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25
—
PA 49856
COMMUNICATION
A
LA
COMMISSION
DES
FINANCES,
DE
L’ECONOMIE
GENERALE
ET
DU
PLAN
DE
L’ASSEMBLEE
NATIONALE
Article 58-2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
BILAN DE LA REFORME
DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE
Octobre 2007
—
26
—
SOMMAIRE
PARTIE I :
LA REDEVANCE ET SA REFORME
.........................................................................
28
I.
LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE
............................................................................................
28
A.
EVOLUTION ET JUSTIFICATIONS DE LA REDEVANCE
..................................................... ...
28
B.
FAIT GÉNÉRATEUR DE LA REDEVANCE
........................................................................... ...
28
C.
TAUX DE LA REDEVANCE
................................................................................................... ...
30
D.
STATUT DE LA REDEVANCE
............................................................................................... ...
30
II.
ORIGINE, OBJECTIFS ET CONTENU DE LA REFORME DE 2004
........................................
32
A.
ORIGINE
................................................................................................................................ ...
32
B.
OBJECTIFS
............................................................................................................................ ...
32
C.
CONTENU DE LA REFORME
................................................................................................ ...
33
PARTIE II :
PRODUCTIVITE, CONDUITE DU CHANGEMENT ET QUALITE DE SERVICE
34
I.
PRODUCTIVITÉ ET CONDUITE DU CHANGEMENT
.............................................................
34
A.
TRANSFORMATION DE L’ORGANISATION
........................................................................ ...
34
B.
REDÉPLOIEMENT DES PERSONNELS
................................................................................. ...
35
C.
LE COÛT DE LA REFORME
.................................................................................................. ...
38
D.
RÉAFFECTATION OU CESSION DES IMMEUBLES
............................................................. ...
38
II.
AMELIORATION DE LA QUALITE DE SERVICE
..................................................................
40
A.
EN MATIERE DE REDEVANCE
............................................................................................. ...
40
B.
EN DEHORS DE LA REDEVANCE
........................................................................................ ...
40
PARTIE III :
EQUITE ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE
...........................................................
42
I. REGIME DES DEGREVEMENTS
...............................................................................................
42
A.
L’ÉLARGISSEMENT DES CAS DE DÉGRÈVEMENTS POUR MOTIFS SOCIAUX
................
42
B.
ETAT DES DÉGRÈVEMENTS DEPUIS LA RÉFORME
..........................................................
43
II.
LUTTE CONTRE LA FRAUDE
.................................................................................................
43
A.
L’ORGANISATION ET LES MOYENS
...................................................................................
44
B.
UNE FRAUDE EN BAISSE MÉCANIQUE
..............................................................................
46
C.
LES DIFFICULTES DE MISE EN OEUVRE
..............................................................................
47
PARTIE IV :
BILAN FINANCIER D’ENSEMBLE
........................................................................
50
I. LES ÉCONOMIES RÉALISÉES
..................................................................................................
50
A.
LE COÛT DE GESTION DE LA REDEVANCE AVANT LA RÉFORME
..................................
50
B.
L’ESTIMATION DIFFICILE DU COÛT RÉEL ACTUEL : UNE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE
INADAPTÉE
...........................................................................................................................
50
C.
LA RÉFORME A ENGENDRÉ DES FRAIS DE CONTENTIEUX DE L’ENSEMBLE « TAXE
D’HABITATION+REDEVANCE »
..........................................................................................
51
D.
LA RÉFORME A ENGENDRÉ DES FRAIS DE TRESORERIE
.................................................
53
E.
LE COÛT GLOBAL
................................................................................................................
53
—
27
—
II.
L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES A
L’AUDIOVISUEL PUBLIC »
..........................................................................................................
54
A.
LES RÉSULTATS 2006
...........................................................................................................
54
B.
UN TAUX DE RECOUVREMENT EN HAUSSE
......................................................................
56
C.
LES REMBOURSEMENTS DES EXONÉRATIONS ET DÉGRÈVEMENTS
.............................
56
D.
LE MÉCANISME DE GARANTIE
...........................................................................................
57
III. LE PRODUIT DE LA REDEVANCE
........................................................................................
58
A.
LA SUPPRESSION DES « DROITS ACQUIS »
........................................................................
58
B.
L’EVENTUALITÉ D’UNE AUGMENTATION DU TAUX UNITAIRE DE LA REDEVANCE
... 58
CONCLUSION
...................................................................................................................................
61
—
28
—
INTRODUCTION
Le présent rapport vise à dresser le «
bilan d’ensemble de la réforme de la
redevance audiovisuelle
», en réponse à la demande adressée le 12 octobre 2006 à la
Cour par le président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan
de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la loi organique
n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
La communication du rapport intervient au-delà du délai de huit mois imparti
par l’article précité de la LOLF, comme convenu avec le président de la commission des
finances, qui, dans sa lettre du 12 octobre 2006, indiquait : «
Compte tenu du calendrier
probable des échéances électorales de 2007, il me semble parfaitement possible
d’envisager, si vous en êtes d’accord, une restitution de ces travaux pour le mois de
septembre 2007 et non pas pour le mois de juin
».
L’enquête a été menée, de février à mai 2007, auprès :
−
de l’administration centrale du ministère de l’économie, des finances et de
l’emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction
publique, à savoir de la direction générale de la comptabilité publique
(DGCP), de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction du
budget ;
−
de deux des trésoreries générales les plus directement concernées par la
suppression du service de la redevance audiovisuelle, celles d’Ille-et-
Vilaine et de Haute-Garonne ;
−
et de la direction du développement des médias (DDM) dans les services
du Premier ministre.
En application du code des juridictions financières, un relevé d’observations
provisoires a été adressé, le 25 juillet 2007, aux quatre directions concernées.
Le présent rapport a été établi au vu des réponses écrites apportées en juillet et
août 2007 par ces directions, et après les auditions de leurs représentants le
20 septembre 2007.
Après un rappel sur la redevance et sa réforme (Partie I), le bilan de la réforme
est examiné sous trois angles :
-
Partie II : Productivité, conduite du changement et qualité de service,
-
Partie III : Équité fiscale et lutte contre la fraude,
-
Partie IV : Bilan financier d’ensemble.
—
29
—
PARTIE I : LA REDEVANCE ET SA REFORME
I.
LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE
A.
ÉVOLUTION ET JUSTIFICATIONS DE LA REDEVANCE
1.
Évolution
La redevance audiovisuelle a été créée par une loi du 31 mai 1933. Assise sur les
postes de radio, elle a été conçue comme un droit d’usage «
en vue d’en consacrer le
produit aux dépenses de la radiodiffusion
». En 1949, elle a été étendue aux récepteurs
de télévision.
En 1974, la perception de la redevance a été soumise à l’autorisation
parlementaire, ainsi que sa répartition entre les sociétés de programmes.
En 1980, la redevance appliquée aux postes de radio a été supprimée. Depuis le
1
er
janvier 1987, la redevance de l’audiovisuel ne vise que les appareils de télévision et
les dispositifs assimilés.
2.
Justifications
La mission des organismes du secteur audiovisuel public consiste, selon la
direction du développement des médias (DDM), à offrir «
au public le plus large
» les
programmes et services d’organismes constituant un «
pôle de référence en matière
d’information, de création audiovisuelle et de diversité culturelle
». La DDM ajoute
que, dans ce cadre, l’existence d’un financement public :
-
assure
aux
organismes
bénéficiaires
les
moyens
de
proposer
«
une
programmation diversifiée, de qualité, dans le but d’éduquer, d’informer et de
distraire
» ;
-
et permet de «
limiter la durée des écrans publicitaires sur les chaînes de
France Télévisions et sur les antennes de Radio France, et de ne pas
interrompre les programmes par des coupures publicitaires, à la différence des
chaînes privées
».
Pour justifier que ce financement public revête la forme d’un concours
spécifique, plutôt que celle d’une contribution du budget général de l’Etat,
trois arguments sont généralement invoqués :
-
l’importance de la somme à financer ;
-
les aléas, pour les entreprises du secteur de l’audiovisuel public, induits par les
mesures de régulation infra-annuelle appliquées au budget de l’État ;
-
la difficulté de garantir une croissance annuelle réelle de la ressource de l’ordre
de 3 %, parallèle à la croissance des dépenses de ces entreprises.
B.
FAIT GÉNÉRATEUR DE LA REDEVANCE
Le fait générateur de la redevance est la détention d’un récepteur de télévision au
1
er
janvier de l’année considérée.
—
30
—
1.
Le récepteur et les « dispositifs assimilés »
L’appareil récepteur s’entend comme tout dispositif, tel que l’assemblage d’un
moniteur vidéo et d’un démodulateur, dit "tuner", permettant la réception des signaux de
télévision. A contrario, ne sont assujettis que les appareils en état de capter ces signaux.
Cette définition est confirmée par l’article 1605 II 1°et 2° du code général des impôts
(CGI) modifié par l’article 41 de la loi de finances pour 2005, qui dispose que la
redevance est due «
à condition de détenir un appareil permettant la réception de la
télévision ou un dispositif assimilé
».
Une instruction ministérielle du 22 décembre 2005 a précisé que «
les micro-
ordinateurs munis d’une carte de télévision permettant la réception de la télévision ne
sont pas taxables
». Si cette instruction ministérielle restreint la définition légale du fait
générateur, l’incidence actuelle sur le produit de la redevance doit être relativisée. En
effet :
-
95 % des foyers fiscaux sont déjà équipés d’un téléviseur ;
-
le développement d’Internet n’a pas pour effet, du moins jusqu’à présent, de
substituer significativement ce type de récepteur à un autre.
2.
La « détention » du récepteur
La redevance est due par toute personne physique imposée à la taxe d’habitation
au titre d’un local meublé affecté à l’habitation, que la résidence soit principale ou
secondaire, si le contribuable détient un récepteur, appareil de télévision ou assimilé, au
1er janvier de l’année pour l’usage privatif du foyer.
Cette condition de « détention » d’une télévision est regardée comme remplie
dès lors que le contribuable n’a pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas
détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire.
En pratique, le contribuable ne détenant pas de télévision doit cocher une case
nouvelle dans la déclaration de revenus, indiquant ainsi sur l’honneur ne pas détenir de
télévision au 1er janvier de l’année, que ce soit dans sa résidence principale ou dans sa
résidence secondaire. Une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le
nombre de postes détenus dans l’ensemble des locaux meublés affectés à l’habitation
pour lesquels le redevable est assujetti à la taxe d’habitation.
S’agissant des professionnels (salles d’attente d’avocat ou de médecin, hôtels,
cafés, restaurants, discothèques, etc.), la redevance est également due par toutes les
personnes physiques autres que les particuliers, et par les personnes morales, à la
condition de « détenir » un récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant
la réception de la télévision dans un local situé en France. Pour les professionnels
(personnes physiques ou morales), la déclaration se fait désormais par l’intermédiaire de
la déclaration de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou par une annexe à cette
déclaration.
L’assujettissement à la redevance est indépendant de l’usage effectif qui est fait
du récepteur. Un redevable ne peut prétendre s’exonérer du paiement de la taxe en
soutenant que son téléviseur a été modifié de telle manière qu’il ne peut recevoir les
chaînes publiques, dès lors que la redevance présente le caractère d’une taxe et n’est pas
la contrepartie exacte du service rendu.
—
31
—
C.
TAUX DE LA REDEVANCE
Le taux est déterminé par référence à un « taux de base » prévu par l’article 1605
III du Code général des impôts (CGI). Il était fixé, chaque année, par décret jusqu’en
2005, année à partir de laquelle il l’a été par le législateur dans les lois de finances
initiales. Ce taux de base, actuellement de 116 € en France métropolitaine et de 74 €
dans les départements d’outre-mer, est celui qui s’applique aux particuliers.
Pour les professionnels, la redevance est due :
-
au taux plein jusqu’à deux appareils ;
-
avec un abattement de 30 % entre le troisième et le 30
ème
appareil ;
-
avec un abattement de 35 % au-delà du 30
ème
appareil.
Une réfaction supplémentaire de 25 % est applicable aux hôtels de tourisme dont
la période d’activité annuelle n’excède pas neuf mois. Les appareils détenus dans les
débits de boissons autorisés à servir des boissons alcoolisées supportent une taxe égale à
quatre fois le montant de la redevance. Enfin, le taux est doublé pour les appareils de
location puisque la redevance due est égale au 26
ème
de la redevance annuelle par
période de sept jours.
Au total, la redevance est égale :
-
pour une résidence particulière, à 1 taxe au taux de base, ou « taxe de base » ;
-
pour un débit de boisson, à 4 « taxes de base » multipliées par le nombre
d’appareils ;
-
pour les autres établissements recevant du public, à 1 « taxe de base » multipliée
par un quotient fonction principalement du nombre d’appareils.
D.
STATUT DE LA REDEVANCE
1.
Statut en droit français
Jusqu’au 31 décembre 2003, la redevance relevait du régime de la parafiscalité,
comme l’avaient confirmé à plusieurs reprises les jurisprudences du Conseil
constitutionnel et du Conseil d’État. Le gouvernement en arrêtait par décret l’assiette et
le taux. Mais il revenait au législateur d’autoriser annuellement son recouvrement ainsi
que sa répartition entre les organismes bénéficiaires.
