Chi,mbre
régionale des
comptES
d0
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Héunlofl
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Le
Président
Saint-Denis, le
.
i,.!
l ' "
".28
G 08/
u
r Ci
cl
~
L
)
RECOMMANDE
AVEC
A.R
Monsieur
le Président,
Par
lettre
du
24 septembre 2008,
j'ai
pOlié
à
votre connaissance, confonl1ément
aux dispositions de
l'article
L. 241-11 du
code
des juridictions financières, le rapp011
d'observations définitives établi
par
la chambre régionale des comptes sur la gestion
de
la région Réunion
pour
les exercices 2001 et suivants.
Dans le délai
d'un
mois, vous avez souhaité,
par
lettre du 24 octobre 2008,
apporter
une
réponse
écrite à ces observations.
En
conséquence,
j'ai
l'honneur
de
vous transmettre, ci-joint, le rapport
d'observations définitives, complété de votre réponse.
En
application
de
l'miic1e
L.241-11
précité du
code des juridictions
financières, ce rapport doit être communiqué
à
l'assemblée
délibérante dès
sa
plus
proche réunion.
11
doit faire
l'objet
d'une
inscription
à
l'ordre
du
jour
et être
joint
à
la
convocation adressée
à
chacun
de
ses membres. Il fait
l'objet
d'un
débat.
Je
vous prie
de
bien
vouloir infonl1er le greffe de la juridiction de la date
à
laquelle cette
communication
à
l'organe
délibérant aura eu lieu. A compter de cette
date, ce rapport
d'observations
définitives deviendra alors communicable
à
tout tiers
demandeur. Enfin,
je
vous infOIme que copie
de
ce rapPOli est transmis au préfet et au
trésorier-payeur général du département
de
la Réunion, en application de l'miic1e
R. 241-23 du code des juridictions financières.
Je
vous prie
de
crOIre,
Monsieur
le Président, à
l'expression
de
ma
considération distinguée.
Monsieur
Paul
VERGES
Président du conseil régional
Hôtel
de
Région
Avenue
René
Cassin
-
Moufia
B.P 7190 97719
SAINT-DENIS
MESSAG
CEDEX
9
BJ
44 rue Alexis de Villeneuve 97488 SAINT-DENIS CEDEX
~
02
62
902000
j;i
02 62
21
1682
Chambre
regionak'
des
compte"
oe
la
Réunion
RAPPORT
D'OBSERVATIONS
DEFINITIVES
SUR
LA
GESTION DE
LA
REGION
REUNION
Exercices 2001
et
suivants
Octobre 2008
2/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
SOMMAIRE
1 -
SITUATION
FINANCIERE
4
A - Evolution des
équilibres
courants
4
B - Le financement des investissements
5
1)
les dépenses d'investissement.
,
5
2) les ressources d'investissement
6
C - Les marges de
manœuvre
7
1)
la fiscalité
7
2) l'endettelnent
7
D - Synthèse
8
II
- LES
PROCEDURES
BUDGETAIRES
ET
COMPTABLES
8
A -
La
présentation
des comptes
8
B -
La
gestion
du
patrimoine
9
C - L'exécution
du
budget
12
1)
le suivi des recettes de subventions
12
2)
les dépenses afférentes aux opérations sous mandat
13
HI-
LE
FONCTIONNEMENT
DE
LA
COLLECTIVITE
13
A -
La
mise en place
d'un
service
d'audit
et de contrôle
interne
de gestion
13
B - Le
renforcement
des moyens de
la
fonction
juridique
15
C -
La
rénlunération
des agents
contractuels
15
IV
-
LES
OPERATIONS
SUR
LES
LYCEES
16
A - Les relations avec les
mandataires
17
1)
la réalisation du lycée Saint-Paul
IV
17
2) la réalisation du lycée Saint-Benoît IV
21
3) conclusion sur le déroulement de ces deux opérations
23
B - Les
imputations
comptables
24
C - Les
retards
d'exécution
24
D - Conclusion
générale
sur
les
opérations
de
construction
et
réhabilitation
des lycées. 25
v -
LA
FORMATION
PROFESSIONNELLE
26
A -
Le
partenariat
avec
l'AFP
AR
26
B -
La
régularisation
des
procédures
des admissions
en
non
valeur
avec le CNASEA
27
C -
L'évaluation
des actions de
formation
professionnelle
28
VI -
LES
INTERVENTIONS
ECONOMIQUES
30
A -
La
validation
d'un
guide
des
procédures
pour
les aides
aux
entreprises
30
B - Les
procédures
d'attribution
de subventions
dans
le
domaine
de
l'animation
économique
30
C -
La
clarification des compétences
dans
le domaine agricole
31
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
3/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
D - Les
charges
financières
de
la
zone
d'activités
aéroportuaires
32
A -
L'apurement
des
comptes
21
et
23
pour
les
travaux
d'aménagement
des routes
B - Les subventions
aux
communes
pour
les
travaux
sur
les
routes
nationales
déclassées
VII
-
LA
\rOIRIE
33
nationales
33
..................................................................................................................................................
34
ANNEXE
35
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
4/36
Chambre
régionale des comptes de
la
Réunion
l
-
Situation financière
Dans son rapport d'observations en date du
30
septembre 2003, la chambre
relevait que la situation financière
de
la région avait été globalement saine sur la période
1997 à 2001.
Malgré
une
croissance supérieure des charges
de
fonctiollilement par
rapport aux recettes
de
fonctiollilement, la capacité nette d'autofinancement s'était
accrue du fait,
pour
l'essentiel, de la diminution
de
l'encours
de la dette.
Ce
désendettement,
accompagné
d'un
accroissement des
recettes
de
transferts
en
investissement, avait permis à la région de se constituer des marges de manœuvre,
d'autant que
l'effort
d'investissement avait légèrement fléchi sur la période examinée.
Toutefois, la perspective des grands travaux
d'investissement
sur la période 2003-2006,
l'incertitude sur le maintien des transferts en provenance
de
l'Union
européellile au-delà
de 2006 et
l'éventuelle
persistance
d'un
différentiel en progression entre les charges et
produits
de
fonctiollilement, avaient amené
la
chambre
à attirer l'attention de
la
collectivité sur
la
nécessité
d'une
gestion rigoureuse des fonds régionaux afin
de
maintenir la capacité d'investissement.
La
région
Réunion
avait répondu
amSI
qu'il
suit au rapport d'observations
définitives:
«
Les recommandations faites par
la
chambre
sur
la nécessité d'une gestion
très rigoureuse des
ressources de
la
collectivité
pour
maintenir
la
capacité
d'investissement
sont
entièrement partagées.
Elles
constituent une orientation
fondamentale rappelée en préambule de chacun des budgets de la présente mandature
et le sera également dans le prochain débat d'orientations
pour
le budget 2004
».
La
présente analyse financière porte sur les exercices 2001 à 2006. Les chiffi-es
sont tirés de la comptabilité générale ainsi que des
données
comparatives issues des
fiches financières
de
la trésorerie générale et du
ministère
du Budget, des comptes
publics et de la fonction publique
«
Comptes des régions
».
A - Evolution des équilibres courants
Chiffres
cl
és
en milliers d'euros
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution
moyenne
2006/2001
1 Produits réels
de
fonctionnement
264643
322645
345751
388687
357 827
389689
8,05%
47,25%
2 Charges réelles de fonctionnement
151849
137633
159423
186791
194
790
196322
5,27%
29,29%
3 Capacité brute d'autofinancement (1-2)
112794
185012
186328
201
896
163037
193367
11,38%
71,43%
4 Amortissement
du
capital
de
la dette
19528
34996
23664
13134
3633
37549
13,97%
92,28%
5 Capacité nette d'autofinancement (3-4)
93266
150016
162664
188 762
159404
155818
10,81%
67,07%
Sur
la
période
exammee, l'évolution moyellile alliluelle des produits de
fonctiollilement
(+
8,1 %) a été supérieure à celle des charges de fonctiollilement
(+
5,3 %),
soit
un
différentiel
positif
de 2,8
points.
Ainsi,
la capacité brute
d'autofinancement, c'est-à-dire la différence entre les produits et les charges réelles
de
fonctiollilement, a-t-elle
pu
progresser en
moyenne
de
11,4
%
par an, de
même
que
l'autofinancement disponible (CAF) a
COlmu
une
hausse
aImuelle moyenne
de
10,8 %,
soit légèrement
moins
toutefois que l'autofinancement
brut
du fait
d'une
hausse
corrélative de
l'amortissement
de la dette
de
14
%
en
moyenne
aImuelle.
Rapport
d'observations
définitives -
Région
Réunion
-
octobre 2008
5/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Cependant,
si
la capacité nette d'autofinancement reste confortable
au
tenne
de
la période sous revue,
à
hauteur de 155,8 M€, représentant 40
%
des produits réels de
fonctionnement contre 34,7
%
pour la moyenne des quatre régions d'outre-mer, une
inversion de tendance apparaît après 2004. En effet, l'évolution
mIDuelle
montre que la
CAF progresse de 26,5
%
par an en début de période, de 2001
à
2004, mais qu'elle
chute singulièrement au cours des deux
del11iers
exercices considérés,
à
raison d'une
baisse moyenne annuelle de
9,1
%.
Ce résultat s'explique par un différentiel négatif de
2,4 points entre l'évolution moyenne des produits et des charges réelles de
fonctionnement pour ces deux del11ières années, conjugué
à
une autre inversion de
tendance -
même
si
son incidence est modérée - à savoir l'amortissement de la dette
qui
passe
d'une
diminution moyenne annuelle de 12,4
%
de 2001
à
2004
à
une hausse
moyenne
mIDuelle
de 69 % pour les deux
del11iers
exercices de la péliode. Le graphique
ci-dessous pennet de visualiser cette évolution.
Evolution
des
équilibres
4OO00J
.-.-------.---~--~---.-~------------~---.-.----~-.----~---
35000J
30000J
"_"'_--'--_'._,--_
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oncllonnement
250000
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1
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15000J
20000J
10000J
5000J
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..
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....
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-·--·----
----
--
..
---
..
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2001
2002
2003
2004
2005
2003
B - Le financement des investissements
Evolution de la structure du financement des investissements
en
milliers
d'euros
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution
moyenne
2006/2001
1 Déoenses totales invesl. (hors emorunt)
154721
181029
173828
203331
336038
482
151
25,52%
211,63%
2 Recettes d'investissement (hors emprunt)
61500
89927
120871
96097
96299
139762
17,84%
127,26%
3
Autofinancement net
93266
150016
162664
188762
159404
155818
10,81%
67,07%
4 Ressources de
la
section, hors emorunt (2+3)
154766
239943
283535
284859
255703
295580
13,82%
90,99%
5 Bersom de financement aorès rembt dette (1-4)
-45
-58914
-109707
-81
528
80335
186571
NS
NS
6 Emorunts nouveaux de "année
7622
4373
0
0
50000
0
NS
NS
7 Variation du fonds de roulement
7667
63288
109930
81529
-30335
-185857
NS
NS
1) les
dépenses
d'investissement
Les dépenses d'investissement, hors emprunt, ont représenté en 2006 un total
de 482,15 M€, soit plus de trois fois le chiffre de 2001, avec un relèvement significatif
en 2005
(+
65,3
%
par rapport
à
2004).
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
6/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Alors que l'effort d'investissement en 2003 était encore inférieur
à
la moyelme
des régions d'outre-mer (279 € par habitant pour la Réunion contre 361 € par habitant
pour l'ensemble régions d'outre-mer), la très forte hausse de 2005 replace la région
Réunion en tête avec 443 €
par
habitant contre 375 € en moyenne pour les régions
d'outre-mer et 139 € par habitant pour les régions métropolitaines.
En
2006, l'effort
d'investissement a été de 663 € par habitant contre 474
en
moyenne
pour
l'outre
mer.
Ce réel effort d'investissement de la collectivité se traduit notamment sur les
dépenses d'équipement directes qui sont passées de 145 € par habitant en 2003
à
499 €
par habitant en 2006, loin devant les régions métropolitaines avec seulement
38
€ par
habitant et même les régions d'outre-mer avec 302 € par habitant.
2)
les ressources d'investissement
Les ressources d'investissement, hors emprunt, ont doublé au cours de la
période sous revue. Les subventions d'équipement reçues représentent sur toute la
période plus de 80
%
des recettes d'investissement réelles hors emprunt (92,8
%
en
2006).
Jusqu'en 2004, les équipements nouveaux ont
pu
être financés, en complément
des subventions, par
l'épargne
nette et autres ressources propres, sans avoir besoin de
recourir
à
l'emprunt. En effet, le niveau du financement propre disponible était tel qu'il
pennettait non seulement de compléter le besoin en financement mais aussi
d'augmenter le fonds de roulement.
