25, rue Paul Bellamy – BP 14119 – 44041 NANTES cedex 1 -
02 40 20 71 00 – Télécopie 02 40 20 71 01
crcpdl@pl.ccomptes.fr
La Présidente
Nantes, le 13 septembre 2010
GREFFE N° 2010-233
Monsieur le Président,
Je vous ai adressé par lettre du 6 août 2010, le rapport d’observations
définitives pour les années 2004 et suivantes concernant la gestion du département
de la Mayenne, que vous administrez.
Aucune réponse n’étant parvenue à la chambre à l’issue du délai d’un mois
qui était imparti, la procédure est désormais close et vous trouverez ci-joint le
rapport.
En application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, ce
rapport doit être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche
réunion. Il doit être inscrit à son ordre du jour, être annexé à la convocation adressée
à chacun des membres de l’assemblée et donner lieu à un débat.
A compter de la date de cette réunion, que je vous serais obligée de me
faire connaître, la communication du rapport à toute personne en faisant la demande
est de droit. J’en transmets par ailleurs une copie au représentant de l’Etat dans le
département et au Directeur départemental des finances publiques.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma
considération distinguée.
Catherine de KERSAUSON
Monsieur Jean ARTHUIS
Président du Conseil général de la Mayenne
Hôtel du département
39, rue Mazagran
B.P. 1429
53014 LAVAL Cedex
CRC des Pays de la Loire
1/58
Nantes, le 6 août 2010
GREFFE N° 2010-129
L1035/CG
Observations définitives concernant la gestion
du département de la Mayenne
Années 2004 et suivantes
Résumé des observations
L’examen de la gestion du département de la Mayenne a porté sur sa situation
budgétaire, financière et comptable et, dans le cadre de deux enquêtes nationales des
juridictions financières, sur deux thématiques particulières : la politique d’élimination des
déchets ménagers et assimilés, et la gestion du RMI/RSA
1
.
L’examen de la
fiabilité des comptes
du département ne révèle pas d’anomalies
notables. La gestion budgétaire et comptable n’appelle pas non plus de critiques majeures,
même si les efforts engagés afin d’améliorer la prévision budgétaire doivent être poursuivis.
Par ailleurs, la Chambre a relevé avec intérêt que le département de la Mayenne recourt de
manière novatrice à une présentation budgétaire inspirée des principes de la LOLF
2
, qui
s’accompagne d’un mode de pilotage administratif
« tourné vers la recherche de la
performance »
.
La
situation financière
du département est relativement satisfaisante, mais
celui-ci doit être d’autant plus attentif à l’évolution de ses charges de fonctionnement, que la
faiblesse de son potentiel fiscal constitue un frein à la progression de ses ressources.
La Chambre constate que les points qui avaient fait l’objet d’observations lors de
son précédent contrôle, en matière d’hébergement et de maintien à domicile des personnes
âgées, n’ont enregistré des avancées qu’assez récemment.
Les objectifs du plan départemental d’
élimination des déchets ménagers et
assimilés
dont le conseil général avait pris la compétence dès 1997, ont été globalement
atteints. Le département devrait saisir l’occasion de sa révision pour remédier à l’insuffisante
précision du plan actuel.
1
RMI = Revenu minimum d’insertion ; RSA = Revenu de solidarité active
2
LOLF = loi organique relative aux lois de finances
CRC des Pays de la Loire
2/58
Par ailleurs, le département de la Mayenne dispose – situation originale – de la
compétence de traitement des déchets, qui lui a été transférée par les communes et
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Une telle initiative de
mutualisation de cette compétence au niveau départemental a suscité l’intérêt de la Chambre.
Dans ce domaine, la Chambre recommande notamment le développement de la
communication envers les citoyens, la mise en place d’une comptabilité analytique, et
l’abandon de la contraction irrégulière entre la contribution due par certains EPCI et les frais
d’acheminement des déchets qui leur sont dus par le département mais ne lui sont pas
facturés.
S’agissant du
RMI/RSA
, le département s’est également distingué en
expérimentant le RSA, avec un certain succès, sur l’ensemble de son territoire avant sa
généralisation en juin 2009. Les principales recommandations de la Chambre portent sur
l’amélioration de la comptabilisation de l’ensemble des dépenses d’insertion, sur une gestion
attentive des indus, et sur le renforcement de la diversification des actions d’insertion.
SOMMAIRE
Préambule : Les suites réservées au précédent contrôle de la Chambre
...........................
3
1- La situation financière, budgétaire et comptable
..........................................................
4
2- La politique départementale de gestion des déchets
...................................................
11
3- La politique départementale de gestion du RMI/RSA
................................................
23
Annexe : Situation financière détaillée 2004-2008
.........................................................
51
CRC des Pays de la Loire
3/58
Préambule : Les suites réservées au précédent contrôle de la Chambre
Dans le cadre du contrôle précédent, la Chambre avait examiné la politique du
département en matière d’hébergement et de maintien à domicile des personnes âgées
dépendantes.
Alors que la collectivité avait indiqué qu’elle procéderait à l’amélioration de certains
points qui donnaient lieu à des observations critiques, la Chambre constate que les avancées
ont, dans l’ensemble, été lentes et peu nombreuses. Hormis l’adoption, en 2008, du schéma
gérontologique qui faisait jusqu’à lors défaut, ou les progrès enregistrés sur les outils de suivi
en matière d’hébergement, les carences et imperfections relevées en 2004 demeurent.
Le département, qui avait annoncé vouloir se doter en 2005 d’un règlement
départemental d’aide sociale, n’en dispose toujours pas. Néanmoins, il indique qu’un
document, en cours de réalisation depuis 2009, devrait être approuvé par l’assemblée
départementale avant la fin 2010.
Les insuffisances du système d’information ont été partiellement corrigées. La base de
données sur les établissements, développée en interne, permet de disposer d’informations
statistiques utiles dans la perspective d’une alimentation de tableaux de bord. En revanche, le
module de gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) du progiciel
« Perceveal », déployé en 2007, connaît encore des difficultés de fonctionnement, obligeant
les services à une double saisie pour effectuer les paiements de l’APA à domicile. La base de
données a été affectée par des difficultés de fonctionnement nécessitant une correction
manuelle. Le département s’est engagé à apporter les corrections nécessaires en 2010.
Selon le département, les insuffisances des outils statistiques qui, jusqu’en 2009, ne
permettaient pas de disposer de données totalement fiables sur les délais de traitement des
demandes d’APA, ont finalement été résolues, ce qui permet d’établir à 80 jours le délai
moyen entre la date de complétude du dossier et la date de passage en commission en 2009 et
à 46 jours le délai moyen entre la date de complétude du dossier et la date d’évaluation
sociale. Le département estime qu’une amélioration est constatée et que les dépassements du
délai sont imputables, non aux services instructeurs mais à la situation des demandeurs (cas
d’hospitalisation notamment).
Le département avait entrepris, à la fin de l'année 2003, le contrôle d'effectivité de
l’APA, en rapprochant les justificatifs produits pour le trimestre et les sommes versées. Le
département avait indiqué vouloir systématiser les contrôles trimestriels. En fait, un véritable
plan de contrôle d'effectivité de l’APA n’a été mis en place qu’en 2010. Ce retard serait dû
aux difficultés rencontrées auprès des bénéficiaires pour obtenir les justificatifs, ainsi qu’à la
lourdeur de la charge de travail induite pour les agents. Le département paraît fonder ses
espoirs dans la mise en place du chèque-emploi-service universel préfinancé en premier lieu
auprès des personnes ayant recours à un emploi direct (et non à un service prestataire).
L’assemblée départementale s’est prononcée sur ce principe le 29 juin 2009. Sa mise en place
devrait intervenir courant 2010.
La Chambre avait également relevé
l’absence
d’inventaire
des biens départementaux.
Le département a confié sa réalisation à un prestataire, mission effectuée du
6 octobre 2003 au 6 février 2004. L’inventaire et le suivi des biens sont réalisés à l’aide d’un
logiciel permettant de connaître en permanence l’actif départemental et de valoriser les sorties
de biens.
CRC des Pays de la Loire
4/58
Mais il convient que ce travail soit repris et achevé. Conscient des imperfections
affectant encore le suivi patrimonial, le département a argué de différents facteurs
conjoncturels qui seraient venus en perturber le chantier, à un moment où les services
gestionnaires (notamment ceux en charge de la voirie), ont été mobilisés par l’acte II de la
décentralisation.
1
La situation financière, budgétaire et comptable
1.1
La fiabilité des comptes et des documents budgétaires
Les obligations en matière de présentation des documents budgétaires sont
globalement respectées, et la fiabilité des écritures comptables est plutôt satisfaisante.
Quelques pistes d’amélioration peuvent cependant être tracées.
Les règles et durées d’amortissement arrêtées par une délibération du 30 juin 2003
sont conformes aux préconisations de l’instruction budgétaire et comptable M 52. La
Chambre note que le département a décidé de pratiquer un amortissement en matière de voirie
(sur 25 ans), ce qui n’est pas obligatoire.
Le
suivi patrimonial
présente quelques failles.
Ainsi, la Chambre a constaté, pour 2006 et 2007, que
l’état des immobilisations
joint
au compte administratif présentait des écarts significatifs avec les comptes de gestion produits
par le comptable
3
.
Ces divergences, que le département attribue à des défauts dans la conception ou
l’utilisation des outils informatiques ainsi qu’à des difficultés organisationnelles dans le suivi
patrimonial, ont pour la plupart donné lieu à une régularisation sur l’exercice 2008 mais il
demeurait encore, fin 2008, quelques écarts de plusieurs centaines de milliers d’euros.
L’état de la « dette en annuités
4
» présentait des incohérences, les soldes entre le
montant global au 31 décembre d’un exercice et le montant global au 1
er
janvier de l’exercice
suivant n’étant pas identiques. Le département indique avoir corrigé ces erreurs en 2010.
L’annexe relative au personnel
n’intégrait pas certaines informations prévues par la
maquette tirée de l’instruction budgétaire et comptable M 52. Ainsi, depuis 2005, il n’y avait
pas de présentation de l’effectif global du département. En ce qui concerne les agents non
titulaires, l’annexe n’indiquait ni le niveau de rémunération (par référence à l’indice détenu)
ni le type de contrat conclu (en fonction du cas de recours à un agent non titulaire : emploi
saisonnier,
emploi
spécifique,
etc.).
Le
département
indique
respecter
désormais
complètement la maquette budgétaire et comptable M 52 dans ce domaine.
3
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. Le premier
est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur identification (il tient l’inventaire, registre justifiant la
réalité physique des biens ; le second est responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bilan. L’inventaire
et l’état de l’actif doivent être rapprochés chaque année et concorder.
4
Qui correspond à des subventions versées sur plusieurs années à des organismes.
CRC des Pays de la Loire
5/58
1.2
La gestion budgétaire et comptable
1.2.1 Les modalités de vote du budget départemental
Le cadre budgétaire adopté par le département de la Mayenne est novateur, puisque le
budget est voté selon une double présentation.
Il est, en premier lieu, voté par nature, au niveau du chapitre, avec une présentation
d’une ventilation par fonction, comme le prévoit l’article L. 3312-2 du code général des
collectivités territoriales (CGCT).
Il est, en second lieu, adopté au niveau de la mission, dans un cadre propre au
département de la Mayenne et inspiré des principes de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF). Dès 2006, le département a ainsi ventilé son budget en missions (neuf
opérationnelles et deux transversales), déclinées en programmes (définissant la stratégie, les
objectifs et les indicateurs de pilotage), eux-mêmes précisés en actions.
Ce projet lancé fin 2005 est encore en construction. Ainsi, la direction du contrôle
interne et de la coordination, qui a un rôle moteur en la matière, n’a été créée
qu’en septembre 2008.
Cette organisation budgétaire a des conséquences sur la structuration des instances
politiques (à chaque mission correspond une commission d’étude présidée par un élu
responsable) et administratives (progressivement, les directions et services se mettent en place
autour des missions). Cette réforme a également des incidences sur la gestion des ressources
humaines.
1.2.2 L’exécution budgétaire
Le budget départemental est constitué du budget principal et de deux budgets annexes
(laboratoire vétérinaire et traitement des déchets ménagers).
Taux de réalisation
2004
2005
2006
2007
2008
Moyenne
période
Budget Principal
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Dépenses d'investissement
76,7 %
85,5 %
81,5 %
92,9 %
69,5 %
86,1 %
72,0 %
91,4 %
76,3 %
92,0 %
75,2 %
89,5 %
Recettes d'investissement
68,3 %
80,7 %
82,7 %
91,6 %
73,2 %
84,8 %
72,0 %
86,9 %
78,3 %
90,6 %
74,9 %
86,9 %
Dépenses de fonctionnement
96,1 %
97,1 %
92,7 %
91,2 %
93,8 %
94,2 %
Recettes de fonctionnement
101,1 %
100,0 %
101,8 %
102,0 %
101,3 %
101,2 %
Budg. annexe du laboratoire
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Dépenses d'investissement
34,1 %
34,1 %
91,8 %
97,2 %
98,2 %
49,5 %
77,6 %
61,1 %
84,7 %
66,7 %
73,6 %
Recettes d'investissement
98,3 %
98,3 %
100,0 %
99,9 %
99,9 %
100,0 %
100,0 %
76,4 %
99,1 %
94,9 %
99,3 %
Dépenses de fonctionnement
78,8 %
92,4 %
91,6 %
85,5 %
91,6 %
88,0 %
Recettes de fonctionnement
75,8 %
84,6 %
91,6 %
88,4 %
91,8 %
86,4 %
Budg. annexe des Déchets
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Dépenses d'investissement
54,4 %
57,9 %
41,3 %
85,8 %
67,7 %
80,4 %
60,5 %
62,3 %
71,6 %
72,6 %
59,1 %
71,8 %
Recettes d'investissement
68,6 %
91,6 %
40,8 %
98,6 %
86,0 %
98,5 %
100,7 %
100,7 %
100,0 %
100,0 %
79,2 %
97,9 %
Dépenses de fonctionnement
96,4 %
88,3 %
78,2 %
76,7 %
86,1 %
85,1 %
Recettes de fonctionnement
99,8 %
97,9 %
100,6 %
104,9 %
105,0 %
101,6 %
En section de fonctionnement, les taux d’exécution sont en général convenables sur la
période mais les prévisions de dépenses du budget annexe des déchets ménagers pourraient
sans doute être améliorées.
CRC des Pays de la Loire
6/58
En section d’investissement, si le taux d’exécution, restes à réaliser (RAR) inclus,
affiche un niveau stable et de plus de 98 %, que ces opérations bénéficient ou non de la
procédure d’autorisation de programme et de crédits de paiement (AP/CP), ce taux est
nettement inférieur hors restes à réaliser
. Ainsi, les opérations d’équipement sous maîtrise
d’ouvrage départementale ont alors un taux moyen de 61,5 %, avec un niveau encore plus
faible (34,6 % en 2008) pour les opérations hors AP/CP. Depuis 2006, seulement un peu plus
de la moitié des crédits ouverts sont mandatés dans l’année.
Budget principal
2004
2005
2006
2007
2008
Dépenses
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Sans
RAR
Avec
RAR
Tous équipements
68,8 %
86,4 %
68,3 %
92,7 %
60,6 %
96,6 %
59,4 %
96,7 %
67,2 %
95,9 %
Equipement départementaux
73,4 %
98,9 %
70,3 %
98,4 %
54,1 %
99,5 %
55,8 %
98,6 %
54,1 %
99,5 %
Avec AP/CP
74,8 %
98,9 %
72,5 %
98,5 %
55,9 %
99,7 %
55,9 %
98,8 %
55,9 %
99,7 %
Sans AP/CP
55,2 %
98,3 %
46,2 %
97,2 %
34,5 %
97,3 %
54,0 %
96,4 %
34,5 %
97,3 %
Equipements non départementaux
60,9 %
64,7 %
64,8 %
82,7 %
72,4 %
91,1 %
69,0 %
91,7 %
72,4 %
91,1 %
Avec AP/CP
55,1 %
56,9 %
65,0 %
81,5 %
77,5 %
89,8 %
76,3 %
89,1 %
77,5 %
89,8 %
Sans AP/CP
79,5 %
89,9 %
63,8 %
87,4 %
54,9 %
95,8 %
52,9 %
97,4 %
54,9 %
95,8 %
Recettes
57,4 %
74,1 %
69,7 %
85,5 %
59,9 %
76,9 %
58,9 %
80,7 %
59,9 %
76,9 %
En ce qui concerne les dépenses pour équipements non départementaux, constituées
essentiellement de subventions versées aux communes et aux structures intercommunales, le
taux moyen d’exécution est proche de 68 % (un peu plus de 84 % avec les RAR).
De 2004 à 2007, le montant des restes à réaliser en dépenses d’équipement passe de
12,7 millions d’euros (12,7 M€) à près de 31 M€. La proportion de ces RAR par rapport aux
crédits ouverts bondit de 17,6 % à 37,2 %. Cette évolution est principalement due aux
dépenses pour équipements départementaux et traduit les difficultés qu’a le département à
mener les opérations programmées dans le calendrier prévu initialement. En 2008, un accent
particulier a été porté sur la gestion de ces stocks de RAR qui ont enregistré une baisse de
23%, liée à l’adoption du règlement financier selon le département.
En recettes d’investissement, la tendance est similaire quoique moins marquée.
Budget Principal
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
moyenne
Crédits ouverts dépenses
72 321 497
70 611 525
70 239 264
83 010 521
79 955 360
2,03 %
Crédits consommés
49 765 661
48 229 601
42 568 744
49 331 704
53 695 378
1,53 %
RAR dépenses équipements
12 735 713
17 255 248
25 248 900
30 894 346
22 953 556
12,50 %
Proportion RAR/crédits ouverts
17,61 %
24,44 %
35,95 %
37,22 %
28,71 %
10,27 %
Dépenses
d'équipements
globales
Proportion RAR/crédits consommés
25,59 %
35,78 %
59,31 %
62,63 %
42,75 %
10,81 %
Crédits ouverts dépenses
45 998 076
45 152 535
45 292 401
60 050 197
57 302 609
4,49 %
Crédits consommés
33 747 536
31 740 149
24 499 432
33 487 763
37 868 314
2,33 %
RAR dépenses équipements
11 726 428
12 680 875
20 580 741
25 689 036
17 949 904
8,89 %
Proportion RAR/crédits ouverts
25,49 %
28,08 %
45,44 %
42,78 %
31,32 %
4,21 %
Dépenses
équipements
départementaux
Proportion RAR/crédits consommés
34,75 %
39,95 %
84,00 %
76,71 %
47,40 %
6,41 %
Crédits ouverts dépenses
26 323 421
25 458 990
24 946 863
22 960 324
22 652 751
-2,96 %
Crédits consommés
16 018 125
16 489 452
18 069 312
15 843 941
15 827 064
-0,24 %
RAR dépenses équipements
1 009 285
4 574 373
4 668 159
5 205 310
5 003 652
37,74 %
Proportion RAR/crédits ouverts
3,83 %
17,97 %
18,71 %
22,67 %
22,09 %
41,97 %
Dépenses
équipements non
départementaux
Proportion RAR/crédits consommés
6,30 %
27,74 %
25,83 %
32,85 %
31,61 %
38,07 %
Crédits ouverts recettes
97 196 273
97 437 654
107 661 009
100 860 557
94 767 323
-0,50 %
Crédits consommés
55 749 935
67 944 589
64 520 307
59 387 283
61 105 850
1,85 %
RAR recettes d’équipement
16 225 063
15 360 986
18 293 033
22 012 409
19 388 178
3,63 %
Proportion RAR/crédits ouverts
16,69 %
15,76 %
16,99 %
21,82 %
20,46 %
4,16 %
Recettes
d'équipement
Proportion RAR/crédits consommés
29,10 %
22,61 %
28,35 %
37,07 %
31,73 %
1,75 %
CRC des Pays de la Loire
7/58
1.2.3 La gestion en autorisations de programmes et crédits de paiement (AP/CP)
1.2.3.1
Les règles retenues par le département de la Mayenne
La gestion en AP/CP, amorcée en 2004 et effective depuis 2005, couvre environ 90 %
des dépenses d’équipement et des subventions d’équipement versées. Les annexes du compte
administratif montrent une augmentation constante du nombre des AP entre 2004 et 2007 (de
88 à 111) puis une légère diminution en 2008 (103).
L’article L. 3312-4 du CGCT dispose que les modalités de gestion des autorisations de
programme, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement sont précisées dans le
règlement budgétaire et financier du département. Cette obligation n’a été mise en oeuvre que
fin 2008.
Dans un souci de souplesse de gestion, le département privilégie les AP globales
votées, pour cinq ans, au niveau d’une opération principale mais regroupant un ensemble
d’opérations gérées individuellement comme autant d’actions. La Chambre rappelle que
chaque programme d’investissement faisant l’objet d’AP doit être suffisamment précis afin de
pouvoir bien identifier les immobilisations devant être rattachées à cette AP.
L’assemblée délibérante peut décider de créer des AP individualisées réservées à des
opérations très importantes. Seuls les CP correspondant à des dépenses engagées non
mandatées donnent lieu à report.
1.2.3.2
Les constats
La grande fongibilité organisée pour les crédits de paiement est accentuée dans la
pratique par les affectations tardives, opération par opération, des AP votées globalement.
Sur la période, comme le montre le tableau ci-dessous, et malgré la diminution
sensible du volume d’AP voté en 2008, à peine 70 % des AP ont donné lieu à une affectation,
ce qui confirme le fait que certains programmes ne sont pas suffisamment bien définis à
l’origine.
2004
2005
2006
2007
2008
Total AP ouvertes ou en cours cumulées
du 1/01/2004 au 31/12/N
83 165 170,00
265 031 666,51
314 160 272,36
376 883 606,81
362 059 772,25
Total AP affectées du 1/01/2004 au
31/12/N
71 280 808,63
115 616 379,89
223 075 306,22
308 616 230,40
250 948 590,58
Part AP affectées/AP ouvertes (cumul)
86 %
44 %
71 %
82 %
69 %
AP ouvertes ou en cours votées en N
83 165 170,00
181 866 496,51
49 128 605,85
62 723 334,45
15 890 231,50
AP affectées en N
71 280 808,63
44 335 571,26
107 458 926,33
85 540 924,18
- 57 667 639,82
Part AP affectées/AP ouvertes (annuel)
86 %
24 %
219 %
136 %
-
363 %
Lors du vote de la décision modificative de fin d’année 2008, certaines directions
(infrastructure scolaire et voirie principalement) ont toiletté les affectations pour ne conserver
que les AP ayant véritablement donné lieu à des délibérations. D’où la désaffectation de
56,7 M€ intervenue en 2008. De ce fait, les chiffres des années antérieures doivent être pris
avec précaution.
CRC des Pays de la Loire
8/58
Le taux de consommation des crédits de paiement sur la période 2004-2008 est
relativement faible (65 %) quoique en léger rétablissement en 2008 (68 %).
