10-14, rue Scheurer Kestner - B.P. 599 - 86021 POITIERS CEDEX
(
05 49 50 01 50 - Télécopie 05 49 41 62 69
- Mél : crc.poitou.charentes@pc.ccomptes.fr
Le Président
Poitiers, le 15 décembre 2006
REF. : N° 988
Rod2
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Le rapport d’observations définitives sur la gestion du Département de la Vienne, arrêté par
la Chambre régionale des comptes le 26 octobre 2006, vous a été notifié le 8 novembre 2006.
En application de l’article L. 241-11 du code des juridictions financières, vous pouviez y
apporter une réponse écrite dans le délai d’un mois suivant sa réception.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d’observations définitives auquel sont
jointes les réponses adressées au greffe de la Chambre.
Ce rapport, accompagné des réponses, devra être communiqué par vos soins à l’assemblée
délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de
celle-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Il devra donner lieu à
un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions
financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première
réunion de l’assemblée délibérante suivant leur réception par la collectivité concernée.
Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
P.J.
: 1 rapport
Nicolas BRUNNER
Monsieur le Président
du Conseil Général de la Vienne
Hôtel du département
BP 319
86008 POITIERS
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE POITOU-CHARENTES
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
GESTION DU DEPARTEMENT DE LA VIENNE
EXERCICES 1997-2004
SEANCE DU 26 OCTOBRE 2006
La Chambre a examiné la situation financière du département de la Vienne et plus
précisément l’impact du transfert de nouvelles compétences sociales, le financement de
l’investissement ainsi que la fiabilité des comptes. La seconde partie du rapport est consacrée à la
cession puis au rachat du Parc du Futuroscope. Enfin, le contrôle a porté sur les politiques sociales :
aide sociale à l’enfance, politique en faveur des personnes âgées et actions d’insertion.
L’entretien préalable prévu par l’article L.241-7 du code des juridictions financières, avec le
président du Conseil général, M. Fouché, a eu lieu le 6 mars 2006. Par courrier du 28 février 2006,
M. Monory, ancien président, a indiqué se faire représenter par M. Fouché.
Lors de sa séance du 27 avril 2006, la Chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été adressées le 28 juin 2006 à Monsieur le Président du Conseil Général et à Monsieur René
Monory, ancien président.
Des extraits des observations les concernant ont été adressées le même jour à la société
Philippe Amaury Editions ainsi qu’à la banque Lazard.
Le Président du Conseil Général a répondu le 29 septembre 2006 après obtention, à sa
demande, d’un délai complémentaire expirant le 30 septembre 2006.
La société Philippe Amaury Editions et la banque Lazard ont respectivement répondu le 23
et le 25 août 2006.
Le Président René Monory n’a pas répondu à la communication de la Chambre.
Lors de sa séance du 26 octobre 2006, la Chambre a arrêté les observations récapitulées dans
le sommaire qui suit :
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
2/51
Sommaire :
1.
La situation financière du département de la Vienne
.................................................................
3
1.1.
Les résultats financiers de la gestion départementale
........................................................
3
1.2.
La section de fonctionnement
...........................................................................................
4
1.3.
La section d’investissement
............................................................................................
12
1.4.
Le financement des investissements
................................................................................
14
1.5.
La consolidation et la fiabilité des comptes
.....................................................................
18
2.
La cession et le rachat du Parc du Futuroscope
.......................................................................
21
2.1.
Historique du Parc du Futuroscope
.................................................................................
21
2.2.
La cession du Parc du Futuroscope
.................................................................................
22
2.3.
La reprise du Parc du Futuroscope par le département
....................................................
23
2.4.
Bilan après création-cession-reprise du Parc du Futuroscope
..........................................
25
3.
L’aide sociale départementale
................................................................................................
27
3.1.
L’aide sociale à l’enfance
...............................................................................................
27
3.2.
La politique en faveur des personnes âgées dans la Vienne
.............................................
31
3.3.
Le volet Insertion du RMI
..............................................................................................
43
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
3/51
1.
L
A SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT DE LA
V
IENNE
La situation financière du département de la Vienne a été examinée au titre des exercices
1997 à 2004. La comparabilité des agrégats et des ratios généralement utilisés a nécessité divers
retraitements en raison d’évènements exogènes de deux ordres : d’une part, la mise en place de la
nouvelle instruction budgétaire et comptable M52 à partir du 1
er
janvier 2003 et d’autre part, les
modifications qui ont affecté le périmètre des compétences départementales ainsi que la structure
des recettes.
Les modifications de périmètre de l’action départementale ont concerné au cours de la
période sous revue l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) depuis le 1
er
janvier 2002 et
depuis le 1
er
janvier 2004, le versement des allocations RMI.
La structure des recettes s’est également trouvée modifiée sous le double effet, d’une part,
des changements intervenus dans la fiscalité départementale et du reclassement des compensations y
afférentes en DGF en 2004 et en second lieu, de la part croissante des recettes visant à compenser
les nouvelles compétences exercées par le département de la Vienne.
La section d’investissement a donné lieu également à retraitements de manière à faire
apparaître les politiques conduites par le département. L’analyse de cette section a permis de déceler
des mouvements comptables qui affectent significativement le niveau des résultats ; en particulier,
le sort réservé à l’emploi des recettes liées à la cession des titres « Futuroscope » en 2000.
En raison de leur caractère significatif, certains flux financiers entre le budget principal et les
budgets annexes ont été intégrés à l’examen de la situation financière du département pour
expliciter, le cas échéant, le niveau des résultats dégagés ou l’endettement.
Tant en ce qui concerne la section de fonctionnement que la section d’investissement, la
Chambre n’a pas limité son examen aux grands agrégats habituellement dégagés et commentés. Elle
s’est également attachée à apprécier la fiabilité des comptes et la validité de certains mouvements
comptables.
1.1.
L
ES RESULTATS FINANCIERS DE LA GESTION DEPARTEMENTALE
Le tableau 1 récapitule les résultats de la gestion départementale de 1997 à 2004, tels qu’ils
figurent aux comptes administratifs, incorporant les reports d’un exercice sur l’autre.
Jusqu’en 2002, dernier exercice où s’applique la procédure du prélèvement d’une section à
l’autre au cours du même exercice, il est constaté que le report en section de fonctionnement est
supérieur au déficit reporté en investissement. Le résultat global présente une confortable stabilité.
En 2003, le résultat global présente un déficit de 1,253 M€ qui résulte d’une forte réduction des
recettes liée à la chute des recettes réelles en investissement.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
4/51
Tableau 1
FONCTIONNEMENT
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Recettes
158 076
165 611
168 265
165 136
168 800
188 181
224 810
261 721
Dépenses
152 766
160 960
161 548
170 480
168 125
190 410
206 209
235 763
Résultat de l'exercice
5 311
4 651
6 717
-
5 344
675
-
2 228
18 602
25 958
Report de l'exercice
antérieur
27 267
32 577
37 228
43 946
38 602
39 277
37 048
15 250
Résultat de clôture
32 577
37 228
43 946
38 602
39 277
37 048
55 650
41 208
INVESTISSEMENT
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Recettes
81 301
82 897
81 026
147 916
114 718
142 969
122 065
140 065
Dépenses
92 252
87 032
89 518
142 313
113 689
139 743
146 915
120 618
Résultat de l'exercice
-
10 951 -
4 135
-
8 492
5 603
1 029
3 227
-
24 850
19 447
Report de l'exercice
antérieur
-
18 335
-
29 286
-
33 421
-
41 913
-
36 310
-
35 280
-
32 054
-
56 903
Résultat de clôture
-
29 286 -
33 421
-
41 913
-
36 310
-
35 280 -
32 054
-
56 903
-
37 457
RESULTAT GLOBAL
3 291
3 807
2 033
2 292
3 997
4 995
-
1 253
3 751
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
A partir de l’exercice 2000, les résultats dégagés ne sont pas significatifs en raison du choix
comptable contestable réservé aux placements financiers réalisés par le département en réemploi des
fonds qui provenaient de la vente des actions du groupe « Futuroscope » (cf. 1.5.2).
En faisant abstraction des mouvements comptables liés à ces placements et en tenant compte
des titres encore détenus au 31 décembre 2004, qui constituent une véritable réserve de 10 M€ pour
la département, le résultat global à la clôture de l’exercice 2004 s’établirait à 13,7 M€, au lieu de
3,7 M€.
Le passage à la nomenclature M52 en 2003, a supprimé le prélèvement sur la section de
fonctionnement au profit de la section d’investissement. Il a impacté positivement les résultats de
fonctionnement en 2003 et 2004. En contrepartie, le résultat d’investissement de 2003 a été minoré
de cette ressource ; celui de 2004 ayant en revanche bénéficié pour la première fois de l’affectation
du résultat de 2003.
Après les retraitements utiles pour une meilleure appréhension des résultats financiers, la
situation du département de la Vienne n’appelle pas d’observations particulières à la clôture de
l’exercice 2004. Cette appréciation devra cependant être complétée en fonction notamment des
engagements financiers (opération de reprise du Parc du Futuroscope), des marges de manoeuvre
autorisées par l’autofinancement et du niveau d’endettement du département de la Vienne.
1.2.
L
A SECTION DE FONCTIONNEMENT
L’évolution des masses réelles met en évidence une croissance des dépenses réelles (+74 %)
plus importante que celle des recettes réelles de fonctionnement (+60 %).
Tableau 2
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Recettes réelles de fonctionnement
156 764
164 364
168 203
164 896
167 111
186 531
203 784 251 464
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
107
105
107
119
130
160
Dépenses réelles de fonctionnement
109 403
115 020
121 182
118 383
118 945
142 237
160 964 190 623
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
111
108
109
130
147
174
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
5/51
Cette évolution résulte notamment du contexte législatif qui a modifié le périmètre de
l’action départementale : mise en application en 2002 de l’allocation personnalisée d’autonomie
(APA) qui représente une charge de l’ordre de 25 M€, versement par le département du revenu
minimum d’insertion (RMI) à partir de 2004 pour un montant de 30 M€, ou financement du service
départemental d’incendie et de secours (SDIS) qui s’est traduit par une participation croissante
(multipliée par 4 entre 1997 et 2004 pour atteindre 6,2 M€).
Cependant, le département de la Vienne dégage de manière assez constante une épargne
brute de l’ordre de 50 M€ par an.
1.2.1.
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement, hors prélèvement pour la section d’investissement, ont été
reclassées, dans le tableau suivant, de manière à faire ressortir les tendances les plus significatives.
Tableau 3
Dépenses de fonctionnement
1
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
011 charges générales
26 411
27 601
28 697
25 184
24 456
28 355
28 563
26 277
dont transports scolaires et publics
12 825
13 233
13 666
11 028
11 624
11 810
12 917
12 283
012 charges de personnel
23 340
24 546
25 184
27 626
29 063
32 391
33 229
35 048
dont assistantes maternelles
6 353
7 068
7 565
8 324
8 713
9 991
10 548
11 015
65 contingents et participations
55 880
59 336
63 034
62 442
62 128
78 597
95 860
126 584
dont allocations PSD / APA
-
1 386
2 715
3 124
3 692
18 235
24 776
24 309
dont allocations RMI
-
-
-
-
-
-
-
30 598
dont contingent service incendie
1 509
1 398
2 467
2 150
2 210
2 224
5 734
6 230
66 frais financiers
3 771
3 524
4 267
3 131
3 298
2 895
3 312
2 715
67 dépenses exceptionnelles
25
124
13
17
16
47
17 155
18 763
dont valeurs comptables des
immobilisations cédées
-
-
-
-
-
-
16 554
17 924
68 dotations aux amortissements
20 404
20 583
22 344
22 578
23 158
24 903
27 812
25 391
Total
129 831
135 714
143 538
140 978
142 119
167 188
205 931
234 777
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
111
109
109
129
159
181
Reconstitution des chapitres sur la base d'une permanence des imputations
milliers d'euros
L’évolution constatée, soit une augmentation de 81 % sur la période, doit être relativisée. En
effet, les nouvelles compétences dévolues au département (APA en 2002, RMI en 2004) et les
modifications apportées par la nouvelle nomenclature comptable en 2003 (mouvements liés à des
éléments de patrimoine comptabilisées en charges exceptionnelles) expliquent à elles seules plus de
la moitié de l’augmentation des dépenses de fonctionnement sur la période 1997-2004.
A périmètre constant, c’est-à-dire abstraction faite des nouvelles compétences et des charges
exceptionnelles, partiellement compensées par l’Etat pour les premières et équilibrées en recettes
pour les secondes, les dépenses de fonctionnement représentent 162 M€ en 2004. De la sorte, les
dépenses de fonctionnement ont cru de 32 M€ en sept ans, ce qui représente une augmentation
modérée de 4,6 % par an, avec toutefois une accélération en fin de période.
Le ratio des dépenses réelles de fonctionnement rapporté au nombre d’habitants est, dans le
département de la Vienne, de 356,60 € par habitant en 2002, qu’il y a lieu de comparer à une
moyenne nationale de 447,50 € la même année, soit un écart de 20 % au bénéfice du budget
départemental. Rapporté à la totalité de la population du département de la Vienne, cet écart
représente un montant tout à fait significatif de l’ordre de 36 M€.
1
Note méthodologique : la répartition peut présenter des différences suite à la transposition de la M51 en M52 ; le
prélèvement pour la section d’investissement n’est pas intégré au total.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
6/51
Les charges de personnel et les contingents et participations, dont l’aide sociale, constituent
les postes les plus importants des dépenses de fonctionnement.
Les dépenses de personnel
En volume, les dépenses de personnel représentent le second poste des dépenses de
fonctionnement du département de la Vienne (15% en 2004).
Tableau 4
Charges de personnel
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Personnels titulaires
9 936
10 242
10 325
11 075
11 572
12 650
13 596
14 605
Assistantes maternelles
-
-
-
-
-
-
-
8 015
Personnel non titulaire
2 390
2 443
2 396
2 913
3 023
3 379
2 820
2 684
Vacataires, emplois aidés
-
13
80
315
367
327
285
254
Charges et cotisations
4 341
4 474
4 509
4 733
5 066
5 677
5 866
9 316
Indemnités et CPA
320
305
309
267
322
367
114
173
Total charges de personnel
16 987
17 478
17 619
19 302
20 350
22 399
22 681
35 048
Evolution (base 100 en 1997)
100
103
104
114
120
132
134
206
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
L’augmentation sensible constatée en 2004 résulte de l’intégration, à partir de cet exercice,
des rémunérations des assistantes maternelles précédemment comptabilisées dans un autre chapitre
de dépenses (« participations et prestations au bénéfice de tiers »).
Les rémunérations des assistantes maternelles, dont le nombre a peu varié en fin de période
examinée, sont
passées, charges sociales comprises, de 6,3 M€ en 1997 à 11 M€ en 2004. Elles ont
contribué à hauteur de 40 % à l’augmentation globale des charges de personnel. Si l’on fait
abstraction de ces rémunérations, la hausse des charges de personnel est de 41 % sur la période
1997-2004 soit une augmentation moyenne de l’ordre de 5 % par an.
Outre les majorations liées aux revalorisations des traitements, l’évolution des charges de
personnel résulte des recrutements qui ont représenté quelque 150 emplois équivalent temps plein,
particulièrement dans les filières administrative et médico-sociale, cette dernière ayant été renforcée
à l’occasion de la mise en oeuvre de l’APA.
En 2004, les charges de personnel représentent 15 % des dépenses de fonctionnement ; ce
ratio demeure inférieur à celui des autres départements appartenant à la même strate de population
de 250 000 à 500 000 habitants, dont le taux ressort à 18 %.
Les contingents et participations
Premier poste de dépenses de fonctionnement, le chapitre « contingents et participations »
réunit l’ensemble des transferts versés aux tiers, récapitulés dans le tableau 5. Pour permettre une
comparabilité satisfaisante pour l’analyse de l’évolution de ce chapitre important de dépenses, ont
été exclues les charges de transport et celles des assistantes maternelles.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
7/51
Tableau 5
Contingents et participations
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Frais séjours et stages
30 720
31 859
31 187
32 460
32 012
33 546
39 548
39 852
Allocations personnes âgées
4 412
4 167
4 453
4 128
4 372
18 545
24 776
24 756
dont PSD et APA
-
1 386
2 715
3 124
3 703
18 235
24 776
24 756
Allocations pers. handicapées
2 173
2 227
2 260
2 297
2 436
2 652
2 888
2 878
Allocations RMI
-
-
-
-
-
-
-
30 598
Actions d'insertion RMI
1 812
1 913
2 062
2 012
2 089
2 241
2 070
2 063
Autres allocations
1 441
1 457
1 516
1 866
2 219
2 442
2 436
2 788
Etablissements d'enseignement
2 853
2 913
3 004
3 094
3 195
3 299
3 388
3 469
Service incendie
1 509
1 398
2 467
2 150
2 210
2 224
5 734
6 230
Subventions
4 935
5 254
6 101
6 632
6 836
7 138
7 247
7 756
Remb. de frais à collectivités
636
697
735
542
560
481
455
783
Honoraires médicaux
1 201
1 789
2 577
726
170
16
17
-
Indemnités et formation élus
912
957
995
1 002
1 033
1 039
1 485
1 500
Autres participations
3 276
4 718
5 677
5 534
5 013
5 135
5 817
3 911
Total
55 880
59 348
63 033
62 442
62 145
78 757
95 861
126 583
Evolution (base 100 en 1997)
100
106
113
116
111
145
172
227
Source : comptes de gestion et comptes administratifs
milliers d'euros
Il ressort du tableau une augmentation de 127 % sur la période 1997-2004. Cette hausse
importante résulte principalement des versements de l’APA et du RMI. Hors ces allocations,
l’évolution de ce poste de dépenses est resté contenue : 29 % sur la période, soit une croissance
annuelle moyenne de 3,5 %.
Dans le cadre de l’aide sociale, les frais d’hospitalisation et forfaits journaliers,
d’hébergement en foyers de l’enfance, en maison de retraite et en centres d’aide par le travail pour
handicapés constituent la première dépense. Même si leur part s’est amenuisée, de 51% en 1997 à
31% en 2004, ces dépenses ont augmenté de 30 % sur la période. Jusqu’en 2003, le deuxième poste
correspond aux allocations pour les personnes âgées : les dispositifs qui se sont succédé ont entraîné
un alourdissement important de la charge, qui est passée de 4,4 M€ en 1997 à 24,8 M€ en 2003 et
2004. En 2004, le versement des allocations du RMI, de l’ordre de 30,5 M€, a accru
significativement la masse globale des allocations.
S’agissant des contingents, la dépense la plus importante est la participation au SDIS de la
Vienne, qui a connu une très forte augmentation consécutive à la « départementalisation » de
l’établissement public et à son nouveau mode de financement. Suite au gel des contributions des
communes et des EPCI, la contribution du département est passée de 1,5 M€ en 1997 à 6,2 M€ en
2004 (+315 %). Le SDIS a choisi de ne pas emprunter pour financer ses équipements. Dorénavant,
le département a un rôle prépondérant dans sa gestion et son financement, qui exigent une
concertation et une programmation pluriannuelle.
Les dépenses sociales
En matière d’aide sociale, le champ d’intervention des départements s’est élargi depuis 1983.
Les conseils généraux ont pris en charge les programmes départementaux d’insertion pour les
allocataires du Revenu Minimum d’Insertion (RMI), à la suite des lois de 1988 et de 1992. Depuis
le 1
er
janvier 2004, l’Etat a transféré aux départements le versement de l’allocation RMI. Pour
favoriser l’autonomie des personnes âgées dépendantes, le législateur
2
a confié aux départements la
mise en oeuvre de la nouvelle allocation personnalisée d’autonomie (APA) qui s’est substituée aux
prestations antérieures (Allocation Compensatrice pour Tierce Personne et Prestation Spécifique
2
Loi n° 2001-647 du 20/07/2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à
l'allocation personnalisée d'autonomie (APA)
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
8/51
Dépendance) et a élargi le nombre des bénéficiaires. L’Etat assume, depuis 2000, la prise en charge
des dépenses de santé des plus démunis, au moyen de la couverture maladie universelle (CMU)
3
.
Comme l’ensemble des départements
4
, la Vienne consacre plus de 60% de ses dépenses
réelles de fonctionnement à l’aide sociale. Avec le versement de l’allocation RMI, ce taux atteint
70%. Le montant des dépenses brutes a doublé de1997 à 2004, passant de 65 M€ à 131 M€.
