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OUR DES

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OMPTES

Avertissement

Synthèse

du

Rapport public thématique

C

ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et

l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations et des organismes

concernés figurent à la suite du rapport.

Octobre 2012

Sommaire

Introduction

A

l’origine Association Ushuaïa, la Fondation Nicolas Hulot pour la nature et l’homme

est devenue, en août 1996, la première fondation reconnue d’utilité publique dans le

domaine de l’environnement.

La fondation s’est longtemps vouée à l’éducation du public, notamment les plus jeunes, à l’en-

vironnement, avant d’évoluer, à la faveur de la révision de ses statuts en 2005, vers des activités

davantage orientées vers « la mobilisation citoyenne » avec ce que la fondation qualifie

de « lobbying

d’intérêt général ».

Cette évolution s’est accompagnée d’un appel croissant à la générosité publique dont les pro-

duits, malgré leur progression sensible

de 2004 à 2007, n’ont jamais représenté plus de 19 % du

total des ressources de la fondation.

La Fondation Nicolas Hulot pour la nature et l’homme bénéficie également de concours finan-

ciers publics et de ressources tirées du mécénat d’entreprise qui avoisinent les 60 %.

Ce premier contrôle de la Cour sur la fondation a eu pour objet de vérifier :

- en application

du premier alinéa de l’article L. 111-8 du code des juridictions financières, le

compte d’emploi des ressources collectées auprès du public, de 2005 à 2010, et la conformité des

dépenses engagées aux objectifs poursuivis par les appels à la générosité publique ;

- en application

du troisième alinéa de l’article L. 111-8 du code des juridictions financières,

l’emploi des ressources tirées du mécénat pour l’exercice 2010

et la conformité des dépenses enga-

gées à ce titre aux objectifs de la fondation ;

- en application

des articles L. 111-7 et R. 133-4 (quatrième alinéa) du même code, le compte

d’emploi des concours financiers publics reçus par la fondation pour la période 2005-2010.

Cour des comptes

Présentation

de la fondation

Statuts et

organisation

Aux termes de l’article 2 de ses sta-

tuts originels, la Fondation Nicolas

Hulot pour la nature et l’homme avait

«

pour but de développer l’éducation à l’envi-

ronnement

» dans le cadre «

d’un engagement

éducatif, scientifique et culturel au service du

patrimoine naturel de l’humanité

». Elle était

administrée par un conseil d’administra-

tion appelé à se réunir « au moins tous

les six mois » (art. 7 des statuts) et alors

constitué de treize membres répartis en

trois collèges (art. 4 des statuts) :

1°) les membres de droit, au nombre

de trois : le ministre de l’intérieur ou son

représentant ; le ministre chargé de l’en-

vironnement ou son représentant ; le

ministre chargé de l’éducation nationale

ou son représentant ;

2°) les représentants des fondateurs,

au nombre de cinq : le président fonda-

teur, Nicolas Hulot ; Rhône-Poulenc

S.A ; EDF ; la mairie de Paris ; l’Oréal ;

3°) les personnalités qualifiées, soit

«

cinq membres, personnes physiques, cooptés

par les sus-désignés

, [membres de droit et

fondateurs]

en raison de leurs compétences

personnelles dans le domaine d’activité de la

Fondation

».

Au sein de son conseil d’adminis-

tration, la fondation n’a pu réunir le

nombre de personnalités qualifiées

prévu dans ses statuts en 2007 et 2008,

bien que celui-ci ait été réduit de cinq à

trois en 2005.

Alors que les fonctions d’adminis-

trateur sont gratuites, la Fondation

Nicolas Hulot pour la nature et

l’homme rémunère, à l’inverse, certains

experts de ses comités consultatifs sans

que le principe de cette rémunération

soit autorisé par ses textes constitutifs.

Il lui appartient donc d’entreprendre

les diligences nécessaires pour faire

approuver par l’autorité administrative

une modification sur ce point de son

réglement intérieur.

La Fondation Nicolas Hulot pour la

nature et l’homme comptait en 2010 une

quarantaine de collaborateurs.

Sa masse salariale a beaucoup pro-

gressé depuis 2005 pour représenter

plus de 40 % de ses

ressources,

mais ce

constat traduit aussi son activité d’ex-

pertise et de diffusion vers le grand

public.

Les actions

De 1990 à 2005, une fon-

dation vouée à l’éducation

à l’environnement

Jusqu’en 2005, la mission de la

fon-

dation était pédagogique et orientée vers

Présentation de la fondation

les jeunes et le milieu scolaire. Elle a

lancé en mars 1997 sa première cam-

pagne d’engagement civique en faveur

de l’environnement. C”est en 2004,

qu’est ouverte l’école Nicolas Hulot

pour la nature et l’homme dédiée à la

connaissance et à la défense de la biodi-

versité.