L’article 63 de la LOLF, en prévoyant la suppression des taxes parafiscales au
plus tard au 31 décembre 2003 «
à défaut de dispositions législatives particulières
» a
rendu nécessaire une évolution du statut de la redevance.
Ainsi, la loi de finances initiale pour 2004 du 31 décembre 2003 a transformé la
redevance en taxe affectée. Elle constitue dès lors un impôt se rattachant à la catégorie
des «
impositions de toute nature
» visée à l’article 34 de la Constitution.
2.
Compatibilité avec le droit communautaire
Une décision de la Commission européenne en date du 20 avril 2005 a validé la
compatibilité du système français de financement de l’audiovisuel public avec le droit
communautaire. La Commission a considéré qu’en l’espèce, les entreprises chargées
d’un service d’intérêt économique général n’étaient soumises aux règles de la
concurrence que pour autant que l’application de celles-ci ne faisait pas échec à
—
32
—
l’accomplissement de la mission particulière qui leur avait été impartie. Les conditions
cumulatives à réunir par ces entreprises sont les suivantes :
-
les financements publics doivent être proportionnés aux coûts d’exécution de
la mission d’intérêt général ;
-
une séparation doit être opérée au plan comptable entre activités d’intérêt
général et activités commerciales (avec publicité, par exemple).
La Commission a alors considéré que ces conditions étaient remplies.
3.
Statut au regard de la définition des «
prélèvements obligatoires
»
a.
Les définitions données par l’INSEE, l’OCDE et le
Rapport sur les
prélèvements obligatoires et leur évolution
joint au projet de loi de finances
pour 2007
Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), les
prélèvements obligatoires sont «
les impôts et cotisations sociales effectives reçus par
les administrations publiques et les institutions européennes
».
S’agissant de la redevance audiovisuelle, l’INSEE relève qu’elle est, au
contraire, «
le prix d’achat d’un service dans l’indice des prix
». De même, pour
l'Organisation de coopération et du développement économique (OCDE), les
prélèvements obligatoires
correspondent à des versements effectifs versés à des
administrations publiques sur une base non volontaire, ce qui se caractérise par
«
l’absence de contrepartie immédiate
». Il en résulte, a contrario, que l’existence d’une
telle contrepartie exclut du champ des prélèvements obligatoires les versements
correspondants. Enfin, le
Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution
joint au projet de loi de finances pour 2007 indique également, dans son annexe 1, que
«
certains prélèvements ne sont pas considérés comme obligatoires car ils (…) sont la
contrepartie d’un service rendu (la redevance télévision, les amendes non fiscales, les
droits de timbres sur les permis de conduire, passeports, cartes grises…)».
La redevance audiovisuelle est donc une imposition de toute nature, mais n’est
pas considérée comme un prélèvement obligatoire, ce qui reflète la différence de
définition entre ces deux notions.
b.
La question de la « contrepartie » de la redevance
Le rapport d’information n° 119 sur la redevance audiovisuelle présenté à
l’Assemblée nationale en juillet 2003 relevait que «
les chaînes publiques ne
représentent plus qu’une part limitée de l’audience, devenue même minoritaire puisque
d’un ordre de grandeur limité à 40 % et encore appelé à diminuer
». Autrement dit, la
détention d’un récepteur ne donne plus accès à une chaîne de télévision spécifique, ni
aux seuls programmes des opérateurs publics.
Le dossier relatif à la redevance rendu public par la DDM après la réforme note,
quant à lui, que la redevance n’est pas liée à la réception des chaînes publiques et n’est
pas la contrepartie
« exacte »
du service rendu.
Pour autant, il existe bien une contrepartie sous forme de «
service rendu
».
—
33
—
Selon l’INSEE
12
, la redevance ne pourra être classée parmi les prélèvements
obligatoires tant qu’elle sera «
directement affectée
» et qu’elle ne sera «
ni sans
contrepartie (…), ni d’un montant disproportionné
» par rapport à celle-ci.
En comptabilité nationale, si le législateur substituait à l’actuelle redevance un
financement direct par l’État via l’impôt, le taux des prélèvements obligatoires en serait
accru d’autant. Mais il n’en résulterait pas un reclassement automatique des entreprises
publiques bénéficiaires dans le secteur des « administrations publiques ». Selon
l’INSEE, une telle reclassification «
n’interviendrait qu’au cas par cas, selon que les
ventes des entreprises publiques concernées couvriraient ou non 50 % de leurs coûts de
production
».
II.
ORIGINE, OBJECTIFS ET CONTENU DE LA RÉFORME DE 2004
A.
ORIGINE
Depuis plusieurs années, la réforme de la redevance donnait lieu à débats.
Comme le rappelle la DDM, plusieurs rapports avaient proposé des pistes de réflexion,
« concluant tous à la nécessité de garantir une ressource publique dynamique au
secteur audiovisuel public (…). La redevance audiovisuelle sous sa forme précédente
souffrait de défauts qui avaient accru l’impopularité d’une taxe trop souvent fraudée »
.
B.
OBJECTIFS
Les objectifs du législateur apparaissent dans l’« exposé des motifs » de l’article
41 de la loi du 30 décembre 2004 et dans les travaux préparatoires à l’adoption de ce
texte. L’« exposé des motifs » propose
« une simplification du mode de perception
».
S’agissant des travaux préparatoires, le rapport d’information à la suite duquel a
été déposé le projet de réforme évoque deux objectifs : un «
gain substantiel du
produit »
et une
« économie de gestion
». L’examen en commission du même rapport
d’information a donné à son auteur l’occasion de mentionner, en outre, l’objectif visant
à «
limiter la fraude qui représente deux millions de redevables. La réforme proposée
constitue donc une mesure de justice
». Enfin, le rapporteur général de la commission
des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale, évoquant la
réforme de la redevance lors du débat d’orientation budgétaire pour 2005, le 26 juin
2004, mentionne la nécessité de collecter la redevance «
de façon plus intelligente
» et
de réduire les coûts de collecte de façon à ne pas alourdir la charge de la collectivité.
Au total, le législateur avait donc trois grands objectifs :
-
une rationalisation : améliorer le recouvrement de la redevance en la
collectant d’une «
façon plus intelligente
» offrant une «
simplification
» et
dégageant «
des économies de gestion
» ;
-
un souci d’équité conduisant notamment à rechercher une réduction de la
fraude ;
-
une optimisation financière : réduire les coûts de collecte de façon à ne pas
alourdir la charge de la collectivité et améliorer le produit de la collecte.
12
Dans une lettre du 22 août 2007, en réponse au relevé d’observations provisoires de la Cour.
—
34
—
C.
CONTENU DE LA REFORME
La réforme de la redevance audiovisuelle résulte de la loi de finances pour 2005
n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, dont les articles 41 et 55 ont introduit, en matière
de redevance audiovisuelle, quatre innovations :
1 : l’article 41 a adossé le recouvrement de la redevance à celui de la taxe
d’habitation. L’assujetti étant désormais le redevable de la taxe d’habitation due pour un
logement équipé d’un récepteur, la redevance due par les particuliers est désormais
gérée à partir du fichier de la taxe d’habitation. La collecte est assurée directement par
le réseau du Trésor public et non plus par le service de la redevance de l’audiovisuel,
lequel a été supprimé.
2 : le régime des dégrèvements de redevance a été aligné sur celui des
dégrèvements de la taxe d’habitation. Sont ainsi dégrevés de redevance, notamment, les
bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI), les personnes âgées de 60 à 65 ans,
les veufs ou veuves quel que soit leur âge, sous condition de ressources, et les
contribuables dont la taxe d’habitation n’est pas perçue du fait de la mesure générale de
plafonnement des impositions en fonction des ressources et charges de famille.
3 : l’article 55 de la loi du 30 décembre 2004 a ouvert des crédits pour couvrir le
montant des dégrèvements et institué un mécanisme garantissant la ressource de
l’audiovisuel public : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant
inscrit en loi de finances initiale (LFI), notamment du fait de dégrèvements plus
importants que prévu, le budget général de l’État compense à due concurrence ce
manque à gagner. Présenté comme provisoire en 2005, ce mécanisme a été reconduit en
2006.
4 : en matière de contrôle, ont été autorisés de nouveaux instruments de lutte
contre la fraude. Ainsi, chaque année, les redevables doivent-ils à présent déclarer s’ils
détiennent un récepteur. La déclaration de « non-détention » rend les intéressés plus
aisément identifiables par les services de contrôle. Est également permis, dans certaines
limites, un rapprochement entre les listes d’abonnés des câblo-opérateurs et la liste des
contribuables déclarant ne pas détenir de récepteur
13
. Dans le cadre du nouveau
dispositif de collecte, les contrôles sont appuyés par une structure nationale spécialisée,
créée en 2005 : le « pôle d’assistance des contrôles sur la redevance » (POLRE), situé à
Toulouse, qui assure notamment l’assistance des services de contrôle au niveau local.
13
L’article 41 de cette loi a inséré, dans le livre des procédures fiscales, un article L.96 E prévoyant que
les opérateurs de télévision payante sont tenus de fournir à l’administration, sur sa demande, «
les
éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l’établissement de l’assiette de
la redevance
».
—
35
—
PARTIE II : PRODUCTIVITE, CONDUITE DU CHANGEMENT ET
QUALITE DE SERVICE
I.
PRODUCTIVITÉ ET CONDUITE DU CHANGEMENT
A.
TRANSFORMATION DE L’ORGANISATION
Dirigé par un chef de service, trésorier-payeur général, l’ancien service de la
redevance audiovisuelle (SRA), doté d’une autonomie fonctionnelle au sein de la
direction générale de la comptabilité publique (DGCP), comprenait, d’une part, un
service central à Paris, employant près de 50 agents, et d’autre part, cinq « centres
régionaux de la redevance » chargés du recouvrement et de la comptabilisation.
Au 31 décembre 1998, l’effectif du SRA, exprimé en emplois budgétaires, était,
selon l’inspection générale des finances (IGF), de 1 471 emplois. Au 31 décembre 2004,
il était encore de 1 388 agents correspondant en « équivalents temps plein travaillé »
14
(ETPT), selon la DGCP, à 1 273,8 emplois budgétaires. La réaffectation des
1 388 agents a été opérée sur des emplois vacants à la date de suppression du SRA,
complétés, en principe à titre exceptionnel, par des autorisations de surnombres
temporaires. Ces dernières ont été régularisées lorsqu’un départ en retraite a laissé
ultérieurement un emploi vacant dans le service considéré et que cet emploi y a été
maintenu.
Sur l’effectif de 1 388 agents, 409 se consacraient aux tâches de contrôle des
redevables. Ils étaient répartis sur l’ensemble du territoire national. Le solde, soit
964 agents, était affecté aux travaux d’assiette, de recouvrement et de comptabilisation.
Il était réparti comme suit :
- Effectifs de l’ancien service de la redevance (hors agents du contrôle) au 01.01.05:
SITES
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
TOTAL
Paris
9
15
21
45
Lille
13
39
76
128
Lyon
13
49
80
142
Rennes
22
120
198
340
Strasbourg
9
31
49
89
Toulouse
18
78
107
203
Martinique
1
3
4
8
La Réunion
1
3
5
9
Total
86
338
540
964
(Source : DGCP)
S’agissant du coût global du service, l’IGF l’avait estimé pour 1998 à 136 M€
par an, soit 7 % du rendement de la redevance, alors que la même année, la fraude était
évaluée « a minima » par l’IGF à 183 M€ pour moins de 2 Md€ d’encaissements. L’Etat
ne compensait que pour moitié ce coût de 136 M€ en prélevant sur le compte
d’affectation spéciale
15
73 M€, les crédits de l’audiovisuel public n’étant réduits que de
ce seul montant de 73 M€.
14
Un « équivalent temps plein travaillé » (ETPT) correspond à 1 personne travaillant à temps plein
pendant 1 an.
15
Selon l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001, les comptes
d’affectation spéciale « retracent (…) des opérations budgétaires de l’Etat financées au moyen de
recettes
particulières
qui son
t, par nature,
en rapport direct avec les dépenses concernées. »
—
36
—
Du fait de l’adossement de la collecte de la redevance au recouvrement
de la taxe d’habitation pour les particuliers et à celui de la TVA pour les
professionnels, le service de la redevance audiovisuelle a été supprimé, le 1
er
octobre 2005. La redevance est désormais recouvrée :
-
auprès des particuliers, par les agents du réseau du Trésor public chargés du
recouvrement de la taxe d’habitation ;
-
auprès des professionnels, par les services déconcentrés de la DGI, plus
précisément par les « services des impôts des entreprises », déjà chargés de la
TVA.
B.
REDÉPLOIEMENT DES PERSONNELS
1.
