section de fonctionnement. Ce transfert au compte de résultat était irrégulier, car aucun des
biens remis par la Sem 92 au syndicat n’a donné lieu à amortissement. De ce fait, jusqu’en
2010, les comptes du syndicat manquaient de fiabilité.
A compter du budget primitif 2011, il a été mis fin à cette pratique. Les écritures
d’amortissement des subventions d’équipement reçues ont été annulées.
- L’enregistrement comptable des avances de trésorerie à la Sem 92
En application d’une convention passée le 17 février 2004, le syndicat consent des avances de
trésorerie à la Sem 92. Ces avances doivent être comptabilisées au compte 2748 «
prêts
». Les
avances consenties au cours des exercices 2006, 2007 et 2008 l’ont été au compte 2764
«
créances sur des particuliers
», pour un montant total de 3 900 K€.
Une régularisation est intervenue à l’issue du vote du budget primitif 2011.
- Le défaut de pertinence d’une analyse financière
Compte tenu des observations précédentes, il apparaît que, jusqu’en 2010, une analyse de la
situation financière du syndicat n’était pas pertinente. En effet, l’instruction M 1-5-7 était mal
adaptée à l’activité du syndicat. De plus, elle était parfois mal appliquée. Le manque de
fiabilité des comptes permettait difficilement aux membres du syndicat d’en apprécier la
situation financière.
A partir de 2011, dans le cadre de l’instruction M 52, les comptes du syndicat ont été
fiabilisés. Son budget primitif s’est élevé en 2011 à 25 695 K€ en section d’investissement et
18 313 K€ en section de fonctionnement.
La chambre relève que les recettes d’investissement du syndicat proviennent, pour l’essentiel,
du département ; s’y ajoutent les subventions de l’Etat ou de la région, qui sont reversées à la
Sem 92. Par ailleurs, le syndicat, qui draine et redistribue ces divers financements, a vocation
à être dissous, après la clôture de l’opération de renouvellement urbain dont il est chargé.
6/15
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4. LA CONVENTION PUBLIQUE D’AMENAGEMENT
Une convention passée sur des bases juridiques fragiles
Depuis 2002, le syndicat est lié à la Sem 92 par un traité public d’aménagement, comprenant
une convention publique d’aménagement et son cahier des charges. Cette convention,
attribuée sans mise en concurrence, relève des dispositions de la loi n° 2000-1208 relative à la
solidarité et au renouvellement urbain (dite loi SRU) et échappe ainsi à l’application des
dispositions du code des marchés publics.
L’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur du 14 décembre 2000
au 21 juillet 2005, précisait en son 4ème alinéa que «
les dispositions du chapitre IV du titre II
de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la
transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux
conventions publiques d’aménagement établies en application du présent article
».
Or, la jurisprudence Sogédis
5
a posé le principe qu’une convention qui avait pour objet une
opération d’aménagement visée à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme «
[…] n’était pas
pour autant exclue du champ d’application des règles fondamentales posées par le traité de
l’Union, qui soumettent l’ensemble des contrats conclus par les pouvoirs adjudicateurs aux
obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l’égalité d’accès à
ces contrats […]».
En effet, l’objet principal de ces conventions étant la réalisation de travaux, les autorités
européennes ont considéré qu’elles devaient être soumises à la directive travaux et, à ce titre,
faire l’objet de mesures de mise en concurrence.
A compter de cette jurisprudence
6
, les bases juridiques des conventions d’aménagement,
devenues concessions d’aménagement avec la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005, et de tous
les actes qui en découlent, sont devenues fragiles, notamment en cas de recours.
De fait, un recours gracieux a été exercé le 16 juin 2011, en vue de la résiliation du traité
public d’aménagement et de son avenant n° 1, sur la base de la jurisprudence Sogédis
précitée. La commune a rejeté ce recours gracieux. Un recours contentieux a été déposé le 24
octobre 2011.