En contrepartie, les départements perçoivent des recettes liées à ces dépenses :
•
recouvrements auprès des bénéficiaires, ayants droit et successions ;
•
contributions d’autres collectivités ;
•
dotations de l’Etat pour compenser les transferts de compétences (DGF compensant les
contingents d’aide sociale, part de la Taxe intérieure sur les produits pétroliers) ;
•
fonds de financement de l’APA.
Dans la Vienne, ces recettes ont représenté 21 M€ en 1997 et 36 M€ en 2003. Elles ont
atteint 70 M€ en 2004, avec le versement de la part TIPP.
Tableau 6
Dépenses nettes d'aide sociale
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total des dépenses brutes
65 243
68 264 70 893 68 939 70 313 88 533
99 442 131 334
Total des recettes affectées à l’aide sociale
21 433
21 961 21 894 22 083 22 076 27 670
36 918
70 475
Total des dépenses nettes
43 811
46 303
48 999
46 857
48 237
60 938
62 524
60 859
milliers d'euros
Après déduction de l’ensemble de ces recettes, les dépenses d’aide sociale à la charge du
département s’avèrent relativement stables jusqu’en 2001. Néanmoins, les dépenses nettes ont
augmenté de 17 M€ entre 1997 et 2004, particulièrement affectées par la hausse de 12,7 M€ de 2001
à 2002 (+ 29%) qui coïncide avec la mise en oeuvre de l’APA en 2002. Si le département de la
Vienne consacre aux dépenses sociales une part moindre, par habitant, que la moyenne des
départements, la progression des dépenses sociales nettes, sur la période 1999 à 2004,
est quatre
fois plus forte dans la Vienne qu’au plan national. (Cf. ANNEXE 1)
Compte tenu du montant croissant des dépenses d’aide sociale, le Conseil général a mis en
place des contrôles sur l’utilisation des crédits et l’évaluation des coûts : un contrôleur de gestion a
été recruté à cette fin.
1.2.2.
Les recettes de fonctionnement
Tableau 7
Recettes de fonctionnement
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
70 exploitation & domaine
796
380
4
4
3
29
286
408
72 travaux en régie
74
57
78
79
-
385
-
39
73 impôts et taxes
88 129
94 662
97 614
95 941
87 171
91 126 101 407 138 970
74 dotations Etat
38 990
40 399
44 408
56 804
68 536
75 414
90 297
90 566
74 participations
22 993
23 462
23 015
11 788
11 081
16 407
11 089
10 291
75 autres produits de gestion
5 781
5 404
3 084
279
319
3 170
705
11 190
76 produits financiers
1 274
1 226
18
204
1 646
1 618
485
371
77 produits exceptionnels
14
6
19
10
10
1
20 263
8 900
Total
158 052
165 595
168 240
165 110
168 768
188 150
224 533
260 735
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
106
104
107
119
142
165
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
3
Loi n° 99-641 du 27/07/1999 portant création de la Couverture Maladie Universelle (CMU)
4
Source : Ministère de la Santé et de la Solidarité, DREES, document de travail n° 81, avril 2005, p. 8
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
9/51
Au cours de la période sous revue, les produits de fonctionnement ont été affectés par de
multiples réformes qui ont significativement modifié leur répartition entre recettes propres et
transferts (dotations). Le tableau 7 reprend par chapitre les recettes perçues par le département au
cours de la période 1997-2004.
Au regard de l’évolution des recettes de fonctionnement, doivent être distinguées deux
périodes :
•
la première, de 1997 à 2001, est marquée par une grande stabilité ;
•
la seconde, relative aux trois derniers exercices, est marquée par une forte progression
résultant essentiellement des recettes perçues du Fonds de financement de l’APA à partir
de 2002, de la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) à compter de 2004 et de
produits exceptionnels, contreparties d’opérations d’ordre équilibrées en dépenses.
La majoration ainsi constatée de 65 % ne reflète donc pas complètement l’accroissement des
produits directement disponibles pour l’action départementale. En effet, au cours des trois derniers
exercices, le département a perçu des recettes destinées notamment à compenser en tout ou partie les
compétences nouvelles, l’APA ou les allocations de RMI.
Les contributions directes
Des modifications structurelles ont affecté les diverses catégories de recettes de
fonctionnement. Ainsi, les contributions directes qui représentent près de la moitié des recettes
réelles de fonctionnement évoluent de la manière suivante :
Tableau 8
Evolution des contributions directes
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Contributions directes
57 494
62 695
63 903
64 226
65 686
67 985
76 187
81 319
Dotations de compensation de l'Etat
9 375
10 509
10 666
13 653
14 508
17 775
17 792
7 145
Total contributions et compensations
66 869
73 204
74 569
77 879
80 194
85 760
93 979
88 464
Evolution (base 100 en 1997)
100
109
112
116
120
128
141
132
Rappel des recettes réelles de fonct.
158 038 165 589 168 221 165 100 168 757 188 148 204 269 251 835
Part des contributions directes / RRF
42%
44%
44%
47%
48%
46%
46%
35%
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
Le décrochage observé en 2004 résulte de l’intégration de certaines compensations fiscales
dans la dotation générale de fonctionnement (DGF). En revanche, les produits de la fiscalité directe
locale découlent des décisions de l’assemblée départementale. En dépit de bases fiscales inférieures
à la moyenne nationale, les taux d’imposition restent modérés et inférieurs aux moyennes nationales
quelque soit la nature de l’impôt en cause comme l’indique le tableau qui suit :
Tableau 9
Taux des contributions
1999
France
1999
2000
2001
2002
2003
2004
France
2004
Taxe d'habitation
5,69%
5,94%
5,35%
5,30%
5,46%
5,90%
6,08%
6,35%
Taxe foncière propriétés bâties
6,65%
8,15%
6,25%
6,19%
6,38%
6,89%
7,10%
8,84%
Taxe foncière propriétés non bâties
13,12%
19,78%
12,33%
12,21%
12,58% 13,59%
14,00%
21,72%
Taxe professionnelle
5,84%
6,74%
5,49%
5,44%
5,60%
6,05%
6,23%
7,47%
Sources : comptes administratifs, statistiques DGCL (moyenne France métropolitaine)
Les taux d’imposition ont été réduits en 2000 et 2001 à la suite de la cession du Parc du
Futuroscope. Cependant, les augmentations votées au titre des années 2002 à 2004 les ont ramenés à
un niveau proche de celui de 1999. Entre 2000 et 2004, les produits fiscaux progressent deux fois
plus (29 %) par rapport à la moyenne nationale (15 %). Malgré ce rattrapage, le produit de la
fiscalité directe par habitant demeure, dans le département de la Vienne, nettement inférieur à la
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
10/51
moyenne nationale. Il représente 201,60 € contre 259,30 €, soit un écart de 29 % ; en 2000, il était
de 156,60 € contre 225,60 €, l’écart étant alors de 44 %. Le niveau actuel de la fiscalité directe
locale confère, en tant que de besoin, une réelle marge de manoeuvre à l’assemblée départementale.
Les taxes et impôts indirects
S’agissant des taxes et des impôts indirects, ce poste de recettes a également connu dans ses
composantes des évolutions contrastées liées aux modifications législatives telles que la suppression
de la « vignette automobiles » intégrée dorénavant à la dotation générale de décentralisation (DGD)
ou le versement d’une fraction de la TIPP en compensation du versement des allocations du RMI
par le département, à partir de l’année 2004. A ce titre, le Conseil général a perçu 28 M€ de TIPP
alors que le montant des allocations de RMI versées au cours de la même année s’élève à 30,6 M€.
La différence de 2,6 M€ a été financée par le département, en attendant le versement du reliquat par
l’Etat, lequel n’est intervenu qu’en 2005.
La part départementale sur les droits de mutation a vu son rendement très sensiblement
amélioré au cours de la période 1997-2004, avec une accélération très nette à partir de 2002 : son
produit est passé de 14,6 M€ à 25,7 M€ (+76%). Ce surplus de recettes est à mettre au crédit d’un
marché immobilier particulièrement dynamique qui, en cas de recul, entraînerait une diminution des
recettes départementales, avec effet immédiat.
Les dotations
Les dotations de l’Etat, dont les montants sont recensés dans le tableau 10, représentent près
du tiers des recettes réelles du département.
Tableau 10
Dotations
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Dotation forfaitaire des départements
7 452
7 582
7 896
8 011
8 384
9 045
9 451
42 912
Dotation de péréquation
8 409
8 255
8 380
20 325
8 189
8 414
8 586
4 769
DGF contingent aide sociale
-
-
-
-
12 160
12 657
12 950
20 966
DGF garantie progression minimale
-
160
-
96
84
21
-
-
Dotation générale de décentralisation
13 755
13 893
17 466
14 720
25 211
27 502
28 215
3 180
Participation du Fonds de financement APA
-
-
-
-
-
6 076
13 327
11 612
Total
29 615
29 890
33 742
43 151
54 028
63 716
72 529
83 439
Evolution (base 100 en 1997)
100
101
114
146
182
215
245
282
Part des contributions directes / RRF
19%
18%
20%
26%
32%
34%
36%
33%
Source : comptes administratifs
milliers d'euros
Elles ont fait l’objet de plusieurs réformes récentes. La première a trait à la suppression du
contingent d’aide sociale précédemment versé par les communes et remplacé par une dotation de
l’Etat après réduction de la DGF des communes. La seconde a modifié la dotation forfaitaire des
départements en y intégrant, à partir de 2004, les montants correspondant à la compensation de
la « part salaires » de la taxe professionnelle, de la part « impôts ménages » et 95% de la dotation
générale de décentralisation. En dernier lieu, depuis 2002, les dotations comprennent la participation
du Fonds de financement de l’APA.
Les multiples réformes qui ont touché les transferts reçus de l’Etat associées aux nouvelles
compétences ont sensiblement modifié la composition des recettes au détriment de celles sur
lesquelles le département peut agir de sa propre initiative. Cette nouvelle donne doit être prise en
considération en ce qui concerne la stratégie financière du département.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
11/51
1.2.3.
La capacité d’autofinancement brut
L’autofinancement brut est égal à la différence entre les produits réels de fonctionnement
(hors cessions d’immobilisations) et les charges réelles (charges de gestion et frais financiers)
donnant lieu respectivement à encaissement et décaissement. Il représente l’excédent dégagé par la
section de fonctionnement au cours d’un exercice. Il est destiné à couvrir le remboursement en
capital des emprunts, à financer les investissements et à alimenter le fonds de roulement. Au cours
de la période sous revue, l’autofinancement a varié comme suit :
Tableau 11
CG 86 - Budget principal
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Résultat de fonctionnement
5 311
4 651
6 717 -
5 344
675 -
2 228
18 602
25 958
Produits exceptionnels (-)
14
6
19
10
10
1
20 263
19 077
Dépenses exceptionnelles (+)
25
124
13
17
16
47
17 155
18 763
Dotations aux amortissements (+)
20 404
20 583
22 344
22 578
23 158
24 903
27 812
25 391
Prélèvement en fonctionnement (+)
22 910
25 230
17 984
29 476
25 974
23 190
-
-
Capacité d'autofinancement brut
48 636
50 581
47 040
46 717
49 812
45 911
43 306
51 035
Evolution (base 100 en 1997)
100
104
97
96
102
94
89
105
Source : comptes de gestion
En italique, données retraitées
En milliers d'euros
Capacité d'autofinancement brut
(millions d'euros)
-
50
100
150
200
250
300
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Dépenses et recettes
38
40
42
44
46
48
50
52
Autofinancement brut
Recettes réelles de
fonctionnement
Dépenses réelles de
fonctionnement
Autofinancement brut
La progression des charges réelles étant plus forte que celle des recettes de fonctionnement,
progression s’accentuant à partir de l’exercice 2002, l’autofinancement brut a été marqué par un
repli de 11 % entre 1997 et 2003. En 2004, la situation s’inverse avec une progression de 18 %
(+7,7 M€) qui maintient cependant un niveau proche de celui de 1997. La cause de ce ressaut n’est
pas la part de la TIPP (28 M€), mais plutôt la vigueur du marché immobilier qui a généré une hausse
des droits de mutation (4,4 M€) et la réforme des dotations de l’Etat et des compensations fiscales
(5,5 M€). Aussi, cette amélioration doit-elle être considérée comme conjoncturelle et ponctuelle.
Se situant autour de 50 M€, la capacité d’autofinancement brut est relativement stable sur la
période, la progression des dépenses de gestion étant compensée par celles des recettes de
fonctionnement. Il est néanmoins observé que l’équilibre de la section de fonctionnement tend à se
rigidifier. Outre une baisse en euro constant, cet indicateur fondamental des marges de manoeuvre
du département subit une dégradation tendancielle au regard du niveau de l’autofinancement
rapporté aux recettes réelles de fonctionnement.
Tableau 12
Taux d’épargne
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Autofinancement / RRF
30,8%
30,5%
28,0%
28,3%
29,5%
24,4%
21,2%
21,1%
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
12/51
1.3.
L
A SECTION D
’
INVESTISSEMENT
Les dépenses d’équipement ont été reclassées en fonction de leur objet, sur la période la plus
récente (2000-2004). Le tableau 13, détaillé en ANNEXE 2, distingue ainsi cinq catégories de
dépenses d’investissement, permettant de distinguer les dépenses d’équipement et les subventions,
les opérations exceptionnelles ou financières, les acquisitions des valeurs du Trésor, l’annuité
d’emprunt et les mouvements comptables d’ordre au sein de la section d’investissement.
Tableau 13
Dépenses d'investissement de l'exercice
2000
2001
2002
2003
2004
Dépenses d'équipements et subventions
48 002
59 039
61 971
59 033
65 555
Opérations exceptionnelles et/ou financières
11 601
9 055
26 320
26 177
23 815
Acquisition de valeurs du Trésor
27 190
27 440
24 382
10 299
9 987
Capital de l'annuité (hors droit de tirage)
5 360
5 438
5 593
6 171
7 499
Opérations d'ordre
50 161
12 717
21 476
45 235
13 762
Total
142 313
113 689
139 743
146 915
120 618
Evolution (base 100 en 1997)
100,0
79,9
98,2
103,2
84,5
milliers d'euros
Sur la période la plus récente, l’évolution des dépenses d’investissement est marquée par de
très fortes variations, qui correspondent principalement aux opérations financières suivantes :
•
2000 : acquisition puis cession de titres financiers (OAT) puis acquisition d’autres titres
financiers (BTAN) ;
•
2001 : cession et acquisition des titres financiers ;
•
2001 : effort financier accentué pour des équipements (voirie, enseignement…) ;
•
2002 : cession et acquisition des titres financiers pour un montant moindre ;
•
2002 : acquisition des actions de la SEM nouvelle du Futuroscope ;
•
2003 : remboursement des dotations en contrepartie d’un prêt accordé au budget annexe
« Locations hôtel d’entreprises » ;
•
2004 : cession et acquisition des titres financiers ;
•
2004 : opérations comptables relatives à la cession de l’immeuble « Arobase 4 ».
Les masses recensées qui comprennent les mouvements d’ordre, ainsi que les mouvements
financiers et les opérations exceptionnelles ne sont pas significatives de l’effort départemental
d’équipement. Seront examinées ensuite les mouvements financiers dont les enjeux peuvent être
déterminants pour les équilibres financiers futurs.
1.3.1.
Les dépenses réelles d’équipement
Les dépenses réelles d’équipement présentent une croissance de 37 % sur la période.
Tableau 14
Dépenses d'équipement
2000
2001
2002
2003
2004
Travaux et équipements pour les services
4 382
5 950
5 791
3 954
4 631
Culture, vie sociale, sports et loisirs
3 747
3 066
3 312
3 492
6 204
Développement économique et touristique
5 513
4 114
5 118
3 571
4 028
Enseignement et formation
6 527
12 781
13 863
12 881
12 147
Voirie
13 146
20 366
18 063
21 148
23 606
Réseaux et infrastructures
14 303
12 061
15 178
13 109
13 677
Equipements sanitaires et sociaux
384
702
646
879
1 262
Total des dépenses d'équipement
48 002
59 039
61 971
59 033
65 555
Evolution (base 100 en 1997)
100,0
123,0
129,1
123,0
136,6
milliers d'euros
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
13/51
Il est ainsi relevé un accroissement sensible, à partir de 2001, des dépenses consacrées aux
travaux de voirie et au secteur de l’enseignement et de la formation. Le Conseil général de la Vienne
a accru ses dépenses réelles d’équipement de 10 M€ à 16 M€ par an par rapport à 2000, soit plus de
53,5 M€ cumulés sur les exercices 2001 à 2004.
Le doublement de l’effort consenti dans le domaine de l’enseignement et de la formation
entre 2000 et 2004 résulte essentiellement des participations croissantes du département à
l’implantation de filières et à l’équipement d’établissements d’enseignement supérieur.
Les sommes
allouées ont progressé de 1,6 M€ en 2000 à 5 M€ en 2004. Quelque 6 M€ par an sont consacrés à la
rénovation et à l’informatisation des collèges, soit une moyenne de 400 € par élève en collège
public, alors que ce montant est estimé à 843 € au plan national (référence 2003).
Les travaux de voirie représentent, de 2001 à 2004, la principale dépense d’investissement
du département de la Vienne. La voirie départementale compte, avant le transfert des routes
nationales à intervenir, près de 4 500 km. La période est marquée par une forte progression, à partir
de 2001, des dépenses dédiées à ce secteur. Sur un montant total de 96,3 M€ sur 5 ans, 77 M€ ont
été investis dans la voirie départementale. Le solde a été employé à des cofinancements concernant
le réseau national (8,5 M€ en 5 ans) et à des subventions de l’ordre de 2 M€ par an pour financer des
travaux communaux. Le montant moyen des dépenses de voirie par kilomètre ressort, en 2003, à 3
700 € que l’on peut comparer à la moyenne nationale qui s’établit à 8 687 € la même année. La
différence peut s’expliquer, au moins en partie, par la part importante d’un réseau national
structurant et particulièrement sollicité dans le département de la Vienne et par un réseau
départemental qui n’exigerait pas d’ouvrages complexes et coûteux.
Le département intervient également en matière d’infrastructures en finançant, pour
l’essentiel par voie de subventions (64 M€ sur la période 2000-2004), les réseaux communaux tels
que notamment voirie, assainissement ou la couverture de la téléphonie mobile.
Au cours de la période, le département a également investi dans la rénovation de l’aérogare
de Poitiers et dans la construction de la gare TGV du Futuroscope. S’agissant de ce dernier
équipement, le département a décidé de construire une gare TGV reliée directement par une
passerelle au parc de loisirs afin de favoriser l’accès au Futuroscope. Cet équipement dont les coûts
ont été principalement supportés au cours des années 1999- 2001 a représenté un investissement de
9,3 M€. Si l’on considère que la gare du Futuroscope a vocation à desservir principalement le parc
de loisirs et que la plupart des voyageurs sont comptabilisés deux fois puisqu’ils repartent, le même
jour, par la même gare qu’à leur arrivée, ce n’est guère plus de 100 000 voyageurs, la meilleure
année c'est-à-dire 2001, qui ont utilisé cet équipement pour se rendre au Futuroscope. Sur la période
2000-2004, la moyenne annuelle peut être estimée à 75 000 voyageurs. La fréquentation s’est donc
révélée décevante.
Tableau 15
Fréquentation de la gare TGV
2000
2001
2002
2003
2004
Nombre de voyageurs en montée et descente
115 862
215 489
180 700
121 701
117 478
Evolution (base 100 en 2000)
100,0
186,0
156,0
105,0
101,4
Source : Direction SNCF - Bordeaux
Par son utilisation contra cyclique, cet équipement connaît une fréquentation limitée. S’il est
malaisé de mesurer la pertinence de ce projet au moment de sa décision, on peut néanmoins évaluer
à 4 € par voyageur le coût supporté par le département pendant la période d’amortissement.
5
Le
département relève cependant un léger redressement de la fréquentation à partir de 2005 ; il estime
5
Note méthodologique : calcul établi sur la base d’un amortissement sur 30 ans et d’une moyenne de 75 000 voyageurs
par an, soit 9,3 M€ / 30 ans / 75 000 voyageurs
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
14/51
d’autre part que cet équipement doit bénéficier à l’avenir du développement des zones d’activités
environnantes.
1.3.2.
