Bureau 413/ MCB
./.
6, Cours des Roches - B.P. 226 - Noisiel - 77441 Marne la Vallée Cedex 2
Tel.
01.64.80.88.88
Fax
01.64.80.88.53
L
e
P
résident
N°/G/166/12-0306 B
NOISIEL, le
11 MAI 2012
N° 12-0047 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France sur la gestion de
l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP).
Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l’article
L. 243-5, alinéa 4, du code des juridictions financières
.
Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l’assemblée
délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de
l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l’assemblée, le document final sera considéré comme
un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les
conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
P.J. :
1
Monsieur le Président directeur général
de l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP)
195, rue de Bercy
75012 PARIS
Bureau 413/ MCB
2
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport
d’observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l’assemblée
délibérante.
Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du
code précité, le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis au préfet de la région
Ile-de-France, préfet de PARIS et au directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France
et du département de PARIS.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
Jean-Yves BERTUCCI
S2-2120096 / BB
1/51
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
AGENCE FONCIERE ET TECHNIQUE DE LA REGION PARISIENNE
(AFTRP)
*****
Exercices 2005 et suivants
S2-2120096 / BB
2/51
SOMMAIRE
RAPPEL DE LA PROCEDURE
.............................................................................................................................
5
1
ERE
PARTIE : L’ACTIVITE DE L’AFTRP ET SON CADRE D’ACTION
...............................................
5
1.1.
L
E CADRE DE REFERENCE
............................................................................................................................
5
1.1.1. Les enjeux des politiques foncière et d’aménagement
.........................................................................
5
1.1.2. Le cadre d’action de l’AFTRP
...........................................................................................................
10
1.1.3. Les résultats et la part de marché de l’AFTRP en Ile-de-France
......................................................
13
1.2.-
L
A GOUVERNANCE
....................................................................................................................................
15
1.2.1. Les organes de direction
....................................................................................................................
15
1.2.2. Le contrôle interne et le suivi des risques
..........................................................................................
17
1.2.3. Le contrôle externe
............................................................................................................................
20
1.3.
L’
ACTIVITE DE L
’AFTRP
..........................................................................................................................
21
1.3.1. L’aménagement
.................................................................................................................................
21
1.3.2. Le cas particulier des opérations de rénovation urbaine
..................................................................
25
1.3.3. Les prestations de service au profit d’autres personnes publiques
...................................................
28
2
EME
PARTIE : LE MODELE ECONOMIQUE DE L’AFTRP ET SES PERSPECTIVES
.................
32
2.1.
L
A FIABILITE DES COMPTES A ETE AMELIOREE
........................................................................................
32
2.1.1. Méthode comptable appliquée
...........................................................................................................
32
2.1.2. Diligences effectuées et constats
.......................................................................................................
32
2.1.3. Qualité de l’information comptable donnée par l’AFTRP
................................................................
33
2.2.
L
A SITUATION FINANCIERE RESTE SAINE
..................................................................................................
34
2.2.1. L’analyse du bilan
.............................................................................................................................
34
2.2.2. L’analyse du compte de résultat
........................................................................................................
37
2.2.3 L’évolution de la trésorerie
................................................................................................................
39
2.3.
L
A DEGRADATION DE LA RENTABILITE INTERNE
......................................................................................
40
2.3.1. Une rentabilité en baisse sur les opérations d’aménagement et un manque de compétitivité sur les
prestations de service
..................................................................................................................................
40
2.3.2. Une nécessaire interrogation sur l’origine des surcoûts de l’AFTRP
...............................................
41
2.3.3. Une nécessaire révision des modalités d’imputation des coûts indirects et de facturation
...............
43
2.4. U
NE CONCURRENCE CROISSANTE ENTRE OPERATEURS PUBLICS
...................................................................
43
CONCLUSION
.....................................................................................................................................................
46
- A N N E X E S -
..............................................................................................................................................
47
S2-2120096 / BB
3/51
L’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) est un établissement public
national à caractère industriel et commercial
sui generis
. Selon ses statuts, et par exception à
la distinction posée par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale,
elle est chargée à la fois d’interventions foncières, d’opérations immobilières et de toutes
actions ou opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.
Créée dans les années 60 pour l’aménagement des villes nouvelles, elle est toujours, en 2010,
le premier opérateur foncier de la région Ile-de-France, bien que ce ne soit plus son coeur de
métier. Elle détient près de 9 % des surfaces foncières libres ouvertes à l’urbanisation, soit
860 hectares (ha), sur les 9 400 ha identifiés par l’observatoire régional du foncier (ORF) et
gère également 5 126 ha pour le compte de l’Etat. Par ailleurs, l’AFTRP a produit, depuis
2006, 3 % des logements autorisés chaque année en Ile-de-France (hors individuel pur) et entre
1 et 4 % des mètres carrés (m²) de surface hors oeuvre nette (SHON) autorisés annuellement
pour les zones d’activité économique.
Depuis le milieu des années 2000, son action s’inscrit dans un marché concurrentiel, mais
déclinant, avec la baisse du nombre des grandes opérations d’aménagement concerté, en dépit de
besoins non satisfaits en matière de logement, du fait de l’intervention d’opérateurs publics toujours
plus nombreux : établissements publics d’aménagement (EPA), sociétés d’économie mixte locale
(SEML), sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA), Société du Grand Paris.
L’AFTRP doit donc tirer toutes les conséquences des changements de son environnement, tant
en ce qui concerne sa gouvernance que son modèle économique.
S’agissant de la gouvernance, des obligations détaillées en matière de discrétion professionnelle
et d’impartialité, ainsi que d’obligation de déport, devraient être introduites dans le règlement
intérieur du conseil d’administration, sous la forme, par exemple, d’une charte de
l’administrateur. Il conviendrait également de réfléchir à un élargissement du régime des
incompatibilités des administrateurs qui devrait se traduire par une modification des statuts de
l’AFTRP.
La situation financière de l’agence s’est tendue depuis 2006, pour des raisons à la fois
externes et internes. Au cours de la période sous revue, en dépit du «
trou d’air
» de 2008, le
chiffre d’affaires de l’agence s’est maintenu, voire a augmenté, si l’on prend en compte
l’évolution des subventions. Cet accroissement de l’activité s’est néanmoins accompagné
d’une dégradation forte et durable de la rentabilité :
- le résultat d’exploitation est devenu négatif en 2008 ;
- le résultat financier a diminué sous l’effet d’une contraction de la trésorerie et de la baisse
des taux d’intérêt consécutive à la crise de 2008 ;
- le résultat net a ainsi décru de façon substantielle, passant de 8,4 M€
(1)
en 2005 à un résultat
quasi nul en 2010.
(1)
M€ : millions d’euros.
S2-2120096 / BB
4/51
La trésorerie de l’AFTRP, pléthorique jusqu’en 2007, où elle dépassait 99 M€, est tombée à son
étiage (37 M€) depuis 2009, sans toutefois que cette situation soit alarmante.
Cette évolution est due essentiellement à des raisons internes, liées au cycle d’exploitation,
mais aussi externes, notamment le versement, à la demande de l’Etat, de 25 M€ d’avances
remboursables au profit de trois établissements publics d’aménagement d’Ile-de-France, pour
des raisons qui semblent étrangères à l’objet social de l’agence.
La baisse de la rentabilité de l’agence s’explique à la fois par le caractère exceptionnel des
années précédant la crise de 2008, durant lesquelles les prix de l’immobilier ont connu une
hausse forte et continue, et par l’augmentation des opérations de rénovation urbaine dans le
chiffre d’affaires (26 % du chiffre d’affaires en 2010, contre 4 % en 2007) dont la rentabilité
est nulle, voire négative.
Sur la partie études et prestations intellectuelles de son activité, l’AFTRP n’est pas
compétitive car elle doit faire face à la concurrence de structures beaucoup plus légères
comme les bureaux d’études. Tout en poursuivant ses efforts de réduction des coûts fixes,
l’AFTRP devrait à cet égard poursuivre la révision de ses modalités de facturation,
notamment des modalités d’imputation de ses coûts indirects.
L’amélioration de la rentabilité de l’agence passe par une réduction de ses charges fixes et/ou
une plus grande variabilité de ces dernières, ce qui permettrait une meilleure adaptation aux
cycles économiques.
L’AFTRP devrait veiller à bien distinguer, d’un point de vue comptable et financier, les activités
de rénovation urbaine, qui ont une logique économique spécifique, des autres opérations
d’aménagement. Elle disposerait ainsi de résultats analytiques permettant de mesurer la
rentabilité de chaque activité, de suivre ses besoins spécifiques de financement et de décider de
l’allocation de ses ressources, sans risque de subvention croisée entre activités.
En outre, l’AFTRP doit renforcer son dispositif de contrôle interne, contrôle de gestion et
contrôle des risques, encore trop embryonnaire, même si, avec la mise en place d’un nouveau
système d’information, elle a veillé à améliorer la qualité du suivi physico-financier de ses
opérations et la fiabilité de la chaîne de la dépense.
Dans ces conditions, AFTRP pourrait garder une place essentielle dans l’aménagement de
l’Ile-de-France, de par le rôle d’aiguillon qu’elle peut jouer, tant en matière de rénovation
urbaine que dans les autres opérations d’aménagement. En effet, il est important qu’elle
puisse concourir, en même temps que des opérateurs privés, sur de grandes opérations
d’aménagement, avec le souci de faire prévaloir les finalités de l’action publique en matière
foncière et d’aménagement en Ile-de-France (priorité à la production de logements et à la
répartition harmonieuse du logement social, lutte contre l’étalement urbain et préservation
d’une densité minimale). Réciproquement, le fait d’intervenir, à ses propres risques, dans un
champ d’activités concurrentielles, constitue une incitation forte à la maîtrise des coûts, y
compris dans des opérations fortement subventionnées.
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5/51
RAPPEL
DE
LA
PROCEDURE
L’examen de la gestion de l’AFTRP a été ouvert par lettre adressée le 15 avril 2010 à
M. François DELARUE, président du conseil d’administration. M. DELARUE a été nommé
dans ses fonctions par décret en date du 5 janvier 2006, puis renouvelé par décret en date du
19 septembre 2008. Il a remplacé M. Bruno VERDON, qui a exercé les fonctions de président
du conseil d’administration du 2 janvier 2003 au 5 janvier 2006. L’ouverture du contrôle a
également été notifiée à M. VERDON, par lettre en date du 13 mai 2011.
L’entretien préalable, prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, a eu lieu
le 24 mai 2011 entre le rapporteur et le président en fonction de l’AFTRP, et le 31 mai avec
son prédécesseur.
Lors de sa séance du 24 août 2011, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont
été adressées, le 17 octobre 2011, à M. DELARUE, président directeur général de l’AFTRP
ainsi qu’à M. VERDON. Seul M. DELARUE a répondu, par lettre du 16 décembre 2011.
Dans sa séance du 12 mars 2012, après avoir examiné la réponse reçue, la chambre a arrêté les
observations définitives ci-après.
1
ERE
PARTIE
:
L’ACTIVITE
DE
L’AFTRP
ET
SON
CADRE
D’ACTION
1.1.
L
E CADRE DE REFERENCE
Depuis 1982, la politique foncière relève quasi exclusivement de la compétence des élus
locaux, même si, en Ile-de-France, l’Etat a conservé des moyens d’action importants,
notamment grâce à l’AFTRP, aux établissements publics d’aménagement, aux opérations
d’intérêt national (OIN) et, plus récemment, à la création de la Société du Grand Paris (SGP).
Les exécutifs locaux ont également vu leurs pouvoirs s’accroître dans le domaine de
l'aménagement et de l'urbanisme.
L’action foncière n’est pas une fin en soi, mais un outil au service d’autres politiques publiques,
notamment celles de l’urbanisme, du logement et de l’aménagement du territoire. L’action
foncière se situe au coeur des prérogatives de l’élu : quel visage donner à sa ville, pour quels
usages, pour quels publics ? S’interroger sur l’efficacité des politiques foncières publiques, c’est
donc évaluer leur capacité à atteindre des objectifs définis par ailleurs en matière de logements,
de mobilité, de création d’activités, de développement durable.
1.1.1. Les enjeux des politiques foncière et d’aménagement
Les modes d’action de la politique foncière doivent trouver un équilibre entre intérêt général,
droit de propriété et règles du marché.
S2-2120096 / BB
6/51
Un certain consensus sur les finalités de l’action foncière semble se dégager des différentes
études consacrées récemment à ce sujet (projet de schéma directeur régional d’Ile-de-France
(SDRIF) de la région Ile-de-France, en 2008, consultation internationale sur l’avenir du Grand
Paris, en 2009, note du Centre d’analyse stratégique du 29 avril 2011 sur l’évolution du prix
des logements).
Des disparités territoriales qui s’accroissent
Le premier constat est celui de l’accroissement des disparités socio-économiques et du
creusement des inégalités spatiales (est/ouest) au sein de la région Ile-de-France depuis
plusieurs années.
Le parc social, notamment, se caractérise par sa concentration territoriale et la faible rotation de
ses occupants. Selon l’Institut d’aménagement et d’urbanisme (IAU), la région Ile-de-France
comptait 406 000 demandeurs de logements sociaux, à l’été 2010, pour un parc disponible de
75 000 appartements, le délai d’attente théorique s’élevant ainsi à 5,4 ans (contre 3,1 ans en
1978). Cette augmentation du délai d’attente résulte essentiellement de la moindre mobilité des
habitants du parc social qui n’ont pas les moyens d’accéder au marché du logement libre, ce qui
diminue le volant de logements disponibles pour de nouveaux locataires.
Un déficit de logements en Ile-de France
De façon générale, le stock de logements, ainsi que le nombre de logements construits
annuellement en Ile-de-France, sont insuffisants pour répondre à la demande, toutes catégories
confondues (public-privé, locatif et accession, individuel et collectif, social, intermédiaire ou
libre). Le projet de SDRIF fixe pour objectif la construction de 60 000 logements par an
pendant 25 ans, soit au total 1,5 million de logements.
La loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris est venue préciser les objectifs de l’Etat pour la
région capitale en matière de logements, en préconisant la construction chaque année de 70 000
logements, contre 35 000 aujourd’hui, géographiquement et socialement adaptés. Pour ce faire,
le représentant de l'Etat doit définir, tous les trois ans, les objectifs annuels de production de
nouveaux logements dans des périmètres comprenant un ou plusieurs territoires soumis à
l'obligation de réaliser un programme local de l'habitat. Les contrats de développement
territorial, qui devraient être signés avec les collectivités concernées par le schéma du Grand
Paris, devront intégrer cet objectif.
Une exclusion croissante des ménages par les prix du marché du logement
En outre, tout particulièrement en Ile-de-France, compte tenu des phénomènes d’exclusion
croissante des ménages du marché du logement, la politique foncière devrait avoir pour objectif
la maîtrise du prix du logement.
Une mise en perspective sur le long terme montre bien la déconnexion croissante entre
l’évolution des revenus des ménages et celle des prix de l’immobilier, comme l’illustre le
graphique ci-dessous. Dès lors, il semble bien qu’en l’absence de tout accroissement significatif
de l’offre de logements, toutes les mesures prises pour solvabiliser la demande ne servent à
court terme qu’à accentuer la hausse des prix de l’immobilier.
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Evolution de l’indice du prix des logements/ revenu par ménage de 1965 à 2000 (France entière et Paris)
Indice du prix des logements (France et Paris)
rapporté au revenu disponible par ménage français
Base 1965=1
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
2
3
1975
1980
1985
1991
1998
1944
1951
1939
1,80
, T1 2011
1967
1870
1874
1880
1914
1920
1935
2,32
, T1 201
1/1
2050
1/1
2000
1/1
1950
1/1
1900
1/1
1850
1/1
1800
France
Paris
Tunnel
NB: le dénominateur des deux ratios est le revenu
disponible par ménage sur
l'ensemble
de la France
Source : Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) d’après INSEE, bases de
données notariales, indices Notaires-INSEE.
Indice du prix des logements rapporté au revenu disponible par ménage.
Des mécanismes financiers et fiscaux qui favorisent l’étalement urbain, en dépit de
la volonté affichée d’accroître la densité urbaine
La nécessité de densifier la ville, de reconstruire la ville sur elle-même, semble être partagée par
la plupart des acteurs.
L’inconvénient est que le renouvellement urbain coûte plus cher et prend plus de temps, pour la
maîtrise et la libération du sol, que l’extension urbaine
(2)
. Celle-ci a pu être, en outre, encouragée
par certains mécanismes financiers et fiscaux, alors que la planification urbaine ne s’appuie ni sur
des dispositifs contraignants, ni sur les mêmes incitations.
L’urbanisme opérationnel a ainsi été freiné et la part du lotissement dans le secteur de la maison
individuelle a encore reculé. Le succès de la maison individuelle en diffus s’explique
essentiellement par des raisons financières : c’est le seul produit immobilier sans risque financier
pour l’opérateur et c’est aussi le produit le moins cher, facilement accessible à des populations à
revenus modestes soutenues par les mesures du plan de relance, comme le doublement du prêt à
taux zéro et le pass foncier
(3)
.
Insuffisance de foncier ou insuffisance de projets ?
Alors que certains acteurs ont identifié des réserves foncières permettant de construire
70 000 logements par an, soit plus du double du chiffre actuel
(4)
, on observe une pénurie de
foncier aménagé immédiatement disponible
(5)
.
(2)
Le coût de remboursement mensuel d’un emprunt permettant de financer la construction d’une maison individuelle loin d’un
centre urbain et de transports urbains correspond quasiment au paiement mensuel d’un loyer en logement habitation à loyer
modéré (HLM). Depuis six ans, une maison sur quatre en France est construite en zone aménagée, les
autres en diffus.
(3)
Source Jean-Claude Castel :
« De l’étalement à l’émiettement urbain de l’habitat. Nouvelles données, nouvelles questions,
CERTU, 29 avril 2010 »
.
(4)
Dans le cadre de la consultation sur le Grand Paris, le groupe Descartes a recensé 268 km² de foncier disponible, soit deux
à trois fois ce qui serait nécessaire pour construire 1,5 million de logements d’ici à 2030.
(5)
Deux promoteurs privés (Disneyland Paris et Pierre et Vacances) ont néanmoins réuni le consensus politique, et des
avantages fiscaux spécifiques, pour bâtir, sur 520 ha en région parisienne, 5 000 maisons et appartements pouvant accueillir
20 à 25 000 personnes, destinés à des vacanciers.
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8/51
Selon le projet de SDRIF, en cours d’adoption depuis 2008, le foncier disponible est
physiquement abondant en Ile-de-France, mais les terrains à construire sont rares et chers. La
région Ile-de-France compte 1,2 million d’hectares, dont un peu moins de la moitié de la surface
est agricole et a vocation à le rester, et un quart est constitué par des surfaces boisées ou naturelles
qui le demeureront.
Alors que les espaces aujourd’hui urbanisés atteignent 186 100 ha, les surfaces urbanisables du
projet de SDRIF représentent 29 100 ha. Les secteurs d’urbanisation préférentielle, pris sur les
secteurs non urbanisés aujourd’hui, se limitent à 14 100 ha, et les secteurs d’urbanisation
conditionnelle, secteurs à enjeux particuliers, représentent 2 000 ha. Le SDRIF prévoit de
construire 40 000 logements par an dans les espaces déjà urbanisés et 20 000 logements dans les
zones d’urbanisation préférentielle ou conditionnelle. Les règles de densité fixées par le SDRIF
sont de 35 logements à l’hectare. Concernant l’activité, il préconise un maximum d’opérations
mixtes en termes d’activité et d’emploi. 500 000 m² de bureaux pourraient être construits par an
et 500 000 autres réhabilités et remis aux normes.