Le temps du « lobbying

d’intérêt général » (2005-

2010)

La révision statutaire de 2005 a été

l’occasion d’élargir l’objet statutaire,

notamment au lobbying, qualifié par la

fondation, d’intérêt général.

Les

grandes

étapes

de

cette

deuxième phase de la fondation sont les

suivantes : en mai 2005, lancement du

"

Défi pour la Terre

", première campagne

citoyenne d’envergure nationale, en

2006 le "

Pacte écologique

",

2007

participa-

tion au "Grenelle de l’Environnement"

lancé par le Président de la République.

L’exercice désormais central pour la

fondation de «

veille et prospective politique

»

allait se poursuivre, voire s’amplifier, les

trois années suivantes.

La structure des

ressources

De 2005 à 2010, hors éléments

exceptionnels et dons en nature, la

Fondation Nicolas Hulot pour la nature

et l’homme a disposé en moyenne d’en-

viron

4,7 M€ par an de ressources dont

trois catégories en représentent la quasi-

totalité : les produits de la générosité

publique, les ressources tirées du mécé-

nat d’entreprises et les concours finan-

ciers publics.

Cour des comptes

Le contrôle de l’emploi

des produits de la

générosité du public

Les produits issus

de la générosité

publique

Pour l’essentiel, il s’agit de dons, la

fondation n’ayant eu à accepter que 5

legs entre 2005 et 2010. Jusqu’en 2005

inclus, les dons apparaissent comme une

ressource mineure pour la fondation, ne

représentant cette année-là que 4,3 % de

ses produits (courants).

En 2007, la fondation s’engage dans

une stratégie active d’appel à la généro-

sité publique. La hausse des dons inter-

venue semble aussi très corrélée à une

actualité importante sur cette période,

notamment le Pacte écologique et à

l’image favorable qu’en a retiré Nicolas

Hulot.

Dès lors, il s’ensuit des éléments de

fragilité, sinon d’incertitude, qui sem-

blent corroborés par les chiffres de

l’exercice 2010, lesquels marquent une

baisse avoisinant le tiers de la collecte

par rapport à 2009.

Les comptes d’em-

ploi de 2005 à 2010

Les comptes d’emploi de

2005 à 2007

La Fondation Nicolas Hulot pour la

nature et l’homme établissait déjà, avant

l’intervention du règlement 2008-12, des

comptes d’emploi des ressources (CER)

"générosité

publique"

spécifiques,

conformément à l’esprit de la législation

de 1991, ce qui doit être porté à son cré-

dit.

Cela étant, l’examen de ces comptes

d’emploi des ressources 2005 à 2007

a

montré que leur présentation comme

l’exhaustivité des informations à com-

muniquer

(rubriques

obligatoires)

n’étaient pas conformes aux prescrip-

tions de l’arrêté du 30 avril 1993.

Les comptes d’emploi de

2008 à 2010

Depuis 2008, le compte d’emploi

des ressources de la Fondation est pré-

senté en la nouvelle forme requise par le

règlement 2008-12.

Aux termes de celui-ci, les missions

sociales doivent «

être libellées avec concision

et clarté afin de correctement renseigner les

donateurs (…) et clairement explicitées dans

l’annexe comptable en aval du compte emploi

annuel des ressources

».

La fondation définit, dans son

annexe

comptable,

huit

missions

sociales, nomenclature que reprend son

compte d’emploi des ressources mais

qui ne retrace pas son activité telle

qu’elle-même la décrit dans ses statuts

ou dans sa communication publique.

Ainsi, alors qu’à partir de 2008, elle

présente, à juste titre, le champ "veille,

prospective politique, propositions, lob-

bying" comme sa principale mission,

son compte d’emploi des ressources ne

retrace pas l’ensemble des ressources

affectées à cette action qui se retrouvent

diluées dans des rubriques de pro-

grammes thématiques.

En application du règlement 2008-

12, il appartient à la fondation de définir

librement ses missions sociales. Mais

l’objet statutaire, la communication

publique sur ces missions et leur

nomenclature dans le compte d’emploi

des ressources doivent être mis en cohé-

rence afin que celui-ci – dont c’est la

finalité - permette de retracer l’alloca-

tion des ressources tirées de la généro-

sité publique aux missions sociales.

Nonobstant ces remarques, l’emploi

des produits de la générosité publique

par la fondation est apparu conforme

aux objectifs affichés dans ces appels à

celle-ci.