Les mouvements financiers
Parmi les principales dépenses relevées sous cette rubrique au cours de la période 2000-2004
figurent celles liées au Parc du Futuroscope et celles relatives au budget annexe « Locations hôtel
d’entreprises ».
Par délibération du 23 septembre 2002, le Conseil général a approuvé la création de la SEM
nouvelle du Parc du Futuroscope afin que puisse être reprise, dès le 19 novembre 2002,
l’exploitation du parc de loisirs. Le Conseil général a ensuite approuvé, le 22 octobre, les statuts de
cette société constituée au capital de 40 M€. Les dotations en capital, à la création de la société et à
l’occasion des augmentations ultérieures de capital, ont représenté un montant global de 36 M€. Le
niveau des engagements du département de la Vienne, à la fin de l’année 2005, au capital de la SEM
nouvelle du Parc du Futuroscope a été porté à 45,6 M€. Compte tenu des pertes dégagées par la
société qui sont quasiment équivalentes à ses fonds propres, il serait de bonne gestion que le
département provisionne une part significative, voire la totalité du montant de sa participation dans
la SEM nouvelle du Parc du Futuroscope. Contrairement à ce que soutient le département, la
constitution d’une provision pour dépréciation de titres de participation serait conforme à la
nomenclature M52 applicable aux départements. Cette nomenclature (cf p100 et s.) précise, en effet,
que « le provisionnement constitue l’une des applications du principe de prudence contenu dans le
plan comptable général… chaque risque ou dépréciation doit être apprécié de manière telle que les
budgets et les comptes traduisent le plus fidèlement possible la réalité de la situation financière de la
collectivité à un moment donné
».
En tout état de cause, le département devra constater, dès l’exercice 2006, la perte
consécutive à la réduction de capital de la SEML nouvelle du Parc du Futuroscope pour la part lui
revenant soit 48,4 M€.
L’équipement emblématique du département de la Vienne a également bénéficié, depuis
1999, de participations sous formes de dotations au budget annexe « Futuroscope ». Le budget
annexe est destiné à retracer en produits les loyers des SEM établies sur le site du Futuroscope dans
le cadre d’un bail administratif et en dépenses les investissements nouveaux et l’entretien à la
charge du propriétaire. La faiblesse des recettes, résultant des baisses de loyers consenties par le
département, l’a conduit à équilibrer ce compte annexe par des dotations. Entre 1999 et 2004, le
budget annexe a ainsi reçu près de 20 M€ ; une partie de l’unique excèdent de fonctionnement
constaté en 2001 a été reversée au budget principal pour un montant de 2,4 M€, le montant net de la
participation du département à ce titre représente par conséquent 17,6 M€.
Le budget annexe « Locations hôtel d’entreprises » a également bénéficié de dotations qui
ont participé au financement de ses investissements. Contrairement à ce qui a été relevé sur le
budget annexe « Futuroscope », ces dotations ont été transformées en prêt assorti d’intérêts dont les
annuités sont régulièrement reversées au budget principal. Cette dernière opération est donc
financièrement neutre sur les finances départementales.
1.4.
L
E FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS
1.4.1.
Les recettes réelles d’investissement
Le tableau 16 restitue l’évolution globale des recettes d’investissement (+ 72%) :
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
15/51
Tableau 16
Evolution des recettes d'investissement
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Recettes réelles d'investissement
27 524
22 608
14 744
12 330
19 487
16 085
10 130
28 933
Cession de titres et valeurs mobilières
-
-
166
54 711
27 391
42 504
15 789
4 386
Nouveaux emprunts et dettes assimilées
-
10 671
12 196
4 573
5 349
12 959
21 833
20 000
Opérations d'ordre au sein de la section
10 443
3 736
12 380
24 244
12 540
21 476
44 395
13 446
dont ligne de trésorerie CLTR
-
-
3 049
7 114
11 180
18 693
11 307
5 082
Opération d'ordre de section à section
20 424
20 652
23 592
22 578
24 006
26 747
29 917
32 899
Prélèvement (ou affectation en 2004)
22 910
25 229
17 947
29 479
25 945
23 198
-
40 400
Total
81 301
82 897
81 026
147 916
114 718
142 969
122 065
140 065
Evolution (base 100 en 1997)
100,0
102,0
99,7
181,9
141,1
175,9
150,1
172,3
Sources : comptes de gestion
milliers d'euros
Les recettes réelles d’investissement comprennent des dotations, le FCTVA, et des
participations affectées aux travaux, globalement stables autour de 10 M€ de 2000 à 2004.
Ont été distinguées les ventes successives de titres et valeurs mobilières de 2000 à 2004.
La ligne de trésorerie des contrats de prêt à long terme renouvelable, en principe remboursée
sur l’exercice, a été déduite du montant des nouveaux emprunts, pour être ajoutée aux opérations
d’ordre équilibrées au sein de la section d’investissement.
1.4.2.
L’évaluation du besoin de financement
La Chambre a examiné la section d’investissement, en distinguant d’abord la part entre les
dépenses et les recettes récurrentes, puis les mouvements comptables qui s’équilibrent au sein de la
section, pour évaluer le besoin de financement, avant la signature de nouveaux emprunts.
Tableau 17
Evaluation du besoin de financement
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Rappel : dépenses d'investissement (a)
92 252 87 032 89 518 142 313 113 689 139 743 146 915 120 618
Opérations d'ordre équilibrées en invest.
10 443
3 736 12 380
24 244
12 540
21 476
44 395
13 446
Recettes d'investissement propres
27 524 22 608 14 744
12 330
19 487
16 085
10 130
28 933
Capacité d'autofinancement brut
48 636 50 581 47 040
46 717
49 812
45 911
43 306
51 035
Cessions de titres et valeurs mobilières
-
-
166
54 711
27 391
42 504
15 789
4 386
Ressources potentielles avant emprunt (b) 86 604 76 925 74 330 138 002 109 230 125 977 113 620
97 800
Dépenses restant à financer
5 649
10 107
15 187
4 311
4 459
13 766
33 294
22 818
milliers d'euros
La démarche méthodologique est la suivante : l’intégralité des dépenses d’investissement de
l’exercice (cf. tableau 13), dont il faut rappeler que le montant est altéré par l’acquisition de titres et
valeurs et par des opérations comptables d’ordre, est financée par des recettes d’ordre équivalentes
au sein de la section, des recettes propres (FCTVA, subventions, remboursements de prêts…), par la
capacité d’autofinancement brut dégagée par la section de fonctionnement et par la cession de titres
et valeurs. Les opérations d’ordre, y compris la trésorerie des contrats de prêt à long terme
renouvelables, majorent les masses, mais s’équilibrent en dépenses et en recettes au sein de la
section et sont donc neutres pour cette analyse.
Le fort accroissement des dépenses, constaté à partir de 2000, est consécutif à l’aliénation du
parc du Futuroscope. Le Conseil général a engagé de nouvelles dépenses d’équipement et réalisé
des placements financiers. Les placements en valeurs du Trésor sont partiellement renouvelés
d’année en année, le solde étant utilisé comme épargne, au fur et à mesure des besoins (cf. 1.5.2).
En 2000, le montant élevé des cessions de titres et valeurs mobilières intègre la vente des titres de la
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
16/51
SEM qui ont été transformés en valeur du Trésor, avant d’être revendus pour souscrire à d’autres
placements.
Illustrant le tableau 17, le graphique ci-dessous superpose au total des dépenses
d’investissement les ressources potentielles dont dispose le département avant emprunt.
Evaluation du besoin de financement en investissement (1997-2004)
-
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
160 000
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
milliers d'euros
Dépenses d'investissement
Cessions de titres et valeurs mobilières
Opérations d'ordre équilibrées en invest.
Recettes d'investissement propres
Capacité d'autofinancement brute
Besoin de financement
(dépenses restant à financer avant emprunt)
A la suite de cette analyse, les conclusions suivantes peuvent être formulées :
•
Un besoin de financement croissant de la section d’investissement apparaît, estimé à
14 M€ en 2002, 33 M€ en 2003 et 27 M€ en 2004, sachant que l’atténuation en 2004
résulte du remboursement exceptionnel d’un prêt par le budget « location hôtel
d’entreprises » ;
•
La stabilité de la capacité d’autofinancement brut (environ 50 M€ que dégage
annuellement la section de fonctionnement, en dépit du caractère conjoncturel de
certaines recettes) montre que les dépenses supplémentaires d’investissement génèrent
l’accroissement du besoin de financement et non la section de fonctionnement ;
•
Le produit de la cession du parc du Futuroscope, en 2000, de l’ordre de 42 M€, a financé
partiellement l’accroissement supplémentaire de dépenses d’équipement dont le cumul
est estimé à 53,5 M€ de 2001 à 2004, ainsi que les souscriptions successives au capital
de la SEML nouvelle du Futuroscope qui ont atteint 36 M€, entre 2002 et 2004 ;
•
Le solde a été couvert par des recettes propres d’investissement et par le recours
nécessaire à l’emprunt (37 M€ de 2002 à 2004).
1.4.3.
L’endettement
La dette du département de la Vienne se compose de trois éléments :
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
17/51
•
les emprunts bancaires dont certains permettent un tirage sur une ligne de trésorerie ;
•
la dette envers un groupement d’entreprises (MSTP) chargé de travaux de voirie ;
•
les annuités de subventions allouées par le département qui restent à payer.
Tableau 18
Situation d'endettement
1 997
1 998
1 999
2 000
2 001
2 002
2 003
2 004
Dettes bancaires au 31/12/N
52 142
57 909
65 814
65 210
65 247
73 572
90 014
102 570
Dettes MSTP au 31/12/N
13 641
9 776
8 091
6 957
6 315
4 964
2 530
692
Annuités de subventions à payer
-
1 613
1 422
1 240
1 115
905
-
-
Total de l'encours au 31/12/N
65 783
69 297
75 327
73 407
72 677
79 442
92 544
103 262
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
115
112
110
121
141
157
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
En dépit du recours plus soutenu à l’emprunt entre 2002 et 2004, l’endettement du
département de la Vienne reste modeste. Les ratios de dette par habitant et la capacité de
désendettement, qui atteint deux ans en 2004, sont satisfaisants.
Tableau 19
Ratios d’endettement
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Dette au 31/12/N (rappel)
65 783
69 297
75 327
73 407
72 677
79 442
92 544 103 262
Capacité d'autofinanc. brute (CAF)
48 623
50 451
47 045
46 710
49 806
45 905
46 414
51 349
Ratio dette / CAF (années)
1,35
1,37
1,60
1,57
1,46
1,73
1,99
2,01
Recettes réelles de fonction.
158 038
165 589
168 221
165 100 168 757 188 148 204 269 251 835
Part de l'annuité / RRF
10,33%
6,45%
8,72%
10,24%
12,18% 15,08% 11,37%
7,08%
Dette par habitant (400 000 hab.)
164 €
173 €
188 €
184 €
182 €
199 €
231 €
258 €
Moyenne dette / habitant*
nd
nd
319 €
283 €
315 €
308 €
296 €
nd
* Source : DGCL - France entière jusqu'en 2000 ; Métropole hors Paris à partir de 2001
Le département détenant des placements de trésorerie et attribuant des emprunts aux budgets
annexes qui en assument le remboursement, le calcul de l’endettement net s’établit ainsi qu’il suit :
Tableau 20
Retraitement de la dette
1 997
1 998
1 999
2 000
2 001
2 002
2 003
2 004
Encours de la dette au 31/12/N (+)
65 783
69 297
75 327
73 407
72 677
79 442
92 544
103 262
Valeurs mobilières de placement (-)
-
-
-
27 193
27 519
9 954
4 464
10 066
Prêts aux budgets annexes (-)
-
-
10 223
19 214
28 164
36 832
37 425
26 908
Encours recalculé au 31/12/N
65 783
69 297
65 104
27 000
16 993
32 656
50 655
66 288
Ratio dette / habitant (400 000 hab.)
164 €
173 €
163 €
68 €
42 €
82 €
127 €
166 €
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
99
41
26
50
77
101
Source : comptes de gestion
milliers d'euros
Ce retraitement confirme les spécificités de l’endettement du département de la Vienne :
•
un encours de la dette très faible, en soi et au regard de ratios moyens nationaux ;
•
un recours marqué à l’emprunt à partir de 2002 ;
•
une capacité de désendettement qui reste très satisfaisante, atteignant 2 ans en 2004.
Ainsi, la situation financière du département de la Vienne a été maîtrisée jusqu’en 2002,
grâce à une politique de dépenses de fonctionnement contenues et aux recettes dégagées par la vente
du parc du Futuroscope. Par la suite, s’ajoutant au coût croissant des politiques sociales (dépendance
des personnes âgées, aide sociale à l’enfance et prise en charge des personnes handicapées en
particulier), la politique d’équipement départemental, les soutiens financiers apportés à la SEML
d’exploitation du parc du Futuroscope et à l’équipement de ce dernier, ont nécessité une hausse de
la fiscalité et de l’endettement. Bien que disposant encore d’une marge de manoeuvre en matière
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
18/51
d’endettement et de fiscalité, le département doit désormais ajuster ses priorités sur les dépenses
d’investissement dont il conserve la maîtrise.
1.5.
L
A CONSOLIDATION ET LA FIABILITE DES COMPTES
1.5.1.
Les budgets annexes
Le département de la Vienne comporte cinq budgets annexes sans autonomie juridique :
« réseau image », « locations Hôtel d’entreprises », « Parc du Futuroscope », « assainissement
Futuroscope » et « Subventions ». Ce dernier, créé en 2003 dans le cadre de l’expérimentation de la
M52, a été supprimé en 2004.
L’analyse des budgets annexes montre qu’ils ne représentent pas un risque significatif
susceptible d’altérer la situation financière du département. En 2003, ils représentent ensemble 5%
du total agrégé des mouvements réels du budget principal et des budgets annexes. Il s’agit
principalement de dépenses d’investissement. Les recettes réelles (y compris les mouvements
financiers entre budgets) représentent 7% des recettes réelles totales. Le principal budget annexe,
celui du « Parc du Futuroscope », représente 3% de la masse des dépenses du Département.
Les résultats de clôture des budgets annexes, malgré d’importants mouvements financiers
d’un exercice à l’autre, sont équilibrés. Toutefois, ces équilibres sont indissociables des dotations
allouées par le budget principal. Ainsi, le budget annexe « Parc du Futuroscope » a reçu 15,9 M€ sur
la période 1999 à 2003 et une dotation complémentaire de 3,7 M€ en 2004.
Tableau 21
Participations du Département
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Réseau Image
4 236 €
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
Hôtel d'entreprises
10 222 635 €
4 334 384 €
9 054 561 €
8 778 122 €
-
€
Parc du Futuroscope
4 552 081 €
1 886 142 €
-
€
5 541 783 €
3 900 721 €
Assainissement Futuroscope
-
€
Les budgets annexes, qui ne pèsent pas sur la trésorerie du compte principal, sont peu
endettés. Seul le budget annexe « hôtel d’entreprises » a une dette envers le budget principal qui
résulte de la transformation en prêt de dotations perçues entre 1999 et 2002, soit 32,4 M€.
6
Depuis,
le budget annexe rembourse régulièrement l’annuité de son emprunt.
1.5.2.
L’acquisition et la cession de valeurs du Trésor
Disposant de liquidités, après la cession des actions des SEM relatives au Parc du
Futuroscope en 2000, le département de la Vienne a acquis des valeurs du Trésor (Obligations
assimilables du Trésor (OAT), Bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN)) qu’il a cédées
pour en acquérir de nouvelles.
Les comptes permettent de retracer sommairement l’historique des opérations financières.
Après la cession de Futuroscope, le département a acheté des OAT. La même année, il les a vendues
pour acquérir, pour un montant équivalent, des BTAN. Ces valeurs du Trésor ont été par la suite
renouvelées à brève échéance, en 2001 et en 2002. Au cours de cette dernière année, il a revendu
une partie des BTAN pour dégager plus de 17 M€ de trésorerie. Une partie du solde des BTAN a été
renouvelée sous forme d’OAT en 2003. A la fin 2003, le montant des valeurs au Trésor s’élevait à
4,5 M€, alors qu’il était de 27 M€ en 2000. De nouvelles OAT ont été acquises en 2004.
6
Conseil général de la Vienne, délibération du 11 avril 2003
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
19/51
Tableau 22
Immobilisations financières
2000
2001
2002
2003
2004
Situation patrimoniale au 31/12/N-1
3
27 193
27 519
9 954
4 464
Achat d'OAT suite à la cession du Futuroscope
25 916
-
-
-
-
Achat de parts sociales de la Caisse d'Epargne
76
-
-
-
-
Achat de titres côtés (BTAN)
27 114
27 440
24 382
-
-
Achat d'OAT
-
-
-
10 299
5 999
Achat parts Localys perfomances
-
-
-
-
3 988
Achat de titres immobilisés (OAT, BTAN, divers)
53 106
27 440
24 382
10 299
9 987
Vente de produits financiers
27 115
27 391
42 047
15 789
4 385
Opérations non budgétaires
1 199
277
99
-
-
Situation patrimoniale en fin d'exercice N
27 193
27 519
9 954
4 464
10 066
milliers d'euros
La comptabilisation des mouvements de titres (OAT et BTAN) est contestable en section
d’investissement, sous les comptes 260 « titres cotés » en M51 puis 272 « titres immobilisés (droits
de créance) » en M52. Ce choix comptable suppose en effet l’intention de détenir durablement les
valeurs en cause. Le premier achat, en 2000, consistant en l’acquisition d’OAT autorisait une telle
imputation comptable. En revanche, les multiples achats et reventes constatés dès l’exercice 2000
après le positionnement de la collectivité sur des titres de courte maturité (BTAN), auraient dû être
comptabilisés sous un compte de la classe 5. Le département confirme cette analyse en indiquant
que dès décembre 2000, il a choisi de reprogrammer l’utilisation de ses fonds à plus brève échéance
en optant pour des titres d’Etat d’une année.
Ce choix emporte deux conséquences : la première est d’ordre comptable, elle affecte les
résultats ; la seconde relève de la pertinence financière.
•
Sur le plan comptable, en imputant les achats de titres au compte 260 « titres cotés », le
département a constaté une dépense d’investissement qui a de fait annulé la plus-value
réalisée à l’occasion de la cession des titres du groupe « Futuroscope ». Le solde, en
dépenses d’investissement, des achats et reventes de titres, s’élève à 25,9 M€, si bien que
le résultat d’investissement tel qu’il ressort du compte administratif 2000 soit 5,6 M€ ne
donne pas une image fidèle de l’exécution budgétaire. Ce résultat est en réalité de 5,6
M€ plus 25,9 M€ soit 31,5 M€. La différence est significative.
•
Sur le plan de la pertinence financière, le département a couru un risque financier, en
2000, en se positionnant sur des titres d’échéance longue (OAT), qui, selon la théorie de
la valeur actuelle d’une créance, peuvent entraîner une perte en cas de hausse des taux
du marché. Ce risque ne s’est cependant pas réalisé. Par la suite, le choix de titre à courte
maturité témoigne d’une politique prudente conduite par le département.
1.5.3.
La cession de l’immeuble « Arobase 4 »
Les coûts de construction de l’immeuble « Arobase 4 » à Chasseneuil-du-Poitou ont été
supportés par le budget annexe « location hôtel d’entreprises » pour un montant hors taxes de
13 209 427 €. Fin 2003, cet immeuble a été vendu
7
au Ministère de l’Education nationale, pour un
prix de 13 570 234 €HT, la TVA s’élevant à 2 660 000 €. Le prix de la cession a été réparti entre
l’Etat pour moitié, la Région Poitou-Charentes et le département pour un quart chacun.
Le département a pris à sa charge un montant de 3 392 500 €HT, assimilable à une
subvention sans décaissement direct, mais soumise à la TVA pour 664 941 €. Les écritures qui ont
traduit cette cession sont pour le moins insolites dans la mesure où des mouvements comptables ont
7
Conseil général de la Vienne, acte administratif du 18/11/2003
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
20/51
affecté à la fois le budget principal et le budget annexe « location hôtel d’entreprises », sur deux
exercices. Cette procédure, qui paraît bien complexe et
in fine
, inutile, a eu les effets suivants :
En 2003 :
•
le résultat du budget annexe a été majoré de 10 177 675 € ;
•
ce même budget annexe a indûment supporté la TVA de 664 941 € sur la subvention du
département.