Les avenants successifs
Six avenants à la convention publique d’aménagement ont été signés entre 2002 et 2009. Ils
ont modifié les conditions de financement de l’opération, ainsi que son planning opérationnel.
La durée de la convention est passée de huit à 14 ans.
5
Cf. Cour administrative d’appel de Bordeaux, 9 novembre 2004, AJDA du 7 février 2005, page 257
6
Nonobstant la validation, par l’article 11 de cette loi, des conventions passées antérieurement, elle-même
écartée par le juge administratif comme étant contraire au droit communautaire
7/15
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Ces avenants ont été passés pour tenir compte des aléas de l’opération et de la réalité des
réalisations. La programmation de l’opération a changé plusieurs fois à la demande de la
commune de Clichy-la-Garenne. Ainsi, entre 2007 et 2009, le programme de l’opération est
passé de 116 000 m² à 173 000 m². En outre, le programme a subi les effets du retard apporté
à l’adoption du nouveau PLU
7
.
Les avenants qui remettaient en cause l’économie de la convention ont encore accru la
fragilité de ses bases juridiques. La chambre considère de ce fait que le syndicat aurait dû
résilier la convention à l’amiable, puis procéder à une remise en concurrence.
5. LA CONVENTION D’AVANCE DE TRESORERIE
Les dispositions prévues par la convention
Le comité syndical a approuvé une convention d’avance de trésorerie par délibération en date
du 30 janvier 2004. Signée le 17 février 2004, elle n’a été rendue exécutoire que le 18 mai
2004.
L’opération bénéficie, en conséquence, d’une avance temporaire de trésorerie sans intérêt,
conformément à l’article 17 du cahier des charges. Le montant total annuel, annexé au
CRACL
8
2003 approuvé par le comité syndical dans sa séance du 12 décembre 2003, s’élève
à 11 100 K€.
Les avances sont versées
« sur simple demande écrite de la Sem 92 »
et remboursées
au
syndicat mixte au plus tard dans la cinquième année suivant chaque versement, sans pouvoir
dépasser l’année de l’expiration de la convention.
Les avenants successifs
Les cinq avenants, signés entre 2004 et 2010, modifient le montant maximum de l’avance
consentie, ainsi que les échéanciers de versement et de remboursement.
Les avenants n° 4 et 5 prévoient un échéancier de remboursement dont le terme est fixé à
2014 et en modifient les conditions. Chaque avance devra être remboursée au plus tard dans la
huitième année suivant son versement. Le budget prévisionnel, présenté annuellement au
syndicat, exposera les modalités de remboursement de ces avances de trésorerie,
conformément à l’article 19 du cahier des charges.
Les préambules de ces avenants précisent que ces modifications correspondent, d’une part, à
des retards conjoncturels du planning opérationnel des travaux et, d’autre part, à un
affinement des divers postes de dépenses.
7
PLU : plan local d’urbanisme
8
CRACL : compte rendu d’activité à la collectivité locale
8/15
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Le retard survenu pour l’adoption du PLU de la commune de Clichy-la-Garenne a directement
affecté les perspectives de commercialisation des droits à construire par la Sem 92. Pour faire
face à cette situation, le syndicat a demandé, fin 2009, à la Sem 92 de justifier l’utilisation de
l’avance de trésorerie qui lui avait été consentie. L’avenant n° 5 à la convention d’avance de
trésorerie a permis de mettre en place un comité de suivi des recettes et des dépenses à partir
du début de 2011.
La chambre considère que l’ajustement des échéanciers de versement et de remboursement
des avances de trésorerie découle des modifications successives du programme de l’opération
intervenues à l’initiative de la commune. Elle prend acte des dispositions que le syndicat a
prises pour y faire face.
6. LES MOYENS EN PERSONNEL
Jusqu’en 2009, la gestion administrative et financière des huit syndicats mixtes du
département des Hauts-de-Seine, dont celui de Clichy, a été assurée par des agents de ce
département détachés pour une partie de leurs fonctions. La partie urbanisme était suivie par
la Sem 92 et les services d’urbanisme de la ville de Clichy-la-Garenne. La chambre observe
qu’en se reposant en partie sur les moyens en personnel de la Sem 92, concessionnaire, le
syndicat concédant était mal armé pour la contrôler.