Evolution de la trésorerie
en
milliers
d'euros
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution
movenne
2006/2001
Fonds de roulement en fin d'exercice
30560
93848
203778
285307
254972
69115
17,73%
126,16%
Besoin en fonds de roulement
-13714
-5038
-11
279
20083
19384
-29 162
16,29%
112,64%
Trésorerie nette en fin d'exercice
44274
98886
215057
265224
235588
98277
17,29%
121,97%
En 2005, la réalisation
d'un
emprunt de 50
M€
pour financer
une
partie des
investissements a
pennis
de pérelmiser l'aisance acquise en
tennes
de fonds de
roulement, lequel
s'est
ainsi maintenu au niveau de 254,97
M€
à
la fin de cet exercice,
soit 334 € par habitant contre 235 € en moyenne des régions
d'outre-mer
et 9 € en
moyelU1e régionale métropolitaine.
Il
est cependant tombé
à
88
€ par habitant fin 2006
contre 137 pour la moyenne des régions d'outre-mer, ce qui représente respectivement
34,7 contre 65,2 jours de décaissement.
Le solde
positif
de trésorerie a augn1enté lui aussi parallèlement au fonds de
roulement avec un maximum de 265,22
M€
fin 2004 pour redescendre au niveau de
98,28
M€
fin 2006, ce qui reste très confortable.
Le président de la région a précisé «
que le niveau élevé de
fonds
de roulement
de fin d'exercice correspond
à
la volonté de
la
collectivité d'autofinancer
à
un niveau
élevé les travaux de
la
route des Tamarins et
pour
ce faire de constituer des réserves. A
partir de 2005, ces réserves sont progressivement consommées avec la montée
en
charge corrélative des dépenses de
la
route des Tamarins. Dans le nouveau contexte
d'endettement permettant une
«gestion
de trésorerie zéro
»,
la stratégie de
la
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
7/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
collectivité sera
de
revenir
à
un fonds
de
roulement
de
fin d'exercice le plus faible
possible ce qui devrait être atteint
à
partir
de
2008.
»
C - Les marges de manœuvre
1)
la fiscalité
La fiscalité directe locale représente une part modique des ressources de la
collectivité,
à
savoir moins de
10%
des recettes de fonctiOlmement (5,9 % en 2006). En
raison de la faiblesse de son produit (24,72
M€
en 2006), les marges
de
manœuvre
de la
collectivité sont limitées en cette matière,
même
si les taux d'imposition de la région
Réunion sont légèrement en dessous
de
la
moyenne
des régions d'outre-mer.
La
fiscalité indirecte,
dont
le produit
s'est
élevé
à
209,55
M€
en 2006, assure
plus de la
moitié
de
l'ensemble
des recettes de fonctiOlmement de la collectivité. A eux
seuls, la
taxe
spéciale de consommation sur les carburants et
l'octroi
de
mer
représentent 85
%
de la fiscalité indirecte. Quelques recettes
à
caractère fiscal ont été
renforcées
par
la région dans la dernière
période:
taux de la taxe additionnelle
à
l'octroi
de
mer
(porté
de
1 %
à
2
%
en 2005) et taxe sur les certificats
d'immatriculation
(tmif
de
25 € / cv
à
39 € / cv en 2006).
2)
l'endettement
Jusqu'en
2004, la reglün
n'a
que très faiblement recouru
à
l'emprunt,
sa
stratégie ayant au contraire consisté
à
se libérer de sa dette afin
de
générer au final
un
autofinancement confortable. En 2005, la forte hausse du niveau des investissements a
cependant
amené
la collectivité
à
contracter
un
emprunt
d'un
montant
de
50
M€.
Fin 2005, tous les ratios
d'endettement
étaient inférieurs
à
la moyelme des
reglüns
d'outre-mer
comme
des régions métropolitaines.
L'encours
de
la dette par
habitant était de 133 € contre 232 € en
moyenne
pour
les régions
d'outre-mer
et
158
€
pour
les régions métropolitaines.
L'encours
représentait 28,5
%
des produits réels de
fonctionnement alors que la
moyenne
des régions d'outre-mer se situait
à
48,5
%
et
celle des régions métropolitaines
à
64,5
%.
L'annuité
de la dette
s'élevait
à
9
€
par
habitant, largement en dessous des 32 € en moyelme
par
habitant
en
outre-mer et de
34 €
par
habitant en métropole.
Ce
positionnement
relatif
s'est
maintenu
en
2006,
avec
un
montant
d'endettement
représentant 82
€
par
habitant contre 202 pour la
moyenne
des DOM,
soit 16,5 % des produits réels
de
fonctionnement contre 40,4
%
en
moyenne,
tandis que
la charge
de
la dette, en dépit
d'un
rapprochement avec la
moyenne
constatée dans
l'ensemble
des régions d'outre-mer, restait cependant inférieure.
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre
2008
8/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
D - Synthèse
Au cours de la période 2001-2006, la reglOn a poursuivi sa politique
d'équipement. L'effort d'investissement consenti par habitant a été
au
demeurant plus
élevé que la moyenne des régions de métropole comme de l'outre-mer. Or, cette
politique d'investissement dynamique a pu être conduite sans compromettre le respect
des équilibres généraux. La capacité d'autofinancement s'est consolidée, pennettant
ainsi
à
la région de disposer de nouvelles ressources pour investir sans progression de
l'endettement.
Les risques d'une évolution déséquilibrée des finances régionales, objet
des
craintes exprimées par la chambre au
tenne
de son précédent contrôle, ont donc
été
prévenus, même
si
après une phase vertueuse d'augmentation des marges nettes apparue
dans la première partie de la période sous revue et dont l'année 2004 a marqué l'apogée,
une inversion de tendance claire est constatée.
Le
président de la région a indiqué que
«
pour
financer les investissements
de
l'actuelle programmation pluriannuelle, centrée sur
la
réalisation de la route
des
Tamarins, et au-delà des réserves constituées, la région mobilisera, sur la période
2007-2009, un emprunt
de
700
M€
dans le cadre d'un contrat de réservation signé en
2004 avec un
pool
bancaire. A l'issue de cette phase, l'augmentation corrélative
de
l'annuité
de
la
dette viendra absorber une
part
de plus en plus importante de l'épargne.
A partir de simulations budgétaires effectuées à l'époque, cette montée en charge
de
l'annuité de
la
dette resterait toutefois compatible avec le maintien des grands
équilibres budgétaires.
»
II - Les
procédures budgétaires et con1ptables
Plusieurs remarques avaient été fonnulées par la chambre dans le domaine
des
procédures budgétaires et comptables qui ne pennettaient pas que soit assurée une
gestion comptable moderne et sécurisée d'une collectivité aussi importante que la
région.
La
chambre prenait acte de ce que la collectivité paraissait avoir admis la
nécessité de prendre les mesures adéquates pour parvenir
à
cet objectif. En ce sens, la
région Réunion, dans sa réponse au précédent rapport d'observations définitives de la
chambre, précisait que
«
Les différents senJices concernés ont pris bonne note de
ces
observations. Dans
la
perspective de
la
mise en place d'une nomenclature comptable
spécifique aux régions (M7J), un chantier sera ouvert très prochainement sur ces
différents thèmes et des instructions seront données, dans ce cadre,
pour
que les
observations et recommandations formulées soient suivies d'effet
».
A - La présentation des comptes
Sous la période précédente, la collectivité a effectué de nombreuses confusions
dans les imputations budgétaires, tant au niveau des comptes (articles) que des secteurs
d'intervention (chapitres). Par ailleurs, la lisibilité des documents budgétaires était
altérée, en raison d'une multiplication excessive de lignes budgétaires, ou
à
l'inverse,
d'une
contraction de ces dernières. La nomenclature budgétaire et comptable
M51
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
9/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
adaptée
aux
reglOns
a
été
applicable
pour
la
région
Réunion
jusqu'au
31
décembre 2005.
Sur la période 2003-2005,
l'examen
par sondage de celiains comptes de la
collectivité
(compte
132
«Fais
d'études
et
de
recherches
)),
compte
6409
«
participations
)),
comptes 2548
«
avances
à
des
SEM)))
et la multiplication des
articles dans certains chapitres budgétaires (programmes d'aides relatifs aux emplois
velis du chapitre 907), ont montré une amélioration tangible par rapport aux pratiques
antérieures.
Par ailleurs,
l'anêté
du 27 décembre 2005 relatif à l'instruction budgétaire et
comptable provisoire
M7l
applicable aux régions fixe, pour la région Réunion, l'entrée
en vigueur de l'instruction
M7l
à compter du 1er janvier 2006. La collectivité a
souligné à cet égard que
«
la préparation de la mise en place
de
la nomenclature M7
J
au
r)anvier
2006 a
fait
l'objet d'actions de formations
à
destination d'environ
quarante correspondants budgétaires pendant deux semaines sous l'égide de la
DAGF
et
de
la paierie régionale. Des réunions préparatoires se sont ensuite succédé avec
un
cadre de la direction des finances, le payeur régional et une sélection d'agents en
charge
du
mandatement dans chacune des directions afin d 'harmoniser et de vérifier le
choix des imputations comptables avec la nomenclature
M7
J
)).
En outre, dans le cadre de la convention de services comptables et financiers
signée le 6 septembre 2006 entre la collectivité et la paierie régionale, une procédure de
conection des mandats par réimputation budgétaire
à
partir de la dématérialisation de la
fiche de visa de mandat a été mise en place. Cette procédure s'inscrit dans la logique
d'un
meilleur suivi des imputations budgétaires et
d'une
garantie de fiabilité des
écritures.
Enfin, des actions de fOffilation inteme visant à développer une culture
budgétaire et comptable aux agents de la collectivité, ainsi que l'élaboration prochaine
d'un
guide des procédures budgétaires par le nouveau pôle
«
procédures et contrôle
budgétaire))
au sein de la direction des finances, finalisent la mise en place
d'une
culture financière et comptable accessible au sein de la collectivité.
L'ensemble des mesures plises ou en cours de mise en place va dans le sens
des préconisations de la chambre en matière de tenue et présentation des comptes.
B - La gestion du patrimoine
Alors que l'instruction
M5l
prévoit la tenue
d'un
inventaire détaillé des biens,
la région
n'avait
mis en place aucun dispositif de suivi de l'inventaire et de gestion des
biens depuis 1992. La chambre avait souligné cette anomalie lors de son contrôle
portant sur les exercices 1992 à 1996 et la région avait pris des engagements en ce
domaine dès cette époque. Force est de constater que lors du contrôle de gestion
suivant, portant sur les exercices 1997
à
2000, rien de concret n'avait été effectué par la
région. Cette demière avait de surcroît indiqué
qu'un
projet
d'un
tel inventaire,
également préconisé par un cabinet de consultants, n'avait pas eu de suites faute de
moyens humains.
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
10/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
D'autre
part, de 1993
à
1999, la comptabilisation des amortissements avait été
effectuée
pour
les bâtiments, les matériels, les mobiliers et les véhicules. Cette pratique
ne reposant selon elle sur aucune base,
la
région avait décidé
d'y
mettre fin en 2000.
La chambre avait souligné la nécessité de mettre en œuvre très rapidement une
gestion fiable du patrimoine, dont l'absence est source de risques tant juridiques que
financiers, avec notamment l'établissement
d'un
état de
l'actif
recensant les biens
meubles et immeubles de la collectivité.
Concemant
les écritures d'amortissement, la collectivité a précisé que la mise
en place de l'inventaire au
31
décembre
200S
à
partir des travaux ainsi décrits, complété
par les mouvements 2006, en accord avec les soldes de la balance des comptes du
payeur régional, permettait
à
présent
à
la région de disposer de bases fiables afin
d'opérer les écritures comptables d'amortissement par type d'immobilisation à compter
de 2007,
sans
qu'il
ait toutefois été procédé aux reconstitutions facultatives
d'amortissements.
Une
délibération du conseil régional en date du
23
juin 2006 a fixé
les modalités d'amortissement comptable des biens acquis au 1er janvier 2006
conformément
à
l'instruction
M71
sur ce point.
Jusqu'en
200S,
aucune démarche de recensement des immobilisations pour
établir l'inventaire
n'a
été amorcée par la collectivité. Depuis lors, la région
s'est
enfin
investie dans ce projet. Elle a fait savoir
qu'en
2006, elle avait procédé à la
mise
en
place
d'un
service
«
patrimoine
)),
fait l'acquisition
d'un
outil informatique de suivi de
l'inventaire récupérant les mouvements d'immobilisation et confié
à
deux prestataires
informatiques,
par
voie de marchés,
d'une
part, le recensement et l'apurement des biens
devant figurer à l'inventaire et, d'autre part, la mise en place de l'outil de suivi de
l'inventaire.
Par ailleurs, dans le cadre de la convention
de
services comptables et financiers
avec la paierie régionale, cette action fait
l'objet
d'un
descriptif précis, en corrélation
étroite avec les écritures d'amortissement:
l'état
des lieux, les objectifs et avantages
attendus, la méthodologie, le calendrier des travaux et les indicateurs de performances
sont ainsi fixés. Sur la base de ce partenariat, la collectivité et la paierie régionale ont
réalisé des travaux sur la mise en place du dispositif de tenue conjointe de l'inventaire
avec
l'état
de
l'actif:
identification et apurement des comptes sensibles, finalisation
d'une
table de transposition des comptes
MS1
en M71, élaboration
d'un
projet de
délibération
d'ajustement
de l'inventaire et de la balance des comptes.