En 2004 :
•
le résultat global de l’exercice a été rétabli par la constatation, dans le budget annexe,
d’un reversement au compte principal d’un montant de 10 177 675 € ;
•
le résultat respectif de chaque section a été altéré par l’imputation erronée en section de
fonctionnement de la contrepartie de sa participation à l’acquisition du bien, qui
équivalait à une subvention d’équipement à l’acquéreur.
Le département explique les carences en matière comptable par l’intervention de la cession
en fin d’exercice et par l’impossibilité d’inscrire les crédits nécessaires faute de réunion en temps
utile de l’Assemblée départementale. La chambre prend acte de la décision du 3 octobre 2006 du
Conseil général de régulariser les écritures comptables concernant la TVA.
1.5.4.
Autres anomalies comptables
Charge à étaler
Le Conseil général a sollicité une banque pour l’assister lors de la phase préliminaire de
consultation et d’analyse des acquéreurs du parc de loisirs. La banque a perçu une rémunération de
1 276 303,17 €TTC (8 372 000 FTTC). La somme a été imputée correctement en investissement, à
l’article 134-1 « frais d’aliénation ». Toutefois, s’agissant de frais extraordinaires qui ne
représentent pas un actif et la vente ayant eu lieu, il convenait de solder le compte 134 par
imputation au compte de l’immobilisation sortie du bilan. Suite à l’application de la nouvelle
instruction budgétaire au 1
er
janvier 2003, le montant figure en débit de l’article 4818 « charges à
étaler ». Ce compte doit être soldé par une opération d’ordre budgétaire. En l’occurrence, rien
n’avait été fait au 31 décembre 2004, comme l’indique le solde débiteur du compte 4818 qui
demeure au même montant de 1 276 303,17 €. La Chambre prend acte de la régularisation
intervenue en 2005.
Régularisation relative au capital de la Société d’Equipement du Poitou
Le département avait relevé une discordance existant entre le nombre d’actions de la Société
d’Equipement du Poitou (SEP) détenues tel qu’il résultait de sa comptabilité et le nombre d’actions
inscrit dans les livres de la SEML (registre des actions nominatives). Cette différence représentait
un nombre de 3 421 actions à 100 francs (15,24 €) dont l’origine de détention remonte à l’exercice
1989 au cours duquel une augmentation de capital par incorporation de réserves avait été réalisée.
En 2003, le département a cru régulariser comptablement sa situation en constatant une plus-value
équivalente à cette distribution d’actions gratuites.
La Chambre rappelle que ce type d’augmentation de capital, à la différence de celle réalisée
en numéraires, ne modifie ni le niveau des fonds propres de l’entreprise, ni la répartition du capital.
En l’espèce, le département a donc constaté une plus-value purement virtuelle sur la valeur des titres
de la SEP. Dans la mesure où cette augmentation de capital ne s’est pas traduite par un mouvement
financier, il n’y avait pas lieu à enregistrement comptable de cette distribution gratuite. Par
délibération du 3 octobre 2006, le département a pris les mesures nécessaires à la régularisation de
cette opération.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
21/51
2.
L
A CESSION ET LE RACHAT DU
P
ARC DU
F
UTUROSCOPE
Sur la période examinée, le département de la Vienne a engagé une importante opération
patrimoniale : la cession du Parc du Futuroscope en 2000 à un opérateur privé, le Groupe Amaury.
L’acquéreur n’ayant pas assuré l’équilibre de sa gestion, le département a repris le parc en 2002.
2.1.
H
ISTORIQUE DU
P
ARC DU
F
UTUROSCOPE
Le 23 septembre 1983, le Conseil général a décidé de proposer à l’assemblée délibérante de
créer un équipement présentant les technologies avancées notamment dans le domaine de la micro-
informatique.
Le choix du site est effectué dès janvier 1984 et la première pierre du Futuroscope est posée
le 11 décembre de la même année. Dès le 4 février 1985, le Conseil Général décide que le pavillon
du Futuroscope sera intégré dans un ensemble plus vaste appelé « Parc du Futur ». Ce parc doit
illustrer le thème de l’évolution de la société liée au développement des nouvelles technologies ; sa
mission est de sensibiliser aux modifications importantes qui doivent intervenir dans les conditions
de vie et qui sont dues à l’évolution très rapide des techniques de communication. A ce stade du
projet, l’ambition du département est de créer une vitrine des technologies nouvelles fondée
essentiellement sur les techniques émergentes de communication.
Cette réalisation visait également à promouvoir l’image du département qui apparaissait
comme une entité essentiellement rurale, peu industrialisée, disposant cependant d’une université
très ancienne et d’un riche patrimoine historique.
Le projet réunit sur le même site trois pôles : un parc de loisirs, une aire de formation et une
zone d’activités économiques. Le programme initial d’équipement est conforme à la stratégie
définie : il comprend la construction de pavillons notamment dédiés à l’espace, à la santé, à un
village du futur, à un « planétoparc » ou monde des enfants et au cinéma.
Novembre 1985 est la date charnière dans l’évolution de la définition du projet et du choix
du support récréatif, lorsqu’il a été décidé la réalisation du pavillon du cinéma. Au « parc des
technologies nouvelles » s’est substitué « le Parc européen de l’Image ». Cette modification
stratégique et le recentrage sur une activité unique, plus facilement maîtrisable, ont concouru au
succès du projet. A l’époque, en Europe, il n’existait pas de parc de loisirs qui proposait sur un
même site la palette la plus large et la plus spectaculaire des produits issus de l’image : écran géant
ou sphérique, cinéma en relief, cinéma « dynamique »…
Une société d’économie mixte dénommée « SEM du Parc du Futuroscope » a été crée le 21
mars 1987 pour assurer l’exploitation de l’équipement.
L’offre de spectacle a été progressivement étoffée avec un double objectif : renforcer
l’attractivité du parc de loisirs et inciter les visiteurs à demeurer deux jours sur le site pour
bénéficier de la totalité des spectacles. La fréquentation du parc de loisirs a connu le succès, dès sa
première année d’exploitation en 1987, avec plus de 200 000 visites. Elle s’est accrue au cours des
années suivantes : le million de visites a été atteint dès la saison 1990-1991 ; la croissance s’est en
suite maintenue pour atteindre 2,8 millions au cours des trois saisons 1996-1997-1998. La saison
1999 marque un retournement de tendance qui s’est ensuite accélérée. En 2004, le nombre de visites
était de l’ordre de 1,3 million.
S’agissant du dénombrement des visites, il est précisé qu’un visiteur ayant séjourné deux
jours sur le parc équivaut à deux visites. Ainsi, le record de fréquentation atteint au cours de la
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
22/51
saison 1997-1998, soit 2,818 millions de visites, a été obtenu par 2,055 millions de visiteurs. C’est
la seule saison où le parc a accueilli plus de 2 millions de visiteurs.
La baisse de la fréquentation est due, selon une étude d’évaluation commandée par le
département, à deux facteurs : la baisse de fréquentation des groupes scolaires et le moindre
renouvellement des attractions. Sur ce dernier point, l’étude montre la corrélation entre le niveau de
fréquentation et l’importance des investissements réalisés par le département dont la décroissance
est sensible à partir de la saison 1998-1999.
2.2.
L
A CESSION DU
P
ARC DU
F
UTUROSCOPE
2.2.1.
Les actes préparatoires
Lors de sa délibération du 18 mai 1999, le Conseil général a considéré que si la carence de
l’initiative privée avait pu entraîner son implication directe dans la réalisation et l’exploitation du
Parc, la fragilité juridique résultant d’une convention assimilable à un affermage soumise à
renouvellement annuel avec la SEM d’exploitation et les exigences du droit européen de la
concurrence ne permettaient pas la poursuite du développement du parc de loisirs, selon le mode de
gestion en vigueur.
Ce constat a conduit le Conseil général à abandonner le caractère de service public de
l’activité du Parc, tout en considérant que cette activité demeurait d’intérêt général pour le
département. Dans le prolongement de cette décision, le Conseil général a approuvé le principe d’un
bail administratif avec effet au 9 juillet 1999. Ce nouveau mode d’exploitation du Parc devait
permettre d’assurer une durée longue d’exploitation (25 ans) et de conserver au département
certaines prérogatives, notamment la possibilité de résilier le bail pour motif d’intérêt général. Il
permettait également de sécuriser l’exploitation du futur repreneur. Dans ses dispositions
financières, le bail administratif prévoyait un investissement départemental de 19,8 M€ sur quatre
ans, afin de maintenir l’avance technologique et la préservation de l’esprit du Parc. Ces
investissements nouveaux devaient donner lieu au versement d’une redevance de 5 % qui s’ajoutait
au loyer annuel de 4,95 M€.
Il est observé une similitude avec le bail administratif qui règle les relations contractuelles
avec la SEM du Palais des Congrès, qui fait partie du périmètre de consolidation de la SEM du Parc
du Futuroscope. Toutefois, dans la mesure où l’exploitation d’un palais des congrès doit être
regardée comme un service public à caractère industriel et commercial, les relations entre le
département et la SEM gestionnaire du palais des congrès devaient relever, compte tenu des
caractéristiques du bail : gestion aux risques et périls du preneur, sujétion d’une ouverture toute
l’année…, d’une délégation de service public avec mise en concurrence préalable. Cette omission
est de nature à fragiliser juridiquement l’exploitation de cette société d’économie mixte.
2.2.2.
L’intervention de la banque Lazard
Dès lors, le processus de cession du Parc a été engagé. A cet effet, l’assemblée délibérante a
décidé de confier à la banque Lazard une mission d’évaluation du Parc et une mission d’assistance
pour sa cession.
Le rapport d’évaluation, remis au Conseil général en février 2000, a permis au département
de s’assurer de la pertinence de la proposition financière qui a été faite par le groupe Amaury qui
ultérieurement en deviendra l’acquéreur.
La mission d’assistance de la banque Lazard résulte de son offre au département qui faisait
notamment valoir son savoir faire dans le domaine du rapprochement d’entreprises.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
23/51
2.2.3.
Données financières
Divers actes préparatoires nécessaires à la cession des droits sociaux ont été réalisés. Il s’agit
notamment d’un contrat de licence consentie à titre gratuit par le département à la SEML du Parc du
Futuroscope. Par ailleurs, le cessionnaire s’est trouvé subrogé dans divers droits et obligations, tels
que le bail administratif qui liait le département à la SEML du parc du Futuroscope.
Il est précisé que préalablement à la cession, le département de la Vienne a cédé à la SEML
du Parc du Futuroscope les actions qu’il détenait dans la SEML des productions du Futuroscope. La
SEML du Parc du Futuroscope, étant devenu actionnaire unique de cette SEML, a procédé à sa
dissolution. Par conséquent, c’est l’ensemble des droits sociaux détenus de droit ou de fait (après la
dissolution de la SEML des productions du Futuroscope) par le département dans les trois SEML
(Parc, Destination et Productions) qui a été cédé au Groupe Amaury.
L’acte de cession est intervenu le 25 février 2000. Aux termes de cet acte, le département
vendait aux Editions P. Amaury la totalité des droits qu’il détenait, à savoir 23 720 actions de la
SEML du Parc du Futuroscope et 765 actions de la SEML Futuroscope Destination.
Le prix forfaitaire global de cession a été arrêté à 42 228 378 € pour la totalité des titres. Une
première fraction de 26 983 476 € a été payée à la cession effective des titres, c'est-à-dire en 2000,
le solde en deux fractions de 7 622 451 €, payables respectivement en 2001 et 2002.
Cette cession s’est traduite par une importante plus value pour le département de la Vienne,
constatée dans ses comptes de l’exercice 2000 à hauteur de 38 446 879 €. Cette plus value est en
réalité plus élevée dans la mesure où la valeur comptable des titres cédés a été majorée de
l’attribution d’actions gratuites en 1994. En effet, au cours de cet exercice, le département s’est vu
attribuer 17 790 actions gratuites de la SEML du Parc du Futuroscope. Ces nouveaux titres ont été
valorisés à leur valeur nominale soit 2 712 068 €.
Ce type d’augmentation de capital, à la différence de celle réalisée en numéraires, ne modifie
ni le niveau des fonds propres de l’entreprise, ni la répartition du capital. En l’absence de
mouvement financier, cette opération n’avait pas à être enregistrée en comptabilité. La plus value
réalisée en 2000 a ainsi été minorée à hauteur de l’évaluation des titres distribués gratuitement.
Au total, la plus value effectivement réalisée s’élève à 41 158 947 € au lieu de 38 446 879 €.
2.3.
L
A REPRISE DU
P
ARC DU
F
UTUROSCOPE PAR LE DEPARTEMENT
2.3.1.
Modalités juridiques et financières
La gestion par l’opérateur privé s’est soldée par un échec rapide. La fréquentation a en effet
significativement baissé, avec une estimation prévisionnelle de 1 700 000 visiteurs en 2002, qu’il y
a lieu de comparer aux 2 300 000 visiteurs attendus.
Après avoir déjà supporté des pertes importantes en 2000 et en 2001, le groupe Amaury a
souhaité se retirer de l’exploitation du Parc. Le Conseil général a estimé « la situation … grave…et
l’avenir du Futuroscope en danger » ; et également qu’ « en raison de son poids dans l’emploi du
département mais aussi dans la mesure où sa capacité d’attraction demeure importante, il n’est pas
envisageable que le pôle ‘loisirs’ périclite. Il reste un atout considérable pour l’irrigation du
territoire où se sont développées de nombreuses autres animations touristiques. L’avenir du
département est donc lié à celui du Futuroscope et, l’exploitant n’étant pas en mesure d’enrayer le
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
24/51
déclin du Parc, … propose de conduire la reprise de ce dernier dans des conditions qui autoriseront
sa relance durable.. ».
8
La reprise de la gestion du Parc du Futuroscope s’est traduite par la création d’une société
d’économie mixte dénommée « SEML nouvelle du Parc du Futuroscope ». Au préalable, le 18
septembre 2002, un protocole d’accord passé entre le département de la Vienne et le groupe Amaury
a formalisé les conditions juridiques et financières de la reprise des actifs de la société du Parc du
Futuroscope (groupe Amaury) dans la nouvelle SEM.
Le protocole prévoyait l’apport par le groupe Amaury à la nouvelle SEM de divers actifs
notamment d’exploitation pour un montant forfaitaire de 18,5 M€HT. En contrepartie, la société du
Parc du Futuroscope
9
participait à hauteur de 16 M€ au financement de la SEML nouvelle :
participation minoritaire au capital et inscription en compte courant pour le solde. A ces clauses
financières s’ajoutait la reprise de divers engagements tels que contrats en cours, billets prépayés,
contrats de travail pour 654 salariés...
La nouvelle SEM a été créée par acte notarié en date des 29, 30 et 31 octobre 2002. Son
capital social initial est de 40 M€, principalement réparti entre les actionnaires suivants :
•
Département de la Vienne : 240 000 actions soit 24 000 000 €
•
Région Poitou-Charentes : 80 000 actions soit 8 000 000 €
•
Sté Parc du Futuroscope : 77 796 actions soit 7 796 000 €
2.3.2.
Les résultats de la SEML nouvelle du Parc du Futuroscope
La Chambre a examiné ce point exclusivement sous l’angle des engagements et des risques
encourus par le département de la Vienne, actionnaire majoritaire de la SEM nouvelle.
En dépit d’une dotation en capital d’origine fort généreuse (40 M€) destinée à couvrir les
engagements de la nouvelle société à hauteur de 30 M€, le premier exercice de la société sous
maîtrise départementale, d’une durée de deux mois, s’est traduit par une perte importante de 18,6
M€, impactée par des charges exceptionnelles de près de 13 M€.
L’exercice 2003, d’une durée normale de douze mois, n’a pas connu d’amélioration. Le
résultat est caractérisé par une perte de 18 M€, très proche de la perte d’exploitation. Il révèle une
difficulté structurelle liée à l’insuffisance de la fréquentation que l’on peut estimer entre 400 et
500 000 visiteurs dans l’année.
Au 31 décembre 2004, la masse des pertes formée par le résultat de l’exercice et le report à
nouveau représentait près de 97 % du capital social. Les résultats sociaux, continûment en forte
perte, ont très significativement affecté la trésorerie de l’entreprise, malgré les augmentations de
capital successives qui ont porté ce dernier à 54 M€ à la fin de l’exercice 2004.
Il est, en outre, relevé que les pertes dégagées par l’exploitation du Parc du Futuroscope ont
été minorées par les réductions successives des redevances du bail administratif consenties par le
département.
L’avantage ainsi consenti au titre des exercices 2003 et 2004 s’est élevé à un peu plus de
5 M€. Par son montant, l’aide ainsi octroyée excédait largement le seuil « de minimis »,
défini par le
règlement CE n° 69/2001 du 12 janvier 2001, à hauteur de 100 000 € au plus sur trois ans.
8
Source : Conseil général de la Vienne, compte-rendu de réunion du 09/09/2002
9
Dénomination de la société exploitante sous l’empire de la gestion du groupe Amaury
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
25/51
Pour le département, ces réductions de loyer, qui ont commencé sous la gestion privée du
Parc, doivent être analysées comme une adaptation aux conditions de marché et ne constituent en
aucune manière des libéralités. Il n’en demeure pas moins que le niveau de la redevance, inférieure
à 3M€, est très éloigné, en termes de taux de rendement des capitaux employés, de la valeur des
biens mis à la disposition du Parc par le département (252M€).
2.4.
B
ILAN APRES CREATION
-
CESSION
-
REPRISE DU
P
ARC DU
F
UTUROSCOPE
2.4.1.
Bilan financier
En réponse au rapport d’observations définitives qui avait fait suite au précédent contrôle de
la gestion du département de la Vienne par la Chambre, le président du Conseil général a présenté le
bilan financier du parc du Futuroscope après sa cession en 2000. Ce bilan, sur certains points, est
constitué d’extrapolations sur 25 ans pour correspondre à la durée du bail administratif, c'est-à-dire
jusqu’en 2025.
Tableau 23
Montant des redevances :
M€
Jusqu’en 1999
33,86
De 2000 à 2002
16,46
De 2003 à 2025
142,54
Cession des droits sociaux
42,68
Produits fiscaux des entreprises implantées sur le site
22,87
Dividendes
2,74
Total :
261,15
Le président du Conseil général a également comparé le total des produits ainsi déterminés
(261,15 M€) aux investissements réalisés par le département dans cet équipement (228,7 M€). Il a,
en outre, précisé que cette estimation ne prenait pas en compte le rendement procuré par le
placement en OAT du produit de la cession du Parc du Futuroscope.
Une telle évaluation peut être comparée à celle dressée après la reprise par le département de
la gestion du Parc du Futuroscope en 2002. Compte tenu de la durée de la séquence sur une
vingtaine d’années, un bilan prévisionnel ne peut viser à l’exhaustivité des charges et produits
notamment en raison de l’ancienneté de certaines données ou de l’indisponibilité d’informations
financières les plus récentes. Il permet cependant d’approcher la réalité.
Le bilan qui suit est présenté en faisant apparaître successivement les charges et les produits.
Tableau 24
ESTIMATION DES CHARGES
M€
Investissements immobiliers comptabilisés au compte principal
252,0
Investissements mobiliers et immobiliers comptabilisés au compte annexe depuis 1998
(valeurs brutes au bilan de l’exercice 2004)
31,4
Acquisition des actions des SEM (avant cession en 2000)
1,0
Apports en capital à la SEML nouvelle du Parc du Futuroscope de sa constitution en 2002 à fin 2005
45,6
Dotations du compte principal au compte annexe Futuroscope (passif du bilan au 31/12/2004)
19,6
Frais annexes à la vente des actions (Banque Lazard, …)
1,5
Total :
351,1
Il y a lieu également de prendre en considération les engagements pris par le Département à
l’égard du Groupe Amaury dans le cadre du protocole du 18 septembre 2002, préalablement à la
constitution de la SEML nouvelle. Ces engagements concernent la reprise du compte courant et de
certains apports en capital du groupe Amaury, représentant 16 M€.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
26/51
Au total, les charges du Département peuvent être évaluées à un montant minimum de
l’ordre de 367 millions d’euros.
En ce qui concerne les produits, ils ont été évalués comme suit :
Tableau 25
ESTIMATION DES PRODUITS
M€
Produits de la cession au groupe Amaury
42,2
Produits fiscaux (évaluation)
15,0
Redevances, affermages, loyers et dividendes depuis la création du parc
55,7
Total :
112,9
Il est précisé que s’agissant des produits fiscaux, le président du Conseil général avait
proposé une évaluation sur 25 ans ; il apparaît plus réaliste, tout en gardant un rendement annuel de
l’ordre de un million d’euros, de rester dans la séquence de comparaison (1990-2004) qui est
proposé ci-dessus.