Reclassement géographique et sectoriel
Les agents de l’ex-SRA chargés du contrôle des redevables n’ont pas fait l’objet,
à proprement parler, d’un « reclassement » : ils sont restés affectés au contrôle de la
redevance, tout en relevant désormais des trésoriers-payeurs généraux de leur
département d’affectation. Le véritable reclassement n’a porté que sur les agents du
SRA qui traitaient d’opérations d’assiette, de recouvrement ou de comptabilisation, soit,
au 1
er
janvier 2005, les 964 personnes mentionnées plus haut.
a.
Maintien quasi-général sur les sites
Sur ces 964 agents, 942, soit près de 98 %, ont fait l’objet d’un reclassement sur
le site où les employait le SRA avant sa suppression :
- Reclassement géographique des effectifs du SRA à fin juillet 2005 :
Au 01.01.05
(Avant mise en oeuvre
de la réforme)
Au 31.07.05
(Après mise en oeuvre
de la réforme)
Sites
Effectifs du SRA
Effectifs de l’ex-SRA
Evolution
Paris
45
40
- 5
Lille
128
117
- 11
Lyon
142
142
-
Rennes
340
335
- 5
Strasbourg
89
85
- 4
Toulouse
203
205
+ 2
Martinique
8
9
+ 1
La Réunion
9
9
-
Sous-total
964
942
- 22
Autres sites
-
22
+ 22
Total
964
964
-
b.
Une réaffectation aux « activités nouvelles » de plus de la moitié des
agents
499 agents de l’ex-SRA, soit plus de la moitié des 964 agents à reclasser, ont été
réaffectés à des activités dites « nouvelles », à savoir :
-
les deux « pôles interrégionaux d'apurement administratif » (PIAA) installés,
l’un à Rennes et l’autre à Toulouse, chargés de vérifier les comptes soumis à
l'apurement administratif ;
—
37
—
-
les deux « centres prélèvement services » situés respectivement à Lille et à
Strasbourg, spécialisés dans la gestion à distance du prélèvement automatique
des impôts des particuliers ;
-
le « centre national de gestion des concours » à Lille ;
-
et, en matière d’amendes, le « centre amendes services » de Toulouse, et la
« trésorerie contrôle automatisé » (TCA) à Rennes.
- Reclassement des effectifs au 31.07.05
Affectations dans les services du
réseau du Trésor public
Affectations aux
activités nouvelles
SITES
Cat.A
Cat. B
Cat. C
S/total
Cat. A
Cat. B
Cat. C
S/total
TOTAL
Paris
8
14
8
40
40
Lille
7
19
40
66
6
14
31
51
117
Lyon
10
33
59
102
3
14
23
40
142
Rennes
12
33
39
84
9
85
157
251
335
Strasbourg
8
20
3
61
9
15
24
85
Toulouse
9
24
39
72
8
53
72
133
205
Martinique
1
4
4
9
9
La Réunion
1
3
5
9
-
9
Sous-total
56
150
237
443
26
175
298
499
942
Autres sites
22
22
TOTAL
465
499
964
(Source : DGCP – 25.05.07)
L’examen détaillé de ces réaffectations fait apparaître que les « activités
nouvelles » ayant accueilli la plus grande part de ces 499 agents ont été les suivantes :
SITES
Cat A
Cat B
Cat C
Total
LILLE
Centre prélèvement services
Centre national de gestion des
concours
4
2
7
7
18
13
29
22
Sous-total Lille
6
14
31
51
LYON
Centre prélèvement services
3
14
23
40
RENNES
Trésorerie
contrôle
automatisé
amendes
Pôle d’apurement administratif des
comptes de collectivités locales
6
3
65
20
124
33
185
56
Sous-total Rennes
9
85
157
251
STRASBOURG
Centre prélèvement service
9
TOULOUSE
Centre prélèvement service
Pôle d’apurement administratif des
comptes de collectivités locales
Pôle national contrôle redevance
6
2
25
16
12
36
28
8
67
44
22
Sous-total Toulouse
8
53
72
133
TOTAL
26
175
298
499
Ces « activités nouvelles » ont donc été :
-
le nouveau mode de traitement des amendes, pour 262 personnes (dont
195 à la « trésorerie contrôle automatisé » de Rennes et 67 au « centre
amendes services » de Toulouse) ;
—
38
—
-
la gestion à distance du prélèvement automatique des impôts des
particuliers, pour 93 personnes ;
-
l’apurement administratif, pour 100 personnes (56 au PIAA de Rennes
et 44 à celui de Toulouse).
Parallèlement aux 499 agents réaffectés à des activités « nouvelles », les
465 autres agents du SRA ont été reclassés dans le réseau pour y participer aux activités
traditionnelles du Trésor public.
Cette affectation, dans le réseau traditionnel, de 465 agents du SRA est intervenu
au cours d’une année où le total des effectifs de la DGCP a diminué de 480 agents
(57 275 à fin 2004, 56 795 à fin 2005).
En décidant d’affecter 465 agents du SRA au réseau traditionnel, la DGCP s’est
donc affranchie, en réalité, des contraintes de restructuration et de l’amélioration de
productivité qui pouvait être escomptée de la diminution globale de 480 agents en 2005
de l’effectif total employé par la DGCP.
Il est vrai qu’en 2006 la baisse de l’effectif global a été beaucoup plus forte,
avec une diminution de 1 354 agents.
2.
Le « plan d’accompagnement social » et la conduite du changement
Le plan d’accompagnement social, ou «
Relevé de conclusions relatif au plan
d’accompagnement social
», a fait l’objet d’un accord signé par les ministres et les
organisations syndicales, le 25 novembre 2004. Ce plan a été mis en place au 1
er
janvier
2005, après adoption de la loi du 30 décembre 2004 par le Parlement.
Le dispositif, propre à la DGCP, a concerné l’ensemble des agents de la
redevance : le service central, les cinq centres régionaux (Rennes, Toulouse, Lille, Lyon
et Strasbourg), ainsi que les services de contrôle.
Il a été assorti d’engagements variés, qu’il s’agisse de garanties juridiques et
géographiques, de rémunérations, de qualification ou de formation. S’y est ajouté un
dispositif d’orientation des agents. Parmi les dispositions de ce plan figuraient :
-
un « accompagnement indemnitaire » spécifique,
-
151 promotions supplémentaires réservées aux agents concernés,
s’ajoutant aux promotions autorisées pour ces services dans le cadre de
la tranche 2005 du « plan ministériel de qualification », soit 92 postes,
-
de nombreuses garanties en matière d’affectation : maintien dans la
ville d’affectation pour une majorité des agents, maintien dans leur ville
d’affectation pour tous les agents des services de contrôle.
Il y a lieu de relever que ces différents avantages ont été accordés alors que les
agents restaient pour la plupart, non seulement dans la même direction, mais sur le
même site.
Enfin, un effort de formation a été organisé, couvrant une douzaine de cursus :
en moyenne, les agents ont bénéficié de 20 jours de formation ; en avril 2007,
807 agents avaient ainsi été formés, ce qui représentait un total de 15.895 jours de
formation (hors tutorat).
—
39
—
Au total, dès l’été 2005, le reclassement des agents du SRA était pratiquement
achevé. L’administration a été notamment en mesure de concilier les préférences
géographiques de la grande majorité des agents avec une modernisation du Trésor
public.
La DGCP se propose de réunir «
avant la fin de l’année 2007
» la « commission
nationale de suivi paritaire de la réforme ».
C.
LE COÛT DE LA RÉFORME
L’indemnité exceptionnelle de mutation prévue dans le plan d’accompagnement
social a bénéficié à 293 personnes, pour un coût total de 2 063 840 €. L’indemnité
exceptionnelle de reconversion, qui a concerné 37 bénéficiaires, a coûté 197 226 €. La
prime exceptionnelle de 500 € a représenté un total d’environ 700 000 €.
Comme on l’a vu plus haut, 15 895 journées de formation ont été dispensées à
l’occasion de la réforme, pour un coût moyen unitaire de 300€, ce qui représente au
total (15 895 x 300 =) 4 768 500 €.
Ces éléments sont retracés par le tableau suivant :
Nature
Montant (€)
Indemnité exceptionnelle de mutation
2 063 840
Indemnité exceptionnelle de reconversion
197 226
Prime exceptionnelle de 500€ par agent
700 000
Formation
4 768 500
TOTAL
7 729 566
Ce coût de près de 8 M€ n’est pas disproportionné par rapport aux enjeux, dans
la mesure où la réforme de la redevance est intervenue dans un contexte de diminution
globale des effectifs.
Néanmoins, la DGCP n’a pas été en mesure de chiffrer, de façon plus précise, ce
coût, qui n’est pas complet puisqu’il n’inclut ni la charge du plan de promotions
exceptionnel, ni celle du « pécule » des agents dactylocodeurs.
Les mesures financières dérogatoires ont été prises dans des conditions
irrégulières, car elles nécessitaient des textes réglementaires, qui n’ont pas été pris.
D.
RÉAFFECTATION OU CESSION DES IMMEUBLES
Les conséquences immobilières de la réforme ont affecté essentiellement la
DGCP. Celle-ci a cherché, conformément aux objectifs globaux de la politique
immobilière de l’Etat, à rationaliser l’emploi des surfaces existantes, tout en favorisant
l’intégration des personnels de l’ancien SRA au sein des services déconcentrés du
Trésor public dans le cadre de ses nouvelles missions, qu’il s’agisse des amendes avec
le « centre amendes services », des « centres prélèvements service » ou CPS, de
l’apurement administratif avec les PIAA, ou de la gestion des Domaines.
a.
Situation au 1er octobre 2005
A la date de mise en oeuvre de la réforme de la redevance audiovisuelle, les
surfaces occupées par les différents services (antennes, divisions ou circonscriptions de
contrôle et centres régionaux) étaient de 31 542 m² sur 95 implantations.
—
40
—
Au 1
er
octobre 2005, la répartition de ces 31 542 m² entre surfaces locatives et
patrimoniales était la suivante :
-
secteur locatif : 79 implantations, représentant 17 933 m² ;
-
secteur patrimonial : 16 implantations, représentant 13 609 m².
b.
Situation au 31 mars 2007
Au 31 mars 2007,
la situation
immobilière était la suivante :
Parmi les 79 implantations, représentant 17 933 m², en secteur locatif :
-
49 avaient fait l’objet d’une résiliation de bail entre le 31 mai 2005 et le
31 mars 2007, soit une diminution de 6 897 m² des surfaces en cause ;
-
30 avaient été maintenues en location pour un total de 11 036 m² ; mais
sur ces 30, 10 feront l’objet d’une résiliation à l’échéance sur la période
2007 à 2009, soit une diminution supplémentaire de 1 344 m².
Quant aux 13 609 m² du secteur patrimonial, la rationalisation des surfaces
dévolues au Trésor public avait permis de diminuer les emprises de 4 235 m².
Globalement, au 31 mars 2007, les surfaces conservées par la DGCP s’élevaient à
23 062 m² dont 11 036 m² en location et 12 026 m² à titre patrimonial.
c.
Bilan et perspectives à l’échéance de l’année 2009
Il n’apparaît pas qu’aient été fixés, à l’occasion de la réforme de la redevance,
des objectifs immobiliers spécifiques en dehors des objectifs globaux ou « axes
directeurs » de la politique immobilière de l’État qui privilégient l’optimisation des
surfaces, par reconversion d’immeubles et rapprochements d’activités, la cession des
immeubles inadaptés et le recours à la location en fonction des opportunités.
- Bilan immobilier en 2007 et bilan prévisionnel pour 2009
En m²
2005
Au
30.03.2007
Différence
2007/2005
%
Projection
2009
Différence
2005/2009
%
(Patrimonial)
(13 609)
(9 374)
(4 235)
(- 31,12)
(9 087)
(13 609)
(- 33,22)
(Locatif)
(17 933)
(11 036)
(6 897)
(- 38,46)
(9 692)
(8 241)
(- 45,95)
Total
31 542
20 410
16
11 132
- 35,29
18 779
12 763
- 40,46
(source : DGCP)
Au total, les conséquences immobilières de la suppression du SRA ne se sont
traduites que par la réduction, prévue pour la fin 2007, d’un peu plus du tiers des
surfaces consacrées à cet ancien service au 1
er
janvier 2005. Cette réduction a pris, ou
prendra, la forme, soit de cessions, par résiliation de baux ou par vente, soit de transferts
à des administrations autres que la DGCP.
L’effort de cession s’est heurté, dans le parc locatif, à l’absence de clause de
résiliation anticipée (contrepartie de loyers modérés) et, dans le parc propriété de l’État,
à la longueur des délais de cession, supérieurs à un an.
16
Ce chiffre anticipe la rétrocession à FR3 de 2 652
m²
à Strasbourg, prévue pour la fin 2007.
—
41
—
L’effort de cession devra être poursuivi, même si une part des deux tiers restants
du parc immobilier de l’ex-SRA peut être affectée à la réimplantation de certaines
trésoreries ou au développement des « activités nouvelles » de la DGCP : gestion
modernisée des amendes, pôles interrégionaux d’apurement administratif, centres
prélèvements service, etc.
II.
AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE SERVICE
A.
EN MATIÈRE DE REDEVANCE
1.
