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COUR DES COMPTES
__________
LES COMMUNAUTÉS URBAINES
_______
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS
NOVEMBRE 2001
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
3
Sommaire
Pages
Délibéré
........................................................................................................................
5
Introduction
.................................................................................................................
7
Première partie : Le statut des communautés urbaines
.........................................
11
Chapitre I : Création
......................................................................................................
13
I – Les communautés créées par la loi
..........................................................................
15
II – Les communautés créées entre 1969 et 1973
.........................................................
16
III – Les communautés urbaines de création récente
...................................................
17
Chapitre II : L’organisation
..........................................................................................
21
I – Le conseil communautaire
.......................................................................................
22
II – Organisation de l’exécutif
......................................................................................
23
Chapitre III : Les compétences et les relations avec les communes membres
.............
27
I – Les compétences
......................................................................................................
28
II – Les relations avec les communes membres et les syndicats intercommunaux
.....
42
Deuxième partie : Les moyens mis en oeuvre
...........................................................
49
Chapitre IV : Les finances
............................................................................................
51
I – Les moyens financiers des communautés urbaines
.................................................
52
II – L’analyse de la situation financière des communautés urbaines
de 1993 à 1998
........................................................................................................
61
Chapitre V : La gestion interne
.....................................................................................
75
I – L’organisation des services
.....................................................................................
76
II – Le personnel
...........................................................................................................
81
III – Les procédures d’achat
.........................................................................................
100
Chapitre VI : L’externalisation
.....................................................................................
115
I – Interventions des SEM
.............................................................................................
117
II – Les rapports avec les associations
..........................................................................
119
Troisième partie : Résultats obtenus
.........................................................................
129
Chapitre VII : Les transports
........................................................................................
131
I – L’organisation
..........................................................................................................
132
II – Le réseau
.................................................................................................................
137
III – Le coût du service
.................................................................................................
147
IV – Les recettes
...........................................................................................................
155
V – Les contrôles
..........................................................................................................
164
4
C
OUR DES COMPTES
Pages
Chapitre VIII : La politique foncière et le patrimoine
..................................................
169
I – Elaboration et exécution de la politique foncière
....................................................
170
II – Le patrimoine communautaire
...............................................................................
177
III – Un premier exemple : la voirie
.............................................................................
178
IV – Un second exemple : le stationnement
.................................................................
184
Conclusion
....................................................................................................................
189
Réponses des administrations et organismes concernés
.........................................
193
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
5
DÉLIBÉRÉ
_____
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule
séparé, un rapport concernant LES COMMUNAUTÉS URBAINES.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires
du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant
en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué
au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et
organismes concernés, et après qu’il a été tenu compte, quand il y
avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des
dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot,
Berger, Mignot, Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de chambre,
MM. Blondel,
Fragonard,
Limouzin-Lamothe,
Zuber,
Capdeboscq,
Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Giquel, Mme Legras, MM. Bady,
Lagrave, Recoules, Kaltenbach, Mayaud, Devaux, Arnaud, Bayle,
Bouquet,
Mme Boutin,
MM. Chabrol,
Picq,
Ganser,
X-H. Martin,
Bertrand, Monier, Mirabeau, Hernandez, Beaud de Brive, Thérond,
Mmes Froment-Meurice, Ruellan, MM. Mordacq, Briet, Mme Bellon,
MM. Gasse, Moreau, Frèches, Duchadeuil, Moulin, Raynal, Thélot,
Steyer,
Lesouhaitier,
Lefas,
Mme Pappalardo,
MM. Brun-Buisson,
Lafaure, Attali, Banquey, Boillot, Diefenbacher, Braunstein, conseillers
maîtres, MM. Teyssier, Fernet, Lazar, conseillers maîtres en service
extraordinaire, M. Cieutat, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur
général de la République, assistée de MM. Thouvenot et Michaut, chargés
de mission.
Mme de Kersauson, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, 15 octobre 2001.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
7
Introduction
Créée par la loi du 31 décembre 1966, la communauté urbaine
constitue, encore aujourd’hui, la forme la plus élaborée de coopération
intercommunale.
Depuis un peu plus d’un siècle, il est apparu nécessaire, face à la
multiplicité du nombre de communes, de leur permettre de mettre en
commun leurs moyens pour résoudre les problèmes posés par
l’accroissement constant de leurs compétences. A l’origine, il s’agissait
essentiellement de réaliser un équipement ou de gérer un service dont le
coût dépassait les possibilités financières des communes prises isolément
ou dont l’efficacité exigeait une circonscription plus étendue que celle
d’une seule de ces collectivités. Tel était l’objectif de la création des
syndicats à vocation unique (1890) puis des syndicats intercommunaux à
vocation multiple (SIVOM).
A cette conception technique est venue s’ajouter dans les années
cinquante une vision d’aménagement du territoire qui s’est traduite par la
création successive de diverses formes de regroupements ayant en
commun la vocation d’assurer le développement économique et social
coordonné de plusieurs collectivités autour d’une commune centre. C’est
à cette fin que furent créés les districts, les communautés urbaines puis les
communautés
de
communes
et
de
villes
et
plus
récemment
d’agglomération.
Comme le montrent les compétences obligatoires ou facultatives
dévolues aux communautés urbaines (cf. chapitre III), elles ont une
vocation beaucoup plus large que celle des autres établissements publics
de coopération intercommunale. Elles ont également été les premières
qui, après avoir bénéficié d’une fiscalité propre, ont été incitées à se doter
d’une imposition unifiée (taxe professionnelle unique).
A cause notamment de la complexité de la formule et des
évolutions quant au rôle qui pouvait lui être assigné, la communauté
urbaine a fait l’objet de plusieurs modifications législatives. Les
transformations
ont
porté
sur
les
conditions
de
création,
le
fonctionnement (démocratisation et organisation), les compétences, les
relations avec les syndicats intercommunaux et le financement des
communautés. La première modification, intervenue le 22 juillet 1977, a
notamment renforcé la place de la commune centre dans l’ensemble du
dispositif, tout en lui ouvrant un droit éventuel de retrait. La deuxième
date de la loi du 31 décembre 1982, qui tend à assurer une meilleure
8
C
OUR DES COMPTES
représentation des communes membres et à assouplir les règles de
fonctionnement de l’établissement. La troisième résulte de la loi du
6 février 1992, qui a facilité la création des communautés en
déconcentrant le pouvoir de décision et en abaissant le seuil
démographique. Enfin, la loi du 12 juillet 1999 a entendu remédier
notamment au tassement du nombre de créations de regroupements de
communes et au succès insuffisant des formes de groupement à taxe
professionnelle unique. A cet effet, le législateur a remodelé les structures
juridiques de regroupement, la communauté urbaine devenant la formule
la plus élaborée, mais réservée aux grandes agglomérations.
L’importance des changements apportés par cette dernière loi
confère une évidente actualité à l’examen par les juridictions financières
des conditions dans lesquelles fonctionnent ces établissements.
Or les deux insertions que la Cour avait consacrées aux
communautés
urbaines
dans
son
rapport
public
sont
anciennes
puisqu’elles remontent respectivement à 1976 et 1984. Si la seconde
portait exclusivement sur la communauté urbaine de Bordeaux et ses
réalisations, certaines des constatations contenues dans la première n’ont
pas perdu de leur actualité, qu’il s’agisse des chevauchements de
compétence entre communautés et communes-membres et de l’évolution
financière préoccupante de ces établissements.
L’importance prise par les communautés urbaines, soulignée par
les modifications législatives déjà rappelées, est manifeste en termes tant
démographiques, puisqu’au 31 décembre 1998 elles regroupaient plus de
7 % de la population, que financiers, chacune d’elles gérant en moyenne
plus de 2 MdF (0,30 Md€) par an. Ce constat a conduit les chambres
régionales des comptes
1
à procéder, entre 1998 et 2000, à un examen
coordonné de huit des douze communautés urbaines existant au
31 décembre 1998 (Alençon, Bordeaux, Cherbourg, Dunkerque, Lille,
Lyon, Nancy, Strasbourg), trois (Brest, Le Creusot-Montceau-les-Mines
et Le Mans) ayant fait l’objet de contrôles peu auparavant et une (Arras)
étant de création trop récente.
Les investigations conduites par les chambres ont débouché, selon
les procédures qui leur sont propres, à des lettres d’observations
provisoires puis à des lettres d’observations définitives. Ces documents
ont tout naturellement comporté des analyses consacrées à des opérations
ponctuelles sur lesquelles il n’est pas apparu nécessaire de revenir.
1
Six chambres régionales des comptes (Alsace, Aquitaine, Lorraine, Basse-
Normandie, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes) ont participé à cette enquête.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
9
En revanche, il a semblé utile de reprendre les constatations
caractéristiques des communautés urbaines dans les domaines qui leur
sont spécifiques (exercice des compétences…) comme dans ceux qui leur
sont communs avec l’ensemble des collectivités territoriales (gestion du
personnel, achat public), dès lors qu’elles présentaient un aspect
d’originalité ou d’exemplarité.
La première partie du rapport est consacrée au statut des
communautés urbaines (création, organisation et compétences). La
seconde partie examine les moyens qu’elles mettent en oeuvre. Enfin la
troisième partie étudie les résultats obtenus dans les secteurs des
transports et de la politique foncière.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
11
Première partie
Le statut des communautés urbaines
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
13
Chapitre I
Création
14
C
OUR DES COMPTES
Le statut des communautés urbaines est actuellement régi par les
dispositions du livre II de la cinquième partie du code général des
collectivités territoriales (CGCT) et plus précisément par celles du
chapitre V qui définissent les conditions dans lesquelles elles peuvent être
créées et doivent être organisées. Ce texte laisse une certaine latitude aux
collectivités, ce qui explique la diversité actuelle qui caractérise les
différentes communautés, en fonction, notamment, de leur situation
géographique et démographique, mais aussi de leurs traditions et de leurs
évolutions.
Cette diversité se reflète en particulier dans leur taille, ainsi qu’en
témoigne le tableau suivant :
Communautés urbaines
Nombre de
communes
Population en 1999
ALENCON
17
51 956
ARRAS
21
90 550
BORDEAUX
27
670 702
BREST
8
221 847
CHERBOURG
6
91 681
DUNKERQUE
18
212 241
LE CREUSOT-MONTCEAU-les-
Mines
16
94 419
LE MANS
8
188 852
LILLE
86
1 103 636
LYON
55
1 184 247
NANCY
20
264 300
STRASBOURG
27
456 249
TOTAL
309
4 630 680
La création des communautés urbaines s’est effectuée en trois
vagues successives.
Les
quatre
premières
ont
été
instituées
par
la
loi
du
31 décembre 1966 elle-même. Cinq autres ont été créées au cours des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
15
années 1969 et 1973 par voie réglementaire. Trois sont apparues vingt-
cinq ans plus tard
2
.
I
Les communautés créées par la loi
Les quatre communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et
Strasbourg faisaient partie des métropoles d’équilibre voulues par l’Etat
dans la perspective du V° Plan. Malgré cette caractéristique commune,
elles présentaient et présentent encore entre elles des différences
sensibles.
Tel est le cas, par exemple, de la communauté urbaine de
Lille
, par
rapport à celles de Bordeaux, Lyon ou Strasbourg, où la ville centre pèse
d’un poids considérable.
En premier lieu, la communauté urbaine de Lille comprenait à
l’origine quatre-vingt neuf communes et sa composition a peu changé
depuis lors, puisqu’elle compte aujourd’hui encore quatre-vingt cinq
communes membres, à la suite des regroupements ayant affecté, d’une
part, les collectivités composant Villeneuve d’Ascq et, d’autre part, Lille,
Hellemmes et Lomme. Elle regroupe près de 30 % des communes
appartenant aujourd’hui à une communauté urbaine.
En deuxième lieu, peuplée de près de 1,1 million d’habitants, elle
occupe une vaste superficie de l’ordre de 11,20 % de la surface du
département du Nord ; sa population représente 42 % de celle du
département et 27 % de celle de la région.
Enfin, bien qu’elle se situe ainsi en termes de population au
deuxième rang parmi les communautés urbaines, elle regroupe des
collectivités de taille très variable, puisque trente-sept d’entre elles
comptent moins de 3 500 habitants et que la plus petite n’atteint pas 200
habitants. Au surplus, malgré le récent regroupement de Lille et de
Lomme, la principale ville avec environ 212 000 habitants ne représente
qu’un peu plus de 19 % de l’ensemble contre 30 à 60 % dans les autres
communautés urbaines. Elle apparaît ainsi comme constituée de quatre
pôles : Lille, Roubaix, Tourcoing et Villeneuve d’Ascq.
2
A la suite de la loi du 12 juillet 1999, de nouvelles communautés sont en cours de
création.
16
C
OUR DES COMPTES
II
Les communautés créées entre 1969 et 1973
Cette seconde série de communautés urbaines
3
compte une
population nettement plus faible, regroupée autour d’une commune-
centre de dimension moyenne.
Ainsi la communauté urbaine de
Dunkerque
regroupe dix huit
communes dont la population totale s’élève aujourd’hui à un peu plus de
200 000 habitants. La ville-centre, Dunkerque, avec une population de
70 331 habitants, représente 33,7 % de cette population totale. Les trois
autres communes les plus peuplées (St-Pol-sur-Mer, Coudekerque-
Branche et Grande-Synthe) limitrophes de la ville-centre, regroupent avec
celle-ci plus des deux tiers de la population totale de la communauté.
A
Cherbourg
, la situation était différente. La communauté urbaine
de Cherbourg, après accord des six communes de l’aire géographique
définie par arrêté du préfet de la Manche en date 7 juillet 1970, a été
créée par décret du 2 octobre 1970. Cette création a eu pour effet indirect
de suspendre pour un temps le débat récurrent sur la fusion des
communes de l’agglomération (Le Grand-Cherbourg) et ce, malgré les
incitations de la loi du 16 juillet 1971. Toutefois, les communes de
Cherbourg et d’Octeville ont récemment fusionné (décret du 23 février
2000), à la suite d’un référendum organisé le 7 novembre 1999, dans les
six communes de la communauté urbaine.
Si elle n’a pas succédé à un autre type de groupement
intercommunal, la communauté urbaine de Cherbourg apparaît cependant
comme l’aboutissement d’un processus de rassemblement engagé dès la
fin du siècle dernier. A cet égard, on peut relever la participation
d’Octeville à la société d’économie mixte (SEM) de la ville de Cherbourg
ou encore les modifications territoriales destinées à permettre la
réalisation de zones industrielles ou d’habitation. Les évolutions
économiques ont, depuis 1960, favorisé le regroupement de collectivités
qui se reconnaissaient un destin commun, qu’il s’agisse de l’expansion
constatée entre 1962 et 1968 ou de la stagnation marquée ensuite par le
sous-emploi dans une agglomération en croissance démographique due
pour partie à l’exode rural.
Depuis sa création, la communauté urbaine regroupe six
communes, Cherbourg ne comptant à l’origine que le tiers de la
population. De plus, la population totale de la communauté urbaine a
progressé entre 1975 et 1990 de 6,8 %, alors que pour la même période,
celle de la ville de Cherbourg diminuait de 16,9 %. Il faut enfin noter que
3
Brest, Cherbourg, Dunkerque , Le Creusot-Montceau-les-Mines, Le Mans.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
17
la communauté fait partie d’un bassin d’emploi qui couvre seize cantons
du Cotentin, soit 31 % de la superficie totale du département de la
Manche (1 833 km²/5 938 km²).
III
Les communautés urbaines de création
récente
Très diverses, les communautés urbaines constituées à partir de
1995 présentent également des différences notables avec les structures
précédentes. Elles sont pour la plupart issues d’une structure de
regroupement préexistante (district) dont la transformation répond, pour
l’essentiel, à des préoccupations financières, notamment au désir de
bénéficier des avantages accordés par l’Etat aux communautés urbaines.