Le contrôle de l’emploi des

produits de la générosité du

public

Cour des comptes

Le contrôle de l’emploi

des ressources tirées du

mécénat

Fondation

reconnue

d’utilité

publique concourant à la défense de

l’environnement naturel, la Fondation

Nicolas Hulot pour la nature et

l’homme est autorisée à recevoir des

contributions d’entreprises publiques ou

privées au titre du mécénat, en applica-

tion des dispositions de la loi n° 2003-

709 du 1er août 2003 relative au mécé-

nat, aux associations et aux fondations.

Les ressources procurées par le

mécénat d’entreprise (numéraire et en

nature) se sont élevées en 2010 à

4 362 623 €, soit plus de 77 % du total

de ses recettes courantes, pourcentage

très supérieur au plafond de 50 % qu’af-

fiche viser elle-même la fondation.

En application des dispositions du

3ème alinéa de l’article L. 111-8 du code

des juridictions financières, le contrôle

de la Cour a porté sur

«

la conformité entre

les objectif

s (de la fondation)

et les dépenses

financées par ces dons

».

La fondation recourt systématique-

ment à la pratique du conventionnement

pour encadrer ses partenariats avec des

entreprises, ce qui doit être porté à son

crédit, dès lors que la passation d’une

convention en matière de mécénat n’est

pas obligatoire.

Les annexes et clauses particulières

qui y sont introduites montrent que la

fondation est consciente des risques

pour son image, qu’il s’agisse de son

indépendance d’action ou de parole, ou

du risque d’accusation de se livrer contre

rémunération à la pratique de l’ "éco-

blanchiment" .

Il lui appartient donc de veiller au

respect des objectifs et des clauses figu-

rant dans ses conventions de mécénat.

Ainsi, la fondation prévoit une

clause conventionnelle suivant laquelle

«

un lien hypertexte sera établi à partir du site

Internet de la Fondation vers une page institu-

tionnelle et non marchande du site du parte-

naire dans laquelle celui-ci pourra expliquer le

sens de son mécénat au profit de la fondation

».

Dans nombre de cas, le lien renvoie au

contraire au site de droit commun du

partenaire et donc à des pages de nature

commerciale.

Mais surtout, dans sa communica-

tion publique concernant ses partena-

riats avec des entreprises, la fondation

insiste sur l’opportunité qu’ils lui offrent

de diffuser de bonnes pratiques environ-

nementales vis-à-vis de ces entreprises.

La question se pose des moyens qu’elle

se donne vraiment pour évaluer la réali-

sation concrète de cet objectif sur lequel

ses rapports d’activités sont peu diserts.

Nonobstant, l’emploi des ressources

tirées du mécénat est apparu conforme

aux objectifs de la fondation.

Cour des comptes

Le contrôle de l’emploi des

concours financiers publics

Les subventions

d’exploitation

Conformément à l’article L. 111-7

du code des juridictions financières, la

Cour a procédé à l’examen de l’emploi

de ces subventions sur la période sous-

revue sachant que la Fondation Nicolas

Hulot pour la nature et l’homme a été en

mesure de fournir, chaque fois que

demandé, le compte d’emploi de ces

subventions.

La vérification

n’a pas fait apparaî-

tre d’anomalie dans l’emploi

des sub-

ventions d’exploitation ni dans la resti-

tution aux organismes attributaires de

leurs comptes d’emplois.

La subvention d’in-

vestissement du

ministère de la cul-

ture pour la restau-

ration du Fleur de

Lampaul

Outre son siège social, l’essentiel du

patrimoine immobilier de la Fondation

Nicolas Hulot pour la nature et

l’homme était constitué par le bateau

"Fleur de Lampaul", gréement construit

en 1948, classé monument historique

depuis le 21 janvier 1987 et acquis par la

fondation à l’automne 2001.

Entre janvier 2004 et janvier 2005, le

devis de restauration présenté au conseil

d’administration de la fondation est

passé de 325 000 €

à 961 566 €, TTC.

L’approbation

par les administra-

teurs de cette augmentation

a été condi-

tionnée par la perspective de l’octroi, par

l’Etat, d’une subvention à hauteur

de 40 % au motif que le bâtiment avait

été classé monument historique en

1987.

En définitive, la fondation a reçu

du ministère de la culture une subven-

tion de 230 072,24 €.

En 2010,

la fondation a mis fin à

l’exploitation du bateau et elle a cédé

51 % des parts de celui-ci sans en infor-

mer les services du ministère de la cul-

ture.

