Paris, le 17 novembre 2010
COMMUNIQUÉ DE PRESSE
Rapport public thématique
Les transports ferroviaires régionaux en Île-de-France
Les transports ferroviaires de voyageurs en Ile-de-France constituent un ensemble de près de
1 700 kilomètres de lignes
assurant plus de
2,7 milliards de trajets
par an, soit 7,4 millions de voyages quotidiens.
8,7 milliards d’euros
ont été
dépensés en 2008 en faveur des transports collectifs en Ile-de-France. Structurants pour l’urbanisme et le développement
économique de l’agglomération parisienne, ils sont aussi un
élément essentiel des conditions de vie de ses 11,7 millions
d’habitants
. Ceux-ci consacrent en effet 1 heure 20 chaque jour de semaine à leurs déplacements. Enfin, ils sont un enjeu
important de la politique nationale de transport collectif qui vise à privilégier les
modes de déplacements les moins polluants.
Entre 2001 et 2009
, le trafic sur ces lignes a augmenté de près de 20 % en Ile-de-France sans que les infrastructures
évoluent en conséquence.
Des phénomènes de saturation se sont développés sur certaines portions du réseau,
contribuant à dégrader la qualité du service rendu aux usagers
.
L’organisation des transports collectifs franciliens est marquée par la présence de plusieurs acteurs
(RATP, SNCF,
RFF), qui peuvent poursuivre une stratégie propre et qui évoluent dans un cadre réglementaire modifié par la
décentralisation
de la compétence de planification et de gestion des transports collectifs franciliens en 2005
. Celle-ci est désormais
assurée par le syndicat des transports d’Ile-de-France (STIF) qui regroupe les départements franciliens et la région Ile-de-
France, qui le préside.
Après un rapport public thématique sur les transports collectifs urbains en 2005 et une insertion publiée dans le rapport
public annuel de 2010 sur le bilan financier de la RATP, la Cour des comptes et la chambre régionale des comptes d’Ile-de-
France se sont intéressées à
l’offre de service
de transports ferroviaires, à
l’évolution et à la mesure de la qualité
de ces
services, aux
relations de l’autorité organisatrice
(le STIF)
avec les opérateurs
(RATP, SNCF et RFF), ainsi qu’aux
investissements
et à leur
financement
.
Un réseau devenu inadapté
Les réseaux de transport collectif en Ile-de-France sont plus denses que dans le reste de la France et les Franciliens
effectuent en moyenne plus de trois fois plus de déplacements par ce mode de transport que l’ensemble des Français.
La période récente a été ainsi été marquée par un accroissement de l’offre, commandée par le STIF et mise en oeuvre par
la RATP. Cette évolution alliée au dynamisme de la demande a permis au trafic de la RATP d’atteindre en 2008 le niveau record
de 2 milliards de voyages sur ses réseaux de métro, RER et tramways.
Le trafic du Transilien a quant à lui augmenté de plus de 24 % en huit ans. Cette croissance sur un réseau parfois saturé
explique pour partie que la SNCF peine à atteindre ses objectifs de production ces dernières années.
Cependant, au-delà de cette moyenne, il existe de nettes disparités dans l’usage des transports collectifs selon que les
trajets sont effectués dans Paris intra-muros ou en banlieue. Les
transports collectifs
représentent près de
34 % des
déplacements
effectués dans
Paris contre 12,8 %
seulement de ceux effectués au sein de la
grande couronne parisienne.
Cet écart reflète la disparité dans l’offre de transport proposée aux habitants,
les réseaux ayant tardé à s’adapter aux
phénomènes d’étalement urbains constatés ces dernières années.
Au total, il est incontestable que,
ces dernières années, l’offre de trains, métros ou tramways a progressé plus
lentement que le trafic qui a lui connu une dynamique nouvelle
.
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Une qualité de service dégradée
Le suivi de la réalisation du service de référence et de la qualité de service s’effectue à partir d’indicateurs fixés par contrat
avec les transporteurs. En cas de non-réalisation de l’offre contractuelle au-delà d’une franchise, qui se traduit pour les usagers
par des services non assurés, des retards ou des conditions de confort dégradées, des pénalités sont déduites de la
rémunération versée par le STIF.
Des difficultés persistantes sur le réseau ferré de la RATP malgré d’incontestables progrès
En 2009,
l’engagement de production a été globalement respecté sur chacune des 16 lignes du métro, même si des
difficultés existent sur certaines lignes aux heures de pointe
. Cela est en particulier le cas sur la ligne 13, confrontée à un
phénomène clair de saturation.