A cet égard, la collectivité avait indiqué, dans
un
premier temps, que
«
le projet
d'inventaire est arrêté au
31
décembre 2005 en stricte application des préconisations
réglementaires des deux circulaires d'accompagnement de
la
M7l
du
30
juillet 2004
1
.
Il devrait être présenté au Conseil Régional lors de la réunion du
19
juin
prochain. A
fin 2005, l'état
d'actif
et l'inventaire des biens ont été arrêtés. Pour 2006,
la
validation
est en cours
enfonction
des travaux d'achèvement
par
le cabinet en charge
)).
Elle a par
(1)
Circulaire
na
NOR/LBLlB/041l
0066/C du 30 juillet 2004 -
Présentation des tables de transposition -
Modalités
de reprise
de
la balance de sortie 2004
à
la
balance
d'entrée
2005 et circulaire
na
NORlLBLlB/04/] 0067/C du 30
juillet 2004 -
Instruction budgétaire et comptable
M7l
-
Dispositions d'accompagnement
de
J'expérimentation
de
J'instruction budgétaire et comptable M71.
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
11/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
la suite apporté la précision suivante: «
Le montant
de
l'inventaire au
1
er janvier 2006,
à
partir
de
la nouvelle nomenclature budgétaire et comptable
M71,
est bien arrêté
à
la
somme
de
2027226027,40
€,
à
la fois chez l'ordonnateur (DAGF) et
le
comptable
(payeur régional)
».
La délibération d'ajustement de l'inventaire autorisant
le
comptable à débiter et
créditer certains comptes a été prise par l'assemblée plénière du conseil régional le
31
octobre 2007.
L'état
des biens meubles et immeubles a ainsi été arrêté à la date du
1
er
janvier 2006 pour un montant de 2 026 603 577,40
€,
soit une différence de
622450
€
par rapport au chiffre avancé initialement, somme représentant l'acquisition
de parts de la
SR
21
réalisée, en réalité, postérieurement au ]
el'
janvier 2006.
Les fichiers produits respectivement par la collectivité et le payeur sont
identiques. Cependant, un certain nombre d'opérations apparaît, dans la colonne
«
nature M71
»,
avec un libellé «
à
apurer»
ou «
à
apurer 1068
».
Il
s'agit de biens
meubles acquis avant
le
1er janvier 2001 «
apurables
»
en 2006, représentant une
somme globale de
150075927,50
€.
Le président du conseil régional a expliqué sur ce point
que:
- l'instruction
budgétaire
et
comptable
M71
et
la
circulaire
nO
NORlLBLlB/0411 0066/C du 30 juillet 2004, ont autorisé les régions qui le
souhaitaient à procéder à la sortie simplifiée,
d'une
part, de tous les biens renouvelables
acquis avant le 1
er
janvier 2000 et, d'autre-part, de tous les biens renouvelables autres
1
er
que le matériel de transport acquis entre le 1
er
janvier 2000 et le
janvier 2005
Cl
er
janvier 2006 pour les régions d'outre-mer) ;
- sur ces fondements, le conseil régional a autorisé, par la délibération en date
du
31
octobre 2007 précitée, l'apurement
d'un
montant total de 166 876 665,39
€
de
biens renouvelables acquis avant le 1
er
janvier 2006, pour lesquels
il
était très difficile
de retrouver une correspondance au niveau de
l'inventaire;
- la sortie de ces biens se fera de manière progressive
jusqu'en
20]
1,
la somme
de
150075
927,50
€
pour 2006 constituant la première tranche
d'apurement;
«
Ainsi,
pour
ce qui concerne la région Réunion,
5
ans après la
/re
année
d'expérimentation
de
l'instruction budgétaire et comptable
M71,
ne figureront
à
l'actif
du bilan, outre les biens immobiliers et les véhicules, que les seuls biens acquis à
compter du
rr
janvier 2006.
»
La chambre fait observer
qu'en
application de la circulaire du 30 juillet 2004
précitée, les sorties d'actifs effectuées selon cette procédure exceptionnelle devaient
intervenir
«sur
la base des fiches d'immobilisation tenues par
le
comptable
»,
documents décrivant au moins sommairement les biens dont
il
s'agit. Or,
il
reste que,
par delà
les
références réglementaires
invoquées,
honnis la ventilation entre
«
mobilier»
(c/21848),
pour
166291 167,59
€
et
«logiciel»
(c/205),
pour
585 497,80
€,
la chambre
n'a
pu obtenir aucune explication claire sur la consistance
matérielle de
l'opération
d'«
apurement»
d'actifs immobilisés s'élevant au montant de
166 876 665,39 €, étalée sur 6 ans,
de
2006 à 20
Il,
dont une tranche de plus de
150 millions
d'euros
pour la seule année 2006, ainsi sortis de sa comptabilité
patrimoniale.
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
12/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
La juridiction en conclut que le nettoyage de son bilan ainsi opéré par la région
n'est que le reflet de la négligence constatée pendant plus de 30 ans dans le suivi de
l'inventaire de ses biens.
C - L'exécution du budget
1) le suivi des recettes
de
subventions
En raison de l'absence de procédure visant à assurer le suivi des recettes
attendues, entraînant des incertitudes dans l'inscription des reports de subventions et
dans le préfinancement d'opérations, la chambre avait invité la région à procéder à une
application stricte de la réglementation et à remédier rapidement aux lacunes relevées.
Alors même que la collectivité reconnaît que
«
si la déconcentration de
la
gestion des dépenses a incontestablement introduit une responsabilisation des senJices
opérationnels, elle a révélé, au niveau du suivi des recettes affectées sous forme
de
subventions,
un
certain
nombre de
lacunes»,
aucune procédure,
aucun outil
informatique de suivi
n'ont
été mis en place jusqu'à la fin 2006.
Les données chiffrées des comptes administratifs de la collectivité permettent
de constater que le suivi des reports de subventions est demeuré malaisé pendant la
période sous revue. Le tableau suivant démontre des écarts, parfois très élevés, entre la
prévision budgétaire et la réalisation, y compris les reports.
Utilisation des subventions
en milliers
d'
€
2001
2002
2003
2004
2005
Prévisions
Réalisations
Reports
Ecarts par rapport aux prévisions
Prévisions
Réalisations
Reports
Ecarts par rapport aux prévisions
Subventions d'investissement
23
541
54565
10222
34349
18259
42387
+4940
+ 22
171
Subventions
de
fonctionnement
74270
108922
1459
39063
68601
73408
-4210
+3549
95329
74071
2010
-19248
120595
62781
358
-57456
49230
38216
4227
-6787
45979
56296
464
+10781
13
176
40569
531
+ 27 924
45920
40748
127
-5045
A ces dOlmées chiffrées s'ajoute une mention dans le compte administratif
2004 relative aux prévisions budgétaires:
«Les
recettes de fonctionnement prévues au
budget 2004 se
sont
élevées
à
379903012,38
€
contre
403094484,66
€
en 2003. La
baisse de
ces
prévisions s'explique
par
celle des reports
sur
le poste subventions
attendues
».
Depuis lors, la collectivité indique, dans le cadre du présent examen de
gestion,
qu'«
afin d
JJ
remédier, la direction des finances a été renforcée, en fin 2006,
d'un
cadre dont
l'object~f
fixé est de suivre en temps réel l'ensemble des recettes
attendues dans le cadre d'une gestion pluriannuelle (programmes opérationnels avec
l'Union européenne, contrat
de
projet avec l'Etat,
..
.) et d'accompagner au quotidien
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
13/36
Chambre
régionale des comptes de la Réunion
les services dans l'engagement,
la
liquidation et
le
recouvrement desdites recettes.
Ce
travail a débuté fin 2006,
pour
faire le point sur
les
recettes restant
à
attendre au titre
de
la
programmation 2000-2006, dont
la
réalisation en termes
de
mandatement ira
jusqu'en 2008 et ceci en concertation avec les services opérationnels
».
La question
du
suivi des recettes de subvention apparaît dès lors en cours
d'amélioration.
2) les
dépenses
afférentes
aux
opérations
sous
mandat
Dans le cadre des opérations
de
mandat, la
chambre
avait relevé que la région
versait directement les subventions pour les opérations
d'aménagement,
non pas aux
communes maîtres
d'ouvrages,
mais aux mandataires
de
celles-ci, en contradiction avec
la loi MOP.
La collectivité,
à
l'occasion
du présent examen
de
gestion, a fait savoir
que«
la
pratique antérieure a été abandonnée puisque
la
région n'intervient plus que par
convention de subvention avec la
collectivité maître d'ouvrage
»,
ce qui
va,
naturellement, dans le sens des recommandations de la chambre.
III - Le fonctionnement de la collectivité
A - La mIse en place
d'un
servIce d'audÜ et de contrôle interne de
gestion
Malgré
une
ITIlSe
en œuvre progressIve de
mISSIOns
d'audit
et contrôles
intemes, la chambre relevait que le contrôle inteme
de
gestion restait limité
à
un
pilotage budgétaire des services et demeurait non impulsé
par
une
véritable définition
d'objectifs par secteur d'intervention, avec la création
d'indicateurs
de
suivi et de
tableaux
de
bord.
L'action
de
la cellule contrôle de gestion apparaissait ainsi purement
fonnelle. Dans sa
réponse
au rapport d'observations définitives
de
la
chambre établi en
2003, la collectivité indiquait
qu'elle
«
partage l'observation de
la
chambre qui sera
prise
en
compte dans le cadre de l'évolution
de
l'organisation interne des services.
En
effet, face
à
un droit qui se complexifie et aux
el~jeux
financiers de la gestion
de
notre
collectivité, un renforcement des dispositifs
de
contrôle interne est nécessaire pour
parvenir
à
une sécurisation des procédures
)).
Depuis lors, les effectifs
de
la cellule audit et contrôle
ont
été
doublés:
les
recrutements
d'un
auditeur et
d'un
contrôleur supplémentaires
ont
été réalisés en mai
2005. Parallèlement,
le
responsable de la cellule est
désoTI11ais
placé
sous l'autorité
directe du directeur général des services.
S'agissant
des missions confiées à la cellule audit et contrôle, la collectivité a
fait savoir
qu'elle
tenait
à
dissocier deux aspects,
l'audit
et le contrôle
d'un
côté. le
contrôle
de
gestion
de
l'autre.
Rapport
d'observations
définitives -
Région
Réunion
-
octobre 2008
14/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
;..
Les missions d'audit et contrôle:
Le renforcement des effectifs
«
avait
pour
objet
de
mieux répondre aux besoins
de
la
collectivité, notamment sur
la
réalisation des contrôles
5
%,
confiés
par
l'autorité
de
gestion
du
programme européen INTERREG llI-B
à
la
cellule audit et contrôle, et
les transferts
de
compétence, issus de
la
loi du
13
août 2004,
[.
.
.]
de développer un
processus permanent de veille sur les organismes associés,
[.
.
.]
la mise en place d'un
programme d'activité biennal défini
par
le
directeur général des services
».
;..
Les missions de contrôle interne de gestion:
Au-delà du contrôle budgétaire et financier, réalisé à pmiir d'outils de
programmation pluriannuelle (gestion en AP/CP, complétée
d'un
règlement budgétaire
et financier propre à la région), la collectivité
s'est
engagée dans un suivi des objectifs
opérationnels : «
Pour
les grands travaux d'investissement,
à
savoir
la
construction et
la
réhabilitation de bâtiments, ainsi que la construction de la route des Tamarins, le
contrôle interne
de
gestion mis en place, grâce
à
un programmeur, est le suivant:
- une définition d'objectifs dans le cadre d'un scénario de références (actualisé
une fois
par
an),
- une revue de projets avec
le
programmeur tous les
3
mois avec un tableau de
bord indiquant,
par
opération, l'état d'avancement et les difficultés,
- une revue des marchés avec les maîtres d'œuvre, tous les
1,5
à
2
mois afin de
diagnostiquer les retards, aléas, risques de dépassement
pour
le cas échéant
un
nouveau passage en commission sectorielle, commission d'appel d 'ofFes et commission
permanente,
- la production, au moins une fois
par
an, d'une note de tendance permettant la
réactualisation
de
la
programmation pluriannuelle
des
investissements
et
la
préparation budgétaire
».
Ce suivi des objectifs opérationnels, effectué au niveau des grands projets
régionaux par les services de la collectivité, est complété par un suivi et un pilotage de
la direction générale des services, sans toutefois porter sur la conduite de secteurs
d'interventions. La collectivité indique qu'il s'agit
d'«
avoir une vision globale des
projets et
de
disposer d'informations fiables et actualisées
sur
leur état d'avancement
».
En définitive, le contrôle de gestion de la région Réunion a évolué et ne se
limite plus à un simple pilotage budgétaire des services. La création de tableaux de bord
contribue à assurer un pilotage d'objectifs par opération ou grand projet régional, tant
au plan financier qu'opérationnel, ce qui va dans le sens des recommandations de la
chambre.
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
15/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
B - Le renforcement des moyens de la fonction juridique
En raison de l'absence de fonction transversale du service des affaires
juridiques et du bureau des marchés publics, la chambre constatait la faiblesse des
moyens affectés
à
la fonction juridique. Dans sa réponse au dernier rapport
d'observations définitives de la chambre, la collectivité mentionnait qu'elle
«
partage
l 'obsenlation de la chambre qui sera prise en compte dans le cadre de l'évolution de
l'organisation interne des services
».