Or, en application de l’article L. 622-

16 du code du patrimoine, «

Toute aliéna-

tion

[d’un objet classé au titre des monu-

ments historiques]

doit dans les quinze jours

de la date de son accomplissement, être notifiée

à l’autorité administrative par celui qui l’a

consentie

», disposition dont la mécon-

naissance

est sanctionnée par l’article

L. 624-1 du même code.

Il est avéré qu’il y a eu changement

dans l’affectation du Fleur de Lampaul ,

celui-ci devant désormais être consacré

entre autres

à des «

sorties à la journée à

thème

» (historique, gastronomique, ini-

tiation à la voile, etc.), ou à des croi-

sières.

Ce constat aurait dû entrainer l’ap-

plication par le ministère de la culture

des dispositions

de l’article 15 du décret

n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif

aux subventions de l’Etat pour des pro-

jets d’investissement,

lequel, dans le cas

où «

l’objet de la subvention ou l’affectation de

l’investissement subventionné ont été modifiés

sans autorisation

», prévoit qu’alors «

l’au-

torité compétente exige le reversement total ou

partiel de la subvention

» .

Les mises à disposi-

tion de personnel en

provenance du

ministère de l’édu-

cation nationale

La Fondation Nicolas Hulot pour la

nature et l’homme a également bénéficié

de la part de l’Etat, entre 2005 et 2010,

de 4 mises à disposition de fonction-

naires par l’Etat

dont deux en prove-

nance du ministère de l’éducation natio-

nale.

Le cadre juridique des mises à dispo-

sition est fixé par les articles 41, 42 et 44

de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984

portant dispositions statutaires relatives

à la fonction publique de l’Etat, modi-

fiée par la loi n° 2007-148 du 2 février

2007 (art. 10).

Au regard de ces dispositions,

la

fondation, avant comme après le 1er

juillet 2007, entrait dans la catégorie des

organismes pouvant bénéficier de mises

à disposition de fonctionnaires d’Etat.

Sous le régime antérieur au 1er juil-

let 2007,

l’exonération totale ou par-

tielle du remboursement suppose qu’elle

soit prévue dans une convention «

passée

entre l'administration gestionnaire et l'orga-

nisme d'accueil

».

Concernant les mises à dispositions

des 2 fonctionnaires du ministère de

l’Education nationale, ni la fondation ni

le ministère de l’éducation nationale

n’ont fourni un exemplaire de la

convention passée à ce titre.

En outre,

les 2 fonctionnaires en

question avaient, dès 2004, été affectés à

l’Ecole Nicolas Hulot pour la nature et

l’homme, qui, juridiquement, est une

personne morale distincte de la fonda-

tion, même si cette dernière siège au

conseil d’administration de l’Ecole

conjointement avec la Fondation de

France.

Or aucune convention n’a été passée

entre le ministère de l’éducation natio-

nale et cette association, respectivement

«

administration gestionnaire

» et «

organisme

d’accueil

» au sens de l’article 3 du décret

du 16 septembre 1985.

Dans le nouveau cadre issu de la loi

du 2 février 2007, le renouvellement de

mises à disposition antérieures n’était

cette fois-ci possible qu’à deux condi-

tions : comme précédemment, être

prévu par une convention entre l’admi-

nistration d’origine et l’organisme d’ac-

Le contrôle de l’emploi des

concours financiers publics

cueil ; et, sauf dérogation prévue par la

loi, donner lieu à remboursement par

l’organisme d’accueil.

Outre la persistance du défaut de

toute convention avec le ministère de

l’éducation nationale, l’Ecole Nicolas

Hulot n’entrait pas dans le champ des

dérogations législatives au principe du

remboursement.

Sous bénéfice des règles de prescrip-

tion, il s’ensuit que les mises à disposi-

tion consenties par le ministère de l’édu-

cation nationale au cours des exercices

contrôlés doivent être remboursées à

l’Etat.

Par-delà les conséquences pour la

fondation et pour l’école, la responsabi-

lité de cette situation incombe d’abord

au ministère de l’éducation nationale qui

ne pouvait ignorer la méconnaissance

des dispositions législatives et réglemen-

taires qui caractérisait dès l’origine ces

mises à disposition.

Le ministre a depuis fait savoir que

le soutien de son ministère aux projets

portés par le monde administratif en

complément de l’action ministérielle

s’inscrivait désormais

“totalement dans le

cadre des dispositions législatives et réglemen-

taires en vigueur”

.