Devant l’augmentation du nombre de syndicats mixtes et la montée en charge de leurs projets,
leur président commun a demandé au département des Hauts-de-Seine de les doter d’une
équipe administrative et financière spécifique pour mieux maîtriser leur gestion.
Le département a constitué cette équipe en deux étapes. Par une délibération du 19 décembre
2008, il a mis à disposition un directeur et un cadre gestionnaire à compter du 1
er
avril 2009
puis, par une délibération du 25 juin 2010, trois cadres et deux assistantes de direction à
compter de juillet 2010.
Le «
pôle syndicats mixtes de rénovation urbaine
» est, ainsi, désormais doté, toutes
catégories confondues, de sept agents départementaux mis à disposition. Les conventions
précisent les missions des agents, le contrôle de leur activité, ainsi que les modalités de
remboursement de leur coût au prorata de la quotité de travail effectuée pour chaque syndicat.
La chambre observe que le déploiement de cette équipe affectée aux syndicats mixtes,
intervenu longtemps après leur création, contribue à une meilleure maîtrise de leur gestion sur
le plan
juridique, opérationnel et financier.
Pour sa part, le département des Hauts-de-Seine déclare souhaiter que cette équipe reprenne
en mains l’opération conduite par le syndicat mixte de Clichy-la-Garenne.
9/15
S4212017107 MP
7. L’ACTIVITE OPERATIONNELLE D’AMENAGEMENT
71- Le contrôle des études menées par la Sem 92
Les études pré-opérationnelles (étude urbaine, paysagère et de programmation, étude
circulation/déplacements et étude sociale) ont été lancées en 2003 et se sont poursuivies en
2004.
La dépense prévisionnelle relative à ces trois études principales, estimée à 304 K€, devait être
financée par des subventions de l’Etat à hauteur de 76 K€ et de la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) à hauteur de 44 K€, avec un solde à la charge du syndicat d’environ
184 K€.
La chambre observe que, si un acompte sur la subvention de la CDC a été imputé au
« réalisé »
des comptes rendus annuels, CRACL et CRFA
9
, en 2004 et 2005, en revanche,
aucune information n’est disponible concernant la concrétisation du financement de l’Etat.
De nombreuses autres études ont été financées par le syndicat, parmi lesquelles l’une portait
sur la
« réceptivité commerciale »,
l’autre sur le marché immobilier.
Les CRFA ne comportent pas toujours d’indication sur les modalités de mise en concurrence
et de choix des titulaires de ces études, ni sur les résultats et conclusions de ces prestations
10
.
Ils ne présentent pas non plus le planning de réalisation de ces études, ni les modalités
d’attribution et de financement ; en outre, les objectifs ne sont pas clairement précisés, ce qui
conduit à s’interroger sur leur niveau de cohérence et sur la réalité d’un phasage opérationnel.
Ils ne comportent que des points d’avancement relativement sommaires, sans exposer les
conclusions des études qui permettraient d’en vérifier la pertinence.
La chambre observe l’absence de contrôle du syndicat sur les études menées par la Sem 92.
72-
Des équipements publics mis en chantier avant l’approbation du dossier de réalisation
de Zac
- Le parc urbain, dénommé Parc des Impressionnistes
L’un des volets majeurs du projet urbain est l’aménagement de terrains appartenant à la ville
de Paris, en vue de la réalisation d’un vaste parc urbain d’intérêt intercommunal, d’environ
cinq hectares. Son coût d’acquisition a été évalué par le service des domaines à 5 370 K€ HT
en mars 2003.
Le projet lauréat a été présenté à la population, le 1er octobre 2006, tandis que le contrat de
maîtrise d’oeuvre a été finalisé le 1er décembre 2006.