Le retour sur investissements que le président du Conseil général envisageait en 2002 paraît
sérieusement compromis. A fin 2005, on peut estimer, en euros courants, que le différentiel restant à
la charge du département est au minimum de 250 millions d’euros. Les perspectives financières
actuelles de la SEML nouvelle du Parc du Futuroscope ne permettent pas de prévoir une
amélioration à brève échéance.
2.4.2.
Bilan d’impact économique et social
Le bilan du Parc du Futuroscope ne peut se limiter à ces seuls résultats financiers. Le parc de
loisirs s’est aussi révélé un outil de notoriété et de développement économique pour le département
de la Vienne.
Sur le plan touristique, le Parc a reçu, à ce jour, près de trente millions de visites et généré un
chiffre d’affaires l’ordre du milliard d’euros
.
Par les effets induits sur l’économie départementale, le
département estime que l’impact économique global est de l’ordre du double du volume d’activité
direct du Parc. Le département est devenu un département touristique, ce qu’il n’était pas à
l’origine, et cette image n’est probablement pas étrangère au succès des autres parcs installés dans le
département de la Vienne (vallée des singes …). L’activité touristique a entraîné une forte
augmentation des capacités d’hébergement. Ainsi, la capacité hôtelière est passée de 2000 chambres
en 1987 à 5700 en 2003 et le nombre de lits en gîte a augmenté de 25 %. Le décompte des nuitées
permet de mesurer l’impact de la fréquentation touristique : le nombre de nuitées est passé de
500 000 nuitées en 1985 à 1,5 millions de nuitées en 2003 soit un triplement. En matière d’emplois
liés au tourisme, le Parc aura permis la création de 2800 emplois en hiver et 4800 en été.
Sur le site du parc, a été créée une zone d’activités dénommée Technopole du Futuroscope
D’après un recensement récent du département, le Technopole rassemble 200 entreprises ou
organismes avec un effectif de près de 8000 personnes dont la moitié relève du secteur de la
formation. Selon une étude dont les résultats ont été présentés à l’Assemblée départementale en
2006, un supplément de chiffre d’affaires de 3,7 milliards € (dont le Parc) est à mettre à l’actif de la
création du Parc sur la période 1987-2005.
Le parc du Futuroscope a eu un impact positif sur la notoriété du département de la Vienne et
sur le développement économique de son site d’implantation. Si la cession de la société mixte
d’exploitation du parc, en 2000, a permis de nouvelles et confortables marges de manoeuvre
financière, la reprise du parc à la fin de l’année 2002, en vue du maintien de son activité, a entraîné
des investissements financiers qui dépassent, aujourd’hui, le produit tiré de la cession en 2000.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
27/51
Au surplus, les pertes en capital constatées, après trois années de gestion sous maîtrise
départementale, ont conduit le département, actionnaire majoritaire du parc, à prendre les décisions
nécessaires à la reconstitution des fonds propres de l’entreprise.
3.
L’
AIDE SOCIALE DEPARTEMENTALE
Dans la limite des informations disponibles, la Chambre a examiné les orientations, les
moyens alloués et les résultats de trois des principales politiques sociales :
•
l’aide sociale à l’enfance ;
•
le pilotage de la politique à l’égard des personnes âgées et la mise en oeuvre du dispositif
récent de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ;
•
le RMI et plus particulièrement les actions d’insertion proposées aux bénéficiaires.
3.1.
L’
AIDE SOCIALE A L
’
ENFANCE
10
L’Aide sociale à l’enfance (ASE) est un service relevant de la sous-direction « Enfance et
Famille ». Placé sous l’autorité du Président du Conseil général, il a une mission générale de
protection de l’enfance en danger ou en difficulté sociale.
11
L’ASE concourt à cette mission en
collaboration avec d’autres services départementaux du Conseil général (PMI, service social) et en
complémentarité avec l’Etat (Education nationale, Justice, Protection judiciaire de la jeunesse).
3.1.1.
Présentation du dispositif dans la Vienne
En 2003, le département de la Vienne a suivi 1 509 enfants et jeunes de moins de 21 ans, soit
un taux de 15/°°, inférieur à la moyenne nationale de 18/°°.
L’ASE comprend deux types de prestations : des mesures éducatives et financières à
domicile ou des mesures de placement, sachant qu’il n’y a aucune règle fixant
a priori
le type de
prestation dont l’enfant ou la famille doit bénéficier.
AIDES A DOMICILE EN 2003 (1)
MESURES DE PLACEMENTS EN 2003
Aides financières
Actions éducatives
Mesures administratives
Mesures judiciaires
1 000 familles
- AEMO
- Accueil provisoire de mineurs
- Placements à l'ASE
Appui d'une
- AED
- Accueil provisoire
644 enfants
travailleuse familiale
- Investigations
de jeunes majeurs
866 enfants
1 102 enfants
- Pupilles
- Placements directs
346 familles
666 familles
210 enfants
35 enfants
(1) flux d'interventions en 2003
889 enfants dont 854 confiés à l'ASE de la Vienne
Alors qu’il est constaté, au plan national, un recul des mesures de placement, le département
de la Vienne est amené à donner une part prépondérante à celles-ci. Près de 900 enfants ont été
10
Source : Ministère de la Santé et de la Solidarité, DREES, document de travail n° 72, décembre 2004 p. 29 s. et
données statistiques au 31 décembre 2003
11
Article L.221-1 du Code de la Famille et de l’Action sociale
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
28/51
placés hors du milieu familial, soit 60% des bénéficiaires de l’ASE : ils représentent un taux de 9/°°,
soit un peu plus du taux moyen national (7/°°).
12
Le département est tenu d’appliquer et de financer des décisions prises, pour l’essentiel par
l’autorité judiciaire. Contrairement aux décisions administratives du président du Conseil général,
les décisions du juge des enfants s’imposent aux familles. Ainsi, 75% des mesures de placement
hors du milieu familial résultent de décisions judiciaires. De même, les actions éducatives en milieu
ouvert (AEMO) exercées en vertu d’un mandat judiciaire et présentant un caractère contraignant
vis-à-vis de la famille, représentent 88% des décisions.
A contrario
, les actions éducatives à
domicile, décidées par le président du Conseil général, ne représentent que 12% dans la Vienne,
alors qu’elles représentent plus d’un quart des mesures au plan national en 2003. Ces éléments
confirment la tendance à la « judiciarisation » de l’ASE constatée au plan national.
Les décisions de l’autorité judiciaire ont des répercussions financières pour le département
chargé de les appliquer et de les financer, à l’exception du service d’investigation et d’orientation
éducative. Les placements sont dix à vingt-cinq fois plus élevés que les mesures éducatives
13
: le
coût moyen d’une action éducative peut être estimé à 1 610 € par enfant en 2002, tandis que le coût
moyen en famille d’accueil est de 19 000 € par an et par enfant et qu’en établissement, selon le type
d’accueil, le coût peut s’échelonner de 30 000 € à 47 000 € par an et par enfant. Le département de
la Vienne se distingue toutefois de la norme nationale, en privilégiant les placements en familles
d’accueil par rapport aux établissements.
Le budget des actions éducatives a néanmoins augmenté, passant de 755 633 € en 1997 à
1 014 143 € en 2002 (+ 34%). Les actions éducatives en milieu ouvert sont assurées par l’institut
départemental de l’Enfance de la Vienne (IDAMS devenu IDEF) et par diverses associations dont le
réseau des Associations Départementales Sauvegarde Enfance et Adolescence (ADSEA). Les tarifs
sont fixés par arrêté conjoint
14
et peuvent s’échelonner de 6 € à 9 € par jour.
Dans le département de la Vienne, les autorités judiciaire et administrative s’appuient sur les
mêmes organismes (ANNEXE 3). Un protocole de coordination a été signé en juin 2002, entre le
président du Conseil général de la Vienne, le directeur départemental de la Protection judiciaire et
de la jeunesse et le président de l’IDAMS, pour « renforcer la cohérence du dispositif à mettre en
place tout au long de l’accompagnement social, qu’il soit judiciaire ou administratif, afin
d’optimiser les résultats des diverses interventions sociales et éducatives auprès des familles ».
15
Enfin, conformément à la récente loi nº 2005-706 du 27 juin 2005, le département de la
Vienne a élaboré un projet de service dans le cadre de la réorganisation de l’aide sociale à l’enfance
qui a été présenté au Conseil Général le 15 mai 2006.
3.1.2.
Le rôle et le contrôle des principaux organismes prestataires
Le département de la Vienne a principalement recours à deux organismes, déjà cités, pour
mettre en oeuvre les investigations, les mesures éducatives et les placements : l’IDEF et l’ADSEA.
12
Source des données nationales : DREES, Etudes et résultats n° 46, janvier 2000
13
Conseil général de la Vienne, commission « Solidarité et de l’Action sociale et Insertion », délibération du 19/12/2003
14
Articles L. 312-1-4° et 314-1 du CASF : la tarification des prestations fournies par les établissements et services
mettant en oeuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnance nº 45-174 du
2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil ou concernant des majeurs de
moins de vingt et un ans est arrêtée conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du
Conseil général, lorsque le financement des prestations est assuré en tout ou partie par le département.
15
Protocole de coordination des mesures d’action éducative en milieu ouvert (AEMO) et des aides éducatives à
domicile (AED), 20/06/2002
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
29/51
Le département de la Vienne a transformé, en 1993, un centre départemental de l’Enfance en
établissement public : l’Institut départemental d’actions médico-sociales (IDAMS), qui a adopté la
dénomination d’Institut départemental pour la protection de l’Enfance et l’accompagnement des
familles (IDEF) en juin 2002.
L’IDEF gère quatre activités principales qui font l’objet d’un suivi budgétaire distinct : les
enquêtes sociales par le service d’accueil et d’observation, les actions éducatives en milieu ouvert
(AEMO), les séjours en résidences éducatives et les séjours avec « accompagnement progressif en
milieu naturel ».
L’IDEF a construit une pouponnière sociale en 2001-2002 pour accueillir des enfants de 0 à
6 ans, intégralement financée par des subventions s’élevant à 460 000 €.
L’IDEF est étroitement lié, financièrement et administrativement, au Conseil général. Les
principales recettes de l’établissement proviennent, d’une part, des dotations versées par le Conseil
général de la Vienne pour assurer le service d’accueil et d’observation et les AEMO, à hauteur de
3,2 M€ et d’autre part, des prestations d’hébergement facturées aux départements pour un total de
2,1 M€. La facturation de prestations d’hébergement aux autres départements reste marginale
(moins de 20%). L’IDEF applique les tarifs fixés par arrêté du président du Conseil général, sur
proposition des services préfectoraux en matière de protection judiciaire.
Le département de la Vienne a également recours à l’Association Départementale de
Sauvegarde de l'Enfance, de l'Adolescence et des Adultes de la Vienne (ADSEA 86). L'association
gère notamment huit établissements et services sur le département dans les domaines de la
prévention spécialisée, de la protection de l’enfance et de l’insertion sociale : équipes de prévention
spécialisées, service départemental d'orientation éducative en milieu ouvert, service d’investigation
et d’orientation chargé d’évaluer les situations à la demande des juges ou de la DISS, foyers
éducatifs mixtes, centre éducatif de formation départemental (CEFORD).
L’ADSEA 86 est un acteur privilégié de l’action sociale départementale en faveur de
l’enfance et de la jeunesse. Le département de la Vienne verse à l’association, dans le cadre de cette
politique, entre 2,5 M€ et 2,9 M€ par an, sous forme de dotations et de frais de séjours. Au regard
des documents transmis, le Conseil général suit avec attention l’évolution des financements
accordés à l’ADSEA 86, notamment au cours de la préparation du budget.
3.1.3.
Les signalements et la prévention de l’enfance en danger
La loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements organise le
dispositif autour du président du Conseil général pour toute action de prévention, pour l’information
ainsi que pour la lutte contre les violences sur les enfants.
16
Il appartient au président du Conseil
général de mettre en place, en concertation avec le préfet, un dispositif permettant de recueillir les
informations relatives aux enfants maltraités et de répondre aux situations d’urgence, en liaison avec
les autorités judiciaires et les services de l’Etat dans le département.
Le département de la Vienne enregistre les signalements, en distinguant les enfants
maltraités, victimes de violences ou de négligence grave, des enfants « en risque de danger » qui
vivent dans des conditions difficiles mais ne sont pas pour autant maltraités. Il est le principal
destinataire des signalements d’enfants en danger, sachant que des signalements parviennent
directement aux autorités judiciaires. En 2003, il a collecté 336 signalements.
Chaque signalement
fait l’objet d’une enquête sociale pour être traité en fonction de la situation révélée. D’une année à
l’autre, la moitié est transmise aux autorités judiciaires. Les autres situations font l’objet de mesures
16
Dispositions reprises dans les articles L.226-1 et suivants du CASF relatifs à la protection des mineurs maltraités
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
30/51
administratives ou d’un suivi par les services sociaux ou d’un classement sans suite.
17
Le Conseil
général a édité, à destination des travailleurs sociaux et médico-sociaux, un « guide du
signalement » qui précise les textes et les règles applicables.
Le département participe au téléphone vert « Allo enfance maltraitée » pour un montant fixé
par arrêté interministériel (9 299 € en 2002).
3.1.4.
Les autres mesures en faveur de l’enfance et de la jeunesse
Le département verse une contribution obligatoire, 70 747 € en 2004, au Fonds d’aide aux
Jeunes (FAJ), cofinancé par l’Etat et la Caisse d’allocations familiales de la Vienne, qui permet aux
jeunes de 18 à 25 ans, de bénéficier d’aides financières et d’un accompagnement social. A partir de
2006, les départements deviennent seuls responsables du fonctionnement et du financement du FAJ.
Le département apporte son aide aux foyers de jeunes travailleurs à hauteur de 76 000 € en
2004. Il soutient financièrement l’action de clubs et d’équipes de prévention. Il prend en charge les
frais de transport de travailleuses familiales. Il finance l’initiative « groupes de femmes » animée
par l’association ADMR. Des prêts remboursables (jusqu’à 610 € en 2004) sont accordés aux
familles qui connaissent des difficultés temporaires du fait de changement de situation et qui
attendent le versement d’allocations ou de prestations légales qui leurs sont dues.
Enfin, les services départementaux disposent d’une équipe de prévention, constituée de 6
éducateurs de prévention de l’ASE, qui travaillent en coordination avec les éducateurs de l’ADSEA
à Poitiers et Châtellerault. Chaque éducateur peut disposer de 1 800 € pour réaliser de petits projets
ponctuels.
3.1.5.
Les aspects financiers de l’ASE
Premier poste de dépenses nettes de l’aide sociale, l’aide sociale à l’enfance (ASE) a
augmenté de près de 60% de 1997 à 2004. Pour le département de la Vienne
18
, le coût par habitant
de 0 à 21 ans, atteint 260 € en 2003, alors qu’il peut être estimé à 315 € en moyenne en France
métropolitaine.
19
La structure des dépenses d’aide sociale à l’enfance se compose, pour l’essentiel :
•
Des frais de placement, d’hébergement en famille ou en établissement ;
•
Des actions éducatives, à domicile ou en milieu ouvert et de mesures de préventions ;
•
Des allocations, de secours et de subventions ;
•
Des frais généraux et d’administration.
Tableau 26
Aide sociale à l'enfance
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Dépenses brutes
17 035
18 265
19 661
20 639
21 354
24 125
25 877
26 917
Recettes
626
746
835
709
609
764
895
766
Dépenses nettes
16 409
17 519
18 826
19 930
20 745
23 361
24 982
26 151
milliers d'euros
La part consacrée aux frais d’hébergement représente 80% des dépenses brutes de l’ASE en
1997, comme en 2003. En 2003, les dépenses d’hébergement se répartissent de manière équilibrée
entre les placements en familles d’accueil (10,5 M€ en 2003 soit 40%) et les placements en
17
Source : Conseil général de la Vienne, bilans d'activité de la sous-direction Enfance et Famille 2002, 2003
18
Note méthodologique : on recense approximativement 100 000 personnes de 0 à 21 ans dans la Vienne
19
Note méthodologique : dépenses brutes ASE France métropolitaine : 5 017 037 333 € en 2003 (source DREES) et
environ 16 000 000 de personnes âgées de 0 à 21 ans (source : INSEE estimation 2003)
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
31/51
établissement (40%), alors qu’au plan national, ces derniers représentent non pas 40% mais 50% des
dépenses totales. Les allocations mensuelles, secours, bourses et autres aides financières constituent
environ 5% des dépenses ; les actions éducatives, à domicile et en milieu ouvert, 8%, les mesures de
prévention spécialisée, 2%. Le solde se répartit entre frais d’achats et fournitures, services
extérieurs, honoraires et contentieux, participations et contingent obligatoire au fonds d’aide aux
jeunes et charges exceptionnelles.
Rapportées aux effectifs, les données financières mettent en évidence un coût moyen élevé
par enfant. L’importance du coût résulte du taux de placement dans la Vienne qui est plus élevé (59
%) qu’au plan national (50 %). Chaque année, l’assemblée délibérante prend acte des coûts de prise
en charge d’un jeune placé en établissement (de 30 000 € à 47 000 €),
20
à comparer au coût moyen
d’hébergement d’un enfant en famille d’accueil (salaire de l’assistante familiale, entretien,
habillement, argent de poche, frais divers) qui s’élève en moyenne à 19 073 €. Le département
s’efforce de réduire les coûts unitaires des placements. Une délibération récente précise : « il est
toujours nécessaire que les moyens des établissements soient optimisés en fonction des besoins des
jeunes, notamment en ce qui concerne les activités de jours. ».
21
S’agissant des allocations mensuelles, le Conseil général accorde « des aides financières
pour permettre le maintien de l’enfant dans sa famille lorsque sa santé, sa sécurité, son entretien ou
son éducation l’exigent […] »
22
Le versement de l’allocation est conditionné par le montant des
revenus du foyer, selon le barème établi pour d’autres prestations légales. Le montant total est
estimé à 1 037 000 € en 2003.
23
Les recettes représentent moins de 4% des dépenses brutes. En effet, les allocations de la
Caisse d’Allocations Familiales, auxquelles pourrait prétendre le département qui a la garde d’un
enfant, sont fréquemment versées aux familles, après décision de justice. De même, au regard des
difficultés économiques ou de la situation irrégulière des familles, le département se prévaut
rarement des obligations alimentaires des ascendants d’enfants placés.
24
3.2.
L
A POLITIQUE EN FAVEUR DES PERSONNES AGEES DANS LA
V
IENNE
3.2.1.
Enjeux démographiques
Les enjeux résultent du lien entre l’âge et la dépendance : toute programmation en terme de
construction d’établissements pouvant accueillir des personnes âgées dépendantes ou d’évaluation
des allocations à verser est conditionnée par l’évolution démographique du département.
Même si elle vieillit moins vite que dans d’autres départements, la démographie de la Vienne
montre un vieillissement de la population. Entre 1990 et 2003, la population des personnes âgées de
plus de 75 ans a augmenté de 13% alors que la population totale du département n’a augmenté que
de 6%. La proportion des « plus de 60 ans » représente 22,5% de la population totale de la Vienne
en 2003, alors que leur part est moindre au niveau national : 20,6% de la population française.
Tableau 27
Total Vienne
+ 60 ans
60 à 74 ans
75 à 84 ans
+ de 85 ans
Population
402 555
90 374
54 069
26 618
9 687
Proportion
100%
22,5%
60%
29%
11%
20
Source : Conseil général, commission « Solidarité, action sociale et insertion », délibération du 19/12/2003
21
Source : Conseil général, commission « Solidarité, action sociale et insertion », délibération du 19/12/2003, p. 3
22
Source : Conseil général, commission « Solidarité, action sociale et insertion », délibération du 19/12/2003, p. 6
23
Source : Rapport d’activité de la sous-direction de l’Enfance et de la Famille du CG 86, exercice 2003
24
En application des dispositions prévues par l’article 228-1 du CASF
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
32/51
Les personnes âgées de plus de 75 ans représentent 7% de plus qu’au niveau national et
celles de plus de 85 ans, 30% de plus. L’effectif plus nombreux de ces classes d’âge explique que le
département de la Vienne recense un nombre de personnes bénéficiant de l’APA, supérieur de 300
personnes, par rapport à la moyenne nationale.