L'organigramme de la collectivité a effectivement évolué par la création, en
2004,
d'une
direction des affaires juridiques et des marchés (DAJM) rattachée
à
la
direction générale adjointe des affaires techniques. Trois services sont regroupés au sein
de la DAJM : le service de la commande publique, le service juridique et le service
patrimoine immobilier et mobilier.
Les moyens en personnel de ces trois services ont été renforcés; une véritable
fonction transversale a par ailleurs été conférée au service de la commande publique, ce
dernier étant systématiquement consulté pour tous les marchés passés par la
collectivité;
il
exerce ainsi une fonction d'assistance et de conseil auprès des autres
directions de la collectivité.
Enfin, le positionnement de la DAJM en tant qu'acteur spécifique dans de
nombreuses actions de la convention de services comptables et financiers avec la
trésorerie régionale démontre le rôle essentiel de cette direction, notamment dans le
domaine de l'achat public (mise en place de la carte d'achat, la carte affaires, le
prélèvement automatique),
du
patrimoine (suivi des comptes d'immobilisation, maintien
de la régularité comptable de la dépense et de la recette, apurement régulier des comptes
d'imputation provisoire) et de la veille juridique (partage
d'une
culture financière
et
comptable commune).
La chambre estime que l'ensemble de ces évolutions constatées va dans le sens
de ses recommandations.
C - La rémunération des agents contractuels
Vingt huit agents contractuels de catégorie A percevaient irrégulièrement une
rémunération majorée de l'indexation accordée aux titulaires par rapport au montant
prévu à leur contrat. Aussi, la chambre préconisait-elle d'intégrer contractuellement les
montants de rémunération réellement perçus, sous réserve de l'autorisation de
l'assemblée délibérante de passer les avenants correspondants. Dans sa réponse au
rapport d'observations définitives de la chambre, la collectivité précisait que
«
bonne
note a été prise de la recommandation de
la
chambre et des instructions ont été données
au service concerné pour, qu'après délibération
du
conseil régional, les quelques
contrats d'agents contractuels soient modifiés en ce sens
».
Rappoli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
16/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Dans le cadre du présent examen de gestion, la collectivité a indiqué que
«
le
conseil régional
par
délibération en date du
23
octobre 2003 a décidé d'inclure dans
le
calcul de la rémunération des agents non titulaires, les éléments d'indexation et
de
majoration
de
traitement de la fonction publique
à
la
Réunion en application
du
principe
de
parité entre les agents publics
[.
..
.).
Les contrats des agents concernés
prévoient
ces
éléments
de
rémunération
)).
Cette délibération, dont la chambre a pris connaissance, traduit une mauvaise
interprétation de sa position. De fait, l'ensemble des contrats des agents de catégorie A
recrutés en 2004 et 2005, produits à la juridiction dans le cadre du présent examen de
gestion, font abusivement référence au dispositif réglementaire d'indexation et
majoration de traitement applicable aux fonctionnaires titulaires en poste
à
la Réunion,
indépendamment des éléments de rémunération de base du contrat.
La chambre tient
à
rappeler que le dispositif d'indexation et de majoration de
traitement des fonctionnaires exerçant à la Réunion est exclusivement réservé aux
agents titulaires de la fonction publique et en aucun cas, notamment, aux agents placés
dans une situation contractuelle
à
l'égard
de l'employeur public. Le contrat, par
définition limité dans le temps et qui fait la loi des parties, doit en effet expressément
quantifier l'ensemble des éléments de rémunération perçus par l'agent, dans le respect
et les limites des lois et règlements en vigueur, ce qui exclut toute application
automatique
d'une
quelconque majoration ou indexation par rapport à la grille
de
rémunération des fonctionnaires titulaires.
Force est de constater que la région ne
s'est
pas ralliée
à
ce point de vue, son
président, au nom de la parité entre les trois fonctions publiques, ayant répondu ainsi
qu'il
suit au rappOli d'observations provisoires:
«
La non application de
ce
dispositifaux agents non titulaires constituerait une
rupture d'égalité de traitement entre agents publics. Il convient d'ailleurs de souligner
que l'Etat,
en
ce
qui
le
concerne, a une approche identique
à
celle de la région, puisque
l'indexation et
la
majoration apparaissent dans le calcul des rémunérations
des
techniciens ouvriers de service (TOS) non titulaires. Tel est
le
constat que la région a
pu
faire
à
partir des états de rémunération des personnels TOS transférés
par
l'Etat
à
la région
à
la suite de
la
loi
du
13
août 2004
(. ..).
))
Cette réponse
n'est
pas de nature
à
modifier la position de
pnnclpe
de la
chambre.
IV - Les opérations sur les lycées
Plusieurs anomalies portant sur les conventions de mandat entre la région et les
sociétés d'économie mixte (SEM) pour les
opérations de construction et de
réhabilitation des lycées avaient été relevées par la chambre: absence
d'unifonnité
dans
leur rédaction, clauses contractuelles partiellement appliquées, contrôle insuffisant de
leur exécution en l'absence notamment de reddition des comptes et de présentation
mIDuelle des comptes-rendus d'activité. Aussi, la chambre préconisait-elle la création
d'un
guide des procédures afin d'améliorer la rédaction, l'exécution et le contrôle de ces
conventions de mandat. D'autre part, la chambre relevait des retards d'exécution
impOliants dans les opérations de construction et de réhabilitation des lycées. Elle
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
17/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
prenait toutefois note de la diffusion, en septembre 2000,
d'un
guide des
«
procédures
internes de gestion d'opérations financées
par
le
FEDER, construction et équipement
des
lycées et centres de formation
)),
qui devait améliorer l'exécution de
ces
programmes.
Dans sa réponse au précédent rapport d'observations définitives, la collectivité
indiquait avoir pris
«
bonne note des obseJï!ations formulées
par
la
chambre
))
et que
des instructions seraient données aux services
«
pour
leur prise en compte dans le cadre
de l'élaboration d'un guide des procédures relatives
à
l'exécution et au contrôle des
conventions de mandat passées avec les
SEM
pour
la
construction et
la
réhabilitation
des lycées
)).
A - Les relations avec les mandataires
La collectivité, dans le cadre du présent examen de gestion, indique que
«depuis
2002, les recommandations de la chambre ont été prises en compte dans les
deux prestations de mandat qui ont été conclues
pour
la
réalisation des lycées de Saint-
Paul
IV
et Saint-Benoît
IV
Ces conventions de mandat de maîtrise d'ouvrage prévoient
explicitement que les produits financiers qui pourront être dégagés
à
partir des avances
.figureront au
compte de
l'opération
».
Par ailleurs,
elle précise
qu'«
il est
systématiquement demandé aux
SEM
de produire leur compte-rendu annuel d'activité
ainsi que les pièces
just~fzcatives
attestant du senJice fait sur les avances précédemment
consenties
».
Les deux opérations citées ont été analysées.
Il
ressort de cette analyse les
observations ci-après.
1)
la
réalisation
du
lycée
Saint-Paul
IV
a)
contenu
et exécution
de
la convention de
mandat
1
-
Enveloppe financière prévisionnelle et
planning
La région Réunion a confié par mandat à la société anonyme d'économie mixte
de la région Réunion pour le développement durable et la coopération régionale (SR21),
dont elle est actiOlmaire
à
64
%2,
la réalisation du lycée de Saint-Paul IV, moyennant
une rémunération globale de
701
150 € TTC. La convention de mandat a été reçue
en
préfecture le
13
novembre 2002 et notifiée
à
la
SR21 le 14 novembre 2002.
L'enveloppe financière prévisioill1elle a été arrêtée
à
23
260000
€ TTC (y compris la
rémunération du mandataire). Le planning prévisiOlmel initial prévoyait la livraison des
travaux le
23
juin 2005, soit un délai correspondant
à
32,4 mois
à
compter de la
notification du marché.
Un avenant n° 1 a été notifié
à
la SR21 le 1er juillet 2003. Cet avenant,
en
raison de la décision du juge des référés du tribunal administratif de Saint-Denis du
Il
février 2003 de mettre un
ten11e
à
la procédure de concours d'architecture et
d'ingénierie lancé par la région en 2002, a eu pour incidence :
2
Source:
compte administratif 2005
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
18/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
-
d'actualiser
l'enveloppe financière prévisiolmelle de l'opération à hauteur de
23
732438
€ TTC, soit une augmentation
de
2,03
%
par
rapport à l'enveloppe
financière prévisionnelle
initiale;
-
de
modifier le planning prévisioilllel de l'opération, à savoir un délai de 44
mois et demi à compter
de
la notification de l'avenant
na
1 ; ainsi, ramené à la date de
notification du marché, le nouveau délai conventionnel est de 52 mois au lieu des 32,4
mois prévus initialement, consacrant dès lors
un
retard prévisiOlmel de 19,6 mois par
rapport au projet initial.
Par
ailleurs,
un
avenant
na
2 a été notifié à la SR21
le
31
août 2006 afin de
prendre en
compte
les modifications substantielles du programme, suite à l'approbation
de l'avant-projet détaillé (APD) par la commission
penn
anente réunie le
12
juillet 2005,
ainsi que les délais
de
réalisation. Sans incidence sur la rémunération du mandataire,
l'avenant
na 2 a eu
pour
effet:
-
d'«
actualiser»
l'enveloppe financière prévisionnelle, telle
qu'elle
a été
approuvée
par
la
commission pennanente du
12
juillet 2005, à hauteur de 36
822220
€
TTC
au lieu des 23 260 000 €
TTC
arrêtés initialement, soit une augmentation
de
58,31
%;
le montant des travaux passe ainsi de 19 703 452 € à 30 915 113
€;
-
de
modifier une nouvelle fois le planning prévisionnel
de
l'opération en
portant à 49
mois
le délai
de
réalisation au lieu des 44 mois et demi, délai déjà allongé
par
l'avenant
na
1.
En définitive, ces deux avenants ont profondément modifié l'enveloppe
financière prévisioilllelle (+ 58,3
%
d'augmentation),
comme
le planning prévisionnel
(24 mois supplémentaires) de cette opération.
Pourtant, le président du conseil régional a précisé que les offres
de
travaux
retenues à
l'issue
de la
mise
en concurrence
l'avaient
été à
un
niveau inférieur de 7
%
à
l'estimation
de
la maîtrise d'œuvre.
Il explique la dérive constatée
par
le contexte particulier
qUI
a entouré
l'opération:
-
l'annulation
par la tribunal administratif
d'un
premier concours
de
maîtrise
d'œuvre
ayant entraîné des dépenses et des délais
supplémentaires;
-la
remise en cause du programme
par
le rectorat en cours
d'études
de maîtrise
d'œuvre
ayant entraîné des délais, des surfaces et des coûts supplémentaires;
- des contraintes en temles
de
calendrier de rentrée scolaire à la suite des
retards
accumulés;
-
un
contexte économique défavorable avec une flambée des index
de
révision
des
prix:
+
21
% entre
janvier
2002 (date estimation initiale) et septembre 2005 (date
prévisionnelle
de
l'appel
d'offres).
Il précise que le coût supplémentaire des travaux estimé
par
les avenants à
Il,2
M€
se décompose comme
suit:
- modification
de
programme:
1,8 M€, soit 9
%
du
coût initial et 16
%
du
surcoût;
- révision
de
plix:
environ 3,7 M€, soit 19
%
du coût initial et 33
%
du
surcoût;
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
19/36
Chambre régionale des comptes de
la
Réunion
- aléas en cours d'études (études
de
sol, contraintes de délais,
réseaux):
environ 3 ME soit 15
%
du coût initial et 27
%
du
surcoût;
- écart
d'environ
2,7 ME entre
l'estimation
de la maîtlise
d'œuvre
et
l'enveloppe
prévisionnelle
de
la maîtrise
d'ouvrage
(écmi sur lequel a été pénalisée la
maîtrise
d'œuvre).
Si, au
vu
de
ces chiffres, la modification du programme pour
un
montant
de
1,8 ME
n'explique
qu'à
hauteur de 9 % le gonflement
de
l'enveloppe
initiale (16 % du
surcoût), la
chambre
considère que
l'importance
globale du surcoût, lequel atteint
58,3
%
des prévisions initiales comme indiqué plus haut, traduit indéniablement un
bouleversement
de
l'économie
générale du
marché
de
nature à obérer la régularité des
conditions
de
la
mise
en concurrence en amont,
même
si la révision mécanique des
plix
représente
un
tiers
de
l'augmentation globale.
2 -
Le
versement des avances trimestrielles
Les articles
13
à
15
de
la convention déterminent les modalités de
versement des avances trimestlielles :
~
Alticle
13
-
Plincipes généraux des avances tlimestrielles :
«Cet
échéancier
prévisionnel initial des dépenses et recettes,
confonne
au bilan prévisiOlmel
fera
l'objet
d'actualisations trimestrielles
par
le mandataire. Les avances
trimestrielles suivantes seront établies sur la
base
d'échéanciers prévisioill1els
des dépenses et recettes mis à jour, prévus aux articles 14 et 15,
de
telle sorte
que
l'avance
corresponde aux besoins effectifs de trésorerie du mandataire
durant
la période tlimestrielle à
venir
et à la rémunération prévue du
mandataire.