2004
2005
2006
2007
2008
CP ouverts en N
63 201 290,00
62 012 684,79
61 618 959,88
72 702 514,60
68 757 983,88
CP réalisés en N
43 090 239,72
43 297 624,40
38 415 848,89
42 972 000,12
47 220 268,24
Cumul des CP réalisés
43 090 239,72
86 387 864,12
124 803 713,01
167 775 713,13
184 281 915,31
Reste à financer (échéanciers
prévisionnels)
40 074 930,28
178 643 802,39
189 356 559,35
209 107 893,68
177 777 856,94
Taux de consommation des CP en N
68,2 %
69,8 %
62,3 %
59,1 %
68,7 %
Taux d’exécution global des
dépenses d’équipement (sans RAR)
68,8 %
68,3 %
60,6 %
59,4 %
67,1 %
Le tableau ci-dessous montre que le département ne pratique pas un report
systématique des CP non consommés. Néanmoins, les CP reportés connaissent une forte
augmentation à partir de 2005 et jusqu’en 2008, jusqu’à représenter, sur cet exercice, 38 %
des CP ouverts par l’assemblée délibérante.
2004
2005
2006
2007
2008
CP de N-1 reportés en N
18 839 931,00 10 607 715,79
14 279 283,24
21 050 156,11
26 148 819,38
Crédits ouverts (BP + DM)
44 361 359,00 51 404 969,00
47 339 676,64
51 652 358,49
42 609 164,50
Total crédits prévus en N
63 201 290,00 62 012 684,79
61 618 959,88
72 702 514,60
68 757 983,88
CP non consommés en N
20 111 050,28 18 715 060,39
23 203 110,99
29 730 514,48
21 537 715,64
Dont CP reportés en N+ 1
10 607 715,79 14 279 283,24
21 050 156,11
26 148 819,38
18 737 374,30
Il existe donc des marges de progrès significatives en matière de prévisions de
l’exécution budgétaire.
1.2.3.2
Le suivi des AP/CP dans les documents budgétaires
L’instruction budgétaire et comptable M52
5
précise que la situation des autorisations
de programme et des autorisations d’engagement jointe aux documents budgétaires doit
mentionner pour chacune d’entre elles :
−
Le montant initial ;
−
Eventuellement le montant révisé ;
−
Le montant des réalisations antérieures cumulées au 1
er
janvier de l’exercice ;
−
Le montant des crédits de paiement ouverts au titre de l’exercice ;
−
Le montant des restes à financer pour les prochains exercices.
Sur les comptes administratifs 2004 à 2008, des divergences apparaissent entre les
annexes relatives à la situation des AP/CP et la vue d’ensemble de la section d’investissement
(tableau III-A).
1.3
La situation financière du département sur la période 2004-2008
La situation financière du département sur la période 2004-2008 n’appelle pas de
remarque majeure. C’est pourquoi l’analyse financière détaillée a été renvoyée en annexe au
présent rapport.
5
Page 233 tome II, titre 1, chapitre 3 « quatrième partie du budget : les annexes.
CRC des Pays de la Loire
9/58
1.3.1 La formation de l’autofinancement
De 2004 à 2008, les charges réelles
6
de fonctionnement courant ont progressé de
33 %. Le rythme de croissance, déjà soutenu en 2005 et 2006 (+ 6 %/an) s’accélère à compter
de 2007 avec un taux annuel d’évolution de 8 % pour les deux derniers exercices.
Charges courantes
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2008/2004
structure en
2004
structure en
2008
Charges de personnel
29 833 513
31 276 097
33 552 777
39 464 077
46 987 732
57,5 %
18,6 %
22,0 %
Achats et charges externes
30 528 555
31 875 467
33 458 823
34 449 536
36 591 435
19,9 %
19,0 %
17,1 %
Impôts et taxes
136 098
96 190
113 334
145 063
227 301
67,0 %
0,1 %
0,1 %
Subventions et
contingents
100 229 850
107 345 392
114 268 132
122 383 110
130 008 965
29,7 %
62,4 %
60,8 %
Montant total
160 728 016
170 593 146
181 393 066
196 441 786
213 815 433
33,0 %
Sur la période, l’augmentation des produits courants de fonctionnement atteint 31,3 %.
Cette progression provient en premier lieu des recettes fiscales (impôts directs
7
et autres
impôts et taxes
8
), qui représentent en 2008 plus de 57 % des produits de fonctionnement
courant (contre 52 % en 2004).
Produits courants
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2008/2004
structure
en 2004
structure
en 2008
Impôts directs
69 337 068
75 239 286
82 563 762
88 110 506
92 806 767
33,8 %
37,3 %
38,0 %
Autres impositions
27 339 357
35 343 300
36 035 424
42 530 762
48 172 838
76,2 %
14,7 %
19,7 %
Produits des services et du domaine
3 436 378
3 173 863
3 418 680
3 462 883
4 299 128
25,1 %
1,8 %
1,8 %
Autres produits
14 583 615
15 169 501
14 832 160
15 332 668
15 403 377
5,6 %
7,8 %
6,3 %
Dotation globale de fonctionnement
50 559 291
48 077 584
51 674 200
54 270 394
56 514 790
11,8 %
27,2 %
23,1 %
Dotation générale de décentralisation
1 880 671
1 479 074
1 623 300
1 728 235
1 736 437
-7,7 %
1,0 %
0,7 %
Subventions et participations
9 037 580
10 045 240
12 326 514
13 955 581
14 820 704
64,0 %
4,9 %
6,1 %
Autres attributions
9 846 404
10 063 400
10 188 823
11 501 995
10 558 009
7,2 %
5,3 %
4,3 %
Montant total
186 020 364
198 591 248
212 662 863
230 893 024
244 312 051
31,3 %
Ainsi, pour faire face à l’augmentation de ses charges, notamment dans le domaine
social, le département, quoique doté d’un potentiel fiscal relativement faible, a eu recours à la
hausse régulière de la fiscalité et a pu, jusqu’en 2008, dégager un autofinancement
significatif.
Le ratio par habitant de ces ressources reste cependant encore inférieur à celui des
départements de même taille, malgré une réduction récente de l’écart.
Euros par habitant
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution moyenne
annuelle
Evolution période
Dép.
Strate
Dép.
Strate
Dép.
Strate
Dép.
Strate
Dép.
Strate
Dép.
Strate
Dép.
Strate
Impôts directs
243
282
256
295
277
314
294
316
310
343
3,9 %
2,3 %
27,6 %
21,6 %
Autres impositions
96
183
120
208
121
213
142
229
161
256
8,1 %
4,6 %
67,7 %
39,9 %
DGF
177
213
164
202
173
213
181
211
189
223
0,4 %
-0,2 %
6,8 %
4,7 %
DGD
7
9
5
8
5
9
6
8
6
9
-3,0 %
-2,3 %
-14,3 %
0,00 %
Attribution de péréquation
35
27
34
26
34
27
34
26
33
25
-0,56 %
-0,7 %
-5,7 %
-7,4 %
Données chiffrées issues du site « Bercy colloc » du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
Bien qu’encore très inférieur au montant moyen par habitant de la strate, l’excédent
brut de fonctionnement (EBF) du département de la Mayenne est passé de 89 € en 2004
(contre 149 € pour la strate) à 102 € en 2008 (contre 157 €).
6
Comptes 60 à 65 de l’instruction budgétaire et comptable M 52
7
Taxe d’habitation, taxe professionnelle, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti
8
Droits d’enregistrement, taxe sur les véhicules à moteur et taxe sur les conventions d’assurance, taxe sur l’électricité, TIPP
CRC des Pays de la Loire
10/58
La capacité d’autofinancement (CAF) nette
9
est passée de 49 € par habitant en 2004
(contre 93 € pour la strate) à 66 € en 2008 (contre 98 €). Même si elle a augmenté de près de
40 %, elle demeure donc très inférieure à la moyenne.
10
2004
2005
2006
2007
2008
Excédent brut de fonctionnement
25 292 348
27 998 102
31 269 798
34 451 238
30 496 618
Capacité d’autofinancement brute
23 286 929
23 151 897
28 121 439
29 549 514
28 267 500
Capacité d’autofinancement nette
14 062 369
13 616 625
18 921 453
14 209 116
19 727 661
L’évolution sur 2008 justifie une vigilance accrue en ce qui concerne l’évolution des
charges de personnel et de celles liées à la politique sociale (allocation personnalisée
d’autonomie, prestation de compensation du handicap, frais de séjour et d’hébergement).
1.3.2 Le financement des investissements
La collectivité a conduit une politique d’investissement modeste mais largement
autofinancée. Toutefois, le département a continué à mobiliser plus d’emprunts qu’il n’en a
remboursé et une partie est venue abonder le fonds de roulement en 2005 et 2006.
Les dépenses
2004
2005
2006
2007
2008
Dépenses d'équipement
33 747 536
31 740 149
24 499 432
33 487 763
37 868 314
Subventions d'équipement versées
16 018 125
16 489 452
18 069 312
15 843 941
15 827 063
Immobilisations financières
980 056
1 102 503
869 158
729 805
600 386
Opérations pour compte de tiers
0
0
114 000
369 671
243 029
Autres
23 441
9 606
70 337
18 269
20 847
Dépenses d'investissement hors emprunt (1)
50 769 158
49 341 710
43 622 239
50 449 449
54 559 639
Le financement
2004
2005
2006
2007
2008
FCTVA
3 962 741
5 074 001
4 391 193
4 367 084
3 388 122
Subventions
11 187 679
14 812 781
13 728 128
13 240 869
18 210 001
Produits des cessions d'immobilisations
192 362
117 174
77 208
195 432
409 703
Remboursement de créances sur autres immob.
883 510
850 493
1 480 607
1 205 163
1 042 122
Autres recettes
2 416 681
1 664 406
1 021 044
521 155
646 311
Ressources propres (2)
18 642 973
22 518 855
20 698 180
19 529 703
23 696 259
Capacité d’autofinancement brute réelle
23 176 740
25 844 730
28 090 943
29 658 627
28 027 762
Remboursement de la dette
9 224 560
9 535 272
9 199 986
15 340 398
8 539 839
Capacité d’autofinancement disponible (3)
13 952 180
16 309 458
18 890 957
14 318 229
19 487 923
Financement propre disponible (4) = (2) + (3)
32 595 153
38 828 313
39 589 137
33 847 932
43 184 182
Besoin ou capacité d'investissement (1)-(4)
18 174 005
10 513 397
4 033 102
16 601 517
11 375 457
Emprunts nouveaux de l'année
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 001 525
10 000 020
Solde Intérêts courus non échus
-339 502
4 157
0
0
0
Variation du fond de roulement
-2 834 503
4 482 446
10 966 898
-1 599 992
-1 375 437
Fond de roulement fin d’exercice
444 610
4 927 056
15 893 954
14 293 262
12 918 526
Les ratios relatifs à l’endettement sont cependant satisfaisants :
Ratios
2004
2005
2006
2007
2008
Dette par habitant
234 €
246 €
261 €
259 €
264 €
Surendettement (encours / produits de fonct.)
36,91 %
37,81 %
37,73 %
34,38 %
32,79 %
Capacité de désendettement (encours / CAF brute)
2,5
2,9
2,9
2,6
2,8
En 2008, l’encours de la dette représente 33 % des produits de fonctionnement et elle
pourrait être remboursée en moins de trois années si la capacité d’autofinancement y était
intégralement consacrée.
9
CAF nette = Excédent des produits réels de fonctionnement sur les charges réelles de fonctionnement, diminuée des
remboursements de dettes en capital, et qui mesure la capacité de la collectivité à financer ses dépenses d’investissement
sur ses ressources propres.
10
Fiches DGFIP site Bercy Colloc MINEFI
CRC des Pays de la Loire
11/58
En résumé, le département de la Mayenne connaît sur la période examinée une
situation financière relativement satisfaisante mais doit être attentif à l’évolution de ses
charges de fonctionnement.
2
La politique départementale de gestion des déchets
Le département de la Mayenne assure en matière de gestion des déchets une double
fonction : celle, désormais obligatoire, d’orientation et de régulation, au travers de
l’élaboration du plan départemental d’élimination des
déchets ménagers et assimilés (DMA)
11
et celle, facultative, d’opérateur de traitement de ces déchets.
2.1
Le plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés
Le plan d’élimination des déchets ménagers et assimilés (PEDMA) est un document
qui a pour objet de fixer les orientations et de coordonner l’ensemble des actions à mener, tant
par les pouvoirs publics que par des organismes privés, dans le domaine des déchets ménagers
et assimilés.
Avant de devenir une compétence obligatoire des départements, l’élaboration et la
révision de ces plans, jusque là réservées aux services de l’Etat, avaient été proposées aux
départements, à titre facultatif, par la loi n° 95-101 du 2 février 1995. Le conseil général de la
Mayenne a donc décidé, dès le 5 décembre 1997, de se doter de cette compétence et de mettre
en oeuvre la procédure de révision.
Le 2 octobre 2000, un nouveau plan, a été approuvé par le conseil général, à l’issue de
trois années de travaux, en remplacement du plan de février 1996 arrêté par le préfet.
Motivé par diverses considérations tenant à l’évolution des orientations techniques ou
de la politique d’élimination des déchets, le conseil général a décidé, le 7 octobre 2005, de
réviser ce PEDMA.
La Chambre observe que la révision, prévue initialement pour la fin de l’année 2006, a
vu sa procédure allongée. Si un état des lieux détaillé a été présenté au conseil général
en octobre 2007, la procédure n’a pas abouti et un nouvel état des lieux a été présenté à la
commission consultative de révision en juillet 2009. Selon le département, ce décalage
s’explique par le temps nécessaire à la mise à jour des données connues, aux conclusions de
l’étude sur le centre de valorisation énergétique des déchets (CVED) de Pontmain, à
l’évaluation environnementale, ainsi qu’à l’intégration des nouveaux objectifs du « Grenelle
de l’environnement ».
Malgré le stade avancé de la révision, le département ne dispose toujours que d’un
plan vieux de dix ans, qui n’apparaît plus correspondre aux préoccupations actuelles.
La Chambre a examiné les conditions dans lesquelles cette révision était conduite. Elle
a également examiné le contenu, les dispositifs de suivi du plan actuellement en vigueur avant
de s’attacher à évaluer les résultats obtenus en regard des orientations et des objectifs qui avait
été fixés.
11
Les déchets provenant des entreprises, des services publics ou des administrations peuvent être assimilés
aux déchets
ménagers s’ils peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, être collectés et traités dans les mêmes
conditions que les déchets ménagers (Cf. article L. 2224-14 du CGCT)
CRC des Pays de la Loire
12/58
2.1.1
Le contenu du PEDMA de 2000, toujours en vigueur
2.1.1.1
Présentation générale du plan
Quoique départemental, le plan aborde les questions relatives à la coopération avec
des entités situées dans d’autres départements (accueil de déchets provenant de départements
limitrophes ou de Loire-Atlantique, traitement des déchets de certaines communes
mayennaises sur des sites extérieurs au département).
La Chambre constate que si le PEDMA abordait à l’époque les principaux points
prévus par la réglementation
12
, certains aspects, peu développés, présentent une précision
insuffisante au regard des importantes modifications législatives et réglementaires intervenues
depuis lors. Ainsi, en va-t-il de la définition des mesures à prendre pour prévenir
l'augmentation de la production de déchets (y compris d'emballages ménagers) alors que la
circulaire du 28 avril 1998 relative à la mise en oeuvre et à l’évolution des plans
départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés recommandait d’y porter
attention. Dès 2005, le conseil général citait lui-même cette insuffisance parmi les raisons
justifiant la révision du PEDMA
13
. Le même constat peut être formulé en ce qui concerne
l’énumération des solutions retenues pour l'élimination des déchets d'emballages.
De même, sans méconnaître les actions engagées par le département en matière
d'information et de communication, la Chambre constate que la présentation du dispositif à
engager, bien que présentant une avancée en 2000 par rapport à ce qui précédait, aurait pu être
développée. En effet elle se borne à évoquer l’organisation de campagnes de communication
« grand public », complémentaires des actions conduites par les collectivités et la réalisation
d'un cédérom pour les collégiens.
Elle constate également que le PEDMA est peu disert sur le dispositif d’évaluation et
de suivi, pourtant effectivement mis en oeuvre par le département, le plan se bornant à prévoir
le principe de la mise en place d’un observatoire de la politique de gestion des déchets et d’un
tableau de suivi des actions.
Enfin, le PEDMA se montre également très vague en ce qui concerne la création de
certains équipements, en particulier les déchèteries et plates-formes de compostage de déchets
verts, pour lesquelles le plan fait état de la création de « quelques » unités supplémentaires
sans en préciser le nombre ni la localisation.
2.1.1.2
Les objectifs du PEDMA
Le département estime que la Mayenne est dotée de centres de traitements performants
et bien acceptés par la population. Il n’y a d’ailleurs pas de conflit potentiel lié à
l’implantation de nouveaux équipements de traitement. De plus, la collectivité souligne que la
clarification des compétences entre les acteurs a eu lieu, le département assurant le traitement
des déchets (notion définie dans le plan).
Le département indique avoir recherché un partenariat avec les collectivités et avec
certaines professions. Le plan fixe donc des objectifs et vise à les accompagner sans imposer
sa mise en oeuvre aux collectivités.
12
Article 6 du décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996 codifié par la suite à l’article L 541-14 du code de
l'environnement et circulaire du 28 avril 1998
13
Rapport fait au conseil général relatif au principe de la révision du PEDMA 7 octobre 2005.
CRC des Pays de la Loire
13/58
La première phase du plan est constituée par l’extension de l’usine de traitement de
Pontmain et la mise en centre d’enfouissement technique des ordures ménagères des
arrondissements de Laval et de Château-Gontier (scénario n° 4 avec variante sans nouvel
incinérateur). Quatre quais de transfert permettent le regroupement des déchets avant leur
transfert sur les sites d’élimination.
L’objectif à cinq ans est de passer au scénario n° 5 prévoyant la création d’un centre
de compostage sur ordures ménagères d’une capacité de 25 à 30 000 tonnes par an et
l’enfouissement des refus de compostage dans les deux centres. A ce stade, seuls deux centres
de transfert demeurent.
Le conseil général se donne également pour objectif de procéder à la mutualisation des
coûts du transfert et du traitement à l’échelon départemental.
Le PEDMA indique que seul le scénario n° 5 permet d’atteindre les objectifs de
valorisation «
matière » de 54 % en 2005 et de valorisation énergétique de 25 %, compatibles
avec les textes européens et nationaux
14
.
2.1.2
L’évaluation environnementale et la participation du public
L’ordonnance
n° 2004-489
du
3 juin 2004
a
rendu
obligatoire
l’évaluation
environnementale des plans selon les dispositions prévues aux articles L. 122-4 et suivants du
code de l’environnement. Le projet de plan et le rapport environnemental sont soumis à
enquête publique, sauf en cas de révision si celle-ci ne modifie pas l’économie générale du
plan. L’évaluation environnementale doit mettre en évidence l’intérêt environnemental de la
solution retenue et doit constituer un moyen d’information via par exemple, l’organisation de
débats publics, sa publication sur le site internet de la collectivité, etc.
Lors de l’élaboration du PEDMA approuvé en 2000, une telle obligation n’existait pas
encore mais le plan intègre des éléments montrant que le critère environnemental a été intégré
au choix de la stratégie en matière de traitement des ordures ménagères.
La situation est tout autre avec la révision lancée en 2005. L’évaluation
environnementale n’a pas été engagée après validation du scénario de révision du PEDMA
comme c’est généralement le cas, mais a contribué à l’analyse des différents scénarios. Elle a
été conçue par le département comme un élément d’aide à la décision.
Les actions de sensibilisation auprès du public n’empruntent pas des voies spécifiques
et il n’y a pas eu de campagne de communication dédiée à ce thème au cours de la période
examinée. L’information du public s’opère au travers de la revue départementale et du site
internet du conseil général. Par ailleurs, une journée « portes ouvertes » est organisée chaque
année au centre de valorisation énergétique des déchets de Pontmain, propriété du
département. Il y a aussi des visites ponctuelles pour les scolaires ou les élus.
La communication sur le tri est laissée à la charge des établissements publics de
coopération intercommunale compétents en matière de collecte.
Les choses paraissent évoluer depuis peu, notamment en ce qui concerne la prévention
de la production des déchets.
14
La
valorisation des déchets peut viser à réutiliser les éléments (minéraux ou organiques) constitutifs du déchet en les
intégrant dans le circuit économique (valorisation « matière ») ou à en retirer de l’énergie (valorisation énergétique).
CRC des Pays de la Loire
14/58
Le département précise qu’il a confié récemment à une agence de communication une
mission sur l’élaboration de messages à l’attention des Mayennais et sur une clarification des
rôles en matière de communication. Une première action de communication dans la presse
locale a été lancée à l’occasion de la semaine du développement durable 2009.
Les coûts de communication étant faibles, le département n’a pas mesuré le rapport
coût/efficacité des campagnes, qu’il estime difficile à établir compte tenu des multiples
facteurs pouvant jouer (communication réalisée par différents acteurs, effet de la conjoncture
économique qui provoque une diminution du tonnage produit en l’absence de toute campagne
de communication).
2.1.3
Le suivi et l’accompagnement de la mise en oeuvre du PEDMA
Le PEDMA évoque la mise en place d’un outil de suivi et d’évaluation de la politique
de gestion des déchets, observatoire qui chaque année publiera des statistiques sur les
gisements, les taux de valorisation et les coûts et les diffusera à l’ensemble des acteurs
concernés par la gestion des déchets.
Le département indique toutefois que l’observatoire n’est pas aussi formalisé qu’il
l’avait envisagé initialement mais que les nombreux outils et travaux existant positionnent le
service en charge de la gestion « en fonction d’observatoire ». Ainsi, le département dispose
d’un tableau de bord des actions inscrites au plan et d’un système d’information géographique
concernant les déchets. Il ajoute que des travaux périodiques menés auprès des EPCI
constituent des outils de remontée d’information sur la mise en oeuvre des objectifs du plan
(enquêtes ponctuelles, examen des rapports annuels sur la qualité du service).
Des dispositifs d’accompagnement financier ont été mis en place en 2000, avant même
l’approbation du PEDMA. Ils ont évolué en 2001 et 2004.
Les principales aides peuvent être ainsi résumées :
Taux subvention
Plafond
Aide déchèteries classiques
20 % du montant HT
31 000 €
Aide déchèteries simplifiées
20 % du montant HT
15 000 €
Plates-formes compostage déchets verts
20 % du montant HT
15 000 €
CET classe 3
20 % du montant HT
15 000 €
Quais de transfert
20 % du montant HT
31 000 €
Ces dispositifs, qui définissent les conditions d’obtention des aides, font explicitement
référence au PEDMA et seuls les projets s’inscrivant dans le cadre du plan sont financés.
Chaque année, une délibération présente le bilan des actions menées au titre du dispositif
d’aides.
Les subventions votées sur la période 2004-2008 représentent une somme un peu
inférieure à 600 000 €. Les subventions concernent majoritairement des opérations de
constructions de déchèteries, au nombre de 18, représentant 72 % du total des subventions
allouées.
Le département revendique cette approche ciblée en matière de financement et le
faible volume des crédits consacrés au programme d’aide, en soulignant que, dans une
logique de financement du service par l’usager (via la TEOM, la REOM et la redevance
spéciale), le conseil général n’avait pas vocation à intervenir massivement sur les
investissements faits par les EPCI.