L’Observatoire régional du foncier a, pour sa part, identifié
9 400 ha de foncier libre ouvert
à l’urbanisation, dont 4 100 ha privés et 5 300 ha publics (Réseau ferré de France (RFF),
Société nationale des chemins de fer français (SNCF), Assistance publique - Hôpitaux de
Paris (AP-HP), Défense, Education nationale).
Il faut toutefois distinguer l’offre potentielle, terrains qui pourraient être construits, de l’offre
réelle, terrains effectivement mis sur le marché. Le rôle des maires, qui délivrent les permis de
construire, est primordial. L’obstacle à la construction de logements ne semble, à cet égard,
pas tant résider dans la rareté du foncier que dans la façon dont il est géré et dans la faiblesse
des projets de construction des maires.
Parmi les 1 281 communes de la région Ile-de-France, 10 seulement ont plus de 80 000 habitants,
plus de la moitié ont moins de
2 000 habitants et ne disposent pas des compétences nécessaires en
termes d’ingénierie foncière, compétences qu’elles peuvent rechercher auprès des services
extérieurs de l’Equipement, des agences d’urbanisme, des bureaux d’études, des établissements
publics fonciers (EPF) ou de l’AFTRP. La moitié des communes ne se sont pas encore dotées
d’un plan local d’urbanisme (PLU). Entre 2000 et 2008, seules 195 communes ont construit plus
de 50 logements en moyenne chaque année
(6)
.
Enfin, le nombre de zones d’aménagement
concerté (ZAC) créées chaque année a considérablement chuté depuis le milieu des années 90.
Nombres de zac créées chaque année
0
20
40
60
80
100
120
140
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Source : Observatoire régional du foncier (ORF)
(6)
Source : Institut d’aménagement et d’urbanisme Ile-de-France (IAU IDF).
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9/51
En outre, l’Ile-de-France a longtemps été caractérisée par le faible poids de l’intercommunalité
(en 2007, 56 % de la population francilienne faisait partie d’une intercommunalité, contre 90 %
pour les autres régions, et Paris est la seule grande agglomération française à ne pas avoir de
communauté urbaine). Alors que la solidarité financière et la gestion territoriale s’exercent plus
efficacement à l’échelon de l’agglomération, il existe très peu de schémas de cohérence
territorial (SCOT), peu de programmes locaux de l’habitat (PLH) ont été adoptés
(7)
et peu
d’intercommunalités ont élaboré une stratégie foncière. Sans outil de maîtrise du droit des sols
(8)
et sans outil foncier, la politique de l’habitat ne peut être mise en oeuvre efficacement.
Si l’on s’interroge, en effet, sur l’échelle la plus pertinente à laquelle doit être exercée l’action
foncière, il semble que celle-ci soit constituée par les intercommunalités. Selon l’économiste
spécialiste des questions foncières Joseph COMBY, l’agglomération constitue l’échelle la plus
pertinente pour mener une politique foncière cohérente
(9)
.
L’interdépendance des marchés foncier et immobilier
Enfin, si l’aménagement répond à des préoccupations d’intérêt général, il constitue par ailleurs
une industrie. L’aménagement est une activité économique et commerciale qui s’exerce dans un
contexte concurrentiel et a pour objectif de fabriquer et de vendre des charges foncières sur un
marché local du terrain constructible.
L’objectif d’une politique foncière maîtrisée consiste à répartir équitablement entre le propriétaire
du terrain, la collectivité, l’aménageur et le promoteur, les plus-values d’urbanisation, c’est-à-dire
l’augmentation de valeur d'un terrain due aux aménagements urbains réalisés ou en projet.
Pour construire, il faut disposer de terrains à un prix compétitif. Or, si le prix du terrain reflète
tout d’abord l’ensemble des dépenses nécessaires pour le rendre constructible (coût
d’équipement ou de production), il comporte une seconde dimension, sans rapport avec le
coût de production, sa localisation.
Le prix du terrain varie également selon l’importance accordée au facteur temps, qui varie
selon les acteurs et leur coût de financement. Le coût de financement d’un établissement
public foncier, financé par la fiscalité, n’est pas le même que celui d’une société privée qui
doit rémunérer ses actionnaires.
(7)
En février 2011, sur les 109 intercommunalités franciliennes, 21 disposaient d’un PLH, contre 15 en mai 2009.
(8)
Les plans locaux d’urbanisme relèvent de la compétence communale, les programmes de rénovation urbaine et les contrats
urbains de cohésion sociale (CUCS) s’appuient également sur l’échelon communal, depuis la loi du 1
er
août 2003
d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et la loi du 20 mars 2006 pour l’égalité des chances,
alors que la loi du 12 juillet 1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale a fait de la
politique de la ville une compétence obligatoire des communautés d’agglomération.
(9)
«
Dans la mesure où l’on a l’ambition de concevoir une politique foncière globale ayant un impact sur la formation des
valeurs foncières et l’approvisionnement du marché en terrains, il est pratiquement nécessaire d’intervenir à l’échelle de
l’ensemble d’une agglomération. C’est en effet à cette échelle que s’établissent les interactions qui conditionnent le
fonctionnement des marchés fonciers. Le niveau communal est presque toujours trop étroit puisque la demande d’espaces ne se
cantonne pas aux limites administratives d’une commune. Inversement, il y a généralement peu d’interactions entre les marchés
fonciers d’une agglomération et ceux
de l’agglomération voisine. Même si certains outils peuvent être gérés à une échelle plus
large (cas d’établissements fonciers régionaux par exemple), la responsabilité de la politique foncière proprement dite a donc
tout avantage à être assumée à l’échelle de l’agglomération
».Voir l’article « 24 propositions pour une politique foncière locale »
sur le site de l’auteur http://www.comby-foncier.com.
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Il existe, globalement, deux modèles économiques en matière d’aménagement
(10)
, selon qu’est
présente, ou non, une volonté d’orienter le projet vers une offre immobilière moins
dépendante du marché. On peut, par exemple, faire le choix de développer l’activité sur un
territoire qui en est dépourvu, ou orienter l’offre de logements vers certains types de ménages,
ce qui induit un effet direct sur le niveau des recettes de commercialisation attendues.
A l’inverse, on trouve le modèle du promoteur, qui établit son bilan prévisionnel en fonction des
recettes qu’il escompte sur le marché des charges foncières et en déduit le prix qu’il peut
affecter au foncier.
1.1.2. Le cadre d’action de l’AFTRP
a) Les documents de planification urbaine
En Ile-de-France, jusqu’à l’adoption récente de la loi sur le Grand Paris, les documents de
planification en matière d’urbanisme relevaient essentiellement de la responsabilité des élus
locaux : SDRIF à l’échelle régionale, SCOT à l’échelle intercommunale ou PLU à l’échelle
communale.
La loi du 3 juin 2010 sur le Grand Paris
La loi prévoit un nouveau schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris et des
contrats de développement territorial, autour desquels s'articule le réseau de transport. Ces
contrats participent, aux termes de l’article 1
er
de la loi du 3 juin 2010, à l’objectif de construire
chaque année en Ile-de-France 70 000 logements, géographiquement et socialement adaptés, et
contribuent à la maîtrise de l’étalement urbain. Elle impose la mise en compatibilité des
documents d'urbanisme, et notamment du SDRIF, avec le schéma d'ensemble et les prescriptions
des contrats de développement territorial.
Les contrats de développement territorial (CDT) visent à associer les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à la réalisation du projet et
peuvent être passés entre le préfet de région et les communes, ou les EPCI compétents. Les
CDT seront mis en oeuvre dans le cadre de l'enveloppe budgétaire des engagements de l'Etat
prévus par le contrat de projet Etat-région 2007-2013 au titre de l'aménagement et de
l'urbanisme, soit 184 M€. Ils correspondent à l'introduction d'un urbanisme de projet dont la
justification se trouve dans l'insuffisance des moyens juridiques dont dispose l'Etat pour
initier, puis accompagner, des projets de développement territorial. C'est ainsi qu'à côté de
leur visée programmatique, les CDT déclenchent, par leur signature, la mise en compatibilité
des documents d'urbanisme concernés.
Le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF)
Le SDRIF est un document de planification élaboré jusqu’en 1995 par l’Etat. Depuis, sa
révision relève d’une compétence partagée de la région et de l’Etat. Le SDRIF a pour objectif
de maîtriser la croissance urbaine et démographique et l’utilisation de l’espace, tout en
garantissant le rayonnement international de la région. Il précise les moyens à mettre en
oeuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques, coordonner l’offre de
déplacement et préserver les zones rurales et naturelles, afin d’assurer les conditions d’un
développement durable de la région. Il définit les principes d’urbanisation et les principes de
liaison pour les futures infrastructures de transport.
(10)
Source : Modalités juridiques du portage des nouvelles opérations d’aménagement et de construction à Paris, Molas &
Associés (G GHAYE)-LOGIVILLE (Thierry VILMIN), avril 2010.
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Le projet de SDRIF, en révision depuis 2004 et adopté par la région en septembre 2008, n’est
jamais entré en vigueur, car le Conseil d’Etat l’a jugé incompatible avec les dispositions
relatives à la SGP. La loi n° 2011-665 du 15 juin 2011, visant à faciliter la mise en chantier des
projets des collectivités locales d’Ile-de-France, permet aux collectivités et à l'Etat d'appliquer
les dispositions du projet de SDRIF adopté le 25 septembre 2008, dès lors qu’elles sont
compatibles avec la loi du 3 juin 2010 sur le Grand Paris.
Les élus locaux pourront modifier leurs documents d'urbanisme (SCOT, PLU, cartes
communales ou documents en tenant lieu) en conséquence. La loi prévoit que la révision ou la
modification des documents d'urbanisme ne pourront faire obstacle à la mise en oeuvre des
contrats de développement territorial autour des futures gares du nouveau réseau de transport
public du Grand Paris et du schéma d'ensemble de ce réseau.
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT)
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) vise à coordonner les politiques menées en matière
d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, d’implantations commerciales et de
déplacements. Il est établi à l’échelle d’une aire urbaine, c’est-à-dire d’une agglomération et de
son aire d’attraction.
Le SCOT est opposable au plan local d’urbanisme, aux opérations foncières et d’aménagement
et, en Ile-de-France, doit être compatible avec le SDRIF.
Le plan local d’urbanisme (PLU)
Document de nature réglementaire qui remplace le plan d’occupation des sols (POS), le PLU
délimite sur le territoire communal les zones à urbaniser, agricoles ou naturelles. Il comprend
un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), qui précise le projet
d’évolution et de développement de l’ensemble de la commune. Les règles et servitudes qu’il
impose aux particuliers doivent être compatibles avec les orientations des SCOT, lorsqu’elles
existent. En complément des normes réglementaires, la commune peut mettre en place des
régimes de financement des équipements collectifs, programme d’aménagement d’ensemble
(PAE), projet urbain partenarial (PUP).
La gestion des autorisations d’occupation des sols constitue un outil décisif pour la commune,
dans la mesure où elle permet d’imposer un certain nombre de contraintes :
-
des contraintes de programme : part à réserver aux logements par rapport aux locaux
d’activité, type de logements, social, accession sociale, au prix de marché, part des
espaces verts, nombre de places de stationnement ;
-
des contraintes techniques sur les réseaux d’infrastructure ;
-
des contraintes financières : subventionnement du logement social et des équipements
collectifs, contrainte en termes de prix fonciers.
Il existe plusieurs limites à l’exercice de ce pouvoir de planification urbaine :
-
le risque tout d’abord que les règles ainsi édictées ne constituent qu’un encadrement peu
contraignant des interventions des constructeurs et promoteurs, habillé de considérations
générales, mais sans véritable portée opérationnelle ;
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-
le risque ensuite d’absence de cohérence entre ces divers documents de référence :
comment trouver un pilote qui s’assure que les objectifs régionaux soient déclinés à un
niveau territorialement pertinent et qui suive la progression des 70 000 logements à
construire en Ile-de-France ? Comment s’assurer que les logements sociaux soient
construits là où ils sont en nombre insuffisant, par exemple ?
b) Les documents contractuels
Face aux défis rappelés ci-dessus, le contrat d’objectifs 2007-2013
(11)
, signé avec l’Etat,
assigne un certain nombre d’objectifs chiffrés à l’AFTRP :
1.
produire 1 800 logements par an (1 400 en 2007) ;
2.
faire porter entre un quart et un tiers de l’activité sur des projets de rénovation urbaine :
missions d’études et d’assistance, concessions d’aménagement, initiative propre ;
3.
produire 30 ha de terrains aménagés pour l’activité économique par an (15 en 2007) ;
4.
intervenir dans les OIN en appui ou en complément des établissements publics
d’aménagement (EPA) : avance remboursable de 10 M€ à EPA Plaine de France (93),
EPAORSA
(12)
et EPAMSA
(13)
, achat de 20 M€ de terrains à l’intérieur du périmètre
d’étude de la future OIN Massy-Saclay-Saint-Quentin-en-Yvelines ;
5.
fournir des missions d’assistance et d’appui, notamment en matière d’ingénierie foncière,
aux EPA des villes nouvelles ;
6.
gérer les réserves foncières de l’Etat, avec un objectif de remise sur le marché ;
7.
poursuivre diverses missions foncières, notamment à la demande de collectivités ;
8.
agir en faveur du développement durable.
L’AFTRP est le premier EPA dont le contrat d’objectifs a été modifié, à la suite du Grenelle
de l’environnement, sous forme d’un avenant, signé le 22 juin 2009, autour de trois objectifs
:
- intégrer les critères de développement durable dans le montage et la conduite des projets
de l’agence ;
- faire progresser et valoriser les savoir-faire de l’AFTRP en matière de développement
durable ;
- assurer un fonctionnement exemplaire de l’agence.
La mise en oeuvre de ce contrat peut cependant susciter certaines interrogations. Aucun de ces
objectifs ne comporte de contraintes particulières en matière de prix de sortie, ce qui était le cas
lorsque l’AFTRP gérait des zones d’aménagement différé (ZAD) pour le compte de l’Etat. Or,
on l’a vu, le problème du logement en Ile-de-France réside tout autant dans un déficit d’offre
que dans l’exclusion d’une part croissante des franciliens du marché immobilier, du fait de la
déconnexion entre l’évolution des prix et des revenus des ménages. En outre, les objectifs
quantitatifs de production de logements et de zones d’activité ne sont pas déclinés de façon
qualitative, alors que les besoins diffèrent selon les territoires considérés : telle collectivité
souffre plus d’un déficit de zone d’activité, telle autre d’une absence de mixité sociale.
(11)
L’ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 a donné un cadre légal à ce contrat d’objectifs.
(12)
Etablissement public d'aménagement Orly Rungis – Seine-Amont.
(13)
Etablissement public d'aménagement du Mantois-Seine-Aval.
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Le contrat d'objectifs signé avec l'Etat confie, par ailleurs, à un comité d’engagement la
responsabilité de
« décider de ne pas autoriser l’engagement d’une opération si elle entre en
contradiction avec la politique de l’Etat en région Ile-de-France ou si elle comporte des
risques excessifs ».
Il semble qu’à ce jour le comité d’engagement n’ait pas réellement précisé
le premier de ces principes. Dans ces conditions, si l’AFTRP dispose d’un outil stratégique,
dans lequel elle a identifié des zones d’intervention prioritaire et le type de projets qui
pourraient y être réalisés, elle devrait également se doter d’une doctrine d’intervention en
matière d’opérations d’aménagement, en lien avec ses tutelles et son conseil d’administration.
Cette préoccupation serait d’autant plus légitime que lorsque l’AFTRP répond à l’appel
d’offres d’une commune, elle doit s’inscrire dans des choix communaux qui, tout en étant
juridiquement compatibles avec le SDRIF, peuvent parfois s’éloigner des priorités de l’Etat
en matière d’aménagement, en raison par exemple d’une densité insuffisante. L’agence fait
observer, à cet égard, que l’établissement d’un document de doctrine opératoire supposerait
un travail considérable de recueil d’informations, d’analyse et d’actualisation qui lui semble
hors de portée.
La capacité de l’AFTRP à infléchir les choix d’une collectivité, dans un contexte concurrentiel,
apparaît donc faible. La relative détérioration de sa situation financière pourrait, dès lors, la
conduire à s'intéresser davantage à la rentabilité d'une opération qu'à ses finalités.
1.1.3. Les résultats et la part de marché de l’AFTRP en Ile-de-France
Au cours de la période 2006-2010, l’AFTRP n’a jamais dépassé la barre des 1 500 logements
produits chaque année, bien en deçà du chiffre fixé dans le contrat d’objectifs, 1 800 logements
par an. S’agissant des ventes de terrains aménagés pour des activités économiques, l’AFTRP a
réussi à tenir ses engagements trois années sur cinq.
Nombre de logements vendus annuellement par l'AFTRP
0
500
1000
1500
2000
2006
2007
2008
2009
2010
nb logements vendus
objectif logements à vendre
Terrains aménagés vendus annuellement par l'AFTRP (en ha)
0
10
20
30
40
50
2006
2007
2008
2009
2010
ha terrains aménagés vendus
objectif terrains aménagés à vendre
En moyenne, l’AFTRP produit 3 % des logements autorisés chaque année en Ile-de-France
(hors individuel pur) et entre 1 et 4 % des mètres carrés SHON autorisés annuellement pour les
zones d’activité économique
(14)
. Dans la première moitié des années 70, elle achetait en
moyenne près de 3 000 ha par an et fournissait 13 % du foncier que consommait la construction
en Ile-de-France, logements et activité confondus
(15)
. Cette comparaison doit, selon l’agence,
être relativisée par le fait que son métier a fortement évolué entre ces deux périodes : si elle
fournissait 13 % du foncier consommé par la construction dans les années 70, c’était
essentiellement en sa qualité d’opérateur foncier au profit d’autres aménageurs (essentiellement
les EPAVN), rôle qui n’est plus aujourd’hui le sien.
(14)
Source : AFTRP, avec application d’un coefficient d’occupation des sols (COS) moyen de 0,5 aux hectares de terrains
cédés chaque année par l’AFTRP, ce qui constitue une approximation du montant réel.
(15)
Source : François Delarue, PDG AFTRP, in revue PCM n° 2 2007, p. 9.
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Indicateurs d’activité en matière d’aménagement
Nombre logements
autorisés sur terrains
cédés par AFTRP
Nombre de
logements
autorisés en IDF
Nombre de
logements autorisés
en IDF collectifs
Proportion
AFTRP/IDF
Proportion
AFTRP/IDF
collectifs
2007
1 421
50 662
36 395
3 %
4 %
2008
947
44 249
29 601
2 %
3 %
2009
1 508
47 315
26 887
3 %
5 %
2010
1 259
Activité en hectares
de terrains cédés par
l’AFTRP
m² SHON d’activités cédés
par l’AFTRP en appliquant
un COS de 0,5
Locaux non résidentiels
autorisés en IDF en m²
SHON (1)
Proportion
AFTRP/IDF
2007
15,4
77 000
5 680 020
1 %
2008
18,6
93 000
6 119 789
2 %
2009
33
165 000
4 150 496
4 %
2010
32
Source : SITADEL et AFTRP
(1) Cette donnée statistique comprend, en plus des locaux d’activités industrielles, artisanales ou logistiques, domaine
principal d’intervention de l’AFTRP, les bureaux, les équipements publics, les bâtiments agricoles et les commerces, toutes
constructions absentes ou peu présentes dans les opérations de l’AFTRP.