»
~
Article 14-1 -
Mises à
jour
trimestrielles: « A chaque échéance trimestrielle,
comme
prévu à l'article 15.1, le mandataire fournira au maître de
l'ouvrage
une
demande
d'avance, mise à
jour
du
bilan
prévisionnel, accompagnée
d'un
état détaillé des dépenses et recettes
de
la
période précédente, faisant
apparaître :
a)
le décompte détaillé des dépenses et recettes supportées
par
le
mandataire durant le trimestre précédent, justifiées
par
des documents
originaux, selon les dispositions du décret
n°
83-16
mod~fzé
du
13
janvier
1983 ;
b) le
cumul
de ces dépenses et recettes
jusque
et y compris le trimestre
précédent;
c)
le
montant
de l'acompte de rémunération sollicité
par
le mandataire,
dans les conditions fixées
aux
articles
12
et
13,
diminué des
éventuelles pénalités applicables
selon
l'article
17 ;
d) le
montant
cumulé des versements effectués
par
le
maître de l'ouvrage
et des recettes éventuellement
perçues
par
le mandataire (application
de pénalités
..
.)
jusque
et
y
compris le trimestre
précédent;
e) le décompte des produits ou des
Fais
financiers
jusque
et y compris le
trimestre précédent.
))
Rapport
d'observations
définitives -
Région
Réunion
-
octobre 2008
20/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Il
s'avère
que tous les documents contractuels requis à
l'appui
des appels de
fonds
n'ont
pas été systématiquement joints aux mandats sur la
péliode
2002 à 2005 :
absence du bilan prévisionnel actualisé
(demande
d'avance
na 2 et na 13), absence du
décompte détaillé des dépenses (demande
d'avance
na
3 et na
13), absence de
justificatifs des dépenses réalisées (demande
d'avance
na
2,
na
3,
na
12 et
na
13),
absence du cumul des dépenses et recettes
jusque
et y compris le trimestre précédent
(demande
d'avance
na 2,
na
3, na 4,
na
5,
na
6, na 10, na
Il
et na 13).
S'il
a
pu
être justifié, après la clôture
de
l'instruction,
qu'à
quelques exceptions
près, ces pièces avaient bien été établies
et
communiquées en temps voulu
par
la
SR
21
à la collectivité régionale, la chambre
s'étonne
de
n'avoir
pu vérifier leur production à
l'appui des règlements des avances trimestrielles de cette opération.
Par
ailleurs, des soldes
de
trésorerie importants
ont
été
constatés:
- avance na 8, solde de trésorerie de
404214,48
€ apparaissant au 3 août 2004
sur
l'état
de cumul des dépenses et recettes (réglé total) ;
- avance na 9, solde de trésorerie
de
386280,55
€ apparaissant au 29 octobre
2004 sur
l'état
de
cumul des dépenses et recettes (réglé total) ;
- avance na 10, solde de trésorerie de 755 665,72
€,
reconstitué en rapprochant
l'état
des dépenses mandatées au 30
novembre
2004, soit 1
001
118,96 € et
1 756 784,68 € déjà perçus en
avance;
- avance
na
12,
solde
de
trésorelie
de
854 875,94
€
apparaissant
au
18
octobre 2005
sur
l'état
de
cumul des dépenses et recettes (réglé total) ;
- avance na 13, solde de trésorerie
de
1
729944
€,
reconstitué en rapprochant
l'état
des
dépenses mandatées au
30
septembre
2005, soit
1
762859,37
€ et
3492803,37
€ déjà perçus en avance.
S'agissant
plus spécialement
de
cette avance na 13,
d'un
montant
de
6456739,50
€,
afférente au premier trimestre 2006, il apparaît que celle-ci a été
mandatée
le 6 décembre 2005, soit un
mois
en avance
par
rapport à
l'échéance
normale.
Cette anticipation répondait à
une
demande de la région,
comme
mentionné dans le
counier
correspondant
de
la SR21 :
«
Dans le cadre de l'opération citée en référence et
à
la
demande de vos services, nous vous prions de bien vouloir trouver ci-joint
par
anticipation
[.
.
.]
notrefacture
na
05/059 en date du
21
novembre 2005 d'un montant de
6456739,50
€correspondantà
l'avance trimestrielle
na
13...
».
Au surplus, le mandat
de
paiement
de
cette avance
na
13
n'était
accompagné
d'aucun
document
conforme à la convention
de
mandat, alors
même
qu'elle
est
d'un
montant
en nette hausse par rapport à tous les autres versements
d'avances,
procurant
ainsi à la SR21
un
solde de trésorerie estimé à
plus
de
7 M€. En effet, le mandataire
n'a
foumi aucun état
de
dépenses postérieur à celui
joint
à la demande
d'appel
de
fonds
précédent, ce qui laisse
donc
supposer
qu'aucune
dépense
nouvelle
n'avait
été effectuée
depuis lors.
A
l'occasion
d'un
contrôle sur
place
auprès
de
la direction
de
l'envirOlmement,
de
l'aménagement
et des travaux portant
sur
la période 2006-2007,
l'état
relatif
au
cumul des dépenses et recettes
jusque
et y compris le tlimestre précédent
nonnalement
produit à
l'appui
des demandes
d'avances
trimestrielles na 14 à
18
n'avait
pu
être
communiqué.
Il
s'avère
que, depuis
l'avance
trimestrielle na 12, aucun solde de
trésorerie
n'a
été établi
par
la région. Pomiant, cette
demière
a continué de satisfaire les
Rapport d'observations définitives -
Région
Réunion
-
octobre 2008
21/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
demandes d'avances trimestrielles en procurant d'impoliants avantages de trésorerie à
la
SR2l.
Ainsi, en rapprochant le montant des dépenses payées avec celui des avances
versées aux mêmes dates, un solde de trésorerie constant situé entre 4
M€
et 5
M€
a
pu
être observé sur
la
péliode. De fait, la SR21 peut disposer
d'une
trésorerie confortable
en surestimant le bilan prévisionnel des dépenses du trimestre à venir. Une fois le
tlimestre écoulé,
la
demande
d'avance
suivante est accompagnée
d'un
((
bilan
prévisionnel mis
à
jour
»,
le non réalisé
du
trimestre précédent étant systématiquement
glissé sur le trimestre à venir afin de justifier la nouvelle avance demandée.
Cette pratique, amorcée en août 2004, a perduré
jusqu'à
ce jour. La chambre
constate que les services de la collectivité
n'ont
pas réagi en conséquence, alors
même
que l'argument en faveur du recours au mandat était précisément de pennettre un
lissage de trésorerie avec imputation des produits ou charges liés
«
au
franc le
franc»
(cf. précédent rapport d'observations définitives en date du 30 septembre 2003).
b) le
contrôle
de la convention
de
mandat
L'article 14.2 de la convention de mandat comporte des dispositions relatives
au contrôle comptable et financier de la collectivité sur l'activité de son mandataire.
Ceci implique que le mandataire élabore chaque année à l'intention de son mandant un
compte rendu annuel à la collectivité (CRAC).
Ces comptes rendus annuels ont bien été communiqués à la région par la SR21 ,
à l'exception de celui de
l'année
2004, la collectivité invoquant l'intégration de ce
CRAC à celui de 2005, établi au
31
décembre 2005 par la SR21, ce qui au demeurant
n'est
pas satisfaisant. Cependant, et plus généralement, la commission pennanente du
conseil régional
n'a
pas été en mesure de suivre régulièrement et avec précision
l'exécution de cette opération, aucun des
CRAC
produits
n'ayant
été soumis à son
approbation.
Enfin, lors du contrôle sur place effectué fin
juin
2007, il a été constaté
qu'à
cette date, le CRAC au
31
décembre 2006
n'avait
toujours pas été transmis par la SR21
à la région.
Le président du conseil régional a répondu
sur
ce point que le CRAC 2006
avait été transmis
par
la SR21 en novembre 2007.
2)
la
réalisation
du
lycée
Saint-Benoît
IV
a)
Contenu
et
exécution
de
la
convention
de
mandat
1
-
Enveloppe financière et
planning
La région Réunion a confié par
mandat
au groupement société anonyme
d'économie
mixte
de la région Réunion
pour
le développement durable et la
coopération régionale (SR21) et société
d'équipement
du
département de la Réunion
(SEDRE) la réalisation du lycée de Saint-Benoît IV.
La
convention de mandat a été
reçue en préfecture le 29 mars 2004 et notifiée à
la
SR21, mandataire du groupement, le
1er avril 2004.
L'enveloppe
financière prévisionnelle a été arrêtée à
21
046
121
€ TTC.
RappOli d'observations définitives -
Région
Réunion
-
octobre 2008
22/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Le
planning prévisionnel initial prévoyait une livraison de l'équipement le 6 juin 2007,
soit un délai correspondant à 164 semaines à compter de la notification du marché.
Un
avenant
n°
1 a été notifié à la
SR21
le
23
février 2005. Cet avenant,
en
raison du décalage du lancement de la procédure de concours de maîtrise d'œuvre lié
au
retard d'une étude urbaine engagée par la commune de Saint-Benoît, a
eu
pour
incidence de porter le montant du marché passé avec le groupement SR21 et SEDRE de
374325
€ TTC à 406
051
€ TTC, soit une augmentation de 8,48
%.
Les conditions de
passation de cet avenant n'appellent pas d'observations particulières. Par ailleurs,
cet
avenant mentionne que l'enveloppe financière prévisionnelle de l'opération s'établit à
21
251
344 € TTC et que le planning prévisionnel, validé en commission pennanente du
10
octobre 2003, est actualisé. La livraison de l'ouvrage est ainsi prévue pour juillet
2007
(lère
tranche) et juillet 2008 (2ème tranche), soit un décalage d'une année par
rapport à l'échéancier initial.
Un avenant
n°
2 a été notifié à la
SR21
le
29 décembre 2006. Sans incidence
sur la rémunération du mandataire, l'avenant
n°
2 avait pour
objet:
-de modifier la composition initiale du groupement titulaire du marché
en
consacrant la
SR21
comme unique titulaire;
-d'arrêter la répartition de la rémunération forfaitaire du titulaire pour l'ajuster
aux moyens qu'il affectera à l'opération tout au long de sa réalisation;
-de prendre en compte les modifications issues des évolutions de l'opération,
notamment le programme et ses caractéristiques, portant l'enveloppe financière
prévisionnelle à
26926000
€ TTC, soit une augmentation de 27,94
%
par rapport à
l'enveloppe financière initiale, ainsi que le planning prévisionnel programmant la
livraison de l'ouvrage pour le mois d'août 2009, soit un retard de deux années par
rapport
à
la date initialement prévue.
En
définitive, le lycée de Saint-Benoît
IV,
qui devait être livré à la rentrée de
2007, ne le sera que deux années plus tard, avec une enveloppe financière prévisionnelle
majorée de 5,8 M€, par un groupement mandataire réduit à un seul acteur, la SR21.
La
SR21
explique que l'augmentation de 27,94
%
du montant de l'enveloppe
financière est liée aux modifications issues des évolutions de l'opération tout au long de
son déroulement (actualisation des besoins du lycée demandée par les utilisateurs
ou
du
fait de modifications de la carte pédagogique
du
futur lycée
...
),
modifications
entièrement entérinées par le maître d'ouvrage.
Le décalage de deux ans résulte également de ces modifications conjuguées à
un planning opérationnel par trop optimiste selon la SEM.
2 -
Le
versement
des avances trimestrielles
Les articles
6.1
et 6.2 du cahier des clauses administratives particulières de
la
convention de
mandat
détem1inent
les
modalités
de
versement
des
avances
tlimestlielles. Celles-ci sont identiques à la convention de mandat pour
la
réalisation du
lycée de Saint-Paul IV,
sauf
en
ce qui conceme une précision afférente à l'état
du
décompte détaillé des dépenses qui doit faire apparaître
«
la date de
paiement
e;ffectif
)).
Rappoli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
23/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
S'il
a pu être justifié après la clôture de l'instruction que les documents
contractuels à l'appui des appels de fonds sur la période 2005 à 2007 (bilan prévisionnel
actualisé, cumul des dépenses et recettes
jusque
et y compris le trimestre précédent)
avaient bien été,
pour
la plupart, émis en temps et en heure
par
le mandataire, la
chambre estime anonnal de
n'avoir
pu vérifier leur production à
l'appui
des règlements
des avances trimeshielles de cette opération.
Les soldes de trésorerie en fin de himestre, reconstitués en rapprochant les
dépenses effectivement réalisées et le montant des avances déjà perçues, se sont établis
dans une fourchette de
200000
à 500 000 € sur la période 2006, début 2007.
Par rapport à
l'échéancier
prévisiOlmel de cette opération, les dépenses
effectuées par la SR21
jusqu'à
la fin du premier semestre 2007
ne
concernent que les
études, les travaux
ne
devant débuter que fin 2007.
b) le contrôle
de
la
convention
de
mandat
L'article 6.3
du
cahier des
clauses administratives particulières de la
convention de mandat comporte des dispositions relatives au contrôle comptable et
financier de la collectivité sur l'activité de son mandataire.