Simplification de l’assiette
Avant comme après la réforme du 30 décembre 2004, l’assiette est fonction
d’une classification des récepteurs en deux catégories :
-
les appareils installés dans des établissements où ils sont à la disposition
d’usagers multiples ou successifs, tels que débits de boisson ou
hôtels ;
-
les appareils détenus par les particuliers et destinés à un usage privatif.
S’agissant, toutefois, de cette seconde catégorie, alors que l’assiette était égale
avant 2005 à un récepteur pour chaque résidence, principale ou secondaire, équipée de
manière permanente d’au moins un téléviseur, la réforme du 30 décembre 2004 a posé
le principe d’une seule redevance due par foyer fiscal soumis à la taxe d’habitation, quel
que soit le lieu de réception, résidence principale ou secondaire.
2.
Simplification des motifs sociaux de dégrèvement
La réforme du 30 décembre 2004 a aligné les
dégrèvements de redevance
audiovisuelle
pour motifs sociaux sur ceux de la taxe d’habitation. Le maintien de deux
systèmes distincts aurait empêché le redéploiement des agents du SRA, qui auraient dû
gérer un régime spécifique d’exonération. Le régime des dégrèvements est plus simple
et plus lisible, tant pour l’administration que pour les redevables.
3.
Simplification des taux, des avis d’imposition, des actes de paiement et de
l’accès aux services en charge du traitement des réclamations
Avant 2005, le taux s’élevait à 116,50 € en métropole et à 74,31 € dans les
départements d’outre-mer. La réforme a arrondi ces taux à, respectivement, 116 € et
74 €.
L’adossement au recouvrement de la taxe d’habitation a permis l’émission d’un
seul avis d’imposition pour cette taxe et pour la redevance audiovisuelle. Il en est
résulté, pour l’ensemble constitué par la taxe d’habitation et la redevance, un seul acte
de paiement et une seule procédure de recouvrement forcé.
La réforme a également simplifié l’accès aux services chargés du traitement des
réclamations en multipliant les points de contact accessibles aux usagers : ces derniers
peuvent désormais s’adresser aux centres des impôts et aux trésoreries, alors que seuls
les six centres de la redevance étaient compétents en la matière auparavant.
—
42
—
B.
EN DEHORS DE LA REDEVANCE
1.
Soutien au réseau du Trésor public
La suppression du SRA a été mise à profit pour faciliter la mise en place de
plusieurs structures d’appui au réseau du Trésor public, qu’il s’agisse des deux « pôles
interrégionaux d’apurement administratif » ou du « centre national de gestion des
concours de recrutement » ouvert à Lille.
2.
Amélioration des relations avec l’usager
En matière de relations directes avec l’usager du Trésor public (hors redevance
audiovisuelle), plusieurs structures nouvelles ont bénéficié de la réforme de la
redevance audiovisuelle :
-
deux des quatre « centres prélèvement service », ou CPS ;
-
le « centre amendes service » de Toulouse, centre d’appel qui, pour les
contrevenants de 32 départements :
ƒ
apporte des informations d’ordre général ou individuel en
réponse aux questions que ces personnes posent par téléphone
ou par courrier concernant leurs amendes ;
ƒ
prend en charge les paiements par carte bancaire ;
ƒ
peut octroyer des délais de paiement ;
-
enfin, la « trésorerie des amendes du contrôle automatisé », ou TCA, à
Rennes, dotée d’une responsabilité nationale pour la gestion des
amendes issues du contrôle automatisé par radar (« amendes radar »).
*
Au total, grâce à diverses mesures de simplification, notamment la suppression
de toute distinction entre résidence principale et résidence secondaire, la réforme du
30 décembre 2004 améliore sensiblement le service rendu au redevable de la redevance
audiovisuelle.
Toutefois, le bénéfice complet de ces simplifications n’interviendra qu’au
31 décembre 2007, quand sera supprimé le régime des « droits acquis » par les
personnes dégrevées de redevance avant la réforme, mais assujetties à la taxe
d’habitation, et qui bénéficient actuellement d’un dégrèvement de redevance à titre
transitoire.
En ce qui concerne, enfin, la qualité du service rendu aux redevables hors
redevance audiovisuelle, la réforme a contribué à moderniser le réseau en facilitant la
constitution, d’une part, de pôles d’appui spécialisés, et, d’autre part, des structures
nouvelles en relations directes avec l’usager, destinées à faciliter ses démarches et les
procédures de règlement d’impôts ou d’amendes.
—
43
—
PARTIE III : ÉQUITE ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE
I.
RÉGIME DES DÉGRÈVEMENTS
Dans la mesure où le fait générateur est la détention du récepteur, la redevance
audiovisuelle demeure :
-
un impôt sur la consommation, insusceptible de progressivité ;
-
un impôt dont le taux ne varie pas en fonction de la catégorie de
l’appareil ni de son prix, contrairement par exemple à l’ancienne
vignette automobile dont le taux variait en fonction de la puissance
administrative du véhicule et de son ancienneté.
Au regard de la nature de la redevance, la réforme est neutre : elle ne modifie
pas la situation préexistante.
Elle a certes modifié le régime de dégrèvement social de la redevance, auquel la
réforme vise à substituer celui de la taxe d'habitation. Il n'aurait cependant guère de sens
de se livrer à une comparaison en termes d'équité de ces deux régimes, qui résultent de
décisions successives en faveur de catégories sociales souvent identiques, et dont les
champs se recouvrent largement : en 2004, sur 4,4 millions de foyers exonérés de
redevance, 78 % étaient également exonérés de taxe d'habitation. Numériquement, le
nombre des dégrèvements supplémentaires provoqués en 2005 par la première phase de
l'alignement des deux régimes (700 000) devrait correspondre, selon les estimations de
la DGI, à celui des foyers qui cesseront de bénéficier de dégrèvements au titre des
"droits acquis" en 2008, lorsqu'interviendra la deuxième phase de l'alignement.
La réforme a cependant permis un élargissement des catégories de personnes
bénéficiant de dégrèvements de la redevance.
A.
L’ÉLARGISSEMENT DES CAS DE DÉGRÈVEMENTS POUR MOTIFS
SOCIAUX
En alignant les dégrèvements sur ceux de la taxe d’habitation, plusieurs
centaines de milliers de foyers supplémentaires aux revenus modestes, principalement
des personnes âgées de 60 à 65 ans et des bénéficiaires du RMI, ont bénéficié d’un
dégrèvement.
En 2005, plus de 5,1 millions de foyers ont bénéficié d’un dégrèvement pour
motifs sociaux, contre 4,4 millions en 2004 :
—
44
—
-
Les exonérations de redevance de 2002 à 2004 (avant la réforme de la redevance)
2002
2003
2004
Nombre au
30.06
Nombre
au 31.12
Nombre au
31.12
Nombre au
31.12
Personnes âgées (65 ans et plus)
2 899 866
3 111 527
3 204 782
3 324 350
Personnes âgées (70 ans et plus)
452 728
457 938
437 465
406 817
Invalides
690 466
711 512
690 313
672 652
Etablissements
24 693
24 767
25 331
25 938
Fonds de solidarité vieillesse
44 342
44 297
41 001
35 900
TOTAL
4 112 095
4 350 041
4 398 892
4 465 657
(Source : DGCP / Service central de la redevance)
B.
ÉTAT DES DÉGRÈVEMENTS DEPUIS LA RÉFORME
Le nombre de dégrèvements de redevance audiovisuelle accordés dans le rôle
général de 2006 s’est élevé à 5,1 millions (soit 149 000 de moins qu’en 2005) pour un
montant total de 571,6 M€. Ce montant est en légère baisse par rapport à
2005 (- 17,5 M€) du fait de la diminution du nombre de bénéficiaires des « droits
acquis ».
Le tableau ci-après présente la ventilation de ces dégrèvements (hors ceux
obtenus sur réclamation contentieuse)
17
.
- Dégrèvements accordés en 2005 et 2006 (après la réforme de la redevance)
2005
2006
Nombre d'articles
dégrevés
Montants des
dégrèvements
accordés
Nombre d'articles
dégrevés
Montants des
dégrèvements
accordés
Exonération spécifique aux départements d’outre-mer
40 780
3 017 720 €
41 190
3 048 060 €
Titulaires de l’allocation supplémentaire du Fonds de solidarité
vieillesse ou du Fonds spécial d’invalidité
80 853
9 235 266 €
75 377
8 590 180 €
Titulaires de l’allocation aux adultes handicapés, sous condition
de ressources
301 709
34 760 104 €
312 242
35 953 078 €
Contribuables infirmes ou invalides, sous conditions de
ressources
144 372
16 723 632 €
141 507
16 390 788 €
Contribuables âgés de plus de 60 ans, sous conditions de
ressources
2 647 029
303 967 566 €
2 630 376
301 917 798 €
Veufs ou veuves, sous conditions de ressources
120 457
13 853 354 €
115 138
13 240 382 €
Bénéficiaires du revenu minimum d’insertion
755 457
84 957 864 €
805 075
90 646 940 €
Droits acquis : contribuables de plus de 65 ans, sous condition
de ressources
1 025 733
118 796 154 €
851 422
98 629 208 €
Droits acquis : contribuables handicapés, sous condition de
ressources
33 075
3 821 790 €
27 866
3 220 192 €
Total
5 149 465
589 133 450 €
5 000 193
571 636 626 €
(Source : DGI)
II.
LUTTE CONTRE LA FRAUDE
L’évasion fiscale dont la redevance audiovisuelle faisait l’objet a été l’un des
motifs déterminants de la réforme. L’organisation des services chargés de lutter contre
cette fraude a été rénovée ; le taux de fraude sur la redevance a diminué, en partie pour
des raisons mécaniques, le champ d’application de la redevance audiovisuelle ayant été
17
Les dégrèvements étant, comme le montre ce tableau, le plus souvent accordés sous condition de
ressources, on observe un mouvement très progressif de « sortie » du dispositif de dégrèvements pour les
personnes dont la situation s’améliore, qui explique la baisse tendancielle du nombre de « droits
acquis », comme cela est expliqué infra.
—
45
—
réduit du fait de l’exclusion presque totale des téléviseurs présents dans les résidences
secondaires, qui constituaient une importante source de fraude avant la réforme.
Les inexactitudes dans la déclaration faite par les particuliers entraînent
l’application d’une amende de 150 €. Les omissions ou inexactitudes dans les
déclarations des professionnels sont passibles d’une amende de 150 € par récepteur.
A.
L’ORGANISATION ET LES MOYENS
Dans le cadre de la nouvelle architecture de la collecte de la redevance, la DGI
et la DGCP prennent chacune leur part dans l’organisation de la lutte contre la fraude,
selon une procédure rénovée, même si les services de la DGCP assurent l’essentiel des
activités de contrôle proprement dites.
1.
Les effets de la réforme : un partage des rôles entre la DGI et la DGCP
Auparavant, le service de la redevance assurait à la fois les activités d’assiette,
de recouvrement et de contrôle. La nouvelle répartition des rôles entre la DGI et la
DGCP résulte de deux éléments introduits par la réforme :
- la déclaration de « non détention » d’un téléviseur est effectuée par les
particuliers sur leur déclaration de revenus imposables (dite « 2042 »),
dont la gestion relève de la DGI ; s’agissant des professionnels, la
redevance est liée à la déclaration de TVA, qui relève également de la
DGI ; la DGI est donc à la source des informations de base permettant de
cibler les contrôles sur la redevance ;
- le contrôle proprement dit est confié à la DGCP ;
- lorsque les contrôles effectués conduisent à recouvrer la redevance
contrairement à la déclaration initiale des redevables, des rôles
supplémentaires sont émis par la DGI.
Au cours de cette procédure, des transferts d’informations à la fois sensibles, en
raison de leur caractère nominatif, et de masse ont lieu entre la DGI et la DGCP, ce qui
entraîne des risques de par la nature même des données transférées. A l’issue de chacun
des rôles de taxe d’habitation et de redevance, un fichier nommé FACTV (fichier d’aide
au contrôle TV) est communiqué par la DGI à la DGCP pour le contrôle de la non
détention. Il recense les redevables taxe d’habitation qui sont dans le champ de la
redevance adossée à la taxe d’habitation, qui ont déclaré ne détenir aucun poste de
télévision et qui ne sont pas susceptibles d’être dégrevés sur le rôle de redevance.
Ces risques sont maîtrisés par la DGI et la DGCP, qui ont formalisé leurs
relations. Des procédures écrites ont été mises en oeuvre de manière satisfaisante pour le
recouvrement au titre de la redevance due pour 2005 et 2006. En particulier, la
procédure de rectification contradictoire, empruntée à la DGI, permet désormais, par des
contrôles sur pièces, de dialoguer avec le redevable et de lui permettre de régulariser sa
situation.
354 emplois « équivalents-temps plein » sont prévus, en LFI 2007, pour les
« fonctions de contrôle de la redevance » assurées par la DGCP. En 2004, c’est-à-dire
avant la suppression du service de la redevance, 409 agents (personnes physiques)
étaient affectés au contrôle de la redevance. Ces deux chiffres ne sont pas directement
comparables, car il s’agit dans un cas de personnes physiques et dans l’autre
—
46
—
d’équivalents temps plein. Cependant, on peut en inférer une relative stabilité des
personnels de contrôle.