Part de marché en matière de traité de concession d’aménagement (TCA)
Année de lancement de la consultation
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TOTAL
Consultations lancées
27
25
48
27
30
38
195
Consultations menées à leur terme (a)
21
18
36
18
24
32
149
Offres remises par AFTRP * (b)
17
12
14
7
6
7
63
TCA attribués à AFTRP
7
5
3
4
2
4
25
En attente décisions
0
0
0
0
1
2
3
TCA signés (c)
4
2
7
4
2
3
22
Taux de succès (c)/(b)
57 %
17 %
50 %
57 %
33 %
43 %
35 %
Part de marché (c)/(a)
19 %
11 %
19 %
22 %
8 %
9 %
15 %
Source : AFTRP
*
rapporté à l’année de lancement de la consultation et non à la date effective de remise de l’offre ou de la décision
d’attribution, le calendrier réel tient compte du délai incompressible de 55 jours entre l’avis d’appel public à la concurrence
et la remise de candidature, auquel s’ajoute le délai de mise à disposition du document de consultation (DCE) et
d’établissement de l’offre ; la décision d’attribution intervient à l’issue de la phase d’analyse des offres et de la délibération
de la collectivité. La signature d’un traité de concession d’aménagement (TCA) ne veut pas dire systématiquement création
d’une ZAC, par exemple dans le cas d’un lotissement communal avec remise d’ouvrages à la collectivité par le lotisseur.
Au début des années 90, en accompagnement de la révision du SDRIF, l’Etat a créé, dans
113 communes, 130 ZAD couvrant 28 803 hectares, sur des secteurs naturels ou agricoles
susceptibles d’être reconnus constructibles par le futur schéma directeur régional. Ces ZAD
avaient pour objet d’éviter une évolution non maîtrisée du prix des terrains dans des secteurs à
enjeux, durant la période de révision. Le bilan de leur gestion, au regard notamment de
l’évolution des prix, notamment sur les départements de la grande couronne, établi par l’AFTRP
en juillet 2006, montre que la ZAD, lorsqu’elle est activement gérée, permet de faire baisser les
prix déclarés et de maintenir des prix modérés sur longue période.
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Toutefois, si l’AFTRP a pu mesurer a posteriori l’efficacité des ZAD Etat, créées dans les
années 90 pour maîtriser l’évolution du prix du foncier, elle ne semble pas disposer
aujourd’hui d’un instrument capable de peser sur l’évolution du prix du foncier.
L’agence précise que ce rôle, dans le contexte institutionnel actuel de l’Ile-de-France, est
partagé entre les collectivités locales, responsables du droit des sols, l’Etat, au titre des fonctions
exercées par l’administration des Domaines et de sa politique de valorisation de ses actifs et de
ceux de ses établissements publics, et les établissements publics fonciers. En outre, alors que les
ZAD Etat gérées par l’AFTRP portaient quasi-exclusivement sur des terrains agricoles,
l’activité de l’agence se déroule désormais principalement sur des terrains déjà urbanisés, avec
des valeurs de départ élevées, où l’outil ZAD est de moindre efficacité et où les moyens
financiers à mettre en oeuvre sont d’un tout autre ordre de grandeur que par le passé.
A la fin de l’année 2010, l’AFTRP dispose, en propre, de près de 9 % des surfaces foncières
libres ouvertes à l’urbanisation (860 ha en compte propre sur les 9 400 ha identifiés par
l’ORF) et gère par ailleurs 5 126 ha pour le compte de l’Etat. Elle est toujours le premier
opérateur foncier de la région.
La part de marché de l’AFTRP en matière de ZAC, pourcentage de succès par rapport aux
consultations menées à leur terme par les collectivités concédantes, diminue cependant
fortement sur la période 2005-2010, comme le montre le tableau ci-dessus. Le taux de succès,
pourcentage de procédures pour lesquelles la candidature de l’AFTRP a été retenue, diminue
de façon moins substantielle sur la période, ce qui pourrait signifier que l’agence s’est
montrée plus sélective dans le choix des appels d’offres auxquels elle a décidé de répondre.
1.2.-
L
A GOUVERNANCE
1.2.1. Les organes de direction
Le conseil d’administration de l’AFTRP comprend 28 membres et est composé paritairement de
représentants de l’Etat et de représentants des collectivités territoriales
(16)
(six pour la région
Ile-de-France, un pour chacun des départements de la Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne,
des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du Val-d’Oise, désigné par le
conseil général et exerçant un mandat de maire ou de président de groupement de communes
ayant compétence en matière d’urbanisme, un pour la ville de Paris, désigné par le conseil de
Paris en son sein).
Le président du conseil d’administration est nommé, pour la durée de son mandat, parmi les
membres représentant l’Etat, par décret pris sur le rapport des ministres chargés de
l’urbanisme et du budget, après consultation du préfet de la région Ile-de-France. Il exerce les
fonctions de directeur général (article 9 des statuts).
Le conseil d’administration se réunit en général deux fois par an, ce qui est peu, mais semble
raisonnable, compte tenu du nombre élevé d’administrateurs et de leur participation limitée
aux travaux du conseil.
(16)
L’ordonnance du 9 septembre 2011 précitée prévoit qu’il peut être complété par des personnalités qualifiées.
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16/51
L’assiduité des administrateurs est inégale, un décompte effectué sur les 10 derniers conseils, en
2011, faisant apparaître un taux de participation effective de 56 % pour les administrateurs
représentant l’Etat et de 31 % pour les administrateurs représentant les collectivités locales.
Certains élus locaux participent néanmoins assidûment aux séances du conseil d’administration
et font valoir activement leur point de vue.
Aucun administrateur ne touche d’indemnité, à quelque titre que ce soit, pour sa participation
aux séances du conseil d’administration.
Par ailleurs, pour prévenir les conflits d’intérêt, l’article 8 des statuts de l’AFTRP dispose que
« Les membres du conseil d’administration ne peuvent prendre ou conserver aucun intérêt,
occuper aucune fonction dans les entreprises traitant avec l’établissement, pour des marchés de
travaux, de fournitures ou de prestations intellectuelles, ou assurer des prestations pour ces
entreprises. Ils ne peuvent en aucun cas prêter leur concours à titre onéreux à l’établissement ».
Interrogée sur les mesures mises en oeuvre pour assurer le respect des dispositions relatives
aux conflits d’intérêt des administrateurs, l’AFTRP a indiqué qu’un contrôle régulier est
effectué par la direction financière, en rapprochant l’identité des dirigeants des entreprises
traitant avec l’AFTRP, telle qu’elle apparaît sur l’extrait du registre du commerce et des
sociétés fourni obligatoirement au moment de la signature des marchés, avec la liste des
administrateurs.
Il semble néanmoins que ces diligences ne suffisent pas à écarter tout risque de conflit
d’intérêt. Par exemple, certains administrateurs ayant la qualité d’élu local peuvent participer
au conseil d’administration de sociétés d’économie mixte locales (SEML) ou de sociétés
publiques locales d’aménagement (SPLA) dans leur département d’origine et être ainsi
amenés à se prononcer sur l’attribution d’opérations dans lesquelles ces sociétés se trouvent
en concurrence avec l’AFTRP.
C’est, en effet, le conseil qui autorise le président-directeur général à engager les opérations
que l’établissement envisage de réaliser pour son compte, mais aussi à signer un traité de
concession d’aménagement.
Par ailleurs, l’AFTRP diffuse, à juste titre, une large information financière à ses administrateurs,
rapport de gestion, rapport sur les comptes, où elle évoque notamment la rentabilité de ses
différentes activités et ses priorités stratégiques. Les administrateurs de l’AFTRP connaissent
donc bien le modèle économique de l’AFTRP, ses forces et faiblesses et ses marges par activités,
et pourraient donc potentiellement utiliser ces informations au profit de sociétés, certes publiques,
mais néanmoins concurrentes.
Tout administrateur confronté à une telle situation devrait en informer le conseil et s’abstenir
de participer aux débats, ainsi qu’à toute décision sur les opérations concernées. Des
obligations détaillées en matière de discrétion professionnelle, d’impartialité et d’obligation
de déport devraient, à tout le moins, être introduites dans le règlement intérieur du conseil
d’administration, sous la forme par exemple d’une charte de l’administrateur. Au-delà, il
conviendrait de réfléchir à un élargissement du régime des incompatibilités des administrateurs,
qui devrait se traduire par une modification de ses statuts. L’AFTRP adhère au principe d’un
élargissement des incompatibilités des administrateurs et indique qu’elle pourrait survenir lors
de la prochaine réforme des statuts de l’agence.
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17/51
Une autre instance a été instaurée, non par les statuts de l’AFTRP, mais par le contrat
d’objectifs signé avec l’Etat. Il s’agit du comité d’engagement, composé du directeur général
de l’habitat et de la construction, du directeur du budget et du directeur régional de
l’équipement d’Ile-de-France, ou de leur représentant.
Il se réunit à l’initiative du président-directeur général de l’agence ou de l’un de ses membres.
Le contrôleur général économique et financier assiste à ces réunions.
Aux termes des dispositions de l’article 12 du contrat d’objectifs, «
le comité d’engagement est
saisi des projets d’opération dont le montant prévisionnel des dépenses excède 15 M€ ou dont
les modalités financières s’écartent des règles prudentielles, ainsi qu’à l’initiative du président-
directeur général ou de l’un de ses membres, de tout autre projet. Le comité d’engagement
pourra décider de ne pas autoriser l’engagement d’une opération si elle entre en contradiction
avec la politique de l’Etat en région Ile-de-France ou si elle comporte des risques excessifs ».
Ces dispositions peuvent apparaître contradictoires avec celles de l’article 12 des statuts de
l’AFTRP, aux termes desquelles c’est le conseil d’administration qui, «
sur le rapport du
président-directeur général, précise notamment les modalités juridiques et financières des
interventions, autorise ce dernier à engager les opérations que l’établissement envisage de
réaliser pour son compte
».
En pratique, le comité d’engagement n’étant pas un organe statutaire, l’examen des projets par
ses soins ne se substitue pas à l’obligation de présentation des projets devant le conseil
d’administration. Son existence apporte néanmoins un élément de souplesse et de réactivité
avec les représentants des administrations les plus impliquées dans la tutelle de l’AFTRP et
permet un examen au fond des dossiers.
Par ailleurs, le comité d’engagement est chargé de suivre l’évolution du portefeuille des
opérations de l’agence et assure, à cette occasion, un suivi des risques afférents à ces opérations.
L’AFTRP envisage d’élargir ses compétences à l’ensemble des risques, pas seulement
opérationnels, auxquels elle est exposée.
Du point de vue de la gouvernance des entités publiques comme privées, le suivi des risques
relève cependant pleinement de la mission de surveillance du conseil d’administration
(17)
, qui
peut en confier le suivi à un comité spécialisé.
Il serait donc souhaitable que le conseil d’administration soit tenu informé des travaux du
comité des engagements en matière de suivi des risques, lorsque celui-ci sera pleinement
opérationnel.
1.2.2. Le contrôle interne et le suivi des risques
Le contrôle interne est essentiel au bon fonctionnement d’une organisation, dans la mesure où il
permet de s’assurer de la réalisation et de l’optimisation des opérations, de la fiabilité des
informations financières et de la conformité des actes aux lois et aux réglementations en vigueur.
Alors que l'article 13 du contrat d'objectifs avec l’Etat indique qu’«
avant fin 2008, l’agence
proposera une évolution des dispositifs internes et externes de contrôle visant notamment à
mieux identifier et apprécier ses risques
», force est de constater que le dispositif de contrôle
des risques de l’AFTRP était encore embryonnaire à la mi-2011.
(17)
Voir notamment les « Lignes directrices de l'OCDE sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques », publiées
en 2005.
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a) Le contrôle budgétaire
Il existe un service de contrôle de gestion composé de deux agents à temps partiel, soit
l’équivalent d’une personne à temps plein, assuré par la directrice des finances adjointe et le
contrôleur de gestion-administrateur fonctionnel, rattaché à la direction financière.
Ses principales attributions consistent à élaborer le budget, suivre l’utilisation des crédits,
réaliser des tableaux de bord et analyser les écarts.
La direction générale dispose de tableaux de bord permettant de suivre l’évolution des
principaux postes de charges et de produits. Aucun document relatif à l’analyse des écarts
entre réalisations et prévisions et proposant des actions correctrices n’a toutefois été produit.
La qualité des prévisions budgétaires se dégrade pourtant de façon relativement prononcée sur la
période contrôlée. Cette dégradation s’explique certes, en 2008, par les conséquences de la crise
financière et économique, mais la persistance d’écarts élevés, en 2010, peut aussi constituer le
signe d’une moindre capacité de pilotage. L’analyse des causes de cet écart croissant entre
prévisions et réalisations devrait donc constituer une priorité du contrôle interne.
L’AFTRP indique que la récurrence des écarts entre prévisions (EPRD) et réalisations est un
sujet de préoccupation. Elle s’est attachée, à cet effet, à améliorer la fiabilité des mises à jour
biannuelles des prévisions à fin d’affaires (PFA), qui servent de base à l’élaboration des
prévisions budgétaires.
Elle ajoute que les écarts constatés sur la période récente résultent d’une conjoncture
économique très incertaine qui incite notamment les promoteurs à l’attentisme, ce qui allonge
les délais de vente des charges foncières. C’est pourquoi, elle s’est notamment engagée dans
une démarche visant à produire des scénarii de prévision alternatifs fondés sur des hypothèses
de baisse importante tant des produits d’exploitation que des charges.
Les tableaux de bord fournis à la direction lui permettent ainsi d’assurer un contrôle de
l’activité de l’agence, mais pas de sa performance.
b) le contrôle qualité
La direction de l’aménagement et du développement est en train de se doter d’une nouvelle
organisation centrée sur la certification de son activité d’aménageur, évolution qui va
également dans le sens d’une meilleure gestion des risques opérationnels.
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19/51
c) Le suivi des risques
Aujourd’hui, seul le suivi des risques opérationnels, risques liés aux opérations d’aménagement,
est assuré à l’AFTRP, à travers un instrument qui est la PFA
(18)
. La PFA permet de traduire en
termes financiers tous les aléas susceptibles d’affecter une opération, tant en termes de charges
que de produits.
Les PFA sont construites à partir de la maquette financière figurant dans le traité de
concession et en intègrent toutes les contraintes. Elles sont actualisées deux fois par an (avril
et octobre) et toute modification doit faire l’objet d’une procédure spécifique, compte tenu de
l’impact potentiel sur les comptes (actualisation par le chef de projet, validation par la
direction financière et par la direction générale).
Comme indiqué supra, le comité des engagements procède régulièrement à la revue des
opérations de l’AFTRP.
Depuis 2008, l’AFTRP dispose d’un progiciel de gestion intégrée (ERP
(19)
) financière et
comptable (SIGO), qui permet d’améliorer la qualité du suivi physico-financier et la fiabilité
de la chaîne de la dépense.
L’aléa attaché à la commercialisation des charges foncières induit des formes de gestion très
diverses du risque : baisse des prix de vente, augmentation de la SHON commercialisable,
changement de la destination des charges foncières vendues, réduction des dépenses
d’équipement
(20)
, notamment.
La gestion du risque opérationnel n’est cependant ni totalement formalisée, ni systématique,
dans la mesure où elle ne couvre pas l’ensemble des activités de l’AFTRP.
Ainsi, la gestion locative d’immeubles d’habitation, qui est une activité nouvelle, certes
transitoire, mais qui dure depuis plusieurs années désormais et occupe une place non
négligeable dans l’activité de l’AFTRP, n’a pas donné lieu à la définition d’un document
recensant les risques, la façon de les quantifier, de les prévenir et de les traiter. Seul le
traitement de ce risque en matière comptable a été formalisé par le service comptable, avec des
règles de provisionnement définies et respectées, un taux de provisionnement étant appliqué
systématiquement en fonction de l’ancienneté de la créance.
S’il existe bien un document commun à l’ordonnateur et au comptable, fixant les diligences à
effectuer en matière de recouvrement et la répartition des tâches entre les deux services, les règles
d’admission en non-valeur, règles de constatation définitive des pertes, ne sont pas non plus
formalisées. Il conviendrait à cet égard d’identifier les situations dans lesquelles la probabilité de
recouvrement de la créance est nulle, ou le coût de la poursuite supérieur au gain espéré.
(18)
Le suivi de la formation du résultat par affaire est subordonné à l’existence d’une PFA. La PFA permet, sur la base des
éléments constitutifs de l’affaire, de déterminer les marges (ou résultats) prévisionnelles à fin d’affaires, et plus particulièrement
la marge sur coûts stockables.
(19)
ERP signifie progiciel de gestion intégrée en français. Le principe fondateur d'un ERP est de construire des applications
informatiques (paie, comptabilité, gestion des achats et des marchés, gestion locative, gestion des PFA) de manière modulaire
(modules indépendants entre eux) tout en partageant une base de données unique et commune.
(20)
Voir annexe n° 2 sur les différents risques en matière d’aménagement
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20/51
Une réflexion élargie à l’ensemble des risques encourus par l’agence, y compris dans ses
fonctions-support, par exemple risques en matière de placements financiers, de liquidité, risque
informatique, risque juridique lié à l’interprétation des conventions, risque locatif, est en cours.
Une ébauche de document de travail interne a été élaborée en ce sens en mai 2011. Il paraît
important que ce document soit finalisé dans les meilleurs délais, et qu’au-delà de leur
recensement, soient définis, pour chaque risque identifié, des mesures, ou des procédures de
maîtrise des risques, et des responsables, par exemple directeur opérationnel pour les risques
opérationnels, directeur financier pour le contrôle de l’information comptable et financière.
La création d’un comité des risques aiderait l’AFTRP à formaliser et à systématiser son
dispositif de contrôle. Il pourrait de même émettre un avis sur les provisions à constituer pour
les risques identifiés de toute nature. L’AFTRP précise, à cet égard, qu’un travail de
cartographie des risques, accompagné d’un plan d’action pour les risques susceptibles de
présenter un impact conséquent, a été mené au cours du second semestre 2011 et validé par
ses organes de direction, comité de direction et comité d’engagement.
La procédure définie actuellement en matière de provisionnement apparaît satisfaisante en ce
qui concerne les risques opérationnels, puisque passation et reprise des provisions
(21)
sont
effectuées par un comité comprenant un représentant de la cellule contentieux, un représentant
des directions financière et commerciale, ainsi que le directeur général adjoint et le directeur
général de l’AFTRP. Cette procédure devrait être élargie à l’ensemble des risques identifiés.
1.2.3. Le contrôle externe
Un contrôle externe est assuré de façon permanente par la mission aménagement des territoires
ville, logement, outre-mer, du contrôle général économique et financier. Les modalités du
contrôle économique et financier de l’Etat sont fixées par une note du 17 octobre 2008. Ce dernier
est systématiquement destinataire des documents de pilotage stratégique et des tableaux de bord
relatifs à l’activité de l’établissement. Par ailleurs, un certain nombre de décisions sont soumises à
l’avis préalable du contrôleur d’Etat, comme les marchés supérieurs à un certain seuil, les
acquisitions et cessions supérieures à un certain seuil, les mesures générales et catégorielles de
salaires des personnels, les décisions d’emprunt et d’autorisation de découvert, les transactions.
Les évolutions de la masse salariale de l’AFTRP sont également soumises au contrôle a
posteriori de la Commission interministérielle de coordination des salaires (CICS), dont les
appréciations annuelles font état d’une capacité réelle de l’AFTRP à maîtriser l’évolution de
sa masse salariale et à respecter le cadrage de ses autorités de tutelle.
Dans ces conditions, le présent contrôle n’a pas approfondi les deux thèmes suivants : le personnel
et les marchés publics (régularité des procédures de passation). La question de la gestion des
achats a donc été exclusivement examinée d’un point de vue économique, dans la mesure où elle
constitue un enjeu financier de tout premier plan pour l’AFTRP.