Comme pour l'opération précédemment décrite, si le compte rendu annuel
à
la
collectivité
au
31
décembre 2005 a bien été communiqué à la région
par
la SR21, il
n'a
pas été soumis à l'approbation de la commission pennanente du conseil régional, ne lui
pennettant pas de suivre régulièrement et avec précision
l'exécution
du programme
lycée de Saint-Benoît IV.
3) conclusion
sur
le
déroulement
de ces
deux
opérations
Il
ressOli de
l'examen
de ces deux opérations sous mandat confiées à la SR
21
que leur exécution financière a défavorisé la collectivité.
D'importants
soldes de
trésorerie, provenant du versement des avances trimestrielles, ont notamment été
dégagés dans la comptabilité du mandataire
pour
l'opération du lycée Saint-Paul IV,
alors qu'aucun produit financier
ne
figure à ce
jour
au compte
de
l'opération. Selon le
mandataire, les calculs afférents, quelque peu complexes, sont en cours de réalisation et
les sommes conespondantes seront affectées à chaque élément
de
l'opération
depuis son
origine. Ces produits financiers
ne
seraient toutefois pas
d'ampleur
à modifier
considérablement le bilan de l'opération dans sa globalité, compte tenu des volumes en
jeu
et du fait
qu'aucun
élément de l'opération
n'a
encore été clôturé.
Le
mandataire a en
outre indiqué que l'affectation des frais et produits financiers serait effective sur
l'exercice 2008.
Par ailleurs,
l'infonnation
de la commission pennanente, tant sur les opérations
de construction des lycées à travers les comptes rendus annuels
d'activité
prévus par la
convention, que sur le rappoli écrit que doivent présenter
chaque
année le ou les
représentants de la collectivité au conseil d'administration des sociétés d'économie
mixte
dont la collectivité est actionnaire (article
L.
1524-5 du CGCT), a été défaillante.
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
24/36
Chambre régionale des comptes
de
la Réunion
A cet égard, le président du conseil régional a fait savoir
à
la chambre que des
instructions avaient été
dOlU1ées
aux services et
un
rappel de la réglementation adressé
aux élus concernant
l'infonnation
de
la commission pennanente, tant au travers des
comptes rendus annuels
d'activité
que du rapport écrit du représentant de la collectivité
au conseil d'administration
de
la SEML.
B - Les imputations comptables
La
collectivité
n'impute
plus directement les dépenses relatives aux opérations
sous mandat sur les comptes 23,
mais
bien sur les comptes
d'avance
2548 en M51 puis
238 en M71.
Toutefois, chaque fin
d'année,
les travaux réalisés sous couvert du mandataire
devraient être pOliés dans la comptabilité de la collectivité mandante (compte
23
ou 21),
ce qui pennettrait, entre autre,
un
retour plus rapide de la
TVA
ayant grevé la dépense.
Concernant la réalisation du
lycée
de
Saint-Paul IV, notamment, livré pour la rentrée
scolaire 2007, l'analyse de
l'inventaire
produit par la collectivité au cours de
l'instruction a démontré que les travaux réalisés par le mandataire
n'avaient
été que
partiellement intégrés dans la comptabilité de la région. En effet, seules une somme
de
2255394,64
€ apparaît au
compte
21312 et une autre
de
7 226,10 € au compte 231312,
montants modiques au regard
de
l'importance
des avances consenties et des travaux
exécutés.
A cet égard, le président du conseil régional a indiqué que, depuis lors, dans la
perspective
de
l'établissement
du
dossier de demande de
FCTVA
à
produire en 2008, le
conseil régional,
par
délibération en date du
31
octobre 2007, avait autorisé, en
application
des
nouvelles
dispositions
prévues
par
la
circulaire
na
NORlINTERlB07/00040C
du
16 mars 2007, la régularisation budgétaire et
comptable pennettant
d'apurer
les comptes 237 et 238 au titre
de
l'exercice
2006, ce
dont la chambre prend acte.
C - Les retards d'exécution
La collectivité
s'est
récemment
dotée
de
nouveaux moyens destinés
à
mieux
maîtriser le déroulement
de
ses opérations les plus importantes dans le domaine des
bâtiments. En effet, en 2006, elle a externalisé la programmation dans le temps
d'une
quarantaine d'opérations sous
mandat
ou conduite d'opération. Concrètement,
«
la
mission se traduit
par
des documents de référence de planification des opérations, avec
notamment un planning type d'opération de construction ou de réhabilitation et
un
processus type de passation d'un marché en appel d'offres ouvert, ainsi qu'un tableau
de bord mensuelfaisant état du pilotage mensuel des opérations
)).
Ces tableaux
de
bord pennettent notamment
à
la collectivité de repérer
précisément chacune des opérations,
par
priorité
l,
2 ou 3, selon
un
état d'avancement
qualifié
«
critique
)),
«
attention
))
ou
«
conforme
)),
et dont les décisions et actions
à
mener
sont identifiées. Ainsi,
le
tableau
de
bord en date du 17 novembre 2006 fait
apparaître, sur 38 opérations concernées par ce pilotage, 14 en état d'avancement
«
critique
)),
soit
un
peu plus du tiers.
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
25/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Par ailleurs, la reglOn Réunion, face
à
la nécessité de ne pas retarder les
opérations qui bénéficient de financements européens, a décliné le guide des
«
procédures internes de gestion des opérations
co
financées
par
le
FEDER
de
construction et équipement des lycées et centres
de
formation
», par la création
d'une
fiche de procédure (mai 2003) et de documents (septembre 2004) visant la certification
des dépenses FEDER, afin de compléter la procédure générale dont l'objet est
d'améliorer le contrôle des dépenses réalisées par les mandataires.
Toutefois, malgré ces avancées de la région Réunion, son conseil économique
et social, lors de l'assemblée plénière du
Il
avril 2006 relative au bilan d'activités pour
l'exercice 2005, a relevé les mêmes causes de ralentissement des opérations que celles
identifiées dans le précédent rapport d'observations définitives de la chambre,
à
savoir
que
«
...
la construction des lycées buttait toujours sur deux difficultés préoccupantes
que sont la maîtrise foncière et les procédures de marchés publics. Cette situation
engendrant des retards pénalisants
pour
les jeunes et préjudiciables
pour
l'économie
réunionnaise,
la
commission
«
développement humain»
a préconisé la prise
de
mesures allant au-delà des avancées
qu'ont
constitué la création d'un Etablissement
Public Foncier
(E.P.F.)
et la Direction des Affaires Juridiques et des Marchés
du
Conseil régional dotée d'une cellule
«
marchés
».
»
Les deux opérations analysées plus haut illustrent précisément les causes de
ralentissement susmentionnées,
à
savoir les difficultés de maîtrise foncière (réalisation
du lycée de Saint-Benoît IV) et les procédures de marchés publics (réalisation du lycée
de Saint-Paul IV).
D - Conclusion
générale
sur
les
opérations
de
construction
et réhabilitation des lycées
Dans le cadre du choix des différents montages juridiques et financiers pour la
réalisation de projets publics
«
construction
et
réhabilitation des lycées
»,
la collectivité
semble s'orienter vers de nouveaux dispositifs:
«
Compte tenu des difficultés relevées
dans les relations avec les mandataires, la collectivité a décidé,
pour
les nouvelles
constructions
de
lycées (Saint-Denis, Le Port, Petite Ile) de ne
plus
recourir à
l'assistance d'un mandataire mais de faire appel à un conducteur d'opération ayant
une mission de gestion administrative, technique et financière des opérations. Ce mode
de gestion des opérations devrait permettre aux services de mieux maîtriser les aspects
financiers et comptables des opérations
».
Les constations faites sur pièces et sur place
par
la chambre ne pennettent pas
cependant, pour l'heure, de conclure, malgré les
bOlIDes
dispositions affichées,
à
une
correction complète des anomalies antéIieurement constatées.
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
26/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
v -
La
fonnation professionnelle
A - Le partenariat avec
l'AFP
AR
En complément de la conclusion
d'une
convention cadre et
d'un
contrat de
progrès visant à rénover les relations entre la région et l'Association pour la formation
professionnelle des adultes de la Réunion (AFPAR), une convention d'assistance
technique a été signée entre la région et
un
expert externe de l'AFPA, pour la mise en
œuvre de ce contrat, le pilotage
d'un
dossier de rénovation des règles de financement de
l'AFPAR, la constmction de nouveaux barèmes de prestations et l'élaboration d'outils
d'
évaluation. Les préconisations de l'expert n'ayant reçu aucun début de fOffi1alisation,
la chambre avait constaté l'absence de coopération positive entre la région et
l'AFP
AR
et préconisait que des relations équilibrées soient rapidement renouées entre les deux
orgamsmes.
Dans sa réponse au précédent rapport d'observations définitives de la chambre,
la collectivité indiquait que
«
s'agissant de l 'AFPAR, principal partenaire de
la
région
en matière de formation professionnelle des adultes, il convient de rappeler que compte
tenu de l'importance du soutien financier apporté
par
la
région
à
cet organisme et suite
aux évolutions législatives et réglementaires concernant le secteur de
la
formation
professionnelle, un audit juridique, organisationnel et financier a été demandé
par
la
collectivité. Il devrait aboutir très prochainement et permettre d'obtenir un état des
lieux ainsi que des recommandations
pour
dessiner les
lignes d'un nouveau
partenariat
)).
De
fait, un rapport d'audit de l'espèce, daté du 5 janvier 2004, a bien été
réalisé. La chambre s'étOlme de
n'avoir
pu
obtenir ce rapport d'audit au cours de
l'instmction, lequel ne lui a été communiqué que postérieurement.
Au demeurant, aucune des pièces communiquées
à
la chambre
ne
fait état
d'une
quelconque exploitation de cet audit, alors que la collectivité semblait en faire un
préalable
à
l'élaboration
d'un
nouveau partenariat avec l'AFPAR
3
.
La collectivité se
contente d'indiquer, dans le cadre du présent examen de gestion,
que:
«
Des travaux
menés en 2004
par
les instances dirigeantes de l 'AFP
AR
ont donné lieu
à
la
formalisation d'axes stratégiques
pour
les années
à
venir. Ces réflexions devraient
alimenter
la
construction d'un véritable
projet
d'entreprise
{..
.}.
A cette fin, un plan
d'actions a été proposé
par
l 'AFP
AR
avec une négociation portant sur les modalités
financières d'accompagnement de projets futurs, un énoncé d'actions prioritaires
notamment sur les ressources humaines et son positionnement dans
un
schéma régional
d'orientation. Sur
ces
bases, une négociation sera engagée avec
la
région afin de mettre
en œuvre un contrat d'objectifs devant assurer,
fin
2007 début 2008, le positionnement
de l 'AFP
AR
dans le cadre de
la
politique régionale
)).
3
Réponse au rapport
d'
observations définitives précité et communication de la régIOn sur son site
www.regionreunion.com en date du 4 octobre 2002
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
27/36
Chambre régionale des
comptes
de
la Réunion
La
chambre observe que le projet
d'entreprise
joint en aImexe à cette réponse
tient en moins
d'une
page
et
demie, et
n'est
ni daté, ni signé.
Il
semble en retrait par
rapport au précédent contrat de progrès
couvrant
la période 1998-2002,
puisqu'aucun
dispositif
d'évaluation
n'est
prévu. En revanche, la région Réunion a tenu ses
engagements relatifs à l'effort de modernisation de l'appareil de forn1ation AFP
AR:
«
Plus de
46,9
M€
ont ainsi été engagés en
faveur
de
la
réhabilitation et
la
maintenance
des centres
AFPAR
(centre de Saint-Pierre
25
M€,
centre de Saint-André
15
M€,
centre
de Saint-François
6
M€
et centre de Saint-Paul 0,9
M€)
et depuis 2000. une
modernisation des équipements,
à
hauteur de
5,4
At€,
a été conduite
)).
Rien
n'est
cependant précisé concernant l'obligation
de
l'AFPAR
de diversifier ses sources
de
financement (au moins
15
%)
en direction des entreprises et commanditaires privés.
En
définitive, alors même que
de
nombreux
dysfonctionnements avaient été
mis en lumière
par
l'expert
AFPA dans le cadre
de
la convention d'assistance technique
signée en 1999, que la commission
pennanente
de
la région avait approuvé le lancement
d'un
audit sur
l'AFPAR
en août 2002, livré en
janvier
2004, que la collectivité
s'était
engagée à construire
un
nouveau partenariat
avec
l'AFPAR
sur les bases des résultats de
cet audit, et en dépit de la définition
d'axes
stratégiques consignés dans
un
rapport de
l'AFP
AR
en 2006 intitulé
«un
projet
pour
une nouvelle ambition»
comme de la mise
en
œuvre
par
la
région
en
2007
d'une
plate-fonne régionale
d'orientation
professionnelle à laquelle
l'AFPAR
est partie prenante, force est de constater
qu'à
ce
jour,
le
nouveau
cadre contractuel annoncé
de
longue date entre la région et son
principal partenaire en matière de fom1ation professionnelle,
l'AFP
AR,
n'a
toujours pas
été concrétisé.