Sur le RER, en revanche
, globalement,
ces dernières années sont marquées par une augmentation nette de
l’irrégularité
, amorcée depuis 2004. Le réseau du RER est devenu en 40 ans le « métro de la région ». Ainsi, la ligne A,
majoritairement exploitée par la RATP, est parmi les premières au monde en termes de trafic. Le nombre de voyages annuels
est passé de 264 millions de voyages en 2001 à 300 millions en 2008.
Le réseau du RER enregistre un taux d’irrégularité variant de 12,3 % à 37,1 % selon les branches. L
a ponctualité des
lignes A et B du RER, co-exploitées par la RATP et la SNCF, a connu une nette dégradation ces dernières années.
La
part des trains enregistrant un retard de plus de 5 minutes à leur gare de destination atteint ainsi, toutes branches confondues,
12,3 % sur la ligne A et 21,8 % sur la ligne B en 2009. La rémunération des exploitants a subi une pénalité à ce titre de 2,8
millions d’euros.
Face à l’accélération de la dégradation de la situation de cette ligne début 2008, la RATP et le STIF ont décidé de lancer
un
programme d’acquisition de 130 rames à deux niveaux pour la ligne A
, en remplacement de l’ensemble des trains à un
niveau, pour un montant qui pourrait atteindre 1,8 Md€.
Une dégradation continue de la qualité de service sur le Transilien
En 2009, le niveau d’irrégularité pour l’ensemble du réseau Transilien est de 11,5 %, soit une dégradation de près de 2
points par rapport à 2007. Depuis 2009,
la partie du RER B exploitée par la SNCF est, avec la ligne
de Paris-Nord-Crépy
(ligne K) et le RER D, la ligne du réseau Transilien la moins régulière.
Comme pour la RATP, les indicateurs de régularité et
de ponctualité ont été renforcés à partir de 2009 et un indicateur mesurant la qualité perçue par les usagers a été introduit en
2010.
Les causes de cette dégradation proviennent de difficultés structurelles liées à la surcharge de certains tronçons des
réseaux au vieillissement des infrastructures mais aussi à des raisons externes ou des difficultés d’organisation de l’exploitation
des lignes. Les incidents causés par les infrastructures ou le matériel roulant représentent, par exemple, plus du tiers des
causes d’irrégularité sur le réseau du Transilien et sont en moyenne plus longs que la moyenne des incidents. Ils ont donc un
impact significatif sur la vie quotidienne des voyageurs. Pour les lignes A et B du RER, malgré des progrès récents, les
difficultés résultent aussi de l’insuffisante interopérabilité des réseaux RATP et SNCF, qui exploitent chacun une partie de ces
lignes, contraintes amplifiées par les différences de cultures et d’organisation des entreprises.
La mesure de la qualité et le système d’intéressement, malgré des améliorations récentes, peinent à refléter la
qualité perçue par les usagers
Il apparaît à cet égard peu compréhensible que le
bonus pour qualité du service
sur les réseaux
RATP
progresse
ces
deux dernières années alors que la
régularité et la ponctualité
mesurée sur certaines de ses principales lignes
se dégradent
nettement.
C’est pourquoi la définition des différents critères pris en compte devrait corriger, en particulier, la sous-pondération des
critères de régularité et de ponctualité et
mieux refléter la qualité perçue par les usagers
. De plus, malgré le lancement en
2010 par le STIF d’un bulletin en ligne de la qualité de service, le dispositif
de mesure des performances des différentes
lignes reste méconnu des usagers
. Une diffusion plus large et régulière de ces résultats serait à cet égard indispensable. Les
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enquêtes de satisfaction pourraient également donner lieu à
un intéressement financier
plus important et faire l’objet d’une
publication
.
Enfin, le STIF pourrait envisager une
augmentation sensible du poids du critère de régularité
dans la rémunération des
exploitants et prêter une attention particulière à l’indicateur de ponctualité des trains aux heures de pointe, mis en oeuvre en
2009, auquel les usagers sont extrêmement sensibles.