(21)
Provisions pour travaux à réaliser, provisions pour charges futures, provisions pour risques et charges, provisions pour
produits de cession soumis à conditions résolutoires.
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1.3.
L’
ACTIVITE DE L
’AFTRP
L’AFTRP développe plusieurs types d’activité :
a) des prestations de service, pouvant elles-mêmes être regroupées en deux catégories :
- des études, des missions d’expertise, de conseil ou d’assistance à maîtrise d’ouvrage, en
contrepartie desquelles elle perçoit des honoraires ;
- des mandats, au sens de la loi du 12 juillet 1985 modifiée relative à la maîtrise d’ouvrage
publique (loi MOP), consistant en des missions d’étude, d’opérateur pour la réalisation
d’équipements publics, de projets immobiliers, d’aménagement ou d’actions foncières.
b) des actions ou opérations d’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme,
pour son compte ou pour celui de l’Etat, des collectivités locales, d’établissements publics ou
de toute personne publique ou privée y ayant vocation, conformément à des contrats passés
avec ces entités.
1.3.1. L’aménagement
a) Le cadre juridique
L’AFTRP agit soit dans le cadre de concessions d’aménagement, à l’issue d’une procédure de
mise en concurrence, soit à sa propre initiative, pour la réalisation d’un projet d’aménagement,
au sens de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme.
Les conventions d’aménagement ont longtemps été exemptées, en droit interne, de toute
obligation de mise en concurrence avant que, sous la pression du droit communautaire, la loi du
20 juillet 2005, puis le décret du 22 juin 2009, relatif aux concessions d’aménagement,
définissent trois catégories de concession, chacune étant soumise à une procédure
concurrentielle spécifique, selon que :
-
le montant total des produits de l’opération d’aménagement concédée est égal ou supérieur
au seuil mentionné pour les marchés publics de travaux établi à l’article 40-IV-2° du code
des marchés publics (CMP), soit 5 150 000 € HT ;
-
le concessionnaire assume une part significative du risque économique de l’opération.
b) Les difficultés rencontrées
L’examen d’un échantillon de 20 traités de concession représentant 59 % du nombre total des
traités de concession en cours et 68 % de leur coût de production cumulé en 2010
(22)
, conduit
à émettre les observations suivantes.
(22)
Cf. détail des opérations en annexe.
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1°)
Un cadre juridique parfois inadapté
A Bondoufle, (lotissement le Grand Noyer), dans le département de l’Essonne, l’AFTRP réalise
un parc d’activités dans le cadre d’un lotissement. Ce lotissement est traversé par une voirie qui
appartient à la communauté d’agglomération d’Evry Centre-Essonne (CAECE) et doit être
déplacée à l’intérieur même du périmètre du futur lotissement
(23)
. L’AFTRP et la communauté
d’agglomération ont donc signé, à cet effet, une convention de co-maîtrise d'ouvrage, en
application des dispositions de l’article 2 II de la loi MOP précitée qui prévoient que «
lorsque
la réalisation, la réutilisation ou la réhabilitation d’un ouvrage relève simultanément de la
compétence de plusieurs maîtres d’ouvrage, ces derniers peuvent désigner, par convention,
celui d’entre eux qui assurera la maîtrise d’ouvrage de l’opération
».
Il ne semble toutefois pas que la loi MOP puisse s’appliquer à ce type d’opération
d’urbanisme, son article 1
er
disposant que «
les dispositions de la présente loi ne sont pas
applicables : […]- aux ouvrages d'infrastructure réalisés dans le cadre d'une zone
d'aménagement concerté ou d'un lotissement au sens du titre premier du livre III du code de
l'urbanisme
… ».
2°)
Des dispositions critiquables dans certaines conventions
A Evry (Essonne), l’AFTRP est attributaire de deux ZAC, la ZAC du centre urbain et la ZAC
des Aunettes. Les conventions publiques d’aménagement (CPA) afférentes ont été signées
concomitamment, en décembre 2003, et sont régies par des dispositions similaires. Les
dispositions des articles 4 de ces CPA, aux termes desquelles l’AFTRP peut se voir confier «
la
réalisation, pour le compte de la communauté d’agglomération, des travaux ou tâches non
prévus au présent contrat mais en rapport avec l’aménagement de la zone
» sont contraires aux
règles de la commande publique et ne doivent donc pas être appliquées. L’AFTRP reconnaît
d’ailleurs que ces articles sont illégaux et indique qu’elle avait prévu de les supprimer dans de
prochains avenants.
3°)
Des modifications souvent substantielles apportées aux ZAC en cours de réalisation
De nombreuses ZAC subissent des modifications de plus ou moins grande ampleur en cours
de réalisation, et la question de l’organisation d’une nouvelle concertation, au sens de l’article
L. 300-2 du code de l’urbanisme et/ou d’une nouvelle procédure de passation est alors posée.
Le code de l’urbanisme n’évoque en effet
« l’avenant »
que comme support de la révision de la
participation financière du concédant. L’article L. 300-5 dispose par ailleurs que la convention
fixe les
« conditions dans lesquelles
[l’objet du contrat]
peut être prorogé ou modifié ».
La concession d’aménagement n’étant ni un marché public, ni une délégation de service
public, on ne peut que s’inspirer des règles jurisprudentielles applicables à ce type de contrat,
sans pouvoir les transposer directement.
(23)
La communauté d’agglomération est propriétaire de la voirie à déplacer et l’établissement public d’aménagement est
propriétaire de l’emprise qui accueillera la future voirie.
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S’agissant des marchés publics, la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) a
précisé
(24)
dans quelles conditions les clauses d'un marché public pouvaient être modifiées par
avenant sans remettre en cause l’économie générale du contrat. En effet, dans le cas d’une
modification substantielle, une nouvelle mise en concurrence doit être organisée. La
modification d'un marché public en cours de validité peut être considérée comme substantielle
dans trois cas de figure :
•
lorsqu'elle introduit des conditions qui, si elles avaient figuré dans la procédure de
passation initiale, auraient permis l'admission de candidats autres que ceux initialement
admis ou auraient permis de retenir une offre autre que celle initialement retenue ;
•
lorsque la modification étend le marché, dans une mesure importante, à des services
non initialement prévus, car les parties en cause manifestent leur volonté de renégocier
les termes essentiels du marché ;
•
si l'équilibre économique du contrat est modifié en faveur de l'attributaire du marché,
alors que ce n'était pas prévu par les clauses du marché initial.
Cette jurisprudence a été reprise en droit interne par le Conseil d’Etat dans une décision du
11 juillet 2008 (n° 312354, Ville de Paris)
.
Les dispositions de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme et de l’article L. 1523-2 du code
général des collectivités territoriales (CGCT), s’agissant des SEM d’aménagement, définissent à
cet égard les obligations de chaque partie, qui doivent obligatoirement figurer dans un traité de
concession d’aménagement et peuvent donc être regardées comme substantielles.
Lorsque l’opération est développée sous forme de ZAC, le périmètre de l’opération paraît
constituer un paramètre dont l’évolution sensible suppose d’organiser une nouvelle procédure
de mise en concurrence. Il semble donc que la modification du dossier de création de la ZAC
ne puisse pas être effectuée sans nouvelle mise en concurrence et sans une résiliation
concomitante de la convention d’aménagement initiale.
Une exception concerne les sujétions techniques imprévues rencontrées au cours de
l’exécution du contrat, c’est-à-dire des obstacles non imputables aux parties et constitutifs de
difficultés imprévues et exceptionnelles. Un avenant peut alors être conclu pour y faire face,
sans limite de montant, quelle que soit la catégorie de marchés concernée, travaux, fournitures
et services (article 20 du code des marchés publics).
Il pourrait également être fait application de l’article 35 II 5° du CMP aux termes duquel :
« Peuvent être négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence :
5°
Les marchés complémentaires de services ou de travaux qui consistent en des prestations
qui ne figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont devenues nécessaires, à
la suite d'une circonstance imprévue, à l'exécution du service ou à la réalisation de l'ouvrage
tel qu'il est décrit dans le marché initial, à condition que l'attribution soit faite à l'opérateur
économique qui a exécuté ce service ou réalisé cet ouvrage :
a)
Lorsque ces services ou travaux complémentaires ne peuvent être techniquement ou
économiquement séparés du marché principal sans inconvénient majeur pour le pouvoir
adjudicateur ;
b)
Lorsque ces services ou travaux, quoiqu'ils soient séparables de l'exécution du marché
initial, sont strictement nécessaires à son parfait achèvement ».
(24)
Arrêt
C-454/06 Pressetext Nachrichte nagentur contre la république d’Autriche, troisième chambre, du 19 juin 2008.
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Le montant cumulé de ces marchés complémentaires ne doit cependant pas dépasser 50 % du
montant du marché principal.
Au regard des dispositions ci-dessus, les évolutions projetées de la ZAC de Ris-Orangis (ZAC
Eco-quartier du Val-de-Ris, ex dock alcools) paraissent de nature à constituer une
modification substantielle de la convention initiale, mais pour laquelle une nouvelle mise en
concurrence serait de faible intérêt car elle ne pourrait, selon toute vraisemblance, que
confirmer le choix de l’AFTRP comme concessionnaire.
En 2007, l’AFTRP a été attributaire d’un traité de concession d’aménagement avec la
communauté d’agglomération Evry Centre-Essonne (CAECE), visant au renouvellement urbain
du quartier dit du Bas-de-Ville de Ris-Orangis, majoritairement occupé par d’anciens espaces
industriels, à proximité d’une zone d’habitat collectif et d’un quartier pavillonnaire. En accord
avec la commune de Ris-Orangis, la CAECE a souhaité y réaliser un éco-quartier. Ce projet a
été retenu dans le cadre d’un appel à projets lancé par la région Ile-de-France, en 2009, et a
bénéficié d’une subvention de cette dernière. Une convention nouveau quartier urbain (NQU) a
donc été signée, fin 2010, entre la région Ile-de-France, la commune de Ris-Orangis, la CAECE
et l’AFTRP, afin de définir les obligations des différents maîtres d’ouvrage et les aides
financières fournies par la région.
Sur le fond, il s’agit d’une opération pilote, tout à fait conforme au contrat d’objectifs signé
avec l’Etat en matière de développement durable. La question se pose néanmoins de
l’articulation de la convention NQU avec le traité de concession initial.
L’AFTRP admet, à cet égard, que certaines actions résultant de la convention interfèrent avec
le traité de concession et qu’elles devront faire l'objet d'un avenant, prévu en 2012, lorsque les
travaux et études seront pris en compte dans le bilan prévisionnel de l'opération.
La ZAC de la montagne des Glaises à Corbeil-Essonnes a, quant à elle, fait l’objet d’un avenant
au traité de concession initial qui a fait passer son bilan total de 11,6 M€ en juin 2008, à 16,2 M€
un an après, soit 40 % d’augmentation. Cette différence est justifiée par une sous-estimation
initiale liée à la mauvaise connaissance de l’état topographique et géologique de la zone, qui a
nécessité un élargissement du périmètre de la ZAC (acquisition d’un terrain communal, puis
démolition et reconstruction d’un bâtiment public se trouvant sur ce terrain) afin d’y permettre le
passage d’un transport en commun en site propre. Les modifications apportées au contrat initial
sont substantielles, mais pourraient être justifiées au regard du critère des sujétions techniques
imprévues.
4°)
La question de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
La question de savoir si les subventions publiques dont bénéficie l’AFTRP, dans le cadre de
l’opération d’aménagement, sont soumises ou non à la TVA a fait l’objet à plusieurs reprises
de débats entre services de l’AFTRP
(25)
, notamment parce que le traité de concession ne
précise pas toujours si le montant de la subvention qui y figure est exprimé hors taxes (HT) ou
toutes taxes comprises (TTC).
Selon la doctrine fiscale, les subventions dont bénéficie l'aménageur pour réaliser les équipements
remis à la collectivité concédante doivent être soumises à la TVA, dans la mesure où ces aides
revêtent le caractère de subventions compléments de prix.
(25)
Voir notamment le
traité de concession de la ZAC du quartier de la porte à Montrouge.
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25/51
De la même façon, selon l’instruction M95, la contribution financière en matière d’équipements
publics est généralement une composante à part entière du prix de revient. Elle doit donc être
stockée au même titre que les autres travaux des opérations d’aménagement.
En revanche, la participation versée par le concédant pour assurer l'équilibre de l'opération
d'aménagement n'est pas éligible au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
(FCTVA), compte tenu de l’absence de lien entre le montant de la subvention versée et celui
des équipements ou des installations remis à la collectivité par l'aménageur.
Ces principes ont été respectés dans les opérations qui ont été examinées, mais souvent au
prix de nombreux allers/retours entre services gestionnaires et comptables de l’AFTRP d’une
part, entre l’AFTRP et la collectivité publique concernée d’autre part.
Il serait ainsi souhaitable, qu’après négociation des principales caractéristiques urbanistiques et
financières des opérations d’aménagement par les opérationnels, les traités de concession puissent
faire l’objet, avant leur signature, d’une relecture par les services juridiques et comptables, pour
éviter que perdurent des dispositions critiquables ou insuffisamment précises, notamment au plan
fiscal. Ce type de procédure participe du dispositif de maîtrise des risques.
L’AFTRP précise que si les traités de concession d’aménagement font d’ores et déjà l’objet
d’une relecture par le service juridique de l’AFTRP, la relecture par le service comptable n’est
pas encore systématique et que des dispositions seront prises en ce sens.
1.3.2. Le cas particulier des opérations de rénovation urbaine
Ces opérations, même si elles se traduisent par des opérations d’aménagement classiques,
sous forme de ZAC, méritent des développements spécifiques compte tenu de leur place
croissante dans le chiffre d’affaires de l’AFTRP et de leur caractère atypique.
a)
Les opérations de rénovation représentaient 26 % du chiffre d’affaires de l’AFTRP en
2010, contre une part négligeable en 2007.
Les opérations de rénovation urbaine occupent désormais une place très importante dans les
opérations d’aménagement en Ile-de-France. Selon une étude de l’ORF
(26)
, les deux tiers des
ZAC créées dans cette région, entre 2004 et 2008, l’ont été sur des périmètres éligibles aux
subventions de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), en tout ou partie.
L’Ile-de-France concentre 35 % des subventions de l’ANRU.
en Md€
(27)
Montant régional
Montant national
Taux régional/national
Investissement global
14,7
38,4
38,3 %
Subventions ANRU
4,2
12
35,0 %
Subventions RIF
(28)
1,15
(26)
«
Le foncier dans les secteurs ANRU
», rapport du groupe de travail de l’ORF, mars 2011.
(27)
Md€ : milliards d’euros.
(28)
Région Ile-de-France.
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Sur les 14,7 Md€ nécessités par la mise en oeuvre du PNRU en Ile-de-France, le montant des
subventions publiques représente 5,35 Md€ sur la période 2004-2013. Les engagements de
l’ANRU reçus par l’AFTRP, entre 2005 et 2010, s’élèvent à 159,5 M€, soit 4 % des
financements ANRU en Ile-de-France, et les crédits consommés entre 2007 et 2010 se
montent à 67,7 M€, soit 2 % des financements disponibles. L’agence est l’opérateur du
premier projet de rénovation urbaine (PRU) de France, celui de Clichy/Montfermeil
(450 M€). Les neuf opérations de rénovation urbaine ont mobilisé, en 2010, environ
15 personnes en équivalent temps plein (ETP).
Certaines opérations de rénovation (Clichy, Montfermeil, Garges et Grigny) comprennent, en
fait, deux volets :
-
gestion de la copropriété : acheter, gérer, démolir ;
-
aménagement de la zone, voiries, réseaux et espaces publics, rétrocession des charges
foncières.
Il semble, à cet égard, que la logique de l’ANRU visant à diminuer les subventions publiques,
quand les recettes de cessions sont supérieures aux prévisions, ne soit pas de nature à
favoriser la recherche d’un optimum financier. Des clauses de partage du résultat plus
équitables seraient sans doute plus incitatives.
b)
Les difficultés à articuler PRU et traité de concession d’aménagement (TCA)
Le cadre réglementaire et financier de l’ANRU et les règles d’intervention des aménageurs ne
coïncident pas toujours, notamment sur les points suivants :
-
prise en compte des frais financiers, nécessitant la conclusion d’un avenant spécifique ;
-
rémunération de l’aménageur ;
-
prise en compte du facteur temps : les conventions PRU ont une durée de vie plus courte
que celle des projets, ce qui nécessite d’allonger la durée de vie du traité de concession
par avenant (cas de Montfermeil) ;
-
retraitements importants pour passer de la maquette financière ANRU au bilan de
l’aménageur et TCA pas toujours recalés par rapport aux modifications apportées au PRU.
L’ANRU appliquait, à l’origine, des règles de calcul spécifiques à chaque domaine
d’intervention (démolition, construction, conduite d’opération), ce qui était
peu compatible
avec la logique du bilan d’aménagement qui globalise les financements à l’échelle du projet.
Pour établir un bilan de l’aménageur, il
faut donc procéder à une compilation d’extraits des
maquettes financières de l’ANRU, et de sous-bilans, selon le maître d’ouvrage et entre
domaines d’activité. Récemment, l’ANRU a toutefois admis de raisonner en termes de bilan
d’aménageur par opération, ce qui facilite l’interface entre PRU et TCA.
c)
La difficulté à évaluer la durée et le coût des opérations
En renouvellement urbain, le foncier est plus long à maîtriser (relogement, démolition,
dépollution, remembrement) et l’impact financier induit est plus lourd que dans une opération
d’aménagement classique.
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Le projet de rénovation urbaine de Clichy/Montfermeil a été lancé en 2004 sur le fondement
d’études sommaires (mauvaise connaissance des réseaux existants) et avec une sous-
estimation de la durée de l’opération et de ses coûts. Les opérations n’étaient pas totalement
financées lors de leur conception. Or, compte tenu des contraintes pesant sur des prix de vente
totalement administrés, la seule variable d’ajustement reposait sur les subventions publiques.
La convention d’origine a donc fait l’objet de huit avenants en six ans, auxquels s’est ajouté
un avenant lié au plan de relance de 2008.
A Montfermeil (ZAC des Bosquets), le TCA avait ainsi une durée de vie initiale de quatre ans
et expirait en juillet 2009. L’avenant n° 2 au PRU a permis de recaler le bilan de l’opération et
la durée de la concession. La rémunération de l’AFTRP a également été revalorisée par
l’avenant n° 6 (copropriétés dégradées). L’évaluation initiale du coût d’achat aux propriétaires
était d’autre part très inférieure aux montants fixés ensuite par le juge de l’expropriation.
L’avenant n° 5 du 10 février 2010 a, quant à lui, permis le paiement des frais financiers
auxquels l’AFTRP a été exposée du fait des retards de paiement de l’ANRU.
A ce jour, le financement du PRU de Clichy/Montfermeil n’est toujours pas bouclé. Selon les
dernières prévisions effectuées par l’AFTRP, en avril 2011, il reste à financer un montant de 6,2 M€
pour Montfermeil et de 10,2 M€ pour Clichy. Cette impasse financière correspond à des surcoûts
sur les travaux de réseaux et d’espaces publics qui n’ont pas encore été effectués par l’AFTRP. Les
compléments de financement ont été demandés à l’ANRU dans le cadre d’un projet d’avenant n° 9
à la convention régissant le PRU et la décision est attendue pour le printemps 2012. L’AFTRP
indique que, sans certitudes sur l’octroi des ressources publiques nécessaires, elle n’engagera pas les
dépenses correspondantes et qu’il n’est donc pas nécessaire, à ce stade, de provisionner dans ses
comptes le risque de perte à terminaison des opérations ci-dessus.