Subventions allouées
Construction, réhabilitation d’équipements et acquisition de matériels
569 255 €
Etudes et expérimentation
27 987 €
CRC des Pays de la Loire
15/58
Selon le département, son rôle d’accompagnement de la mise en oeuvre du PEDMA
passe également par un appui technique aux collectivités, comme en matière de collecte de
déchets d’équipements électriques et électroniques, concertée à l’échelon départemental.
2.1.4
L’évaluation de la mise en oeuvre des dispositions du PEDMA
Le conseil général a opté pour la mise en place d’un dispositif constitué de deux
phases. Ce scénario a sensiblement évolué.
La première phase du plan (extension de l’usine de Pontmain et mise en centre
d’enfouissement technique des ordures ménagères des arrondissements de Laval et de
Château-Gontier) a été réalisée. Quatre quais de transfert permettent le regroupement des
déchets avant leur transfert sur les sites d’élimination.
L’extension du CVED de Pontmain, avec la mise en place d’un deuxième four d’une
capacité de 32 000 tonnes, a été menée à son terme en juin 2003 et la capacité de traitement
de l’installation a été portée à 61 000 tonnes.
En revanche, l’abandon du projet de construction du centre de compostage (scénario
n° 5) a été décidé par le conseil général le 15 octobre 2007, en raison de la réduction de la
production de déchets constatée depuis l’adoption du plan et des objectifs fixés en la matière
au plan national à horizon 2015 (réduction estimée à 24 000 tonnes par rapport à l’année
1998, soit à peu près la capacité envisagée pour le centre de compostage).
La stratégie de traitement des ordures ménagères retenue par le département repose
donc désormais sur les trois centres existants (deux centres de stockage de déchets ultimes et
le CVED), et le nombre de quais de transferts, qui devait être réduit de quatre à deux, a, au
contraire, été porté à cinq en janvier 2007.
2.1.4.1
La maîtrise de l’évolution du tonnage des ordures ménagères
L’objectif pour les ordures ménagères collectées classiquement (c'est-à-dire sans
collecte sélective) est de passer des 87 000 tonnes constatées en 1998 à 81 000 tonnes en 2005
et 78 000 tonnes en 2010.
Le gisement d’ordures ménagères s’est réduit d’une manière plus rapide et plus
sensible que les prévisions puisque dès 2006, l’objectif 2010 a été atteint.
OM collectées classiquement
1998
87 000 t
2005
78 469 t
2006
77 800 t
2003
82 336 t
2007
77 619 t
2004
81 718 t
2008
75 209 t
La production d’ordures ménagères est passée d’une moyenne de 307 kg par habitant
et par an en 1998 à une moyenne de 252 kg en 2008, soit une réduction de 18 %. La part des
ordures ménagères dans le total des déchets ménagers
15
est passée de 74 % en 1998 à 52 % en
2005.
15
Les déchets ménagers sont constitués des ordures ménagères, des déchets collectés et des dépôts en déchèteries.
CRC des Pays de la Loire
16/58
L’évaluation environnementale conduite dans le cadre de la révision du PEDMA
attribue la diminution observée des tonnages d’ordures ménagères à la mise en oeuvre du
PEDMA mais également aux nombreuses campagnes nationales promouvant le tri sélectif et
le respect de l’environnement.
2.1.4.2
L’augmentation du recyclage des emballages et des journaux-magazines
Le plan prévoit que la masse recueillie au titre de la collecte sélective, estimée à
8 317 tonnes en 1998, devrait atteindre 20 000 tonnes en 2005 et 23 000 tonnes en 2008.
En 2005, effectivement, 20 062 tonnes ont été collectées. Pour 2007 (dernière année
connue), les chiffres communiqués font état de 22 458 tonnes. Cette augmentation traduit
également la place accrue qu’occupent les emballages dans la consommation
16
.
La part du tonnage de la collecte sélective (hors déchèterie) refusée par les organismes
chargés du tri et de la valorisation des déchets paraît assez faible puisqu’elle est de 2,9 % en
2005 (et 3,3 % en 2007).
Le recyclage des emballages et journaux magazines est passé d’environ 30 kg par
habitant et par an en 1998 à 68 kg en 2005. Ces résultats sont néanmoins légèrement
inférieurs à l’objectif de 70 kg qui était visé en 2005.
La directive européenne du 11 février 2004 qui a modifié celle du 20 décembre 1994,
relative aux emballages et aux déchets d’emballage a fixé des objectifs de taux de recyclage à
horizon 2008. Si une partie de ces objectifs sont atteints dès 2005 en Mayenne, le département
a expliqué que tel n’était pas le cas pour certains matériaux d’emballage, du fait d’une
absence de collecte sélective en porte à porte dans les villes les plus importantes, dont le chef-
lieu du département. Le taux de recyclage pour l’aluminium, le papier carton et le plastique ne
sont pas atteints.
Matériaux
Taux cible 2008
Taux constaté en 2005
Acier
50 %
74,9 %
Aluminium
50 %
34,5 %
Papier carton
60 %
44,9 %
Plastique
22,5 %
15,7 %
Verre
60 %
80,9 %
Tous matériaux
55 %
57,5 %
Source : conseil général de la Mayenne – Document d’actualisation du PEDMA page 34
La communauté d’agglomération de Laval et le pays de Château-Gontier ont entrepris
des études pour modifier leurs modes de collecte, ce qui devrait faire évoluer la situation à
compter de 2010.
2.1.5
L’orientation des déchets en déchèteries
C’est un enjeu majeur de maîtrise du coût de la gestion des déchets.
Le PEDMA soulignait la nécessité de porter de 24 à 39 (en 2005) le nombre de
déchèteries et prévoyait que la masse déposée annuellement s’établirait aux alentours de
100 kg par Mayennais en 2005, soit un total de 28 531 tonnes.
16
Cf. document d’actualisation du PEDMA présenté au conseil général le 15 octobre 2007 (page 49).
CRC des Pays de la Loire
17/58
L’objectif a été largement dépassé puisque la Mayenne comptait 48 déchèteries en
2007 et que les dépôts dans les déchèteries publiques de Mayenne ont atteint 53 246 tonnes
(soit 180 kg/habitant) en 2005 et 61 532 tonnes en 2007. La progression entre 2003 et 2007
(derniers chiffres disponibles) a été de 54,5 % (+ 21 719 tonnes).
La part des déchets déposés en déchèteries dans le total des déchets ménagers est
passée de 19 % en 1998 à 35 % en 2005.
En tonnes
2003
2004
2005
2006
2007
Evolution
Total dépôts en déchèterie
39 812
45 655
53 245
54 315
61 532
+ 54,6 %
Dont Encombrants
9 792
10 568
11 823
12 226
13 009
+ 32,9 %
Dont déchets verts
14 305
16 291
19 795
19 469
26 669
+ 86,4 %
Dont gravats
10 201
13 678
14 993
15 952
16 081
+ 57,6 %
Cette forte hausse du tonnage est essentiellement imputable aux dépôts de gravats, des
déchets verts et, dans une moindre mesure, aux encombrants.
Le document présentant l’état d’avancement du PEDMA juge nécessaire le
renforcement des moyens de traitement des déchets verts et des gravats, et prône le
développement des plateformes de compostage des déchets verts (passées de 5 à 10 entre
1999 et 2006, conformément à l’objectif du PEDMA) et des centres d’enfouissement
techniques de classe 3 pour les gravats.
2.1.5.1
L’analyse des résultats en matière de valorisation
Le conseil général avait décidé de passer du scénario 4 au scénario 5 en 2005 et
d’atteindre donc, à cette date, un taux de valorisation « matière » de 54 %. On constate que si
le taux réalisé est légèrement inférieur (51 %), il permet cependant d’atteindre l’objectif de
50 % fixé par la circulaire du 28 avril 1998.
Objectifs pour
2005 (scénario 4)
Objectifs pour 2005
(scénario 5)
Taux de valorisation
constaté en 2005
Valorisation matière minérale
18 %
19 %
22,3 %
Valorisation matière organique
28 %
35 %
28,7 %
Valorisation énergétique
25 %
25 %
26,3 %
La forte diminution de la valorisation organique est liée à l’abandon du projet de
nouveau centre de compostage (scénario 5).
2.1.5.2
Les orientations du plan relatives à certaines catégories de déchets
Le bilan présenté en juillet 2009 à la commission consultative montre que, fin 2008,
trois quarts des collectivités seulement avaient réalisé une étude préalable à la valorisation des
boues de stations d’épuration et avaient fait valider leur plan d’épandage par la police de
l’eau, même si la quasi-totalité des équipements de capacité supérieure à 2 000 équivalents-
habitants en étaient dotés.
Alors que le PEDMA prévoyait que, d’ici 2005, sept stations d’épuration seraient
équipées de dispositifs de réception et de traitement des boues collectées par les vidangeurs,
seules quatre stations étaient équipées fin 2007, deux autres en 2008. La dernière devrait être
achevée en 2010.
Les déchets du bâtiment et des travaux publics représentant un gisement estimé à
83 000 tonnes (plus que les ordures ménagères), le PEDMA s’en préoccupait. Il fixait un
objectif de tri sur chantier de 100 % des chantiers de maîtrise d’ouvrage publique. Celui-ci n’a
pas été atteint. Le PEDMA évoquait également la mise en place d’un réseau d’une douzaine
CRC des Pays de la Loire
18/58
de centres d’enfouissement de classe 3
17
, constitué sur l’initiative des opérateurs privés pour
les plus importants et des intercommunalités pour les plus petits. Le maillage territorial est
encore considéré comme insuffisant dans les secteurs de Laval et du nord du département.
Par ailleurs, si la plupart des déchèteries acceptent désormais, sous certaines
conditions, les déchets toxiques, l’harmonisation des conditions d’accès des professionnels à
ces installations reste à réaliser.
Dans le secteur de la gestion des déchets agricoles, on relève que la collecte des
plastiques d’ensilage a été généralisée en 2002-2003 à l’ensemble du département, ce qui a
permis d’augmenter sensiblement le tonnage collecté (qui est passé de 11 tonnes en 2001 à
240 tonnes en 2006). Les marges de progression sont cependant importantes puisque la
collecte 2006 ne représente encore qu’environ 40 % du gisement.
Les déchets issus des produits phytosanitaires (produits et emballages) sont classés
parmi les déchets dangereux. Les produits non utilisables (car périmés ou interdits)
représentent moins de 2 tonnes mais il existe des stocks anciens. Des collectes sont organisées
périodiquement pour les recueillir (près de 29 tonnes ont été récoltées entre 2005 et 2006).
Les emballages vides des produits représentent environ 80 tonnes par an. En dépit de
l’augmentation du tonnage collecté (36 tonnes en 2006 contre 11 tonnes en 2001), plus de
55 % de ces déchets échappent à ce dispositif et peuvent finir brûlés par les agriculteurs.
Enfin, le PEDMA évoquait l’engagement d’études d’impact et de travaux de
réhabilitation sur une quinzaine de décharges brutes communales. Sur la période 2004-2008,
le département a participé à la réhabilitation de quatre sites pour des montants de travaux
réalisés de 400 000 €, qu’il a subventionnés à hauteur de 10 %.
2.1.6
Les orientations du futur PEDMA
Le conseil général a validé, le 15 octobre 2007, un certain nombre d’orientations, les
priorités se structurant autour de quatre idées :
- améliorer la connaissance technique et financière des gisements de déchets en
conduisant des investigations de terrain ;
- renforcer les actions de prévention de la production de déchets en cohérence avec le
plan national d’actions présenté en février 2004 par le ministère de l’écologie ;
- optimiser les dispositifs de collecte en orientant le déchet vers la bonne filière ;
- amplifier le remploi, le recyclage et la valorisation des déchets.
Le poids global annuel de DMA visé est de 500 kg à l’horizon 2017 (il était de 535 kg
en 2007, en progression de 3,7 % par rapport à 2006, ce qui, sans mesure correctrice
conduirait à une production annuelle de 579 kg/habitant en 2017
18
.
Conformément aux objectifs fixés par le ministère de l’écologie en 2005, le projet
propose de ramener la production d’ordures ménagères résiduelles incinérées ou enfouies à
250 kg par habitant et par an en 2010 et à 200 kg en 2015 (contre 261 kg en 2006).
Ces documents devraient être soumis au conseil général pour approbation au cours de
l’année 2010.
17
Cf. carte n° 23 du PEDMA
18
Cf. Synthèse des objectifs et propositions du PEDMA juin 2009.
CRC des Pays de la Loire
19/58
2.2
La compétence départementale de traitement des déchets
2.2.1
Le transfert de la compétence
Le PEDMA approuvé fin 2000 a prévu la mutualisation départementale du transport et
du traitement des déchets ménagers et assimilés, autorisée par l’article L. 2224-13 du CGCT.
Il s’agit, selon le département de la Mayenne, du seul exemple de mise en oeuvre de ces
dispositions.
Le Conseil général avait jugé plus avantageux le transfert de cette compétence au
département plutôt qu’à un syndicat mixte à créer, d’une part, parce qu’un tel organisme
générerait des frais de structure supplémentaires estimés alors entre 40 et 50 F la tonne et
disposerait d’un pouvoir de négociation des emprunts moindre que celui d’un département et,
d’autre part, parce que cette solution pouvait être mise en oeuvre plus rapidement et s’avérerait
plus lisible pour les citoyens, le département ayant conduit la révision du plan.
Le transfert de la compétence est intervenu à compter du 1
er
janvier 2003. Treize
conventions ont été conclues, pour vingt ans, afin de sécuriser les apports en tonnage sur une
période suffisamment longue pour permettre le remboursement des emprunts portés par le
conseil général au titre de cette compétence.
Ces conventions prévoient que la contribution versée au département sera calculée en
fonction du tonnage apporté par l’EPCI. Elles organisent également la mise à disposition des
biens affectés à la compétence et le transfert des marchés en cours conclus par les EPCI. Le
centre de valorisation énergétique des déchets de Pontmain, propriété du SICTOM du Nord-
Ouest-Mayennais, a été, quant à lui, transféré en pleine propriété (pour l’euro symbolique), et
le syndicat mixte a été dissout le 1
er
janvier 2003.
La compétence transférée comprend le traitement proprement dit, ainsi que la prise en
charge des quais de transfert et le transport des déchets vers les sites de traitement.
2.2.2
L’exercice de la compétence
Le deuxième alinéa de l’article L. 2224-13 du CGCT interdit le découpage de la
compétence de traitement. Si les opérations intermédiaires sont rattachables, soit à la collecte,
soit au traitement, la prise en charge des déchets issus des déchèteries ne peut relever que du
traitement et devrait donc être assurée par le département, ce qu’il a pourtant exclu.
Cet
exercice partiel de la compétence pose donc un problème de régularité.
En revanche, outre les déchets de la Mayenne, le CVED de Pontmain assure
également le traitement de ceux provenant d’une quinzaine de collectivités et EPCI situés
hors de la Mayenne, dans le cadre de conventions ou de marchés publics. La tarif voté par le
conseil général est légèrement supérieur à celui appliqué aux EPCI mayennais mais se voit
appliquer le même pourcentage d’évolution annuelle.
En € HT/tonne
2004
2005
2006
2007
2008
Mayenne
56,87
59,145
60,95
62,17
63,41
Hors Mayenne
58,75
61,00
62,80
64,10
65,40
En 2008, la contribution des collectivités et EPCI non mayennais a représenté environ
900 000 €, soit environ 16 % des recettes de fonctionnement du budget annexe alors que les
EPCI du département en représentent environ 78 %. Le CVED de Pontmain assure également
l’élimination d’archives, de déchets assimilables et de déchets industriels banals, générant
environ 2 % des recettes en 2008 (100 000 €).
CRC des Pays de la Loire
20/58
2.2.3
Les dispositifs de suivi de la mise en oeuvre de la politique de traitement
des déchets
Le « Grenelle de l’environnement » a diagnostiqué un déficit d’information important
dans la gestion des déchets ménagers. Les dispositifs et moyens mis en place par les
collectivités pour suivre la mise en oeuvre de leurs politiques de gestion des déchets ménagers
et les évaluer, tant en termes d’impacts environnementaux ou sanitaires que de coûts et de
performance, s’avèrent souvent insuffisants.
2.2.3.1
Le suivi des coûts et de la performance
Bien que n’étant organisateur que du traitement des déchets, le département
collationne des données relatives au coût de toute la gestion des déchets, qui sont utilisées
dans l’élaboration et le suivi du PEDMA ainsi que dans les messages adressés aux
populations et aux élus.
Le département propose aux EPCI mayennais de réaliser une comptabilité analytique à
partir du logiciel « Compta-coût » développé par l’Agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie (ADEME). Le conseil général coordonne annuellement un groupe de
travail constitué de collectivités, invitées à remplir la matrice du logiciel. Ceci favorise la
comparaison entre les EPCI.
La Chambre salue ces initiatives. Elle observe toutefois que le département ne s’est
pas encore lancé dans la mise en place d’une véritable comptabilité analytique permettant de
connaître les coûts de la gestion des déchets.
Certaines informations sont certes communiquées dans les rapports relatifs aux
documents budgétaires, mais il s’agit d’indicateurs « d’activité et de contexte », relatifs à la
performance du service. Parmi les neuf indicateurs, trois ont une dimension financière (recette
par tonne d’OM incinérée, coût TTC moyen d’une tonne d’OM facturée aux EPCI mayennais,
montant total de la participation des EPCI mayennais). D’autres éléments relatifs aux coûts
tels que le tarif des marchés de transport et de traitement des déchets, le prix unitaire global
d’élimination des déchets au CVED de Pontmain (prix à la tonne) ou la ventilation par grande
catégorie de recettes et de dépenses sont également communiqués. Toutefois l’ensemble de
ces informations ne constitue pas pour autant une comptabilité analytique.
La Chambre observe que ces indicateurs, qui sont pour l’essentiel des indicateurs
d’activité, pourraient être utilement complétés par certains indicateurs de performance
concernant le traitement des déchets, tels que ceux définis par l’Institut de la gestion déléguée
et l’Association des maires de France.
2.2.3.2
Les outils de contrôle de la délégation de service public de l’usine de
Pontmain
Pour assurer le contrôle de l’exécution de la délégation de service public de l’usine de
Pontmain, les services du département disposent d’un rapport d’exploitation mensuel qui
permet de suivre les conditions de fonctionnement du centre, le bilan « matière » et le bilan
énergétique.
Les ponts-bascules situés sur les quais de transfert du département permettent de
contrôler les quantités indiquées par l’exploitant.
Le délégataire adresse également chaque année un rapport environnemental ainsi
qu’un compte rendu, qui comporte un volet technique, un volet financier et une annexe. Son
contenu satisfait globalement aux dispositions de l’article L. 1411-3 et R. 1411-7 du CGCT,
CRC des Pays de la Loire
21/58
même si l’on ne trouve pas trace jusqu’en 2009, dans les documents comptables transmis, de
l’état des variations du patrimoine immobilier intervenues dans le cadre du contrat
19
.
De façon plus substantielle, la Chambre relève que le rapport du délégataire n’a été
présenté pour la première fois au conseil général qu’en juin 2009. L’absence de délibération
est contraire aux dispositions du dernier alinéa de l’article L. 1411-3 du CGCT qui prévoit
que « dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l’ordre du jour de la plus
prochaine réunion de l’assemblée délibérante qui en prend acte ».
2.2.3.3
La réalisation d’études d’impact environnementales ou sanitaires
Le suivi environnemental et sanitaire du centre de Pontmain est à la charge de son
exploitant. Deux campagnes sont réalisées annuellement pour les émissions atmosphériques,
un suivi de la teneur en dioxines dans les lichens, et la recherche de dioxine dans le lait de
plusieurs élevages proches du CVED.
Jusqu’en 2006, c’est la direction départementale des services vétérinaires qui assurait
les prélèvements dans le lait. C’est l’APAVE qui l’assure désormais, après le désengagement
de l’Etat. En 2008, le département a demandé que les campagnes de mesure soient confiées à
un autre prestataire.
Les résultats, jugés satisfaisants par le département, sont communiqués chaque année à
la commission locale d’information et de surveillance (CLIS). Une étude sur le bruit aux
alentours des quais de transfert a également été faite en 2008.
2.2.4
L’évolution du coût facturé aux collectivités mayennaises
Afin de tenir compte de l’objectif de mutualisation des coûts de traitement à l’échelon
départemental, un mécanisme de compensation des charges pesant sur les EPCI qui ne
disposent pas d’un centre de transfert ou de traitement sur le territoire et doivent utiliser les
bennes de collecte pour transporter leurs déchets sur des distances importantes, a été adopté.
En 2008, la déduction varie de 5,05 à 7,41 € HT la tonne pour quatre communautés de
communes (pour un tarif de 65,4 € HT/tonne).
La délibération annuelle approuvant le budget primitif mentionne le montant de la
participation des EPCI mayennais
« auxquels s’ajoutent les frais de prise en charge par
certains EPCI pour acheminer directement les déchets vers un quai de transfert ou un centre
d’enfouissement, étant précisé que ces EPCI ne factureront pas de prestation au département
mais bénéficieront d’une déduction sur leur contribution »
.
La non-facturation de la prestation au département, compensée par une déduction sur
leur contribution, s’analyse comme une contraction entre recette et dépense, contraire aux
règles de la comptabilité publique et notamment au principe de l’universalité budgétaire, qui
oblige tout organisme public à inscrire dans son budget l'intégralité des recettes et des
dépenses pour leur montant brut.
19
mentionné au c) de l’article R. 1411-7 du CGCT
CRC des Pays de la Loire
22/58
COMPARAISON DE LA PROJECTION FINANCIERE FIGURANT DANS LES
CONVENTIONS ET DES COÛTS REELS FACTURES AUX EPCI MAYENNAIS
source : Département de la Mayenne. budget primitif 2008
60,00
62,4
64,3
65,60
66,90
58,25
50,00
54,12
58,24
62,35
66,47
70,59
74,71
78,83
82,94
87,06
91,18
95,30
99,42
103,54
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
en Euros TTC/tonne OM
coût moyen par tonne de référence* (cmtr)
coût moyen par tonne en hypothèse basse (cmtb)
coût moyen par tonne de référence + 15% (cmt+15)
coût réel facturé aux EPCI
On constate que les coûts facturés aux EPCI sont sensiblement inférieurs à ceux
initialement prévus dans la projection budgétaire annexée à chaque convention. Le différentiel
atteint environ 10 € TTC par tonne depuis 2005.
Cette baisse intervient dans un contexte de réduction du tonnage d’ordures ménagères
qui aurait pourtant tendance à augmenter le prix unitaire, compte tenu des charges fixes pesant
sur le budget annexe. La diminution du coût du traitement résulte notamment de
l’augmentation des recettes de valorisation du CVED de Pontmain (vente de la vapeur à une
laiterie et de mâchefers aux filières).
2.2.5
La communication envers le citoyen
La Chambre a constaté que certains dispositifs destinés à permettre une meilleure
information du public gagneraient à être renforcés.
Ainsi, en vertu des dispositions de l’article R. 125-3 du code de l’environnement, le
département doit tenir à jour un document qui précise :
« 1° La quantité des déchets ménagers collectés ainsi que les modalités de leur
élimination ou de leur valorisation ;
« 2° La nature et la quantité des déchets autres que les déchets ménagers qui sont
collectés, ainsi, éventuellement, que leurs modalités spécifiques d'élimination ;
« 3° Les mesures prises pour prévenir ou pour atténuer les effets préjudiciables à la santé
de l'homme et à l'environnement des opérations de collecte et d'élimination des
déchets.