25
Les études prospectives établies par l’INSEE montrent toutefois une stabilisation, jusqu’en
2010, du nombre de personnes de plus de 85 ans du fait d’une relative stabilité de la classe d’âge
« 60 à 74 ans » qui sera octogénaire dans les 20 prochaines années et du moindre effectif avant la
génération « baby boom ». Mais, à partir de 2010, la Vienne comptera plus 42 000 personnes de
plus de 75 ans, soit quelque 6 000 de plus qu’en 2003.
Evolution des tranches d'âges de 60 ans et plus
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
1990
1995
2000
2003
2010
2015
60 à 74 ans
75 à 84 ans
+ de 85 ans
Total
Source : INSEE – prévision extraite du schéma gérontologique de la Vienne
La mise en oeuvre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), assortie d’une
campagne d’information menée par les pouvoirs publics, a permis de recenser les personnes
dépendantes, parmi les personnes de plus de 60 ans ayant déposé un dossier de demande
d’allocation. Fin 2004, 6 624 personnes bénéficiaient d’une des aides du Conseil général de la
Vienne pour compenser leur perte d’autonomie. Sur la base estimée de 36 305 personnes de plus de
75 ans
26
, le ratio de 182 bénéficiaires APA pour 1000 habitants est supérieur à la moyenne
nationale, estimée à 172 /°°.
27
Si l’évolution de la démographie est prévisible, à l’échéance de 2015, il paraît plus difficile
de déterminer le nombre de personnes âgées dépendantes, tant au plan national que départemental.
En effet, la gravité et la durée moyenne de l’état de dépendance résultent de facteurs individuels
(santé, mode de vie…) et collectifs (progrès de la médecine…), trop nombreux pour être anticipés.
Néanmoins, en appliquant aux effectifs prévisionnels de la population de plus de 60 ans en 2010, les
taux de dépendance par catégorie d’âge, observés en 2003, il est raisonnable d’estimer que d’ici
2010, la Vienne pourrait dénombrer 7 800 bénéficiaires de l’APA, soit 1 200 de plus qu’en 2004. Le
ratio serait de 183/°° personnes de plus de 75 ans.
Tableau 28
Tranche d'âge
Prévision INSEE
population 2010
Application
taux 2003
Estimation des
bénéficiaires APA
en 2010
60 à 74 ans
59 882
1,6%
941
75 à 84 ans
29 695
12,3%
3 658
+ de 85 ans
12 777
25,0%
3 199
Total
102 354
7,6%
7 798
25
Note méthodologique : différence entre le montant des bénéficiaires de l’APA Vienne (6 554 au 31/12/2004) et le
total des personnes de plus de 75 ans qui auraient l’APA sur la base du ratio national (36 305 / 1000 x 172 = 6244)
26
Source : INSEE 2003
27
Source : Ministère des solidarités et de la santé, DREES, Etudes et résultats n° 388, avril 2005
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
33/51
3.2.2.
Les interventions du département de la Vienne
Les modalités d’interventions sont inscrites dans le Règlement Départemental d’Aide
Sociale (RDAS) adopté en 1998 et adapté, par la suite, à l’évolution de la législation
28
. Les
principales dispositions ont été reprises dans la Convention de coordination gérontologique signée le
10 juin 2003 entre le département de la Vienne et les principales caisses de retraite.
Les prestations légales d’aide sociale
Les aides sociales visent le maintien à domicile ou l’hébergement en établissement. Elles ont
pour trait commun d’être soumises à des conditions de ressources. Elles peuvent être recouvrées
auprès du bénéficiaire ou de ses obligés alimentaires.
En outre, le Conseil général alloue deux prestations pour le maintien à domicile :
•
l’aide ménagère pour l’entretien du cadre de vie de la personne âgée ;
•
l’aide aux repas (repas au foyer restaurant ou portage de repas).
Les conditions d’admission, la procédure d’instruction et les modalités de liquidation sont
globalement identiques. Les bénéficiaires ne sont plus que 300, depuis la mise en place de l’APA. Il
s’agit de personnes pas ou peu dépendantes (GIR 5 ou 6) qui ne peuvent prétendre à celle-ci.
Jusqu’à l’instauration de la PSD, ces aides au maintien à domicile représentaient 4% des
aides allouées aux personnes âgées, s’élevant à 586 000 € en 1998 et à 447 000 € en 2004.
D’autre part, le département de la Vienne dispose de près de 2 000 places au titre de l’aide
sociale à l’hébergement (ASH).
29
Les personnes âgées de plus de 65 ans qui ne peuvent plus payer
leurs frais de séjour dans un établissement, avec leurs ressources, ni avec l’aide de leurs obligés
alimentaires, peuvent bénéficier d’une prise en charge de leurs frais d’hébergement, sous forme
d’avance par le département. Le nombre de bénéficiaires est passé de 753 en 2000 à 616 en 2004.
Cette aide est indépendante des allocations d’aide contre la dépendance. La dépense est de l’ordre
de 10 M€. Le département recouvre auprès des bénéficiaires et obligés alimentaires, environ 55% à
60%, selon les années, des dépenses avancées pour leur compte.
Le coût net moyen de l’aide sociale pour les personnes âgées, hors allocations de
dépendance, peut être estimé à 4,7 M€ par an. Sur une base moyenne de 650 bénéficiaires, le coût
net par bénéficiaire peut être évalué à 7 200 € par an.
Les aides à l’autonomie
Depuis une dizaine d’années, les départements ne limitent plus leurs interventions aux
personnes âgées les plus démunies. Ils prennent en charge, en liaison avec les caisses de retraite, des
mesures appropriées aux situations de dépendance des personnes âgées. Trois allocations attribuées
sur un critère de dépendance se sont succédées, se substituant progressivement l’une à l’autre.
L’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), initialement destinée aux
personnes handicapées, est devenue le principal instrument de l’aide sociale aux personnes âgées
dépendantes. Dans la Vienne, 153 personnes âgées de 60 ans et plus étaient bénéficiaires de l’ACTP
au 31 décembre 2000. Ce nombre est en diminution depuis 1998 du fait de la mise en place de la
Prestation Spécifique Dépendance qui s’est substituée à cette allocation.
30
28
Règlement départemental d’aide sociale adopté le 24/04/1998 et modifié par délibérations du 23/10/1998, 30/03 et
08/12/2000, 25/02/2002 et 24/02/2005
29
Source : Schéma départemental gérontologique de la Vienne 2003-2007 p. 17
30
Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
34/51
En 1997, la Prestation Spécifique Dépendance (PSD) était destinée aux personnes présentant
une très forte dépendance, vivant à leur domicile ou accueillies en établissement. Les personnes
classées GIR 4 en étant exclues, le nombre d’allocataires était limité à un millier de personnes. Dans
la Vienne, la PSD a représenté 3,7 M€ pour 1 079 bénéficiaires, en 2001. Elle a diminué après la
mise en place de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA). Néanmoins, les procédures mises
en place pour la PSD ont préparé l’adaptation des services de la DISS à la mise en oeuvre de l’APA.
De même, le département de la Vienne a été précurseur en prenant en charge, dans le cadre de la
PSD, des dépenses telles que la télésurveillance, et en initiant des pratiques qui ont été validées par
la loi instituant l’APA
31
.
La loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie
des personnes âgées et à l’APA est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2002. Elle instaure une allocation
en nature visant à favoriser l’autonomie des personnes âgées dépendantes (classées GIR 1 à 4).
32
L’ouverture des droits n’est pas soumise à condition de ressources, mais une participation financière
peut être demandée aux bénéficiaires dont les ressources sont supérieures à un montant révisé
périodiquement. L'APA n'intervient pas dans la sphère des soins : elle ne peut contribuer à leur
financement qui relève de l'assurance maladie.
Les départements sont responsables de la gestion de l’APA, dans le cadre d’une organisation
coordonnée des institutions et organismes intervenant auprès des personnes âgées. Les deux
principales difficultés engendrées par ce nouveau dispositif, ont été la gestion d’un afflux massif de
quelque 5 800 dossiers sur une brève période transitoire, en 2002, et l’avance de trésorerie à faire
avant de bénéficier des fonds de l’Etat.
Tableau 29
Evolution du nombre des bénéficiaires de l’APA
2002
2003
2004
Bénéficiaires APA à domicile
3 762
3 546
3 893
Bénéficiaires APA en établissement
2 690
2 766
3 001
Total
6 452
6 312
6 894
Sources : bilans d'activité 2002, 2003 et 2004
Le financement de l’APA est partagé entre l’Etat, les départements et les bénéficiaires. Dans
la Vienne, après une montée en puissance rapide (déjà 16 M€ en 2002), le montant brut des
allocations versées par le département a atteint 24,3 M€ en 2004.
3.2.3.
La part des dépenses brutes consacrées aux aides aux personnes âgées
Les aides aux personnes âgées, d’un montant de 34,5 M€ en 2004, consomment le quart, du
budget d’aide sociale du département de la Vienne. A l’instar de l’évolution observée au plan
national
33
, jusqu’en 2002, l’aide sociale aux personnes âgées démunies (aide sociale à
l’hébergement et aide ménagère) représentait près des trois quarts des dépenses de l’aide sociale
consacrée aux personnes âgées. L’aide à l’autonomie (ACTP et PSD), représentait moins de 30%.
L’introduction de l’APA a renversé l’équilibre antérieur (Cf. ANNEXE 4 - Tableau 40).
31
Source : Schéma gérontologique de la Vienne 2003-2007 p. 45 et 46
32
Article L. 232-1 du Code de l’Action sociale et des Familles
33
Références : statistiques de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée citées par la Cour des Comptes,
Rapport public relatif aux personnes âgées dépendantes, novembre 2005, p. 140
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
35/51
Evolution des aides aux personnes âgées
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
milliers d'euros
APA
PSD
ACTP + 60 ans
Aide ménagère
Aide sociale à l'hébergement
Ces montants n’intègrent pas, à hauteur de 625 000 € en 2003, les participations du Conseil
général de la Vienne aux travaux d’amélioration de l’habitat des personnes âgées, ni le montant total
des investissements qui leur sont spécifiquement dédiés.
Outre, la dotation de l’Etat pour l’APA, il convient de rappeler que le département recouvre
environ 6 M€ auprès des bénéficiaires et obligés alimentaires.
3.2.4.
Le pilotage de la politique en faveur des personnes âgées
« Le département définit et met en oeuvre l’action sociale en faveur des personnes âgées. Il
coordonne, dans le cadre du schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale […] les
actions menées par les différents intervenants, définit les secteurs géographiques d’intervention et
détermine les modalités d’information du public. »
34
Le Conseil général de la Vienne a pris des dispositions pour assumer ce rôle. Il a défini les
orientations stratégiques de sa politique gérontologique en établissant un schéma gérontologique
pour la période 2003-2007. Il a établi des relations directes ou contractuelles avec les partenaires et
les établissements. Enfin, il poursuit le développement du réseau d’informations.
Le schéma gérontologique de la Vienne 2003-2007
Le schéma gérontologique de la Vienne, élaboré en 2003, est centré sur les établissements
sociaux et médico-sociaux d’accueil des personnes âgées, ainsi que sur la dépendance de celles-ci.
Arrêté après avis d’instances de concertation (CROSS et CODERPA) et signé conjointement par le
Préfet et le Président du Conseil général, il est applicable sur la période 2003-2007.
Ce premier schéma gérontologique de la Vienne se distingue par un diagnostic complet, dont
la qualité est reconnue par les partenaires institutionnels, de la démographie et des capacités
d’accueil des établissements et services existants, sous réserve de lacunes relatives au rôle des
résidences services privées, ou à la qualité de l’accueil familial.
Le schéma gérontologique entend favoriser parallèlement le maintien à domicile et l’accueil
en établissement. D’une part, pour maintenir les personnes âgées à domicile, il prévoit le soutien
aux aidants familiaux, ainsi que l’agrément et la professionnalisation des services d’aide à domicile.
D’autre part, il prévoit l’augmentation et le rééquilibrage géographique des capacités d’accueil en
établissement, par la création de 976 places (lits) entre 2003 et 2007. Il présente l’intérêt de fixer un
objectif de programmation chiffré en terme de places en EHPAD et de répartition sur le territoire, en
34
Source : Article L.113-2 du CASF modifié par la loi du 3/08/2004
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
36/51
listant des opérations susceptibles d’être retenues, pour réhabiliter ou restructurer des établissements
conventionnés, soit pour créer de nouveaux équipements. Pour améliorer ce document de
planification, le département s’est doté d’outils d’évaluation dans le cadre de son programme d’aide
au développement des communes au titre des années 2004-2007. D’autre part à l’occasion du
conventionnement tripartite avec l’Etat et les établissements, des éléments quantitatifs et qualitatifs
doivent être inclus dans les comptes rendus annuels.
Conformément au CASF, le schéma gérontologique intègre des dispositifs de coordination. Il
constitue le cadre de la coopération entre les établissements et les services qui accueillent des
personnes âgées ou qui leur apportent une assistance à domicile dans les actes de la vie quotidienne,
des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale. Le département de la Vienne se place au
coeur du dispositif de coordination des actions en faveur des personnes âgées dépendantes :
coordination et agrément des établissement et des services, gestion de l’équipe d’évaluation médico-
sociale, plate-forme d’information…
Le schéma définit les processus d’évaluation et les indicateurs de suivi des actions mises en
oeuvre, en ce qui concerne les établissements, la population dépendante dans son ensemble et les
personnes âgées vivant à domicile. Un bilan annuel doit être présenté au Conseil général et au
Préfet. La Commission de coordination gérontologique départementale, instance d’observation, de
concertation et de réflexion, est chargée d’évaluer les actions destinées à améliorer l’information des
familles et la coordination des interventions des acteurs de ce secteur.
L’état d’avancement du schéma départemental gérontologique à mi-parcours est le suivant :
•
Des aides sont apportées, aux maisons de retraite publiques ou associatives, pour la
restructuration des locaux et l’adaptation aux normes de qualité requises pour les
EHPAD. D’autres aides sont allouées pour les travaux de sécurité.
35
•
Une autorisation de programme intitulée « schéma gérontologique » de 6,7 M€ figure en
annexe au compte administratif 2004.
•
Les procédures sont entamées pour créer 393 places nouvelles au 31 décembre 2004, soit
40% des prévisions du schéma.
•
L’effort de rééquilibrage est en cours, bien que les premiers projets aient démarré dans
l’arrondissement de Montmorillon qui ne devrait bénéficier que d’1/3 des places.
L’effort de diversification des offres d’hébergement est vérifié : accueil temporaire (10%
des nouvelles places), accueil de personnes très dépendantes (23%).
•
46 EHPAD soit 90% de la capacité d’accueil des maisons de retraite et USLD existantes
ont signé, avec le département et l’Etat, des conventions tripartites qui précisent les
priorités et les ressources financières allouées, pour garantir les exigences qualitatives
d’accueil, par la restructuration des locaux, la formation et le recrutement de personnel.
•
La plupart des résidences services ont aussi opté pour leur transformation en EHPAD.
•
Les conventions de coordination des actions en faveur des personnes âgées, avec les
principaux organismes de protection sociale, ont été renouvelées en 2003.
•
Des conventions ont été signées avec les principaux services d’aide à domicile
intervenant dans la Vienne pour faciliter la circulation de l’information relative aux
bénéficiaires et la participation des organismes aux réunions de l’équipe médico-sociale.
Le bilan 2005 confirme les limites de l’évaluation de la mise en oeuvre du schéma : il est
centré sur le nombre de places créées (ou réhabilitées), le nombre de conventions signées avec les
EHPAD et avec les partenaires du dispositif APA. Les autres orientations, plus qualitatives, restent
difficiles à appréhender. Ainsi, le bilan n’évoque pas les efforts portés sur la formation des
35
Source : Conseil général de la Vienne, délibération du 19/12/2003
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
37/51
personnels des associations, sur le soutien apporté aux aidants familiaux ou sur l’étude qui devait
être réalisée, dans les 18 mois, sur les résidences services.
Enfin, la Chambre s’interroge sur l’évaluation du nombre de places à créer en
établissements, en 5 ans, et fixé à 976. Certes, le besoin est réel. Fin 2001, le taux d’équipement en
établissements de la Vienne était inférieur à la moyenne nationale : 142,2 places pour 1000
personnes de 75 ans et plus contre 149,6 places, en moyenne en France. Mais, l’estimation du
besoin de places en établissement s’est appuyée non pas sur projection démographique du nombre
de personnes dépendantes, mais sur les projets en cours et sur une liste d’attente datant de 2002. La
réalisation du schéma gérontologique porterait seulement le ratio à 144,6/°° en 2010, sur la base de
42 472 personnes âgées de plus de 75 ans.
36
En comptant les résidences services qui seraient
conventionnées EHPAD, soit quelque 600 places en 2002, le ratio s’élèverait à 159/°°. A l’approche
du terme du schéma, en 2007, il paraît opportun, soit de le réviser, soit d’entamer dès à présent une
réflexion sur le prochain schéma, pour ajuster le nombre de places à créer et arrêter les conditions
d’association des résidences services.
La coordination des actions en faveur des personnes âgées
Conformément aux orientations du schéma gérontologique départemental, les premières
démarches ont établi un dispositif conventionnel préalable à la mise en place d’une véritable
coordination des actions. Cette démarche a amplement facilité la mise en oeuvre de l’APA.
Conformément à la loi du 24 janvier 1997
37
, le président du Conseil général de la Vienne
avait signé en 1998, une convention « relative à la coordination des prestations de services aux
personnes âgées dépendantes » avec la CRAM, la MSA, et les caisses ORGANIC et AVA. En
application de la loi du 20 juillet 2001
38
, le département et les caisses de retraite ont signé le 10 juin
2003 de nouvelles conventions portant essentiellement sur le remplacement du dispositif PSD par
celui de l’APA. Aux caisses de retraite qui avaient signé la convention en 1998, s’est joint le Fonds
d’actions sanitaires et sociales de la SNCF. Elles précisent notamment les prestations d’aide aux
personnes âgées fournies par les signataires, les modalités pratiques de la coopération pour la prise
en compte des demandes des personnes âgées, l’évaluation des besoins et le suivi des situations.
Par ailleurs, ont été signées des conventions avec onze prestataires, pour la plupart des
associations et des CCAS, agissant dans l’exécution des plans d’aide à l’APA
qui fixent les
conditions d’intervention et de règlement financier de ces intervenants. Ainsi, pour coordonner leurs
actions et améliorer la communication, ceux-ci peuvent assister aux réunions de l’équipe médico-
sociale. Cette disposition a une portée concrète pour améliorer la qualité du service rendu aux
bénéficiaires de l’APA à domicile et l’exécution des plans d’aide.
Le Conseil général de la Vienne a développé un partenariat efficace pour coordonner le
versement des allocations aux personnes âgées. Cette démarche a amplement facilité la mise en
oeuvre de l’APA. Toutefois, les conventions sont essentiellement des guides de procédures pour
garantir la continuité des dispositifs d’aide contre la dépendance et préciser les informations
échangées. Elles n’ont pas une portée générale qui engloberait l’ensemble des actions et initiatives à
développer en faveur des personnes âgées, en référence au schéma gérontologique.
36
Source : INSEE citée in Schéma gérontologique de la Vienne 2003-2007 p. 58
37
Article 1
er
de la loi n° 97-6 du 24 janvier 1997 tendant, dans l’attente du vote de la loi instituant une prestation
d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution
d’une prestation spécifique dépendance
38
Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à la
l’allocation personnalisée d’autonomie
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
38/51
Le département s’appuie également sur deux instances de concertation, de réflexion, de suivi
et d’évaluation des politiques en faveur des personnes âgées : la Commission départementale de
coordination présidée par le président du Conseil général qui est saisie du bilan d’activités annuel
des partenaires de la convention ; le Comité départemental des retraités et personnes âgées
(CODERPA) qui est une instance consultative placée auprès du président du Conseil général.
39
3.2.5.
La mise en oeuvre et le coût de l’APA
40
L’organisation des services
Dans la Vienne, lors de l’instauration de l’APA, on a constaté un afflux de 6 500 premières
demandes en 2002. Par la suite, le flux des dossiers à traiter s’est stabilisé entre 4 000 et 4 500
dossiers par an, dont 40% de renouvellements et de révisions. La Chambre note la réactivité
satisfaisante des services du Conseil général de la Vienne pour mettre en oeuvre la nouvelle
allocation d’autonomie.