Elle précise, par ailleurs, que si elle porte le risque du portage des logements composant les
copropriétés des Bosquets et de la Forestière, dont elle est propriétaire, les projections
actuelles montrent que l’équilibre de l’opération devrait pouvoir être réalisé hors subventions
complémentaires de l’ANRU. L’AFTRP est toutefois consciente que cet équilibre est fragile,
compte tenu des aléas qui peuvent affecter la gestion de ces logements, notamment en cas de
retards affectant sur les délais de relogement.
L’AFTRP, qui gère près de 900 logements sur site, est, en effet, confrontée au problème du
relogement. Le projet consiste à reconstruire sur place plus de logements sociaux qu’il n’en a été
détruit, ce qui devait permettre d’accueillir des populations extérieures au quartier et de
développer la mixité sociale. Cet objectif reposait sur un taux de rotation naturelle des habitants
des copropriétés d’environ 5 %. Or, ce taux était nul à la fin de 2009, compte tenu de la situation
du parc social en Ile-de-France. En outre, si la première tranche de logement a pu être construite
rapidement, en raison de la disponibilité du foncier, la seconde tranche nécessite la démolition de
bâtiments, alors que l’AFTRP n’arrive pas à obtenir la libération de l’ensemble des logements.
Enfin, les opérations de rénovation urbaine sont très consommatrices en temps et en ressources
humaines : pour Clichy/Montfermeil, la direction déléguée nord a dédié deux chargés de projet,
un assistant, une gestionnaire de patrimoine, tandis qu’au siège deux personnes s’occupent des
acquisitions, deux autres du pôle de gestion locative, avec la collaboration d’une personne au
service comptable.
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Opération Clichy-sous-Bois, La Forestière
Le mandat, d'une durée de 12 mois, a expiré, sans que l’AFTRP ait formellement reçu quitus
pour sa gestion. L’AFTRP est propriétaire d’un ensemble d’immeubles pour lesquels travaillent
deux personnes à temps plein : quittancement, gestion technique, relogement, acquisition. En
termes de budget, ces fonctions représentent un coût équivalent à celui de l’aménagement.
Opération Grigny II
L’AFTRP est propriétaire de 100 logements en vue de leur restructuration : acquisition des
logements, relogement des familles quand les appartements sont occupés, restructuration des
appartements pour en produire de plus grands à remettre sur le marché.
L’AFTRP a respecté le calendrier fixé, ce qui n’est pas le cas des autres acteurs, l’action sur
l’environnement, les équipements publics, la voirie, les espaces verts, n’ayant pas évolué au
même rythme, et cette situation obère la valeur des appartements susceptibles d’être remis sur le
marché. La durée de l’intervention de l’AFTRP a donc été prolongée de deux fois deux ans et le
nombre d’appartements a augmenté de 100 à 130, en contrepartie de financements
complémentaires. S’agissant du financement, l’emprunt contracté auprès de la Caisse des dépôts
et consignations (CDC), avec intérêts bonifiés par la région Ile-de-France, est arrivé à échéance, et
les fonds propres AFTRP engagés dans l’opération sont rémunérés au taux de 4,5 %.
Le conseil d’administration du 22 septembre 2011 a donné son accord à la mise en location
des logements acquis par l’AFTRP dans la copropriété (108 logements acquis et restructurés)
et a autorisé l’agence à contracter un emprunt PLS pour un montant d’environ 3,6 M€.
1.3.3. Les prestations de service au profit d’autres personnes publiques
Un échantillon de 39 contrats a été examiné, correspondant à 18 commanditaires différents.
Outre ses missions d’opérateur foncier pour le ministère de l’Ecologie, du Développement
durable, des Transports et du Logement et pour l’Agence des espaces verts, l’AFTRP réalise
trois grandes catégories de prestations en matière de foncier, qui ont contribué, à hauteur de
3,6 M€, au chiffre d’affaires de l’exercice 2010 :
-
études foncières ;
-
gestion de patrimoine foncier ;
-
acquisitions et cessions foncières.
Cette dernière activité n’est pas considérée comme relevant du secteur concurrentiel sous
certaines conditions : sont ainsi exclus du code des marchés publics,
« les accords-cadres et
marchés de services qui ont pour objet l'acquisition ou la location, quelles qu'en soient les
modalités financières, de terrains, de bâtiments existants ou d'autres biens immeubles, ou qui
concernent d'autres droits sur ces biens
.
Toutefois, les contrats de services financiers conclus
en relation avec le contrat d'acquisition ou de location, sous quelque forme que ce soit, entrent
dans le champ d'application du présent code »
.
De même, la directive 2004/18 article 16 a)
indique qu’elle ne s’applique pas aux marchés publics de services
« ayant pour objet
l’acquisition ou la location, quelles qu’en soient les modalités financières, de terrains, de
bâtiments existants ou d’autres biens immeubles ou qui concernent des droits sur ces biens ; ».
Pour les autres prestations, mandat ou autre prestation de service, les règles de la commande
publique, en matière de transparence et de mise en concurrence, s’appliquent.
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a)
Le cas des conventions de l’AFTRP avec les EPF et les EPA d’Ile-de-France
L’AFTRP a conclu des conventions de gré à gré avec certains EPF et EPA d’Ile-de-France, aux
termes desquelles elle apporte l’assistance technique nécessaire au démarrage de ces
établissements. Les prestations fournies, au titre de ces conventions, constituent des prestations
de service, susceptibles d’être soumises au code des marchés publics.
En pratique, compte tenu de leur ampleur limitée sur le plan financier
(29)
et dans le temps, les
conventions passées avec les EPF n’ont pas atteint le seuil nécessaire pour être soumises aux
dispositions du CMP. Toutefois, ce seuil aurait pu, potentiellement, être dépassé, compte tenu
de la rédaction des conventions en cause. L’AFTRP doit donc rester vigilante sur ce point.
Les conventions passées avec les EPA précités (EPA-ORSA, EPAFRANCE, EPAMARNE,
EPAMSA) l’ont été sur la base des dispositions du code des marchés publics
(30)
, qui
permettent de ne pas recourir
à une procédure de mise en concurrence lorsque la prestation ne
peut être confiée qu’à un seul opérateur. Ces conventions visent à faciliter la transmission des
savoir-faire de l’AFTRP aux EPA nouvellement créés, le temps qu’ils se dotent, en interne,
des compétences nécessaires. Le recours à ces dispositions paraît recevable, à condition qu’il
en soit fait une application limitée dans le temps.
b)
Le cas particulier des mandats
Les mandats représentent une activité importante et relativement stable sur la période, avec
5 M€ d’honoraires perçus annuellement. Parmi les principaux mandants de l’AFTRP se
trouvent l’Etat, notamment dans le cadre d’une convention cadre de 2001, la région Ile-de-
France et l’Agence des espaces verts (AEV), établissement public régional.
1.
- Un mandat rémunéré de maîtrise d’ouvrage est un marché public de services soumis au
code des marchés publics, depuis le 8 janvier 2004.
La loi précitée du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports
avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi MOP, organise, dans ses articles 3 et 4, les conditions
de la délégation de maîtrise d'ouvrage dans des termes qui sont ceux d'un contrat de mandat.
Depuis le 8 janvier 2004, le mandat relève donc de l’article 30 du code des marchés publics et
doit faire l’objet d’une mise en concurrence, à compter de 4 000 € HT. La procédure adaptée
pour effectuer le choix du mandataire peut être appliquée sans limitation de montant
(31)
. Ainsi,
les contrats de mandat gérés par l’AFTRP sont-ils tous susceptibles de correspondre à l’item
n° 12 de l’article 29 du code des marchés publics, à savoir : «
services d’architecture ;
services d’ingénierie et services intégrés d’ingénierie ; services d’aménagement urbain et
d’architecture paysagère ; services connexes de consultations scientifiques et techniques ;
services d’essais et d’analyses techniques
». Cette nomenclature a été transposée dans le code
des marchés de 2006, toujours à l’article 29, marché de services.
(29)
Les sommes facturées sont inférieures au seuil des marchés publics, fixé à 412 000 € HT pour les marchés de prestation
de service.
(30)
L’article 35 -II alinéa 8 du code des marchés publics dispose que :
«
Peuvent être négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence :
Les marchés et accords cadres de services qui ne peuvent être confiés qu’à un opérateur économique déterminé pour des
raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection des droits d’exclusivité ; »
(31)
Article 30 (abrogé au 1
er
septembre 2006) Modifié par décret n° 2005-1737 du 30 décembre 2005 - art. 1 JORF 31 décembre
2005 en vigueur le 1
er
janvier 2006 «
I. - Les marchés publics de service, dont le montant estimé est égal ou supérieur à
4 000 € HT, qui ont pour objet des prestations de service qui ne sont pas mentionnées à l'article 29 peuvent être passés selon une
procédure adaptée librement définie par la personne responsable du marché dans les conditions prévues par le présent article ».
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L’article 1
er
de la loi MOP dispose toutefois que : « […]
les dispositions de la présente loi ne
sont pas applicables : […]- aux ouvrages d'infrastructure réalisés dans le cadre d'une zone
d'aménagement concerté ou d'un lotissement au sens du titre premier du livre III du code de
l'urbanisme
. »
S’agissant des ZAC, l’article L. 311-5 du code de l’urbanisme
(32)
paraît n’autoriser leur
réalisation qu’en régie ou dans le cadre d’une concession définie par les articles L. 300-4 et
L. 300-5.
2.
- Le mandataire est tenu par les obligations du mandant pour la réalisation de ces
équipements publics ; il est, dès lors, tenu de respecter le code des marchés publics dans ses
relations contractuelles avec ses sous-traitants éventuels
(33)
Lors du contrôle, ont été examinés les mandats suivants :
-
le mandat avec l’AEV
(34)
;
-
des mandats avec la région Ile-de-France, en matière de construction d’équipements
publics (Corniche des Forts, lycée Jeanne d’Albret) ;
-
la convention cadre de 2001 avec l’Etat.
1)
Les mandats avec l’AEV
Le 22 octobre 2001, l’AEV a confié à l’AFTRP un mandat d’étude et d’aménagement pour la
création d’une liaison verte entre les buttes du Parisis et la Seine, sur le territoire de la
commune de Cormeilles-en-Parisis. Cette liaison s’inscrivait dans le cadre d’un projet
environnemental de la région Ile-de-France appelé ceinture verte régionale et constituait un
élément structurant majeur de la ZAC Les Bois de Rochefort
(35)
, dont l’AFTRP avait été
désignée aménageur, sans mise en concurrence préalable, car elle disposait dans cette zone de
50 ha de foncier appartenant à l’Etat, sans continuité.
Ce protocole chargeait l’AFTRP d’engager, pour le compte de l’AEV, une procédure de
déclaration d’utilité publique pour les acquisitions nécessaires à la réalisation de cette coulée
verte. Il prévoyait également la participation financière de l’AEV pour les acquisitions
foncières et les aménagements retenus, dans la limite d’un plafond.
Curieusement, ce protocole ne prévoyait pas de rémunération de l’AFTRP en tant que
mandataire de l’AEV. Il a fait l’objet d’un avenant, le 4 décembre 2003, aux termes duquel
l’AFTRP s’engageait à verser un complément de prix, non plafonné, dans le cas où le prix
d’acquisition serait supérieur au plafond fixé par l’AEV. Cette disposition, potentiellement
très coûteuse pour l’agence, n’a, selon elle, jamais été mise en oeuvre.
(32)
Article L. 311-5 : L'aménagement et l'équipement de la zone sont conduits directement par la personne publique qui a pris
l'initiative de sa création ou concédés par cette personne publique, dans les conditions précisées aux articles L. 300-4 et
L. 300-5. Lorsque le concédant ou le concessionnaire conclut avec des propriétaires de terrains situés à l'intérieur de la zone
une convention définissant les conditions dans lesquelles ces propriétaires participent à l'aménagement, cette convention est
distincte de la convention de participation financière prévue par le dernier alinéa de l'article L. 311-4.
(33)
Cf. Conseil d’Etat, 30 mai 1975, Société d’équipement de la région montpelliéraine.
(34)
Etablissement public régional à caractère administratif créé par la loi n° 76- 394 du 6 mai 1976.
(35)
Qui prévoit la construction de logements (accession, social), de zones d’activité et d’une coulée verte.
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Il confiait également à l’AFTRP le soin d’assurer, pour le compte de l’AEV, la gestion des
immeubles acquis et fixait les modalités de calcul de ses honoraires. Un autre mandat d’études,
relatif à la réalisation des travaux pour la création d’une coulée verte, a ensuite été confié en 2004
par l’AEV à l’AFTRP, au titre de l’article 35-III-4° du code des marchés publics. Enfin, le 26 juin
2007, un nouveau mandat a confié à l’AFTRP le soin de réaliser les travaux de la coulée verte.
Alors que cette opération est aujourd’hui terminée, l’AFTRP n’a ni demandé, ni obtenu le quitus.
2)
Le mandat avec la région Ile-de-France du 8 janvier 2001 relatif à la réalisation de la base
de plein air et de loisirs (BPAL) de la Corniche des Forts
Ce mandat a été attribué à l’AFTRP sans procédure de mise en concurrence préalable. L’agence a
appliqué les dispositions du CMP qui s’imposent aux collectivités locales pour la passation des
marchés de travaux et les opérations sont retracées correctement, d’un point de vue comptable.
Les modalités de calcul des honoraires de l’AFTRP apparaissent favorables à ses intérêts. En
effet, ils sont calculés en pourcentage des financements mobilisés, c’est-à-dire des
autorisations de programme (AP) notifiées, alors que la consommation des crédits, qui est
beaucoup plus significative de l’activité réelle déployée par l’AFTRP pour la gestion du
mandat, est sans rapport avec l’importance des AP. Par exemple, au 8 octobre 2010, le
montant des AP notifiées par la région à l’AFTRP était de 30,477 M€ et le montant des
crédits de paiement (CP) de 14,029 M€. De la même façon, au 25 février 2011, le montant
respectif des AP et des CP était de 33,377 M€ et 14,029 M€.
3)
Le mandat de construction du lycée Jeanne d’Albret (Yvelines)
Il a également été attribué sans mise en concurrence, le 3 avril 2000.
L’examen de ces mandats appelle des conclusions communes :
-
ces mandats ont été attribués à l’AFTRP sans procédure de mise en concurrence
préalable mais, à l’époque, le droit national de la commande publique ne l’exigeait pas ;
-
l’AFTRP applique bien le code des marchés publics pour la passation des marchés de
travaux ;
-
les opérations sont retracées correctement d’un point de vue comptable.
4)
La convention cadre avec l’Etat du 27 décembre 2001
Cette convention fait de l’AFTRP l’opérateur foncier de l’Etat. Contrairement aux autres
mandats, elle a été conclue sans limitation de durée, «
pour la durée nécessaire à
l’accomplissement des missions confiées à l’AFTRP
», ni de montant. Les honoraires perçus au
titre de cette convention s’élevaient à 3,129 M€ en 2009 et à 3,756 M€ en 2010.
L’évolution des règles de la commande publique dans le droit français depuis 2001, telle que
rappelée ci-dessus, conduit à ce que les dispositions de cette convention, même si elles étaient
conformes au droit en vigueur lors de sa signature, ne puissent continuer à produire leurs effets
indéfiniment, en infraction avec des règles de droit postérieures
(36)
.
(36)
Dans des circonstances similaires, attribution d’une concession d’aménagement sans mise en concurrence préalable, la Cour
d’appel de Versailles (cf. 12 mars 2009, Commune de Clichy-la-Garenne, n° 07VE02221) avait ainsi jugé que «
même en l’absence
de règles nationales en la matière, les pouvoirs adjudicateurs des Etats membres ne pouvaient s’affranchir des règles fondamentales
fixées par le Traité instituant la Communauté européenne, notamment ses articles 43 et 49, qui soumettent l’ensemble de leurs
contrats aux obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l’égalité d’accès à ces contrats.
».
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32/51
En effet, si l’on considère que les missions confiées par l’Etat à l’AFTRP, dans le cadre de cette
convention, sont des missions pérennes découlant de ses statuts, elles n’ont, en conséquence,
pas à faire l’objet d’un financement spécifique. Dans le cas contraire, il s’agit de prestations de
service qui doivent faire l’objet d’une mise en concurrence régulière conformément aux règles
du code des marchés publics.
2
EME
PARTIE
:
LE
MODELE
ECONOMIQUE
DE
L’AFTRP
ET
SES
PERSPECTIVES
2.1.
L
A FIABILITE DES COMPTES A ETE AMELIOREE
2.1.1. Méthode comptable appliquée
L’AFTRP applique la méthode du dégagement du résultat à l’avancement des produits qui
vise à ajuster la production stockée de l’exercice et les provisions pour travaux à réaliser, en
fonction du taux de marge prévisionnel de chaque affaire et du taux d’avancement des
produits, au 31 décembre de l’exercice.
En cours d’année, l’AFTRP comptabilise les achats de terrains, de travaux et autres coûts
stockables, ainsi que les produits, cessions de charges foncières et subventions. En fin
d’année, à l’inventaire, deux variables sont utilisées pour ajuster le taux de marge de l’année
au taux de marge à terminaison de l’opération (ensemble des produits et des charges attendus
sur toute la durée de vie d’une opération) : stockage ou déstockage des travaux réalisés,
ajustement des provisions pour travaux à réaliser en fonction du taux d’avancement des
dépenses, qui est comparé au taux d’avancement des recettes. La marge cumulée de l’année
est alignée sur la marge prévisionnelle de l’opération à terminaison.
Au bilan comme au compte de résultat, les principaux mouvements en matière
d’aménagement sont donc retracés au niveau des stocks. L’AFTRP acquiert des études, des
terrains, des travaux dans le but de les revendre. Ces dépenses n’entrent pas durablement dans
son patrimoine. Elles ne sont donc pas immobilisées, mais stockées. Le principe est le
suivant : les dépenses d’aménagement sont d’abord stockées, puis déstockées au fur et à
mesure de la vente des terrains.
Le stock présent au bilan correspond à la part de dépenses réalisées en avance par rapport aux
recettes. Cette méthode tient compte du bilan prévu à terminaison de l’opération et permet de
répartir le résultat prévu à terminaison (prix de vente – coûts de production), dès que les
ventes définitives sur l’opération atteignent 20 % du total prévisionnel.
Dans le cas où l’avancement des dépenses est au contraire en retard sur les recettes, l’AFTRP
doit provisionner le montant correspondant au passif de son bilan, puisque les ventes de
l’année nécessiteront ultérieurement la réalisation de travaux qui n’ont pas été réalisés sur
l’année pour différentes raisons. Ce sont des charges futures et inéluctables.
La comparaison entre le niveau des stocks et celui des dotations nettes aux provisions permet
de mesurer la contribution, positive ou négative, au résultat futur.
2.1.2. Diligences effectuées et constats
L’élément de base de suivi opérationnel, financier et comptable, en matière d’aménagement,
comme indiqué précédemment, est constitué par la prévision à fin d’affaires (PFA) et la fiche
de dégagement du résultat.
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Le suivi de la formation du résultat par affaires est subordonné à l’existence d’une PFA. La
PFA permet, sur la base des éléments constitutifs de l’affaire, de déterminer les marges, ou
résultats, et plus particulièrement la marge sur coûts stockables.
Les PFA sont actualisées deux fois par an, en avril et en octobre, par le chef de projet et
validées par la direction financière. Elles servent de base aux prévisions budgétaires.