2.
Les résultats des contrôles en 2005 et 2006
Les contrôles ont porté en 2005 et 2006, comme avant la réforme, sur les
particuliers et les professionnels.
a.
Le contrôle des particuliers
Le contrôle des particuliers sur pièces
Les contrôles sur pièces ont été menés à partir du mois d’octobre 2005 en
utilisant le fichier des contribuables ayant coché la case de non détention sur leur
déclaration de revenus. Ce fichier comportait 1,2 million de références en 2005 et
1,1 million en 2006.
A la suite des croisements de fichiers évoqués ci-dessus et des procédures de
rectification contradictoire engagées, près de 40 000 demandes d’émission d’un rôle
supplémentaire ont été adressées aux services fiscaux pour mise en recouvrement en
décembre 2005 et avril 2006, pour un montant total de 5,7 M€ au titre de la redevance
de 2005.
Le contrôle des particuliers sur place
Au 31 décembre 2006, plus de 320 000 enquêtes sur place avaient été réalisées à
partir des contrôles sur pièces : près de 15 % des contribuables contrôlés avaient
reconnu détenir un appareil de télévision dans leur résidence, dont près de 7 % au
1
er
janvier 2005 et près de 8 % après le 1
er
janvier 2005.
Près de 18 000 demandes d’émission d’un rôle supplémentaire, représentant un
montant total de plus de 2,6 M€, avaient été transmises aux services fiscaux pour mise
en recouvrement au 31 décembre 2006.
- Total des rôles supplémentaires pour la redevance au titre de 2005
Décembre 2005
Avril 2006
Décembre 2006
Total
Rôles supplémentaires
(RS)
Nombre
Montant
(€)
Nombre
Montant
(€)
Nombre
Montant
(€)
Nombre
Montant
(€)
17 705
2 053 780
7 845
910 020
14
1 624
25 564
2 965 424
RS
suite à procédure de rectification
contradictoire
-
-
11 952
2 806 932
1 382
271 912
13 334
3 078 844
RS suite à contrôle sur place
-
-
57
6 612
17 169
2 354 454
17 226
2 361 066
TOTAL des rôles supplémentaires
17 705
2 053 780
19 854
3 723 564
18 565
2 627 990
56 124
8 405 334
(Source : DGI/DGCP)
Près de 13 000 rôles supplémentaires ont été émis avec une amende de 150 € et
près de 44 000 sans amende.
b.
Le contrôle des professionnels
La DGI a adressé en 2005 et 2006 plusieurs lettres de relance aux
professionnels qui n’avaient pas déclaré de redevance audiovisuelle (200 000
professionnels étaient concernés dans la première phase).
—
47
—
Les contrôles sur place, menés par les services de la DGCP à la suite de ces
relances, ont porté sur les professionnels qui n’avaient pas répondu à ces lettres, plus
particulièrement ceux qui acquittaient la redevance au cours des années précédentes.
Au 31 décembre 2006, plus de 33 200 contrôles avaient été menés : plus de 16 %
d’entre eux (5 000) avaient permis la constatation immédiate d’infractions qui avaient
donné lieu à la demande d’émission d’un avis de mise en recouvrement, pour un
montant de plus de 2,8 M€ au titre de la redevance de 2005.
S’agissant de la redevance au titre de 2006, 77 399 professionnels avaient été
contrôlés au 31 août 2007 (soit 1 point de plus que l’objectif assigné aux services), avec
des résultats positifs pour 18 % d’entre eux, l’objectif initial étant là aussi dépassé de
1 point.
B.
UNE FRAUDE EN BAISSE MÉCANIQUE
Avant la réforme, l’inspection générale des finances (IGF) évaluait la fraude à la
redevance audiovisuelle à 10,9 % pour 1999. Le service de la redevance évaluait ce taux
(pour les particuliers) à 8,5 % en 2002, soit le taux de fraude le plus élevé de tous les
impôts français.
2002
2003
2004
Taux de fraude
8,5 %
8,57 %
6,36 %
(Source : Données 2003-2004 du service central de la redevance audiovisuelle)
Le système déclaratif sur lequel reposait la redevance de l’audiovisuel avant la
réforme était probablement la cause principale de la fraude. Celle qui portait sur les
téléviseurs installés dans les résidences secondaires était en particulier évaluée à plus de
65 % selon l’IGF en 1999.
Depuis la réforme, le taux de fraude peut être évalué comme suit :
- le fichier des déclarants de « case cochée » sur la déclaration de revenus (non
exonérés) donne le nombre maximal de fraudeurs potentiels ;
- un pourcentage de fraudeurs est constaté dans le total de la population
contrôlée ;
- par convention, on extrapole ce pourcentage au nombre maximal de fraudeurs
potentiels.
Ce taux de fraude ne prend pas en compte les fraudes qui peuvent exister en
amont, c'est-à-dire, entre autres, sur les revenus déclarés au titre de l’impôt sur le
revenu ; une telle évaluation est en effet difficile.
En 2005, le fichier comprenait 1,2 million de contribuables et en 2006
1,1 million. Rapporté au nombre d’articles de redevance audiovisuelle émis en 2005
(19,3 millions), le niveau théorique maximal du taux de fraude s’établit à :
1,2/19,3 = 6,2 %, ce qui est déjà inférieur à la situation antérieure. 20 % des contrôles
réalisés en 2005 et 2006 sur la redevance de 2005 ont été positifs : 84 000 contrôles
positifs sur 428 000.
Le taux de fraude peut ainsi être estimé à 1,25 % (20 %x6,2 %) pour 2005. Les
contrôles sur la redevance 2006 n’étaient pas achevés à la date d’établissement du
présent rapport.
*
—
48
—
En matière de lutte contre la fraude, la « case à cocher» dans la déclaration de
revenus a permis de mieux identifier les fraudeurs potentiels. Les services de contrôle
ont été maintenus et une procédure de rectification contradictoire a été instaurée.
L’ensemble de ce dispositif renforce les moyens de lutte contre la fraude.
Cela étant, la diminution de la fraude résulte certainement, pour une large part,
de la réduction du nombre des redevables et donc d’une baisse du dénominateur de
l’indicateur du taux de fraude :
- l’abandon de toute taxation des récepteurs dans les résidences secondaires a
mécaniquement réduit une source importante de fraude ;
- l’extension des dégrèvements et le maintien des « droits acquis » ont de facto
réduit le nombre de redevables, et donc celui des fraudeurs potentiels.
Cette réduction a donc été atteinte au prix de la renonciation à des ressources
potentielles.
C.
LES DIFFICULTÉS DE MISE EN OEUVRE
1.
Une incompréhension de la part d’un nombre assez significatif de
redevables
La présence d’une case à cocher dans la déclaration de revenus des particuliers a
donné lieu, lors de la première année d’application, à certaines incompréhensions : la
case ne doit être cochée que si l’on ne détient pas
de téléviseur. Certains contribuables
ont coché de bonne foi la case, alors qu’ils étaient dégrevés, pensant qu’il s’agissait de
la seule manière d’échapper à la redevance.
La rédaction de la phrase a été revue avec des représentants des usagers et les
explications accompagnant la déclaration de revenus ont été renforcées par la DGI. Lors
de la première année d’application de la réforme, la phrase figurant sur la déclaration de
revenus au titre de l’année 2004 était la suivante : «
Si, au 1
er
janvier 2005, aucune de
vos résidences n’est équipée d’un appareil récepteur de télévision,
cochez la case
. »
L’année suivante (déclaration des revenus perçus en 2005), la phrase est devenue :
«
Cochez la case,
si aucune de vos résidences
(principale ou secondaire)
n’est équipée
d’un téléviseur
. » La virgule a disparu dans la déclaration relative aux revenus 2006.
Ces efforts semblent avoir en partie porté leurs fruits. En 2005, environ 10,1 %
des ménages qui remplissent une déclaration de revenus avaient coché la case de non
détention d’un téléviseur, ce qui peut paraître très élevé, si on le compare au taux
d’équipement des foyers en téléviseurs, que l’INSEE estimait à 95 % en 2004. Ce taux
est ramené à 8,8 % en 2006.
Si l’on compare néanmoins le nombre de redevables de taxe d’habitation dans le
champ de la redevance disposant d’un téléviseur au nombre total de redevables de taxe
d’habitation dans le champ de la redevance, on obtient un résultat de 95,14 % pour
2006, soit un chiffre très proche de celui de l’INSEE.
2.
Un fait générateur qui pourrait fragiliser les contrôles
Pour les particuliers, le fait générateur de la redevance audiovisuelle est la
détention d’un téléviseur au 1
er
janvier (alinéa 1 du II de l’article 1605 du CGI). Cette
précision calendaire a été introduite en raison de l’adossement de la déclaration à celle
—
49
—
des revenus et du recouvrement à la taxe d’habitation. Auparavant, la redevance était
due et recouvrée à la date anniversaire de l’acquisition du récepteur, telle que déclarée
par le détenteur ou le revendeur.
De plus, la déclaration de détention ou de non détention d’un téléviseur, pour les
particuliers, intervient désormais à une date unique, au moment de la déclaration de
revenus. Les homologations des rôles d’impôt sur le revenu intervenant au cours de
l’été ou en début d’automne, le traitement du fichier des redevables ayant coché la case
de non détention d’un téléviseur ne peut intervenir avant le mois d’octobre, soit 10 mois
après le 1
er
janvier, date du fait générateur.
Du fait de ce délai incompressible, un redevable contrôlé, dont il est établi qu’il
détient un téléviseur à la date du contrôle, peut arguer du fait qu’il ne détenait pas son
téléviseur au 1
er
janvier. Le résultat des contrôles sur pièces et sur place peut en être
altéré, dans la mesure où les contestations sont facilitées.
Ce constat doit néanmoins être nuancé. La difficulté ne concerne au mieux qu’un
exercice pour chaque particulier dont la détention d’un téléviseur au 1
er
janvier n’est pas
établie. Si les services de contrôle constatent qu’un particulier détient bien un téléviseur
à un moment de l’année, il sera assujetti à la redevance pour l’année suivante, avec des
possibilités de contestation réduites.
Il reste que l’instauration d’une date unique est une simplification.
3.
Le contrôle des revendeurs de téléviseurs : un dispositif à compléter
Le nombre de déclarations de ventes d’appareils de télévision enregistrées par la
DGCP avait fortement diminué en 2005 (3,4 millions en 2005 contre 5 millions en
2004). En 2006, les liaisons entre les vendeurs de télévision et le pôle de Toulouse ont
été normalisées. Le nombre de ventes déclarées s’est élevé à 5,1 millions.
A l’occasion du débat sur la réforme de la redevance, certains représentants des
revendeurs avaient manifesté le souhait de voir disparaître cette obligation déclarative.
Elle a finalement été maintenue, mais une disposition antérieure, qui permettait aux
agents du service de la redevance d’avoir accès aux pièces comptables (factures) des
revendeurs pour évaluer ces déclarations, n’a pas été reconduite. La loi de finances
initiale pour 2004 prévoyait (art. 37, X-A)
que « les agents (chargés de contrôler les
revendeurs) ont, dans l'exercice de leurs fonctions, le droit de se faire communiquer par
les commerçants, constructeurs, importateurs, réparateurs et bailleurs de dispositifs de
réception, les livres dont la tenue est prescrite par le titre II du livre Ier du code de
commerce ainsi que tous les livres de comptabilité, documents annexes, pièces de
recettes et de dépenses ».
Cette disposition n’a pas été reprise dans la loi de finances
initiale pour 2005, qui a réformé le recouvrement de la redevance.
L’article L. 16C du livre des procédures fiscales prévoit que les agents du Trésor
public assurent le contrôle de la redevance. Toutefois, cet article ne leur permet pas de
procéder à une vérification de comptabilité que seuls peuvent actuellement exercer les
agents de la DGI. Cette situation rend difficiles les enquêtes de terrain portant sur les
professionnels détenant des téléviseurs, les hôtels par exemple, et prive de la possibilité
de contrôle sur place à l’encontre des vendeurs et loueurs de télévision. La DGCP et la
DGI étudient une solution juridique sécurisée.
—
50
—
4.
L’accès aux fichiers des câblo-opérateurs et des diffuseurs de programmes
payants : une disposition encore très peu utilisée
La réforme de la redevance a introduit (art. L 96-E du livre des procédures
fiscales) un droit de communication, au bénéfice de l’administration, sur les
établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de
télévision, des éléments des contrats de certains de leurs clients.
Cette disposition concerne les câblo-opérateurs, les fournisseurs de télévision
par ADSL, et les opérateurs par satellite, et avait reçu l’accord de la commission
nationale informatique et libertés (CNIL, cf. communiqué du 26 septembre 2003), sous
réserve que les renseignements ainsi demandés le soient « de manière ponctuelle et
motivée et portent sur des personnes nommément désignées », conformément à la
directive 95/46/CE (art. 13).