CRC des Pays de la Loire
23/58
« II. - Ce document comporte en annexe le dossier établi par l'exploitant de l'installation
d'élimination des déchets en application des dispositions de l'article R. 125-2 ; il
peut être librement consulté à la mairie de la commune ou des communes
concernées ».
Contrairement au département, la Chambre estime que le compte administratif annuel
et le rapport environnemental de l’exploitant du CVED de Pontmain (mis en ligne depuis
2009) ne peuvent être assimilés au document visé par l’article précité du code de
l’environnement. Les données sont en effet partielles puisque le rapport environnemental ne
porte que sur le CVED de Pontmain et non sur les deux centres de stockage des déchets
ultimes qui interviennent dans le processus du traitement. Par ailleurs, le dossier des
installations classées qui doit être annexé au document prévu à l’article R. 125-3 du code de
l’environnement fait également défaut.
L’article L. 1413-1 du CGCT prévoit que les départements créent une commission
consultative des services publics locaux pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à
un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie dotée de
l'autonomie financière. Cette commission comprend des membres de l'assemblée délibérante
ou de l'organe délibérant, désignés dans le respect du principe de la représentation
proportionnelle, et des représentants d'associations locales, nommés par l'assemblée
délibérante ou l'organe délibérant. La commission examine notamment, chaque année, sur le
rapport de son président, le rapport mentionné à l'article L. 1411-3, établi par le délégataire de
service public.
Il s’avère que cette commission n’a pas été réunie pour examiner les questions
relatives au CVED de Pontmain et notamment le rapport annuel du délégataire. Le
département a indiqué que cette situation serait corrigée en 2009.
La commission locale d’information et de surveillance (CLIS) du site de Pontmain se
réunit annuellement. Elle examine les rapports d’activités de l’usine, l’impact des travaux de
mise en conformité ainsi que les résultats des analyses menées sur les rejets. Les associations
de protection de la nature participent activement à ses travaux en évoquant des questions ou
en demandant des modifications dans la conduite de certaines études ou sur la présentation
des documents examinés.
3
La politique départementale de gestion du RMI/RSA
En Mayenne, sur la période 2004-2008, le nombre d’allocataires du revenu minimum
d’insertion (RMI) n’a représenté que 0,7 % de la population totale du département (contre
1,74 % au niveau national
20
). Ce faible taux n’est pas sans lien avec le faible taux de chômage
qui, fin décembre 2008, s’élevait à 5,4 % dans le département contre 7,8 % au niveau
métropolitain.
Après une hausse continue depuis 2000, le nombre d’allocataires avait commencé à
décroître en 2006 et 2007, mais la dégradation rapide de la situation économique a entraîné
une
remontée
du
nombre
d’allocataires
en
fin
d’année
2008
(1 937 allocataires
en décembre 2008).
20
Métropole+ DOM.
CRC des Pays de la Loire
24/58
3.1
La gestion de l’instruction et de l’allocation du RMI
La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI
et créant un RMA, a transféré aux départements la gestion de l’allocation du RMI à partir du
1
er
janvier 2004.
3.1.1
L’organisation du dispositif depuis sa décentralisation
Contrairement à ce que prévoyait le rapport présenté à la commission permanente du
conseil général le 8 mars 2004, les trois agents de l’Etat affectés par la DDASS à la gestion du
dispositif n’ont été mis à disposition du département que pour l’année 2004. Le transfert de
personnels prévu n’a donc pas eu lieu et le conseil général a dû créer deux postes fin 2004,
début 2005, pour gérer ce dispositif.
Aucun audit n’a été réalisé sur l’organisation de la gestion de l’allocation du RMI
avant ou après la décentralisation. L’organisation des services du conseil général n’a pas été
modifiée de manière notable. Le service des actions départementales de lutte contre les
exclusions, qui était déjà en charge de la politique d’insertion et du suivi des contrats
d’insertion avant 2004, a été chargé de gérer l’allocation.
En revanche, lors de la scission de la direction de la solidarité et de la cohésion sociale
en deux directions, en 2008, le service de l’insertion et du logement (SIEL) a été réorganisé
afin de spécialiser les personnels entre, d’une part, l’insertion sociale et professionnelle et,
d’autre part, la gestion administrative et financière du dispositif d’insertion.
Le conseil général dispose d’un réseau de 16 antennes de solidarité (dont 5 à Laval)
qui ont en charge, parmi leurs missions, la lutte contre les exclusions et l’accès à l’emploi des
bénéficiaires des minima sociaux.
La gestion de l’allocation est centralisée au sein du SIEL avant transmission des
décisions aux organismes payeurs. Les demandes d’allocation sont pré-instruites par les
travailleurs sociaux du conseil général (polyvalents dans le département de la Mayenne) et
préliquidées par le même agent du SIEL avant transmission aux organismes payeurs. Ce mode
de fonctionnement très centralisé permet d’expliquer l’absence de règlement départemental en
matière d’instruction des demandes d’allocation.
Peu de dérogations sont accordées pour le versement de l’allocation, et l’attribution de
l’allocation en attente d’ouvertures d’autres droits (Assedic, indemnités journalières…) est
limitée à 3 mois, avec une révision à l’issue de cette période.
3.1.1.1
L’intégration des services d’instruction au sein du dispositif local
Alors que le demandeur de RMI a le choix de l’organisme instructeur, les services
sociaux du département de la Mayenne sont saisis de 93 % des demandes d’instruction. Selon
le conseil général, cette situation s’explique par les faibles moyens des CCAS dans un
département essentiellement rural et ne constitue pas une entrave à un travail de proximité, les
travailleurs sociaux départementaux étant territorialisés.
Accompagnement des bénéficiaires du RMI par type d’organisme
2004
2005
2006 (*)
2007
2008
Département
90 %
93,3 %
nd
93,0 %
92,4 %
CCAS de Laval
5 %
3,6 %
nd
3,6 %
3,2 %
AMAV
3 %
2,4 %
nd
2,1 %
3,0 %
Associations
2 %
0,7 %
nd
1,3 %
1,3 %
Total
100 %
100 %
nd
100 %
100 %
Source : CG 53
(*) : Les données pour l’année 2006 ne sont pas disponibles.
CRC des Pays de la Loire
25/58
Les organismes payeurs reçoivent les demandes d’ouvertures de droits et demandent
l’arbitrage du SIEL pour les cas particuliers. Une coordination existe au niveau de
l’accompagnement, plus particulièrement en ce qui concerne
l’association mayennaise
d'action auprès des gens du voyage (AMAV)
et la
mutualité sociale agricole (MSA)
qui, à
cette occasion, peut donner lieu à des échanges sur l’instruction.
L’instruction de la demande de RMI conduit à un échange d’informations sur la
situation personnelle et professionnelle du demandeur sous la forme d’un questionnaire
dénommé « kit emploi ». Dans le cadre de la mise en place de plates-formes d’accueil
regroupant différents partenaires (CG53, CAF, MSA, Pôle-Emploi ) avec le lancement du
RSA généralisé, il est prévu un temps important de collecte d’informations afin de mieux
cibler les attentes des bénéficiaires du RSA, d’élaborer un diagnostic socioprofessionnel et de
déterminer les freins à la reprise d’un emploi, car la phase d’instruction du RMI, qui était
relativement brève (moins d’une heure), ne donnait pas vraiment l’occasion d’amorcer un
processus d’insertion.
Le délai d’instruction par le SIEL est estimé à huit jours et la transmission aux
organismes payeurs, non automatisée, se fait à partir d’imprimés CERFA. Le délai global
d’instruction jusqu’à la liquidation n’était pas connu jusqu’à ce qu’il soit précisé dans la
nouvelle convention de gestion relative au RSA généralisé.
Le département de la Mayenne se distingue en systématisant les demandes de CMU et
CMU-complémentaire lors de l’instruction par les travailleurs sociaux pour les personnes qui
y ont droit. Ces demandes sont également centralisées au niveau du SIEL.
3.1.1.2
Les relations avec les organismes payeurs
Des relations conventionnelles
Le département a conclu, fin 2004 avec la caisse d’allocations familiales (CAF) de
Mayenne, et début 2005 avec la MSA, une convention de gestion, calquée sur le modèle
national, d’une durée de trois ans et renouvelable annuellement par tacite reconduction. Des
avenants ont été ajoutés afin de tenir compte de l’expérimentation du RSA.
En outre, des conventions de gestion ont été signées avec la CAF et la MSA
respectivement en 2005 et 2007 afin de leur confier le paiement de l’aide forfaitaire aux
employeurs de bénéficiaires du revenu minimum d’activité (RMA) et/ou des contrats
d’avenir.
Le conseil général limite fortement les délégations aux organismes payeurs dès lors
que le pouvoir d’opportunité de son président est en jeu (par exemple lors de l’avance à
l’ouverture des droits, de l’évaluation des ressources pour les travailleurs indépendants, des
dérogations, des sorties du dispositif, des remises de dettes…), ce qui n’est rendu possible
qu’en raison du faible nombre de bénéficiaires du RMI. Ce mode de fonctionnement conduit
la CAF et la MSA à beaucoup solliciter le SIEL et permet à ce dernier de disposer d’une
bonne information sur les situations particulières, d’harmoniser les décisions et de développer
une expertise interne plutôt que de dépendre de celle des organismes payeurs.
La convention en cours de négociation avec les organismes payeurs pour la gestion du
RSA généralisé ne devrait pas modifier cet équilibre.
Le suivi de la convention de gestion du RMI était assuré une fois par an par une
concertation entre le président du conseil général et le directeur de la CAF, avec le soutien
d’une commission technique réunie deux fois l’an. Avec la mise en place du RSA
expérimental, les rencontres entre services ont lieu deux fois pas mois.
CRC des Pays de la Loire
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Dans un souci de simplification, le versement d’acomptes aux organismes payeurs a
été supprimé dès 2004 en ce qui concerne la CAF et depuis août 2008 pour la MSA.
Désormais, les appels de fonds correspondent aux dépenses réellement effectuées par les deux
organismes payeurs.
Le conseil général a mis en place une commission avec la MSA afin de traiter des
dérogations à l’ouverture des droits au RMI par cette dernière. Il s’agit de la seule instance
consultative pluraliste en matière d’examen des droits.
Les organismes payeurs ne sont pas sollicités pour effectuer des études en dehors de ce
qui figure dans la convention à l’exception d’études plus globales sur le département.
Les conventions prévoient un nombre minimum de contrôles annuels, qui sont réalisés
gratuitement. Les contrôles supplémentaires demandés par le département sont à sa charge. La
rédaction de cette clause de la convention devrait être revue avec la CAF afin de préciser les
attentes exactes du conseil général.
Ces contrôles sont effectués en fonction de plans de contrôles nationaux et le conseil
général, qui n’a pas de politique de contrôle, ne donne aucune directive générale aux
organismes payeurs en la matière. Il effectue des recoupements de données, qui, si elles
s’avèrent discordantes, conduisent à demander des contrôles, ce qu’il considère comme
suffisant compte-tenu de sa petite taille.
Des échanges d’informations perfectibles
Les services en charge de la solidarité au sein du conseil général sont,
depuis mai 2007, équipés d’un logiciel unique, « Perceaval », utilisé pour toutes les demandes
d’aide sociale. Il a succédé à deux bases de données gérées sous le progiciel ACCESS.
Perceaval permet des échanges directs avec la CAF, alors que les transferts de données
avec la MSA nécessitent un traitement manuel. La fréquence de ces échanges n’est que
mensuelle mais devrait devenir quotidienne dans le cadre du RSA généralisé.
D’une manière générale, le conseil général porte un regard assez critique sur
Perceaval, accusé de manquer de fiabilité. Sont ainsi notées l’absence d’identifiant commun
permettant d’éviter les doublons ou les erreurs concernant une même personne et l’absence
d’actualisation en temps réel. Dès lors, les décalages entre les données de la CAF, souvent
plus à jour, et celles renseignées par les travailleurs sociaux, parfois incomplètes, nécessitent
des vérifications manuelles.
Le conseil général considère également que les données transmises par les organismes
payeurs, concernant les sommes versées pour son compte, manquent d’explication et sont trop
globalisées, ce qui rend difficile leur contrôle et l’oblige à demander des précisions, source de
délais supplémentaires. Ceci est de nature à nuire au pilotage global du dispositif.
Il considère néanmoins que la quantité et la qualité des informations ont progressé. Les
tableaux de bord des indus sont par exemple transmis tous les trimestres depuis août 2008.
Les services instructeurs du conseil général ont accès à CAFPRO, la base de données
de la CAF et peuvent également faire des recoupements avec d’autres informations figurant
dans Perceaval pour les personnes déjà connues au titre d’autres prestations sociales. Le
conseil général n’utilisait pas @RMI mais exploite désormais @RSA dans le cadre du RSA
généralisé.
Le département s’est beaucoup appuyé sur l’expertise de la CAF après le transfert de
compétence et continue à la consulter régulièrement. Il s’estime également satisfait de la
CRC des Pays de la Loire
27/58
qualité du service rendu aux usagers pour laquelle la CAF de la Mayenne s’est engagée à
travers des chartes qualité. Il l’est également des efforts déployés pour limiter la fraude par la
CAF et la MSA.
3.1.2
La gestion des indus
La CAF a reçu délégation du conseil général de la Mayenne pour
« recouvrer les indus
dès lors qu’il y a droit valorisé »
. A contrario, ne font donc pas l’objet de délégation les
décisions mettant en jeu le pouvoir d’appréciation, en opportunité, du président du conseil
général, à savoir
« le recouvrement des indus dès lors que le droit n’est pas valorisé, la
demande de remise de dette »
.
La CAF transmet plusieurs éléments de nature à permettre une
« approche partagée
des données et des situations des bénéficiaires »
avec le conseil général c’est à dire, un accès
à la base de données CAFPRO, des échanges de données informatisées, des tableaux de bord
mensuels RMI, le « bordereau des créances RMI ». En revanche, la CAF de la Mayenne n’est
pas en mesure de fournir au conseil général les motifs des indus du RMI.
Parallèlement, des rencontres mensuelles sont organisées entre les services techniques
de la CAF et du conseil général au sein de « commissions d’indus ».
Le taux des indus par rapport au montant des allocations versées est en moyenne de
8 % entre 2004 et 2008. Ce taux a augmenté de plus de 2 points en 2008 (10,7 %) en raison de
la complexité croissante du mode de calcul, du fait que le versement du RMI est basé sur un
système déclaratif trimestriel alors que le calcul est mensuel, du nombre croissant de contrôles
permettant alors une plus grande détection d’indus, d’une réglementation qui a beaucoup
évolué nécessitant un temps d’adaptation tant pour les agents que pour les outils de paiement.
Parallèlement, le taux final de recouvrement a diminué de 15 points entre 2004 et 2008
et représentait 64 % en 2008 contre 78 % en 2004, le département supportant une charge nette
de 412 323 € en 2008 (contre 172 239 € en 2004, en augmentation de 140 %).
Le conseil général de la Mayenne a signé en novembre 2008, avec la paierie
départementale, une convention concernant la mise en place d’une politique concertée de
recouvrement. Le comptable a ainsi obtenu de l’ordonnateur l’autorisation permanente et
générale de poursuivre par voie de commandement (phase précontentieuse), le président
réservant sa décision au cas par cas pour la phase contentieuse.
En dessous d’un certain seuil, le payeur est d’ailleurs autorisé à présenter les dossiers à
l’admission en non-valeur. L’année 2008 a vu une nette progression de la part des créances de
RMI dans le total des admissions en non-valeur du département qui selon lui serait liée au fait
que c’est véritablement à partir de cette date que les créances RMI antérieures à 2008 non
recouvrées, ont été admises en non valeur.
Il est apparu, dans l’état des créances de RMI produit par le comptable, que certaines
créances non recouvrées étaient antérieures à la décentralisation du RMI. Une note de la
direction générale de la comptabilité publique du 15 décembre 2003 a fixé le principe général
du traitement de ces indus.
Le département n’a pas repris le solde des restes à recouvrer gérés par l’Etat, mais il a
repris les indus nés avant le 1
er
janvier 2004 non pris en charge par l’Etat au moment du
transfert. Le montant total des créances qui lui ont été transférées concernant des périodes de
versement antérieures à cette date s’élève à environ 138 000 € selon le département.
CRC des Pays de la Loire
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3.1.3
Les aides individuelles
Le département finance des aides individuelles en faveur des bénéficiaires du RMI,
pour l’essentiel liées à la mobilité ou à des formations figurant dans le plan départemental
d'insertion et de lutte contre les exclusions (PDILE). Ces aides, validées par le comité de
validation des contrats d'insertion (CVCI), sont peu étendues.
La généralisation du RSA a conduit le conseil général à revoir sa politique en la
matière afin de déterminer de nouveaux critères d’attribution qui ne soient pas liés au statut
du bénéficiaire. Il souhaite ainsi privilégier la notion de « reste à vivre » afin de ne retenir que
certains bénéficiaires du RSA et non pas l’ensemble.
3.2
La comptabilisation des dépenses de RMI et leur compensation
3.2.1
La transposition des principes de la LOLF à la gestion des dépenses
d’insertion
Dans le cadre de « la nouvelle gouvernance », et du pilotage budgétaire inspiré de la
LOLF, la mission n° 2 « solidarité enfance, famille et insertion » comprend ainsi un
programme n° 2-03 « insertion sociale et professionnelle », décliné en actions.
Les prévisions de recettes et de dépenses sont donc déterminées en fonctionnement et
en investissement sur chacune de ces actions. Le coût global du programme comprend les
coûts directs et les coûts indirects.
3.2.1.1
Le programme « insertion sociale et professionnelle » et les comptes
administratifs
Les présentations par nature et fonctionnelle des dépenses de fonctionnement du RMI
font apparaître des écarts en 2007 et 2008 qui tiennent dans la comptabilisation des sommes
afférentes aux contrats d’avenir imputées au compte 6568 du chapitre 65 (et non du
chapitre 015) ainsi que sur la fonction 544.
Ecarts dans les présentations (par nature et par fonction) des dépenses d’insertion
Compte 6568
(rattachements inclus)
Présentation par nature
(chapitre 015 RMI)
Présentation fonctionnelle
(fonction 5-4 RMI)
Ecart
Compte administratif 2007
1 386 204,53 €
2 733 972,06 €
1 347 767,53 €
Compte administratif 2008
1 557 377,21 €
2 617 058,80 €
1 059 681,59 €
Source : comptes administratifs
Contrairement à ce que prévoit l’instruction budgétaire et comptable M 52, la sous-
fonction 546 « dépenses de structure » n’apparaît pas dans la présentation fonctionnelle.
Pourtant, le conseil général estime qu’il faut ajouter au temps de travail des personnels
spécifiquement affectés à l’insertion le temps de travail des travailleurs sociaux (25,7 ETP) et
le temps de secrétariat effectué dans les antennes sociales pour les missions d’insertion
(11,42 ETP), sans pour autant être en mesure d’en donner une évolution précise au cours de la
période 2004-2008.
Les effectifs consacrés à l’insertion ont commencé à augmenter fortement de 2005 à
2007, lors des recrutements effectués à la suite de la décentralisation, puis de nouveau en
2008, dans le cadre de la mise en place du RSA expérimental.
CRC des Pays de la Loire
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L’augmentation sensible des dépenses de personnel en 2007 ne correspond pas à une
augmentation des effectifs « réels » mais à la prise en compte des rémunérations des
personnels du service social de polyvalence (environ 2 600 000 €) affectées en totalité sur
d’autres programmes, les années précédentes.
D’autre part, le changement de périmètre entre 2007 et 2008 au sein du programme
d’insertion sociale et professionnelle, avec la création du programme « habitat et logement »,
a entraîné une réduction d’environ 800 000 € de ces dépenses de personnel.
Enfin, depuis 2008, la base de calcul redéfinie prend désormais appui sur des
extractions du progiciel de ressources humaines et constate donc des coûts réels et non plus
estimatifs. Le montant des charges de personnel de ce programme aurait dû être d’environ
3 300 000 € au compte administratif 2008, ce qui n’a pas été le cas.
Dans la logique du département, les coûts indirects correspondent aux dépenses
relatives aux programmes « systèmes d’information », « gestion mobilière et immobilière »,
« communication ». Il lui est cependant difficile de préciser les comptes et fonctions sur
lesquels sont imputées ces dépenses de structure, dans la mesure où ces sommes résultent
d’un prorata opéré à partir des équivalents temps plein (ETP) d’un programme. Le calcul des
coûts indirects des programmes repose donc aujourd’hui sur un forfait et le conseil général
prévoit de passer « au réel » en 2010.
Le programme 2-03 représentait, selon cette formule, 6,4 % des ETP en 2008. Cette
clé est également utilisée pour déterminer l’impact sur les systèmes d’information, la gestion
mobilière et immobilière et la communication.
La sous-fonction 543 « logement » n’est pas mouvementée, dans la mesure où il n’y a
pas d’action spécifique en faveur des bénéficiaires du RMI dans le domaine du logement.
Pour le reste, toutes les autres fonctions sont utilisées, avec leur corollaire
« chapitre 015 » de la présentation par nature, et les montants inscrits aux rubriques de la
fonction 54 concernent bien des actions s’adressant aux bénéficiaires du RMI. La fonction 54
ne comprend que des dépenses exclusives liées au programme « insertion sociale et
professionnelle », mais pas l’intégralité des dépenses relatives à l’insertion, dans la mesure où
d’autres fonctions sont affectées (fonctions 58, 51,…).
Dans ces conditions, les comparaisons d’un exercice à l’autre sont rendues très
difficiles. Il conviendrait donc que le conseil général parvienne rapidement à stabiliser le
périmètre et la méthode de calcul de ces dépenses d’insertion dans les documents budgétaires
et comptables.
3.2.1.2
Les dépenses totales d’insertion entre 2006 et 2008 après retraitement
Les dépenses d’insertion du programme 2-03 « insertion sociale et professionnelle » se
déclinent en trois items : « dépenses d’insertion du programme ‘gouvernance 53’ »,
« dépenses de personnels en charge de l’insertion » et « dépenses de structure
21
».
Les écarts constatés entre les sources internes du département et les montants figurant
aux comptes administratifs tiennent dans la comptabilisation de dépenses imputées aux
fonctions 58 « autres interventions sociales », 51 « famille et enfance », 72 « logement » et
91 « structures d’animation et de développement économique ».
21
Pour les dépenses de structure 2006, a été retenu le chiffre figurant dans le rapport du CA 2007 au titre de 2006 (879 820 €)
qui modifie celui présenté dans le rapport CA 2006 (686 540 €).
CRC des Pays de la Loire
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Dépenses d’insertion dans le compte administratif et dans le programme 2-03 (fonctionnement)
En €
2006
2007
2008
Dépenses d’insertion au compte administratif
(fonctionnement)
13 013 850
12 747 899
13 899 918
Dépenses d’insertion du programme « insertion sociale et
professionnelle » (fonctionnement)
14 892 212
15 019 367
14 562 863
ECARTS CONSTATES
1 878 362
2 271 468
662 945
Sources : CG53, calculs CRC des Pays-de-la-Loire
Avant 2006, ce tableau n’existait pas et aucune ventilation n’était opérée pour les
charges de personnel et les charges de structure. De 2004 à 2006, en moyenne presque 20 %
des dépenses d’insertion n’apparaissaient pas dans les coûts totaux de l’insertion.