En raison des conséquences des modifications des PFA sur la formation du résultat, ces
modifications sont subordonnées à la double condition suivante :
-
variation significative des conditions de réalisation ;
-
autorisation de la modification de la PFA à un niveau de décision adéquat : direction
générale ou comité des engagements.
L’AFTRP dispose d’une comptabilité analytique depuis 1995, permettant de suivre
l’ensemble des coûts et recettes directement affectés à une opération, et de ventiler l’ensemble
des charges indirectes.
Le lien avec la comptabilité est effectué via une fiche de dégagement du résultat, élaborée par
opération et par année, en janvier N+1, sur la base de la PFA d’octobre de l’année N. La
consolidation des différentes fiches permet de dégager une marge sur coût de production qui
sert au calcul des provisions et stocks, le reste passant directement dans le résultat.
Sur la base de l’échantillon constitué par la vingtaine d’opérations d’aménagement
examinées, il a été observé que :
-
les PFA étaient conformes aux dispositions du TCA et prenaient bien en compte les
conséquences comptables, financières et fiscales des conventions signées avec les
collectivités locales et leurs évolutions dans le temps ;
-
les comptes rendus d’activité à la collectivité locale (CRACL), lorsqu’ils étaient
nécessaires d’un point de vue juridique, existaient bien, et étaient conformes aux PFA et
aux TCA.
2.1.3. Qualité de l’information comptable donnée par l’AFTRP
Sous réserve des remarques faites ci-après sur le provisionnement de certains risques, la
qualité de l’information donnée dans le compte financier, sur la méthode comptable utilisée et
sur les comptes, est correcte.
Des procédures et un outil informatique ont été mis en place pour garantir la fiabilité et
l’exhaustivité de l’information comptable
(37)
: saisie unique en comptabilité générale et en
comptabilité analytique, modification apportée à un niveau hiérarchique idoine. Il importe
toutefois, dans le cadre de la mise en place d’un outil de suivi des risques, qu’un contrôle du
respect de ces procédures par les différents intervenants soit mis en place.
(37)
A la suite de la mise en oeuvre, en 2009, du plan d’actions de l’AFTRP
« sécuriser et optimiser les processus de
production de l’information comptable et financière »
et
« garantir la qualité des informations comptables produites »
.
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L’AFTRP précise sur ce point qu’un guide de procédures a été mis en place, afin de préciser
les types de tâches à réaliser par chaque intervenant dans le processus comptable. Le contrôle
du respect de ces procédures existe déjà puisqu’il est réalisé par le comptable qui vérifie, lors
du visa de la dépense, l’application de ces procédures.
S’agissant des CRACL, même si ces derniers sont élaborés par les responsables opérationnels
sur la base des dernières PFA actualisées, il serait souhaitable, afin d’assurer tant le contrôle
du respect de l’obligation de compte rendu en temps et en heure que l’exactitude de
l’information fournie, que ces documents soient visés par la direction financière, avant envoi
à la collectivité concernée.
2.2.
L
A SITUATION FINANCIERE RESTE SAINE
Entre 2005 et 2010, la capacité d’autofinancement (CAF) est passée de 15 à 4,7 M€ et la
trésorerie substantielle dont disposait l’AFTRP en 2005, 80 M€, a été réduite à 37 M€ en 2010,
en raison notamment de l’augmentation du besoin en fonds de roulement et des dotations aux
EPA précitées.
Même si le niveau de trésorerie reste confortable, l’AFTRP estime qu’elle devra recourir à
brève échéance à l’endettement. Des marges de manoeuvre existent à cet égard, compte tenu
de la faiblesse actuelle de l’endettement, mais l’accroissement prévisible de la dette
constituera une incitation supplémentaire à l’amélioration de la rentabilité de l’agence, en
particulier de l’excédent brut d’exploitation.
2.2.1. L’analyse du bilan
Hors mandats, le bilan s’élève à plus de 240 M€ en 2010, en baisse de 7 % depuis 2008. Cette
diminution s’explique essentiellement par le changement du mode d’imputation des subventions
versées sous conditions suspensives qui sont retracées, depuis 2008, en hors bilan et non en
produits constatés d’avance.
L’ACTIF
A l’actif, les immobilisations corporelles et incorporelles diminuent au cours de la période sous
revue, alors que l’actif financier augmente depuis 2007. En effet, les avances remboursables
versées aux EPA, 25 M€
(38)
, représentent, en 2010, 65 % de l’actif immobilisé.
L
E DISPOSITIF D
’
AVANCES REMBOURSABLES AUX
EPA
DE
S
EINE
-A
VAL
,
P
LAINE DE
F
RANCE
ET
S
EINE
-A
MONT
En 2006, l’Etat a décidé de lancer trois nouvelles opérations d’intérêt national (OIN) sur les
sites de Seine-Amont, Seine-Aval et Saclay-Massy-Saint-Quentin-en-Yvelines, et de donner
une nouvelle impulsion à l’activité de l’EPA Plaine de France. Dans le cadre du montage
financier de ces opérations, l’AFTRP a été appelée à apporter une contribution d’un montant
de 50 M€, répartie de la façon suivante :
- 30 M€ d’avances remboursables pour la capitalisation des EPA de Mantes-Seine-Aval
(EPAMSA), Plaine de France (EPAPdF) et Orly-Rungis Seine-Amont (EPAORSA), à
raison de 10 M€ chacun ;
- 20 M€ pour des acquisitions de terrains appartenant à plusieurs ministères, sur le site
Massy-Saclay.
(38)
Il reste à verser la dernière échéance due à l’EPAORSA et l’EPA Plaine de France (deux fois 2,5M€).
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Ces opérations ont fait l’objet de plusieurs dispositifs contractuels, entre l’AFTRP et l’Etat
d’une part, entre l’AFTRP et les EPA bénéficiaires, d’autre part. Elles ont également fait l’objet
d’une délibération du conseil d’administration de l’AFTRP, en date du 1
er
décembre 2006.
Le contrat d’objectifs (2007-2013) signé avec l’Etat stipule ainsi, dans son article 6.2, que :
« - à la demande de l’Etat, l’AFTRP apporte à l’EPORSA et à l’EPAMSA une avance
remboursable de 10 M€, versée sur les exercices 2007, 2008 et 2009 ;
- l’AFTRP achètera à hauteur de 20 M€, des terrains à l’intérieur du périmètre d’étude de
la future OIN Massy-Saclay-Saint-Quentin-Versailles. Le cas échéant, elle sera mandatée
par l’Etat pour procéder à des acquisitions complémentaires sur fonds budgétaires ;
- au delà du portage des missions de préfiguration, l’AFTRP pourra intervenir en soutien
de l’action des nouveaux EPA, dans le cadre de missions d’appui donnant lieu à
rémunération. Le cas échéant, et afin de mettre les compétences et la capacité financière
de l’AFTRP au service de la réalisation des OIN, il pourra être envisagé que des
opérations d’aménagement soient initiées par l’AFTRP ou conduites en partenariat avec
l’un des EPA, avec partage des risques afférents ;
- il est rappelé qu’à la demande de l’Etat, l’AFTRP apporte à l’EPA Plaine de France une
avance remboursable de 10 M€ versée sur les exercices 2007, 2008 et 2009 ».
Le contrat d’objectifs avec l’Etat et la délibération du conseil d’administration de l’AFTRP ne
semblent toutefois pas constituer une base incontestable à de telles opérations, qui n’entrent
pas dans le cadre des missions limitativement assignées à l’AFTRP par ses statuts. L’AFTRP
est, en effet, un établissement public, soumis au principe de spécialité, et dont les missions
sont définies par le décret qui précise son statut.
Le versement d’avances remboursables, notamment, n’entre pas dans le cadre des missions
définies à l’article 2 des statuts de l’AFTRP :
« Cet établissement est chargé de réaliser, dans la région d'Ile-de-France, afin notamment de
concourir à la mise en oeuvre des orientations définies par le schéma directeur de cette région
et dans le respect des compétences des collectivités territoriales :
a)
Toutes interventions foncières et toutes opérations immobilières pour son compte ou, avec
leur accord, pour celui de l'Etat, des collectivités locales, d'établissements publics ou de toute
personne publique ou privée y ayant vocation ;
b)
Toutes actions ou opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de
l'urbanisme, pour son compte ou pour celui de l'Etat, des collectivités locales, d'établissements
publics ou de toute personne publique ou privée y ayant vocation, conformément à des contrats
passés avec eux ;
c)
Toutes études et tous ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure liés aux actions et opérations
d'aménagement mentionnées au "b)", en qualité de mandataire au sens de l'article 3 de la loi
du 12 juillet 1985 susvisée ».
L’article 5 des statuts habilite, pour sa part, l’AFTRP à
« créer des filiales ou à détenir des
participations dans des sociétés, groupements ou organismes dont l'objet concourt à la
réalisation de ses missions
».
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Toutefois, il apparaît que :
-
une avance remboursable n’est pas une participation, tant d’un point de vue juridique
que comptable
(39)
, puisqu’une participation s’entend comme un droit détenu dans le
capital d’une autre personne morale, visant à la création de liens durables avec celle-ci,
dans le but d’obtenir des avantages divers ;
-
une avance remboursable ne peut être comptabilisée par l’organisme récipiendaire dans
ses capitaux propres, mais doit être considérée comme une dette ;
-
les EPA bénéficiaires de ces avances remboursables constituent des concurrents de
l’AFTRP, venant plutôt réduire son champ d’intervention que concourir à la réalisation
de ses missions.
Enfin, il est vraisemblable que le caractère remboursable de ces avances devra être apprécié au vu
de la situation financière des établissements bénéficiaires et de leur capacité à honorer les
remboursements aux échéances prévues. En effet, le remboursement de ces avances, qui doit
démarrer à compter de l’exercice 2013, est subordonné à la capacité des établissements concernés
à dégager durablement des résultats nets positifs
(40)
. Comme il a été dit, une information sur le
montant et la nature de ces risques devrait être donnée dans le compte financier.
LE PASSIF
Au passif, les fonds propres s’élèvent à 98,9 M€ en 2010, et comprennent :
- une dotation reçue de l’Etat, de 13,6 M€ : 1,2 M€ de dotation initiale, 9 M€ issus de la
reprise du patrimoine de l’ex EPA d’Evry et 3 M€ au titre de Grigny ;
- un report à nouveau négatif de 9,4 M€. L’intégration du patrimoine de l’ex EPEVRY dans
les comptes de l’AFTRP, en 2001, a conduit à reprendre un report à nouveau négatif de
108 M€ ;
- des réserves de 94,5 M€, qui capitalisent les résultats positifs de l’AFTRP depuis sa
création.
Les provisions pour risques et charges atteignent 70,4 M€ et comprennent :
-
pour plus de 90 %, les provisions pour travaux à réaliser ;
-
les autres provisions pour risques et charges (5,4 M€) :
o
provisions pour risques sur cessions avec conditions résolutoires (3 M€ contre
2,4 M€ en 2009) ;
o
provisions pour contentieux ou litiges (2,2 M€) : contentieux avec la Société
Générale, objet d’un appel, après un premier jugement favorable à l’AFTRP ;
o
provisions pour risques de perte future sur opération d’aménagement (0,04 M€).
Ces provisions n’intègrent pas les pertes à terminaison de deux opérations ANRU, alors que le
rapprochement entre le bilan à terminaison des opérations de Clichy et de Montfermeil et de
l'avenant n° 4 du PRU fait apparaître, en avril 2011, un déficit de 10,2 M€. L’AFTRP estime, à
cet égard, que cette question devrait trouver une solution contractuelle dans les prochains mois
et que cette opération ne doit pas faire l’objet d’une provision. Si aucun accord n’était trouvé
avant la clôture des comptes 2011, une provision de ce risque à terminaison devrait toutefois
être constituée.
(39)
Cf. notamment Francis LEFEBVRE mémento pratique comptable 1999, n° 1811.
(40)
Pendant l’activité de l’EPA, le montant de chaque remboursement annuel à l’AFTRP sera égal à la moitié du résultat net
dégagé par l’EPA au titre de l’exercice N-1.
S2-2120096 / BB
37/51
Les emprunts et dettes financières à moyen et long terme atteignent 9,3 M€ en 2010, soit
moins de 10 % des fonds propres. L’endettement est en baisse depuis 2008, après avoir connu
une hausse entre 2005 et 2007. Il est composé aux deux tiers de dépôts et cautions reçus des
constructeurs, cessionnaires et locataires. Pour le reste, il comprend un encours de 4,3 M€ en
2010 (3,9 M€ en faveur de la CDC pour le PRU Clichy/Montfermeil et 0,4 M€ d’avance de
l’Etat à l’opération de Grigny ZAC centre-ville).
L’endettement net est négatif, et atteint 26 M€ en 2010 (+ 9,3 M€ de dette – 37,4 M€ de
trésorerie hors mandats).
Pour les autres dettes, sont constatées une baisse de la dette à l’égard des mandants et une
hausse de la dette ANRU. Les avances ANRU reçues et non rattachées à un exercice s’élèvent
à 17,5 M€ en 2010. A l’inverse, le montant des restes à recouvrer enregistré à l’actif (créances
sur l’ANRU) s’élève à 13,5 M€. Les projets ANRU génèrent donc, en 2010, comme en 2009,
un dégagement en fonds de roulement, alors qu’ils entraînaient, en 2008, un besoin de
financement de 2,98 M€.
2.2.2. L’analyse du compte de résultat
Au cours de la période sous revue, en dépit du «
trou d’air
» de 2008, le chiffre d’affaires de
l’agence s’est maintenu, voire a augmenté, si l’on tient compte de l’évolution des subventions
(chiffre d’affaires corrigé). Cet accroissement de l’activité s’est néanmoins accompagné d’une
dégradation forte et durable de la rentabilité :
-
le résultat d’exploitation est devenu négatif en 2008, la crise économique et financière
de 2008 ayant retardé le dénouement d’un certain nombre d’opérations ;
-
le résultat financier a fondu sous l’effet d’une réduction importante de la trésorerie et
de la baisse des taux d’intérêt consécutive à la crise ;
-
le résultat net a décru de façon substantielle, passant de 8,4 M€ en 2005 à un résultat
quasi nul en 2010.
Le chiffre d’affaires (CA) a connu des évolutions atypiques entre 2008 et 2009, sous l’effet de
la crise, avec une chute marquée en 2008 et un report de plusieurs opérations sur 2009. De
nombreuses opérations d’aménagement ont été affectées, de façon diverse : report dans le
temps, ajustement du prix unitaire des charges foncières dans les opérations de logement,
action sur les charges d’acquisition foncière et sur les travaux de viabilisation, respect plus
strict de la règle du juste à temps.
De façon plus structurelle, depuis 2006, les subventions publiques, notamment au titre des
opérations ANRU, occupent une part croissante dans le chiffre d’affaires de l’AFTRP (26 %
du CA en 2010, contre 4 % en 2007). L’inflexion de l’activité de l’AFTRP vers la rénovation
urbaine, si elle est conforme au contrat d’objectifs avec l’Etat et à ses statuts, pose toutefois la
question de la pérennité de ce type d’activité. En effet, d’une part, les trois quarts des
subventions perçues par l’AFTRP le sont au titre d’une seule opération PRU, celle de
Clichy/Montfermeil, d’autre part, il semble qu’à ce stade l’ANRU n’ait pas sécurisé de
nouveaux financements, ni même la totalité de ceux afférents aux conventions en cours
(41)
.
(41)
Cf. rapport du Sénat sur le projet de loi de finances (PLF) 2009, http://www.senat.fr/rap/a08-101-7/a08-101-76.html
S2-2120096 / BB
38/51
Part des subventions dans le CA consolidé (en M €)
72,0
99,7
76,2
69,3
104,9
96,2
-
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
CA
Autres subventions
Subventions PRU
CA corrigé
Source : comptes financiers AFTRP
Les honoraires perçus au titre des opérations de mandats représentaient 9 % du chiffre d’affaires
en 2010 et ce ratio est relativement stable. Il s’agit toutefois, pour la plupart, de conventions
relativement anciennes, conclues de gré à gré, l’AFTRP ayant du mal à renouveler son
portefeuille de mandats depuis qu’elle est systématiquement soumise à la concurrence.
Cette baisse du nombre de mandats en matière de construction publique s’explique par des
raisons externes, une conjoncture économique peu favorable au lancement de nouveaux
projets, et par des raisons internes :
-
réorganisation interne de l’AFTRP, liée au départ du responsable de la structure et à son
remplacement par le nouveau directeur adjoint de la direction de l’aménagement et du
développement (DAD), en attente de nomination ;
-
insuffisante compétitivité de l’AFTRP en matière de prestations de service, par rapport
aux urbanistes et aux bureaux d’études, car elle a des coûts de structure plus élevés que
ses concurrents, et sans doute, une facturation inadaptée.
L’activité de gestion locative occupe une place croissante et durable dans le chiffre d’affaires,
ce qui reflète également la montée en charge des opérations de rénovation urbaine. Les revenus
locatifs représentent 8 % du chiffre d’affaires en 2010, contre 3 % en 2006. Au 31 décembre
2010, le nombre de logements gérés dans le cadre des projets de rénovation urbaine (PRU)
s’élève à 1 110, dont 38 % occupés, soit deux fois plus qu’en 2006, année de démarrage des
PRU. Cette activité est toutefois risquée et des provisions complémentaires pour dépréciation
des créances
des locataires ont dû être constituées en 2010, à hauteur de 0,6 M€.
Dans ce contexte, le résultat d’exploitation est devenu négatif, depuis 2008, exception faite de
l’exercice atypique 2009.
Le résultat financier, très élevé jusqu’en 2008, a été réduit quasiment à zéro depuis lors, sous
l’effet de la diminution des disponibilités de l’AFTRP et de la baisse des taux d’intérêt.
Le résultat net, supérieur à 13 M€ en 2006, est quasiment nul en 2010, pour un chiffre
d’affaires corrigé en croissance, ce qui traduit la baisse structurelle de la rentabilité de
l’agence, mais aussi le caractère exceptionnel des marges dégagées jusqu’en 2008, en raison
de la forte hausse des prix du marché immobilier.
S2-2120096 / BB
39/51
2.2.3 L’évolution de la trésorerie
L’AFTRP s’est dotée, depuis 2009, de règles de gestion et de placement de sa trésorerie très
précises, tant pour ses opérations en compte propre que pour celles réalisées dans le cadre
d’un mandat.
Pour l’évaluation de ses besoins en trésorerie, elle ne dispose toutefois que d’un plan de
trésorerie relativement sommaire, bâti selon un échéancier mensuel, pour les six premiers
mois de l’année et trimestriel ensuite. L’agence aurait tout intérêt à optimiser la gestion de sa
trésorerie, compte tenu notamment de la baisse de ses disponibilités. L’AFTRP a précisé
qu’elle a inscrit, au plan d’action prioritaire 2012, un programme visant à améliorer la fiabilité
de ses prévisions de trésorerie.
La trésorerie de l’AFTRP, pléthorique jusqu’en 2007, où elle dépassait 99 M€, a nettement
diminué depuis lors, et son montant n’est plus que de 37 M€ depuis 2009.
Evolution de la trésorerie AFTRP hors comptes de tiers
en M€
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fonds de roulement (FDR)
121,4
134,89
156,27
165,98
142,85
146,57
148
Besoin en fonds de roulement (BFR)
62,64
54,53
59,67
66,57
89,61
109,21
110,6
Trésorerie
80,37
96,7
99,41
53,23
37,1
37,4
Hors produits liquidation
76,18
28,66
23,19
26
Source : comptes financiers AFTRP
Cette baisse de la trésorerie s’explique essentiellement par des raisons internes, liées au cycle
d’exploitation, mais aussi externes, du fait des versements précités effectués aux EPA.