Une affirmation insuffisante de l’autorité organisatrice
L’organisation du service public des transports collectifs en Ile-de-France repose sur un nombre important d’acteurs : Etat,
région, départements, STIF et gestionnaires de réseaux ou d’infrastructures (RFF, SNCF, RATP). La décentralisation complète,
en 2005, de l’autorité organisatrice des transports régionaux, le STIF, a constitué une étape importante. Elle a donné à la région
Ile-de-France et aux huit départements franciliens, fédérés au sein du
STIF un rôle majeur dans la définition du service
public des transports régionaux
. Cet établissement public est présidé de droit par un membre du conseil régional. Il lui
incombe d’assurer la
coordination des investissements réalisés sur les réseaux franciliens et
de
définir précisément la
nature des services à assurer par les transporteurs
. Enfin, il
fixe les tarifs des billets et forfaits
que les usagers achètent
aux guichets et
assure l’équilibre financier
du fonctionnement du système régional de transport collectif.
Depuis 2000, les relations entre le STIF et les opérateurs de transport ferroviaire reposent sur des contrats de service
public en Ile-de-France. Ces contrats définissent les
droits et obligations des deux parties
pour la réalisation (en quantité et
qualité) et la rémunération des services produits. Le contenu de ces contrats quadriennaux constitue un enjeu majeur pour les
deux parties, ceux-ci
encadrant le versement des contributions du syndicat à la RATP et à la SNCF-Transilien, soit plus
de 3,6 milliards d’euros
en 2009. Les contributions publiques représentent environ 45 % du chiffre d’affaires de la régie et
56 % de celui de la SNCF-Transilien.
L’Etat conserve un rôle de régulateur, à travers la définition de la réglementation applicable et sa participation à la définition
des objectifs de la politique régionale des déplacements. Il assure également la tutelle de tous les opérateurs des transports
ferrés ou guidés en Ile-de-France (RATP, SNCF et RFF ainsi que l’établissement public national récemment créé pour concevoir
et réaliser le futur réseau de transport du Grand Paris, la Société du Grand Paris).
Ce système pourrait
gagner en efficience
grâce à une meilleure collaboration entre ses différents acteurs, la définition
d’une
stratégie commune
en matière d’investissements, un renforcement de la lisibilité des comptes des exploitants et une
meilleure connaissance du coût et des performances des réseaux.
Un nécessaire rattrapage des investissements sur le réseau existant
Les investissements font l’objet d’une
procédure juridique complexe dont la durée moyenne
s’établit entre
9 ans et
demi
pour les projets de métro et près de
13 ans
pour les projets de tramways. Cette durée ne permet pas aux réseaux de
répondre rapidement aux évolutions de la demande des usagers et
rend indispensable une planification rigoureuse
des
opérations lancées.
D’une manière générale, la Cour constate que l’évaluation du coût des projets est peu fiable.
L’augmentation moyenne du
coût prévisionnel
d’un projet entre le montant inscrit au contrat de plan Etat-région 2000-2006 et son coût final une fois mis en
service atteint ainsi
92 %
,
soit un quasi-doublement.
Les
besoins importants d’investissement du Transilien résultent d’un sous-investissement persistant
sur le réseau
existant. En effet,
la SNCF n’a pas fait, pendant longtemps, du Transilien une priorité
. Cette situation, structurellement
compliquée par la séparation entre l’exploitant (SNCF) et le gestionnaire d’infrastructures (RFF), a conduit à un vieillissement
aujourd’hui marqué des matériels utilisés, à l’origine de nombreux incidents.
Des lacunes structurelles dans la procédure de sélection des derniers projets mis en service, exploités par la RATP sont
par ailleurs relevées. Ainsi, les
bilans socio-économiques préalables surestiment les gains de temps pour les usagers,
tandis que les coûts d’investissement sont sous-estimés
. Leur impact sur l’endettement de l’entreprise a en outre été
fréquemment négligé. Ces caractéristiques se retrouvent, à des degrés divers, dans les projets de tramway T2, T3 et dans la
ligne de métro Meteor (ligne 14). Pour autant,
le bilan de toutes ces lignes fait apparaître une progression du trafic
, parfois
supérieure aux prévisions.
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Un déséquilibre financier difficile à résorber
L’Ile-de-France représente 56 % des financements totaux consacrés aux transports urbains en France en 2008. Cette
dépense est en hausse régulière
ces dernières années, essentiellement du fait de la croissance des coûts d’exploitation. En
trois ans, de 2006 à 2009, la contribution du STIF à la RATP et à la SNCF a augmenté de près de 10 %.
Les dépenses d’investissement en matière de transports en Ile-de-France ont crû de près de
46 % en euros constants
entre 2000 et 2008, passant de 1,12 milliard d’euros en 2000 à
1,64 milliard d’euros en 2008
. Elles restent cependant à un
niveau inférieur à celui constaté au milieu des années 1990, lorsque de grandes infrastructures étaient en cours de réalisation
(Eole et Météor).