9
CRFA : compte rendu financier annuel, équivalent des CRACL
10
En particulier, s’agissant de l’étude confiée au Grécam pour évaluer le niveau qualifié d’
« acceptable »
par les
différents opérateurs des charges foncières.
10/15
S4212017107 MP
C’est également en 2006, le 27 septembre, que s’est concrétisée l’acquisition amiable auprès
de la ville de Paris des terrains d’assiette du futur parc, d’une superficie de 52 652 m², pour un
montant total de 5 585 K€, payable en trois annuités, la première étant de 1 927 K€, frais de
notaires inclus.
Ce parc urbain présente un caractère public affirmé. L’acquisition ferme de l’emprise foncière
constituait un préalable ; elle a permis de structurer l’opération d’aménagement et de la rendre
attractive.
Un avant-projet détaillé (APD) a été présenté à la ville de Clichy-la-Garenne en juin 2007. La
ville l’ayant validé avec réserves, le démarrage des travaux a été reporté au troisième trimestre
2008. Le CRFA 2008 repousse de nouveau le démarrage des travaux à juin 2009 ; le CRFA
2009 confirme le démarrage des travaux en juillet de la même année.
La réception d’une première tranche de ce parc
11
a eu lieu en septembre 2010.
- Les créations de voirie nouvelles : la voie Eiffel et la voie de desserte du futur collège
Ces deux projets de création de voirie ont fait l’objet du lancement, en septembre 2004, d’un
appel d’offres en vue d’en désigner le maître d’oeuvre.
Les travaux relatifs à la voie Eiffel ont été achevés en août 2006. La remise au syndicat, puis
le transfert de gestion à la commune de Clichy-la-Garenne, ont été réalisés en juillet 2008
12
.
Les travaux d’aménagement de la voie de desserte du futur collège ont également été achevés
en août 2006
13
.
La chambre observe que le syndicat a pris un risque juridique et financier en mettant en
chantier des équipements publics, avant l’approbation du dossier de réalisation de la Zac sur
laquelle ils sont situés. En effet, le code de l’urbanisme dispose que la liste et le coût des
équipements publics ne sont arrêtés que dans le dossier de réalisation de Zac.
73- Le dossier de création de Zac
Par une délibération du 14 février 2007, le comité syndical a annulé une délibération du
24 janvier 2006, qui approuvait un dossier de création de la Zac «
Bac d’Asnières
»
14
.
Concomitamment
15
, lors de cette séance du 14 février 2007, le comité syndical a approuvé le
dossier de création de cette Zac qui inclut une étude d’impact, en date de janvier 2007.
11
Cf. rapport d’activités 2010
12
Cf. CRFA 2008
13
Cf. CRFA 2006
14
Délibération n° 07-04
15
Délibération n° 07-05
11/15
S4212017107 MP
Le rapport de présentation de cette délibération précise que «
ces évolutions qui n’entraînent
aucune modification dans la nature ni dans les options fondamentales de l’opération
d’aménagement, nécessitent une adaptation mineure des documents composant le dossier de
création et notamment l’étude d’impact
».
Alors que la ville de Clichy-la-Garenne venait de créer la Zac le 6 mars 2007, la Sem 92 a
passé, le 5 juin 2007, un marché dénommé «
marché d’études pour la poursuite de
l’élaboration du projet urbain
» pour un montant total de 478 K€.
Par délibération n° 2008-12 du 9 décembre 2008, le comité syndical a validé les objectifs de
modification de la Zac et approuvé les modalités d’une nouvelle concertation préalable. Le
programme prévisionnel a été porté de 111 000 à 160 000 m² de Shon. Les démarches de
concertation se sont déroulées entre le 26 janvier et le 10 juillet 2009. Pour sa part, le conseil
municipal de Clichy-la-Garenne a arrêté, le 18 octobre 2008, son nouveau plan local
d’urbanisme (PLU) qui intègre ces orientations d’aménagement.