Variation des principaux postes du bilan de l’AFTRP
Variation 2005-2010 (en M€)
Emplois
Ressources
Immobilisations*
25,8
Capitaux propres
25,6
Stocks
53,1
Provisions
4,5
Créances
19,8
Dettes financières
12,8
Trésorerie
-43,0
Autres dettes
12,7
actif
55,7
passif
55,7
* avances remboursables aux EPA
Les résultats positifs cumulés de l’AFTRP, entre 2005 et 2010, ont compensé les sorties de
trésorerie liées aux versements des avances remboursables aux EPA
(42)
. Les variations des postes
de créances et de dettes se compensent et ce sont donc les variations de stocks (dépenses réalisées
en avance par rapport aux produits), qui expliquent la hausse du besoin en fonds de roulement
(BFR), financée par un prélèvement sur la trésorerie et une hausse des dettes financières.
(42)
Le versement des avances remboursables aux EPA Plaine de France, Orly-Rungis-Seine- Amont et Mantois Seine-Aval
décidé par l’Etat, a pesé à hauteur de 25 M€ entre 2007 et 2010.
S2-2120096 / BB
40/51
Si, jusqu’en 2006, l’AFTRP vendait avant d’avoir produit, le ralentissement des ventes peut
ensuite expliquer la hausse du BFR. En outre, les opérations ANRU et le rôle de bailleur joué
par l'agence génèrent de nouveaux besoins de financement.
L’AFTRP devrait donc s’attacher à identifier précisément la part respective des effets, d’une
part, de la crise économique et du ralentissement des délais de commercialisation de ses
terrains et, d’autre part, de son changement de modèle économique, en relation notamment
avec la montée en puissance des opérations de rénovation urbaine, sur l’accroissement de son
BFR au cours des cinq derniers exercices.
2.3.
L
A DEGRADATION DE LA RENTABILITE INTERNE
Un excédent brut d’exploitation (EBE) négatif n’est pas soutenable sur la durée.
L’amélioration de la rentabilité de l’agence passe par une réduction de ses charges fixes et/ou
une plus grande modulation possible de ces dernières, ce qui permet une meilleure adaptation
aux cycles économiques.
Il semble, par ailleurs, que l’agence devrait ajuster les modalités d’imputation des coûts fixes
sur ses différentes activités et modifier en conséquence ses modalités de facturation.
2.3.1. Une rentabilité en baisse sur les opérations d’aménagement et un manque
de compétitivité sur les prestations de service
En matière d’aménagement, la pérennité de l’activité de l’AFTRP dépend de la marge qu’elle
dégage sur chaque opération. Cette dernière a sensiblement fléchi depuis 2006, comme le
montre le tableau suivant. Le taux de marge global à terminaison a, en effet, baissé entre 2007
et 2010, de 19,1 % à 16,5 %.
Fluctuation du taux de marge à terminaison
(43)
(aménagement)
2010
2009
2008
2007
Taux de marge sur coûts de production à terminaison
16,48 %
17,4 %
16,5 %
19,1 %
Source : comptes financiers 2006 à 2010 de l’AFTRP
Plusieurs facteurs externes concourent à la réduction des marges :
- depuis la crise, la baisse des prix de sortie, liée à celle du secteur immobilier, se cumule
à la hausse des coûts de construction, en raison notamment d’exigences croissantes en
matière de qualité et de développement durable ;
- les clauses de partage du résultat final entre concédant et concessionnaire sont de plus en
plus fréquentes dans les conventions d’aménagement, mais elles peuvent se révéler
moins incitatives si le partage est trop favorable à la collectivité ;
- la rentabilité des opérations de renouvellement urbain, qui occupent une place croissante
dans le chiffre d’affaires de l’agence, est nettement inférieure à celle qui peut être
obtenue dans des opérations réalisées en extension urbaine (la marge globale se situe
respectivement à 2 ou 3 % contre 4 à 6 %).
Les opérations de rénovation urbaine utilisent une part non négligeable des ressources de
l’agence et dégagent une rentabilité limitée. D’un autre côté, l’AFTRP a acquis un réel savoir-
faire dans ce secteur d’activités, qui, du fait de sa faible rentabilité, est peu susceptible
d’attirer des opérateurs privés.
(43)
Agrégation des PFA en fin d’année (total des produits – total des coûts stockables) /total des produits = taux de marge sur
coûts de production à terminaison.
S2-2120096 / BB
41/51
Dans ces conditions, il serait souhaitable d’introduire une séparation plus grande entre les
activités de rénovation urbaine et les activités de l’agence relevant du champ concurrentiel,
soit
au sein de l’AFTRP, soit par externalisation de certaines fonctions en rapport avec la
rénovation urbaine, gestion du foncier par des EPF, gestion locative par des opérateurs privés,
par exemple.
L’AFTRP indique, à cet égard, que si elle était amenée à développer dans le cadre des
opérations de rénovation urbaine des activités ne relevant pas, stricto sensu, de sa mission
d’aménageur, par exemple si l’Etat lui demandait d’exercer des missions de portage sur le
moyen/ long terme de lots de copropriétés dégradées, ces dernières devraient être localisées
au sein d’une filiale dédiée. Une telle organisation aurait notamment pour objet d’isoler des
coûts spécifiques, pour ne pas les faire porter par les activités concurrentielles et de restaurer
la compétitivité de l’agence.
En ce qui concerne l’activité de prestation de service, les candidatures de l’AFTRP, lors des
réponses à des appels d’offres, ne sont pas concurrentielles, par rapport à celles des urbanistes et
des bureaux d’études notamment, en raison de coûts de structure systématiquement plus élevés.
En 2010, par exemple, sur 12 candidatures, seules deux prestations ont été attribuées à
l’AFTRP. L’agence a, à cet égard, entrepris une analyse pour connaître les raisons du surcoût de
ses offres, estimé à environ 40 %, notamment en interrogeant, en cas d’échec, les collectivités.
L’enjeu est d’autant plus actuel qu’en matière d’aménagement, les collectivités sont de plus
en plus dans une logique d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO), c’est-à-dire qu’elles
réalisent les opérations d’aménagement en régie, avec l’assistance d’un praticien. Parmi les
1 300 communes d’Ile-de-France, huit ont plus de 80 000 habitants et peu disposent des
compétences nécessaires en interne
(44)
. Il y a donc là un marché potentiel pour l’AFTRP
(45)
, à
condition qu’elle soit compétitive en matière de prix.
2.3.2. Une nécessaire interrogation sur l’origine des surcoûts de l’AFTRP
Le tableau ci-après montre que la masse salariale n’évolue pas toujours en phase avec
l’activité, mesurée par le chiffre d’affaires de l’agence, même si les effectifs sont en
décroissance. De même, la valeur ajoutée par agent est en baisse depuis 2006. Des efforts
supplémentaires de maîtrise de la masse salariale devraient donc être réalisés.
Comme il a été dit, l’agence pourrait également examiner l’impact d’une externalisation d’une
partie de ses coûts de personnel dans des activités qui ne constituent pas son coeur de métier.
Il apparaît notamment que la maîtrise d’ouvrage des tâches de gestion et d’entretien
d’immeubles, dont l’AFTRP est momentanément propriétaire dans le cadre d’opérations de
rénovation urbaine, pourraient être externalisées.
L’agence indique que, lors du démarrage du PRU de Clichy Montfermeil, elle avait envisagé
de sous-traiter ces missions mais y avait renoncé, faute de trouver un prestataire qualifié.
Compte tenu de la nature des bâtiments et des caractéristiques des habitants, elle avait estimé
que seul un organisme de logement social était en mesure de fournir ce type de prestations,
avec le professionnalisme qu’imposaient la situation du quartier et le bon déroulement du
PRU. Or, en dépit de demandes insistantes, aucun organisme n’avait répondu positivement et
l’agence avait dû s’organiser par elle-même.
(44)
La fin de l’année 2011 marquera, en outre, la fin des interventions des services départementaux de l’équipement dans le
champ de l’ingénierie publique concurrentielle.
(45)
L’AFTRP intervient déjà comme AMO de l’EPP Saclay, de l’EPA Plaine de France et de l’EPFIF.
S2-2120096 / BB
42/51
Elle estime, avec le recul d’une expérience de cinq ans de gestion, que ce choix par défaut a
été le bon. Le rapport direct avec les occupants est en effet essentiel, tant pour traiter les
situations résultant de la phase d’acquisition que pour assurer une parfaite coordination avec
les actions de relogement dont l’agence a la charge en sa qualité d’aménageur.
S’agissant de la gestion technique, l’état des immeubles, le niveau élevé d’incidents de toute
nature, exige une réactivité de tout instant qu’il serait illusoire d’espérer trouver chez un
prestataire extérieur. L’AFTRP a acquis la conviction que, si une externalisation de la gestion
locative et technique peut être une bonne solution pour des immeubles classiques, elle n’est
pas adaptée pour gérer des logements appartenant à des copropriétés dégradées.
2006
2007
2008
2009
2010
Personnel effectif moyen
167
174
157
164,5
162,5
Dont CDD (en %)
6
8
5
4
7
Salaires + charges sociales/ CA corrigé (en %)
14
17
19
12
14
CA corrigée/agent (en €)
517 952
438 369
441 430
637 932
592 095
VA corrigée/agent (en €)
196 436
118 491
- 24 407
135 780
124 308
Source : comptes financiers AFTRP
L’évolution d’un indicateur, mesuré par la comptabilité analytique de l’AFTRP, appelle
également l’attention : il s’agit de la part des charges directes dans les charges totales, qui est
mesurée par le taux d’activité (temps direct/temps indirect). Le taux global est de 36,9 % en 2009,
contre 40 % en 2008, taux d’activité relativement constant lors des six dernières années. Ce taux
paraît relativement faible et signifie que les agents de l’AFTRP consacrent plus de 60 % de leur
temps à des activités autres qu’opérationnelles. Une réflexion pourrait être utilement menée sur ce
point, en vue d’une amélioration de la compétitivité.
L’AFTRP indique qu’elle suit avec attention, depuis quelques années, la question du taux
d’activité des équipes. Elle précise que les taux mentionnés ci-dessus ne tiennent pas compte
du temps passé en prospection, pour la recherche de nouveaux clients. Complétés des temps
passés en prospection, les taux d’activité s’élèvent à 46 % en 2008 et à 41 % en 2009, et non à
40 % et à 37,9 %.
En conséquence, le taux d’activité s’est établi, en 2010, à 57 % pour l’ensemble des salariés
de l’AFTRP, niveau largement supérieur à celui des années antérieures. L’agence va
néanmoins poursuivre ses efforts pour mettre en oeuvre un suivi précis de l’activité, afin
d’optimiser le temps consacré aux opérations et vérifier sa conformité aux prévisions.
En matière de travaux, coeur de l’activité de l’agence, les efforts viseraient à accroître la
réactivité à la commande publique : accélérer les procédures de passation des marchés
publics, assurer une meilleure maîtrise des coûts, tant lors de la sélection du fournisseur que
tout au long de l’exécution des marchés, en s’assurant du respect des délais de livraison et des
coûts prévisionnels.
S2-2120096 / BB
43/51
En ce qui concerne la passation des marchés publics, l’AFTRP est sortie du code des marchés
publics, auquel elle s’était soumise volontairement, et s’est placée, depuis octobre 2006, sous le
régime de droit commun des pouvoirs adjudicateurs, régi par l’ordonnance n° 2005-649 du
6 juin 2005, qui instaure des obligations de publicité et de mise en concurrence moins strictes.
L’AFTRP s’est cependant créée des obligations renforcées par rapport à celles qui découlent de
la simple application de l’ordonnance, en mettant en place un règlement intérieur des marchés et
en remplaçant la commission d’appel d’offres par une commission des marchés dont la
composition est purement interne à l’établissement. Il semble toutefois, selon l’analyse faite par
la mission de contrôle économique et financier, que cette réforme n’ait pas produit les
changements escomptés en termes de raccourcissement des délais de passation des marchés.
En revanche, la création, courant 2011, d’un service achat centralisé, rattaché à la direction
financière, devrait améliorer l’efficacité de la commande, dans la mesure où elle favorisera une
professionnalisation de la fonction achat, une mutualisation des ressources et une meilleure
répartition des tâches entre comptable et ordonnateur. A terme, ce service devrait élargir ses
missions à l’évaluation de la qualité des fournisseurs et à la mise en place d’un référentiel client.
Dans une situation financière tendue, des efforts particuliers devront également porter sur les
dispositifs qui impactent la trésorerie des marchés : retenues de garanties, prorata et autres coûts
annexes, cautions bancaires, avances au démarrage et amortissements, délégations de paiement,
paiements directs.
2.3.3. Une nécessaire révision des modalités d’imputation des coûts indirects et de
facturation
Comme il a été dit, sur la partie études et prestations intellectuelles de son activité, l’AFTRP
n’est pas compétitive, car elle doit faire face à la concurrence de structures plus légères,
comme les bureaux d’études. Elle ne peut pas pour autant se désengager de ce type de
prestations, dans la mesure où une étude de faisabilité peut déboucher à terme sur un projet
d’urbanisme opérationnel.
Aujourd’hui, l’AFTRP facture ce type de prestation au coût complet, c’est-à-dire en incluant
les coûts indirects, frais de siège par exemple, alors que beaucoup de bureaux d’études
facturent à prix coûtant.
Tout en poursuivant ses efforts de réduction des coûts fixes, l’AFTRP pourrait, le cas échéant,
revoir ses modalités de facturation, en ne facturant pas la totalité du coût complet, toute recette
supplémentaire permettant en effet d’accroître le chiffre d’affaires, en utilisant des ressources déjà
disponibles. L’AFTRP précise qu’elle a déjà modifié son mode de facturation en ce sens et
qu’elle poursuit sa réflexion sur le sujet.
2.4. U
NE CONCURRENCE CROISSANTE ENTRE OPERATEURS PUBLICS
Alors que la particularité de l’AFTRP est de ne pas avoir de spécialisation géographique,
puisqu’elle peut intervenir sur toute l’Ile-de-France, le nombre de marchés captifs au profit
d’acteurs publics s’accroît : EPA, SEML, SPLA, Société du Grand Paris.
S2-2120096 / BB
44/51
L'EPA est un établissement public à caractère industriel et commercial créé par décret en
Conseil d’Etat, qu’il se situe dans le cadre d'une OIN ou non. Lorsque l’EPA s’inscrit dans le
cadre d’une OIN, son périmètre d'intervention est au minimum celui de l'opération, s’agissant
par exemple de l’établissement public d'aménagement de La Défense. Mais, dans la plupart des
cas, il est constitué par celui de l'intercommunalité ou de l'ensemble des communes sur le
territoire desquelles son intervention est envisagée, ainsi pour l’EPA d'Orly-Rungis-Seine-
Amont.
L'EPA peut, de plein droit, prendre l'initiative des opérations d'aménagement, dont il peut être
l’aménageur et se voir déléguer l'exercice du droit de préemption urbain. Quand l'EPA prend
l'initiative d'une opération d'aménagement, il en assume le risque financier, son statut
d'établissement public de l'Etat lui apportant
ipso facto
la garantie de l'Etat. Il n’existe pas
moins de huit EPA opérationnels en Ile-de-France aujourd’hui (EPAMARNE, EPAFRANCE,
EPASENART, EPAMSA, EPADESA, EPA Plaine de France, EPA ORSA, EP Paris Saclay),
auxquels s’ajoute la Société du Grand Paris.
Les établissements publics fonciers (EPF) interviennent peu dans l’aménagement proprement
dit, dans la mesure où ils se situent en amont du processus et travaillent sur la matière première,
le foncier.
Principales caractéristiques des quatre EPF d’Ile-de-France
2009 ou 2010
EPFIF
EPF 78
EPF 92
EPF 95
Charges personnel (en M€)
2,8
2,4
1,34
1,025
Effectif (ETP)
35,6
29,8
18
11
Capitaux propres (en M€)
229
128,3
47,3
32,3
Taxe spéciale d’équipement
73,5
13,9
15,7
11
Surface acquise cumulée :
(en ha)
(en M€)
350
100
100
47
24,1
Priorités en termes
d’intervention
65 % logements
(dont 30 % social)
et 35 % activités
économiques
Logement en tissu
urbain concentré
Requalification/restruct
uration de zones
commerciales, friches
industrielles
Logement en
renouvellement urbain
Coût élevé du foncier
Faiblesse offre foncière
Opérations de petite
taille essentiellement
Renouvellement
urbain Nombre élevé
de commune rurales
non regroupées
Nb communes
860
268
38
185
Nb habitants (en millions)
7,24
1,4
1,52
1,202
Source : rapports d’activité des EPF
Par ailleurs, les communes, les départements et les régions peuvent créer des sociétés
d’économie mixte locales, qui les associent à une ou plusieurs personnes privées ou publiques
pour réaliser des opérations d’aménagement. Il s’agit de sociétés anonymes régies par la loi
du 7 juillet 1983, modifiée par la loi du 2 janvier 2002.
On assiste en Ile-de-France à un phénomène de regroupement des SEM locales autour de
SEM départementales, avec la création de la SEM des Yvelines, le renforcement de la
SEM 77, un projet de fusion dans l’Essonne, sans oublier la SEM 92 dans les Hauts-de-Seine.
S2-2120096 / BB
45/51
Un nouvel outil, récemment créé par le législateur, la société publique locale d’aménagement
(SPLA), viendra sans nul doute accroître le nombre de ZAC attribuées sans mise en concurrence.
La multiplication du nombre des acteurs est également génératrice de surcoûts :
-
duplication des frais de structure : une étude réalisée par la mission de contrôle
économique et financier, à l’occasion d’une réunion des directeurs généraux d’EPF et
d’EPA, en février 2010, fait ainsi apparaître que les fonctions-support représentent au
total 25 % des effectifs de ces établissements, en Ile-de-France ;
-
coût d’immobilisation des fonds propres.
FONCTIONS-SUPPORT DES EPA et EPF - REPARTITION DES EFFECTIFS EN ETP
Nom de l'établissement
EPA-ORSA
AFTRP
EPFIF
EPAPDF
EPFVO
EPAMSA
EPFY
EPADESA
EPF92
EPAMARNE-EPAEPASENART
FONCTIONS
Agent comptable (1)
0,2
0,8
0,2
1
0,1
1
0,2
1
0,5
1
1
7
Agence comptable (2)
1
10,8
1
0,5
1
3
4
1
5
2,4
dont - Dépenses
3,5
0,5
2
dont - Recettes
3,5
1
dont - Comptabilité-Trésorerie
1
3,8
2
Direction financière (3)
3
5,8
4
4,5
1,5
5
3,5
12,65
2,40
17
3
12
dont - directeur (F, AF, SG, DGA…
0,5
1
1
1
0,5
1
1
0,65
0,40
2
1
13
dont - Ordonnateur - Budget
1
1
1
2
0,5
1
1
6
2
8
1
14
dont - Contrôle de gestion
1,8
1
1
0,5
2
2
15
dont - Cellule Marchés
1
1
1
0,5
1
1
4
5
1
16
dont - Gestion locative
1
1
DRH et logistique (4)
0,5
9
1
2
0,5
2,5
2
6,35
1,40
7
4,3
18
dont - GRH/paye
5
1
1
1
1
2
0,40
2
1,8
19
dont - Serv; gén; - Fourn;- Courrier - Accueil
3
1
1,5
1
4
1
5
2,5
20
Services informatiques (5)
3
6,2
0,5
0,5
0,5
3
1
21
Fonctions juridiques
(6)
0
2
0,5
1
0,5
3
3
22
Secrétariats - Assistantes (7)
1
2
1
1
1
8
1,00
2
1,5
23
Autres (8)
2
2
0,5
0
0,5
7
7
2,3
24
TOTAL (1+2+3+4+5+6+7+8)
10,7
38,6
8,2
9
3,6
11,5
9,7
45
7,3
42
14,5
27
ETP autres fonctions
23
120,2
40,8
31
10,9
35,5
23,3
67
24,60
84
43,5
dont secrétariats assistantes
3
20
4
1,5
2
1
10
8,5
effectif total (lignes 24+ 27)
33,7
158,8
49
40
14,5
47
33
112
31,9
126
58
Source : mission de contrôle économique et financier
Par ailleurs, s’agissant des établissements publics fonciers, leur spécialisation géographique
fait que l’objectif de mutualisation des ressources fiscales entre territoires riches et pauvres,
qui a présidé leur création, est plus difficilement atteint.