Ces dépenses sont majoritairement à la charge du contribuable
.
Les tarifs, fixés chaque année par le STIF, sont acquittés par les usagers et perçus par les transporteurs. Les recettes
tarifaires ont représenté 3 milliards d’euros en 2009 pour les opérateurs (1,97 milliards d’euros pour la RATP, 1,03 milliards
d’euros pour la SNCF-Transilien). Une fois déduits le remboursement par les employeurs de 50 % de la « carte orange » de
leurs salariés et les aides sociales versées directement à certains ménages,
la participation nette des usagers
a été de
2,35
milliards d’euros
en
2009
, soit environ 30 % des dépenses seules de fonctionnement des réseaux et 26,5 % des dépenses
totales de transport régional (investissement et fonctionnement).
Les employeurs franciliens financent quant à eux 41 % du coût des transports collectifs
à travers deux canaux
principaux : le produit du versement transport (2,98 milliards d’euros en 2009); le remboursement direct aux salariés de 50% du
prix des abonnements longs (ancienne « carte orange »), pour un coût de 680 millions d’euros en 2009.
Trois types de financement principaux sont enfin assurés par
les collectivités territoriales
: des participations statutaires
obligatoires au STIF (1,1 milliard d’euros en 2009) ; des dispositifs d’action sociale (330 millions d’euros en 2009). Enfin, les
collectivités locales financent une partie des dépenses d’investissement, pour un montant de 590 millions d’euros en 2008. Elles
bénéficient pour ce faire de l’affectation d’une part du produit des amendes de la circulation routière (200 millions d’euros en
2008) et de dotations de l’Etat.
Depuis la réforme institutionnelle de 2005,
la part du financement des transports collectifs franciliens directement
assurée par le budget de l’Etat est faible
. Elle est évaluée à un peu plus de 2 % du financement total direct.
Au total, que ce soit au travers de la fixation des tarifs des billets ou le versement de contributions budgétaires, il appartient
désormais principalement aux
collectivités locales et à leurs établissements publics d’assurer l’équilibre financier du
système de transport collectifs régional en
Ile-de-France.
Les investissements majeurs et coûteux envisagés
Depuis juin 2008, plusieurs plans ont été proposés, pour des
montants variant entre 17,8 milliard d’euros et 35 milliard
d’euros
,
sans que les projets correspondants ne soient tous évalués, ni leurs financements finalisés.
Deux projets alternatifs de rocades en métro automatique sont ainsi aujourd’hui proposés, portés, pour l’un, par la région
Ile-de-France (projet « Arc Express ») et pour l’autre par l’Etat (réseau de transports du Grand Paris). Tous deux font
actuellement l’objet de débats publics coordonnés visant à examiner leur opportunité et leurs caractéristiques principales, qui
s’achèveront fin janvier 2011. Par leur ampleur, ces projets d’une rocade, différée depuis plus de 15 ans, méritent, plus que tout
autre, une analyse objective de leurs prévisions de trafic, de leurs coûts et de leur rentabilité socio-économique et financière. Ils
sont en effet concurrents.
Selon la Cour, une priorité dans l’affectation des ressources disponibles doit être donnée à la modernisation des
lignes existantes
, dans la mesure où les travaux sur ces lignes ont une échéance de dix-huit mois à cinq ans, alors que les
infrastructures nouvelles s’inscrivent dans des horizons de temps beaucoup plus lointains.
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Au-delà,
les besoins de financement cumulés liés à la croissance structurelle du coût des réseaux existants, à
leur
modernisation et à la création de nouvelles infrastructures semblent difficilement supportables
tant pour le budget des
collectivités locales que pour les exploitants. C’est pourquoi des arbitrages doivent être faits
sur le périmètre des
investissements à réaliser. A cet égard, la Cour renouvelle la recommandation déjà formulée visant à ce que les projets
d’investissement soient d’emblée discutés à la lumière de plans de financement complets, intégrant le coût du matériel roulant
et celui du fonctionnement des nouvelles infrastructures une fois celles-ci mise en service. En outre,
des recettes
complémentaires sont à rechercher
.