Ainsi, la communauté urbaine de l’agglomération de
Nancy
a
succédé au district urbain de l’agglomération nancéienne, dissous par
arrêté du 31 décembre 1995. Le nouvel établissement regroupe désormais
vingt communes, deux communes s’étant ajoutées aux dix-huit qui
formaient le district, l’ensemble représentant une population légèrement
supérieure à 260 000 habitants.
La communauté urbaine s’est substituée de plein droit au district
pour ses anciennes attributions, accrues des compétences obligatoires
alors applicables aux communautés urbaines. L’arrêté de création a été
modifié à deux reprises (29 mars 1996 et 1
er
avril 1999) pour étendre son
champ de compétences. Le nombre des compétences transférées témoigne
d’une forte coopération intercommunale favorisée par quarante ans de
pratique.
La situation de la communauté urbaine d’
Alençon
est sensiblement
différente. Lors de sa création en 1969, le district urbain de
l’agglomération alençonnaise comportait six communes. Au moment de
sa transformation en communauté urbaine, en décembre 1996, il en
comptait quinze dont cinq avaient adhéré pendant la dernière année
d’existence du district. Préparée par un groupe de travail constitué en
avril, la décision de transformation a été prise par le Conseil districal, le
12 décembre 1996. Le territoire de la communauté chevauchant deux
départements, le périmètre en a été fixé par les préfets de l’Orne et de la
Sarthe ; puis, après accord des conseils municipaux des communes
membres, l’arrêté interpréfectoral constitutif est intervenu le 31 décembre
1996.
18
C
OUR DES COMPTES
Si les responsables de la communauté soulignent qu’il s’agissait
« de choisir le cadre juridique et financier le plus approprié pour réussir
l’avenir et réaliser les ambitions de l’agglomération Alençonnaise », on
doit relever que les études préalables avaient montré que le nouvel
établissement public de coopération intercommunale bénéficierait d’une
dotation globale de fonctionnement plus élevée, ce qui lui permettrait de
limiter l’augmentation de la pression fiscale et, ajoutait la délibération du
Conseil districal du 12 décembre 1996, « de multiplier ses possibilités de
développement ».
Aux
15
communes
de
l’ancien
district,
se
sont
jointes
successivement quatre nouvelles collectivités. Le nouvel ensemble
totalise un peu plus de 50 000 habitants dont 10 % proviennent du
département de la Sarthe. Avec ses 31 139 habitants, la ville d’Alençon
occupe une place prépondérante (60 %). Toutes les autres communes, à
l’exception de deux, comptent moins de 3 000 habitants et neuf d’entre
elles moins de 1 000 habitants.
Cette diversité traduit l’attrait exercé par la formule la plus forte
d’intercommunalité. Toutefois, elle montre que cette attirance est souvent
motivée par des considérations financières avantageuses et par l’absence
de formes de groupement mieux adaptées à des collectivités moyennes.
La loi du 12 juillet 1999 a comblé ce vide réservant la communauté
urbaine aux plus grandes agglomérations.
Toutefois, elle ne semble pas avoir résolu complètement le
problème des communautés existantes. Certes, celles-ci peuvent subsister,
même si elles ne remplissent pas les conditions posées pour les créations
nouvelles ; mais toute extension de leurs compétences est, aux termes de
l’article L. 5215-20-1-III du code général des collectivités territoriales
(CGCT), rendue impossible si elles n’atteignent pas le seuil prévu par
l’article L. 5215-1. Dès lors, il leur faudra, soit se transformer en une
autre forme de communauté, selon des modalités qui ne sont pas
actuellement spécifiées, soit renoncer à toute nouvelle extension de
compétence.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
19
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Si la formule de la communauté urbaine s’est adaptée à des
situations démographiques et géographiques très différentes, elle le doit
certes à sa souplesse et au progrès de l’idée même de coopération
intercommunale, mais aussi aux avantages financiers qu’elle procure. La
multiplication d’autres types de communautés et le recentrage de la
communauté urbaine entamé avec la loi du 12 juillet 1999 devraient être
poursuivis non seulement en encourageant les nouveaux regroupements
dans les grandes agglomérations, comme c’est le cas, mais aussi en
facilitant la transformation des communautés plus petites en d’autres
formes de communautés.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
21
Chapitre II
L’organisation
22
C
OUR DES COMPTES
La
communauté
urbaine
est
administrée
par
un
conseil
communautaire qui peut déléguer une partie de ses pouvoirs. Elle est
gérée par un exécutif.
I
Le Conseil communautaire
A
Composition
Le conseil communautaire est composé de représentants élus des
communes membres. Ceux-ci sont désignés dans les conditions prévues
par les articles L. 5215-6 à L. 5215-10 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) dont la rédaction actuelle a été fixée par la loi du
12 juillet 1999.
La situation actuelle résulte d’une évolution dont la marque se
retrouve dans plusieurs des anciennes communautés.
Ainsi s’expliquent, par exemple, les changements constatés au
cours des années 1989 à 1998 à la communauté urbaine de
Lille
.
En 1989, un arrêté préfectoral du 13 juin a porté le nombre de
représentants de 90 à 140, en application de la loi du 31 décembre 1982,
puis la loi du 4 février 1995 l’a fixé à 155. Le principal changement
constaté concerne le poids des petites communes au sein du conseil
communautaire. En effet, grâce aux 15 délégués supplémentaires créés en
1995 et à la baisse d’une unité de la représentation de trois communes, les
dix-huit petites, autrefois sans délégué, sont désormais représentées.
Même si, dès avant 1995, les maires des communes non représentées
avaient la possibilité de participer aux travaux de certaines commissions
ainsi qu’aux séances de travail traitant des affaires intéressant leurs
communes, cette loi de 1995 a accru leur poids dans la communauté.
La loi du 13 juillet 1999 a, de nouveau, modifié, pour l’avenir, le
nombre et la répartition des conseillers communautaires, cette fois dans le
sens d’un accroissement de la représentation des grandes communes.
Même si cette évolution permettait la prise en compte du poids de
l’histoire et de la géographie communales, ainsi que de la nécessité d’une
adhésion consentie aux projets communs, force est de relever qu’au sein
du conseil de la communauté urbaine de Lille, elle se traduisait par une
particularité : l’existence du groupe d’Action Démocratique et d’Entente
Communautaire (GADEC) qui, à la différence des autres, constitués par
affinités de nature politique, rassemble l’essentiel des délégués des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
23
« petites » communes et a vu ses effectifs passer de 29 à 46 lors du
renouvellement de 1995.
Il est à noter que si la loi prévoit que désormais les communes ne
peuvent désigner comme délégués au conseil communautaire que des
membres élus, ceux-ci ne sont pas directement élus, l’élection directe
restant l’apanage des collectivités territoriales elles-mêmes et non de leurs
groupements ; une telle perspective figure parmi les propositions de la
commission pour l’avenir de la décentralisation (proposition n° 7).
B
Le règlement intérieur
Les dispositions combinées des articles L. 5211-1 et L. 2121-8 du
code général des collectivités territoriales font obligation au conseil de
communauté de se doter d’un règlement intérieur dans les six mois qui
suivent son installation. Cette obligation n’est pas satisfaite dans toutes
les communautés.
Il en va ainsi à
Alençon
où pourtant un certain nombre de
dispositions envisagées, qui font l’objet d’un large consensus, comme
l’ouverture des commissions à des membres des conseils municipaux de
communes membres, en sus des délégués réglementaires, ou l’examen
préalable par le bureau du projet d’ordre du jour du Conseil, pourraient
utilement y figurer.
C
Attribution des commissions
Un certain nombre de communautés se sont dotées de commissions
permanentes chargées d’étudier les questions soumises au conseil.
N’ayant aucun pouvoir de décision, ces commissions peuvent être
consultées pour avis ou pour rapport sur demande du conseil, du président
de la communauté ou de leur président.
II
Organisation de l’exécutif
Dans la plupart des communautés, conformément aux dispositions
du
CGCT,
l’exécutif
est
organisé
en
« bureau »
du
conseil
communautaire, constitué du président et des vice-présidents, dont
l’existence et le rôle sont prévus par le règlement intérieur.
24
C
OUR DES COMPTES
Le président est l’organe exécutif de l’établissement : il prépare et
exécute les délibérations, ordonnance les dépenses et prescrit l’exécution
des recettes.
En ce qui concerne les autres membres du bureau, la législation a
évolué, entraînant des modifications sensibles, comme le montre
l’exemple de la communauté urbaine de
Lille
. Le nombre de vice-
présidents est passé, en 1995, de 12 à 39, soit plus de 25 % des
155 conseillers. Malgré son importance, ce nombre demeure toutefois
dans les limites fixées par la loi du 6 février 1992, qui dispose que le
nombre des vice-présidents, librement déterminé par le conseil, ne peut
excéder 30 % de l’effectif légal du conseil, soit à la communauté urbaine
de Lille, 46.
Sur le plan juridique, cet accroissement n’a pas eu d’effet
fondamental sur le fonctionnement du « bureau » puisque antérieurement
le règlement intérieur précisait qu’en plus du président et des douze vice-
présidents, participaient également au bureau, les dix neuf « secrétaires au
bureau » élus par le conseil, les neuf conseillers investis d’une délégation,
les cinq présidents de groupe et les trois « auditeurs » chargés de
représenter les communes sans délégué, soit un total de quarante-neuf
personnes ; or, depuis 1996, le bureau ne comprend plus que le président
et les vice-présidents, soit 40 personnes.
Toutefois, sur le plan financier, cette mesure n’est pas sans
conséquence, puisque les indemnités versées aux élus, qui, entre 1988 et
1994, n’avaient progressé que de 8,08 MF à 9,41 MF (1,23 M€ à
1,43 M€), sont passées à 12,5 MF (1,91 M€) en 1996, en croissance de
33,25 % par rapport à 1994. Cette augmentation est liée à celle du nombre
de vice-présidents et à celle de l’indemnité qui peut atteindre 10 440 F
bruts
(1 591,57 €) par mois.
L’organisation des délégations pose un certain nombre de
problèmes. Ainsi à Lille, des délégations de fonctions sont accordées
simultanément à plusieurs vice-présidents, sans que soient définis des
champs d’application distincts ou, s’ils sont identiques, sans que soient
précisés l’ordre et la priorité des personnes autorisées à agir en lieu et
place du président. S’agissant des délégations de signature aux
délégations générales confiées à quatre vice-présidents, s’ajoutent, depuis
1995, celles des trente-neuf vice-présidents dans leurs domaines
spécifiques, et de plusieurs fonctionnaires, notamment dans les secteurs
des finances et des ressources humaines.
Cette dissémination des délégations de signature génère des risques
de confusion, et n’a pas empêché que de nombreux actes soient signés par
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
25
des personnes non habilitées, en particulier en matière de bons de
commandes.
Des démarches sont actuellement entreprises pour y remédier.
A
Cherbourg
, le président du conseil de la communauté urbaine a
délégué en 1995 aux quinze vice-présidents une partie de ses attributions,
sous réserve de demeurer seul compétent pour traiter un certain nombre
d’affaires et de pouvoir continuer à accomplir personnellement tout acte
ou décision se rapportant aux attributions déléguées.
En outre, cinq vice-présidents sur quinze sont habilités à remplir
les fonctions d’ordonnateur suppléant sans qu’il soit précisé si cette
habilitation porte exclusivement sur leur domaine d’attribution propre,
tandis que le président a donné au directeur et au directeur adjoint de la
communauté délégation de signer en son nom un certain nombre de
pièces limitativement énumérées.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
______________
Il apparaît que les communautés devraient s’attacher à améliorer le
fonctionnement de leurs organes dirigeants notamment en respectant
l’obligation d’élaborer un règlement intérieur et, d’autre part, en
simplifiant et précisant les délégations de signature accordées par les
présidents.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
27
Chapitre III
Les compétences et les relations
avec les communes membres
28
C
OUR DES COMPTES
I
Les compétences
A
Définition des compétences
Les communautés urbaines sont des établissements publics de
coopération intercommunale et sont donc soumises au principe de
spécialité. C’est-à-dire que, contrairement aux collectivités territoriales
(communes, départements, régions) qui disposent d’une compétence
générale reconnue par le législateur (article L. 1111-2 du code général des
collectivités
territoriales),
les
communautés
urbaines
ne
peuvent
intervenir que dans les domaines qui leur ont été attribués directement par
la loi (compétences obligatoires) ou dans ceux que les communes
membres ont décidé de leur transférer (compétences facultatives).
Les compétences des communautés urbaines, telles qu'elles
résultaient de la loi du 31 décembre 1982, portaient essentiellement sur la
maîtrise du foncier et de l'urbanisme (schéma directeur, plan d'occupation
des sols, création de zones...), la réalisation d'équipements (dans les
domaines de la voirie, des marchés d'intérêt national, de certains locaux
scolaires...), la gestion de services publics (dans le secteur des transports,
de l'eau et de l'assainissement, des ordures ménagères, de la lutte contre
l'incendie...), étant observé que la loi autorise les transferts réciproques de
compétences entre communautés et communes membres.
La loi du 12 juillet 1999 a eu pour objectif de conférer aux
communautés urbaines l'ensemble des compétences obligatoires ou
facultatives des communautés d'agglomération. L'article L. 5215-20, tel
qu'il résulte de cette loi, énumère les compétences que « la communauté
urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres »,
celles qu'elle peut exercer pour « le département... (en matière) d'aide
sociale ». Le code prévoit également les conditions de transfert de ces
compétences entre la communauté urbaine et les communes membres et
réciproquement. Ces compétences s'exercent notamment dans le domaine
du développement économique, social et culturel, de l'aménagement de
l'espace communautaire, de l'habitat, de l'équilibre social, de la politique
de la ville et de la gestion des services d'intérêt collectif.
Le tableau suivant regroupe les compétences des communautés
urbaines telles qu’elles ont été définies par la loi du 12 juillet 1999. Il
distingue les six catégories de compétences obligatoires figurant à
l’article L. 5215-20-I du code général des collectivités territoriales (I), la
situation réservée, sur ce point, aux communautés existant au moment du
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
29
vote de cette loi (II) et les autres compétences (III). A propos de chacune
de ces parties, le tableau fait apparaître les innovations introduites par
cette loi au regard des dispositions antérieures.
I – Compétences obligatoires (article L. 5215-20-1) du CGCT
Cet article distingue six catégories de compétences
1°) En matière de développement et d’aménagement économique,
social et culturel de l’espace communautaire :
a) Création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité
industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou
aéroportuaire.
Changements par rapport à la version antérieure issue de la loi du
6 février 1992 :
- pour tout type de zones, sont ajoutés les mots : « entretien » et
« gestion » ;
- sont ajoutées les zones d’activité commerciale.
b) Actions de développement économique : pas de changement par
rapport à la version de 1992.
c) Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation
d’équipements, de réseaux d’équipements culturels, socioculturels, socio-
éducatifs, sportifs, lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire : compétence
nouvelle par rapport à la version antérieure
Lycées et collèges dans les conditions fixées au chapitre Ier de la
section 2 du titre II de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre
les communes, les départements, les régions et l’Etat.
Changements par rapport à la version antérieure :
- extension possible des compétences de la CU, en matière
d’enseignement secondaire, sur convention passée avec le département ou
la région : les compétences de la CU peuvent être étendues aux dépenses
d’investissement et à toute dépense de fonctionnement normalement
assumée par le département ou la région ;
- ces compétences en matière d’enseignement secondaire peuvent
s’exercer sur tout l’espace communautaire et plus seulement dans les
zones d’aménagement concerté ou dans les secteurs relevant d’un
programme d’aménagement d’ensemble ;
- toutefois, la compétence de la CU n’est plus prévue pour les
locaux scolaires servant à l’enseignement primaire ou maternel.