Comme
le recolli1ait du reste explicitement le président de la région
à
propos du projet de structuration de
l'AFPAR,
«
c'est
à
l'issue de
la
mise en
place
de
ce
projet de structuration
par
l 'AFPAR elfe-même que le nouveau partenariat région-
AFP
AR
prendra définitivement corps.
»
Des
lors, les recommandations antérieures de la chambre sur cet aspect de la
gestion
ne
peuvent
être regardées comme satisfaites.
B - La régularisation des procédures des admissions en non valeur avec
le
CNASEA
La
convention de gestion des rémunérations versées aux stagIaIreS de la
fonnation
professiolli1elle signée le 26
juin
1995 entre la région et le Centre national
pour
l'aménagement
des structures des exploitations agricoles (CNASEA) prévoyait
que ce dernier prononçait les admissions en non-valeur. La chambre relevait que cet
établissement public agissant par délégation du conseil régional ne pouvait se prévaloir
d'une
telle compétence (cf. instruction n° 98-041-MO du 24 février 1998).
Dans
sa
réponse
au précédent rapport d'observations définitives de la chambre, la collectivité
s'était
engagée
à
corriger ce dysfonctiOlmement.
Depuis
lors, la collectivité
n'a
toujours pas modifié l'article 5
de
la convention
de gestion
relatif
aux ordres de reversements et recouvrements d'indus.
Dans
le cadre
du présent
examen
de
gestion, la région a
précisé
qu'
«
en 2004, avec le nouveau code
des marchés publics,
la
relation avec le CNASEA a fait l'objet d'une remise
à
plat.
S'agissant
plus
particulièrement de la procédure des admissions en non valeur des
titres de recettes,
le
service
juridique de la région a proposé
la
rédaction d'un
(nouvel)
((
article(. ..)
)).
Dans l'attente de l'intégration de cet article au marché qui sera passé
Rapp0l1 d'observations définitives -
Région
Réunion -
octobre 2008
28/36
Chambre
régionale des
comptes
de la Réunion
prochainement avec le CNASEA, il sera proposé de l'intégrer
à
l'actuelle convention en
cours
par
voie d'avenant
)).
Dans sa réponse
en
date du 28
mars
2008 au rapport d'observations
provisoires,
le
président
du
conseil régional a fait savoir à la
Chambre
qu'en
définitive,
la régularisation
de
la
procédure
avait fait
l'
objet
d'une
validation
par
la
commission
pennanente
du
24
juillet
2007 et,
qu'après
accord du
CNASEA
du
25 mars 2008, un
avenant serait pris
«prochainement
»,
Tout
en
enregistrant ces actes et intentions, la
chambre
ne
peut
que regretter
que depuis 2003,
le
CNASEA
ait
pu
continuer
à prendre des décisions qui ont des
répercussions financières sur
un
budget
autre
que
le
sien, et que la régularisation
de
cette procédure fasse seulement
l'objet,
au
jour
de
la
réponse du président du conseil
régional au rapport provisoire,
d'une
future intégration
par
voie
d'avenant
à l'actuelle
convention.
C - L'évaluation des actions de formation professionnelle
L'évaluation
des actions de f0l111ation professionnelle reposant exclusivement
sur
une
enquête arumelle réalisée
par
le
centre
d'animation
et
de
ressource pour
l'infonnation
et la
fonnation
-
observatoire régional emploi
fonnation
(CARIF-OREF),
la
chambre
soulignait
la
nécessité de
développer
une
réelle politique d'évaluation. Dans
sa
réponse
au
précédent rapp0l1
d'observations
définitives
de
la
chambre, la collectivité
indiquait
que
«
parallèlement
aux
études menées
par
le rectorat et l 'AFPAR sur le suivi
des stagiaires dans le cadre des espaces
«ressources
emplois
)),
la
région devrait
disposerfin 2003 d'un bilan
à
six mois du suivi et du devenir des stagiaires
)).
La
collectivité a
mis
en
œuvre
trois types
d'actions
d'évaluation:
- depuis 2002, un
dispositif
pennanent
de
suivi des résultats des actions
financées dans
le
cadre
de
la
commande
publique
et des dispositifs
pennanents
de
qualification (apprentissage et
fonnation
professionnelle des adultes) ;
- durant la période 2003-2006, des évaluations ponctuelles sur certains
dispositifs (ateliers de
pédagogie
personnalisée, ateliers de lutte
pennanent
contre
l'illettrisme, étude sur les résultats des
cinq
demières
années sur
le
brevet
de
collaborateur
d'
entreprise artisanale) ;
- prochainement,
l'élaboration
d'un
dispositif
de suivi / évaluation du plan
régional
de
développement
des
fonnations
(PRDF)
adopté
le
l
er
mars
2006
par
la
région.
La collectivité a précisé, dans le
cadre
du
présent
examen
de gestion,
que:
«S'agissant
des enquêtes
à
six mois, standardisées et systématiques, elles consistent
principalement
à
réaliser une photographie du stagiaire au démarrage de l'action, puis
six mois après
la
fin
de celle-ci. Les données doivent être transmises
à
la
collectivité.
Celle-ci a confié au CARlF le soin d'en effectuer le traitement statistique et l'analyse
».
RappOli
d'observations
définitives -
Région
Réunion
-
octobre 2008
29/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Toutefois, le rapport du CARIF-OREF relatif au
«devenir
à
6
mois des
stagiaires de la formation professionnelle sortis en 2003 et 2004
»
mentionne
que:
«
les
éléments rapportés
{..
.]
ne constituent
pas
une évaluation de la qualité des actions de
formation ni de leur pertinence, mais un relevé de données quantitatives visant
à
enrichir
le
débat et alimenter la réflexion des acteurs de la formation professionnelle et
de l'emploi
».
Concernant la situation des stagiaires 6 mois après la sOliie de formation,
il
ressort que 27 % déclarent être en emploi, dont 7 % en contrat aidé, 44 % sont
demandeurs
d'emploi
et ] 7 % poursuivent un parcours de fonnation.
La commission
«Développement
humain»
du Conseil économique et social de
la région Réunion, lors de l'assemblée plénière
du
15
juin 2007 relative au bilan
d'activités et au compte administratif de la région pour l'exercice 2006, a souhaité,
s'agissant de
la
formation professionnelle,
«
Voir se substituer
à
la
culture des chifFes
qui semble
prévaloir
dans toutes les collectivités, une véritable culture de résultats.
Plus que les
sommes
conséquentes investies dans telle ou telle mesure, elle aimerait
pouvoir apprécier
l'impact
des financements engagés.
[.
..]
A
ce
propos, elle préconise
que
le
nouveau
PRDF
adopté en mars
2006
fasse
l'objet
d'une
première évaluation dès
2007,.
ce
contrairement au précédent dont aucun bilan
n'a
été tiré
».
Dans sa réponse au rapport d'observations provisoires afférent au présent
examen de gestion, le président du conseil régional a fait connaître à la chambre que
«la
réalisation du
dispositif
d'évaluation du
PRDF
et les résultats seront livrés
en
avril
2008 avec une application
sur
les actions menées
à
compter de 2008
».
Il explique ainsi les modalités du dispositif d'évaluation récemment mis en
œuvre:
- suivi
par
fiches action
du
PRDF, 20 au
total;
- trois
à
cinq indicateurs sont définis
par
action dont l'analyse,
aSSOClee
aux
objectifs qualitatifs et qualitatifs,
pennettra
de proposer des orientations concrètes sur la
politique
suivie;
- relation directe du suivi avec le pOliai1 fomanoo.org lancé en septembre 2006,
outil de gestion de l'inforn1ation sur l'orientation professionnelle et
l'offre
de fonnation
intégrant un volet plate-forme décisionnelle
à
destination des financeurs ;
- l'agrégation des différentes sources d'infoTI11ation de nature diverse (emploi,
évolution des secteurs économiques, offre de
f0TI11ation
...
) permettra l'élaboration
d'un
système de suivi et de pilotage de
l'ensemble
des dispositifs.
((
Par
ailleurs, la plate-forme régionale d'orientation professionnelle dont
l'objectif
est l'amélioration de la définition des parcours de formation des demandeurs
d'emploi permettra de mettre en réseau les parcours et de constituer une base
d'information
sur
la typologie des publics, la demande et l'offre de formation.
»
Le caractère récent de la
mise
en œuvre
de
dispositifs tendant à améliorer
l'évaluation
de
la politique de
f0TI11ation
professiOlmelle, intégrant des indicateurs
quantitatifs et qualitatifs perfonnants en
vue
de
mesurer
l'efficacité des actions menées,
conduit la chambre à considérer que si les insuffisances en la matière ont perduré, elles
doivent cependant être regardées
à
ce
jour
comme
étant en cours
de
correction.
RappOli d'observations
définitives-
Région Réunion -
octobre 2008
Chambre régionale des comptes de la Réunion
30/36
VI
- Les interventions éconolniques
A - La validation
d'un
guide des procédures pour les aides aux
entreprises
Malgré la publication
d'un
guide des aides aux entreprises en 2002 par la
région, la chambre relevait que le dispositif mis en place demeurait complexe, qu'il se
caractérisait par une absence de cadre contractuel type et que les mécanismes de
contrôle et d'évaluation étaient perfectibles. Dans sa réponse au précédent rapport
d'observations définitives de la chambre, la collectivité indiquait
que:
«
Les services
ont pris bonne note du manque d 'homogénéité des actes d'engagement. Dans le cadre
du
DOCUP 2000-2006, la validation d'un guide des procédures
par
les partenaires
en
charge de
la
gestion des fonds structurels devrait permettre de remédier,
pour
l'avenir,
à
ce constat
».
Depuis lors, un guide des procédures concernant l'ensemble des aides
publiques versées
aux
entreprises privées dans le
cadre de leur programme
d'investissement a été validé. Ainsi, questionnée dans le cadre du présent examen de
gestion, la région a répondu
que:
«
Le guide des procédures, agréé
par
le comité local
de suivi des fonds européens du
7
mai 2003, constitue un manuel de gestion
des
dossiers
de
demande de subvention.
[.
.
.)
A
ce
titre, des outils de gestion ont été établis
sur
la
base
de
documents type
à
utiliser
à
toutes les étapes de la piste d'audit:
à
l'instruction (dossier type de demande),
à
l'engagement (acte d'engagement type) et au
paiement (certificat type) de service fait. Il importe de préciser que
le
respect
de
ces
règles a été constaté
par
les contrôles successifi de
la
Commission Interministérielle
de
Coordination des Contrôles (CICC) en 2004 et 2006
».
Ainsi, les financements européens, substantiels dans ce domaine, ont amené la
collectivité à développer des outils visant à homogénéiser les conventions et à contrôler
le service fait des entreprises privées aidées. En définitive, l'observation antérieure
de
la
chambre peut-elle donc être considérée comme ayant été suivie d'effets.
B - Les procédures d'attribution de subventions dans le domaine de
l'animation économique
En raison de la signature tardive des conventions d'attribution de subventions
et des délais de production de justificatifs trop facilement prolongés, la chambre invitait
la collectivité
à
revoir les procédures d'attribution de subventions afin de mieux
maîtliser les financements accordés et d'inciter les bénéficiaires
à
une meilleure gestion.
La collectivité, dans sa réponse au précédent rapport d'observations définitives de la
chambre, indiquait que la signature tardive des conventions trouvait son origine dans les
budgets prévisionnels des organismes qui parvenaient en général
à
la collectivité
au
cours du premier trimestre de l'année en cours et étaient souvent incomplets. Par
ailleurs, les délais de production des justificatifs étaient prolongés par la région
en
raison des difficultés des cofinanceurs à coordonner leurs actions respectives; ainsi, le
bénéficiaire n'était-il pas en cause.
RappOli d'observations définitives -
Région
Réunion-
octobre 2008
31/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Depuis lors, une ham10nisation des compétences entre le département et la
région dans le domaine touristique a permis une clarification des aides. La collectivité,
dans le cadre du présent examen de gestion, a indiqué
que:
«
Depuis début 2005,
la
région accompagne et coordonne les programmes d'actions des organismes
de
tourisme. Dans
ce
cadre, elle
prend
à
sa charge les subventions jusqu'alors allouées
par
le département
aux
organismes
de
tourisme. Cette réduction du nombre
de
financeurs a contribué
à
améliorer
la
lisibilité
de
l'action publique et accélérer les
délais d'instruction
)).
Par ailleurs, la région a procédé
à
«
la
validation
d'un
cadre d'intervention
régional en faveur des organismes de tourisme
par
la
commission permanente
du
conseil régional lors de sa réunion
du
29
août
2006:
il précise les orientations
stratégiques et fixe les modalités d'intervention de
la
région
[.
..].
De plus, en
complément,
un
document a été élaboré afin de faciliter la constitution des demandes
de
subventions et informer au mieux les organismes de tourisme
[ ...
]
)).
Les documents
cOlTespondants ont été produits
à
l'appui de la réponse.