Enfin, l’intervention, sur un même territoire, d’acteurs ayant chacun des objectifs de production
et de rentabilité spécifiques risque de favoriser une surenchère entre établissements publics,
propice à l’entretien de la hausse des prix du foncier.
Une évaluation des stratégies d’achat et de fixation des prix de chaque acteur public présent
sur un même territoire serait donc souhaitable, afin d’évaluer en termes de prix l’impact des
différents intervenants sur le marché foncier.
Ainsi, il pourrait être envisagé d’ajouter aux indicateurs quantitatifs fixés à l’AFTRP, des
indicateurs plus qualitatifs, liés au prix des charges foncières cédées. A cet effet, une
meilleure transparence des marchés fonciers, via la constitution d’une base de données
publique sur les mutations foncières devrait faciliter l’observation et la surveillance du
marché foncier. Le nouveau service, proposé depuis septembre 2011, par la direction générale
des finances publiques (DGFiP), dénommé «
demande de valeurs foncières
», qui permet aux
collectivités d’obtenir des données relevant de leur périmètre géographique, pour conduire
leur politique foncière et d’aménagement, constitue une avancée vers une plus grande
transparence des marchés fonciers.
S2-2120096 / BB
46/51
CONCLUSION
L’AFTRP DEVRAIT CONSERVER UNE PLACE SPECIFIQUE DANS L’AMENAGEMENT
DE L’ILE-DE-FRANCE
En dépit de la multiplication des acteurs publics et privés intervenant en matière foncière et
d’aménagement en Ile-de-France, l’AFTRP devrait garder une place essentielle dans
l’aménagement de l’Ile-de-France, de par le rôle d’aiguillon qu’elle peut jouer, tant en matière
de rénovation urbaine que dans le cadre des autres opérations d’aménagement.
En effet, il est important qu’elle puisse concourir, en même temps que des opérateurs privés, sur
de grandes opérations d’aménagement, avec le souci de faire prévaloir les finalités de l’action
publique en matière foncière et d’aménagement en Ile-de-France : priorité à la production de
logements et à la répartition harmonieuse du logement social, lutte contre l’étalement urbain et
préservation d’une densité minimale notamment. Réciproquement, le fait d’intervenir, à ses
propres risques, dans un champ d’activités concurrentielles, constitue une incitation forte à la
maîtrise des coûts, y compris dans des opérations fortement subventionnées.
Elle devrait toutefois introduire une nette séparation comptable et financière entre les activités
de rénovation urbaine, qui ont une logique économique spécifique, et les autres opérations
d’aménagement. Elle disposerait ainsi de résultats analytiques permettant de mesurer la
rentabilité de chaque activité, de suivre ses besoins spécifiques de financement et de décider
de l’allocation de ses ressources, sans risque de subvention croisée entre activités.
S2-2120096 / BB
47/51
-
A N N E X E S
-
S2-2120096 / BB
48/51
Les traités de concession ayant fait l’objet d’un examen figurent en couleur sur le tableau ci-
après :
1
2002 2002 917 G
Courcouronnes
Bois Briard
Coûts
production M€ *
2
2002 2002 930 G
Lisses
ZAC du Bois Chaland
2,30
3
2002 2002 935 G
Lisses
ZAC les Folies-Léonard de Vinci
4
2004 2004 970 G
Plessis Pâté
ZA de la Tremblaie
2,00
5
2007 2007 008 G
Bondoufle
Lotissement le Grand Noyer
2,52
6
2002 2002 921 G
Evry
ZAC Centre urbain
20,18
7
2002 2002 933 G
Evry
ZAC Les Aunettes
14,24
8
2002 2002 027 G
Ris Orangis
ZAC Eco quartier du Val de Ris (dock alcools)
18,25
9
2004 2004 961 G
Ris Orangis
ZAC RN 7 Sud- les meulières
2,00
10
1999 1999 867 G
Grigny
ZAC du centre ville
44,66
11
2006 2006 077 G
Saint Germain les Corbeil
ZAE La mare à la viorne
1,72
12
2008 2 008 021
Corbeil Essonne
ZAC Montagne des Glaises
17,89
13
2002 2002 038 G
Montereau
ZAC Nodet Gougis
1,80
14
1998 1998 046 G
Cormeilles en Parisis
ZAC les Bois rochefort T1à3
76,34
15
2009 2009 017 G
Vitry
ZAC Multisites
19,61
16
2005 2005 027 G
Ivry sur Seine
Le Plateau
63,22
17
2002 2002 036 G
Servon
ZAC Noyer aux Perdrix
18
2008 2 008 033
Vigneux
ZAC de la Gare
18,60
19
2009 2 009 002
Vigneux
ZAC Croix Blanche
16,70
20
1998 1998 013 G
Montmagny
Ilot de la jonction
21
1997 1997 019 G
Taverny
ZAC Chêne Bocquet
5,12
22
1999 1999025G
Montrouge
ZAC quartier de la porte
40,47
23
2009 2 009 007
Taverny
ZAC Les Ecouardes
24
Saint Ouen l'Aumone
ZAC Château d'Epluches
25
1991 1991 788 G
Meaux
ZAC du Luxembourg
26
2004 2004 044 G
Meaux
Etang aux Cygnes
6,78
27
1991 1991 726 G
Le Perreux
ZAC du canal
25,47
28
2007 2007 016 G
Bessancourt
ZAC des Meuniers
27,90
29
1998 1998 048 G
Wissous
Le haut de Wissous
4,38
30
1997 1997 017 G
Wissous
Montavas
15,56
31
2008 2 008 024
Saint-Cyr
ZAC Caserne Renard
32
2005 2005 015 G
Les Clayes sous Bois
ZAC coeur de ville
33
2007 2007 028 G
Palaiseau
Lotissement QQX
6,87
34
2007 2007 050 G
Chanteloup les Vignes
ZAC les Cettons
35
2002 2002 019 G
Bois d'Arcy
ZAC de la Croix Bonnet
66,87
36
2005 2005 004 G
Bois d'Arcy
ZAC de la Ferme Sainte Marie
4,61
37
2001 2001 022 G
Roissy
ZAC du Moulin
18,71
38
2001 2001 023 G
Roissy
ZAC demi lune
8,24
39
2005 2005 019 G
Garges
La Muette opération d'ensemble
15,85
40
2005 2005 031 G
Garges
La Muette copro
19,73
41
2006 2006 036 G
Villepinte
ZAC de la pépinière
12,34
42
2009 2 009 027
Louvres
ZAC butte aux bergers
25,85
43
1991 1991 240 G
Paris nord II
123,60
44
1999 1999 026 G
Gonesse
ZAC des Tulipes sud
15,45
45
2006 2006 048 G
Gonesse
ZAC des Tulipes Nord
20,15
46
1998 1998 039 G
Tremblay en France
Sud CDG
108,99
47
2005 2005 045 G
Montfermeil
ZAC les Bosquets
48,76
48
2005 2005 045 G
Montfermeil
Tour Utrillo
2,18
49
2005 2005 052 G
Clichy sous Bois
ZAC La Forestière
61,99
50
Villiers le Bel
Tissonvilliers III
10,27
51
2007 2007 031 G
Villiers le Bel
Les carreaux
18,08
52
2005 2005 020 G
Grigny
copropriété
10,52
53
2010
Epinay sur Orge
Croix Ronde
54
2010
Marolle en Brie
1 046,73
91 Total AFTRP 2010
1 549,42
59%
nb de concessions
% des coûts de production totaux (total des PFA)
68%
* source AFTRP, " fiche analyse de la marge 2010"
AFTRP
S2-2120096 / BB
49/51
Gestion patrimoniale
Assistance foncière
Dotations en capital
Opérateurs présents à Vitry-sur-Seine
AEV
EPA Plaine de France
95
93
SAFER
EPF 95
AFTRP
EPFIF
EPF 92
EPF 78
EPAMSA OIN
Seine-Aval
EPAORSA OIN
Seine-Amont
SAF 94
EPA MARNE
EPA FRANCE
SADEV 94
Vitry-sur-Seine
EPADESA
Paris Saclay
ION
SEM Plaine Commune
Développement
Sté Grand Paris
Relations contractuelles AFTRP – Acteurs fonciers et aménageurs publics
S2-2120096 / BB
50/51
en euros (€)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Produits d'exploitation
Production vendue :
vente terrains - action foncière
361 809,55
2 146 318,91
1 364 587,00
6 526 000,00
vente charges foncières (aménagement)
61 393 728,85
38 436 125,51
68 233 000,00
51 064 000,00
vente études honoraires revenus immeubles
7 773 725,69
8 102 724,19
8 471 232,91
9 013 240,70
8 125 000,00
9 709 000,00
Chiffre d'affaire net
71 595 669,68
72 909 089,87
70 226 771,31
49 595 685,12
77 722 587,00
67 298 958,00
Production stockée :
-718 666,10
-5 032 355,34
25 109 250,62
18 949 686,57
15 928 666,00
3 662 431,00
stockage net achat aménagements
19 311 158,01
15 928 666,00
3 662 431,00
destockage net études pré-opérationnelles
-36 471,44
production immobilisée
465 554,00
346 544,00
Subvention d'exploitation
450 391,60
13 588 876,75
6 049 501,08
19 708 892,58
27 217 301,00
28 916 502,00
dont subvention PRU
13 175 557,51
3 115 107,49
15 892 062,01
23 272 546,00
25 405 941,00
Reprises sur amortissements et provisions
19 311 153,68
11 714 683,74
13 546 318,07
20 090 790,95
15 306 778,00
10 094 173,00
Provision pour travaux à réaliser
17 274 101,53
15 052 528,00
6 623 629,00
provision pour études pré-opérationnelles
1 275 287,37
254 250,00
Provision pour risques
1 067 759,29
2 263 978,00
Provision pour clients douteux
29 115,40
23 565,00
Provision pour dépréciation des stocks
444 527,36
Transfert de charges
389 561,57
558 363,00
1 183 001,00
Autes produits
287 231,78
446 669,07
1 082 098,26
1 159 365,40
1 214 055,00
1 258 846,00
dont facturation interne frais généraux Grigny
171 506,33
337 508,89
262 155,00
TOTAL
produits d'exploitation
90 925 780,64
93 626 964,09
116 013 939,34
109 504 420,62
137 854 941,00
111 577 454,00
Charges d'exploitation
Acquisition de terrains (aménagement)
37 300 182,16
30 665 813,49
31 373 594,00
24 760 467,00
Acquisistion de terrains (action foncière)
3 138 083,89
10 209 709,46
1 013 564,00
64 541,00
Variation nette de stocks (action foncière)
-363 145,27
-945 032,00
-272 512,88
-8 353 989,49
9 688 296,00
6 105 716,00
Autres achats et charges externes
23 731 388,44
30 199 025,26
40 602 329,98
59 564 658,38
56 922 438,00
49 051 017,00
Travaux aménagement stockables
38 266 088,73
36 638 372,00
33 393 042,00
Etudes aménagement stockables
7 356 827,52
9 696 702,00
3 629 023,00
Travaux (action foncière ) stockables
6 230,00
2 674,00
Etudes (action foncière) stockables
45 923,00
20 636,00
Etudes en compte propre (pré-opérationnelle) stockables
142 639,47
Autres achats et charges externes (non stockables)
13 746 949,66
10 564 054,00
12 028 952,00
Impôts taxes et versements assimilés
1 988 320,37
1 977 119,94
2 287 020,77
2 498 520,57
2 610 941,00
3 383 020,00
Salaires et traitements
8 042 114,55
8 670 963,39
9 079 534,67
8 868 040,84
8 643 420,00
9 023 004,00
Charges sociales
3 498 611,74
3 718 233,85
3 939 492,69
3 969 622,42
4 177 196,00
4 455 865,00
Dotations aux amortissements et provisions
25 862 996,25
20 294 108,51
15 372 303,43
5 827 380,77
19 714 349,00
16 089 810,00
Amortissements immobilisations
359 870,55
439 657,03
358 159,70
457 487,62
546 321,00
498 125,00
Provision pour dépréciation terrain immobilisé
326 334,97
465 554,00
346 544,00
Provision pour dépréciation actif circulant (clients douteux)
365 463,44
60 814,50
249 452,71
167 903,66
27 471,00
629 943,00
Provisions pour risques et charges
25 137 662,26
19 763 636,98
14 764 691,02
4 885 654,52
18 675 004,00
14 615 198,00
pour travaux à réaliser
4 050 061,98
17 163 412,00
12 618 530,00
pour charges futures
2 770 476,00
835 592,54
1 511 592,00
1 996 669,00
Autres charges
117 607,91
74 962,80
190 986,13
397 582,81
8 915,00
38 547,00
TOTAL
charges d'exploitation
84 081 894,08
83 396 158,40
111 637 420,84
113 647 339,25
134 152 713,00
112 971 987,00
RESULTAT D'EXPLOITATION
6 843 886,56
10 230 805,69
4 376 518,50
-3 753 357,06
3 702 228,00
-1 394 533,00
Produits financiers
1 790 709,84
3 060 901,64
3 956 809,11
3 987 227,33
803 834,00
212 766,00
charges financières
187 012,25
153 188,05
1 564 774,22
276 112,56
18 257,00
82 664,00
RESULTAT FINANCIER
1 603 697,59
2 907 713,59
2 392 034,89
3 711 114,77
785 577,00
130 102,00
RESULTAT COURANT AVANT IMPOTS
8 447 584,15
13 138 519,28
6 786 553,39
-42 242,29
5 045 708,00
-1264430
Produits exceptionnels
1 033 896,53
1 816 719,20
1 783 532,73
782 176,45
1 772 130,00
2 714 259,00
Charges exceptionnellles
1 034 351,67
1 559 148,34
860 674,80
185 278,79
3 037 493,00
1 276 057,00
RESULTAT EXCEPTIONNEL
-455,14
257 570,86
922 857,93
596 897,66
-1 265 363,00
1 438 202,00
Imposition forfaitaire annuelle IS
20 500,01
Total produits
93 750 387,01
98 504 584,93
121 754 281,18
114 663 385,97
140 988 809,00
114 504 479,00
total charges
85 323 758,01
85 108 494,79
114 062 869,86
114 108 730,60
137 208 463,00
114 330 708,00
BENEFICE ou PERTE
8 426 629,00
13 396 090,14
7 691 411,32
554 655,37
3 780 346,00
173 771,00
CAF
14 978 926,71
21 717 944,05
8 594 538,75
-14 305 652,47
9 453 280,00
4 731 206,00
Compte de résultat de l'AFTRP (2005-2010)
64 806 365,68
19 406 776,65
63 821 943,99
21 204 000,09
S2 – 2120096 / BB
51/51
en euros (€)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2005
2006
2007
2008
2009
2010
ACTIF
PASSIF
Immobilisations corporelles et incorporelles
5 436 576
5 508 590
6 090 156
6 055 024
5 743 469
5 496 937
Capital
13 647 192
13 647 192
13 647 192
13 647 192
13 647 192
13 647 192
Immobilisations financières (prêts)
778 980
853 267
16 051 702
23 663 143
26 406 140
26 537 063
Réserves
94 541 785
94 541 785
94 541 785
94 541 785
94 541 785
94 541 785
Total actif immobilisé
6 215 556
6 361 857
22 141 859
29 718 167
32 149 609
32 034 000
RAN
43 225 334
-
34 798 705
-
21 402 615
-
13 711 204
-
13 156 549
-
9 376 203
-
Résultat de l'exercice
8 426 629
13 396 090
7 691 411
554 655
3 780 346
173 771
Total capitaux propres
73 390 272
86 786 362
94 477 773
95 032 428
98 812 774
98 986 545
Provisions pour risques
4 416 585
2 551 593
4 074 601
2 567 147
6 869 418
5 433 615
Provisions pour charges
61 396 309
70 236 363
70 173 688
56 949 648
59 060 532
64 925 925
dont travaux à réaliser
70 236 363
70 173 688
56 949 648
59 060 532
64 925 925
Total provisions pour risques et charges
65 812 894
72 787 956
74 248 289
59 516 795
65 929 950
70 359 541,00
Stocks
72 574 484
68 727 725
94 109 488
121 857 691
128 098 061
125 654 775
Emprunts et dettes établissements crédit
24
4 000 488
13 007 567
10 997 467
7 437 135
3 900 000
réserve foncière
4 358 528
5 303 560
20 711 655
22 824 423
16 555 337
10 408 644
Emprunts et dettes financières divers
8 048 764
6 583 729
28 446 836
30 750 639
20 208 275
16 991 933
portage
4 345 473
8 191 325
-
6 241 222
2 822 011
2 862 988
Avances et acomptes reçus sur commandes en cours
14 431 298
15 299 906
24 504 717
24 459 691
13 325 839
16 996 859
aménagement
61 292 327
52 610 005
72 012 936
92 520 816
108 449 483
112 111 913
Dettes fournisseurs
9 520 735
6 874 184
3 593 166
16 118 180
12 843 274
9 798 929
en cours de production/études
2 578 156
2 622 835
1 384 897
271 230
271 230
271 230
Dettes fiscales et sociales
3 830 974
4 389 371
9 968 802
5 898 938
5 599 627
5 580 755
Créances
59 115 830
58 930 009
87 731 996
56 750 114
48 667 712
45 488 121
Dettes sur immobilisations
5 612
-
46 605
6 934
-
avances et acomptes
-
215 221
191 345
Autres dettes
100 908 948
96 358 995
97 236 120
105 465 640
89 942 818
88 940 180
clients
24 466 255
25 808 046
38 557 303
31 726 222
27 052 978
30 310 579
dettes mandats
86 101 188
86 685 580
68 045 335
71 038 018
autres
34 649 575
33 121 963
49 174 693
25 023 892
21 399 513
14 986 197
avances ANRU
9 535 478
16 348 356
21 436 501
17 533 159
subventions PRU
3 071 893
19 335 545
15 375 271
13 547 547
divers
1 599 454
2 431 704
460 982
369 003
divers
2 147 364
5 688 347
5 024 770
1 438 650
Total dettes
136 746 355
133 506 672
176 803 814
193 697 489
149 356 968
142 208 656
créances sur produits constatés d'avance
43 955 437
VMP et disponibilités
171 471 768
191 338 856
185 512 470
139 920 738
105 184 310
108 377 846
Total actif circulant
303 162 082
318 996 590
367 353 954
318 528 543
281 950 083
279 520 742
Total régularisation
Total régularisation (produits constatés d'avance)
33 428 116
32 277 454
43 955 437
TOTAL ACTIF
309 377 638
325 358 447
389 495 813
348 246 710
314 099 692
311 554 742
TOTAL PASSIF
309 377 637
325 358 445
389 485 313
348 246 712
314 099 692
311 554 742
TOTAL HORS MANDATS
259 428 688
261 561 132
246 054 357
240 516 724
BILAN DE L'AFTRP (2005-2010)