30
C
OUR DES COMPTES
2°) En matière d’aménagement de l’espace communautaire :
a) Schéma directeur et schéma de secteur ; plan d’occupation des
sols et documents d’urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de
ZAC ; constitutions de réserves foncières : pas de changement par rapport
aux versions antérieures issues des lois du 31 décembre 1982 et du
6 février 1992.
b) Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre
II de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
intérieurs ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ;
parcs de stationnement.
c) Prise en considération d’un programme d’aménagement
d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code
de l’urbanisme. Changements par rapport à la version antérieure :
- transports urbains : la communauté urbaine est désignée en qualité
d’autorité organisatrice des transports urbaines dans son périmètre
d’intervention ;
- voirie : le contenu de la compétence est décliné. Il s’agit de
création, d’aménagement ou d’entretien ;
3°) En matière d’équilibre social de l’habitat sur le territoire
communautaire :
a) Programme local de l’habitat : pas de changement par rapport à
la version ancienne de la loi du 31 décembre 1982.
b) Politique du logement d’intérêt communautaire ; politique du
logement
social ;
action
en
faveur
du
logement
des
personnes
défavorisées : compétence nouvelle par rapport à la version ancienne.
c) Opérations programmées d’amélioration de l’habitat, actions de
réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre : compétence étendue
par rapport à la version ancienne de la loi du 6 février 1992 qui ne
comprenait que les actions de réhabilitation.
4°) En matière de politique de la ville dans la communauté :
a)
Dispositifs
contractuels
de
développement
urbain,
de
développement local et d’insertion économique et sociale.
b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance.
Les a) et b) ci-dessus constituent des compétences nouvelles par
rapport à la version ancienne.
5°) En matière de gestion des services d’intérêt collectif :
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
31
a) Assainissement et eau : pas de changement par rapport à la
version initiale de 1966, sauf l’hydraulique agricole, qui n’est plus exclue.
b) Création et extension des cimetières et crématoriums : pas de
changement par rapport à la version de 1966.
c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d’intérêts nationaux
(MIN) : pas de changement par rapport à la version de 1966.
d) Services d’incendie et de secours, dans les conditions fixées au
chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du CGCT : pas de
changement par rapport à la version de 1966, sauf la précision que la
compétence
de
la
CU
doit
s’exercer
dans
le
cadre
de
la
départementalisation du service.
6°) En matière de protection et de mise en valeur de
l’environnement et de politique du cadre de vie :
a) Elimination et valorisation des déchets des ménages et
assimilés : pas de changement par rapport à la version de 1966, sauf la
précision apportée sur le contenu du service : élimination et valorisation
étendue par ailleurs aux déchets assimilés aux déchets ménagers.
b) Lutte contre la pollution de l’air.
c) Lutte contre les nuisances sonores.
Les b) et c) ci-dessus constituent des compétences nouvelles par
rapport à la version ancienne.
En outre, d’une manière générale, la loi du 12 juillet 1999 ajoute
que lorsque l’exercice des compétences précitées est subordonnée à la
reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à
la majorité des deux tiers du conseil communautaire.
II – Situation des communautés existant à la date de
promulgation de la loi du 12 juillet 1999
1°) Elles peuvent continuer d’exercer leurs compétences, à titre
obligatoire, selon la liste et les définitions données par la version
antérieure de la loi et selon les transferts antérieurement librement
effectués par les communes membres.
2°) En revanche, elles ne peuvent décider l’élargissement de leurs
compétences à l’ensemble de celles définies au I précédent, que si elles
forment un ensemble de plus de 500 000 habitants.
32
C
OUR DES COMPTES
III – Les conditions d’exercice de compétences facultatives par
les CU
1°) Aide sociale : compétence facultative nouvelle introduite par
l’article 5-III de la loi du 12 juillet 1999) : par convention avec les
départements, une CU peut exercer pour le département tout ou partie des
compétences d’aide sociale que celui-ci lui confie.
2°) Autres cas de compétences facultatives :
Article L. 5215-27 du CGCT (issu de la loi n° 82-1169 du
31 décembre 1982 et non modifié par la loi du 12 juillet 1999) :
Par convention, la CU peut confier la création ou la gestion de
certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou
plusieurs communes membres, à leurs groupements, à une autre
collectivité territoriale ou à un autre établissement public. Inversement, sur
convention également, ces collectivités peuvent confier à la CU la création
ou la gestion de certains équipements ou services qui relèvent de leurs
attributions.
Article L. 5215-41 du CGCT :
(issu également de la loi du 31 décembre 1982 et non modifié par la
loi du 12 juillet 1999) : postérieurement à la création de la CU, les
communes membres peuvent transférer, en tout ou partie, à la CU
certaines de leurs compétences et vice versa.
IV - Attribution de fonds de concours par la CU
Article L. 5225-26 : cette attribution peut être faite aux communes
membres afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement
d’équipements d’intérêt communautaire.
Cet article issu de la loi du 6 février 1992 a été légèrement modifié,
par la loi du 12 juillet 1999 qui substitue les mots : « d’intérêt commun » à
« d’intérêt communautaire ».
V – Le financement de l’exercice de leurs compétences par les
CU au moyen de la taxe professionnelle (TP)
1°) La loi du 12 juillet 1999 prévoit, en son article 80, que les CU
nouvellement créées ou issues de la transformation d’un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) préexistant, perçoivent, à
compter de sa promulgation, la TP unique d’agglomération prévue par
l’article 1609 nonies C du CGI.
2°) Pour les CU préexistantes, un régime de transition est prévu :
- ces communautés peuvent percevoir, jusqu’au 1
er
janvier 2002, la
TP selon le régime antérieurement adopté de fiscalité additionnelle.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
33
- jusqu’au 1
er
janvier 2002, la décision de passer à la taxe
professionnelle
unique
(TPU)
peut
être
prise
par
le
Conseil
communautaire à la majorité simple de ses membres.
- à compter du 1
er
janvier 2002, les dispositions sur la TPU sont
applicables de plein droit, sauf délibération contraire de la moitié au moins
des conseils municipaux des communes membres, cette majorité devant
comprendre la commune la plus peuplée ou celle dont la population est
supérieure à la moitié de la population totale de la CU (article 81-I de la
loi du 12 juillet 1999).
B
L’utilisation effective de ces compétences
Le tableau suivant établi à partir des données pour 1998 de
l’observatoire
des
finances
locales
fait
apparaître
la
fréquence
d’utilisation des compétences obligatoires ou facultatives :
34
C
OUR DES COMPTES
Nombre de CU exerçant
la compétence
Création ou équipement de zones d’activités industrielles tertiaires,
artisanales
7
Collecte, traitement ou élimination des ordures ménagères et des
déchets
9
Politique du logement, programmes locaux de l’habitat
5
Secours et lutte contre l’incendie
9
Elaboration de schémas directeurs et de secteur
8
Transports urbains
9
Création, aménagement, entretien de la voirie
9
Protection et mise en valeur de l’environnement
4
Soutien des activités industrielles, commerciales ou de l’emploi
0
Maîtrise des opérations d’aménagement (ZAC…)
6
Assainissement
8
Maîtrise du foncier
5
Traitement, adduction, distribution de l’eau
9
Activités scolaires et périscolaires
8
Elaboration des POS
8
Tourisme
0
Activités culturelles ou socioculturelles
2
Gestion, entretien, fonctionnement d’équipement public
4
Réalisation d’équipement public
4
Activités sportives
2
Il apparaît ainsi que toutes les communautés urbaines exerçaient,
en 1998, des compétences en matière de déchets, de lutte contre
l’incendie, de transports, de voirie et d’eau ; qu’une très grande majorité
d’entre elles intervenaient dans les secteurs de la création de zones
d’activités, de schémas directeurs et de POS, d’assainissement, d’activités
scolaires et périscolaires. En revanche, la situation était très variable dans
le domaine du logement, de l’environnement, du foncier, des activités
culturelles ou sportives, de la réalisation et de la gestion d’équipements
publics.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
35
C
Problèmes posés par l’exercice des compétences
Encore faut-il que ces compétences soient pleinement exercées ou
le soient conformément à la loi. Or, l’examen auquel les chambres ont
procédé a montré que tel n’était pas toujours le cas.
1
Transferts progressifs ou partiels
Parfois, le transfert par les collectivités membres de la gestion des
grands équipements s’est effectué par étapes, ce qui rend difficile
l’appréhension des actions réciproques. Tel est le cas à
Nancy
, en matière
de culture, de sports ou de loisirs par exemple.
Si la communauté urbaine de
Lille
exerce l’ensemble des
compétences que la loi a attribuées aux communautés urbaines et même,
ponctuellement, quelques compétences supplémentaires, c’est parfois
dans des conditions qui ne respectent pas totalement les procédures
édictées par le code général des collectivités territoriales. Les conditions
d’exercice des compétences font ressortir le souci constant de l’exécutif
communautaire de respecter les intérêts des communes membres. Au
système binaire du tout ou rien qui domine l’actuel régime législatif et
réglementaire de répartition des compétences, la culture propre de la
communauté préfère un système qui, dans de nombreux domaines,
distinguerait, outre le strictement communautaire et le strictement
communal, une large frange d’intérêt partagé.
Un tel système, s’il peut apparaître plus souple et plus respectueux
des réalités du terrain, présente néanmoins des risques de conflits
d’intérêts fréquents et génère des lenteurs ; car, dans le système de
représentation actuel qui ne favorise pas l’apparition de majorités claires,
le consensus indispensable est souvent difficile à réunir. Certes, tous les
textes et notamment les plus récents font une large place à la concertation
et rendent même obligatoires les consultations et les comptes-rendus
annuels, mais il demeure qu’au moins en ce qui concerne les compétences
obligatoires des communautés urbaines, il s'agit d'attributions qui ont été
retirées aux communes par la loi pour être confiées à un établissement :
cette
situation
juridique,
qui
n’exclut
nullement
consultation
et
concertation, confère à la communauté urbaine l’entière responsabilité
des dossiers en cause. Deux exemples particulièrement nets en sont
donnés par la voirie et le stationnement (cf. III° Partie).
36
C
OUR DES COMPTES
2
Intervention hors du champ de compétences
A
Nancy
, la communauté consacre des ressources substantielles à
des prestations diverses et à des aides à l’enseignement supérieur, en
interprétant très largement son cadre de compétence. Elle a ainsi multiplié
les interventions dans le fonctionnement ou dans divers partenariats
(subventions à l’enseignement, aide à la recherche, soutien à la
communication, prise en charge des frais de participation aux colloques
ou manifestations, soutien à la formation, réalisation de diverses
plaquettes ou guides, subvention à la chancellerie…).
Il en va de même à la communauté urbaine de
Strasbourg
qui
intervient dans des domaines où sa compétence n’est pas assurée, comme
l’indiquent les exemples suivants.
Anticipant sur les dispositifs de la loi du 12 juillet 1999 destinés à
réduire les inégalités financières entre les communes membres, le conseil
de communauté a approuvé, dès 1995, le principe d’une dotation annuelle
de solidarité à répartir entre les communes de la communauté urbaine de
Strasbourg les moins dotées en taxe professionnelle. D’un montant fixé à
l’origine à 2 MF (0,30 M€), il a été porté à 6 MF (0,91 M€) en 1999.
La communauté urbaine de Strasbourg intervient également dans le
secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche notamment sous
forme de subventions de fonctionnement pour des programmes
scientifiques.
Elle a versé des subventions à des associations d’insertion en
raison du caractère social de leurs activités, alors même que le domaine
social ne faisait pas partie des compétences des communautés urbaines.
Elle a continué, par erreur semble-t-il, à prendre en charge des
dépenses de fonctionnement de syndicats intercommunaux de collèges,
alors que, par délibération du conseil général du Bas-Rhin du
25 septembre 1990, la participation des communes et de leurs
groupements aux dépenses de fonctionnement des collèges devait prendre
fin en 1993 pour l’ensemble des collèges du département.
La communauté urbaine de Strasbourg prend également en charge
le coût de l’entretien d’espaces extérieurs privés ouverts et à usage de tout
public dans des quartiers à haute densité d’habitat social, bien que cette
intervention dans le secteur de l’habitat n’ait pas été transférée de manière
explicite par délibération concordante des communes.
Les interventions de la communauté urbaine de
Dunkerque
dans le
domaine de l’enseignement débordent du champ de ses compétences qu’il
s’agisse d’enseignement supérieur ou d’enseignement secondaire.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
37
La communauté a été chargée, par délégation de l’Etat, de la
maîtrise d’ouvrage de la réalisation de l’université du Littoral et des
bâtiments annexes. La chronologie et les conditions de participation de la
communauté sont critiquables.
Dès 1987, elle approuve le programme et autorise son président à
lancer un concours de maîtrise d’oeuvre, dont le lancement a été décidé la
même année, alors que la convention de délégation de la maîtrise
d’ouvrage n’est intervenue que le 22 août 1988 entre l’Etat, la
communauté urbaine de Dunkerque, le Conseil régional du Nord-Pas-de-
Calais, le Conseil général du Nord, la ville de Dunkerque et la chambre
de commerce et d’industrie de Dunkerque. Au demeurant, cette dernière
est antérieure à la publication de l’article 18 de la loi n° 90-87 du 4 juillet
1990 prévoyant, pour la première fois, que : « l’Etat peut confier aux
collectivités territoriales ou à leurs groupements, la maîtrise d’ouvrage de
constructions ou d’extensions d’établissements d’enseignement supérieur
relevant du ministère de l’Education nationale et du ministre de
l’Agriculture».
En outre, la convention prévoyait la construction de deux
structures de formation continue sans que la communauté n’ait reçu, pour
cette maîtrise d’ouvrage, de délégation expresse de la Région, seule
compétente en la matière.
A la décharge de la communauté, il convient de préciser que la
convention du 22 août 1988 se situait dans la continuité du contrat de plan
particulier « renforcement de l’enseignement supérieur » signé le
29 janvier 1985, ainsi que de son avenant du 19 novembre 1987.
Par une délibération du 18 octobre 1991, la communauté a décidé,
d’affecter une somme globale de 50 MF (7,62 M€) sur la période 1991-
1995, au financement de l’investissement en matière de développement
de l’enseignement supérieur, puis, par une délibération du 29 juin 1993,
d’assurer la maîtrise d’ouvrage de bâtiments-relais « dans l’attente de la
réalisation de locaux définitifs », dont le coût après déduction d’une
subvention européenne et du FCTVA a été de 6 MF (0,91 M€).
Une délibération communautaire du 29 juin 1993 et une
convention avec l’Etat du 21 juin 1994 ont confié à la communauté la
maîtrise d’ouvrage du centre de recherche en environnement industriel de
Dunkerque (CREID) pour un coût total de 29,1 MF TTC (4,44 M€). A
l’heure actuelle, la dépense nette hors taxe supportée par la communauté
s’est élevée à 11,2 MF (soit les dépenses réalisées : 22,7 MF (3,46 M€)
diminuées
des
recettes
encaissées :
11,5 MF (1,75 M€)
dont
10,5 MF (1,60 M€) versés par le FEDER).
38
C
OUR DES COMPTES
Enfin, le 20 juin 1996, la communauté a approuvé un nouveau
programme de constructions universitaires, pour la période 1996-1998,
d’un coût prévisionnel de 66,5 MF (10,14 M€), la part de la communauté
s’élevant à 13 MF (1,98 M€) dont 3 MF (0,46 M€) pour l’achèvement des
locaux de la présidence de l’université. Alors que pour cette dernière
opération ainsi que pour la construction d’un équipement sportif
universitaire, une convention dite de partenariat du 26 février 1997
prévoyait la conclusion de conventions entre l’Etat et la communauté,
celles-ci n’ont pas été passées. Mais la communauté urbaine a pourtant
commencé les travaux d’achèvement du siège de la présidence de
l’université, les dépenses payées à fin 1997 s’étant élevées à
1,6 MF (0,24 M€).
Ce nouveau programme porte à 15 MF (2,29 M€) la charge pour la
communauté des constructions réalisées pour l’université du Littoral.