L’adaptation des principes de la LOLF à la gestion du département a eu pour effet d’affiner la
mesure des coûts du dispositif d’insertion.
Les variations du coût net du programme « insertion sociale et professionnelle » entre
2006 et 2008 (+ 40 % en 2007 et - 23 % en 2008) sont liées principalement aux variations
substantielles des charges de personnels.
3.2.2
L’évolution des données budgétaires entre 2004 et 2008
3.2.2.1
La part du budget de l’insertion dans le budget de fonctionnement
Sur la période 2004-2008, les recettes d’insertion n’atteignaient que 4 % des recettes
réelles de fonctionnement, ratio très proche de celui du secteur des personnes âgées.
En 2008, les dépenses brutes d’insertion, quoique augmentant plus rapidement que les
dépenses réelles de fonctionnement (+ 37 % contre + 33 %), n’en représentent que 6,4 %.
Montant à comparer aux dépenses brutes d’aide sociale, qui représentaient au total 54,5 % des
dépenses réelles de fonctionnement (59 % sur la période 2004-2008).
En revanche les dépenses nettes
d’insertion (dépenses brutes – recettes) sont, de toutes
les dépenses d’aide sociale, celles qui ont augmenté le plus rapidement sur la période 2004-
2008 (+ 217 %) et leur part dans les dépenses nettes d’aide sociale a presque doublé entre
2004 et 2008, même si elles n’en représentaient que 4,9 % en 2008.
Les dépenses nettes d’aide sociale
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
Dépenses nettes d’aide sociale (DNAS)
70 685 511
74 709 982
82 069 197
74 894 334
81 987 190
16 %
Enfance, famille
22 789 007
23 372 938
23 524 145
21 396 780
22 301 746
- 2 %
% des DNAS
32,2 %
31,3 %
28,7 %
28,6 %
27,2 %
- 5 points
Personnes âgées
7 054 034
8 026 487
8 909 924
9 384 570
13 463 063
91 %
% des DNAS
10,0 %
10,7 %
10,9 %
12,5 %
16,4 %
+ 6,4 points
Personnes handicapées
16 479 778
16 864 010
18 038 843
19 943 344
22 120 490
34 %
% des DNAS
23,3 %
22,6 %
22,0 %
26,6 %
27,0 %
+ 3,7 points
Insertion
1 847 828
2 122 140
3 735 472
3 215 317
4 008 546
217 %
% des DNAS
2,6 %
2,8 %
4,6 %
4,3 %
4,9 %
+ 2,3 points
Sources : comptes administratifs, calculs CRC
CRC des Pays de la Loire
31/58
3.2.2.2
La répartition des dépenses d’insertion dans le dispositif du RMI
Evolution des dépenses du dispositif d’insertion
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
Dépenses RMI
10 126 246
11 176 516
13 013 850
12 747 899
13 899 918
37 %
Dont allocations (fct°5471)
8 978 532
9 982 358
11 019 021
9 977 612
10 511 000
17 %
Dont contrats aidés (fct°5472)
0
20 804
732 756
1 658 219
1 254 482
NS
Dont dépenses d’insertion
(fonctions 541+ 542+ 544+ 548)
1 147 714
1 173 354
1 262 073
1 112 068
2 134 436
78 %
Insertion / allocations
12,8 %
11,8 %
11,5 %
11,1 %
20,3 %
7,5 points
Insertion + contrats aidés / allocations
12,8 %
12,0 %
18,1 %
27,8 %
32,2 %
19,5 points
Sources : comptes administratifs, calculs CRC
Globalement, les dépenses de RMI ont progressé d’environ 8 %, en moyenne annuelle
sur la période considérée, avec pourtant un net recul en 2007 mais une reprise en 2008, liée à
la dégradation de la situation économique.
La part afférente à la politique d’insertion, une fois les versements d’allocations
effectués (dépenses actives), ne représente qu’environ 20 % du total des dépenses d’insertion,
bien qu’elle progresse de 7,5 points entre 2004 et 2008 (sur tous les postes à l’exception des
dépenses de santé, très marginales). Néanmoins, si l’on tient compte des contrats aidés, les
dépenses actives d’insertion ont enregistré une progression de près de 20 points entre 2004 et
2008 et leur part atteignait plus de 32 % des dépenses d’allocations en 2008. Le département
souligne que le mode de calcul de ce ratio tend à amplifier cette hausse qui n’atteint plus que
5,3 points, soit 18,1% des dépenses d’insertion en 2008, si l’on rapporte les dépenses
d’insertion à la somme des dépenses d’allocation et des contrats aidés.
L’insertion professionnelle
Montant des dépenses d’insertion professionnelle entre 2004 et 2008
22
Montant des crédits en €
2004
2005
2006
2007
2008
08/04
Contrats aidés
4 498,45
13 974,85
733 953,24
1 657 530,55 1 254 482,53 + 27787 %
Orientation vers le service public de
l’emploi
19 518
116 514
45 727
46 459
0
- 100 %
Insertion par l’activité économique
207 248,50
253 587
317 345
408 584,50
418 609,87
+ 102 %
Formation
52 125,84
42 154,36
86 101,65
74 476,47
77 356,95
+ 48 %
Mobilité
64 253,46
103 051,19
142 619,12
138 579,06
163 942,64
+ 155 %
Assistance à la réalisation de projets
5 793,20
22 793,20
22 468,10
23 917
6 792
+ 17 %
Autres
11 565,67
3 811
1 372
8 714,77
39 421,25
+ 241 %
Total des dépenses
365 003,12
555 885,60
1 349 586,11
2 358 261,35
1 960 605,24
+ 437 %
Source : CG53
Les dépenses d’insertion professionnelle ont plus que quintuplé entre 2004 et 2008,
pour atteindre près de 2 M€ en 2008, en raison essentiellement de l’impact des contrats aidés
à partir de 2006. Les autres dépenses ont également augmenté fortement sur la période,
notamment celles en faveur de la mobilité (+ 155 %), les dépenses d’insertion par l’activité
économique (+ 102 %) et celles de formation (+ 48 %).
La mise en oeuvre d’actions complémentaires en regard de l’expérimentation du RSA,
la réévaluation à la hausse du financement de l’encadrement technique en chantiers
d’insertion, l’augmentation du nombre de places en chantier d’insertion, et l’impact d’actions
nouvelles comme les espaces de découverte et d’initiative, ont également tiré vers le haut les
dépenses d’insertion professionnelle.
22
Le total des dépenses d’insertion professionnelle figurant dans ce tableau diffère de celui présenté dans le
compte administratif, en raison de certains retraitements effectués par le CG 53.
CRC des Pays de la Loire
32/58
De 2005 à 2007, le département avait conventionné avec l’ANPE afin de financer
deux postes de conseiller en 2005, puis un seul de 2006 à 2007, afin d’accompagner les
bénéficiaires du RMI. Ce conventionnement a été supprimé en 2008 malgré la proposition du
conseil général de faire accompagner les bénéficiaires du RSA expérimental par l’ANPE.
L’ANPE/Pôle-emploi n’a pas développé dans le département d’actions spécifiques destinées
aux bénéficiaires du RMI et du RSA en matière d’accompagnement de l’insertion
professionnelle. Néanmoins, la Mayenne comptant un taux élevé de bénéficiaires du
RMI/RSA inscrits auprès de Pôle emploi (supérieur à 50 %), ce dernier n’était pas inactif vis-
à-vis de ce public.
Dans le cadre du RSA généralisé, le conseil général étudie la possibilité de faire
accompagner les bénéficiaires par Pôle-emploi pour le nord et le sud du département, dans le
cadre d’un accompagnement professionnel renforcé, à l’image de ce qui va se mettre en place
pour l’agglomération de Laval. En effet, le conseil général considère que ce type de public
nécessite une approche plus personnalisée que ne le permet l’accompagnement de droit
commun par Pôle-emploi prévu par la loi.
Le département fait appel à d’autres prestataires pour les mesures d’accompagnement
social et pour la médiation en emploi des personnes en contrats aidés en substitution de Pôle-
Emploi. Il prend le relais du financement de cet accompagnement par Pôle-Emploi, lorsque
cela s’avère nécessaire, par l’intermédiaire d’un marché à bons de commande de trois ans qui
doit être revu en 2010.
L’arrêt des financements de l’Etat concernant l’ASI (accompagnement social par
l’insertion) a conduit à sa suppression et son remplacement par de nouvelles mesures
intitulées ASR (accompagnement social renforcé) qu’il finance intégralement en attendant des
financements du Fonds Social Européen.
A- Les contrats aidés
Après avoir enregistré une véritable montée en puissance en 2006 et 2007, le nombre
de contrats aidés a commencé à chuter en 2008, ce qui s’est traduit par une baisse de 25 % des
dépenses qui leur étaient consacrées. Ces dernières s’élevaient à 1 254 482 € en 2008, soit
64 % des dépenses d’insertion professionnelle. Cette inversion de tendance s’explique
notamment par la dégradation de la situation économique en ce qui concerne les CI-RMA.
Le conseil général indique réfléchir à une redéfinition de
ses orientations en matière
de contrats aidés de manière à privilégier
la qualité
au détriment du nombre.
B- L’insertion par l’activité économique
Le département finance les structures d’insertion (chantiers d’insertion, entreprise
d’insertion) sur la base d’un coût à la place, à l’année (aide au poste de 3 500 €), complété
éventuellement par une aide au transport, et il intervient dans le cadre de l’activation de l’aide
forfaitaire.
L’entreprise de travail temporaire d’insertion (ETTI) est financée par une subvention
annuelle, sur la base du nombre d’heures réalisées. En outre, des aides à l’investissement ont
parfois été versées lors de la création de certaines structures d’insertion. L’insertion par
l’activité économique représentait un montant de dépenses de 418 609 € en 2008, soit 21 %
du total des dépenses d’insertion professionnelle.
C- La formation
La formation est une compétence de la Région mais à titre subsidiaire, le conseil
général intervient également en matière de formation des bénéficiaires du RMI. En Mayenne
CRC des Pays de la Loire
33/58
il s’appuie sur le protocole région-département, signé en 2006 pour une période de cinq ans,
portant sur les emplois-tremplins, complété par des actions de formation. S’ajoutent à cela le
financement d’ateliers de lutte contre l’illettrisme et des aides individuelles qui viennent en
complément des aides de droit commun.
Le protocole région-département ne réserve pas de places spécifiques aux bénéficiaires
du RMI dans les programmes qualifiants. Mais le département est engagé dans une
négociation avec la Région afin de faciliter le financement d’actions de formation
individuelles pour les bénéficiaires du RMI/RSA.
Le département a également conventionné avec l’AFPA pour permettre à un effectif
de 42 personnes de se préparer à un retour à l’emploi. Cette action n’a pas été renouvelée en
2009. Bien qu’en progression de 48 % entre 2004 et 2008, les dépenses de formation ne
représentaient que 77 356 € en 2008, soit 4 % du total des dépenses d’insertion
professionnelle.
D- La mobilité
Le conseil général a fait de l’aide à la mobilité une des orientations du PDILE en
raison du caractère rural de son territoire et de l’éparpillement des bénéficiaires. Il a pour cela
mis en place plusieurs types d’actions visant à prendre en charge les frais de transport en
commun, ou à financer la formation du permis de conduire, à mettre à disposition des
véhicules ou à prendre en charge une partie de leur entretien, actions qui ont représenté
163 942 € dans le budget 2008, soit 8 % du total des dépenses d’insertion professionnelle.
Le conseil général n’accorde pas de prêts aux créateurs d’entreprises. C’est « la
boutique de gestion » et l’ADIE qui y pourvoient. Les créateurs d’entreprises, comme les
personnes qui reprennent une activité salariée ou une formation rémunérée ou qui augmentent
leur nombre d’heures bénéficient, sous certaines conditions, depuis le 1
er
mars 2008 d’une
bourse personnelle de 300 € pouvant aller jusqu’à 1 000 € dans le cadre du RSA
expérimental.
L’insertion sociale
Dépenses d’insertion sociale au titre des actions du PDILE
En €
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
Dépenses d’insertion sociale
858 127
786 909
980 624
904 555
1 256 049
+ 46 %
source : PDILE CG53
Le département n’a pas modifié son ordre de priorité dans le domaine de l’insertion
sociale après la décentralisation.
A- La santé
Dans le cadre du PDILE, le département a mis en place des actions spécifiques dans le
domaine de la santé.
Afin de vérifier l’aptitude professionnelle, une convention a été passée avec l’AFPA
portant sur 40 visites médicales par an (non réservées aux seuls bénéficiaires du RMI). La
composition des CVCI intègre également des professionnels de santé, et les travailleurs
sociaux du département peuvent s’appuyer sur les conseils des professionnels du service de
psychiatrie du CH de Laval, afin de mieux appréhender les relations avec les bénéficiaires du
RMI souffrant de troubles psychologiques ou psychiatriques.
CRC des Pays de la Loire
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B- Le logement
Aucune orientation, ni action spécifique développée dans le PDILE ne vise à fournir
une aide au logement aux bénéficiaires du RMI. De la même manière, aucune dépense en
matière de logement n’est comptabilisée parmi les dépenses d’insertion sociale liées au RMI
dans les comptes du département (fonction 543 du compte administratif). En effet, la
problématique du logement en faveur des personnes en difficulté est appréhendée de manière
plus globale, et les dépenses dans ce domaine ne ciblent pas particulièrement les bénéficiaires
du RMI.
3.2.2.3
Le suivi des inscriptions budgétaires
La direction générale adjointe des finances suit mensuellement, pour une utilisation
interne, l’état des consommations de crédits (RMI/RSA, RMA, CA) en regard des
encaissements de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).
La direction de la solidarité tient en effet, selon le niveau de gestion, des tableaux de
suivi des dépenses en fonction des missions de chacun (mandats de couverture pour les
allocations, versements aux associations...).
Ces tableaux de bord permettent de suivre les écarts constatés entre les dépenses
assurées par le conseil général et les compensations auxquelles elle peut prétendre au titre de
la TIPP mais aussi le budget consacré au RMI/RSA. Ils sont exclusivement comptables. Ils
ont été conçus pour permettre également de renseigner des statistiques demandées par l’ADF.
3.2.3
La compensation des dépenses d’allocations du RMI
La compensation financière allouée aux départements, en application des dispositions
de la loi du 18 décembre 2003, est versée sous forme d’une part de la TIPP.
L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 a également attribué de manière
exceptionnelle 457 M€ aux départements (737 392 € pour la Mayenne) afin de compenser
intégralement les dépenses des départements pour la première année du transfert.
Enfin, la loi de finances pour 2006 a créé le
Fonds de mobilisation départementale
pour l’insertion (FMDI)
, qui a été doté de 500 M€ par an entre 2006 et 2008 afin d’améliorer
la compensation des dépenses des départements, d’assurer entre eux une certaine péréquation
et de soutenir les dépenses d’insertion.
Dépenses d’allocations du RMI et recettes de compensation
En €
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
Dépenses totales d’allocations
RMI (cpte 6515)
8 978 531,77
9 982 357,69
11 019 021,45
9 976 421,35
10 510 999,5
8
+ 17 %
Recettes totales de
compensations reçues
8 096 694,54
8 840 009,02
9 039 191
9 199 579
8 947 826
+ 11 %
Dont TIPP (C/7352)
8 096 694,54
8 102 617,02
8 105 253
8 103 935
8 103 935
0 %
Dont recettes exceptionnelles
au titre de la LFR pour 2005
737 392
FMDI (à compter de 2005)
933 938
1 095 644
843 891
Dépenses – recettes
881 837,23
1 142 348,67
1 979 830,45
776 842,35
1 563 173,58
Dépenses / recettes ( %)
90,2 %
88,6 %
82 %
92,2 %
85,1 %
- 5,1 %
Sources : comptes administratifs, calculs CRC des Pays-de-la-Loire
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En 2008, la TIPP couvrait 77 % des dépenses d’allocations du RMI et le FMDI en
couvrait 8 %. La compensation des recettes par les dépenses s’élevait à 85,1 % en 2008, soit
un écart de 1,5 million € entre les dépenses et les recettes.
Les dépenses d’allocation du RMI n’ont été compensées intégralement sur aucune des
années 2004 à 2008. Au total, l’écart entre les dépenses d’allocations du RMI et les transferts
reçus (TIPP, FMDI et versement exceptionnel) s’élève à 6,3 M€ sur la période 2004-2008,
soit une compensation moyenne de 87,4 %.
3.3
La politique d’insertion
3.3.1
La stratégie et l’organisation de la politique d’insertion
3.3.1.1
Le Programme départemental d’insertion et de lutte contre l’exclusion
(PDILE)
Contrairement aux dispositions de l’article L. 263-2 du code de l’action sociale et des
familles alors en vigueur, le conseil général de la Mayenne n’a jamais créé de conseil
départemental d’insertion depuis le transfert de la compétence RMI au département en 2004.
Pourtant, depuis 2005, les programmes départementaux d’insertion faisaient référence à
l’existence de ce conseil, supprimé par la loi du 1
er
décembre 2008 généralisant le revenu de
solidarité active et réformant les politiques d’insertion.
De la même manière, les programmes locaux d’insertion visés par l’article L. 263-14
du code de l’action sociale et des familles alors en vigueur, qui auraient dû être élaborés par
les commissions locales d’insertion, n’ont jamais vu le jour. Depuis la loi du 1
er
janvier 2008,
le pacte pour l’insertion peut faire l’objet de déclinaisons locales dont le président du conseil
général détermine le nombre et le ressort.
En revanche, l’assemblée départementale s’est bien prononcée sur les plans
départementaux d’insertion après avis de la commission solidarité.
Depuis 2004, la Mayenne a élaboré quatre plans départementaux d’insertion et de lutte
contre les exclusions (PDILE). Les deux premiers (2004 et 2005) étaient annuels. Ils sont
devenus pluriannuels à partir de 2006.
Le PDILE 2006-2007 présente la particularité d’intégrer certains éléments d’une
première évaluation du plan précédent en établissant un bilan succinct et des perspectives
pour l’avenir.
Une telle évaluation du PDILE précédent n’apparaît pas en tant que telle dans le
PDILE 2008-2010, qui présente le contexte départemental avec les publics bénéficiaires ainsi
que l’organisation et les partenariats mis en place par le conseil général avant de fixer les
principaux axes de sa stratégie pour les trois années du plan. En revanche, des éléments
quantitatifs sur le résultat de certaines actions menées en 2007 figurent dans ce plan.
Les PDILE comportent deux grandes catégories d’objectifs, ceux en matière
d’insertion professionnelle et ceux en matière d’insertion sociale, qui visent implicitement
deux types de catégories de bénéficiaires. Selon le conseil général, une telle distinction se
justifie par le fait que certaines personnes sont trop éloignées de l’emploi (difficultés
personnelles, de santé, illettrisme,…) pour se voir proposer d’emblée un parcours en vue
d’une entrée ou d’un retour sur le marché du travail. Pour les autres bénéficiaires, l’action du
conseil général vise à accompagner leur retour durable sur le marché du travail.
CRC des Pays de la Loire
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L’expérimentation du RSA et sa généralisation épousent donc pleinement la politique
d’incitation au retour à l’emploi menée dans le département de la Mayenne.
Le PDILE 2008-2010 fixe quatre axes stratégiques, déclinés en 15 orientations et
donnant lieu à 49 actions qui font chacune l’objet de fiches techniques. Elles énumèrent le
contenu des actions, le public visé, les prestataires et la procédure ainsi que les chiffres-clés
qui peuvent constituer les premiers éléments de leur évaluation.
Les PDILE successifs n’opèrent pas de changement notable de stratégie entre 2004 et
2008 et les actions qui les accompagnent sont en grande partie reconduites.
Alors même que le conseil général de la Mayenne considère que les organismes et
notamment les entreprises d’insertion constituent un « goulot d’étranglement », il n’intègre
pas, dans son plan, de mesures destinées à y remédier et à diversifier l’offre l’insertion. Il
s’estime dépendant de la politique d’agrément de l’Etat, à travers le CDIAE, et mal pourvu en
postes agréés par rapport aux autres départements de la région des Pays-de-la-Loire. Par
ailleurs, il ne souhaite pas recourir aux clauses d’insertion sociale dans les marchés publics.
Le conseil général considère qu’il a malgré tout réussi à diversifier son offre en
matière d’insertion en développant les espaces « découvertes et insertion » ou encore à travers
la promotion des CI-RMA. Le nombre de structures d’insertion conventionnées est
effectivement passé de 33 en 2004 à 53 en 2008.
Les partenaires associés à l’élaboration du PDILE 2008-2010 sont ceux qui participent
aux commissions locales d’insertion et de lutte contre les exclusions (CLILE), c'est-à-dire des
représentants de l’Etat, des communautés de communes, des CCAS ou CIAS, des entreprises,
de Pôle-Emploi, du Conseil régional et du dispositif PDITH, des organismes chargés de
l’accueil ou désignés en tant que référents, des organismes ou associations intervenant dans le
domaine de la santé, des organismes intervenant en matière de vie sociale.
Les diagnostics des besoins d’insertion sociale et professionnelle sont élaborés par les
services du département en collaboration avec les partenaires du PDILE. Les CLILE sont
associées à la réflexion générale à l’échelle départementale mais il n’existe pas, à quelques
exceptions près, de déclinaison du PDILE par CLILE, ce qui montre, là encore, la
prééminence d’une gestion centralisée du dispositif. La taille du département et le faible
nombre d’allocataires justifient ce choix, selon le conseil général.
Le conseil général s’inscrit dans une démarche d’auto-évaluation, sans méthodologie
particulière pour apprécier de manière fine, par type de public et par territoire, le bilan du
précédent PDILE. Il indique néanmoins, qu’à travers la production de diagnostics
socioprofessionnels dans le cadre du RSA généralisé, il devrait être en mesure de collecter des
informations plus utiles et plus nombreuses pour affiner son diagnostic et projette de faire
appel à un organisme extérieur pour évaluer le dispositif RSA en Mayenne.
Les actions figurant dans le PDILE font l’objet d’une évaluation qui intègre des
indicateurs quantitatifs et/ou qualitatifs et d’un suivi du conventionnement par le SIEL avec
les organismes qui mettent en oeuvre les actions.
Une évaluation plus transversale de toutes les actions est également menée
annuellement par le chef du service et son adjoint. Une fois étudiées par le SIEL, les
nouvelles actions sont dans un premier temps soumis à la présidente de la commission
solidarité, enfance, famille, insertion avant présentation pour décision par l’assemblée
départementale.
Depuis la mise en oeuvre de « la nouvelle gouvernance », le PDILE 2008-2010 intègre
des indicateurs d’évaluation pour chacune des 15 orientations figurant dans les quatre axes
CRC des Pays de la Loire
37/58
structurant la politique d’insertion. Néanmoins ces indicateurs ne font pas, pour l’instant,
l’objet de tableaux de suivi ni de valeurs-cibles à atteindre. Les actions qui sont définies dans
le PDILE ne comportent pas d’indicateurs. La démarche d’évaluation qui a été initiée
demeure encore incomplète.