Elle a jusqu’ici reçu une application prudente par les services du ministère des
finances. 200 demandes relatives à la redevance 2005 ont été transmises par la DGCP à
plusieurs opérateurs, à l’été 2006. Sur ces 200 demandes individuelles, 11 ont reçu une
réponse des cablo-opérateurs indiquant l’existence d’un abonnement. 500 demandes
supplémentaires sont en cours de préparation. La DGCP a effectué plusieurs
déclarations à la CNIL s’agissant de l’exercice de ce droit de communication.
Ce faible nombre de demandes peut surprendre, mais la prudence de
l’administration s’explique par les contraintes qui s’attachent au respect des exigences
de la directive précitée. Plus d’un million de redevables cochent la case de non
détention d’un téléviseur chaque année et les fournisseurs de services télévisés payants
ont plusieurs millions d’abonnés.
5.
Le rapport coût-bénéfice du contrôle de la redevance audiovisuelle
Le coût complet minimal des services de contrôle de la redevance est évalué par
l’enquête de la Cour à 16 M€ (cf. infra.). Les contrôles opérés par ces services ont
permis de rapporter environ 8 M€ au titre de la redevance 2005.
Cette comparaison n’est cependant pas totalement opérante, car l’effet dissuasif
de l’existence de ces services de contrôle de la redevance ne peut être chiffré ; il est fort
probable qu’une baisse des moyens affectés au contrôle aurait pour conséquence une
remontée du taux de fraude. Au demeurant, ce coût de 16 M€ ne représente que 0,7 %
du produit encaissé.
—
51
—
PARTIE IV : BILAN FINANCIER D’ENSEMBLE
I.
LES ÉCONOMIES RÉALISÉES
Au coût ponctuel de la réforme (environ 8 M€) s’ajoutent des coûts pérennes.
Le coût de l’assiette et du recouvrement de la redevance audiovisuelle ressort
théoriquement de la lecture des documents budgétaires, puisque des
frais d’assiette et
de recouvrement
, qui s’ajoutent aux frais de trésorerie évoqués ci-dessus, sont prélevés
chaque année sur le produit de la redevance. Ils s’élèvent en 2006 à 25,6 M€, presque
deux fois moins qu’en 2005 (50,1 M€).
Cependant, le prélèvement figurant aujourd’hui en loi de finances n’est pas
évalué selon la méthode des frais réels d’assiette et de recouvrement par la DGI et la
DGCP pour la redevance audiovisuelle. Il revêt un caractère forfaitaire, sans reposer sur
un chiffrage des coûts effectivement supportés.
La réforme a modifié la structure de ces frais, tout en les réduisant. En effet,
l’adossement du recouvrement de la redevance à celui de la taxe d’habitation a entraîné
des économies d’échelle significatives pour la DGCP, les deux contributions étant
désormais gérées de concert.
A.
LE COÛT DE GESTION DE LA REDEVANCE AVANT LA RÉFORME
Le rapport de l'inspection générale des finances sur le service de la redevance de
1999 a montré que le coût de la collecte et du contentieux dépassait sensiblement le
budget du service, tel qu’il apparaissait en charges du CAS n° 902-15 (« frais de gestion
du service chargé de la perception de la redevance »), et qui s’élevait à 73 M€ en 2000,
les
dépenses
de
personnel représentant
57,30 %
de
ce
total
et
les
frais
d'affranchissement
25,19 %.
Le recouvrement contentieux de la redevance était à la charge de la DGCP et
donc hors budget « recouvrement de la redevance » tel qu’il apparaissait au CAS :
celui-ci ne comportait pas les rémunérations accessoires des agents d'encadrement,
l’occupation domaniale des locaux
et la quote-part du coût des services de
l'administration centrale impliqués dans la collecte de la redevance. Ces coûts étaient
valorisés à 62 M€ par l’IGF dans son rapport précité, soit presque l’équivalent des coûts
directs du service figurant au CAS (74 M€). Le coût global du service de la redevance
estimé par l’IGF s’élevait ainsi à 136 M€.
B.
L’ESTIMATION
DIFFICILE
DU
COÛT
RÉEL ACTUEL
:
UNE
COMPTABILITÉ ANALYTIQUE INADAPTÉE
Les coûts directement affectables à la redevance sont ceux des services de
contrôle. Au titre de la loi de finances initiale pour 2007, ces effectifs s’élèvent à 354
équivalents temps plein travaillés, soit, si l’on retient un coût moyen de l’agent de
30 000 €, des coûts de personnel d’environ 10,6 M€. Il faut ajouter à ces coûts de
personnel des coûts immobiliers, informatiques et de fonctionnement dont la DGCP ne
peut déterminer avec certitude le montant. Si l’on émet l’hypothèse que ces frais
supplémentaires peuvent être évalués à 50 % des dépenses de personnel (ils en
constituaient presque 100 % du temps du service de la redevance, selon l’IGF, mais la
réforme a permis d’optimiser les frais d’affranchissement et le coût du recouvrement
—
52
—
forcé), on arrive à un total d’environ 16 M€ pour les services de contrôle, ce qui
représente déjà environ les deux tiers des 25,6 M€ prélevés forfaitairement en 2006 pour
l’assiette et le recouvrement de la redevance audiovisuelle. A fortiori, ce coût est
nettement supérieur au prélèvement de 24 M€ de frais de trésorerie, d’assiette et de
recouvrement, prévu en LFI 2007, dans la mesure où les frais de trésorerie représentent
déjà 15 M€ sur les 24 M€ prévus.
Hors dispositif de contrôle, la réforme a, selon la DGCP, permis de réaliser une
économie théorique sensible, car l’adossement du recouvrement de la redevance à celui
de la taxe d’habitation a permis de fusionner le traitement des deux impôts, un seul avis
d’imposition étant désormais émis. La DGCP ne peut isoler les coûts de recouvrement
de la redevance par rapport à la taxe d’habitation et estime que, s’agissant d’une ligne
supplémentaire sur l’avis de taxe d’habitation, le coût est marginal. Quant à la DGI, elle
ne peut pas non plus distinguer les activités liées à la redevance de celles liées à la TVA
(redevance professionnels) ou à l’impôt sur le revenu (constitution du fichier FACTV).
En revanche, l’année 2005 a fait ressortir pour la DGI une augmentation des
charges essentiellement liée :
−
au renseignement des usagers par les centres des impôts,
−
à l’instruction des recours contentieux et gracieux,
−
au traitement des rôles
consécutifs au contrôle.
Le traitement des réclamations propres à la redevance a été évalué par la DGI
pour 2005 à une charge de 260 emplois équivalents temps plein, assurés sans transfert
d’emploi.
*
L’un des arguments avancés à l’occasion du débat sur la réforme était
précisément le coût parfois jugé excessif du service de la redevance et des frais qui
pouvaient lui être associés. L’absence de la comptabilité d’analyse des coûts des actions
de la DGCP ne permet pas, malgré la mise en oeuvre de la LOLF, de déterminer les
coûts complets de l’activité liée à la redevance audiovisuelle. Le manque général
d’outils d’analyse va à l’encontre de la LOLF et de la nécessité réaffirmée de mieux
mesurer le coût des actions de l’administration, pour en rendre compte. De manière
générale, le coût de gestion de la redevance ne fait pas l’objet d’un suivi systématique.
C.
LA RÉFORME A ENGENDRÉ DES FRAIS DE CONTENTIEUX DE
L’ENSEMBLE « TAXE D’HABITATION+REDEVANCE »
Le taux d’intervention sur la taxe d’habitation augmente entre 2004 et 2005. Ce
taux, qui rapporte le coût complet de gestion d’un impôt à ses recettes encaissées, est
ainsi passé de 3,77 % en 2004 à 3,86 % en 2005. Or le chiffre de 2005 correspond aux
coûts de l’ensemble « taxe d’habitation+redevance », alors que celui de 2004 n’est
relatif qu’à la seule taxe d’habitation, puisque la réforme de la redevance n’était pas
encore intervenue.
Le taux brut d’intervention sur la taxe d’habitation, appliqué à la redevance, ne
semble pas être un indicateur pertinent pour évaluer le coût de la redevance, dans la
mesure où les deux impôts sont désormais gérés de manière conjointe et indifférenciée.
En revanche, l’évolution de ce taux entre 2004 et 2005 permet d’estimer l’effet marginal
—
53
—
de la réforme sur la gestion de l’ensemble formé par la taxe d’habitation et la redevance
audiovisuelle.
Cette comparaison montre que la mise en oeuvre de la réforme a entraîné des
coûts supplémentaires.
Selon la DGCP, l’adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à
celui de la taxe d’habitation a engendré des contentieux supplémentaires au titre de
l’ensemble « taxe d’habitation+ redevance » ; le montant moyen de taxe d’habitation
acquitté par un ménage étant d’environ 300 €, les 116 € supplémentaires au titre de la
redevance, à décaisser au même moment, constituent une augmentation importante, de
près de 40 %, de ce montant. En effet, auparavant, le montant de la redevance pouvait
être acquitté à un autre moment de l’année. Pour de nombreux ménages, cette
augmentation peut causer des difficultés de trésorerie.
Cette interprétation est confirmée par le fait qu’entre 2005 et 2006, selon la
DGCP, on assiste à une forte augmentation (+ 27,7 %) d’« articles majorés »,
c’est-à-dire de dossiers résultant de contentieux, au titre de la taxe d’habitation relative
aux années respectives 2004 et 2005. Les contentieux relatifs à l’année N étant traités au
premier trimestre N+1, il paraît pertinent de comparer les données 2006 et 2005.
La comptabilité d’analyse des coûts de la DGCP permet d’évaluer indirectement
ces coûts marginaux, en comparant le coût de recouvrement de la taxe d’habitation
après adossement, à celui de la taxe d’habitation seule, avant adossement. Cette
comptabilité analytique permet ainsi d’établir les données suivantes :
Coût de recouvrement de la taxe d’habitation par la DGCP avant la réforme
(base 2005)
274,4 M€
Coût de recouvrement de la taxe d’habitation par la DGCP après la réforme
(base 2006)
305,8 M€
Taux d’évolution brut
+ 11,4 %
Taux moyen d’évolution annuelle du coût de recouvrement taxe
d’habitation (hors réforme)
18
+ 2,8 %
Différentiel imputable à l’adossement
+ 8,6 %
Traduction en M€ = 274,4 M€ x 8,6 % =
23,5 M€
(Source : DGCP)
Le recul n’est pas suffisant pour apprécier le caractère pérenne de ces
contentieux supplémentaires et donc des coûts de gestion associés. Une éventuelle
baisse pourrait résulter de deux éléments :
−
la progression du taux de mensualisation, qui est actuellement de 32,39 %,
pour le paiement de la taxe d’habitation et de la redevance ;
−
une accoutumance des redevables au dispositif ; certains ménages ont pu
ne pas avoir prévu qu’ils devraient payer simultanément la redevance et la
taxe d’habitation et pourront prendre des dispositions pour éviter ces
difficultés à l’avenir.
18
+ 2,8 % l’an entre 2001 et 2004 toutes choses égales par ailleurs.
—
54
—
D.
LA RÉFORME A ENGENDRÉ DES FRAIS DE TRÉSORERIE
La réforme a également engendré des frais de trésorerie, prélevés sur le produit
de la redevance chaque année. Ces frais s’élèvent à 15,6 M€ en 2006. Ils rémunèrent les
avances consenties par l’Etat jusqu’à encaissement de la taxe d’habitation, dont les
dates limites de perception sont le 15 novembre et le 15 décembre. Malgré la hausse
importante des taux d’intérêt, ces frais diminuent en 2006 de 4,4 % par rapport à 2005
(16,3 M€), grâce à la progression du recouvrement mensuel de la redevance adossée à la
taxe d’habitation pour les particuliers mensualisés. La proportion de contribuables
mensualisés pour leur taxe d’habitation a crû depuis 2004 et s’établit pour 2006, comme
on vient de le voir, à 32,39 %. On peut donc s’attendre à une diminution supplémentaire
des frais de trésorerie corrélative à une nouvelle progression de la mensualisation.
La totalité de ces frais de trésorerie peut être imputée à la réforme, qui a reporté
l’essentiel des encaissements de redevance vers la fin de l’année calendaire ; les
ressources correspondantes sont versées aux organismes de l’audiovisuel public par
douzièmes dès le début de l’année. Auparavant, la redevance était recouvrée de manière
mieux répartie sur l’année, ce qui facilitait l’adéquation entre le recouvrement et le
versement des ressources.
E.
LE COÛT GLOBAL
En conclusion, les coûts directement affectables à la gestion de la redevance sont
aujourd’hui d’environ 31 M€, soit 16 M€ de coûts de contrôle et 15 M€ de frais de
trésorerie. Les contentieux au titre de la taxe d’habitation et de la redevance engendrés
par la réforme peuvent pour leur part être estimés à 23,5 M€.
Un bilan complet de la réforme doit prendre en compte à la fois les économies
de gestion et les coûts supplémentaires engendrés par la réforme, hors ponctuel de la
réforme estimé à 8 M€ (cf. supra).
Or, le total des coûts est de 31 M€ + 23,5 M€ = 54,5 M€.