Il peut paraître paradoxal qu’une communauté urbaine comme
celle de Dunkerque gère un lycée d’enseignement professionnel agricole
(LEPA) horticole. Or, par convention du 8 septembre 1983 entre le
ministère de l’agriculture et la communauté, celle-ci s’est vu confier la
gestion du LEPA horticole de Rosendaël. C’est à tort que cette
convention invoque l’article 14 de la loi du 22 juillet 1983 sur la
répartition des compétences en matière scolaire puisque cet article est
devenu obsolète depuis la loi n° 84-579 du 9 juillet 1984 sur
l’enseignement
agricole
qui
transforme
les
établissements
d’enseignement agricole en établissement public local d’enseignement
(EPLE) et en fait donc revenir la charge à la région, s’agissant des lycées.
La communauté continue donc de supporter indûment la totalité
des charges de fonctionnement du LEPA horticole de Rosendaël qui se
sont élevées à un total de 1,369 MF (0,21 M€) en 1996.
A
Lille
également, la communauté urbaine intervient dans le
secteur des établissements d’enseignement horticole. Le centre horticole
de Lomme, remis gratuitement à la communauté par la commune de
Lomme en 1972, a depuis lors fait l’objet de conventions entre la
communauté et le ministère de l’agriculture en 1977, 1986 et 1998.
Nonobstant la mention faite, dans les deux dernières conventions,
de la loi du 25 janvier 1985 et la qualification donnée successivement à
l’établissement de « lycée d’enseignement professionnel », puis de
« lycée d’enseignement général et technologique agricole », le situant
ainsi dans le champ des transferts, celui-ci n’a jamais été constitué en
établissement public local d’enseignement agricole et ne dispose pas de
conseil d’administration ; doté d’un simple « conseil de centre » dirigé
par le président de la communauté, cet établissement est toujours géré
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
39
directement par la communauté urbaine qui, entre 1994 et 1996, y a
consacré chaque année plus de 9 MF (1,37 M€). Les négociations
engagées avec la région, en vue d’un prochain transfert, ne semblent pas
avoir encore abouti.
La communauté urbaine de Lille a consacré 166 MF (25,31 M€) à
l’enseignement supérieur entre 1992 et 1997, aussi bien dans le cadre du
programme Université 2000 que dans le financement d’établissements
publics ou privés.
Elle a également exercé un certain nombre d’attributions qui
n’entrent pas normalement dans ses domaines de compétence, sans
qu’aient été mises en oeuvre les procédures légales et réglementaires de
transfert entre les communes membres et l’établissement public.
Ainsi, bien que le secteur des espaces verts soit resté de la
compétence des communes membres en l’absence de procédures de
transfert, la communauté urbaine de Lille
est entrée dans ce domaine
indirectement, à partir de ses interventions dans les domaines de l’eau ou
de la voirie, au motif de « tirer profit » de réalisations coûteuses, pour en
faire des espaces naturels et de loisirs qui faisaient défaut dans le
périmètre communautaire. Si, dans certains cas, la commune a remboursé
à
l’établissement
les
annuités
des
emprunts
correspondants,
la
communauté a, dans d’autres circonstances, versé à la commune des
fonds de concours pour assurer l’entretien de l’espace vert.
Plus récemment, la communauté a décidé de financer un véritable
observatoire
communautaire
de
l’environnement,
a
recensé
ses
participations à des syndicats dans ce domaine et a lancé un programme
pluriannuel d’investissements (1997-2001) en cours de réalisation,
confirmant sa très forte implication dans cette compétence additionnelle,
puisque la somme des interventions recensées dans le secteur des parcs,
espaces naturels et de loisirs atteint 115 MF (17,53 M€) sur 5 ans.
Compte tenu du développement rapide et de l’importance de ces
projets, il aurait été nécessaire que des délibérations concordantes tant du
conseil communautaire que des communes membres viennent clarifier
une nouvelle répartition des compétences, comme le prévoit d’ailleurs le
code général des collectivités territoriales, plutôt que de laisser s’instaurer
une situation de fait de compétences conjointes, non prévue par la loi et
génératrice d’insécurité juridique.
Alors que l’accueil des nomades est une obligation pesant sur les
communes de plus de 5 000 habitants, la communauté urbaine de Lille
a
décidé dès 1991 d’inciter les communes concernées à se regrouper en vue
de promouvoir et gérer les sites d’accueil afin de faire face à
l’insuffisance des équipements existants et d’instaurer une coordination
40
C
OUR DES COMPTES
des projets et des réalisations. Pour y parvenir, la communauté a accordé
chaque année des aides d’un montant total de 3 MF (0,46 M€) pour
l’équipement de nouveaux terrains d’accueil et de 3 MF (0,46 M€)
également pour le fonctionnement de ceux existants. En 1994, une
convention spécifique pour financer l’aménagement de terrains a été
conclue avec un syndicat intercommunal. Or, ce syndicat ne regroupe
encore que dix huit communes sur les quarante concernées au sein de la
communauté et il n’existe toujours pas de consensus pour transférer cette
compétence au niveau communautaire. Ainsi, sans en détenir la
compétence directe et sans être membre du syndicat, la communauté se
trouve être, depuis plusieurs années, le principal et presque unique
financeur de la construction et de la gestion des aires d’accueil de
nomades.
Sans disposer de véritables compétences juridiques, dans les
domaines culturel et sportif, la communauté urbaine de Lille
a estimé
qu’un soutien financier à diverses activités de cette nature permettrait de
promouvoir l’image de marque de la métropole.
Ainsi
a-t-elle
participé
au
financement
de
manifestations
culturelles ou de structures artistiques, tels que l’orchestre national de
Lille, le Ballet du Nord, l’atelier lyrique de Tourcoing, le festival de
Lille ; en matière sportive, elle entretient un partenariat avec six clubs
utilisant le logo de « Lille-métropole », et ces organismes ; elle aide
financièrement plusieurs événements sportifs tels que Paris-Roubaix, ou
l’open de tennis de Lille. Elle a décidé dès 1996, la création et le
financement de l’association « Lille 2004 » destinée à soutenir la
candidature de Lille à l’organisation des jeux olympiques.
Sans contester la valorisation de l’image de la métropole lilloise
qui en est résultée, on doit constater que les dépenses, dans ces deux
domaines échappant à la compétence de la communauté, se sont élevées à
9 MF (1,37 M€) en 1995 et à 18 MF (2,74 M€) en 1996.
Les interventions irrégulières ne vont pas sans risque juridique
comme le prouve le cas de la communauté urbaine de
Lyon
.
Celle-ci, par délibération du 26 janvier 1998, avait retenu le
principe d’une participation financière à l’implantation de l’université
catholique de Lyon et a attribué à l’association des fondateurs et
protecteurs de l’institut catholique de Lyon (AFPICL) une subvention
« dont le montant global, qui pourra être constitué en partie par la
propriété foncière, sera fixé à 22,5 MF (3,43 M€) ».
Cette délibération a été annulée par le Tribunal administratif de
Lyon par jugement du 17 novembre 1998, aux motifs « que le
financement
des
investissements
relatifs
aux
établissements
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
41
d’enseignement
supérieur
ne
fait
pas
partie
des
compétences
limitativement énumérées par l’article L. 5215-20 du code général des
collectivités territoriales que les communes peuvent transférer aux
communautés urbaines ; que si, en application des dispositions de cet
article, la communauté urbaine de Lyon a reçu des communes qui en sont
membres
les
compétences
relatives
notamment
aux
actions
de
développement économique et aux actions de réhabilitation d’intérêt
communautaire, l’aide accordée à l’association des fondateurs protecteurs
de l’Institut catholique de Lyon pour l’implantation de l’université
catholique de Lyon, place Carnot, ne constitue pas une action de
développement économique ni une action de réhabilitation d’intérêt
communautaire au sens de ces dispositions ».
3
Compétences croisées
Dans certains domaines, plusieurs communautés urbaines ont
exercé des compétences croisées qui rendaient difficile la détermination
des responsabilités.
Il en va ainsi à
Lille
pour l’organisation des transports urbains, qui
sera analysée plus loin (cf. III° Partie) et fait intervenir plusieurs acteurs.
De même à
Lyon
, il existe de nombreux exemples de compétences
et de financements croisés avec d’autres organismes, particulièrement
avec le département du Rhône, mais aussi avec d’autres structures à
caractère intercommunal.
Ces situations concernent divers domaines : la voirie, l’incendie et
secours, le logement et l’environnement. Elles intéressent aussi des
opérations ponctuelles.
Les montages réalisés, parfois dans des conditions empiriques,
présentent des inconvénients et sont susceptibles de générer des risques.
Le traitement des questions relatives aux transports illustre ces
difficultés. Selon les statuts du syndicat des transports de l’agglomération
lyonnaise (SYTRAL), « le département du Rhône et la communauté
urbaine participent conjointement, chacun pour moitié, à l’ensemble des
opérations d’investissement et de fonctionnement du réseau ». Le
financement est donc assuré à parité par la communauté urbaine et le
département du Rhône (395 MF, soit 60,22 M€, pour chacun de ces
organismes en 1998), alors que l’article L. 5215-20-6 du code général des
collectivités territoriales indique que les transports urbains de voyageurs
constituent une compétence obligatoire des communautés. Un tel partage,
non conforme au code général des collectivités territoriales puisque le
territoire d’intervention du SYTRAL est celui de la communauté urbaine,
42
C
OUR DES COMPTES
conduit à un accord nécessaire sur des projets d’ensemble, à vocation
urbanistique
et
d’aménagement
qui
relèvent
de
la
compétence
communautaire. Il existe donc un risque que celle-ci ne puisse être
exercée dans toute son ampleur et avec toute l’autonomie nécessaire.
De même, alors que la voirie et la signalisation sont exclusivement
de la compétence communautaire, les 430 kilomètres de routes
départementales
du
périmètre
communautaire
relèvent
conventionnellement d’un système de cofinancement par l’établissement
public et le département du Rhône, dont les dispositions sont complexes
car elles distinguent les différentes parties des ouvrages concernés.
Des situations similaires pour le secours et l’incendie pourraient
être résolues par la création d’un service départemental d’incendie et de
secours.
La pratique de tels « montages » devrait, dans le respect de
l’autonomie de décision des différents acteurs et dans un but d’efficacité,
être limitée à des cas exceptionnels. Le traitement quotidien des
opérations ordinaires peut, en effet, être normalement réglé dans le cadre
de l’application stricte du partage de compétences prévu par la loi, qui
contient d’ailleurs des modalités particulières d’intervention en cas de
nécessité : attribution de fonds de concours, convention en vue de la
création ou de la gestion de certains équipements ou services relevant des
attributions
communautaires.
Un
« décroisement »
est
cependant
intervenu en 1999, en ce qui concerne le SYTRAL, le service
départemental d’incendie et de secours et la voirie. Une réflexion
générale a été engagée avec les 55 maires de la communauté urbaine sur
l’évolution des compétences communautaires dans le cadre de la loi du
12 juillet 1999.
Pour le stationnement, la compétence, en principe communautaire,
est en fait partagée depuis longtemps avec la ville de Lyon comme cela
est analysé dans le III° partie.
II
Les relations avec les communes membres et
les syndicats intercommunaux
A
Relations avec les communes
Les relations entre la communauté et les communes membres
manquent parfois de clarté, voire de régularité juridique.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
43
Dans certains cas, les communautés prennent en charge des
dépenses communales.
Ainsi à
Lille
, la communauté urbaine avait construit trente-trois
groupes scolaires, représentant trois cent soixante-deux classes primaires
en application des dispositions antérieures du code général des
collectivités territoriales (immeubles, matériels et équipements). Elle
continue d’en assurer l’entretien, ces dépenses ayant représenté de 11 à
14 MF (1,68 M€ à 2,13 M€) par an entre 1994 et 1996. Les transferts aux
communes pouvant intervenir « à la demande » de celles-ci, un accord n’a
pu
être
trouvé
avec
une
des
communes
qu’au
terme
d’un
« marchandage » portant sur des contributions impayées de la part de
cette commune.
Une disposition réglementaire devrait régler cette question d’autant
que les compétences ont changé en la matière.
S’agissant des services transférés à la communauté, l’article
L. 5215-27 du code général des collectivités territoriales permet d’en
confier la gestion à certaines communes. Ainsi en a-t-il été à
Alençon
,
pour une école de musique, une bibliothèque, quatre restaurants scolaires
et quatorze salles polyvalentes. L’objectif recherché consiste à maintenir
une gestion de proximité et à harmoniser la tarification. En sens inverse,
quinze communes ont signé une convention de mise à disposition de
personnels au bénéfice de la communauté urbaine d’Alençon, qui était
chargée de la restauration scolaire ainsi que d’un service d’entretien
d’équipements qui font désormais partie de la responsabilité de la
communauté urbaine. Quelques anomalies de forme ont été relevées dans
ces conventions, auxquelles la communauté s’est engagée à remédier.
Il apparaît donc nécessaire d’apporter un soin particulier à la
rédaction de tels documents.
Enfin, des procédures de cofinancement sont souvent mises en
oeuvre entre communauté et communes membres.
Il en va ainsi, par exemple à
Dunkerque
, à travers les contrats
d’agglomération.
Le contrat de ville 1994-1998, signé par le préfet de Région,
représentant de l’Etat, par le président du conseil régional et par le
président de la communauté, a pris la suite du contrat d’agglomération
1991-1994.
Ce contrat s’est traduit par une augmentation non négligeable des
dépenses de fonctionnement de la communauté dans les domaines social
et culturel, puisque celles-ci sont passées de 1,43 MF (0,22 M€) en 1993
à 4,26 MF (0,65 M€) en 1996 et qu’au cours de cette dernière année, les
44
C
OUR DES COMPTES
dépenses rattachables au contrat de ville s’élevaient à 2,86 MF (0,44 M€),
représentant 67 % du total. Or, l’Etat et la région n’ont que très
faiblement compensé cette augmentation des dépenses de 1994 à 1996 :
sur un total de 9,97 MF (1,52 M€), la part prise en charge par l’Etat et la
région a représenté 857 463 F (130 719,39 €), soit 8,6 %, celle venant des
communes, à travers le Fonds Intercommunal de Développement Social
Urbain (FIDSU), a totalisé 4 871 843 F (742 707,68 €), soit 48,9 %, et
celle financée par la communauté, 4 238 389,27 F (646 138,28 €), soit
42,5 %.
B
Les relations avec les syndicats intercommunaux
Dans l’exercice de leurs compétences, les communautés urbaines
ont été souvent confrontées à des problèmes de chevauchement
notamment avec des syndicats intercommunaux. La loi du 12 juillet 1999
a entendu apporter une réponse à cette question en supprimant la
possibilité pour une commune d’appartenir à deux établissements publics
de coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre,
en posant le
principe d’une substitution de plein droit de la communauté urbaine aux
syndicats, dans certaines hypothèses, et en transférant la représentation au
sein du syndicat des communes vers les communautés, dans d’autres. Le
rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation propose de
simplifier encore « le paysage intercommunal » en facilitant la dissolution
des syndicats (propositions n° 3 et 4).
Le code général des collectivités territoriales prévoit le sort des
syndicats intercommunaux en cas de création d’une communauté urbaine.
Trois hypothèses doivent être distinguées.
Si la communauté urbaine et le syndicat de communes préexistant
ont le même périmètre, la communauté est substituée, de plein droit, au
syndicat pour l’ensemble des compétences exercées par celui-ci, qui
disparaît.
Si le syndicat préexistant est inclus en totalité dans le périmètre
communautaire, la communauté est substituée, de plein droit, au syndicat
pour les compétences qui relèvent de la communauté. Si le syndicat ne
disposait pas d’autres compétences, il disparaît, sinon, il ne subsiste que
pour exercer les compétences qui n’appartiennent pas à la communauté.
Si le syndicat comprend à la fois des communes membres de la
communauté et des communes extérieures, que toutes les communes
membres de la communauté soient incluses dans le périmètre syndical, ou
qu’une partie seulement d’entre elles adhèrent au syndicat, il convient de
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
45
distinguer selon les compétences exercées. Lorsque les compétences
dévolues à la communauté par la loi, de manière obligatoire ou
optionnelle, figurent parmi celles du syndicat, les communes membres de
la communauté se retirent du syndicat, sans qu’il soit besoin d’une
délibération communale ou syndicale. L’arrêté préfectoral de création de
la communauté ou d’extension des compétences prononce ce retrait. La
communauté peut toutefois décider d’adhérer au syndicat. Pour les autres
compétences, dites « facultatives », la communauté est substituée aux
communes membres au sein du syndicat.