3.3.1.2
Les commissions locales d’insertion et de lutte contre les exclusions
Le département de la Mayenne qui, en 2004, avait partagé son territoire en neuf
commissions locales d’insertion et de lutte contre les exclusions (CLILE), en a réduit le
nombre à trois (Nord-Mayenne, Centre-Mayenne et Sud-Mayenne) à partir de 2005. Elles
sont présidées par un conseiller général bénéficiant d’une délégation du président du conseil
général.
Les CLILE ont constitué des bureaux, conformément aux articles L. 262-19 et
L. 263-13 du code de l’action sociale et des familles, qui ont pris l’appellation de
Comités de
validation des contrats d’insertion (CVCI)
, dont le territoire est calqué sur les huit zones
d’action sociales des services du département. Les CVCI sont chargées du suivi des situations
individuelles à travers la contractualisation et la mobilisation des aides. Une particularité du
département de la Mayenne est d’associer les élus et les techniciens dans le fonctionnement
des CVCI. Elle est jugée positivement par le département car ce fonctionnement permet aux
élus d’avoir une meilleure connaissance de la réalité du terrain et d’être plus impliqués dans la
gestion du dispositif.
La gestion des actions d’insertion n’a pas été décentralisée au niveau des CLILE. La
coordination de leurs actions est assurée par le SIEL ainsi que par la commission « solidarité,
enfance, famille, insertion ». Leur action en matière de diagnostic et de proposition est jugée
variable selon les CLILE, mais d’une manière globale celles-ci ne jouent qu’un rôle
secondaire dans l’animation du dispositif. Néanmoins,
le conseil général n’a jamais refusé de
financer les propositions qui pouvaient émaner des CLILE.
3.3.2
Les relations avec les organismes d’insertion
3.3.2.1
Le choix des organismes
Le conseil général contractualise avec les organismes d’insertion, le plus souvent par
conventionnement (annuel ou triennal), sur la base d’un cahier des charges fixant des objectifs
quantitatifs et qualitatifs, établi par les chargés d’insertion avec l’appui du SIEL et, le cas
échéant, de la direction juridique. La confidentialité des informations sur les publics
concernés est inscrite dans le cahier des charges. Les actions engagées le sont essentiellement
à partir des propositions des associations d’insertion.
Depuis 2006, le conseil général a également commencé à passer des marchés publics
afin de sélectionner les organismes d’insertion. Ce mode de sélection reste encore très
marginal puisqu’il n’a concerné jusqu’à présent que trois marchés.
Le choix de ces organismes d’insertion est approuvé chaque année par l’assemblée
départementale lors du vote du budget. Les chargés d’insertion du SIEL sont associés au suivi
et au renouvellement des conventions. A l’inverse, les CLILE n’interviennent pas directement
dans le choix des organismes d’insertion.
3.3.2.2
Le suivi et l’évaluation des organismes
Un suivi statistique et analytique est prévu dans certaines conventions avec une
transmission mensuelle (chantiers d’insertion), bisannuelle ou annuelle au conseil général,
CRC des Pays de la Loire
38/58
permettant d’apprécier le niveau de réalisation des engagements et aussi d’alimenter la
réflexion pour l’élaboration du PDILE.
Ces organismes doivent fournir un bilan d’activité complété par des rencontres avec le
SIEL, et même dans certains cas avec la présidente de la commission solidarité enfance,
famille et insertion.
Ces conventions donnent lieu, en général, à renouvellement avec les mêmes
organismes, en raison notamment de la faiblesse de l’offre et de la nécessité de tenir compte,
lors du choix des organismes, du paramètre de proximité géographique pour les bénéficiaires.
Le conseil général n’a pas mis en place un système de contrôle spécifique des
organismes d’insertion, qu’il juge inapproprié, compte tenu du nombre restreint de
conventions. Il compte davantage sur la vigilance des chargés d’insertion et sur les
vérifications effectuées par le SIEL à partir des bilans qui lui sont transmis.
Le conseil général ne dispose pas d’un système d’évaluation des actions des
organismes d’insertion très développé, construit à partir d’une méthodologie et d’outils
particuliers. Cette évaluation repose sur des moyens plutôt limités : rencontres des chargés
d’insertion et analyse des bilans des actions.
Il n’a pas généralisé le recueil de satisfaction des bénéficiaires des actions d’insertion.
En revanche, il organise des rencontres avec des bénéficiaires afin d’échanger, notamment sur
leur degré de satisfaction afin de mieux identifier leurs besoins. Une enquête de satisfaction a
été organisée en 2008 auprès des entreprises qui accueillent des bénéficiaires de contrats aidés
et vis-à-vis de l’action menée par
Mayenne expansion
.
3.4
La mobilisation des bénéficiaires et leur sortie du dispositif
3.4.1
La mobilisation des bénéficiaires
3.4.1.1
Le contrat d’insertion
Le code de l'action sociale et des familles prévoit la conclusion d'un contrat d'insertion
dans les trois mois qui suivent la mise en paiement de l'allocation de revenu minimum
d'insertion.
Contrairement au RSA, qui prévoit d’établir des contrats individuels, le RMI ne
prévoit qu’un contrat d’insertion par ménage, ce qui ne permet pas de distinguer allocataires
et ayants-droit.
Le contenu des contrats a évolué depuis 2004, avec la mise en place des cellules
techniques de l’emploi, qui permettent un travail de vérification et de définition du projet
professionnel avec les agents de Pôle-Emploi, qui est ensuite intégré dans le contrat
d’insertion.
Tous les dossiers ne sont pas examinés par les CVCI. Les animatrices d’insertion
bénéficient d’une délégation pour les situations les plus simples.
Le département de la Mayenne se distingue par le fait que les contrats prennent en
charge systématiquement les enfants de plus de 16 ans non scolarisés, en élaborant pour eux
des « contrats annexes », mais dont le nombre ne peut être restitué par l’application
informatique Perceaval.
CRC des Pays de la Loire
39/58
Le contenu du contrat d’insertion tient compte de la prise en charge des travailleurs
indépendants.
Le suivi de la contractualisation et le contenu des contrats d’insertion étaient
déconcentrés au niveau des huit zones d’action sociale du département, sauf pour
l’agglomération lavalloise jusqu’en 2009, mais il a depuis lors été intégralement
repris
par le
personnel du SIEL.
3.4.1.2
Le référent
Selon la loi, tout bénéficiaire du RMI doit être accompagné par un référent. En
Mayenne, celui-ci est la personne qui a instruit la demande de RMI.
Plutôt que d’habiliter des référents spécialisés en matière d’emploi, la politique du
conseil général est de confier cette fonction à des travailleurs sociaux polyvalents.
Néanmoins, pour certains publics particuliers, elle fait appel aux organismes spécialisés
comme l’AMAV pour les gens du voyage, la MSA pour les agriculteurs, le CCAS de Laval
pour les SDF et enfin certains établissements de santé.
Le conseil général affirme tous les bénéficiaires du RMI disposent d’un référent, et
estime (sans disposer de statistiques précises, et même si les chiffres peuvent être très
variables d’un secteur à l’autre) qu’un
référent (en équivalent-temps-plein) suit 29
bénéficiaires.
Le référent est le même pour le bénéficiaire et l’ayant-droit. En revanche, lorsqu’il y a
un suivi individualisé au sein d’un foyer en fonction d’une problématique particulière, le
bénéficiaire peut être amené à rencontrer des intervenants différents, comme par exemple
dans le cadre d’une mesure d’ASI.
L’harmonisation des pratiques des référents est assurée essentiellement grâce au rôle
des animatrices d’insertion, mais également grâce à celui de la responsable de l’action sociale
de proximité dans chaque arrondissement.
Les référents jouent un rôle de conseil et de proposition, mais ne sont pas chargés de
rechercher les places disponibles pour les actions d’insertion. Ce sont les animatrices
d’insertion qui assurent ce rôle et les communiquent lors des cellules techniques de l’emploi
ou des réunions des CVCI. Les référents ont également un rôle d’alerte en cas de carence de
l’offre d’insertion comme cela a pu être le cas pour les chantiers d’insertion. Ils assurent
également l’interface entre le bénéficiaire et la structure d’accueil, notamment en cas de
difficultés. Ils informent l’animatrice d’insertion des propositions d’orientation et assurent le
suivi du bénéficiaire une fois les actions terminées.
Par ailleurs, le conseil général qui ne participe pas à la commission départementale
pour les chantiers d’insertion, se plaint d’un manque de transparence dans la gestion de ces
places. Afin d’y remédier, une nouvelle organisation est à l’étude en lien avec le SIEL et
Pôle-emploi.
3.4.1.3
Le parcours d’insertion
Pour les parcours complexes, le conseil général privilégie plutôt la signature de
plusieurs contrats successifs de courte durée, avec des objectifs limités, afin de mieux vérifier
la réalisation des objectifs.
CRC des Pays de la Loire
40/58
Le référent joue un rôle pivot dans le déroulement du parcours d’insertion en étant
l’intermédiaire entre les bénéficiaires et l’institution (CVCI, animatrices d’insertion) ainsi
qu’avec les structures d’accueil. Il veille à la définition des objectifs avec le bénéficiaire.
Le référent propose au bénéficiaire des actions d’insertion qui sont validées par le
CVCI et assure leur évaluation.
Les périodes de coupure entre deux actions sont en général de courte durée, afin
d’éviter de démobiliser les bénéficiaires, mais si elles sont à l’initiative du bénéficiaire, sa
situation est alors réexaminée par le CVCI qui peut également prononcer des sanctions.
Le suivi des relations avec les structures d’accueil est assuré soit directement par les
animatrices d’insertion ou par le référent à travers les rencontres tripartites, le renouvellement
de l’action ou le bilan du contrat d’insertion.
Conformément aux observations de la DREES, des actions d’insertion peuvent être
proposées aux bénéficiaires sans avoir été formellement prévues dans le contrat. Le
département n’est pas en mesure de chiffrer ce phénomène. C’est le cas par exemple pour des
contrats de longue durée (12 mois) en lien avec Pôle-Emploi.
Le déficit de places en entreprise d’insertion qu’observe le département se traduit par
une pression supplémentaire sur les chantiers d’insertion vers qui sont orientées les personnes
qui ne peuvent accéder aux entreprises d’insertion.
3.4.1.4
L’application du contrat
Le conseil général ne dispose pas de statistiques concernant l’application des contrats
(non-respect des engagements, échec des actions menées, réussite des actions mais absence de
sortie du dispositif).
Le contrôle de la participation des bénéficiaires aux actions d’insertion est assuré par
les bilans individuels et les tableaux de bord que les structures d’insertion doivent fournir
contractuellement et qui sont analysés par les chargés d’insertion. Une rencontre annuelle
entre les chargés d’insertion et la structure est également organisée afin de vérifier
l’adéquation avec la commande initiale.
L’évaluation des résultats obtenus par les contractants repose sur une méthode
relativement empirique sans outil ni méthode particulière. Elle intervient ex-post, lors du
renouvellement du contrat, avec une fréquence très variable d’un contrat à l’autre, même si
dans l’ensemble les contrats sont plutôt d’une durée assez courte.
3.4.1.5
Les délais et le taux de contractualisation
Moins d’un tiers des contrats sont signés dans les 3 mois après l’ouverture des droits,
et environ les deux tiers dans les 6 premiers mois. En outre, 14 % des contrats n’étaient pas
signés la première année en 2007 (chiffre retombé à 9 % en 2008).
Délai de contractualisation après l’ouverture des droits
23
2007
2008
Délai de signature après ouverture des droits
Nombre de contrats
En %
Nombre de contrats
En %
< 3 mois
262
32
288
32
Entre 3 et 6 mois
255
31
306
34
Entre 6 mois et 1 an
191
23
226
25
23
Le conseil général n’a pas été en mesure de fournir les statistiques sur la durée nécessaire pour parvenir à signer le contrat
d’insertion après l’ouverture des droits pour les années antérieures à 2007.
CRC des Pays de la Loire
41/58
> 1 an
114
14
85
9
Total
822
100
905
100
Source : CG 53
Une fois le premier contrat établi, le renouvellement s’il a lieu, s’opère dans un délai
beaucoup plus rapide
24
, nettement amélioré entre 2006 et 2008.
Afin d’améliorer le taux de contractualisation, plusieurs mesures ont été prises
comprenant :
-
la mise en place d’échéanciers des contrats d’insertion,
-
la convocation des personnes et l’examen de leur dossier par le CVCI,
-
la sensibilisation des travailleurs sociaux,
-
l’examen particulier des situations complexes.
Le conseil général considère que l’amélioration de ce taux de contractualisation bute
sur la charge de travail des travailleurs sociaux en zone urbaine, sur la difficulté de proposer
des solutions adaptées aux cas des personnes en rupture d’activité professionnelle, de même
que sur l’insuffisance de l’application informatique Perceaval pour fixer automatiquement les
échéanciers et procéder aux relances des bénéficiaires dans les délais, ce qui devrait être fait à
partir de septembre 2010, selon le conseil général.
La mise en place du RSA généralisé, qui a entraîné une scission entre l’orientation
professionnelle, suivi par Pôle-Emploi, et l’accompagnement social, à la charge des
travailleurs sociaux, serait donc de nature à libérer du temps pour ces derniers.
Au cours des années 2006 à 2008, le nombre de dossiers sans contrat a concerné, pour
plus des deux tiers, des nouveaux bénéficiaires. Après avoir atteint un pic de 75 % en 2005, le
taux de contractualisation a chuté en 2006 et 2007 avant de se redresser en 2008 et atteindre
57 %. La baisse du taux de contractualisation depuis 2005 serait due en partie au fait que les
contrats aidés font chuter le nombre de contrats d’insertion ; mais ce facteur ne l’explique pas
totalement. Le conseil général avance également le fait que le niveau d’exigence des contrats
d’insertion vis-à-vis des bénéficiaires s’est progressivement renforcé, ce qui a pu les rendre
plus longs et difficiles à signer.
Taux de contractualisation
25
2004
2005
2006
2007
2008
Taux de contractualisation (1)
63 %
75 %
58 %
52 %
57 %
% de bénéficiaires en contrats aidés (2)
0 %
1 %
9 %
10 %
9 %
Taux de contractualisation corrigé = (1)+ (2)
63 %
76 %
67 %
62 %
66 %
Sources : PDILE, compte administratif 2008, calculs CRC
Selon le conseil général, l’absence de contrat ne signifie pas que le bénéficiaire
n’effectue pas de démarche d’insertion par ses propres moyens, mais plutôt qu’il n’a pas
besoin du soutien des travailleurs sociaux, ce qui révèle en général une situation proche de
l’emploi.
3.4.1.6
Les sanctions
Le SIEL est informé des décisions de suspension nominativement lors de mises à jour
des données transmises par les organismes payeurs. De même, pour les reprises de paiement,
le service n’est pas destinataire d’une notification particulière de reprise de paiement mais les
24
79 % des renouvellements ont lieu dans les 3 mois et 91 % dans les 6 mois
25
taux de contractualisation = nombre de bénéficiaires sous contrat à fin décembre / nombre de bénéficiaires à
fin décembre
CRC des Pays de la Loire
42/58
échanges de données mensuelles permettent d’obtenir ces informations en ayant connaissance
du montant de l’allocation versée. Les tableaux de bord de la CAF et de la MSA précisent le
nombre de suspensions et leurs motifs.
Le conseil général n’est pas en mesure de fournir de statistiques concernant le nombre
d’avis favorables à la suspension des contrats pris par les CLILE car l’enregistrement
informatique ne s’effectue que lorsque la suspension devient effective. Une fois cette
suspension effective, les résultats sont les suivants :
Nombre de suspensions d’allocations entre 2004 et 2008
Suspensions
2004
2005
2006
2007
2008
Pour défaut d’établissement d’un contrat sans 1
er
contrat
52
17
16
24
17
Pour défaut de renouvellement d’un contrat
2
51
46
67
31
Pour non-respect d’un contrat
2
27
64
39
51
Total
56
95
123
135
99
% du nombre d’allocataires
2,6 %
4 %
5,5 %
7 %
5,1 %
Source : CG 53
Après une phase de transition en 2004, le conseil général a progressivement adopté
une position plus stricte, marquée par une augmentation de plus de 40 % du nombre de
suspensions d’allocations entre 2005 et 2007 où il représentait 7 % du nombre d’allocataires
contre 2,6 % en 2004. Ce chiffre a ensuite baissé en 2008 et représentait 5,1 % du nombre
d’allocataires. En 2008, ces suspensions étaient motivées pour plus de la moitié d’entre elles
par l’absence de respect du contrat d’insertion et pour environ 1/3 par le défaut de
renouvellement du contrat.
3.4.2
Les contrats aidés
3.4.2.1
Les contrats de travail proposés
Dans le cadre du Plan de cohésion sociale, le département signe chaque année une
convention d’objectifs avec l’Etat, fixant un nombre de contrats aidés à atteindre.
Les bénéficiaires du RMI/RSA sont orientés vers ces contrats aidés en fonction des
orientations fixées dans le contrat d’insertion et après vérification que la personne n’a pas
travaillé auparavant et qu’elle perçoit bien l’allocation RMI. Pour les CI-RMA la première
étape est effectuée par un intervenant de Mayenne expansion en lien avec le référent.
Le département assure un suivi statistique des contrats aidés (CI-RMA et contrat
d’avenir) mais qui n’est pas géré sur Perceaval en l’absence de données fiables entre les
organismes payeurs et le conseil général.
3.4.2.2
La recherche des contrats aidés
Pôle-Emploi prospecte les offres d’emploi pour les CI-RMA et les contrats d’avenir
dans le cadre de ses missions. Le conseil général n’a pas développé d’autres partenariats que
celui avec Mayenne expansion, afin d’aider aux placements de bénéficiaires en contrats aidés.
Il n’a pas non plus ciblé des branches professionnelles particulières pour ces contrats ce qui
explique que les CI-RMA sont effectués dans des entreprises très variées.
Des bilans sont régulièrement faits avec Mayenne Expansion concernant ce travail de
prospection mais aucun avec Pôle-Emploi.
CRC des Pays de la Loire
43/58
Néanmoins, la mise en place du nouveau contrat unique d’insertion a conduit le
conseil général et Pôle-emploi à élaborer conjointement un outil de communication à
destination des employeurs.
3.4.2.3
Le contenu et les débouchés de ces contrats
Les structures qui accueillent ces contrats aidés (hors secteur marchand) sont
essentiellement les chantiers d’insertion, l’enseignement, les organismes médicaux-sociaux.
Mais les problèmes de financement qu’elles rencontrent ne leur permettent pas de pérenniser
ces emplois.
La relation entre l’entreprise et le bénéficiaire du CI-RMA s’appuie sur un système de
médiation réalisé par Mayenne Expansion ou des associations de cadres ou de chefs
d’entreprise en retraite, dont l’objectif est de parvenir à pérenniser l’emploi.
Le conseil général effectuait également parfois cette médiation pour les contrats aidés
à travers certaines associations exerçant des mesures ASI.
Afin de les rendre plus attractifs, le conseil général a mis en place en partenariat avec
la Région des formations pour les bénéficiaires du RMI employés en contrats aidés dans des
chantiers d’insertion. En revanche, il n’a pas accordé d’aides supplémentaires aux employeurs
(hors chantiers d’insertion) ni veillé à augmenter les temps de travail des bénéficiaires dont la
détermination reste de la responsabilité des structures d’accueil.
Le conseil général n’a pas engagé de réflexion visant à simplifier l’accès aux contrats
aidés conformément à ce qu’autorise à titre expérimental l’article 142 de la loi n° 2006-1666
du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.
Il estime que le CI-RMA constitue un véritable outil d’insertion professionnelle ce qui
n’est pas le cas des autres contrats aidés qui permettent seulement de confronter les
bénéficiaires du RMI à des situations professionnelles, de les former et de les évaluer, ce qu’il
juge néanmoins positivement pour les personnes concernées.
3.4.3
La sortie du dispositif
La loi du 18 décembre 2003 prévoit un cadre juridique à l'évaluation et au suivi
statistique annuel enregistré par les départements en matière de sortie du dispositif du RMI.
3.4.3.1
Les motifs de sortie du dispositif
Motifs des sorties du dispositif
2004
2005
2006
2007
2008
%
2008/2004
Insertion professionnelle
177
223
313
322
342
32
+ 15 pts
Revenus de remplacement
329
274
274
227
290
27
- 5 pts
Défauts liés au contrat
+ décision du PCG
127
113
174
138
113
11
- 1 pt
Mutation hors du département
164
90
105
149
203
19
- 4 pts
Autres motifs
242
270
257
249
119
11
- 5pts
Total sorties
1 039
970
1 123
1 085
1 067
100
Source : PDILE, calculs CRC des Pays-de-la-Loire
Les sorties du dispositif liées à un retour sur le marché du travail ne représentaient
qu’à peine un tiers des sorties en 2008, même si elles ont augmenté de 15 points entre 2004 et
2008. Cette évolution semble démontrer un certain succès des actions d’insertion
professionnelle mises en place par le conseil général, bien que ce résultat doive s’analyser
avec prudence car il est aussi influencé par la conjoncture économique. En outre, les sorties
CRC des Pays de la Loire
44/58
du dispositif restent encore très majoritairement liées au basculement dans un autre dispositif,
à des sanctions ou au départ du bénéficiaire hors du département.
3.4.3.2
Le temps de présence dans le dispositif
Le temps de présence dans le dispositif est particulièrement long puisqu’il était
supérieur à 1 an pour 78 % des bénéficiaires en 2008, et même supérieure à 5 ans pour 35 %
d’entre eux. Par ailleurs, il s’est sensiblement rallongé entre 2004 et 2008 puisque le temps de
présence supérieur à 5 ans a augmenté de 11 points, ce qui tend à montrer que le dispositif
d’insertion ne remplit qu’imparfaitement son rôle pour un nombre important de bénéficiaires.
Temps de présence dans le dispositif
2004
2005
2006
2007
2008
%
2008/04
< 1 an
715
720
703
1240
663
22
-3 pts
Entre 1 et 2 ans
665
709
697
728
575
19
-4 pts
Entre 2 et 5 ans
776
1041
1063
652
762
25
- 2 pts
> 5 ans
674
713
783
450
1075
35
+ 11 pts
Source : PDILE, calculs CRC
Le département ne dispose pas d’une analyse croisée entre les motifs de sortie du
dispositif et la durée d’inscription des bénéficiaires.
3.4.3.3
L’information et le suivi lors de la reprise d’emploi
L’information de reprise d’un emploi est obtenue par le référent lors du
renouvellement du contrat, c'est-à-dire avec un certain retard, et parfois par les organismes
payeurs lors de la déclaration de ressources trimestrielles.
Lors d’une nouvelle entrée dans le dispositif, le logiciel Perceaval permettait de savoir
si cette personne était déjà connue du conseil général et d’analyser le motif de sa sortie
précédente. En cas de sortie pour non-respect du contrat d’insertion, il était demandé aux
référents d’établir un nouveau contrat et le CVCI statuait sur la réouverture des droits.
Avec la mise en place du RSA généralisé et l’utilisation de l’applicatif @RSA, il est
possible de savoir si la personne qui fait une demande a déjà été bénéficiaire du RMI. En cas
de radiation à la suite d’une suspension des droits, l’organisme payeur interroge le SIEL qui
statue sur la réouverture des droits après avis de l’équipe pluridisciplinaire.