Par délibération n° 2009-14 du 19 octobre 2009, le comité syndical a approuvé le bilan de la
concertation préalable et de l’actualisation de l’étude d’impact. Lors de la même séance, par
délibération n° 2009-15, il a approuvé la modification du dossier de création de la Zac. A
l’issue de cette délibération, le programme est passé de 111 000 m² à 173 000 m².
Cette densification est intervenue au profit de bureaux (+ 55 %), d’équipements publics
(+ 60 %) et de locaux à vocation industrielle.
Le programme prévisionnel ayant ainsi augmenté de 49 % par rapport au dossier de création
de Zac approuvé en 2007, la chambre observe une absence d’anticipation dans la définition de
ce programme et de son périmètre.
Ce n’est cependant qu’un an plus tard, le 19 octobre 2010, que la ville de Clichy-la Garenne a
effectivement créé la Zac.
Le conseil syndical, dans sa séance du 10 octobre 2011, a approuvé le lancement de la
procédure d’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique et d’enquête
publique parcellaire, dans la perspective d’approuver le dossier de réalisation, ainsi que le
programme des équipements publics, au cours du 1
er
trimestre 2012.
L’avant-projet de dossier de réalisation, remis à la chambre, intègre le parc urbain, alors
même que celui-ci a été réalisé dans son intégralité avant la création de la Zac (voir supra).
Au plan de la légalité, il convient de rappeler que la jurisprudence a confirmé le principe selon
lequel une convention d’aménagement ne peut pas être conclue avant la création de la Zac
qu’elle concerne, conformément à l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme tel qu’il
s’appliquait déjà en 2002.
12/15
S4212017107 MP
La cour administrative d’appel de Paris
16
,
la cour administrative d’appel de Lyon
17
, puis le
Conseil d’Etat, dans son arrêt du 8 décembre 2004, société Eiffel distribution – société
Levallois distribution (requête n° 270432), ont statué en ce sens. Dans cette dernière décision,
le Conseil d’Etat s’est prononcé au fond sur cette question, même s’il était saisi en l’espèce
sur l’annulation d’une ordonnance du juge des référés.
La chambre observe que le syndicat a fait peser un nouveau risque juridique sur la concession
d’aménagement en la concluant avant la création de la Zac à laquelle elle se rattache.
8. L’EVOLUTION DES BILANS FINANCIERS DE L’AMENAGEMENT
L’analyse de l’évolution des bilans financiers de l’opération d’aménagement se fonde sur les
informations présentées dans les comptes rendus financiers annuels.
Les budgets prévisionnels
- Les dépenses
En huit ans, de 2002 à 2010, le budget prévisionnel de l’opération, qui s’établit à 106 003 K€
HT en 2010, a plus que doublé. Entre 2006 et 2009, le budget prévisionnel a augmenté de
78 %. Le 18 octobre 2008, la commune a arrêté son PLU, ce qui a conduit à densifier le
programme prévisionnel de l’opération.
La chambre observe que la faisabilité économique et financière de l’opération n’avait pas été
suffisamment appréciée à l’origine. Les principaux postes de dépenses prévisionnelles ont
augmenté en fonction de l’affinement de la programmation des équipements publics et des
aménagements à réaliser, qui découle de l’évolution du projet urbain souhaité par la commune
de Clichy-la-Garenne.
Les dépenses prévisionnelles de mise en état des sols ont particulièrement augmenté, pour
mener un important travail de dépollution avant aménagement, et ce, alors que les études
d’évaluation des risques avaient conclu à la présence de polluants.
Par ailleurs, les dépenses prévisionnelles concernant les ouvrages de superstructures n’avaient
pas été intégrées, tant que le dossier n’avait pas été reconnu éligible au titre du contrat de plan
Etat-région 2000-2006 ; elles ont partiellement été intégrées dans le Crac 2012.
Deux autres postes de dépenses prévisionnelles ont particulièrement augmenté : les études
(opérationnelles et pré-opérationnelles) et les travaux de voirie et réseaux (incluant la création
de voies nouvelles).