Trois sources possibles de recettes supplémentaires : les tarifs, les gains de productivité et la fiscalité
Compte tenu des comparaisons internationales,
les tarifs offrent une marge de manoeuvre
même si elle ne peut financer
à elle seule les investissements actuellement envisagés. La Cour constate qu’une inflexion dans la politique tarifaire du STIF a
été engagée depuis 2009. En 2010, la hausse moyenne des tarifs a été ainsi été fixée à 3,9 % pour une inflation estimée à
1,6 %.
Les
gains de productivité réalisés par les entreprises de transport constituent une autre ressource susceptible
de
contribuer à la croissance des coûts des réseaux existants et à leur modernisation. Ces dernières années, ils ont davantage
bénéficié aux entreprises qu’à l’autorité organisatrice.
La fixation d’objectifs plus ambitieux de la part des entreprises
semble à cet égard nécessaire.
Au-delà,
une clef de répartition pérenne entre la marge de manoeuvre que les
entreprises conservent pour leur autofinancement et ce qu’elles reversent à l’autorité organisatrice
pour financer une
offre de transport renforcée
doit être négociée entre les parties
.
Dans le cas de la RATP, ce dialogue devrait intervenir dans le
cadre de la redéfinition en cours du modèle de rémunération de l’entreprise en cours de discussion suite à l’entrée en vigueur
de la loi du 8 décembre 2009.
Ainsi que l’avait noté la Cour en 2005,
les recettes liées aux amendes forfaitaires de stationnement semblent offrir
des marges de manoeuvre
. Une revalorisation du niveau de l’amende forfaitaire de 11 euros à 20 euros (taux inchangé depuis
20 ans) dégagerait
une ressource évaluée à 35 millions d’euros par an.
Enfin,
le recours au levier fiscal ne peut pas être exclu
pour boucler le financement des nouvelles infrastructures Une
taxe sur les plus-values foncières engendrées par la modernisation des réseaux de transport par la loi du 3 juin 2010 relative au
Grand Paris. D’autres pistes ont été envisagées sans être arbitrées à ce stade. Il pourrait s’agir de la création de nouvelles
taxes (produit de la taxe sur les poids lourds qui doit être mise en place à partir de 2013 en application du Grenelle de
l’environnement) mais aussi du relèvement de prélèvements existants en Ile-de-France (
taxe spéciale d’équipement
additionnelle
, refonte des taxes locales sur les locaux à usage de bureaux ou du
versement de transport
notamment).
***
En conclusion, la Cour observe que la
combinaison d’un trafic en expansion et d’un ralentissement des
investissements
pendant quelque vingt ans débouche sur une
saturation progressive
et, partant, sur la
dégradation de la
qualité
. La Cour constate que le
système décisionnel
met en présence un nombre relativement élevé de grands acteurs, qu’il
a évolué à plusieurs reprises au cours des années récentes et
ne semble pas avoir trouvé son point d’équilibre
. La Cour
déplore que la
transparence sur les données clés reste très insuffisante
. La Cour observe que la croissance
des
investissements de la RATP n’est suivie qu’avec retard par la SNCF
. Enfin, la Cour constate que
les investissements
envisagés tant pour l’entretien du réseau existant que pour les grands projets à l’étude restent largement à financer
.
Dans ce contexte, la Cour observe que le poids du financement repose davantage en Ile-de-France sur les collectivités locales
et sur les entreprises que sur les usagers.
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Principales recommandations du rapport
1- Faire prévaloir la clarté des coûts et des performances des opérateurs, permettant ainsi au STIF
d’
exercer pleinement
ses compétences
;
2 - En matière de qualité de service, fixer des objectifs qui correspondent mieux au
vécu des usagers
, en augmentant,
dans les indicateurs, le poids
accordé à leur confort et à la fiabilité des dessertes ; renforcer
l’intéressement
de la RATP,
de la SNCF et de RFF à l’atteinte des objectifs dans ce domaine ;
communiquer
auprès du public, fréquemment et
largement, sur les résultats ;
3 -
Sélectionner
les investissements, de façon rigoureuse, selon une méthodologie homogène et avec des comparaisons
entre projets à l’échelon national, en ne consultant pas seulement les candidats à la réalisation des projets, mais également
des experts indépendants ;
4 - Donner la
priorité aux investissements sur les réseaux existants
– modernisation des postes de commandes,
automatisations, renouvellement des matériels roulants – et à des
extensions limitées
, qui peuvent améliorer plus
rapidement la qualité de service aux usagers ;
5 - En matière de financement,
dégager des moyens supplémentaires
par l’amélioration de la productivité des
opérateurs, par une participation accrue des usagers et des entreprises et par la recherche de ressources nouvelles.
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