Le département n’utilise pas le système des cohortes pour le suivi des bénéficiaires. Il
n’a pas non plus mis en place un système de suivi des bénéficiaires sortis du dispositif par
manque de moyens et de temps, même si un tel suivi a été envisagé.
Il n’a pas défini d’objectifs précis de sorties du dispositif mais s’est fixé dans le cadre
de la mise en oeuvre de « la nouvelle gouvernance » des objectifs de retour à l’emploi et de
taux de contractualisation qui, pour l’instant, ne sont chiffrés ni dans le PDILE, ni dans le
programme budgétaire 2-03.
Le conseil général estime que la polyvalence des référents constitue une des limites à
l’efficacité du dispositif en raison d’une certaine méconnaissance du secteur de l’emploi, mais
des corrections ont déjà commencé à y être apportées en intégrant au sein des antennes
solidarités de l’agglomération lavalloise des personnes ressources. La mise en oeuvre du RSA
généralisé devrait également permettre d’améliorer l’accompagnement vers la reprise d’un
emploi grâce au rôle accru de Pôle-emploi.
CRC des Pays de la Loire
45/58
3.4.4
L’intéressement du RMI
Le conseil général n’a pas mis en place de politique de communication particulière
pour faire connaître les mesures d’intéressement. Les bénéficiaires étaient simplement
destinataires d’un courrier les informant de la possibilité de percevoir la prime de retour à
l’emploi. Ils sont suivis par un référent s’ils sont restés dans le dispositif RMI.
Les organismes payeurs ne communiquaient pas de données individuelles au conseil
général sur les mesures d’intéressement.
Les sommes versées au titre de l’intéressement ont diminué progressivement en raison
des nouvelles règles définies dans le cadre du RSA expérimental.
Les calculs des droits des bénéficiaires du RMI/RSA étaient réexaminés dès le
signalement d’un changement de situation professionnelle ou lors du retour des déclarations
de ressources trimestrielles de façon automatique et sans avis du conseil général.
Les notifications des organismes payeurs aux bénéficiaires ne permettaient pas aux
bénéficiaires d’anticiper leur gain sur une période de 12 mois dans la mesure où leur situation
pouvait changer.
Les données transmises par les organismes payeurs identifiaient les sommes versées
au titre de l’intéressement pour les contrats de travail de plus de 78 h par mois. En revanche,
la somme versée pour les contrats de moins de 78 h par mois était intégrée à l’allocation RMI
sans plus de précision. Seules les statistiques transmises mensuellement par les organismes
payeurs permettaient d’en déterminer le nombre.
3.5
L’expérimentation du RSA et sa généralisation
3.5.1
L’expérimentation du RSA dans le département de la Mayenne
L’expérimentation du RSA dans le département de la Mayenne, s’inscrit dans le cadre
des dispositions de l’article 142 de la loi n° 2006-166 du 21 décembre 2006 de finances pour
2007 complétées par les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du
travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (loi dite TEPA).
3.5.1.1
Les conditions de l’expérimentation
Le conseil général de la Mayenne a délibéré le 1
er
octobre 2007 afin de participer à
cette expérimentation. Par décret n° 2007-1879 du 26 décembre 2007, il y a été autorisé. Elle
a démarré le 1
er
mars 2008. Les modalités de sa mise en oeuvre ont été décidées par
délibérations des 25 et 28 janvier et du 1
er
février 2008.
L’ensemble du département a été retenu comme territoire d’expérimentation.
Le RSA expérimental est réservé aux personnes bénéficiaires du RMI ou de l’API
habitant le département depuis au moins 6 mois. L’expérimentation concerne uniquement les
personnes éligibles qui ont changé de situation professionnelle, en augmentant leur temps de
travail, en entrant en formation rémunérée, en créant ou reprenant une entreprise, après le
1er mars 2008, et non l’ensemble des personnes éligibles occupant un emploi (pas de reprise
de stock).
Trois volets complémentaires peuvent être activés cumulativement pour les personnes
bénéficiaires du RSA expérimental :
CRC des Pays de la Loire
46/58
-
Le revenu minimum garanti est égal au montant du RMI augmenté de 70 %
(contre 62 % prévu par la loi) des revenus d’activité tirées de l’exercice d’une activité
professionnelle ou d’une action de formation. Ce pourcentage est porté à 100 % les
trois premiers mois lorsque le bénéficiaire du RSA commence ou reprend une activité
professionnelle ou de formation rémunérée (y compris pour les contrats aidés), sous
réserve d’un délai de carence de 6 mois entre deux activités.
-
Une bourse personnelle de reprise d’activité est attribuée à la demande du bénéficiaire
en vue de lever les éventuels obstacles à la reprise d’activité. Elle se décompose en
300 € d’aide forfaitaire sans justificatif financé par le conseil général auquel s’ajoutent
700 € pour toute durée de travail ou de formation supérieure à 78 heures par mois sur
une durée de quatre mois consécutifs. Si la prime atteint 1 000 € elle est alors financée
par l’Etat car elle remplace la prime de retour à l’emploi.
-
Une aide au maintien dans l’emploi comportant un soutien social aux changements
liés à la reprise d’activité, et en tant que de besoins, une aide à l’intégration
professionnelle.
Le département a mis en place une communication et des réunions d’information pour
faire connaître le RSA expérimental mais aucun dispositif spécifique pour orienter les
éventuels bénéficiaires.
L’accompagnement renforcé en faveur des bénéficiaires du RSA expérimental a été
mis en place et prévoyait l’intervention du CDIFF, de Mayenne expansion et de Pôle-Emploi.
Le conseil général juge que cet accompagnement renforcé trouvait ses limites car ses
services ne disposaient pas d’une structure spécialisée dans l’accompagnement professionnel
et les bénéficiaires n’étaient pas prioritaires auprès de Pôle-Emploi. Il n’est pas en mesure de
quantifier le nombre de personnes en ayant bénéficié.
3.5.1.2
La convention avec l’Etat
La convention avec l’Etat a été signée le 3 novembre 2008 pour une entrée en
application le 1er mars 2008 et une fin le 31 décembre 2010.
L’Etat s’est engagé à verser 1 000 € au conseil général pour chaque prime de retour à
l’emploi (PRE) qui aurait été due et qui est utilisée pour financer la « bourse personnelle »
versée au bénéficiaire du RSA expérimental.
Le montant de la participation de l’Etat a été fixé dans la convention à 330 750 € pour
2008 et à 661 500 € pour 2009 et 2010.
L’Etat prend à sa charge 50 % du surcoût constitué par le versement de l’allocation
RSA par rapport aux versements effectués aux allocataires du RMI exerçant ou reprenant un
emploi dans le cadre du droit commun (notamment l’intéressement) hors PRE.
Ce surcoût est évalué dans la convention à 488 125 € pour 2008 (à compter du
1
er
mars) sur la base de 75 nouveaux bénéficiaires du RSA par mois.
L’Etat s’engage également à participer aux frais d’animation et de mise en oeuvre de
l’expérimentation à hauteur de 45 000 €.
Dans le bilan financier annuel qui vérifie l’adéquation entre la participation de l’Etat et
la réalité des dépenses du conseil général, la Chambre a constaté des écarts entre les dépenses
d’allocations et de bourses personnelles effectuées par les organismes payeurs pour le compte
du conseil général et les montants comptabilisés dans le compte administratif 2008. Ils
CRC des Pays de la Loire
47/58
seraient dus au décalage de remboursement des versements du mois de décembre 2008 entre
le département et les organismes payeurs.
3.5.1.3
Le rôle des organismes payeurs
Un avenant aux conventions de gestion du RMI a été signé le 31 juillet 2008 avec la
CAF de la Mayenne et le 5 février 2009 avec la MSA Mayenne-Orne-Sarthe, afin d’assurer,
par délégation du conseil général, la prise en charge technique et financière du RSA pendant
la période d’expérimentation. La CAF et la MSA assurent également une simulation de droits
pour les usagers qui le demandent ainsi que pour les bénéficiaires de la prime forfaitaire
d’intéressement afin d’évaluer leur éventuel intérêt financier à opter pour le RSA. Ces
services sont effectués à titre gratuit.
3.5.1.4
Les premiers résultats de l’expérimentation
Nombre de personnes bénéficiant du RSA expérimental
2008 (*)
2009 (**)
Nombre de nouveaux entrants
1185
239
Source : CG 53
(*) : à partir de mars 2008 (**) : jusqu’en mai 2009
Le RSA expérimental a concerné un total de 1 424 personnes entre mars 2008
et mai 2009. Les entrées dans le dispositif ont été les plus importantes au cours des deux
premiers trimestres de l’expérimentation (2
e
et 3
e
trimestre 2008) puis ont nettement décliné
au 4
e
trimestre 2008 et en 2009.
Les bénéficiaires du RSA dans le département de la Mayenne sont des hommes à 58 %
et des femmes à 42 % alors que cette proportion est respectivement de 49 % et 51 % pour les
bénéficiaires du RMI.
Les bénéficiaires du RSA expérimental sont en grande majorité (64 %) des personnes
dont l’âge est inférieur à 40 ans. Les plus de 50 ans n’en représentent que 12 %.
L’entrée dans le dispositif est liée dans 74 % des cas à la reprise d’une activité, dans
16 % des cas à une formation rémunérée et dans 8 % des cas à une augmentation du nombre
d’heures travaillées.
Au niveau national, un rapport d’étape a été remis par le comité d’évaluation du RSA
expérimental en juin 2008. Celui-ci présente les premiers résultats des expérimentations.
Le département de la Mayenne a enregistré une augmentation du taux de retour à
l’emploi de 2 points entre 2007 et 2008 alors que parallèlement le nombre de demandeurs
d’emploi a progressé de 29,7 % entre décembre 2007 et décembre 2008. Cette tendance est
conforme à celle enregistrée au niveau national.
Il semble que le RSA expérimental constitue bien une incitation pour des bénéficiaires
du RMI de longue durée à reprendre un emploi. En effet, les personnes bénéficiaires du RSA
expérimental qui étaient bénéficiaires du RMI depuis plus de 2 ans représentent 30 % du total
des entrants. Cette tendance est identique à celle enregistrée au niveau national.
Le conseil général ne dispose d’aucun chiffre sur l’augmentation des revenus des
bénéficiaires du RSA mais perçoit à travers une enquête menée auprès d’eux le grand intérêt
du « coup de pouce » de 300 € versé au titre de l’aide personnalisée pour le retour à l’emploi.
Selon cette enquête, l’avantage financier du RSA n’est pas le facteur déterminant dans la
reprise d’un emploi.
CRC des Pays de la Loire
48/58
La moitié des contrats signés le sont dans le secteur marchand et l’autre dans le secteur
non marchand, alors que le partage est de 60-40 au niveau national. Néanmoins, si l’on exclut
les formations, le partage devient 66-34 Le RSA expérimental concerne presque
exclusivement des travailleurs précaires en Mayenne puisque seulement 8,6 % des contrats
sont des CDI ou des CDD de plus de 6 mois. Sur ce dernier point, la Mayenne semble faire
nettement moins bien qu’au niveau national où 28 % des emplois sont des emplois durables
mais le conseil général souligne qu’en intégrant les contrats aidés il atteint un taux de 30%,
soit 2 points de plus que la moyenne nationale.
Enfin, la mise en place du RSA expérimental n’a pas permis de réduire les dépenses de
RMI contrairement à ce qui a pu être observé au niveau national.
3.5.2
La mise en place du RSA généralisé le 1
er
juin 2009
La loi du 1
er
décembre 2008 a généralisé le revenu de solidarité active et réformé les
politiques d’insertion.
A partir du 1
er
juin 2009 le RSA s’est substitué aux allocations RMI et API ainsi
qu’aux mécanismes d’intéressement, y compris la prime exceptionnelle de retour à l’emploi.
Selon le conseil général, le mode de financement du RSA avec la prise en charge
intégrale par l’Etat du RSA dit « chapeau », alors que le RSA « socle », reste financé par le
département, constitue une forte incitation financière pour les départements à faire en sorte
que les bénéficiaires du RSA « glissent » du RSA « socle » vers le RSA « chapeau ».
3.5.2.1
Le passage du RSA expérimental au RSA généralisé
Le département de la Mayenne a décidé de poursuivre l’expérimentation jusqu’au
31 mai 2010 tout en appliquant le RSA généralisé à partir du 1
er
juin 2009. Ceci signifie que
les bénéficiaires du RSA expérimental avant le 1
er
juin 2008 continuent à bénéficier des
conditions plus avantageuses du RSA expérimental tant qu’ils restent en activité. Dans le cas
contraire, ils basculent dans le dispositif de droit commun du RSA généralisé. Après la fin de
l’expérimentation, les bénéficiaires du RSA expérimental encore en activité, seront soumis
aux règles de droit commun.
La poursuite de l’expérimentation était souhaitée par le conseil général car le RSA
expérimental était encore récent et car elle permet de maintenir un taux de progression des
revenus d’activité de 70 %, identique à celui appliqué par l’Etat pour les bénéficiaires de
l’API qui basculaient dans le RSA.
Le conseil général estime qu’en raison de la forte fluctuation des revenus trimestriels
des bénéficiaires du RSA et de la complexité du mode de calcul du RSA, la différence de
traitement entre bénéficiaires du RSA expérimental et du RSA généralisé n’est pas forcément
bien comprise par les personnes concernées. En conséquence, la fin de l’expérimentation ne
devrait pas entraîner trop de réactions de leur part.
3.5.2.2
La mise en oeuvre de la généralisation
A- La gestion du dispositif
Le basculement des bénéficiaires de l’API dans les fichiers départementaux s’est
effectué à partir des fichiers récupérés auprès de la CAF depuis le 8 juillet 2009 mais son
interfaçage n’a été rendu possible qu’en septembre et la base de données du RSA n’a été mise
en production que fin septembre 2009. Pour la MSA dont les fichiers ne sont pas compatibles
CRC des Pays de la Loire
49/58
avec l’application Perceaval, des modifications étaient en cours fin 2009. En conséquence, le
département estime n’avoir qu’une vision très parcellaire de l’ensemble des bénéficiaires du
RSA socle.
Le conseil général et l’Etat n’ont prévu aucun mécanisme d’information réciproque en
ce qui concerne la situation des bénéficiaires des minima sociaux, car ce sont les organismes
payeurs qui assurent le paiement des droits quel que soit le financeur. La notification des
droits reste transparente pour le bénéficiaire car il ne lui est pas précisé s’il perçoit le RSA
« socle » ou le RSA « chapeau ».
Une convention est en cours de négociation avec la CAF pour la prise en charge des
anciens bénéficiaires de l’API dans le dispositif du RSA généralisé.
Une convention d’orientation est également en cours de négociation avec l’Etat, Pôle-
Emploi, la CAF, la MSA et la communauté d’agglomération de Laval, afin de définir
l’organisation générale du dispositif.
B- L’impact budgétaire
Le conseil général a intégré l’impact de la généralisation du RSA dans son budget à
l’occasion de l’adoption du budget supplémentaire en juin 2009. En revanche, cette prise en
compte
n’a
été
que
partielle,
car
elle
n’a
pas
concerné
la
prise
en
charge
de juin à décembre 2009 des anciens bénéficiaires de l’API. Même si la compensation de ces
dépenses supplémentaires est totale, le montant des recettes et des dépenses du budget a donc
été minoré. Une deuxième décision budgétaire modificative a été votée au début du mois
de novembre 2009 afin d’en tenir compte.
Le conseil général explique ce retard par les délais entre la publication de la loi du
1
er
décembre 2008 et celle des mesures d’application. A titre d’exemple, l’instruction
budgétaire et comptable M52 a été modifiée pour tenir compte de la création du RSA
généralisé par un arrêté du 15 mai 2009.
Par ailleurs, la deuxième décision modificative a intégré également les répercussions
de la forte hausse du nombre d’allocataires du RMI de janvier à mai 2009 (+ 14 %) qui s’est
traduite par une augmentation du montant des dépenses d’allocations RMI (devenu RSA
« socle ») de 732 402 € en janvier 2009, à 828 457 € en septembre 2009.
C- L’accompagnement des bénéficiaires du RSA généralisé
En Mayenne, deux dispositifs d’information sont mis en place en fonction du type de
bénéficiaires. Dans le cas où la personne dispose d’un revenu d’activité inférieur à 500 € ou
est sans emploi, elle est informée de ses droits par une plate forme téléphonique mise en place
par le conseil général. Dans le cas où ses revenus d’activité sont supérieurs à 500 €, elle est
prise en charge par la CAF ou la MSA.
La loi du 1
er
décembre 2008 prévoit l’orientation de toutes les personnes percevant le
RSA « socle » et dont le revenu d’activité est inférieur à 500 €. Elle distingue l’orientation
professionnelle, assurée par Pôle-Emploi et l’orientation sociale, assurée par les référents
comme dans le système antérieur, c’est-à-dire essentiellement les travailleurs sociaux du
département.
Huit équipes pluridisciplinaires, qui portent l’appellation de « commission RSA » en
Mayenne, comprenant des membres du conseil général, de Pôle-Emploi, des élus, de membres
des PLIE ainsi que d’autres acteurs déjà représentés dans les CVCI, ont été constituées afin de
permettre d’échanger et ainsi d’éviter un cloisonnement entre les deux filières.
CRC des Pays de la Loire
50/58
Le projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) vaut contrat d’engagement et le
conseil général n’en est pas informé. Néanmoins, si les engagements du contrat ne sont pas
respectés, si le demandeur d’emploi n’actualise pas tous les mois son dossier ou si une
radiation sanction de plus de deux mois est prononcée, le dossier est évoqué devant les
équipes pluridisciplinaires. Les situations individuelles sont également examinées en amont
au sein de cellules techniques emploi qui regroupent l’animatrice d’insertion du département
et un agent de Pôle-Emploi. En outre, comme le prévoit la loi, le département a désigné les
animatrices d’insertion en tant que correspondantes entre Pôle-Emploi et les services sociaux
du conseil général afin d’assurer un échange d’informations concernant les personnes suivies
par Pôle-Emploi mais qui présentent également des difficultés sociales.
L’aide personnelle de retour à l’emploi (l’APRE), qui constitue une particularité de la
Mayenne, continue d’être mobilisée et versée par le conseil général (mais financée par l’Etat)
sous forme de bourse personnelle de 300 € lors de la reprise d’un emploi, d’une formation ou
de la création d’entreprise.
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Annexe : Situation financière détaillée 2004-2008
L’analyse financière a été réalisée sur la base des données relatives au budget principal
départemental en raison du faible impact qu’aurait eu l’agrégation des chiffres des deux
budgets annexes.
Les données par habitant utilisées pour effectuer des comparaisons sont celles des
départements appartenant à la strate démographique 250 000 à 499 999 habitants issues des
fiches de situation financière publiée sur le site COLLOC MINEFI tenu par la DGFIP.
1. La formation de l’autofinancement
1.1.
L’évolution des produits de fonctionnement : la forte croissance du produit des
impositions
Le département a eu recours chaque année à une augmentation des impôts directs avec
une évolution des taux plus forte que celle de moyenne de la strate de comparaison. La taxe
d’habitation et le foncier bâti font apparaître des taux plus élevés que la moyenne. L’effet
taux, combiné à l’augmentation des bases soumises à imposition explique que le produit tiré
de la fiscalité directe ait augmenté de près de 34 % entre 2004 et 2008 (soit environ 33 M€).
Taxe d'habitation
Taxe professionnelle
Bases
imposées
Perçus rôles
généraux
taux 53
taux
strate
différence
Bases
imposées
Perçus rôles
généraux
taux 53
taux
strate
différence
2004
201 631 353
16 009 529
7,94 %
7,25 %
0,69 %
439 182 718
32 631 276
7,43 %
8,29 %
-0,86 %
2005
210 056 479
17 518 710
8,34 %
7,68 %
0,66 %
453 558 699
35 377 579
7,80 %
8,70 %
-0,90 %
2006
218 891 470
19 174 893
8,76 %
8,21 %
0,55 %
466 373 583
38 195 996
8,19 %
9,09 %
-0,90 %
2007
228 163 819
20 991 071
9,20 %
8,11 %
1,09 %
490 652 106
42 196 081
8,60 %
9,27 %
-0,67 %
2008
237 916 487
22 316 566
9,38 %
8,21 %
1,17 %
497 849 000
43 661 357
8,77 %
9,41 %
-0,64 %
variation
2004-2008
18,00 %
39,40 %
18,14 % 13,24 %
13,36 %
33,80 %
18,03 % 13,51 %
Taxe foncier bâti
Taxe foncier non bâti
2004
165 171 261
19 374 589
11,73 % 11,49 %
0,24 %
895 248
193 195
21,58 %
27,41 %
-5,83 %
2005
172 849 968
21 295 116
12,32 % 12,33 %
-0,01 %
918 232
208 071
22,66 %
29,52 %
-6,86 %
2006
179 738 088
23 258 109
12,94 % 13,26 %
-0,32 %
923 728
219 755
23,79 %
30,63 %
-6,84 %
2007
187 318 627
25 456 601
13,59 % 13,11 %
0,48 %
965 527
241 189
24,98 %
31,30 %
-6,32 %
2008
194 631 000
26 975 857
13,86 % 13,25 %
0,61 %
976 447
248 799
25,48 %
31,59 %
-6,11 %
variation
2004-2008
17,84 %
39,23 %
18,16 % 15,32 %
9,07 %
28,78 %
18,07 % 15,25 %
Le taux d’évolution du produit de la fiscalité indirecte est bien supérieur (plus de
76 %), ce qui représente une progression d’environ 21 M€. Ceci s’explique pour l’essentiel
par la territorialisation de la taxe sur les conventions d’assurance introduite par la loi de
finances pour 2006 en vue de la compensation des nouveaux transferts de compétences aux
départements.
Contributions indirectes
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2008/2004
structure
en 2004
structure
en 2008
Droits d'enregistrement
15 950 561
18 033 760
19 507 320
20 153 215
19 397 593
21,61 %
58,34 %
40,27 %
dont taxe de publicité foncière
14 995 841
17 301 882
18 458 286
18 882 595
18 170 811
21,17 %
54,85 %
37,72 %
Taxe sur véhicule à moteur et TCA
601 108
5 710 918
5 621 497
11 421 671
16 152 095
2587,05 %
2,20 %
33,53 %
Taxe sur l'électricité
2 690 993
2 758 612
2 801 354
2 851 941
2 951 587
9,68 %
9,84 %
6,13 %
TIPP
8 096 695
8 840 009
8 105 253
8 103 935
9 668 747
19,42 %
29,62 %
20,07 %
Total
27 339 357
35 343 300
36 035 424
42 530 762
48 170 022
76,19 %
CRC des Pays de la Loire
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Les nombreuses évolutions du mode de calcul de la dotation générale de
fonctionnement (DGF) viennent perturber l’analyse. Celle-ci progresse en volume de 11,8 %
soit 2,25 % de moyenne annuelle. La DGF ne représente plus que 23 % des produits de
fonctionnement courant en 2008 contre à peu près 27 % en 2004.
C’est la composante « dotation minimale de fonctionnement », attribuée aux
départements non urbains dont le potentiel financier est inférieur ou égal au double du
potentiel financier moyen de l’ensemble des départements non urbains, qui connaît la plus
forte progression.