16
29 mars 1993, Association pour l’information et la défense de l’environnement et de l’urbanisme, AJDA
1993.736
17
31 décembre 1996, Société d’aménagement de Port Léman et commune de Chens-sur-Léman, n° 93LY01138
13/15
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En revanche, la rémunération prévisionnelle de la Sem 92 est restée conforme aux stipulations
de la convention. Dans la convention initiale, en 2002, exprimée en pourcentage sur les
différents postes de dépenses
18
,
elle s’établissait à 6,21 % des dépenses HT
19
. Dans le CRFA
2010, elle s’élève à 6,39 % des dépenses HT.
La durée initiale de la convention d’aménagement était de huit ans. Bien que de telles
opérations soient susceptibles d’évoluer dans le temps, il y a lieu de relever que l’avenant
n° 6, signé le 2 septembre 2009, a porté sa durée de huit à 14 ans. La chambre observe que
l’ampleur de cette prorogation témoigne d’une programmation mal maîtrisée par la commune.
- Les recettes
Le montant prévisionnel des cessions de charges foncières a augmenté par rapport à
l’estimation initiale de 2002. En l’absence de consultation des promoteurs par le
concessionnaire d’une part, et d’approbation du PLU d’autre part, ce montant était entaché
d’une grande incertitude.
Par ailleurs, l’évolution du poste
« subventions »
est liée aux financements attribués par l’Etat
et la région au titre du contrat de plan 2000-2006.
- Le besoin de financement
Le besoin prévisionnel d’emprunt
a varié selon l’évolution du programme des équipements
publics. Il est passé de 5 488 K€ dans la convention publique d’aménagement de 2002 à
11 200 K€ au CRFA 2005, avant de devenir nul depuis le CRFA 2008.
Aucun emprunt n’a été mobilisé. En effet, à partir de 2004,
le syndicat a accepté de couvrir le
besoin de financement de l’opération par une avance de trésorerie qui s’est révélée moins
coûteuse que le recours à l’emprunt. Les versements se sont achevés en 2009 et les
remboursements devraient se terminer en 2014.
Depuis 2010, la Sem 92 bénéficie en outre d’un découvert individualisé accordé par la Caisse
des dépôts, qu’elle ne mobilise qu’en tant que de besoin.
74-
Le
« réalisé »
à la fin de 2010
- Les dépenses
A la fin de 2010, les dépenses étaient réalisées à hauteur de 29 % de leur montant
prévisionnel. Compte tenu du niveau d’avancement de l’opération, une proportion de l’ordre
de 63 % serait apparue plus cohérente.
18
Soit 2,5 % sur les dépenses d’acquisition auprès des tiers, 1 % sur les dépenses d’acquisition auprès de la ville
de Clichy-la-Garenne, 2,5 % sur les dépenses de travaux TTC et de maîtrise d’oeuvre et 2 % des montants fixés
dans les actes de cession ou de location à long terme pour ce qui concerne les missions de commercialisation.
19
HT : hors taxes
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Concernant l’aménageur, le taux de rémunération de la Sem 92 ressort à environ 7 % des
dépenses HT
20
. Ce pourcentage moyen semble cohérent dans la mesure où la Sem 92, à la fin
2010, n’a pratiquement pas commercialisé de charges foncières.
- Les recettes
Une régularisation de la participation du syndicat a été opérée dans le CRFA 2010 : un trop-
perçu de 1 343 216,75 € a été remboursé au département des Hauts-de-Seine. Le taux de
réalisation des recettes ressort à la fin 2010 à 22 %, avec une forte mobilisation de la
participation du syndicat.
Les retards de l’opération se traduisent par un décalage de sept points entre les dépenses
d’acquisition et les travaux d’aménagement (depuis 2004) rapportées aux cessions de charges
foncières (depuis 2010). Ils induisent un important besoin de trésorerie et justifient la création
du comité de suivi des recettes et des dépenses.