Subventions

publiques et

conventions

réglementées

L’article L. 612-5 du code de com-

merce dispose :

«

Le représentant légal ou, s'il en existe un,

le commissaire aux comptes d'une personne

morale de droit privé non commerçante ayant

une activité économique ou d'une association

visée à l'article L. 612-4 présente à l'organe

délibérant ou, en l'absence d'organe délibérant,

joint aux documents communiqués aux adhé-

rents, un rapport sur les conventions passées

directement ou par personne interposée entre la

personne morale et l'un de ses administrateurs

ou l'une des personnes assurant un rôle de man-

dataire social…. L'organe délibérant statue sur

ce rapport... Les dispositions du présent article

ne sont pas applicables aux conventions cou-

rantes conclues à des conditions normales qui,

en raison de leur objet ou de leurs implications

financières, ne sont significatives pour aucune

des parties

».

L’article L. 612-4, premier alinéa, du

même code vise « (toute)

association ayant

reçu annuellement des autorités administratives,

au sens de l'article 1er de la loi du 12 avril

2000 , ou des établissements publics à caractère

industriel et commercial une ou plusieurs sub-

ventions dont le montant global dépasse un seuil

fixé par décret

(…)

».

Introduite par l’article 5 de l’ordon-

nance 2005-856 du 28 juillet 2005, cette

disposition couvre le cas des fondations

Le contrôle de l’emploi des

concours financiers publics

Le contrôle de l’emploi des

concours financiers publics

comme le précise l’article 9 de cette

même ordonnance.

En conséquence, toute convention

passée entre la Fondation Nicolas Hulot

pour la nature et l’homme et l’un de ses

administrateurs, ou entre la Fondation

Nicolas Hulot

pour la nature et

l’homme et une autre personne morale

dont l’un des "responsables" est simulta-

nément administrateur de la fondation,

ressortit du régime des conventions

réglementées tel que fixé à l’article

L. 612-5 précité du code du commerce.

Aucune dérogation n’exonère par

ailleurs l’Etat pris en sa qualité d’admi-

nistrateur.

Il en résulte que relevaient du régime

des

conventions

réglementées

les

conventions passées par la Fondation

Nicolas Hulot pour la nature et

l’homme, entre 2005 et 2010, aux fins de

subventions avec les ministères de l’édu-

cation

nationale et de l’environnement,

les ministres concernés en charge étant

ès qualités administrateurs de la fonda-

tion.

La fondation a indiqué à la Cour que

les nouveaux statuts prévoiraient de

remplacer le collège des membres de

droit par la participation d’un commis-

saire du gouvernement aux séances du

conseil.

Conclusion

S

’agissant de l’emploi des produits de la générosité publique, la Cour constate que l’emploi

des produits de la générosité publique apparaît conforme aux objectifs des appels. La Cour

observe cependant que la présentation des missions sociales dans le compte d’emploi des ressources

ne permet pas de retracer celles-ci telles que la fondation les définit par ailleurs.

S’agissant des ressources tirées du mécénat, l’examen approfondi des principales conventions

permet à la Cour, en l’état de ses informations, de conclure à la conformité aux objectifs de la fon-

dation des dépenses financées par ces ressources. Toutefois, alors que, dans sa communication

publique, la fondation insiste sur l’opportunité offerte par ces partenariats de diffuser de bonnes pra-

tiques environnementales auprès des personnels et dirigeants de ces entreprises, elle ne se donne pas

réellement les moyens d’évaluer la réalisation concrète de cet objectif.

Enfin, en ce qui concerne l’emploi des concours financiers publics dont a bénéficié la fondation,

les investigations de la Cour n’ont pas fait apparaître d’anomalies dans l’emploi des subventions

d’exploitation, ni dans la restitution aux organismes attributaires des comptes d’emploi de ces

concours. Il y a néanmoins deux exceptions à ce constat : les conditions dans lesquelles le ministère

de l’éducation nationale a mis deux de ses fonctionnaires à disposition de la fondation et les condi-

tions de la cession et du changement d’affectation du vieux gréement Fleur de Lampaul, après sa

restauration subventionnée par le ministère de la culture.

Recommandations

compléter le règlement intérieur

de la fondation pour prévoir si cette

pratique devait perdurer - la rémunéra-

tion éventuelle de membres des comi-

tés visés à l’article 7 des statuts ;

procéder à la mise en cohérence

entre la nomenclature des missions

sociales dans le compte d’emploi des

ressources et la définition qu’en donne

la fondation dans ses statuts et sa com-

munication publique ;

formaliser l’évaluation de l’ob-

jectif de diffusion de bonnes pratiques

environnementales attendu des entre-

prises apportant à la fondation leur

concours par voie de mécénat.