DGF
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
structure
en 2004
structure
en 2008
dotation forfaitaire
38 081 756
38 756 557
39 759 413
40 108 995
40 667 228
6,79 %
75,32 %
71,96 %
dotation de fonctionnement minimale
3 447 669
4 481 970
5 826 561
7 574 529
9 225 298
167,58 %
6,82 %
16,32 %
Dotation de compensation
9 029 866
4 744 412
6 088 226
6 586 870
6 622 264
-26,66 %
17,86 %
11,72 %
Total
50 559 291
47 982 939
51 674 200
54 270 394
56 514 790
11,78 %
100,00
%
100,00 %
Représentant environ 10 % des produits courants de gestion,
les participations
progressent fortement notamment à partir de 2006 avec la prestation de compensation du
handicap (PCH). La participation relative au financement de l’APA bien que progressant
modestement, reste la plus importante en volume. Les autres attributions sont en légère
évolution et correspondent pour la majeure partie aux compensations de l’Etat pour les
exonérations de taxes fiscales.
Participations et attributions
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
participations (Etat, collectivité, Europe…)
9 037 580
10 045 240
12 326 514
13 955 581
14 820 704
63,99 %
dont fond de financement APA
8 013 942
8 229 849
7 874 749
9 197 854
9 542 052
19,07 %
autres attributions
9 846 404
10 063 400
10 188 823
11 501 996
10 558 009
7,23 %
dont péréquation de compensation fiscale
9 846 404
10 063 400
10 188 823
10 260 669
9 939 162
0,94 %
Les recettes inscrites en autres produits (6,3 % des produits courants en 2008) se
composent essentiellement des recouvrements sur les dépenses d’aides sociales. Elles sont
relativement stables sur la période.
Les autres produits
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2008/2004
structure
en 2004
structure
en 2008
recouvrement sur dépenses aides sociales
13 729 232
14 420 653
13 689 471
14 483 687
14 482 818
5,49 %
94,14 %
94,02 %
dont, tiers payant, successions
13 135 308
13 586 758
12 998 500
13 829 760
13 769 640
4,83 %
revenu d'immeuble
668 551
556 136
520 449
534 091
498 633
-25,42 %
0,35 %
0,20 %
recouvrement indus
137 208
163 925
185 303
279 173
329 920
140,45 %
0,07 %
0,14 %
autres
48 624
28 787
436 936
35 718
92 006
89,22 %
0,03 %
0,04 %
Montant total
14 583 615
15 169 501
14 832 159
15 332 668
15 403 377
5,62 %
1.2.
Les charges de fonctionnement : l’impact important des transferts de compétences et la
progression soutenue des dépenses sociales
Premier et principal poste des charges courantes, les subventions et contingents,
représentent plus de 60 % des charges courantes de fonctionnement.
Ils progressent de près de 30 % sur cette période (soit environ 63 M€) et n’enregistrent
pas de modification de leur structure entre 2004 et 2008. Ce sont les dépenses liées aux
actions du conseil général dans le domaine social (personnes âgées, RMI) qui en constituent
la plus grande part.
Les contingents alloués aux frais de séjour et d’hébergement constituent le premier
poste de dépenses. Ce sont les frais de séjour des établissements des personnes âgées qui
augmentent le plus en volume et en rythme de progression.
CRC des Pays de la Loire
53/58
Les aides à la personne (RMI, APA) progressent moins rapidement et demeurent le
deuxième poste de dépenses parmi les subventions et contingents. Au montant des allocations
RMI, il faudrait rajouter l’allocation RSA (Revenu de solidarité active) sur l’exercice 2008
pour 743,7 k€.
Les contributions obligatoires s’accroissent à un rythme supérieur aux deux
précédentes catégories, notamment par le biais des dotations aux collèges publics et privés et
par celle fournie au SDIS.
Subventions et
contingents
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
structure
2004
structure
2008
Aides à la personne
35 555 978
38 074 456
40 371 531
43 280 185
44 759 905
25,9 %
35,5 %
34,4 %
dont APA domicile
10 108 467
10 447 999
11 352 012
13 467 432
12 594 051
24,6
%
10,1
%
9,7
%
dont APA établissement
999 674
1 001 431
1 093 437
1 297 944
1 169 163
17,0
%
1,0
%
0,9
%
dont allocations RMI
8 978 532
9 982 358
11 019 021
9 976 421
10 511 000
17,1
%
9,0
%
8,1
%
Frais de séjour, d'hébergement
42 358 835
44 675 171
46 342 927
49 701 727
55 619 917
31,3 %
42,3 %
42,8 %
dont foyers occupationnels…
16 405 452
17 309 204
18 202 787
19 682 126
21 309 247
29,9
%
16,4
%
16,4
%
dont établissements PA
16 304 923
17 487 401
18 365 697
19 440 700
23 536 651
44,4
%
16,3
%
18,1
%
Indemnités, formation élus
864 478
914 815
917 248
926 331
924 042
6,9 %
0,9 %
0,7 %
ANV
18 897
124 730
17 991
64 391
111 075
487,8 %
0,0 %
0,1 %
Contributions obligatoires
7 948 170
9 329 305
9 805 281
11 399 178
11 562 565
45,5 %
7,9 %
8,9 %
dont dotation fonct.
collèges
2 828 900
2 976 530
2 978 594
4 245 634
4 267 565
50,9
%
2,8
%
3,3
%
dont SDIS
4 817 771
6 022 500
6 611 504
6 870 191
7 147 500
48,4
%
4,8
%
5,5
%
Participations
9 160 565
9 595 840
11 294 373
11 658 001
11 142 506
21,6 %
9,1 %
8,6 %
Subventions
3 796 738
4 033 433
4 540 021
4 358 197
5 097 836
34,3 %
3,8 %
3,9 %
Autres charges diverses
526 189
597 644
978 759
995 101
791 118
50,4
%
0,5
%
0,6
%
Total
100 229 850
107 345 392
114 268 132
122 383 110
130 008 965
29,7 %
100
%
100
%
Les charges de personnel forment le deuxième poste des dépenses de fonctionnement.
Elles ont connu une augmentation significative (+ 17 M€, soit + 57,7 %).
Les charges liées à la rémunération du personnel titulaire croissent fortement,
notamment à partir de 2007 où l’augmentation par rapport à l’exercice 2006 est de 25 %.
Dépenses de personnel
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2008/2004
Structure
en 2004
Structure
en 2008
Impôts, taxes et versements assimilés
220 872
260 144
302 526
360 831
416 266
88,5 %
0,7 %
0,9 %
Rémunération personnel titulaire
15 025 504
15 343 954
16 066 710
20 008 489
24 821 381
65,2 %
50,4 %
52,8 %
Rémunération assistantes maternelles
4 086 690
4 406 286
4 724 069
4 728 267
5 175 059
26,6 %
13,7 %
11,0 %
Rémunération non-titulaire
2 335 563
2 606 886
3 142 409
3 358 809
3 371 041
44,3 %
7,8 %
7,2 %
Rémunération d'insertion
86 216
50 849
29 568
20 670
0
-100 %
0,23 %
0,0 %
Cotisations
8 068 745
8 568 366
9 077 827
10 736 821
12 813 812
58,8 %
27,0 %
27,3 %
Autres charges sociales
75 637
76 315
238 011
308 910
415 624
449,5 %
0,2 %
0,9 %
Autres charges de personnel
96 446
83 838
83 679
95 663
105 237
9,1 %
0,3 %
0,2 %
Atténuation de charges
162 161
120 540
112 022
154 384
130 689
-19,4 %
0,5 %
0,3 %
Total
29 833 513
31 276 097
33 552 777
39 464 078
46 987 732
57,5 %
Les causes de cette forte progression sont à rechercher dans le transfert des personnels
des établissements d’enseignement secondaires (collèges) puis des directions départementales
de l’Equipement (services de la voirie) suite à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux
libertés et aux responsabilités locales. Les emplois de la filière technique passent ainsi de 113
en 2005 à 288 agents en 2007 et 459 fin 2008.
CRC des Pays de la Loire
54/58
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
T
NT
T
NT
T
NT
T
NT
T
NT
T
NT
Filière administrative
251
23
252
26
246
19
245
21
259
22
3,2 %
-5,87 %
Filière culturelle
35
3
35
4
40
3
40
2
40
5
15,1 %
60,00 %
Fonction publique hospitalière
14
12
10
11
10
-26,8 %
Filière sanitaire et sociale
203
20
204
19
206
18
177
24
173
30
-14,9 %
50,00 %
Filière technique
92
14
97
13
102
11
278
10
449
10
387,6 %
-
28,57 %
Filière animation
1
1
1
1
1
filière sportive
1
1
Emplois fonctionnels
3
3
3
3
2
1
-33,3 %
Collaborateurs de cabinet
3
4
3
3
0
2
-
100,0 %
Collaborateurs groupes d'élus
4
5
2
2
Total personnel
602
60
608
66
611
56
760
59
935
72
55,3 %
19,68 %
La part des charges de personnel dans les charges totales de fonctionnement a
progressé, passant de 16 % à un peu moins de 19 % en 2008. Elle demeure légèrement
inférieure à la moyenne de la strate qui s’établit à 19,8 % sur ce dernier exercice.
Les achats et charges externes connaissent une progression également forte (+ 20 %
environ soit 5 M€), mais sensiblement inférieure à celle du montant total des charges
courantes (+ 33,68 %). Ce sont les transports de personnes qui représentent près de la moitié
de ces dépenses, même si son importance a tendance à se réduire. En revanche, les frais
relatifs à l’entretien et aux réparations enregistrent une hausse très forte (+ 2,5 M€),
notamment sur le dernier exercice, qui explique pour près de la moitié celle des achats et
charges externes. L’entretien des réseaux et de la voirie connaît une hausse de 78 % entre
2004 et 2008. On notera, malgré sa faible proportion, une évolution notable des voyages et
déplacements, surtout entre 2007 et 2008, qui s’explique par la progression des
remboursements d’indemnités kilométriques aux agents ayant recours à leur véhicule
personnel.
Achat et charges externes
2004
2005
2006
2007
2008
2008/2004
structure
en 2004
structure
en 2008
Matières et fournitures
1 565 586
1 581 704
1 543 587
1 964 558
1 969 428
25,8 %
5,1 %
5,4 %
dont énergie électricité
321 727
321 253
352 731
365 167
411 557
27,9 %
1,1 %
1,1 %
dont fournitures administratives
342 376
294 083
263 863
411 541
291 794
- 14,8 %
1,1 %
0,8 %
dont fournitures médiathèques
423 922
439 499
408 774
423 244
449 179
6,0 %
1,4 %
1,2 %
Prestations de service
2 951 812
3 607 774
3 524 456
3 481 768
3 567 660
20,9 %
9,7 %
9,8 %
Locations
572 135
597 838
596 707
738 256
758 173
32,5 %
1,9 %
2,1 %
Entretien et réparations
3 127 389
3 766 392
4 204 995
4 841 295
5 660 325
81,0 %
10,2 %
15,5 %
dont voies et réseaux
2 442 529
2 921 904
3 500 487
3 876 843
4 347 888
78,0 %
8,0 %
11,9 %
Divers (assurances, documentation…)
997 318
877 479
884 803
1 058 987
1 181 051
18,4 %
3,3 %
3,2 %
dont versements organismes formation
366 070
336 208
323 353
454 103
581 290
58,8 %
1,2 %
1,6 %
Honoraires et contentieux
1 111 365
1 298 902
1 783 227
1 707 742
1 451 480
30,6 %
3,6 %
4,0 %
dont honoraires conseils
645 569
778 029
1 238 734
1 115 076
900 511
39,5 %
2,1 %
2,5 %
Publicité, relations publiques
1 094 827
1 190 447
1 229 896
1 062 098
1 242 604
13,5 %
3,6 %
3,4 %
Transports
16 733 102
16 658 265
17 390 064
16 983 015
17 541 566
4,8 %
54,8 %
47,9 %
Voyages, déplacements, missions
831 212
760 243
804 075
901 210
1 146 028
37,9 %
2,7 %
3,1 %
Frais postaux et télécommunications
692 755
748 474
817 327
877 355
1 030 680
48,8 %
2,3 %
2,8 %
Divers
851 053
787 950
679 686
733 253
1 042 411
22,5 %
2,8 %
2,8 %
Total
30 528 555
31 875 467
33 458 823
34 349 537
36 591 405
19,9 %
100 %
100 %
L’évolution défavorable de la courbe des taux d’intérêt ainsi que le recours plus
soutenu à l’emprunt jusqu’en 2006 ont conduit à l’augmentation sensible des frais financiers
(+ 19,75 % entre 2004 et 2008).
CRC des Pays de la Loire
55/58
Le taux moyen de la dette départementale qui était de 2,5 % en 2004 a atteint 3,2 % en
2008.
Le montant élevé des frais financiers en 2007 s’explique par les pénalités pour
remboursement anticipé de prêts à hauteur de 267 000 € pour un capital restant dû de
3 469 730 € et de 472 000 € pour un capital restant dû de 3 M€. D’autre part, le département a
payé une soulte de 756 000 € pour un arbitrage vers un taux fixe pour un capital restant dû de
6,5 M€.
La part des charges financières du département fin 2008 demeure inférieure à celle de
la moyenne de la strate (1 % contre 1,8 % des charges de fonctionnement totales).
1.3.
L’évolution de l’autofinancement
Jusqu’en 2007, l’augmentation des produits de fonctionnement courants réels est
supérieure à celle des charges correspondantes (avec un différentiel d’environ 1 %), ce qui
conduit à conforter les marges d’épargne du département. Sur la période 2004-2008,
l’excédent brut de fonctionnement (EBF)
26
a progressé d’environ 20,5 % passant de 25,3 à
30,5 M€.
Toutefois, sur le dernier exercice on constate que le rythme de progression des charges
dépasse celui des produits et l’EBF se trouve ainsi en recul de 11 % par rapport à l’exercice
2007.
2004
2005
2006
2007
2008
Produits courants non financiers
186 020 364
198 591 248
212 662 863
230 893 024
244 312 051
Evolution n/n-1
7 %
7 %
9 %
6 %
Charges courantes non financières
160 728 016
170 593 146
181 393 066
196 441 786
213 815 433
Evolution n/n-1
6 %
6 %
8 %
8 %
Différentiel
1 %
1 %
1 %
-2 %
La capacité d’autofinancement brute, qui se déduit de l’EBF en intégrant les
opérations financières et exceptionnelles (hors produits de cession des immobilisations), a
connu une évolution comparable (+ 20,9 %).
La capacité d’autofinancement nette calculée à partir du solde précédent en déduisant
l’amortissement du capital de la dette a évolué de manière moins linéaire, compte tenu des
variations sensibles de l’annuité en capital remboursée sur les deux derniers exercices. Un
remboursement anticipé d’environ 6,5 M€ vient gonfler celle de l’année 2007 et explique la
réduction importante de la CAF nette (- 25 %). L’exercice 2008 au contraire est celui au cours
duquel l’amortissement du capital de la dette est le plus faible (7,5 M€).
Au final, entre 2004
et 2008 elle a progressé de façon plus sensible que les deux autres soldes (+ 44,5 %).
2. Le financement des investissements
2.1. Les dépenses d’investissement
Les
dépenses
d’équipement
représentent
la
majeure
partie
des
dépenses
d’investissement. Ces dernières restent relativement stables en volumes et évoluent en deux
phases, avec une période de diminution de 2004 à 2006 et une reprise à compter de 2007.
26
L’excédent brut de fonctionnement correspond au solde entre les produits (impôts et taxes, subventions, etc.) et les charges
de gestion courante (personnel, achats, contingents versés, etc.). Il évalue la capacité de la collectivité à dégager, sur sa
gestion courante, un excédent : il ne prend pas en compte la politique financière, ni l’impact des opérations
exceptionnelles.
CRC des Pays de la Loire
56/58
Le département a mené une politique d’investissement modeste au regard de la
moyenne des départements de la strate de population, tant en ce qui concerne les dépenses
d’équipement directes que les subventions d’équipement versées. L’augmentation des
dépenses d’équipement entre 2004 et 2008 a été de 7,63 % pour le département contre une
moyenne de près de 19 %.
en €/habitant
2004
2005
2006
2007
2008
Dépenses d’équipement
Département de la Mayenne
118
109
83
112
127
Moyenne de la strate
132
133
142
149
157
Subventions d’équipement versées
Département de la Mayenne
56
56
61
54
53
Moyenne de la strate
78
80
79
87
90
Données chiffrées issues du site « Bercy colloc » du ministère du budget
Le principal poste de dépenses est constitué des réseaux de voirie et réseaux divers,
suivi par les réalisations liées aux bâtiments scolaires.
Les évolutions des dépenses d’équipement sont en large partie dépendantes des
investissements contractés en installations et matériels des réseaux de voirie. Une diminution
de ceux-ci de 2004 à 2006 et une reprise importante de ces encours en 2007 et 2008 en
explique la tendance globale.
Les dépenses d'équipement
2004
2005
2006
2007
2008
Immobilisations incorporelles
1 769 917
1 019 616
848 737
1 507 052
1 944 275
Immobilisations corporelles
4 269 398
2 714 101
4 141 882
3 817 105
3 184 536
immobilisations en cours
27 708 221
28 006 433
19 508 813
28 163 606
32 739 503
dont réseaux voirie
19 609 505
14 640 539
9 987 673
16 601 527
20 579 031
dont réseaux divers
5 598 879
4 174 204
3 431 438
1 192 589
702762
dont bâtiments scolaires
5 202 686
3 813 366
2 851 708
4 017 679
4 480 669
Les dépenses d'équipement
33 747 536
31 740 149
24 499 432
33 487 763
37 868 314
Les subventions versées ne connaissent pas une évolution significative sur la période
considérée. Les subventions allouées aux communes et structures intercommunales en sont les
plus importantes.
2004
2005
2006
2007
2008
Etat
630 812
430 708
1 872 250
879 093
234 998
Régions
2 074 037
1 116 585
Communes et structures intercommunales
8 283 954
10 652 246
10 499 301
9 491 749
9 192 226
Personnes de droit privé
3 322 016
3 069 284
3 264 136
4 301 304
5 031 342
Etablissements scolaires
431 165
502 150
471 329
414 093
483 372
Autres
1 276 140
718 479
1 962 296
757 702
885 126
Total subventions versées
16 018 124
16 489 452
18 069 312
15 843 941
15 827 064
2.2. Les ressources d’investissement
Le financement des dépenses d’investissement est constitué des ressources propres du
département auquel il faut rajouter la CAF déduite du remboursement en capital de l’emprunt.
Les ressources propres sont dans leur ensemble en progression, notamment par le biais
des subventions reçues (augmentation importante des régions sur 2008). Le FCTVA et le
recouvrement des créances d’immobilisations financières en sont les autres postes
significatifs.
Hormis l’exercice 2007, où les remboursements anticipés de prêts opérés ont réduit
d’autant la capacité d’épargne nette et donc la couverture propre des investissements réalisés,
le financement propre disponible du département est en progression régulière.
CRC des Pays de la Loire
57/58
Le taux de couverture des dépenses d’investissement hors emprunt est sur le dernier
exercice proche de 80 %. En 2005, exercice où les dépenses d’équipement ont été les plus
faibles, ce taux atteint 90 %.
Le financement propre
2004
2005
2006
2007
2008
FCTVA
3 962 741
5 074 001
4 391 193
4 367 084
3 388 122
Subventions
11 187 679
14 812 781
13 728 128
13 240 869
18 210 001
Produits des cessions d'immobilisations
192 362
117 174
77 208
195 432
409 703
Remboursement de créances sur autres
immo
883 510
850 493
1 480 607
1 205 163
1 042 122
Autres recettes
2 416 681
1 664 406
1 021 044
521 155
646 311
Ressources propres
18 642 973
22 518 855
20 698 180
19 529 703
23 696 259
CAF brute réelle
23 176 740
25 844 730
28 090 943
29 658 627
28 027 762
Remboursement de la dette
9 224 560
9 535 272
9 199 986
15 340 398
8 539 839
Caf disponible
13 952 180
16 309 458
18 890 957
14 318 229
19 487 923
Financement propre disponible
32 595 153
38 828 313
39 589 137
33 847 932
43 184 182
Taux couverture des dépenses
64,20 %
78,69 %
90,75 %
67,09 %
79,15 %
2.3
La couverture du besoin de financement
Pour couvrir le besoin de financement, le recours à l’emprunt a été constant au cours
de la période 2004 (15 M€ par an) avec une diminution sur l’exercice 2008 malgré des
dépenses d’investissement en progression sur la fin de période.
Sur les exercices 2005 et 2006, le recours à l’emprunt était largement supérieur au
besoin de financement et a permis la constitution d’un fond de roulement important auquel le
département a eu recours en fin de période.
2004
2005
2006
2007
2008
Besoin d'investissement
18 174 005
10 513 397
4 033 102
16 601 517
11 375 457
Emprunts nouveaux de l'année
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 001 525
10 000 020
Solde ICNE
-339 502
4 157
0
0
0
Variation du fond de roulement
-2 834 503
4 482 446
10 966 898
-1 599 992
-1 375 437
Fond de roulement fin d’exercice
444 610
4 927 056
15 893 954
14 293 262
12 918 526
Entre 2004 et 2008, l’encours de la dette a été sensiblement majoré passant de 66,6 à
79 M€ au 31 décembre des années considérées, soit une progression de 18,5 %. Cette
évolution n’est pas linéaire comme le montre le tableau ci-dessous : l’augmentation de
l’encours est essentiellement intervenue au cours des exercices 2005 et 2006. Une
stabilisation est constatée sur 2007 et précède une nouvelle hausse sur l’exercice 2008.
Encours de la dette au 31/12
2004
2005
2006
2007
2008
66 649 887
72 119 374
77 919 388
77 580 515
79 040 697
Hormis l’exercice 2007 au cours duquel le département a procédé au remboursement
anticipé de deux emprunts (pour un montant d’environ 6,5 M€), la collectivité emprunte plus
qu’elle ne rembourse :
2004
2005
2006
2007
2008
Capital remboursé
9 224 560
9 535 272
9 199 986
15 340 398
8 539 839
Emprunt mobilisé
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 001 525
10 000 020
La dette par habitant qui était déjà est sensiblement inférieure à la moyenne de la
strate en 2004 (234 € contre 340 €) a été portée à 264 € par habitant en 2008 contre une
moyenne de 454 €. Le département s’est donc comparativement moins endetté que la
moyenne des collectivités comparables.
Le ratio dit de surendettement, qui correspond au rapport entre l’encours de la dette et
le montant des produits réels de fonctionnement, est passé de 36,9 % en 2004 à 32,8 % en
CRC des Pays de la Loire
58/58
2008 malgré la hausse de l’encours et ce en raison de la progression des produits de
fonctionnement.
Le ratio mesurant la capacité de désendettement du département, en rapportant
l’encours de la dette à la capacité d’autofinancement brute, s’établit tout au long de la période
en dessous du seuil des trois années.
Au cours des deux derniers exercices sous revue, le département s’est attaché à
restructurer sa dette pour y accroître la part occupée par les emprunts à taux fixe classique.
Celle-ci est passée de 21,4 % fin 2006 à 49,28 % en 2008. La part des emprunts structurés a
été ramenée de 40,7 à 23,5 %. Dans un souci d’indépendance vis-à-vis des organismes
bancaires, l’encours est réparti entre 7 prêteurs, dont le plus important (DEXIA) représente
environ 24 % de l’encours fin 2008.