Le respect de ces dispositions est très variable selon les
communautés.
Ainsi, de manière générale, la situation paraît satisfaisante à
Cherbourg
.
A l’exception d’un syndicat intercommunal regroupant deux
communes membres pour le chauffage urbain sur une partie seulement de
leur territoire, aucune commune membre de la communauté urbaine n’est
adhérente pour son propre compte à une structure intercommunale.
A la suite de la création de la communauté urbaine, quatre
syndicats intercommunaux ont été dissous de plein droit, la communauté
se substituant à eux pour exercer elle-même les compétences. Depuis la
fondation de la communauté, aucune création de syndicat intercommunal
regroupant tout ou partie des seules communes membres et exerçant des
compétences de nature communautaire n’est intervenue.
S’agissant des syndicats mixtes, la communauté exerce certaines
de ses compétences en liaison avec quatre établissements publics de
coopération intercommunale (syndicat mixte d’étude pour la révision du
schéma directeur de la région de Cherbourg ; syndicat mixte d’étude sur
le transport et l’incinération, avec récupération d’énergie, des déchets du
Cotentin ; syndicat mixte pour l’après grand chantier de Flamanville et de
La Hague ; entente intercommunale de Tourlaville).
En revanche à
Dunkerque
, parmi les douze syndicats présents sur
le territoire communautaire, quatre posent problème en raison de la
superposition de leurs compétences avec celles de la communauté.
Ainsi, le service d’élimination des ordures ménagères dans le
périmètre de la communauté est organisé autour de la communauté elle-
même et du SIVOM de Bourbourg-Gravelines ; la collecte des déchets
ménagers est assurée par la communauté sur le territoire de douze
communes membres correspondant à la partie Est du territoire
communautaire, tandis que sur la partie Ouest recouvrant six communes
membres de la communauté, la collecte est assurée par le SIVOM. Ce
46
C
OUR DES COMPTES
dernier assure également la collecte des déchets sur le territoire de douze
autres communes non-membres de la communauté. Quant au traitement
des déchets, il est financé principalement sur le produit de la taxe
d’enlèvement
des
ordures
ménagères
(TEOM)
recouvré
par
la
communauté et assuré par les équipements suivants : une décharge gérée
par une société privée, quatre déchetteries, un centre de tri et de
conditionnement des déchets recyclables géré par une autre société et un
centre d’incinération exploité par une troisième société.
La communauté verse des participations financières au SIVOM, au
titre à la fois des dépenses de collecte des ordures ménagères et des
dépenses d’administration générale du syndicat pour la quote-part des six
communes qui sont à la fois membres de la communauté et membres du
syndicat. Inversement, ce dernier lui verse une participation financière en
vue de lui rembourser les dépenses de traitement des déchets ménagers
collectés sur le territoire de l’ensemble des dix huit communes membres
du syndicat.
Or, les conditions de prise en charge par la communauté des
dépenses de collecte et d’administration générale du syndicat posent
problème. En effet, une délibération communautaire du 15 juin 1970 et
une convention de la même date passée entre la communauté et le
syndicat ne prévoient expressément cette prise en charge que pour la part
des dépenses syndicales imputables aux deux communes qui étaient, à
l’époque, membres à la fois du syndicat et de la communauté. Aucune
autre délibération, ni aucune autre convention ne sont venues, par la suite,
étendre la prise en charge communautaire aux quatre autres communes
qui ont adhéré à la communauté après la délibération et la convention du
15 juin 1970. De surcroît, les décomptes au vu desquels la communauté a
payé sa participation sont insuffisants, dans la mesure où ils ne précisent
le tonnage des déchets collectés par commune que pour une partie, en
sorte qu’ils ne permettent pas de vérifier la liquidation de cette
participation. Cette insuffisance a pu avoir d’importantes conséquences
financières, puisque les dépenses irrégulièrement prises en charge par la
communauté, au cours des années 1993 à 1996, se sont élevées au total à
26,2 MF (3,99 M€) dont une somme de 17,1 MF (2,61 M€) pour défaut
de pièces justificatives suffisantes et de 9,1 MF (1,39 M€) pour
insuffisance des décomptes joints aux mandats de paiement.
Si la communauté, à la suite du contrôle, a produit des décomptes
de prestations individualisées par commune, ceux-ci ne visent qu’à
régulariser la situation passée.
En revanche, le dispositif conventionnel n’a pas été modifié. Or, en
l’espèce la substitution de la communauté aux six communes membres
n’est pas de plein droit, le syndicat regroupant à la fois des communes
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
47
membres de la communauté et des communes qui lui sont extérieures.
Elle suppose la passation, conformément à l’article L. 5215-27 du CGCT,
d’une convention, pour l’ensemble des communes membres de la
communauté, entre la communauté et le syndicat.
Il est nécessaire, comme la communauté l’a indiqué, qu’elle
renégocie la convention actuelle qui ne concerne que deux des six
communes.
De même, il existait trois syndicats d’électrification intervenant
dans le périmètre communautaire, l’un, regroupant exclusivement trois
communes membres de la communauté, a été dissous en juin 1996 après
s’être arrêté de fonctionner en 1993. Un deuxième comprenant dix-huit
communes, dont cinq membres de la communauté, enregistre une activité
assez faible (0,929 MF, soit 0,14 M€, de dépenses totales en 1996) et
cumule les excédents inemployés (0,385 MF, soit 0,06 M€, en 1996).
Enfin, un troisième, qui regroupe quinze communes, dont quatre
membres de la communauté, ne connaît également qu’une faible activité
(0,43 MF, soit 0,07 M€, de dépenses totales en 1995) et cumule les
excédents inemployés (0,83 MF, soit 0,13 M€, en 1995). Au-delà de la
faible activité de ces deux derniers syndicats, le problème se pose de la
compatibilité de leur intervention dans le périmètre communautaire,
compte tenu de la délibération de la communauté, en date du 22 janvier
1971, qui étend ses compétences à l’exercice du pouvoir concédant en
matière de distribution d’énergie électrique et de l’absence de convention
déléguant l’exercice de cette compétence aux syndicats. Pour les mêmes
raisons que celles évoquées précédemment au sujet du SIVOM de
Bourbourg-Gravelines, ce type de convention paraît indispensable en
application de l’article L. 5215-27 du CGCT.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Si la diversité des situations et du degré d’intégration des
communautés urbaines justifie le maintien, d’une part, de compétences
facultatives et, d’autre part, de possibilités de délégation entre
l’établissement public et ses membres ou d’autres collectivités publiques,
encore faut-il que les règles soient respectées.
Or, l’examen de l’activité des communautés urbaines montre que
certaines d’entre elles exercent leurs compétences dans des conditions
contraires à la réglementation, soit que les transferts de compétences
restent partiels, soit qu’ils s’accompagnent de cofinancements prohibés.
Il appartient aux services de l’Etat, d’abord, de veiller, à travers le
48
C
OUR DES COMPTES
contrôle de légalité, au respect de la réglementation, et surtout de ne pas
inciter les communautés à assumer, dans des conditions contraires à la
loi, des compétences dans des domaines où, comme celui de
l’enseignement, l’Etat lui-même exerce une responsabilité particulière.
En second lieu, de nombreux transferts de compétences, en
particulier entre les communautés urbaines, d’une part, et les communes-
membres ou les syndicats intercommunaux, d’autre part, ne respectant
pas les règles de délégation ont pu être relevés. Là encore, il est
nécessaire que le contrôle de légalité s’exerce afin que les conventions
nécessaires soient conclues. Il existe en effet, en la matière, des risques
sérieux de contentieux pouvant aboutir à l’annulation des décisions.
Enfin, il est de bonne gestion de définir clairement les
responsabilités et d’éviter les financements croisés. Ces derniers, en effet,
ne permettent plus de savoir qui est responsable. Ils risquent d’entraver
le rôle d’organisateur qui appartient aux communautés urbaines et
d’affecter la cohérence des décisions.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
49
Deuxième partie
Les moyens mis en oeuvre
50
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
51
Chapitre IV
Les finances
52
C
OUR DES COMPTES
L’examen, auquel ont procédé les chambres régionales des
comptes, a porté, en premier lieu, sur les ressources financières des
communautés urbaines (I).
Mais les juridictions ont également analysé la situation financière
(II) de ces établissements de coopération intercommunale afin de dégager
les aspects propres à chacun d’entre eux, mais aussi les caractéristiques
générales.
I
Les moyens financiers des communautés
urbaines
Après un bref rappel des données générales (I-A), il est apparu
nécessaire d’examiner les tentatives de péréquation (I-B), avant
d’évoquer la taxe professionnelle unique (I-C).
A
Données générales
Le total des recettes de fonctionnement, au cours de la période
1994 à 1998, a représenté, en moyenne annuelle, une somme de
15,4 MdF
4
(2,35 Md€). La dotation globale de fonctionnement reçue de
l’Etat représentait 14,3 % de ce total et le produit des impôts et taxes
68,2 %, dont 52,6 % pour le produit des quatre contributions directes et
10,4 % pour le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Le produit des quatre contributions directes (taxe d’habitation,
taxes sur le foncier bâti et non bâti, taxe professionnelle), perçu jusqu’à
présent sous la forme d’une fiscalité additionnelle, constitue donc une
part prioritaire des recettes de fonctionnement des communautés urbaines.
Un peu plus de 55 % de ce produit des contributions provient de la taxe
professionnelle, qui conditionne ainsi, pour une large part, la capacité
d’investissement
et
la
réalisation
de
l’équilibre
financier
des
communautés urbaines.
Jusqu’à la loi du 12 juillet 1999, l’ensemble des communautés
urbaines étudiées avaient recours au régime de la fiscalité additionnelle,
notamment pour la taxe professionnelle. Ce régime fiscal visait de
surcroît à répartir les dépenses d’investissement sur le territoire
communautaire en fonction des besoins et non du seul potentiel fiscal. Il
cherchait enfin à éviter la « surenchère fiscale » exercées par les
4
Rapport 2000 de l’observatoire des finances locales.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
53
communes les plus riches, dont les taux de taxe professionnelle sont plus
attractifs pour l’implantation de nouvelles entreprises.
B
Les tentatives de péréquation : l’exemple de
Dunkerque
En cas d’insuffisance de ce processus de rééquilibrage par cette
forme d’intégration fiscale, il était prévu, en application de l’article 1648
A-I-3
ème
alinéa du code général des impôts, que les communautés
puissent, sur une base conventionnelle avec les communes membres,
constituer un fonds de péréquation de la taxe professionnelle, propre au
territoire communautaire, alimenté notamment à partir du prélèvement sur
les ressources de cette taxe perçues par les communes bénéficiant de
l’implantation sur leur territoire d’établissements exceptionnels
5
.
Les moyens financiers ainsi collectés par le fonds de péréquation
devaient permettre à la communauté de redistribuer une partie du produit
de la taxe professionnelle perçu par les communes les plus riches au
profit des communes les plus pauvres, soit par des reversements directs à
ces dernières, soit par le financement d’investissements localisés sur leur
territoire.
Ce système a montré ses insuffisances, comme en atteste le cas de
la communauté urbaine de
Dunkerque
.
Le fonds communautaire de développement (FCD) de cette
communauté urbaine a été créé par délibération communautaire du
12 novembre 1990.
Dans son exposé des motifs, cette délibération précise qu’au-delà
de la redistribution opérée sur le produit de la taxe professionnelle
provenant des établissements exceptionnels, le FCD doit « apporter un
correctif supplémentaire dans la variation de la richesse fiscale entre les
communes » et qu’à ce titre « un effort particulier sera mené en faveur
des communes les plus défavorisées ».
A la suite de la délibération du 12 novembre 1990, les conventions
relatives au FCD ont été conclues avec l’ensemble des communes
membres, à l’exception notable de la commune de Coudekerque-Branche.
Le Fonds, aux termes de ces conventions, est alimenté à la fois par
le produit de l’écrêtement des bases de taxe professionnelle des
5
Etablissements dont les bases d’imposition, divisées par le nombre d’habitants de la
commune, excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par
habitant au niveau national.
54
C
OUR DES COMPTES
établissements exceptionnels et par la progression du produit de la taxe
professionnelle lorsque cette progression est supérieure à l’inflation.
Toutefois, chacun des deux types de prélèvement n’est redistribué
qu’à hauteur de 70 %, les 30 % restants étant restitués aux communes
contributrices.
Le produit des 70 % provenant de l’écrêtement des établissements
exceptionnels est lui-même redistribué en 3 parties :
ƒ
30 % garantissent aux communes membres une dotation égale au
montant de l’allocation qui leur avait été accordée par le fonds
départemental de péréquation de la taxe professionnelle en 1989, auquel
elles ne participent plus ;
ƒ
50 % pour autofinancer les investissements du FCD ;
ƒ
20 % pour alimenter un fonds de réserve.
Quant au produit des 70 % de l’écrêtement de l’évolution du
produit de la taxe professionnelle, il est lui-même redistribué en
2 parties :
ƒ
la première vise à garantir aux communes membres une
progression du produit de leur taxe professionnelle égale à l’inflation ;
ƒ
si la redistribution au titre de la première partie dégage un
excédent, 30 % de cet excédent reviennent aux communes membres au
vue de critères qui privilégient la faiblesse de la richesse fiscale, 50 % de
l’excédent servent à autofinancer les investissements du fonds et 20 %
sont mis en réserve.
Le bilan financier des interventions du FCD est présenté dans le
tableau ci-dessous.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
55
Dépenses du fonds communautaire de développement de 1991 à 1997
(dépenses réelles en milliers de francs)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
TOTAL
I – M
ESURES
DIRECTEMENT
REDISTRIBUTRICES
1
– Maintien
FDPTP 89
2 652
(23 %)
--
5 802
(13 %
6 342
(26 %)
6 815
(17 %)
6 815
(14 %)
6 815
(10 %
35 241
(14 %)
2
– Garantie
d’évolution du
produit TP
452
(3 %)
--
7 873
(18 %)
348
(1 %)
5 897
(14 %)
10 912
(22 %)
14 691
(22 %)
40 173
(16 %)
3
– Compensation
des pertes de bases
de TP
--
7 804
(18 %)
--
--
3 171
(6 %)
365
(1 %)
11 340
(4 %)
TOTAL I
3 104
(26 %)
--
(0 %)
21 479
(49 %)
6 690
(21 %)
12 712
(31 %)
20 898
(42 %)
21 871
(33 %)
86 754
(34 %)
II – A
UTRES
MESURES
1
– Reversement
aux communes
écrêtées
2 434
(21 %)
5 568
(68 %)
8 288
(19 %)
9 558
(29 %)
10 093
(24 %)
11 971
(24 %)
20 865
(32 %)
68 777
(27 %)
2
– Subventions
d’équipement et
dépenses d’études
2 014
(17 %)
2 543
(31 %)
5 659
(13 %)
3 575
(11 %)
5 219
(13 %)
6 349
(13 %)
9 008
(14 %)
34 367
(14 %)
3
– Immobilisations
4 202
(36 %)
95
(1 %)
8 296
(19 %)
12 685
(39 %)
13 259
(32 %)
10 778
(21 %)
14 258
(21 %)
63 573
(25 %)
Sous Total des
dépenses
d’investissement
6 216
6
(53 %)
2 638
7
(32 %)
13 955
8
(32 %)
16 260
9
(50 %)
18
478
10
(45 %)
17
127
11
(34 %)
23 266
12
(35 %)
97 940
13
(39 %)
TOTAL II
8 650
(74 %)
8 206
(100 %)
22 243
(51 %)
25 818
(79 %)
28 571
(69 %)
29 098
(58 %)
44 131
(67 %)
166 717
(66 %)
TOTAL
GÉNÉRAL
11 754
(100 %)
8 206
(100 %)
43 722
(100 %)
32 508
(100 %)
41 283
(100 %)
49 996
(100 %)
66 002
(100 %)
253 471
(100 %)
6
1991 : dont
525
financés par des dotations, subventions ou
participations reçues
7
1992 : dont
967
«
«
«
«
«
«
«
8
1993 : dont
6 483
«
«
«
«
«
«
«
9
1994 : dont
3 522
«
«
«
«
«
«
«
10
1995 : dont
1 966
«
«
«
«
«
«
«
11
1996 : dont
2 186
«
«
«
«
«
«
«
12
1997 : dont
16 600
«
«
«
«
«
«
«
13
Total =
32 249
«
«
«
«
«
«
«
soit
33 % du total des dépenses d’investissement,
67 % de ces dépenses étant autofinancées.