Le traitement des prestations vieillesse est assuré, au sein de la Direction des Interventions
Sanitaires et Sociales (DISS), par la sous-direction de la Solidarité en faveur des personnes âgées et
des handicapés. En 2002, les services concernés se sont organisés pour satisfaire aux demandes par :
•
l’admission automatique à l’APA de 1300 personnes recensés par les principaux
organismes de retraite dès le 1
er
janvier 2002, pour assurer une prise en charge continue ;
•
l’amélioration des moyens : les effectifs sont passés de 37 équivalents temps plein à
52,3 ; nouveaux équipements informatiques et logiciels ; réaménagement de locaux ;
•
l’amélioration de l’organisation des services et de la répartition des tâches, après une
étude par un cabinet externe ;
•
un dispositif procédural inspiré et rôdé avec la PSD ;
Ces initiatives se sont traduites par des délais d’instruction réglementaire qui sont désormais
respectés et par des recours qui ne représentent que 5% des dossiers refusés.
L’organisation des services répond aux exigences fixées par le législateur. Elle prévoit, en
particulier, une instruction administrative et une évaluation par une équipe médico-sociale (EMS).
Les délais de dix jours pour déclarer le dossier complet, de trente jours pour proposer un plan
d’aide et de deux mois entre le dépôt du dossier et la notification de la décision, sont respectés.
La Chambre a examiné successivement les moyens alloués aux bénéficiaires de l’APA, en
distinguant le mode d’hébergement, sachant que 58% d’entre eux vivent à domicile et 42% sont
hébergés en établissement, avant d’évaluer la charge nette globale de l’APA pour le département.
Les plans d’aide pour les bénéficiaires de l’APA à domicile
Après l’enregistrement administratif du dossier, la procédure d’admission à l’APA fait
intervenir une équipe médico-sociale
(EMS), constituée de professionnels sociaux et médico-
sociaux. L’EMS est chargée d’évaluer le degré de perte d’autonomie des demandeurs dans
l’accomplissement des actes de la vie quotidienne, par référence à la grille d’évaluation AGGIR.
41
L’évaluation se fait systématiquement à domicile. L’EMS élabore un plan d’aide qui prévoit les
39
Source : article L.149-1 du CASF
40
Source : Conseil général de la Vienne, commission « Solidarité et action sociale », délibération du 26/10/2001
41
Source : décret n° 2001-1084 du 20/11/2001 relatif aux modalités d’attribution de la prestation et au fonds de
financement prévus par la loi n° 2001-467 du 20/07/2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des
personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie et son annexe I
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
39/51
prestations à mettre en oeuvre pour favoriser le maintien à domicile. Elle évalue le coût financier du
plan, sur la base des tarifs pratiqués dans le département et fixés par le président du Conseil général.
Les réunions bihebdomadaires de l’EMS, au cours desquelles sont examinés les dossiers,
montrent une approche individualisée et une bonne connaissance des personnes aidées, un dispositif
procédural rôdé avec la PSD et une volonté affirmée d’informer et d’échanger avec les organismes
de retraite et les services d’aide à domicile.
L’allocation versée par le département correspond au montant des prestations prévues au
plan d’aide et effectivement utilisées par le bénéficiaire, diminué d’une éventuelle participation
laissée à la charge de celui-ci, en fonction de ses revenus. Le montant maximal du plan d’aide fait
l’objet d’un barème par GIR, arrêté au niveau national.
42
Le montant moyen des plans d’aide varie
selon les départements, mais reste inférieur à ce plafond. Au plan national, le montant moyen
mensuel d’un plan d’aide pour les personnes qui résident à domicile est d’environ 488 €, pour
l’ensemble des GIR, au 31 décembre 2004. Ce montant croît avec le degré de perte d’autonomie. La
participation du bénéficiaire de l’APA à domicile est quant à elle, calculée sur la base de barèmes en
vigueur depuis le 1
er
avril 2003.
43
Les bénéficiaires dont les ressources sont inférieures à 646,40 €
sont exonérés de cette participation, aussi appelée « ticket modérateur ».
Dans la Vienne, le montant moyen mensuel des plans d’aide, pour l’ensemble des
bénéficiaires, s’élève à 436,75 € en 2004. Il est inférieur de 12% au montant moyen national. Cette
différence est accentuée (25%) pour le montant moyen des plans d’aide destinés aux personnes en
GIR 1. Cependant, les bénéficiaires de l’APA Vienne s’acquittent d’un ticket modérateur moitié
moins élevé (32 €) que le montant moyen constaté au plan national (64 €).
44
Quel que soit le GIR, la
part des plans d’aide prise en charge par le département de la Vienne, de l’ordre de 93%, est
supérieure à la moyenne nationale (87% fin 2004).
Tableau 30
Evaluation
des plans
d'aide au
31/12/2004
Nombre de
bénéficiaires
(payés)
Montant
moyen
mensuel des
plans d’aide
dans la Vienne
Montant
moyen
mensuel
national des
plans d’aide
Participation
du
bénéficiaire
A la charge du
Conseil
général de la
Vienne au
31/12/2004
Montant
moyen
mensuel
national à la
charge des
Cons. Gén.
45
GIR 1
91
715,21 €
887,00 €
46,27 €
668,94 €
770,00 €
GIR 2
629
652,82 €
725,00 €
50,37 €
602,45 €
621,00 €
GIR 3
821
502,72 €
555,00 €
41,18 €
461,54 €
482,00 €
GIR 4
1901
323,43 €
348,00 €
21,55 €
301,88 €
306,00 €
Ensemble
3442
436,75 € *
488,00 €
32,15 €
404,60 €
424,00 €
* somme (montant moyen par GIR x nombre de bénéficiaires par GIR) / nombre total de bénéficiaires
En principe, le département peut maîtriser le montant des plan d’aides : ceux-ci sont élaborés
et valorisés par ses services ; les tarifs des prestataires de services sont fixés par arrêtés sur la base
d’un tarif horaire moindre que celui retenu par la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse. Il est
néanmoins constaté, dans la Vienne, une hausse du montant des plans d’aide en 2003. A la suite
d’un ajustement, dès 2003, sur un millier de dossiers relevant antérieurement des caisses de retraite,
le montant moyen des plans d’aide s’est accru de 47,7% en deux ans (2004/2002), rattrapant
presque le montant moyen national. Ce dernier étant resté relativement stable au cours de la même
période, l’actualisation de la convention collective des associations prestataires, applicable en 2003,
ne permet pas, à elle seule, de justifier l’augmentation des plans d’aide dans la Vienne. Cette mesure
42
En 2005, le plafond est le suivant : GIR 1 de 1 148,09 €, GIR 2 : 984,08 €, GIR 3 : 738,06 € ; GIR 4, 492,04 €.
43
Décret n° 2003-278 du 28/03/2003 relatif aux conditions d’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie
44
Source : Ministère des Solidarités, de la Santé et de la Famille, DREES, Etudes et résultats n° 388, avril 2005 p. 6
45
Source : Ministère des Solidarités, de la Santé et de la Famille, DREES, Etudes et résultats n° 388, avril 2005 p. 6
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
40/51
aurait eu en effet une répercussion de même amplitude sur le montant moyen national, ce qui n’est
pas le cas. (Cf. ANNEXE 4 - Tableau 41)
La vocation de l’APA est de financer le recours à une tierce personne, le portage de repas ou
l’adaptation de l’environnement matériel à la situation du bénéficiaire. Ainsi, l’APA Vienne a
financé près de 740 000 heures de prestations d’aide à domicile en 2004.
Ce niveau de prestations a
augmenté de 135% entre 2002 et 2004, alors même que le nombre moyen d’heures mensuelles par
bénéficiaire et par GIR est inférieur au plan national. Dans la Vienne, les plans d’aide prévoient, en
moyenne pour l’ensemble des GIR 1 à 4, 30 heures hebdomadaires (Cf. ANNEXE 4 - Tableau 42).
Après avoir signé le plan, le bénéficiaire doit choisir le type de service à domicile :
prestataire, mandataire ou de gré à gré. Au regard des allocations versées, qui se sont élevées à
17,1 M€ en 2004, les bénéficiaires choisissent pour l’essentiel les associations de prestations à
domicile (plus de 60% en 2004) et en premier lieu l’association ADMR (50%), ainsi que les
particuliers pour les services de gré à gré (35%). La répartition des services à domicile s’établit
comme suit :
Tableau 31
APA Domicile
2003
part
2004
part
ADAPA
515
3%
647
4%
CCAS
1 238
8%
1 373
8%
Particuliers
46
7 291
44%
6 032
35%
ADMR
6 602
40%
8 615
50%
Autres
850
5%
435
3%
Total
16 496
100%
17 102
100%
Source : données comptables numérisées
milliers d'euros
En vertu de l’article L. 232-13 du CASF, le département de la Vienne fait intervenir 70
prestataires de services différents (CCAS, associations…). Il a signé, en 2003, des conventions avec
les onze principaux services d’aide à domicile pour préciser la coordination des interventions les
procédures de coopération et les modalités de paiement sur facture. Les conventions actualisaient
celles de 2000, signées lors de la mise en oeuvre de la PSD. Elles visent à coordonner des
interventions auprès des personnes âgées qui sollicitent l’APA. Les organismes signataires peuvent
assister aux réunions de l’EMS et reçoivent notification des décisions d’attribution.
Selon les termes de la convention de coordination gérontologique signée le 10 juin 2003,
« les services départementaux procèdent au contrôle de l’utilisation de la prestation versée. Le
contrôle de l’effectivité s’effectue sur pièces justificatives et au domicile du bénéficiaire. ».
•
Pour le bénéficiaire, le versement de l’APA est suspendu lorsqu’il n’acquitte pas le
ticket modérateur ou en cas de non respect du plan d’aide constaté par l’EMS.
•
Pour les personnes résidant en EHPAD et à qui sont directement versée l’APA, un état
de présence est transmis par l’établissement.
•
Pour les organismes prestataires, différents contrôles sont effectués sur pièces et
notamment la conformité de la « facture récapitulant les heures réellement effectuées et
dans la limite du plan d’aide. ».
47
Ces démarches s’apparentent plus à un contrôle de la
liquidation qu’à un contrôle de l’effectivité du service. Le Conseil général a aussi
connaissance des rapports comptable et d’activité des associations.
46
Note méthodologique : la catégorie « particuliers » comprend les services de gré à gré et les services mandataires.
47
Source : Convention relative au maintien à domicile […] signée avec la CCAS de Biard le 09/07/2003
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
41/51
L’attribution, le suivi et le contrôle de l’APA en établissement
L’APA versée aux personnes âgées dépendantes résidant en établissement est liée à la
réforme de l’accueil des personnes dépendantes
48
et de la tarification des établissements. Les
établissements d’hébergement qui accueillent des personnes âgées dépendantes (EHPAD) fixent
désormais trois tarifs distincts :
•
un tarif d’hébergement qui est réglé par la personne accueillie ou, en cas d’insuffisance
de revenus, par l’aide sociale ;
•
un tarif de soins, financé par l’assurance maladie ;
•
un tarif de dépendance, calculé en fonction du classement de la personne accueillie selon
la grille AGGIR et couvert par l’APA pour les personnes dépendantes classées dans les
GIR 1 à 4, déduction faite de leur participation éventuelle.
Le département de la Vienne a passé des conventions avec les établissements qui le
souhaitaient pour simplifier les formalités de demande d’APA, l’instruction des dossiers et le
versement de l’allocation, versée sous forme de dotation forfaitaire établie en fonction du nombre
des bénéficiaires ayant leur domicile de secours dans la Vienne et de leur classement en GIR 1 à 4.
Pour chaque EHPAD, suite au classement GIR des résidents par le médecin coordonnateur,
la commission départementale de coordination vérifie, sur pièce et sur place, à partir d’un
échantillon de résidents, l’exactitude du degré de dépendance et calcule le GIR moyen pondéré. Les
tarifs sont déterminés par les services du département à partir du GIR moyen pondéré. En 2004, les
EHPAD de la Vienne accueillent 3 736 personnes âgées dépendantes, dont 3 001 classées GIR 1 à
4, relevant de l’APA. Le nombre des bénéficiaires de l’APA en établissement a progressé de 12% de
2002 à 2004 ; cependant le nombre de bénéficiaires dont le département a la charge, c’est-à-dire les
résidents du département de la Vienne, est resté stable sur la période.
Tableau 32
Evolution des effectifs des personnes âgées dépendantes (PAD) en établissement selon leur classement AGGIR
Grille AGGIR
2002
%
2003
%
2004
%
Evolution
GIR 1
671
19%
598
17%
644
17%
-4%
GIR 2
954
28%
997
28%
1 069
29%
12%
GIR 3
502
15%
538
15%
595
16%
19%
GIR 4
563
16%
633
18%
693
19%
23%
Total Bénéficiaires APA
2 690
78%
2 766
78%
3 001
80%
12%
GIR 5
278
8%
287
8%
308
8%
11%
GIR 6
480
14%
486
14%
427
11%
-11%
Total Personnes âgées dépendantes
3 448
100%
3 539
100%
3 736
100%
8%
Source : Commission départementale de coordination médicale de la Vienne - Coordination gérontologique - Bilan d'activité 2004
Par ailleurs, le département de la Vienne verse l’APA à quelque 340 personnes originaires de
la Vienne, accueillies dans des établissements situés dans d’autres départements.
La charge nette de l’APA pour le département de la Vienne
Le département supporte le coût des allocations pour les personnes résidant à domicile, les
allocations aux personnes âgées dépendantes résidant en établissement, les allocations versées
directement à certains bénéficiaires qui résident dans un établissement ou dans un établissement
relevant d’autres départements. Les charges de personnel instructeur et les frais de fonctionnement,
dont le montant est indéterminé, ne sont pas compris dans la présente analyse.
48
Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
42/51
Tableau 33
Versement de l'APA
2002
2003
2004
aux bénéficiaires à domicile
9 607
16 496
17 102
aux bénéficiaires en EHPAD
90
130
2 108
aux EHPAD
6 351
7 203
5 099
Total
16 048
23 829
24 309
milliers d'euros
La loi instituant l’APA a prévu un financement partagé entre les départements et la solidarité
nationale. A l’origine, le FFAPA était destiné à compenser une partie du coût à la charge des
départements et à introduire une péréquation dans le financement de l’APA. La CNSA s’est
substituée au FFAPA en 2004. Elle contribue à plus de 40% au coût de l’APA.
De plus, le coût résiduel à la charge du département est, en partie, couvert par le
redéploiement des crédits affectés auparavant à la PSD, à l’ACTP et à l’aide ménagère, ainsi que par
les économies sur l’aide sociale à l’hébergement attendues de la mise en oeuvre de la nouvelle
tarification, dite ternaire (diminution des allocations d’hébergement en établissement après
déduction des charges relatives à la dépendance).
Tableau 34
Evaluation de la charge APA portée par le Département
2001
2002
2003
2004
Dépenses PSD et ACTP (a)
4 372
2 497
947
-
Dépenses brutes APA (b)
-
16 048
23 829
24 309
Concours FFAPA/CNSA (c)
-
6 076
13 304
11 594
Economies résultant de la nouvelle tarification
49
(référence 2001) (d)
-
1 465
554
948
Charges nettes pour le Département (a)+(b)-(c)-(d)
4 372
11 003
10 918
11 768
Potentiel fiscal (source : DGCL, estimation en 2004)
89 600
89 600
95 929
96 000
Taux d'effort fiscal (charges nettes / potentiel fiscal)
5%
12%
11%
12%
Part du FFAPA ou CNSA dans la charge APA+PSD
0%
33%
54%
48%
estimation en italique
milliers d’euros
La part du FFAPA, conforme à la répartition nationale de 33% en 2002, s’élève sensiblement
les années suivantes. Le FFAPA, puis la CNSA, jouent donc le rôle attendu de compensation et de
péréquation des coûts, au bénéfice de la Vienne. Le dispositif FFAPA/CNSA a permis de limiter
l’impact sur les finances du département : le taux d’effort fiscal est passé de 5% à 12% avec la mise
en place de l’APA. Il reste relativement stable, du fait de l’augmentation des taux d’imposition.
Cependant, la baisse de prise en charge par la CNSA, en 2004, est de nature à modifier cet équilibre
au détriment du département.
Ainsi, le département de la Vienne a supporté une charge nette d’APA (hors dépenses
indirectes non déterminées) de 11 M€ en 2002 et 2003 et proche de 11,8 M€ en 2004, après
déduction de la part prise en charge par la solidarité nationale.
49
Les économies sont estimées approximativement par différence entre le montant de l’aide sociale à l’hébergement
2001 et celui des années suivantes.
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
43/51
3.3.
L
E VOLET
I
NSERTION DU
RMI
3.3.1.
Evolution des données chiffrées
Le nombre des allocataires du RMI a fortement augmenté au cours des derniers exercices. Le
changement de logiciel ayant conduit à actualiser le recensement, d’une part, et la réforme des
allocations chômage qui a accru, comme dans d’autres départements, le nombre des personnes
susceptibles de prétendre au revenu minimum, d’autre part, sont des facteurs d’explication.
Tableau 35
RMI au 1er janvier N
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Effectif des allocataires
5 475
5 776
5 997
6 256
6 048
5 965
6 067
6 518
6 798
Evolution (base 100 en 1997)
100
105
110
114
110
109
111
119
124
Source : données CAF et MSA www.sante.gouv.fr/drees/statiss2004 et Conseil général de la Vienne pour 2004 et 2005
L’évolution des dépenses d’insertion doit être examinée de manière détaillée et ne saurait
être réduite à l’augmentation évidente des dépenses brutes de 1997 à 2004.
Tableau 36
Dépenses d'insertion
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Actions d'insertion
1 963
2 020
2 218
2 238
2 458
2 319
2 072
2 063
Revenu minimum
-
-
-
-
-
-
30 598
Assurance médicale
2 570
2 577
3 013
248
-
-
Charges générales
829
942
1 021
1 552
1 665
nd
1 976
2 034
Total dépenses brutes
5 363
5 539
6 252
4 039
4 123
2 319
4 047
34 695
Recette fiscale affectée (TIPP)
-
-
-
-
-
-
-
28 038
Autres recettes
107
312
1
243
371
12
6
36
Total dépenses nettes
5 256
5 227
6 251
3 796
3 751
2 307
4 041
6 621
Source : comptes administratifs
milliers d'euros
La disparition de l’assurance médicale correspond à la prise en charge médicale des
bénéficiaires du RMI par la Couverture maladie universelle financée par l’Etat.
A partir de 2004, les dépenses d’insertion s’élèvent fortement, compte tenu de la prise en
charge par le département du versement de l’allocation RMI. En principe, cette charge transférée est
compensée par le versement d’une fraction de la TIPP par l’Etat. Néanmoins, les dépenses nettes
progressent en 2004 du fait du versement tardif d’un reliquat de 2,5 M€ par l’Etat.
Alors que le nombre de bénéficiaires du RMI a augmenté de 24% entre 1997 et 2004, les
dépenses affectées aux seules actions d’insertion sont restées stables sur la même période
50
, de
l’ordre de 2 M€. En revanche, les charges générales, qui comprennent les remboursements de frais
et rémunérations des agents qui agissent directement en faveur de l’insertion, ont doublé.
Le doublement résulte de la réorganisation des centres d’accueil et de l’intégration des
personnels de Montmorillon.
3.3.2.
La gestion administrative du RMI
Conformément à la législation
51
, le Conseil général gère intégralement le dispositif RMI
depuis le 1
er
janvier 2004. La direction « Politiques d’insertion / RMI » est chargée de l’ouverture
du droit, du versement du revenu aux allocataires et du suivi de l’insertion des bénéficiaires. Tout en
50
Source : comptes administratifs, chapitre 935-4 « RMI »
51
Loi n° 2003-1200 du 18/12/2004 portant décentralisation du RMI et création du RMA
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
44/51
assurant la continuité des droits et le versement des allocations, le Conseil général s’est montré
réactif, réorganisant le dispositif existant pour se l’approprier et en améliorer l’organisation.