La chambre observe que, huit ans après la signature de la concession d’aménagement et le
lancement des premières études, l’opération n’a pas encore trouvé son rythme de croisière.
9. UNE MAITRISE RENFORCEE DE L’OPERATION
Les incertitudes sur la politique communale, ainsi que les surcoûts induits par les retards de
l’opération, ont conduit le comité syndical à prendre des dispositions pour renforcer sa
maîtrise de l’opération.
Les dispositions structurelles prises par le conseil syndical
Dans son rapport d’activité 2010, le syndicat a identifié les risques potentiels de l’opération,
ainsi que les solutions pour y remédier. Plus récemment, il a engagé une réflexion relative à la
gestion de l’opération, en partenariat avec les membres du syndicat. Il étudie les hypothèses
de poursuivre la concession ou de l’interrompre avant son terme, avec leurs conséquences et
leurs modalités de mise en oeuvre.
La chambre recommande au syndicat de mener à son terme cette réflexion entreprise avec ses
membres sur la gestion de l’opération, afin de s’accorder sur la stratégie à suivre.
Un comité de suivi des recettes et des dépenses, mis en place depuis le 20 janvier 2011, suit,
de manière très fine, les entrées et les sorties de trésorerie de l’opération et les échéanciers de
réalisation. Ce comité réunit les élus et cadres administratifs du syndicat mixte, ainsi que les
représentants du département des Hauts-de-Seine, de la ville de Clichy-la-Garenne et de la
Sem 92.
20
Les modalités de calcul de ce pourcentage sont identiques à celles exposées au § 7.1.
15/15
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Un audit juridique du CRFA 2011 a été réalisé et soumis à l’approbation du comité syndical
du 12 mars 2012. Un marché de prestations de services juridiques et de représentation en
justice
21
a été attribué le 20 juin 2011 pour une durée de quatre ans. Un marché d’assistance
en matière de finances locales et de comptabilité publique
22
a été attribué, le 21 juin 2011, à
une société d’expertise comptable pour une durée de quatre ans.
Les dispositions conjoncturelles prises par le comité syndical
Le comité syndical a strictement limité les dépenses pour 2012 et 2013, du fait de
l’impossibilité de percevoir les recettes de charges foncières et les participations des
constructeurs au financement des équipements publics. Il a décidé de céder les terrains
destinés à accueillir des opérations de logement social et espère ainsi éviter de dégrader
davantage la trésorerie.
La chambre observe que la stricte limitation des dépenses constitue une réponse prudente en
situation de crise, dans l’attente de décisions stratégiques.
Les relations du syndicat avec la Sem 92
Le renforcement de la maîtrise de l’opération passe par un contrôle renforcé du syndicat sur la
Sem 92, à laquelle plusieurs courriers d’alerte ont été adressés. Le dernier, en date du
28 septembre 2011, évoque le retard pris dans l’approbation du dossier de réalisation, faute de
production des études nécessaires à son approbation, ainsi que les risques contentieux pesant
sur l’opération. Selon la Sem 92, le retard pris pour délivrer le complément à l’étude d’impact
serait dû à une incertitude procédurale désormais levée.
Le syndicat a, par ailleurs, demandé à la Sem 92 d’établir mensuellement un état
d’avancement opérationnel en présence de tous les acteurs concernés et fixé les conditions de
présentation des CRFA à venir. La Sem 92 souscrit pleinement à cette demande.
Enfin, selon la Sem 92, le CRFA 2011 a pris en compte le recours contentieux déposé contre
la convention d’aménagement, en tenant compte d’échanges avec le syndicat.
Vers un avenant n° 7 à la concession d’aménagement
Un avenant n° 7 à la concession est prévu pour mettre à jour des apports en nature dont le
périmètre est modifié et dont France Domaine doit de nouveau estimer la valeur.
21
Droit des opérations d’aménagement, droit des syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des
groupements de collectivités et d’autres personnes morales de droit public
.
22
Assistance opérationnelle et formation