56
C
OUR DES COMPTES
Les sommes en cause sont donc élevées, puisqu’elles ont
représenté plus de 253 MF (38,57 M€) pendant les sept années examinées
et
ont
connu
une
croissance
notable,
pour
atteindre
plus
de
66 MF (10,06 M€) en 1997.
Mais ce dispositif est loin d’avoir atteint l’objectif recherché
comme le montre le tableau suivant qui fait ressortir une relation
insuffisamment marquée et parfois inverse entre le potentiel fiscal des
communes adhérentes et la redistribution financière opérée par le fonds.
(sommes en milliers de francs de 1991 à 1997, sauf bases d’imposition en francs)
Communes membres
de la communauté
urbaine de Dunkerque
par ordre décroissant
de richesse fiscale
Bases
totales
d’imposi-
tion en
francs par
habitant
(1997)
Sommes
reçues du
fonds de
1991 à 1997
(A)
Sommes
versées au
fonds de
1991 à 1997
(B)
Sommes
nettes
reçues du
fonds de
1991 à 1997
C = (A - B)
Dépenses
d’investis-
sement
localisées
dans les
communes
de 1991 à
1997
14
(D)
Effet
redistributif
du fonds de
1991 à 1997
E = (C + D)
1 – Gravelines
130 200
3 107,7
2 282,2
+
825,5
600
+
1 425,5
2 – Loon-Plage
89 034
9 289,9
30 966,3
-
21 676,4
--
-
21 676,4
3 – Grande-Synthe
67 986
56 697,8
219 246,8
- 162 549,0
4 400
- 158 149,0
4 – Leffrinckoucke
35 988
3 112,9
9 489,0
-
6 376,1
4 100
-
2 276,1
5 – Craywick
32 267
707,1
373,2
+
333,9
2 200
+
2 533,9
6 – Dunkerque
32 120
44 814,0
346,6
+
44 467,4
15
62 700
+ 107 167,4
7 – Bourbourg
16 720
2 292,3
357,2
+
1 935,1
900
+
2 835,1
8 – Coudekerque-
Village
11 905
584,3
203,2
+
381,1
200
+
585,1
9 – Tétéghem
11 658
1 879,4
1 004,9
+
874,5
3 100
+
3 974,5
10 – Bray-Dunes
11 354
1 828,5
332,1
+
1 496,4
2 200
+
3 696,4
11 – Coudekerque-
Branche
16
10 338
--
--
--
--
--
12 – Armbouts-
Cappel
9 269
1 430,2
373,8
+
1 056,4
400
+
1 456,4
13 – St Pol-sur-Mer
9 087
10 914,0
1 206,2
+
9 707,8
700
+
10 407,8
14 – Fort-Mardyck
8 637
3 322,3
1 227,4
+
2 094,9
800
+
2 894,9
15 – Cappelle-la-
Grande
7 758
9 938,2
195,6
+
9 742,6
--
+
9 742,6
16 – St Georges sur
l’Aa
6 944
67,2
54,1
+
13,1
200
+
213,1
17 – Grand-Fort-
Philippe
5 386
4 374,1
17,5
+
4 356,6
800
+
5 156,6
18 – Zuydcoote
5 372
973,6
4,7
+
968,9
400
+
1 368,9
TOTAL
155 333,5
267 680,8
- 112 347,3
83 700
-
28 647,3
En effet, les 17 communes adhérentes du FCD peuvent être
classées en trois catégories, du point de vue de leur richesse fiscale :
14
Dépenses réelles d’investissement, hors financements extérieurs (Etat - Région -
FEDER).
15
Dépenses localisées à Dunkerque ou dans l’agglomération dunkerquoise.
16
Non adhérente au fonds.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
57
- les six communes riches dont les bases totales d’imposition en
francs par habitant sont supérieures à 30 000 F (4 573,47 €) ;
- les quatre communes intermédiaires dont les bases totales
d’imposition en francs par habitant sont comprises entre 10 000 F
(1 524,49 €) et 16 000 F (2 439,18 €);
- les sept communes pauvres dont les bases totales d’imposition en
francs par habitant sont inférieures à 10 000 F (1 524,49 €).
Sur le fondement de cette distinction, le tableau précédent fait
apparaître trois constatations :
- en premier lieu, 75,8 % des redistributions directes du fonds ont
bénéficié
aux
communes
riches,
4,2 %
aux
communes
intermédiaires et 20 % seulement aux communes pauvres ;
- en deuxième lieu, 88,4 % des dépenses d’investissement du fonds
ont été localisées dans les communes riches, 7,6 % dans les
communes intermédiaires et 4 % seulement dans les communes
pauvres ;
- enfin, du point de vue de la redistribution globale nette opérée
financièrement par le fonds, la ville de Dunkerque a bénéficié
d’une somme globale de 107,2 MF (16,34 M€), plus de deux fois
et
demie
supérieure
à
celle
reçue
par
les
communes
intermédiaires et les communes pauvres (42,3 MF, soit 6,45 M€),
alors que sa population n’est supérieure que de 6 % au total de la
population de ces communes.
Cinq explications peuvent être données au caractère non
redistributif du fonds :
1 -
Alors que la ville de Gravelines est de très loin la commune la
plus riche de la communauté avec un total de bases d’imposition par
habitant en 1997, soit plus de onze fois supérieur à la valeur médiane des
communes membres de la communauté urbaine de Dunkerque, elle a,
entre 1991 et 1997, reçu du fonds une somme nette de 825 500 F
(125 846,66 €) et un financement total de 1 425 500 F (217 316,07 €) si
on y ajoute les investissements du fonds localisés sur son territoire. Cette
absence de participation de la ville de Gravelines à la solidarité fiscale
entre les communes adhérentes du FCD résulte d’un amendement
introduit par l’article 85 de la loi de finances de 1990 à l’article 1648A du
code général des impôts (CGI), sous la forme d’un paragraphe I bis
disposant que : « Pour les établissements produisant de l’énergie ou
traitant des combustibles, toute unité de production ou de traitement est
considérée comme un établissement pour l’application du paragraphe I
(écrêtement
des
établissement
exceptionnels) ».
Cet
amendement
58
C
OUR DES COMPTES
introduit dans le CGI en décembre 1989, un an avant la création du FCD,
a conduit la ville de Gravelines, pendant les sept premières années
d’existence du fonds, de 1991 à 1997 inclus, à ne pas participer au
financement de la principale ressource du fonds constituée par
l’écrêtement de la taxe professionnelle des établissements exceptionnels.
2 -
A l’opposé, l’absence d’adhésion au fonds de la commune de
Coudekerque-Branche, pour des questions d’opportunité, alors que cette
commune est, à la fois, une des plus peuplées mais aussi une des plus
pauvres de la communauté, a limité d’emblée l’effet potentiel de
redistribution du fonds.
3 -
La conception même des mécanismes de redistribution du FCD
a été mal adaptée à la réalisation de son objectif central : mettre en oeuvre
une meilleure répartition du produit de la taxe professionnelle. En dehors
du fait que, de 1991 à 1997, les investissements autofinancés par le fonds
se sont localisés en majorité dans les communes les plus riches, près de
76 % des reversements directs du fonds ont été opérés en faveur des
communes les plus riches. Cet effet anti-redistributif résulte du fait que
les reversements aux communes écrêtées au titre des établissements
exceptionnels ont représenté 44,3 % du total des reversements directs du
fonds, alors que les reversements ayant le caractère le plus redistributif au
regard du produit supplémentaire de taxe professionnelle collecté depuis
la création du fonds, au titre de la garantie d’évolution de ce produit,
n’ont représenté que 26,2 % du total des reversements directs. A cet
égard, les mécanismes initiaux du FCD ne sont pas parvenus à compenser
les pertes de bases de taxe professionnelle générées en 1991 et 1992 par
des opérations de « lease-back » réalisées par trois gros établissements et
les effets de la baisse d’évolution des bases de taxe professionnelle à
partir de 1993. En vue d’essayer de parer à ces insuffisances, la
communauté a modifié à trois reprises les règles de fonctionnement du
FCD. Les deux premières séries de modifications, essentiellement
techniques, opérées par délibérations des 29 juin 1992 et 1993, ne sont
pas parvenues à infléchir réellement la situation. La dernière série de
modifications, introduite par délibération du 18 juin 1998, est plus
ambitieuse dans la mesure où, par exemple, elle consiste en la
suppression des fonds de réserve du FCD et en l’attribution d’un concours
financier exceptionnel d’un montant total de 5,125 MF (0,78 M€) aux
communes membres parmi les moins favorisées. Il est à relever que le
dispositif initial avait donné lieu, à partir de 1990, à la conclusion d’une
convention avec chaque commune membre. Par contre, bien qu’elle en
donne l’autorisation au président de la communauté, aucune des trois
délibérations précitées n’a donné lieu à passation d’un avenant à la
convention initiale avec chaque commune-membre. Aucune d’entres elles
n’a donc été appelée à délibérer pour ce faire et on peut s’interroger sur la
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
59
légalité des modifications introduites. Par ailleurs, un fonds de solidarité
en faveur des petites communes membres de la communauté (moins de
5 000 habitants) ou de celles dont le potentiel fiscal par habitant est
inférieur à 1 000 F (152,45 €), a été institué, hors fonds communautaire
de développement, par délibération du 5 décembre 1996. Il est également
permis de s’interroger sur la légalité de ce dernier fonds qui ne paraît se
rattacher à aucun dispositif légal de péréquation des richesses fiscales
entre communes membres d’une même communauté urbaine.
4 -
Dès 1991, c’est-à-dire assez rapidement après la création du
FCD, neuf communes adhérentes au fonds parmi les plus riches et les
plus élevées de la communauté, ont instauré des régimes d’exonération
totale de la taxe professionnelle consentis aux entreprises sur une période
de 2 ans ou 5 ans. Ces décisions ne sont pas cohérentes avec celle de faire
jouer au FCD un rôle de meilleure répartition du produit de la taxe
professionnelle, car elles ont privé le fonds d’une partie de ses ressources
potentielles. Certaines communes ont pu invoquer les précédents existant
en matière d’exonération de taxe professionnelle pour prendre, à leur
tour, la même décision. Ainsi, le maire de la commune de Tétéghem a-t-il
motivé de la façon suivante son projet de délibération soumis au conseil
municipal le 27 juin 1994 : « En 1993, afin d’assurer l’évolution des
ressources du FCD, la communauté urbaine de Dunkerque
avait souhaité
que les communes signataires ne pratiquent plus les exonérations en
faveur des entreprises
....
Toutefois, toutes les communes du périmètre
communautaire n’ont pas suivi cette règle et ont préféré rester plus
attractives pour les entreprises. Aussi, tant que le régime ne sera pas
unifié en ce domaine, je vous propose de rétablir l’exonération de taxe
professionnelle (TP) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB) ».
5 -
Enfin, l’importance des fonds mis en réserve (fonds de
roulement égal à 46,1 MF (7,03 M€) à fin 1997) a affaibli la capacité
redistributive du FCD.
Au terme de la période 1991-1997, après ses sept premières années
de fonctionnement, le FCD n’a pas atteint son objectif de réduction des
disparités de richesse et de pression fiscales entre les communes
adhérentes.
Le tableau ci-dessous ne fait ressortir aucune véritable atténuation
des disparités de pression fiscale entre les communes les plus riches et les
communes les plus pauvres.
60
C
OUR DES COMPTES
Évolution comparative des coefficients de mobilisation du potentiel fiscal
(CMPF) des communes les plus riches et des communes les plus pauvres,
à l’intérieur du périmètre de la communauté urbaine de Dunkerque,
de 1989 à 1997
CMPF de la commune
CMPF de la commune
et de la communauté
1989
1997
Augmen
-tation
1989 à
1997
1989
1997
Augmen-
tation
1989 à
1997
Communes les plus riches
1 – Gravelines
0,95
1,09
+ 0,14
1,35
1,56
+ 0,21
2 - Loon-Plage
0,92
0,98
+ 0,06
1,33
1,45
+ 0,12
3 – Grande-Synthe
1,25
1,09
- 0,16
1,72
1,56
- 0,16
4 – Leffrinckoucke
0,99
0,93
- 0,06
1,43
1,42
- 0,01
5 – Dunkerque
1,05
1,24
+ 0,19
1,56
1,74
+ 0,18
Communes les plus
pauvres
1 - St-Pol-sur-Mer
1,45
1,50
+ 0,05
1,94
2,05
+ 0,11
2 - Fort-Mardyck
0,67
0,89
+ 0,22
1,08
1,43
+ 0,35
3 – Cappelle-la-Grande
1,65
1,42
- 0,23
2,07
1,98
- 0,09
4 - Grand-Fort-Philippe
1,32
1,18
- 0,14
1,81
1,77
- 0,04
(1) Parmi les communes les plus importantes de la communauté et par ordre de richesse fiscale.
Le contribuable communautaire continue à supporter une fiscalité
directe en général beaucoup plus élevée dans les communes les plus
pauvres de la communauté que dans les communes les plus riches.
En vue sans doute de relancer l’action de péréquation du produit de
la taxe professionnelle sur son territoire et de corriger ainsi l’absence de
redistribution réelle de ce produit par le FCD, la communauté a décidé
d’instituer, par délibération du 18 juin 1998, une taxe professionnelle de
zone. Toutefois, le territoire couvert par ce nouveau régime ne
représentera que 8,84 % du total du territoire communautaire, de sorte
que l’amélioration de la péréquation risque de devenir très complexe pour
un résultat peu assuré, compte tenu de la coexistence, pour les communes
membres de la communauté, de 4 régimes de taxe professionnelle : la TP
propre aux communes, la TP additionnelle perçue par la communauté, les
écrêtements et redistributions de TP opérés entre la communauté et les
communes adhérentes du FCD, la TP de zone propre à la communauté sur
une partie du territoire des communes membres de celle-ci.
Après plusieurs modifications intervenues depuis 1990 du
dispositif de péréquation fiscale, la communauté urbaine a adopté la taxe
professionnelle unique d’agglomération à compter du 1
er
janvier 2000.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
61
C
La taxe professionnelle unique
L’article 81 de la loi du 12 juillet 1999 dispose que, pour les
communautés urbaines préexistantes, l’application du régime de la taxe
professionnelle unique est de plein droit à compter du 1
er
juillet 2002, sauf
délibération contraire de la moitié au moins des conseils municipaux des
communes membres. Toutefois, en cas de délibération contraire des
conseils municipaux, le conseil d’une communauté peut, à la majorité
simple de ses membres, décider de percevoir la taxe professionnelle
unique au niveau communautaire.
Ainsi, la possibilité de recours à un régime conventionnel de
péréquation du produit de la taxe professionnelle devrait-elle être
supprimée, à compter du 1
er
janvier 2002, pour l’ensemble des
communautés urbaines, à l’exception des communautés existant à la date
de publication de la loi du 12 juillet 1999 qui n’obtiendraient pas de leur
conseil l’autorisation d’appliquer le régime de la taxe professionnelle
unique.