Enfin, les améliorations dans le domaine des aides à l'animation économique
sont à relier avec
«
l'amélioration de
la
concertation avec les services de
l'Etat:
depuis
2005, au titre
du
DOCUP
2000-2006, les demandes de
co
financement Europe/Région
des organismes de tourisme font l'objet d'une instruction concertée entre
la
Délégation
Régionale
du
Tourisme (DRT) qui en assurait le rôle de service instructeur et les
services
de
la
région. Cela a permis
de
supprimer les instructions parallèles
et
d'accélérer l'examen et l'agrément des dossiers
par
le comité local de suivi des fonds
européens
)).
La chambre avait relevé, sur la base
d'un
contrôle des subventions versées
aux
associations sur le chapitre 961 -articles 657-02 et 657-114- au cours de l'exercice
2005, la persistance de celiains dysfonctionnement et notamment la signature tardive
des conventions, que le président du conseil régional impute désonnais pour l'essentiel
à
des retards dans les demandes
d'aide
de l'espèce.
A cet égard, dans sa réponse au rappOli d'observations provisoires,
il
a indiqué
qu'en
dépit de la rati onali sation des processus d'attribution des subventions qui a été
mise en place,
«certaines
demandes d'organismes pouvant malgré tout parvenir trop
tardivement,
et afin d'améliorer les délais,
il sera proposé aux commissions
compétentes de
la
région de conditionner le versement de l'avance
à
valoir sur
la
subvention allouée aux associations en début d'année,
à
la réception d'une demande
de
subvention au plus tard au mois de janvier
de
l'exercice concerné.
»
C - La c1arificaÜon des compétences dans le domaine agricole
Le principe de la répartition des compétences dans le domaine agricole entre le
département et la région a été adopté en 1990. Aucune harmonisation n'étant intervenue
depuis, la chambre relevait que ce partage des compétences méritait
d'être
clmifié. La
collectivité, dans sa réponse au précédent rappoli d'observations définitives de la
chambre, indiquait que
«
dans le cadre
du
débat d'orientations budgétaires
pour
2004,
et si l'exercice d 'harmonisation des compétences en cours avec le département devait
aboutir, une proposition de transfert au département de l'ensemble des interventions en
matière agricole sera présentée au conseil régional
)).
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
32/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Depuis lors, le conseil régional, par délibération du 8 octobre 2004, s'est
prononcé favorablement sur le transfert
au
département de l'intégralité des interventions
dans les domaines agricole, de la forêt et des aides à 1'habitat, à compter du
1erjanvier 2005.
La région a précisé que
«
le coût budgétaire du transfert de
ces
aides a été
évalué en 2004
à
9,74
M€
En contrepartie,
la
région a reçu le transfert de l'intégralité
des interventions de soutien à l'activité économique, du tourisme ainsi que des
interventions dans le secteur de la pêche,
pour
un coût budgétaire évalué en 2004
à
10,51
M€
Ainsi,
la
région
conserve
l'aquaculture,
le
soutien
à
l'industrie
agroalimentaire
(en
partie
aide
entreprises),
la
recherche
agronomique,
l'aménagement des hauts (APR), les travaux
sur
les propriétés de la région
N.
Les mesures prises par la collectivité allant dans le sens des recommandations
de la chambre, l'anomalie relevée initialement peut donc être considérée comme étant
conigée.
D - Les charges financières de la zone d'activités aéroportuaires
Au-delà des observations relatives à la création et l'aménagement de la zone
d'aménagement concertée pour l'opération
«
zone industrialo portuaire»
de Gillot
(insuffisance dans le pilotage de l'opération, qualification juridique incertaine des
contrats, inexactitudes dans les imputations comptables et bilan financier incertain), la
chambre attirait l'attention de la collectivité sur les charges financières des équipements
de ladite zone en raison de leur éventuelle inutilisation prolongée, sans toutefois
formuler de recommandations particulières.
La collectivité, dans sa réponse au précédent rapport d'observations définitives
de la chambre, indiquait
que:
«
Sur
les obsenJations relatives
à
l'affectation de
la
zone,
le conseil régional
s'est
inscrit dans une démarche de réservation et donc de portage
des terrains stratégiques de la ZAA (vocation export, logistique aéroportuaire
..
.).
Il
s'agit
de
se
garder de toute précipitation en termes de dévolution de
ce
foncier, rare et
lié au développement de
la
plate-forme aéroportuaire, au risque de faire de cette ZAA
une simple zone d'activités.
La
réussite de cet objectif, dans le contexte économique
actuel,
nécessitera du temps. A cet égard,
il est signalé que l'îlot logistique
Saint-Exupéry
s'est
enrichi,
au
cours de
ce
semestre, de trois nouvelles entreprises et de
deux extensions d'activités
N.
La commission permanente du conseil régional, lors de sa réunion du
12
juillet
2002, a décidé de rétrocéder l'ensemble des infrastructures publiques de la zone
d'activités aéroportuaires à la commune de Sainte-Marie, confonnément au dossier de
réalisation de la ZAC. Une enveloppe financière
d'un
montant de 762898,08
€
a été
attribuée à la commune afin de compenser les charges liées à la rétrocession de ces
équipements publics.
Par délibération en date du
15
novembre 2002, le conseil municipal de
Sainte-Marie a approuvé le classement des infi-astructures publiques de la zone
d'activités aéroportuaires dans le domaine public communal ainsi que la reprise de la
gestion des infrastructures, de l'entretien des espaces verts et du réseau d'irrigation
et
d'arrosage. Une enveloppe financière complémentaire
d'un
montant de 100 941,50
€
a
été attribuée à la commune de Sainte-Marie (délibération de la commission pennanente
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
33/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
en date du 28 février 2003), afin de couvrir la réalisation de travaux de remise en état
des réseaux et de la voilie en vue de rétrocéder à la commune des équipements en bon
état de fonctiOlmement.
De
nouveau intenogée sur cette question dans le cadre du présent examen de
gestion, la collectivité régionale a souligné que
«
le
changement
de
nomenclature
budgétaire lié au passage
à
la M71 a permis de clarifier les imputations budgétaires
des dépenses liées
à
la ZAA
)).
S'agissant des équipements publics transférés, la région
souligne qu'
((
ainsi, il n
'y
a plus de charges financières imputables
à
la région. Cette
dernière ne gère que
la
commercialisation des terrains dans
la
perspective d'une
affectation optimale
d'unfoncier
dont l'emplacement est stratégique
)).
Les mesures prises vont dans le sens des recommandations de la chambre.
VII -
La
voirie
A - L'apurement des comptes
21
et 23 pour les travaux d'aménagement
des routes nationales
Jusqu'en
2001,
la
reglün a réalisé des travaux sur les routes nationales,
patrimoine de l'Etat, alors
qu'elle
n'était
titulaire d'aucune délégation de maîtrise
d'ouvrage de la part de ce dernier. Ces incertitudes juridiques, traduites par des
imputations comptables inexactes, avaient amené la chambre
à
souligner la nécessité de
procéder
à
un
apurement comptable des comptes
21
et
23
de la collectivité. La région,
dans sa réponse au précédent rapport d'observations définitives de la chambre, précisait
que
((
s'agissant de l'apurement comptable des comptes
21
et
23,
les travaux sont
en
cours au niveau de
la
direction des finances, ils nécessitent un certain délai puisqu'il
s'agit de remonter sur près d'une vingtaine d'exercices budgétaires et ils devraient
normalement être achevés
pour
la
fin 2003
)).
A ce jour, la collectivité indique que
((
s'agissant
du
redéploiement des
écritures relatives aux travaux
sur
routes nationales sur des comptes d'affectation
définitive, le travail a été retardé en raison de la nécessaire mise en place préalable
de
l'inventaire. Ce dernier ayant été réalisé, le montant
à
apurer comptablement a
pu
être
chifFé
à
950837555,81
€
Toutefois,
afin d'éviter un aller et retour inutile,
l'apurement des comptes
par
la
rétrocession
à
l'Etat, actuellement propriétaire des
routes nationales, a été suspendu dans l'attente du transfert
de
la
compétence routes
nationales
à
la
région qui interviendra
à
compter du 1er janvier 2008. Les montants
ci-dessus ont été imputés
à
un
compte
2151
)).
L'examen
de l'inventaire a permis de s'assurer de la réalisation de ces écritures
comptables. L'anomalie constatée est donc en cours de conection.
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
34/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
B - Les subventions aux communes pour les travaux sur les routes
nationales déclassées
En raison
d'un
manque de rigueur dans l'élaboration et le contrôle
des
conventions passées avec les communes
pour
les travaux sur les routes nationales
déclassées, un sur-financement
par
la région de plusieurs opérations avait été relevé par
la chambre. En réponse
à
ces observations, la collectivité régionale indiquait que
«
bonne note a été prise de ces observations et des instructions en ce sens ont
été
données aux services concernés
pour
les interventions
à
venir
».
Depuis lors, la collectivité a souligné qu'
«
en l'état actuel de ses orientations,
la
région
n'est
plus intervenue en ce domaine depuis
le
second semestre
2006
».
La dernière convention signée et produite par la région porte sur l'opération
d'aménagement de l'ex-RN
1,
entre la ravine des Lataniers et la RD41, réalisée sous la
maîtrise d'ouvrage de la commune de
La
Possession. La convention
(nO
REG
20060696) mentionne, en son article 3, une participation de la région établie sur la base
de l'estimation prévisionnelle des travaux du mois de mai 2005,
à
savoir 1 915 0
Il
€
HT. Fixée
à
un montant de 1 272 927,50
€,
cette participation ne sera versée que lors
du
démarrage des travaux, sur présentation
de
l'ordre
de service,
à
hauteur
de
60
%.
Il
est
par ailleurs précisé que l'état des dépenses réalisées devra être certifié
par
le receveur
municipal et visé par la direction départementale de l'équipement. Enfin, la convention
mentiOlme que
«
dans le cas où le montant de
la
participation régionale versée est
supérieur aux coûts réels constatés,
la
différence sera remboursée
par
la
commune
à
la
région
».
Cette convention n'appelle aucune observation particulière.
Enfin, la collectivité a élargi sa réponse en précisant que,
«
pour
l'ensemble des
intenJentions sous forme
de
subventions
à
verser par
la
région, et dans le cadre
du
guide des procédures en cours d'élaboration,
la
DA
GF
proposera prochainement aux
services un modèle de convention qui reviendra,
pour
l'avenir,
sur
les modalités de
versement trop généreuses en termes d'avance de trésorerie
».
Les mesures prises ou en cours à cet égard peuvent être considérée comme
allant dans le sens des recommandations de la chambre.
Telles sont les observations définitives que la chambre régionale des comptes a
souhaité porter
à
la connaissance de la collectivité.
Rapport d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008
35/36
Chambre régionale des comptes de la Réunion
Annexe
Observations
de
gestion
Corrigée
En
Non
cours
corrigée
l/
Situation
financière:
- augmentation des dépenses de fonctionnement plus rapide
X
que les recettes
- effort d'investissement
en
légère baisse
X
- besoin estimé de recours
à
l'emprunt élevé eu égard aux
X
grands travaux projetés
- maintien de la capacité d'investissement
X
Il/Procédures
budJ:?:étaires
et
comptables:
- inexactitude des imputations budgétaires
X
- tenue de l'inventaire
X
- pratique de l'amortissement
X
- suivi des recettes de subventions
X
- mandats financiers des opérations de mandat
X
Ill!
Fonctionnement
de
la
collectivité:
- mise en place d'un service d'audit et contrôle de gestion
X
- renforcement des moyens de la fonction juridique
X
- modification de certains contrats des agents contractuels de
X
catégorie A
IV/
Interventions
en
faveur
des
lycées:
- La rédaction, l'exécution et le contrôle des conventions de
X
mandat avec les SEM
VI
Formation
professionnelle:
- partenariat avec l'AFPAR
X
- régularisation de la procédure des admissions
en
non-valeur
X
avec le CNASEA
-
élaboration d'une politique d'évaluation des actions de
X
formation professionnelle
Vl/
Interventions
économiques:
- guide des procédures pour les aides aux entreprises
X
- procédures d'attribution de subventions dans le domaine de
X
l'animation économique
- clarification des compétences
en
matière agricole entre le
X
département et la région
- charges financières de la zone d'activités aéroportuaires
X
VII/
Voirie
:
- apurement comptable des comptes
21
et
23
pour les travaux
X
d'aménagement des routes nationales
- subventions aux communes pour les travaux sur les routes
X
nationales déclassées
Total
en
nombre
12
7
3
Rapport d'observations définitives
--
Région Réunion -
octobre 2008
Chambre régionale des comptes de la Réunion
REPONSE
DU
PRESIDENT
DE
LA
REGION
REUNION
(ci-jointe)
Article
L.
241-11, alinéa 4 du code des juridictions financières:
«
Les destinataires du rapport d'observations disposent d'un délai d'un
mois
pour
adresser au greffe
de
la chambre régionale des comptes une réponse écrite.
Dès lors qu'elles ont été adressées dans
le
délai précité, ces réponses sont jointes au
rapport. Elles engagent la seule responsabilité
de
leurs auteurs.
».
RappOli d'observations définitives -
Région Réunion -
octobre 2008