Si l’on compare ces 54,5 M€ aux 136 M€ de coût de l’ancien service de la
redevance (coût de 1999, selon l’IGF), l’économie réalisée est de 81,5 M€. De manière
plus pertinente, compte tenu de la période écoulée entre les deux évaluations, si l’on
rapporte le coût de 1999 à des euros de 2006, sur la base des tables de l’INSEE, 136 M€
de 1999 équivalent à 155 M€ de 2006. En euros constants, l’économie réalisée est de
100 M€ par an, ce qui représente une diminution de 65 % des coûts.
—
55
—
II
L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
DU
COMPTE
DE
CONCOURS
FINANCIERS « AVANCES A L’AUDIOVISUEL PUBLIC »
A.
LES RÉSULTATS 2006
Les tableaux ci-après permettent une comparaison en exécution des recettes du
compte de concours financiers et de leur affectation entre 2005 et 2006.
Trois faits sont à relever :
1. Les encaissements bruts totaux reculent légèrement d’une année sur l’autre
(-0,1%).
2. Les encaissements bruts de redevance audiovisuelle adossée à la taxe
d’habitation (pour les particuliers) progressent de 1,85 % en 2006 par rapport à 2005
(soit + 36,4 M€), et s’établissent à 2 009,7 M€ en 2006, contre 1 973,3 M€ en 2005.
3. Si l’on prend en compte la diminution des frais d’assiette, de recouvrement et
de trésorerie (41,4 M€ en 2006 contre 66,4 M€ en 2005), les encaissements nets
progressent de 1 % en 2006 par rapport à 2005 (soit + 22,8 M€), et s’établissent à
2 215,4 M€ en 2006, contre 2 192,7 M€ en 2005. La signification de cette progression
doit cependant être relativisée eu égard à l’incertitude qui s’attache au montant réel des
frais d’assiette et de recouvrement.
Cette évolution fait suite à une exécution 2005, elle aussi légèrement inférieure
aux prévisions budgétaires, dans un contexte rendu incertain par le changement de
régime.
Les recouvrements bruts ont été en 2005 en hausse de 46,81 M€ par rapport aux
encaissements bruts au titre de l’année 2004, soit + 2,1 %. Ce résultat est dû à
deux paramètres principaux
:
les
dégrèvements
d’un
plus
grand
nombre
de
contribuables, par l’alignement sur la taxe d’habitation et le maintien des droits
acquis, et la limitation de la taxe à une seule redevance audiovisuelle par foyer. Cette
hausse, qui valide la réforme sur le plan du rendement budgétaire, puisque celui-ci a
augmenté, alors que le nombre de redevables diminuait sensiblement sous l’effet de ces
deux facteurs, doit néanmoins être relativisée pour deux raisons :
−
les bases d’imposition 2005 ont été modifiées par rapport à 2004 d’une
façon qui rend toute comparaison entre ces deux années impossible, du fait
notamment de la sortie en 2005 de la base taxable des redevances perçues
antérieurement au titre des résidences secondaires et dont le nombre n’était
Exécution 2005
Encais brut
2 256,9 M€
Frais
- 41,4 M€
BG
505,1 M€
Sociétés
2720,5 M€ TTC
Sociétés
2664,6 M€ HT
Exécution 2006
RF 495,1 M€
FTV 1833,7 M€
RFI 55,9 M€
Arte 204,2 M€
INA 75,8 M€
Particuliers
2009,7 M€
Prof
78,5 M€
RAR 2005
142,0 M€
Années < 2005
26,7 M€
RF
485,0 M€
Encais brut
2 259,0 M€
Frais
- 66,4 M€
BG
469,6 M€
Sociétés
2662,2 M€ TTC
Sociétés
2607,5 M€ HT
FTV 1796,1 M€
RFI
53,7 M€
Arte
200,0 M€
INA
72,7 M€
Particuliers
1 973,3 M€
Professionnels
77,8 M€
Années antérieures
207,9 M€
Exécution 2005
Encais brut
2 256,9 M€
Frais
- 41,4 M€
BG
505,1 M€
Sociétés
2720,5 M€ TTC
Sociétés
2664,6 M€ HT
Exécution 2006
RF 495,1 M€
FTV 1833,7 M€
RFI 55,9 M€
Arte 204,2 M€
INA 75,8 M€
Particuliers
2009,7 M€
Prof
78,5 M€
RAR 2005
142,0 M€
Années < 2005
26,7 M€
RF
485,0 M€
Encais brut
2 259,0 M€
Frais
- 66,4 M€
BG
469,6 M€
Sociétés
2662,2 M€ TTC
Sociétés
2607,5 M€ HT
FTV 1796,1 M€
RFI
53,7 M€
Arte
200,0 M€
INA
72,7 M€
Particuliers
1 973,3 M€
Professionnels
77,8 M€
Années antérieures
207,9 M€
—
56
—
pas connu des services de la redevance ; le progrès en termes de rendement
est de ce fait impossible à mesurer avec exactitude ;
−
2005 constitue une année de transition caractérisée par le cumul, au titre
des encaissements bruts de 2005, des perceptions de l’année civile sous le
nouveau régime et de la perception d’un montant de 207 M€ au titre des
« années antérieures », sensiblement supérieur aux restes à recouvrer
annuels sous le nouveau régime, dont le taux de recouvrement est bien
supérieur (cf. infra). Une part de cette somme qu’il n’est pas possible
d’évaluer précisément
19
, correspond à un surcroît de recettes unique en
2005 lié à la transition entre les deux régimes. La déduction de ce
« ressaut » conduirait à diminuer la hausse des encaissements bruts
constatée en 2005 par rapport à 2004, et à constater une progression des
encaissements bruts de l’ordre de + 1 % en 2005, au lieu de l’augmentation
de 2 % qui ressort du tableau ci-dessus. A contrario, si l’on ne tenait pas
compte de l’effet de ressaut, serait enregistrée une progression du même
ordre des encaissements bruts sur 2006, au lieu de la légère diminution
constatée en données brutes pour cette année.
Au total, on peut, compte tenu de ces incertitudes, recourir, comme le fait la
direction du budget, à une comparaison 2004/2006 et relever que : «
la réforme de la
redevance audiovisuelle a permis de générer des recettes brutes en 2006 en hausse de
près 45 M€ (à 2 256,8 M€) par rapport aux encaissements bruts réalisés au titre de
l’année 2004 (2 212,0 M€), soit + 2 %
,
tout en permettant :
−
d’exonérer un plus grand nombre de contribuables (alignement sur la taxe
d’habitation et maintien des droits acquis) ;
−
de diminuer le taux de redevance (116 € en 2006 contre 116,5 € en 2004) ;
−
et de limiter la taxe à une seule redevance audiovisuelle par foyer, quel
que soit le nombre de postes dont sont équipés le ou les locaux affectés à
l’habitation occupés par le redevable et ses enfants rattachés à son foyer
fiscal.
Par ailleurs, en adossant le recouvrement de la redevance audiovisuelle à la
taxe d’habitation (un seul avis d’imposition pour les deux taxes), la réforme de la
redevance audiovisuelle a permis de générer des gains de gestion importants
. »
19
Dont un ordre de grandeur peut être évalué par différence entre les perceptions sur années antérieures
en 2005 et les perceptions effectuées en 2006 au titre des restes à recouvrer sur 2005, soit 200-150=
50 M€
—
57
—
B.
UN TAUX DE RECOUVREMENT EN HAUSSE
Le taux de recouvrement « courant »
20
de la redevance augmente depuis la
réforme.
Taux de recouvrement en %
Restes à recouvrer, en M€
Exercice
2002
2003
2004
2002
2003
2004
Courant
80,6
81,0
83,7
443,6
437,1
380,5
Précédent
63,1
64,3
63,8
118,7
128,0
126,3
Antérieurs
18,8
17,4
19,5
133,7
148,6
160,1
Total
ns
74,9
76,8
696,0
713,7
666,9
(Source : Données du service central de la redevance audiovisuelle)
Tableau : Recouvrement de la redevance audiovisuelle depuis 2005 sur la redevance des particuliers
Taux de recouvrement en %
Restes à recouvrer, en M€
Exercice
2005
2006
Prév 2007
2005
2006
Prév. 2007
Courant
91,5
91,4
NC
189,0
207,0
NC
Précédent
-
75,1
NC
-
47,1
NC
Antérieurs
-
-
-
-
NC
(Source : DGCP)
Si l’on considère, non pas le recouvrement « courant », mais celui de la
redevance de l’exercice N recouvrée dans les années N et N+1, on constate la même
augmentation.
Taux de recouvrement sur les particuliers, au 31.12.de l’année N + 1 (année suivant celle de l’émission) :
2002
2003
2004
2005
2006
94,5 %
94,2 %
94,3 %
-
98,0 %
(Source : DGCP)
On relèvera enfin que cette progression de 1 % par an des recettes de la
redevance en 2005 et 2006 est inférieure à celle des dotations du compte de concours
financiers aux entreprises de l’audiovisuel public (+ 2,7 % en 2005 par rapport à 2004,
et + 2,2 % en 2006 par rapport à 2005).
Pas plus qu’en 2004, les recettes de la redevance n’ont permis en 2006 de
couvrir l’augmentation des dotations prévues en leur faveur.
C.
LES
REMBOURSEMENTS
DES
EXONÉRATIONS
ET
DÉGRÈVEMENTS
La ligne « remboursement des exonérations et des dégrèvements » s’établit en
exécution à 509 M€, soit 69 M€ de plus qu’en LFI 2006 (+ 15,7 %), soit et + 8,4 % par
rapport à l’exécution 2005.
Ce dépassement est dû, non à l’augmentation en 2006 du montant des
exonérations et dégrèvements, mais principalement à la moins-value par rapport aux
prévisions d’encaissement de la redevance (65,1 M€), qui a entraîné l’intervention du
mécanisme de garantie dans les conditions développées ci-après.
A cet égard, une mesure de clarification pourrait consister à compenser le
décalage entre la connaissance des ressources et l’autorisation des dépenses qui, dans le
20
Le taux de recouvrement sur la redevance des particuliers sur exercice courant est égal au rapport entre
le montant des recouvrements bruts sur la redevance adossée à la taxe d’habitation et le montant total
figurant dans les rôles payants émis par la direction générale des impôts, net des dégrèvements
contentieux et des remises gracieuses.
—
58
—
cas de l’audiovisuel public, aboutit à conduire le débat parlementaire sur les dépenses de
l’année n+1 dans l’ignorance des recettes de l’année n, le produit de la taxe d’habitation
et de la redevance ne pouvant être estimé qu’en décembre. Ce décalage pourrait être
atténué par une disposition prévoyant qu’en cas de moins-value des recettes de la
redevance constatée en fin d’année n, le Parlement serait amené à se prononcer à
nouveau sur le financement des organismes de l’audiovisuel public à l’occasion de
l’examen de la première loi de finances rectificative de l’année n+1. Une telle
disposition pourrait éviter que le décalage entre l’examen des recettes et des dépenses
ainsi que le mécanisme de garantie ne tendent à faire du processus
budgétaire, dans le
domaine de l’audiovisuel public, un simple exercice d’alignement des recettes sur les
dépenses.
Une autre mesure de clarification pourrait être d’intégrer dans la mission
« Médias » le montant des dégrèvements de redevance, qui sont actuellement imputés
au programme « Remboursement et dégrèvements d’impôts d’Etat ». Cela nécessiterait
la constitution d’un nouveau programme, dans la mesure où ces crédits sont évaluatifs
et où un même programme ne peut pas comporter à la fois des crédits limitatifs et des
crédits évaluatifs.
D.
LE MÉCANISME DE GARANTIE
Le dispositif de garantie de ressources aux organismes de l’audiovisuel public
établi en 2005 a été renouvelé en LFI 2006, et en LFI 2007. Il conduit à ce que le
plafond des dégrèvements pris en charge par le budget général (440 M€ en LFI 2006 et
509 M€ en LFI 2007, sur le programme « Remboursements et dégrèvements d’impôts
d’État ») soit majoré dans le cas où les encaissements de redevance seraient moins
élevés que prévu. En fait, la progression observée de la redevance en 2005 et 2006,
(+ 1 % par an), le maintien du taux de celle-ci à l’identique et la progression des
budgets des sociétés de l’audiovisuel public (+ 2,5 % par an en moyenne depuis 2004),
se conjuguent pour créer un besoin structurel et croissant de financement par le budget
général, auquel la pérennisation de facto du mécanisme de garantie donnerait un
caractère automatique.
La direction du budget observe à ce propos que «
la progression attendue des
ressources publiques des organismes de l’audiovisuel public, en 2007 (+ 2,6 % par
rapport à 2006, soit + 68,4 M€ HT) et de leurs ressources propres (+ 5,4 % par
rapport à 2006, soit + 46 M€ HT) ne justifie pas une compensation intégrale des
dégrèvements.
» De fait, tout en progressant régulièrement, les plafonds de
remboursement des dégrèvements inscrits en loi de finances, comme le montant des
remboursements en exécution, sont restés jusqu’à présent inférieurs au montant des
dégrèvements de redevance : le nombre de ceux-ci, selon la DGI, a été en 2006 de
5 000 193 pour un montant total de 571 636 626 €, soit sensiblement plus que les
plafonds de 444 M€ et de 509 M€ prévus respectivement en LFI 2006 et 2007. Ainsi,
alors que les remboursements de dégrèvements étaient jusqu’en 2003 restés
sensiblement en deçà du plafond prévu en LFI, ils l’ont dépassé en 2004, 2005 et 2006
respectivement de 10 M€, 29 M€ et 65 M€.