II
L’analyse de la situation financière des
communautés urbaines de 1993 à 1998
Avertissement
Les ratios ou les pourcentages utilisés ont été calculés sur des
budgets
consolidés
(budget
principal
+
budgets
annexes),
plus
représentatifs de la structure financière propre aux communautés urbaines.
Les comparaisons portant sur certains de ces indicateurs sont extraites
d’un document réalisé pour les journées communautaires de 1997.
La raison d’être des communautés urbaines, forme la plus
développée de l’intercommunalité, est de contribuer à équiper et
aménager l’agglomération en prenant en charge la réalisation des plus
gros projets d’investissement dont la taille excède les capacités
techniques et financières des communes membres.
L’un des objectifs principaux de leur gestion financière doit donc
consister à préserver leur capacité d’investissement par la maîtrise de
leurs dépenses de fonctionnement. Cette dernière permet de dégager les
marges d’autofinancement nécessaires et pour un niveau d’investissement
fixé, de contenir la pression fiscale et le recours à l’endettement.
62
C
OUR DES COMPTES
L’analyse de la situation financière des communautés urbaines a
donc pour objet l’examen des conditions dans lesquelles ont évolué leurs
marges de manoeuvre financières face à la nécessité d’assurer des
dépenses d’investissement importantes qui constitue l’essence de leur
constitution et de leur développement.
A
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Lyon de 1993 à 1998
Après avoir atteint un pic en 1994 avec un montant de 3,149 MdF
(0,48 Md€), les dépenses réelles d’investissement (hors remboursement
du capital des emprunts) n’ont cessé de décroître par la suite, jusqu’en
1997 où elles se sont élevées à 1,264 MdF (0,19 Md€). En 1998, en
raison notamment de la reprise par la communauté de la concession du
boulevard périphérique au nord de Lyon, les dépenses d’investissement
sont remontées à 2,788 MdF (0,43 Md€).
En moyenne annuelle, sur la période 1993 à 1998, ces dépenses ont
représenté une somme de 2 057 F (313,59 €) par habitant. Cette moyenne
est proche de la moyenne pondérée des huit communautés étudiées qui
s’élève à 2 038 F (310,69 €).
Toutefois, de 1993 à 1997, la part des dépenses d’investissement
dans les dépenses totales a baissé passant de 47 % à 27,4 % avant de
remonter à 44,5 % en 1998.
Cette évolution traduit un alourdissement des dépenses de
fonctionnement, non seulement au regard des dépenses d’investissement,
mais aussi en comparaison de l’évolution des recettes réelles de
fonctionnement. Ces dernières ont en effet progressé à un rythme moyen
annuel de 3,9 % sur la période 1993 à 1998 contre 4,4 % pour les
dépenses réelles de fonctionnement. Les dépenses de personnel ont
contribué à cette croissance puisque leur part dans le total des dépenses
de fonctionnement est restée stable à 34,2 % de 1993 à 1998.
Ces tendances ont conduit à une diminution du taux d’épargne
brute qui est passé de 25,3 % à 23,9 % du total des recettes réelles de
fonctionnement.
La communauté n’est donc pas parvenue à maintenir son taux
d’autofinancement
malgré
la
progression
notamment
des
bases
d’imposition des quatre contributions directes (3,5 % en moyenne
annuelle).
Toutefois, la progression limitée de ses taux d’imposition (+ 0,2 %
de moyenne annuelle) explique que la pression fiscale communautaire
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
63
demeure à un niveau relativement modéré. En 1997, le coefficient de
mobilisation fiscale propre à la communauté s’élevait à 0,91 et, pour la
même année, une comparaison opérée sur la base des taux d’imposition
cumulés des trois principales contributions directes (taux de la
communauté + taux de la ville-centre + taux du département + taux de la
région) faisait ressortir que la pression fiscale globale de la communauté
urbaine de Lyon était la moins forte parmi les cinq communautés les plus
peuplées, avec un taux cumulé de 24,56 % pour la taxe d’habitation,
20,97 % pour le foncier bâti et 25,33 % pour la taxe professionnelle.
Cette modération résulte, pour une bonne part, de l’importance du
potentiel fiscal qui, en 1997, s’élevait à 2 181 F (332,49 €) par habitant,
soit un niveau supérieur de 16 % à la moyenne des onze communautés
urbaines.
Cette importance du potentiel fiscal et la forte décroissance des
dépenses d’investissement de 1995 à 1997 ont permis de limiter le niveau
d’endettement de la communauté. Son encours de dette d’emprunt
représentait en effet 4 170 F (635,71 €) par habitant au 1
er
janvier 1997
contre 6 996 F (1 066,53 €) pour la moyenne des communautés urbaines.
Si ce niveau reste relativement modéré, par contre la hausse du ratio de
désendettement, rapportant l’encours de dette à l’autofinancement brut,
de 4,4 à 6,6 ans de 1993 à 1998, traduit une certaine réduction des marges
de manoeuvre financières de la communauté face à la remontée des
dépenses d’investissement amorcée en 1998.
B
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Lille de 1993 à 1997
Les dépenses d’investissement consolidées de la communauté se
sont stabilisées autour de 2,5 MdF (0,38 Md€) de 1993 à 1995, puis ont
eu tendance à baisser en 1996 avec 2,2 MdF (0,34 Md€) et en 1997 avec
2,1 MdF (0,32 Md€), étant toutefois observé qu’en moyenne annuelle, sur
la période 1993 à 1997, elles ont représenté une somme de
2 253 F (343,47 €) par habitant, situant la communauté 10 % au-dessus de
la moyenne pondérée des huit communautés urbaines étudiées.
Toutefois, la part des dépenses d’investissement dans les dépenses
totales a diminué, sur la même période, de 47,1 % à 37,8 %, en raison de
la croissance de la part des dépenses de fonctionnement.
Les recettes réelles de fonctionnement ont progressé au rythme
moyen annuel de 6,23 %, plus rapide encore que celui des dépenses
réelles de fonctionnement qui a été de 5,19 %.
64
C
OUR DES COMPTES
Dans la croissance de ces dépenses, celles de personnel ont vu leur
part régresser en passant de 20 % à 18 % du total de 1993 à 1997.
En raison de la très vive augmentation de ses recettes de
fonctionnement, la communauté est parvenue à faire progresser son taux
d’épargne brute de 24 à 27 %.
Ce résultat a pu être acquis notamment au moyen d’une très forte
augmentation du produit des contributions directes qui s’est chiffrée à
7,2 % en moyenne annuelle, dont 4,1 % imputable à la progression des
bases et 3,1 % imputable à celle des taux d’imposition.
Cette hausse des taux d’imposition place la communauté à un
niveau élevé de pression fiscale. Si son coefficient propre de mobilisation
du potentiel fiscal n’est que de 1,01 en 1997, le taux d’imposition cumulé
pour le contribuable de la ville-centre la place, à la même date, en tête des
cinq communautés urbaines démographiquement les plus importantes
pour la taxe d’habitation avec 45,5 %, en seconde position pour le foncier
bâti avec 32,62 % et en troisième pour la taxe professionnelle avec
31,12 %.
Ce niveau élevé de la pression fiscale résulte, pour une bonne part,
de
la
relative
faiblesse
du
potentiel
fiscal
qui
se
chiffre
à
1 460 F (222,58 €) par habitant. Ce montant, inférieur de 22,3 % à la
moyenne des onze communautés urbaines, résulte des faibles valeurs des
bases d’imposition pour les taxes d’habitation et de foncier bâti.
La marge de manoeuvre fiscale extrêmement faible et la
progression du niveau de l’endettement ont pesé sur les capacités
d’investissement de la communauté.
L’encours de dette d’emprunt est passé de 8 019 F (1 222,49 €) par
habitant au 1
er
janvier 1993 à 10 826 F (1 650,41 €) au 1
er
janvier 1997,
soit un niveau supérieur de 54,7 % à la moyenne des communautés
urbaines en 1997. Le ratio de désendettement est resté à un niveau élevé
en passant de 9,5 à 9 ans de 1993 à 1997.
Ces évolutions négatives des marges de manoeuvre en matière de
fiscalité et d’endettement expliquent sans aucun doute la stagnation du
volume des dépenses d’investissement de la communauté de 1993 à 1995
et la diminution qui s’est produite à partir de 1996.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
65
C
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Bordeaux de 1993 à 1997
Au cours de cette période, les dépenses d’investissement ont
enregistré un recul important en passant de 1,2 MF (0,18 M€) en 1993 à
0,657 MdF (0,10 Md€) en 1997.
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
1 518 F (231,42 €) par habitant, qui situait la communauté à un niveau de
25,5 % inférieur à la moyenne pondérée des huit communautés étudiées.
Sur la même période, la part des dépenses d’investissement dans
les dépenses totales est passée de 38,6 % en 1993 à 23,4 % en 1997.
La progression des dépenses réelles de fonctionnement a été
légèrement inférieure à celle des recettes réelles de fonctionnement avec
un rythme moyen annuel de 3 % contre 3,3 %, entraînant une légère
croissance du taux d’épargne brute de 35,3 % en 1993 à 36,2 % en 1997.
Les frais de personnel ont renforcé la croissance des dépenses de
fonctionnement puisque leur part est passée de 26,6 % du total de ces
dernières en 1993 à 30,1 % en 1997.
Le maintien à un niveau relativement élevé du taux d’épargne
brute résulte de l’augmentation assez rapide du produit des contributions
directes à un rythme moyen annuel de 4,7 % dont 3,4 % pour les bases
d’imposition et 1,3 % pour les taux d’imposition.
En 1997, la communauté atteignait ainsi un niveau de pression
fiscale très élevé. Son coefficient propre de mobilisation du potentiel
fiscal s’élevait, en effet, à 1,29 et le taux d’imposition cumulé du
contribuable de la ville-centre la plaçait au premier rang des cinq
communautés les plus peuplées pour le foncier bâti avec 36,06 % et pour
la taxe professionnelle avec 38,32 %, et au second rang pour la taxe
d’habitation avec 29,01 %.
Ce niveau de pression fiscale est d’autant plus notable que le
potentiel fiscal de la communauté est relativement important puisqu’il
atteint 1 957 F (298,34 €) par habitant en 1997, soit un niveau supérieur
de 4,2 % à la moyenne des onze communautés urbaines.
La marge de manoeuvre fiscale extrêmement faible explique pour
une part notable la forte décroissance des dépenses d’investissement,
presque divisées par deux de 1993 à 1997.
Cette rapide inflexion a permis une diminution sensible du niveau
d’endettement de la communauté. Son encours de dette d’emprunt est en
effet passé de 7 667 F (1 168,83 €) par habitant au 1
er
janvier 1993 à
66
C
OUR DES COMPTES
5 741 F (875,21 €) au 1
er
janvier 1997, soit un niveau inférieur de 18 % à
la moyenne des communautés, et son ratio de désendettement a baissé de
4 à 3 ans de 1993 à 1997.
Cependant, les perspectives d’avenir se caractérisent par :
- un endettement ne pouvant qu’augmenter dans l’avenir compte
tenu des investissements importants que la communauté devra
réaliser (notamment le tramway pour 5,5 MdF (0,84 Md€) de
1999 à 2006) ;
- une marge de manoeuvre réduite au niveau fiscal, compte tenu de
la pression existante, sauf à développer une politique permettant
d’attirer des activités importantes ;
- une diminution difficile des déficits chroniques de certains
services ;
- une nécessité de limiter les dépenses courantes ce qui pourrait
rendre possible la mise en place d’une nouvelle organisation au
sein de la communauté urbaine et celle d’outils de planification,
de suivi et d’évaluation.
D
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Strasbourg de 1993 à 1997
En 1997, le niveau des dépenses d’investissement de la
communauté avec 520 MF (79,27 M€) est revenu en deçà du niveau
atteint en 1993 avec 552 MF (84,15 M€), après avoir franchi un pic en
1996 avec un montant de 2,4 MdF (0,37 Md€) explicable par la
construction de la première ligne de tramway.
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
2 650 F (403,99 €), par habitant, soit un niveau de 30 % plus élevé que la
moyenne pondérée des huit communautés étudiées.
De 1993 à 1997, la part des dépenses d’investissement dans les
dépenses totales a encore baissé de 26,8 %, niveau déjà très faible, à
22,5 %.
L’importance de la part des dépenses de fonctionnement s’explique
par les caractéristiques de gestion de la communauté, notamment la
gestion du personnel qui intègre financièrement le personnel de la ville de
Strasbourg. Il en résulte que les dépenses globales de personnel
supportées par la communauté représentent, en 1997, 32,9 % du total des
dépenses de fonctionnement. Cette part a légèrement diminué puisqu’elle
représentait 33,4 % en 1993. Globalement, les dépenses réelles de
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
67
fonctionnement ont progressé moins vite que les recettes réelles de
fonctionnement, de 4,2 par an contre 5,9 %.
La vive progression des recettes de fonctionnement a permis de
porter le taux d’épargne brute de 13,5 % en 1993 à 20,5 % en 1997.
Cette progression rapide est imputable, pour une bonne part, à la
croissance du produit des contributions directes qui a atteint un rythme
moyen annuel de 7,8 %, dont 4,4 % pour les bases d’imposition et 3,3 %
pour les taux d’imposition.
Malgré la forte augmentation des taux d’imposition de 1993 à
1997, la communauté reste, en 1997, à un niveau de pression fiscale
relativement modéré. En effet, son coefficient propre de mobilisation du
potentiel fiscal s’élevait, à cette date, à 0,9 et le taux d’imposition cumulé
du contribuable de la ville-centre la plaçait, selon un ordre croissant, au
troisième rang des cinq communautés urbaines les plus peuplées pour la
taxe d’habitation avec un taux de 29,01 % et au deuxième rang pour le
foncier bâti et la taxe professionnelle avec un taux respectivement de
24,97 % et de 27,26 %.
Cette relative modération de la pression fiscale a été rendue
possible, notamment, par l’importance du potentiel fiscal qui atteint
2 165 F (330,05 €) par habitant en 1997, soit un niveau supérieur de plus
de 10 % à la moyenne des onze communautés urbaines.
L’endettement de la communauté est stabilisé à un niveau faible
puisque l’encours d’emprunt par habitant s’élève à 1 774 F (270,44 €) au
1
er
janvier 1993 contre 1 865 F (284,32 €) au 1
er
janvier 1997, soit un
niveau 3,8 fois plus faible que la moyenne des communautés, et que le
ratio de désendettement a baissé de 2,67 à 1,74 ans de 1993 à 1997.
Ces marges de manoeuvre relativement élevées en matière fiscale
et très importantes en matière d’emprunt devraient permettre à la
communauté
de
mobiliser
sa
capacité
d’investissement,
en
vue
notamment de faire face aux dépenses de construction de la deuxième
ligne de tramway et à celles qui résulteront d’importants programmes en
matière de voirie.
68
C
OUR DES COMPTES
E
L’évolution de la situation financière du district et
de la communauté urbaine de Nancy de 1994 à 1998
17
Au cours de la période, les dépenses d’investissement de la
communauté sont restées sous le niveau atteint en 1994 avec
528 MF (80,49 M€), pour afficher un montant de 450 MF (68,60 M€) en
1998. En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
1 786 F (272,27 €) par habitant, soit un niveau de 12,4 % plus faible que
la moyenne pondérée des huit communautés étudiées. De 1994 à 1998, la
part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales a baissé de
40,70 % à 31,5 %.
La croissance des dépenses réelles de fonctionnement, légèrement
plus rapide que celle des recettes réelles de fonctionnement, avec un
rythme moyen annuel de 6,2 % contre 6,1 %, a été accélérée par les
dépenses de personnel dont la part dans le total des dépenses de
fonctionnement est passée de 18,9 % en 1994 à 20,7 % en 1998.
Sur cette période, le taux d’épargne brute, assez faible en 1994
avec 22,6 %, a baissé légèrement à 22,4 % en 1998.
La communauté n’a pas accru la mobilisation de son potentiel
fiscal pour améliorer son taux d’autofinancement.