Par délégation du président du Conseil général, un conseiller général ou à défaut, le
responsable de chaque Unité Territoriale des Interventions Sanitaire et Sociale (UTISS), est chargé
d’ouvrir, de suspendre ou de mettre fins aux droits des bénéficiaires et de valider les contrats
d’insertion. Au sein de chacune des neuf UTISS, une Commission technique de validation (CTV) a
été créée au 1
er
janvier 2005. Les demandes de RMI sont suivies par les secrétariats des CTV. Les
dossiers sont transmis à la CAF ou à la MSA pour instruction.
La décision d’ouverture de droit (ou
avis de paiement) parvient au secrétariat du CTV concerné. Le contrat d’insertion est alors établi
avec le bénéficiaire dans un délai de trois mois, puis transmis à la CTV concernée pour validation en
commission.
Au sein de la DISS, la direction « Politiques d’Insertion / RMI » est chargée des dispositifs
d’insertion et, depuis 2004, du versement de l’allocation RMI. Les effectifs du service sont de 23,7
ETP en 2004. Quatre agents de la DDASS sont mis à la disposition du Conseil général.
La loi du 18 décembre 2003 a renouvelé le rôle des Commissions locales d’insertion (CLI).
Elles ont deux missions principales : élaborer un programme local d’insertion (PLI) et émettre un
avis motivé sur les suspensions de versement de l’allocation. Le Conseil général de la Vienne
projette de réduire le nombre de CLI de six à trois, après une phase de concertation.
Comme 87% des départements
52
, le président du Conseil général de la Vienne a signé deux
conventions avec la Caisse d’Allocations Familiales (CAF)
53
et la Mutualité Sociale Agricole
(MSA) pour garantir la continuité du suivi des droits et du versement de l’allocation.
D’autres initiatives ont été adoptées :
•
un nouveau logiciel informatique facilite le suivi des dossiers, la programmation des
réunions de commissions et l’extraction de données statistiques ;
•
un nouveau formulaire de demande de RMI, plus simple à remplir et permettant une
meilleure connaissance statistique du bénéficiaire pour adapter l’offre d’insertion ;
•
une modification des contrats d’insertion pour plus de clarté et pour impliquer tous les
membres d’une famille pouvant bénéficier d’une insertion.
3.3.3.
Les orientations du plan départemental d’insertion
Le programme départemental d’insertion, approuvé par le Conseil départemental d’insertion,
fixe les principaux axes des politiques d’insertion sociale et professionnelle. Dans la Vienne, l’Etat
et le Conseil général ont arrêté, pour les années 2002-2003, trois priorités : l’emploi, le logement
ainsi que la santé et le secteur social.
S’agissant de l’emploi, l’insertion par l’activité économique est privilégiée. Elle « offre
autant des solutions diversifiées et adaptées aux bénéficiaires du RMI. »
54
L’Etat et le département
ont développé, dans un cadre contractuel, des aides financières pour soutenir les entreprises
d’insertion, les associations intermédiaires et les chantiers d’insertion. Le Conseil général apporte
son soutien à la création d’entreprise, notamment par des bénéficiaires du RMI. Il développe des
partenariat avec l’ANPE ou des organismes d’insertion comme les missions locales pour améliorer
le suivi personnalisé des chômeurs.
52
Source : Ministère de la santé et des solidarités, DREES, études et résultats n° 432, octobre 2005
53
Source : Convention de gestion du Revenu minimum d’insertion signée le 25/10/2004
54
Source : Conseil Départemental d’Insertion, RMI Bilan d’activités 2001 et orientations 2002-2003, 28/02/2002, p. 97
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
45/51
Le Conseil départemental d’insertion n’a cependant pas prévu d’évaluation externe et
régulière des actions d’insertion menées, tel que le prévoit la loi 88-1088 du 1
er
décembre 1988.
3.3.4.
L’accompagnement social et professionnel des bénéficiaires du RMI
Les actions d’insertion du Conseil général de la Vienne peuvent être décomposées en quatre
catégories :
•
Les participations aux organismes qui instruisent les dossiers de RMI et orientent les
bénéficiaires, comme les CCAS, les missions locales et PAIO ainsi que la formation des
équipes IOD, à hauteur de 19% ;
•
Les participations aux organismes de formation, qu’il s’agisse de lutter contre
l’illettrisme, de favoriser les acquis fondamentaux, de la formation professionnelle, des
stages pour les créateurs d’entreprises ou les formations poids-lourds, CACES (chariots
élévateurs) ou permis de conduire, représentant 10%.
•
Les participations qui soutiennent en priorité l’insertion professionnelle par l’activité
économique (les entreprises d’insertion, associations intermédiaires et chantiers
d’insertion), la création d’entreprises et le développement de l’économie sociale
(CAPEE, IPCA, ADIE…) soit 49%.
•
Les participations qui soutiennent, dans une moindre mesure, les initiatives associatives
et locales, d’accompagnement, d’insertion sociale, d’aides à la mobilité ou d’accès au
logement (22%).
Tableau 37
Actions RMI
Participation
2003
Instruction & orientation
387 000 €
Formations
215 000 €
Insertion sociale
247 000 €
Logement, santé, divers
71 583 €
Aides à la mobilité
135 000 €
Insertion économique
1 016 000 €
dont soutien à l'économie sociale
50 000 €
entreprises d'insertion
175 000 €
associations intermédiaires
210 000 €
chantiers d'insertion
515 000 €
2 071 583 €
Axes des actions RMI en 2003 (2,07 M€)
entreprises
d'insertion 8%
associations
intermédiaires
10%
logement &
santé &
divers 3%
insertion
sociale 12%
insertion
économique
6%
aides à la
mobilité 7%
formations
10%
instruction &
orientation
19%
chantiers
d'insertion
25%
3.3.5.
Suivi et évaluation de la politique d’insertion
Le Conseil général conduit une politique d’insertion qui s’appuie sur les travailleurs sociaux
répartis dans les UTISS et sur des relais locaux que constituent les CCAS et les associations.
Les participations versées aux divers organismes partenaires font l’objet de délibérations de
la Commission permanente. Celle-ci est également informée des interventions individuelles retenues
par la commission technique, dont le montant de l’aide est inférieur ou égal à 1 525 €.
Une « convention d’objectifs et financière dans le cadre du RMI » est signée avec les
organismes bénéficiaires, pour chacune des actions. Les aides sont versées en deux fois : un
acompte de 70% et un solde de 30% conditionné par la communication d’un bilan de l’action, sous
la forme d’un état nominatif des bénéficiaires, d’un rapport financier et d’un état de réalisation des
objectifs. Mais la Chambre a constaté que le département n’attend pas systématiquement de recevoir
un bilan des actions et la liste des bénéficiaires pour procéder au mandatement du solde de la
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
46/51
subvention.
55
D’une manière plus générale, les pièces transmises au comptable lors du mandatement
ne font aucune mention de la réception des pièces exigées par les conventions d’objectifs et
financières signées avec les organismes d’instruction ou d’insertion. Pour le département les actions
collectives font l’objet d’un suivi individuel. D’autre part, le cadre conventionnel a été modifié pour
tenir compte des observations de la Chambre.
Le Conseil Départemental d’Insertion élabore un rapport bisannuel qui comprend un bilan
d’activités et les orientations pour les deux années à venir. Le bilan d’activité pour l’année 2001
présente l’évolution des allocataires de la Vienne, comparée à des données nationales. La seconde
partie est une étude sur la typologie des bénéficiaires du RMI, réalisée par l’IRTS, à partir d’une
analyse statistiques des fichiers des CLI et d’entretiens. Cette étude paraît pertinente pour orienter
les actions menées dans le département puisqu’elle renseigne sur les difficultés rencontrées par les
bénéficiaires et sur les priorités qui sont retenues dans les contrats d’insertion. Ainsi, pour les six
CLI existantes en 2001, il est montré que les contrats d’insertion privilégient l’emploi, l’insertion
professionnelle et l’autonomie sociale, conformément au plan départemental d’insertion. Le chapitre
III présente un état de réalisation des engagements 2001 pour le Conseil général et pour l’Etat. Mais,
parmi les multiples actions mentionnées, toutes n’intéressent pas spécifiquement les bénéficiaires du
RMI. Depuis 2005, le département a mis en place un système d’information permettant le suivi des
allocataires en insertion professionnelle.
La dernière partie du document développe les actions des six CLI de la Vienne, avec une
appréciation qualitative et quantitative. L’activité des CLI, leurs priorités et leurs résultats sont
hétérogènes. Les données statistiques sont comparables, aussi est-il regrettable que le bilan n’en tire
pas une conclusion synthétique, éventuellement pluriannuelle, pour cerner, au niveau du
département, les tendances constatées et fonder les orientations futures. Ainsi, sous réserve
d’influences externes telles que la conjoncture économique ou la mise en place d’un nouveau
dispositif d’emplois aidés, le nombre de sorties paraît être un indicateur permettant d’apprécier
l’efficacité des actions permettant aux bénéficiaires du RMI de retrouver un emploi (en CCD ou
CDI). A partir de ces données, la Chambre est parvenue à la conclusion qu’en 2001, sur 7 236 cas
de bénéficiaires du RMI examinés par les CLI, 530, soit 7%, sont sortis du dispositif, car ils avaient
trouvé un emploi. A ces sorties doivent être ajoutées, selon le département, les actions relevant de
l’insertion par l’activité économique comme les chantiers d’insertion.
L’étude précitée, menée par l’IRTS en 2001, a le mérite de tracer le portrait et les attentes
des bénéficiaires du RMI qui n’ont pas de contrats valides (près de 70% au 31 juin 2001)
56
et de
montrer combien d’entre eux ne comprennent pas les règles du dispositif d’insertion. Les
conclusions sur la nécessité d’améliorer le suivi administratif, l’accompagnement social et les
données statistiques paraissaient particulièrement pertinentes. Mais elles se situaient dans un
contexte de dichotomie des responsabilités entre les services de l’Etat et ceux du département. Le
Conseil général de la Vienne maîtrisant désormais l’intégralité du dispositif, il lui appartient, pour la
qualité de ses actions comme pour une mise en oeuvre efficiente du dispositif, de centraliser les
informations et de se donner les moyens de contrôler l’activité de ses partenaires prestataires. Il sera
ainsi en mesure d’évaluer la pertinence et la cohérence des multiples actions qu’il finance. A cette
fin, le département a mis à l’étude l’élaboration du futur Plan Départemental d’insertion qui portera
sur la période 2007-2009 et dont l’un des objectifs sera de faire l’état des lieux de la
contractualisation entre le département et les allocataires.
* *
* * *
55
Mandat n° 2003/34857 du 14/01/2004 relatif au solde de la subvention 2003 pour la mission locale de Poitiers District
56
Source : Etude IRTS « Les bénéficiaires du RMI dans le département de la Vienne […] », octobre 2002, p. 22
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
47/51
ANNEXE 1
Evolution des dépenses sociales
Le tableau qui suit montre l’évolution des dépenses brutes et des dépenses nettes dans les
dépenses réelles de fonctionnement (DRF).
Tableau 38
Année
Dépenses réelles
fonctionnement - DRF
(milliers d'euros)
Dépenses brutes
d'aide sociale
(milliers d'euros)
Part
DRF
Dépenses nettes
d'aide sociale
(milliers d'euros)
Part
DRF
1997
109 403
65 243
60%
43 811
40%
1998
115 020
68 264
59%
46 303
40%
1999
121 182
70 893
59%
48 999
40%
2000
118 383
68 939
58%
46 857
40%
2001
118 945
70 313
59%
48 237
41%
2002
142 237
88 549
62%
60 938
43%
2003
160 964
99 442
62%
62 524
39%
2004
190 623
131 334
69%
60 859
32%
L’évolution des dépenses d’aide sociale au niveau départemental se distingue des courbes
retraçant les dépenses sociales totales au niveau national.
Evolution comparée des dépenses d'aide sociale
80
100
120
140
160
180
200
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Dépenses brutes France
Dépenses brutes Vienne
Dépenses nettes France
Dépenses nettes Vienne
Tableau 39
Dépenses brutes d’aide sociale
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Vienne
71
69
70
89
99
131
France
15238
13625
13433
15185
16806
23647
Dépenses nettes d’aide sociale
Vienne
49
47
48
61
63
61
France
13550
12045
11786
12926
14010
14351
Source : DREES document n° 81, avril 2005, DGCL "BP des départements 2004"
milliers d'euros
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
48/51
ANNEXE 2
Décomposition, après retraitement, des dépenses d’investissement de 2000 à 2004
Dépenses d'équipement
2000
2001
2002
2003
2004
Travaux et équipements pour les services
4 382
5 950
5 791
3 954
4 631
Culture, vie sociale, sports et loisirs
3 747
3 066
3 312
3 492
6 204
Développement économique et touristique
5 513
4 114
5 118
3 571
4 028
Enseignement et formation
6 527
12 781
13 863
12 881
12 147
Voirie
13 146
20 366
18 063
21 148
23 606
Réseaux et infrastructures
14 303
12 061
15 178
13 109
13 677
Equipements sanitaires et sociaux
384
702
646
879
1 262
Total des dépenses d'équipement
48 002
59 039
61 971
59 033
65 555
Evolution (base 100 en 1997)
100,0
123,0
129,1
123,0
136,6
milliers d'euros
Opérations exceptionnelles et/ou financières
2000
2001
2002
2003
2004
Dotations au BA "Futuroscope"
1 886
-
5 542
3 901
3 721
Cession Parc du Futuroscope (cabinet Lazard)
1 276
-
-
-
-
Participation SEML Futuroscope
-
-
12 000
18 000
4 000
Dotations au BA "Hôtel d'entreprises"
8 438
9 055
8 778
915
2 884
Opération cession immeuble Arobase 4 au CNDP
-
-
-
-
13 209
Acquisition de l'immeuble Delta Immobilier
-
-
-
3 355
-
Prêt achat véhicule à agent / cautions
-
-
-
7
-
Total des dépenses d'investissement
11 601
9 055
26 320
26 177
23 815
milliers d'euros
Immobilisations financières
2000
2001
2002
2003
2004
Achat de titres immobilisés (OAT, BTAN, divers)
27 190
27 440
24 382
10 299
9 987
milliers d'euros
Dettes
2000
2001
2002
2003
2004
Emprunts et dettes bancaires (hors CLTR)
5 178
5 312
5 383
6 077
7 411
Solde de subventions à verser
182
126
209
93
88
Total
5 360
5 438
5 593
6 171
7 499
milliers d'euros
Opérations équilibrées en dépenses et recettes
2000
2001
2002
2003
2004
DO Etudes suivies de travaux et divers
1 885
1 361
442
136
863
DO Cession des actions SEML Futuroscope
15 245
-
-
-
-
DO Cession des actions SEML Palais Congrès
-
-
2 287
-
-
DO Régularisation action SAFER et SEP
-
-
55
-
-
DO Avances faite au BA "hôtel d'entreprises"
-
-
-
32 390
-
DO Subvention au CNDP pour la cession @4
-
-
-
-
3 393
DO Cession de véhicules / biens
-
-
-
563
316
Total opérations d'ordre en section d'invest.
17 130
1 361
2 783
33 089
4 572
Contingent d'aide sociale
-
177
-
-
-
Opérations pour compte de tiers
-
-
-
839
4 109
Emprunts remboursables (tirage de trésorerie)
7 114
11 180
18 693
11 307
5 082
Achat / cession de titres et valeurs
25 916
-
-
-
-
Total autres mouvements équilibrés
33 031
11 357
18 693
12 146
9 190
Total des opérations d'ordre en investissement
50 161
12 717
21 476
45 235
13 762
milliers d'euros
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
49/51
ANNEXE 3
Organisation de l’Aide Sociale à l’Enfance dans la Vienne
Procédure judiciaire
Intervenant
Procédure administrative
Intervenant
Art. 375 du code civil
(assistance éducative)
Décision du président du Conseil
général de la Vienne
Investigation
SIOE
ADSEA
SDOEMO
ADSEA
Mesures éducatives en milieu ouvert
AEMO
IDEF (SAEF)
AED
IDEF (SAEF)
Mesures de placement
Placement familial
Placement familial
Etablissements médico-sociaux
Etablissements médico-sociaux
Centre de l'enfance
IDEF
Centre de l'enfance
IDEF
FEM et APMN
IDEF et ADSEA
FEM et APMN
IDEF et ADSEA
Institution de Salvert
ADSEA
Institution de Salvert
ADSEA
Etab. hors département
Divers
Pouponnière
IDEF
Etab. hors département
Divers
Placement direct
Etablissement
Tiers
Formation
CEFORD
ADSEA
CEFORD
ADSEA
Accompagnement
Travailleuses familiales
AMF
ADMR
Prévention
Equipes d'éducateurs
ADSEA
Département
Qui paie ?
Etat
Département
ADMR
Aide à domicile en milieu rural
ADSEA
Association départementale de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence
AED
Aide éducative à domicile
AEMO
Actions éducatives en milieu ouvert
AMF
Association des mères de France
APMN
Accompagnement progressif en milieu naturel
CEFORD
Centre éducatif de formation départemental
FEM
Foyers éducatifs mixtes
IDEF
Institut départemental pour la protection de l'enfance et l'accompagnement des familles
SAEF
Service d'accompagnement éducatif auprès des familles
SDOEMO
Service départemental d'orientation éducative en milieu ouvert
SIOE
Service d'investigation et d'orientation éducative
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
50/51
ANNEXE 4
Données relatives à la politique d’aides aux personnes âgées
Tableau 40
Aides aux personnes âgées
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
PSD
111
1 386
2 715
3 124
3 692
2 047
557
-
ACTP + 60 ans
4 412
2 781
1 738
1 004
679
450
390
nd
APA
-
-
-
-
-
16 048
23 829
24 309
Sous-total des aides attribuées
sur un critère de dépendance
4 524
4 167
4 453
4 128
4 372
18 545
24 776
24 309
Part du sous-total
29%
27%
29%
27%
28%
66%
70%
70%
Aide sociale à l'hébergement
10 623
10 789
10 144
10 909
10 694
9 301
10 181
9 751
Aide ménagère
553
586
547
495
452
380
412
447
Sous-total des aides attribuées
sur un critère de ressources
11 177
11 375
10 691
11 404
11 146
9 681
10 592
10 198
Part du sous-total
71%
73%
71%
73%
72%
34%
30%
30%
Total
15 700
15 543
15 144
15 532
15 518
28 225
35 368
34 508
Rappel des dépenses d'aide
sociale du Département
65 243
68 264
70 893
68 939
70 313
88 549
99 442
131 334
Part de l'aide aux personnes âgées
24%
23%
21%
23%
22%
32%
36%
26%
Tableau 41
APA domicile - Evolution du montant moyen des plans d’aide - Au plan départemental
Montant moyen
mensuel des
plans d'aide
Montant moyen
mensuel au
31/12/2002
Variation
2003/2002
Montant moyen
mensuel au
31/12/2003
Variation
2004/2003
Montant moyen
mensuel au
31/12/2004
GIR 1
350,30 €
104%
713,49 €
0%
715,21 €
GIR 2
321,75 €
86%
597,87 €
9%
652,82 €
GIR 3
299,61 €
62%
484,21 €
4%
502,72 €
GIR 4
291,58 €
6%
310,42 €
4%
323,43 €
Ensemble*
295,77 €
38%
409,20 €
7%
436,75 €
Au plan national
GIR 1
785,00 €
8%
846,00 €
5%
887,00 €
GIR 2
645,00 €
11%
717,00 €
1%
725,00 €
GIR 3
511,00 €
7%
548,00 €
1%
555,00 €
GIR 4
317,00 €
11%
353,00 €
-1%
348,00 €
Ensemble*
483,00 €
1%
490,00 €
0%
488,00 €
* somme (montant moyen par GIR x nombre de bénéficiaires par GIR) / nombre total de bénéficiaires
Source : DREES
Tableau 42
Aides à
domicile
Nombre d'heures par
mois en moyenne
dans la Vienne
57
Nombre d'heures par
mois en moyenne au
niveau national
58
GIR 1
56
73
GIR 2
44
59
GIR 3
37
45
GIR 4
22
28
Ensemble
30
43
57
Source : Conseil général de la Vienne, DISS, données au 30/09/2005 recueillies au cours de l’instruction
58
Source : Ministère de la Santé, DREES, Etudes et résultats n° 293, février 2004 – données datées de novembre 2002
CRC Poitou-Charentes
Observations définitives relatives à la gestion du département de la Vienne 1997/2004
51/51
Réponse du Président du Conseil Général de la Vienne *
* Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de son auteur, conformément aux
dispositions de l’article L.241-11 du Code des juridictions financières.