Si cette dynamique se poursuivait, le budget général pourrait avoir à l’horizon
2008/2009 à rembourser au compte de concours financiers un montant égal au montant
effectif des dégrèvements, conformément à l’obligation prévue par la loi de 1986
21
sur
21
Art. 53, § V, de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
—
59
—
la liberté de communication, et supérieur dans les années suivantes. L’écart a tendance à
se creuser entre les ressources tirées de la redevance et l’évolution des dotations
publiques aux organismes de l’audiovisuel public que les contrats d’objectifs et de
moyens conclus en 2006-2007 avec ceux-ci confirment et accentuent.
III.
LE PRODUIT DE LA REDEVANCE
L’année 2006 est la première où peuvent être appréciés les effets de la réforme
de la redevance audiovisuelle. Celle-ci prévoyait le maintien, jusqu’en 2007 inclus, des
« droits acquis », c’est-à-dire le principe de dégrèvements pour les personnes exonérées
de redevance avant la réforme, mais non dégrevées de taxe d’habitation. Elle avait en
outre maintenu inchangé le taux unitaire de la redevance, favorisant une légère
progression de son produit, en partie grâce aux économies de gestion opérées.
L’exécution 2007 devrait permettre de disposer du recul nécessaire pour appréhender au
mieux la dynamique des effets liés à la réforme et affiner les hypothèses.
A.
LA SUPPRESSION DES « DROITS ACQUIS »
La poursuite de l’alignement des conditions de dégrèvement
de la redevance sur
celles de la taxe d’habitation, que prévoit la réforme, doit normalement entraîner à partir
de 2008 l’assujettissement à la redevance d’environ 700 000 personnes supplémentaires.
Ces personnes en étaient exonérées avant 2005, tout en étant assujetties à la taxe
d’habitation. Elles étaient au nombre de 1 million en 2005, et environ 880 000 en 2006.
Il s'agit, pour 97 %, de personnes qui étaient au moment de la réforme, à la fois âgées de
plus de 65 ans et non imposables à l'impôt sur le revenu : le vieillissement et la
progression de leur revenu tendent à réduire numériquement cette population. Les 3 %
restants correspondent à des personnes handicapées. L’évaluation de 700 000 pour 2007
repose sur une exploitation par la DGI, partielle à la date d’établissement du présent
rapport, des déclarations d’impôt sur le revenu.
L’enjeu financier, en termes de ressources destinées au secteur de l’audiovisuel
public, est d’environ 81 M€ (environ 700 000 personnes, selon la DGI, payant chacune
116 euros), soit 3,36 % du produit brut de la redevance. En outre, ces 81 M€ de
ressources additionnelles n’auraient plus à être remboursés par le budget général au
compte de concours financiers.
En cas de report de cet alignement s’ouvrirait plus rapidement que prévu la
perspective d’un financement de l’audiovisuel public par le budget général pour un
montant significatif, en complément des ressources de la redevance.
B.
L’EVENTUALITÉ D’UNE AUGMENTATION DU TAUX UNITAIRE DE
LA REDEVANCE
La question de l’évolution du taux a été débattue lors de la réforme : le taux de la
redevance audiovisuelle ne devait pas augmenter à l’occasion de l’adossement du
recouvrement à celui de la taxe d’habitation, notamment du fait des économies
engendrées.
Ce taux a augmenté de 36 % de 1990 à 2002, soit une moyenne annuelle de
2,9 %. Il n’a pas été relevé depuis 2002. L’adossement à la taxe d’habitation a même
—
60
—
conduit à un ajustement technique, à la baisse, de cinquante centimes, les logiciels de la
DGI n’acceptant pas les centimes.
Le taux demeure, en 2006, de 116 € en France métropolitaine et de 74 € dans les
départements d’outre-mer. Il est ainsi maintenu à un niveau à peine supérieur à la moitié
de celui de plusieurs pays européens, dont l'Allemagne et la Grande-Bretagne, soit
environ 190 euros dans ces deux pays.
L’absence de revalorisation régulière du taux de la redevance érode les
ressources de l’audiovisuel public et pourrait faire peser un aléa à terme sur le système
de financement par la redevance.
Evolution du taux de la redevance
Télévision noir et blanc
Télévision couleur
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
Montant
(en euros)
Évolution
(en %)
1990
54,12
+ 3,49
84,15
+ 3,56
1991
55,49
+ 2,5
86,29
+ 2,5
1992
56,86
+ 2,5
88,42
+ 2,5
1993
59,46
+ 4,5
92,38
+ 4,5
1994
61,74
+ 4
96,20
+ 4
1995
65,55
+ 6,2
102,14
+ 6,2
1996
68,45
+ 4,5
106,71
+ 4,5
1997
68,45
0
106,71
0
1998
71,80
+ 5
112,05
+ 5
1999
72,41
+ 1,2
113,42
+ 1,2
2000
73,02
+ 0,9
114,49
+ 0,9
2001
73,02
0
114,49
-
2002
74,31
+ 1,8
116,50
+ 1,8
2003
74,31
0
116,50
0
2004
116,50
0
116,50
0
2005
116
0
116
0
2006
116
0
116
0
Source : Cour des comptes
Entre 1999 et 2007, soit sur une période de 8 années, le taux a augmenté de
2,27 %, soit 0,28 % par an en moyenne.
L’Allemagne et le Royaume-Uni ont un taux plus élevé et consacrent plus de
ressources publiques (ramenées à un montant par habitant) au secteur de l’audiovisuel
public que la France.
L’Espagne n’a plus de redevance audiovisuelle depuis 1965 mais consacre un
montant significatif de ressources publiques au secteur de l’audiovisuel public, même
s’il s’agit de raisons conjoncturelles.
—
61
—
Les données par pays sont les suivantes :
Pays
Montant annuel
de la redevance
(en €, en 2006)
Ressources publiques
totales affectées au
secteur audiovisuel
public (en M€, en 2006)
Ressources publiques
affectées au SAP par
habitant (en €)
Part d'audience du
secteur audiovisuel
public (en 2005)
France
116,00
2 736
44,93
39 %
Allemagne
204,36
7 120
86,35
44 %
Royaume Uni
196,25
4 773
79,08
42 %
Italie
99,60
1 482
25,22
44 %
Espagne
-
2 825
64,04
38 %
Source : Direction du développement des médias
*
Par rapport à 2004, dernière année où l’ancien système de collecte de la
redevance était en vigueur, le montant des encaissements bruts, qui s’est élevé en 2006 à
2 256,8 M€, est en progression de 45 M€, soit 2 %. Cette progression annuelle moyenne
de 1 % du montant collecté depuis l’entrée en vigueur de la réforme, malgré la stabilité
du taux, en confirme le bien-fondé. En effet, cette progression, en apparence modeste,
correspond à une efficacité accrue de la perception de la redevance, qui vient plus que
compenser la réduction du champ d’application opérée par la réforme. Cette réduction
inclut environ un million de redevables exonérés de taxe d’habitation qui ont cessé à
partir de 2005 d’être assujettis à la redevance, ainsi qu’un nombre indéterminé de
redevables autrefois imposés à raison des téléviseurs détenus dans des résidences
secondaires, alors que la redevance n’est plus due qu’une fois par foyer fiscal dans le
nouveau régime.
Les contrats d’objectifs et de moyens signés récemment avec les principaux
organismes bénéficiaires de la redevance (France Télévisions, Radio France et ARTE
France) prévoient une augmentation annuelle de leurs budgets de 3 %, 2,5 % et 3,6 %
respectivement sur leur durée d’exécution, avec une augmentation plus forte en début de
période. L’exécution des COM en 2008 supposera ainsi une augmentation des dotations
aux sociétés de l’audiovisuel public située entre 3,5 et 4 % en 2008.
La poursuite de l’alignement des conditions de dégrèvement
de la redevance sur
celles de la taxe d’habitation, que prévoit la réforme, doit normalement entraîner à partir
de 2008 l’assujettissement à la redevance d’environ 700 000 personnes supplémentaires
qui en étaient exonérées avant 2005, tout en étant assujetties à la taxe d’habitation. De
cet alignement dépend la capacité de la réforme à générer un montant additionnel de
ressources suffisant pour faire face en 2008 à cette augmentation.
Dans le cas contraire s’ouvrirait plus rapidement que prévu la perspective d’un
financement de l’audiovisuel public par le budget général pour un montant significatif,
en complément des ressources de la redevance. Cette perspective appellerait sans doute
un examen approfondi des modalités de la redevance audiovisuelle.
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CONCLUSION
1. L’organisation du recouvrement de la redevance a été incontestablement
simplifiée, puisque ce dernier est désormais conjoint avec celui de la taxe d’habitation.
Le service rendu à ceux qui s’acquittent de la redevance a été amélioré, car les centres
des impôts et les trésoreries sont désormais compétents pour cet impôt, alors que seuls
les 6 centres de la redevance l’étaient auparavant.
La réforme de la redevance a, en outre, été mise à profit pour mettre en place des
structures nouvelles en relation directe avec l’usager, de nature à faciliter ses démarches
relatives au règlement d’impôts ou d’amendes, en dehors de la redevance.
Pour l’usager de la redevance, la principale simplification résulte de la
suppression de la distinction entre résidence principale et résidence secondaire.
L’alignement des conditions de dégrèvement sur celles de la taxe d’habitation est
également une simplification. Toutefois, le maintien à titre transitoire jusqu’au
31 décembre 2007, du régime des « droits acquis » par les personnes exonérées de
redevance avant la réforme quoiqu’assujetties à la taxe d’habitation, constitue une
source de complexité.
Du point de vue social, l’administration a été en mesure de concilier la
modernisation recherchée du Trésor public avec les préférences géographiques de la très
grande majorité des agents reclassés. Il y a lieu de relever toutefois que différents
avantages ont été accordés aux agents alors que ceux-ci restaient pour la plupart non
seulement dans la même direction, mais sur le même site.
2. En matière de
lutte contre la fraude
, les fraudeurs potentiels sont plus
aisément identifiables avec l’institution de la « case à cocher» dans la déclaration de
revenus a permis de mieux identifier les fraudeurs potentiels. Le dispositif de contrôle a
été maintenu. Toutefois, la fraude elle-même n’a diminué que sous l’effet,
principalement, de la réduction du nombre des redevables :
−
l’abandon de toute taxation des récepteurs dans les résidences secondaires
a
mécaniquement
réduit une source importante de fraude ;
−
l’extension des dégrèvements et le maintien des « droits acquis » ont
de
facto
réduit le nombre de redevables, et donc celui des fraudeurs
potentiels.
3. Pour ce qui est du bilan financier d’ensemble, trois observations peuvent être
formulées.
Le recouvrement de la redevance s’est amélioré. Par rapport à 2004, le montant
des encaissements bruts, qui s’est élevé en 2006 à 2 256,8 M€, est en progression de
45 M€ sur deux ans, soit une hausse annuelle moyenne de 1 %. Cette hausse, quoique
modeste, confirme le bien-fondé de la réforme.
La réforme a eu un coût. Le coût de la suppression du service de la redevance est
estimé, en l’absence d’évaluation globale, à 8 M€, ce qui ne paraît pas disproportionné
par rapport aux enjeux.
Enfin, des économies de gestion ont été réalisées. Il n’existe pas de comptabilité
d’analyse du coût des actions permettant de retracer le coût complet de gestion de la
redevance audiovisuelle. Le coût des services de contrôle de la redevance est estimé à
16 M€. De plus, le coût de gestion des contentieux est estimé à 23,5 M€ par an. Il s’y
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ajoute enfin des frais de trésorerie de 15 M€ par an. Si l’on compare ces coûts ainsi
évalués à 54,5 M€ au coût de l’ancien service de la redevance, estimé en 1999 par
l’inspection générale des finances à 136 M€, soit 155 M€ en euros de 2006, l’économie
résultant de la réforme peut être évaluée à 100 M€ par an, soit près des deux tiers du
coût de l’ancien service de la redevance.
4. En poursuivant l’alignement des conditions de dégrèvement sur celles de la
taxe d’habitation, comme l’a prévu la réforme, environ 700 000 personnes
supplémentaires, qui en étaient encore exonérées avant 2005, devraient
désormais
s’acquitter de la redevance. De cet alignement dépend la capacité de la réforme à
mobiliser un montant additionnel de ressources suffisant pour faire face en 2008 à
l’augmentation des dépenses des entreprises de l’audiovisuel public.
Si cet alignement n’y suffisait pas,
le budget général
de l’État pourrait être alors
exposé au risque d’avoir à prendre en charge pour un montant accru le financement de
l’audiovisuel public.
En toute hypothèse, l’évolution du produit de la redevance après la réforme met
en lumière son insuffisance tendancielle, à croissance constante des dépenses de
l’audiovisuel public.