De 1994 à 1998, le produit des contributions directes a crû de
4,6 % en moyenne annuelle, dont 3,5 % pour les bases d’imposition et
1,1 % pour les taux d’imposition.
En 1997, le coefficient propre de mobilisation du potentiel fiscal
de la communauté s’établissait ainsi à 0,79 et le taux d’imposition cumulé
du contribuable de la ville-centre la plaçait en avant-dernière position des
cinq communautés urbaines les plus peuplées, pour la taxe d’habitation,
avec un taux de 26,23 % en troisième position pour le foncier bâti avec un
taux de 28,76 %, mais en deuxième position pour la taxe professionnelle
avec un taux de 32,13 %.
La relative modération de la pression fiscale propre à la
communauté résulte, pour une part, du niveau de son potentiel fiscal, égal
à 1 845 F (281,27 €) par habitant en 1997, soit un niveau très proche de la
moyenne des onze communautés urbaines égale à 1 878 F (286,30 €).
Par contre, le niveau d’endettement de la communauté la place
dans une position relative légèrement moins favorable. Au 1
er
janvier
17
Pour la facilité de l’exposé, l’établissement sera désigné sous l’appellation unique
de communauté, le district s’étant transformé en communauté à compter du
31 décembre 1995.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
69
1994, son encours de dette d’emprunt par habitant se situait, en effet, à
7 761 F (1 183,16 €) F par habitant et il s’élevait à 7 600 F (1 158,61 €)
au 1
er
janvier 1998, soit un niveau de 8,6 % supérieur à la moyenne des
communautés urbaines. Son ratio de désendettement n’apparaît pas non
plus très favorable, en raison de l’importance du « stock » de dette
d’emprunt et de la relative faiblesse de la marge d’autofinancement brut,
avec une valeur de 11 ans en 1994 et de 9,5 ans en 1998.
En raison de l’absence de marge de manoeuvre en matière
d’emprunt et de la faiblesse de cette marge en matière fiscale résultant de
l’importance du taux cumulé de taxe professionnelle, la communauté ne
pourra se doter d’une forte capacité d’investissement qu’en restaurant sa
capacité d’autofinancement par une plus grande maîtrise de la progression
de ses dépenses de fonctionnement.
F
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Dunkerque de 1993 à 1997
Après avoir franchi un pic avec 289,6 MF (44,15 M€) en 1995, les
dépenses d’investissement sont redescendues à 212,2 MF (32,35 M€) en
1997.
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
2 143 F (326,70 €) par habitant, proche de la moyenne pondérée des huit
communautés étudiées, égale à 2 038 F (310,69 €).
De 1993 à 1997, la part des dépenses réelles d’investissement dans
les dépenses réelles totales a baissé de 30,4 % à 23,9 %.
Sur cette période, les dépenses réelles de fonctionnement ont
progressé à un rythme rapide de 5,6 % en moyenne annuelle. La part
élevée de ces dépenses dans les dépenses totales résulte notamment des
charges de personnel qui représentent 45 % du total des dépenses de
fonctionnement en 1997.
Le rythme important de progression de ces dernières a été dépassé
par celui des recettes réelles de fonctionnement qui s’est élevé à 6,1 % en
moyenne annuelle. Ainsi, la communauté a-t-elle pu relever son taux
d’épargne brute qui est passé de 21,5 % en 1993 à 23,1 % en 1997.
La progression importante des recettes de fonctionnement
s’explique notamment par la croissance rapide du produit des
contributions directes au rythme moyen annuel de 7,8 %, dont 6,5 % pour
les bases d’imposition et 1,5 % pour les taux.
70
C
OUR DES COMPTES
En 1997, la communauté atteignait un niveau de pression fiscale
relativement élevé. Si son coefficient propre de mobilisation du potentiel
fiscal ne s’élevait qu’à 0,92, le taux cumulé d’imposition du contribuable
de la ville-centre atteignait 38,47 % pour la taxe d’habitation, 33,22 %
pour la taxe professionnelle et 36,67 % pour le foncier bâti.
Ce niveau de pression fiscale a dû être imposé par la communauté,
malgré l’importance de son potentiel fiscal, supérieur de plus de 40 % à la
moyenne des onze communautés urbaines avec 2 684 F (409,17 €) par
habitant,
en
raison
de
la
charge
importante
des
dépenses
de
fonctionnement.
Par
contre,
le
volume
relativement
faible
des
dépenses
d’investissement, encore en baisse en 1996 et 1997, a permis de contenir
le niveau de l’endettement puisque l’encours de la dette d’emprunt de la
communauté représente une somme de 6 854 F (1 044,89 €) par habitant
au 1
er
janvier 1997, légèrement plus faible que la moyenne des
communautés avec 6 996 F (1 066,53 €) par habitant, et que son ratio de
désendettement est passé de 9 à 7 ans de 1993 à 1997.
La restauration d’une plus forte capacité d’investissement de la
communauté
dépend
ainsi
d’un
relèvement
de
sa
capacité
d’autofinancement.
G
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Cherbourg de 1993 à 1997
Depuis
1994,
le
total
des
dépenses
d’investissement
a
régulièrement baissé pour passer de 171,2 MF (26,10 M€) à 107,7 MF
(16,42 M€).
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une valeur de
1 457 F (222,12 €) par habitant, soit un niveau inférieur de 28,5 % à la
moyenne pondérée des huit communautés étudiées.
De 1993 à 1997, la part des dépenses d’investissement dans les
dépenses totales est passée de 41,7 % à 30,6 %.
La part importante des dépenses de fonctionnement s’explique, en
partie, par les charges de personnel qui en représentent 39,1 % en 1997.
De 1993 à 1997, les dépenses réelles de fonctionnement ont crû à
un rythme moyen annuel de 4,5 %, contre 3,7 % pour les recettes réelles
de fonctionnement, ce qui a conduit à une baisse du taux d’épargne brute
de 27,7 % en 1993 à 25,6 % en 1997.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
71
La
progression
relativement
modérée
des
recettes
de
fonctionnement résulte notamment d’une augmentation assez faible du
produit des contributions directes au rythme moyen annuel de 2,9 %, dont
2,2 % pour les bases d’imposition, 1,7 % pour les taux de la taxe
d’habitation et du foncier bâti et - 0,2 % pour le taux de taxe
professionnelle.
La communauté a ainsi contenu son niveau de pression fiscale. Son
coefficient propre de mobilisation du potentiel fiscal atteint 0,92 en 1997.
Ce résultat est, pour une part importante, imputable aux attributions du
fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle aux
communes membres de la communauté, dont le total a atteint 130 % du
produit de la taxe professionnelle encaissé par la communauté en 1997.
Le niveau relativement faible du volume des investissements de la
communauté lui a permis de limiter son niveau d’endettement. Son
encours de dette d’emprunt est passé de 3 507 F (534,64 €) à 3 620 F
(551,87 €) par habitant du 1
er
janvier 1993 au 1
er
janvier 1997, soit un
ratio d’une valeur inférieure de 48 % à la moyenne des communautés, et
son ratio de désendettement est passé de 6 à 5,3 ans de 1993 à 1997.
H
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine
18
d’Alençon de 1993 à 1998
De 1993 à 1998, le district, dont les compétences étaient limitées,
puis la communauté urbaine, pendant sa première année d’existence, ont
maintenu le volume de leurs investissements à un niveau très faible. Si ce
volume s’est élevé à 28 MF (4,27 M€) en 1998 contre 22,2 MF (3,38 M€)
en 1993, la part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales
est passée de 24,4 % en 1993 à 14,4 % en 1998, en raison notamment du
transfert au district, opéré en 1995, de la plupart des personnels de la ville
d’Alençon.
La moyenne annuelle des dépenses d’investissement ne s’élève
qu’à 408 F (62,20 €) par habitant, soit le cinquième de la moyenne
pondérée des huit communautés étudiées.
Par contre, les dépenses réelles de fonctionnement ont progressé
très rapidement, au rythme moyen annuel de 19,2 %. Les dépenses de
personnel représentent 50,6 % de leur total.
18
La transformation du district en communauté urbaine s’est opérée à compter du
1
er
janvier 1997. Pour la facilité de l’exposé, l’établissement sera désigné sous
l’appellation unique de communauté.
72
C
OUR DES COMPTES
Les recettes réelles de fonctionnement ont également progressé très
vivement, au rythme moyen annuel de 19,8 %, ce qui a permis de relever
le taux d’épargne brute, particulièrement faible en 1993, de 10,4 % à
12,4 % en 1998.
Cette progression très vive des recettes de fonctionnement est due
à deux facteurs : à partir de 1995, le remboursement par la ville
d’Alençon des frais du personnel mis à sa disposition par le district (51 %
du total des recettes) et, en 1997, l’augmentation du produit des trois
principales
contributions
directes
(+ 174 %),
consécutive
à
la
transformation du district en communauté urbaine et au transfert corrélatif
de nouvelles compétences.
Le niveau de pression fiscale propre à la communauté atteint 0,8 en
1997 selon le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal.
On constate la faiblesse relative du potentiel fiscal qui ne
représentait que 1 530 F (233,25 €) par habitant en 1997, soit une valeur
inférieure de 18,5 % à la moyenne des onze communautés urbaines.
Le niveau très faible des investissements de l’ancien district a
permis de limiter l’encours de dette d’emprunt à 2 250 F (343,01 €) par
habitant au 1
er
janvier 1997, soit un niveau plus de trois fois inférieur à la
moyenne des communautés.
Malgré ce faible niveau d’endettement, le ratio de désendettement
de la communauté reste assez élevé en 1998, avec une valeur de 10 ans,
en raison du très bas niveau atteint par l’épargne brute. Cependant, la
dette propre de la communauté est encore peu élevée parce que, avant le
changement de statut en 1997, une partie des emprunts était souscrite
pour
le
compte
de
communes
membres
qui
en
assuraient
le
remboursement au district. Ainsi, en 1998, la part d’amortissement du
capital, propre à la communauté, ne représentait que 41 % du montant
total de l’annuité en capital supportée par celle-ci.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
1°) Les communautés urbaines disposent de moyens financiers
substantiels du fait de leur fiscalité additionnelle et des contributions
spécifiques de l’Etat. Les efforts menés pour atténuer les disparités entre
les communes membres ont été marqués par la complexité des
mécanismes mis en place et par leur efficacité très limitée. Le principe de
la taxe professionnelle unique institué par la loi du 12 juillet 1999 paraît
donc être la seule solution ; encore faut-il souhaiter que les communautés
existantes et leurs communes membres en acceptent l’application.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
73
2°) Au cours de la période examinée allant de 1993 à 1997 ou
1998, les huit communautés urbaines étudiées ont toutes enregistré une
diminution notable de la part de leurs dépenses d’investissement dans
leurs dépenses totales, ce qui paraît contraire à leur vocation.
Seules trois communautés urbaines, celles de Lyon, de Strasbourg
et de Cherbourg, ont réussi à préserver leur capacité d’investissement.
Les cinq autres communautés voient leurs marges de manoeuvre
financières affectées, soit à la fois par leur niveau de pression fiscale et
par leur niveau d’endettement, soit par leur seul niveau de pression
fiscale.
Ainsi, les communautés urbaines de Lille et de Nancy se trouvent
financièrement handicapées, pour relancer leur rythme d’investissement,
par leur niveau de pression fiscale et par leur niveau d’endettement. Les
communautés de Bordeaux et Dunkerque sont handicapées par le niveau
ou l’évolution de leur pression fiscale.
74
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
75
Chapitre V
La gestion interne
76
C
OUR DES COMPTES
I
L’organisation des services
Les communauté urbaines, moins dépendantes que les collectivités
territoriales du poids du passé et fortes de la spécificité de leurs
compétences, pourraient constituer un modèle de référence pour
l’organisation des services. Celle-ci dépend bien évidemment de
décisions propres à chaque conseil communautaire. Il convient toutefois
de relever dans ce domaine à la fois une grande diversité et l’intervention
de décisions récentes tendant à remédier à des insuffisances apparues
avec le temps.
A
Un exemple du système pyramidal et déconcentré :
la communauté urbaine de Cherbourg
La communauté urbaine de
Cherbourg
est organisée selon une
structure à la fois pyramidale dépendant du directeur général et
déconcentrée, confiant de nombreuses responsabilités aux secteurs de
base.
En effet, l’organigramme d’ensemble des services de cette
communauté illustre le rôle central joué par le directeur général et la
directeur général adjoint. Les directions et services de la communauté se
distribuent en une branche administrative (62 agents) et une branche
technique (434 agents) placée sous l’autorité d’un directeur général des
services techniques. Les directions et services administratifs sont placés
sous l’autorité soit d’un chargé de mission, soit d’un contractuel, soit dans
la plupart des cas d’un attaché territorial voire d’un agent de maîtrise
principal (services généraux). Les directions et services techniques ont
généralement à leur tête des ingénieurs en chef (3), un ingénieur
subdivisionnaire contractuel (architecte), un technicien territorial en chef
(direction de la propreté) et un commandant de sapeurs-pompiers.
Organisée sur un modèle pyramidal mais fortement déconcentré, la
communauté a mis en place un réseau de relations entre ses services sous
forme de réunions régulières ou de groupes ad hoc permettant la
circulation de l’information et a élaboré des outils d’aide à la décision des
responsables des différents secteurs d’activité, grâce notamment à
l’utilisation de nouvelles technologies.
Ainsi le logiciel « Système d’information géographique » (SIG)
permet de gérer et de partager l’information de type cartographique, tout
en préservant la confidentialité par la gestion des droits d’accès aux bases
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
77
de données, et à partir de leurs traitements (cartes, thématiques,
inventaires de biens et de ressources, recherche d’itinéraires, etc…),
d’établir des synthèses.
De même, grâce à un logiciel adapté et à un système de gestion
décentralisée,
chaque
service
est
impliqué
dans
les
procédures
d’acquisition des biens, de déclassement et de sortie ainsi que dans les
inventaires annuels, tout en laissant le service du patrimoine garant de
cette procédure.
B
Deux exemples de dichotomie
A
Bordeaux
, le « projet communautaire », mis en oeuvre depuis
mars 1999, traduit une démarche de réforme et de modernisation qui
semble
de
nature
à
améliorer
fortement
le
fonctionnement
de
l’établissement public.
En particulier, le nouvel organigramme des services rompt avec la
dichotomie
entre
services
administratifs
et
services
techniques,
considérée comme source de lourdeurs administratives, de lenteurs dans
le traitement des dossiers voire de divisions entre les directions. La
division des compétences entre différents services empêche, en effet,
toute appréhension globale des problèmes à résoudre et dilue les
responsabilités entre les divers intervenants.
Cette réforme devrait s’accompagner d’une gestion prévisionnelle
plus systématique des moyens financiers et humains de la communauté et
d’une vision à plus long terme de ses politiques et de ses investissements.
La préparation budgétaire et la gestion des ressources humaines à la
communauté urbaine ne consistent, encore trop souvent, qu’à reconduire
les acquis des années précédentes, voire à simplement enregistrer les
demandes des services.
Cette réforme devrait être l’occasion de développer certains outils
de gestion. Cependant, si le contrôleur de gestion mis en place en 1991
bénéficie d’un positionnement hiérarchique propre à assurer son
indépendance, il est, en revanche, regrettable que son activité n’ait pas
abouti à la mise en place plus systématique de tableaux de bord et au
développement d’une comptabilité analytique, privant ainsi les instances
dirigeantes
d’une
bonne
connaissance
des
coûts
de
gestion
et
d’intervention de la communauté urbaine.
A la communauté urbaine de
Lille
, l’organisation actuelle date de
1992 : à la suite d’un audit général d’organisation et de gestion, les
fonctions de gestion ont été réparties entre entités fonctionnelles et entités
78
C
OUR DES COMPTES
opérationnelles avec, pour chacune, deux niveaux de hiérarchie, le pôle
de coordination ou direction et le centre de responsabilité (service
proprement dit).
Le dernier état de l’organigramme comporte, en mars 1999, deux
pôles de coordination fonctionnels dirigés chacun par un secrétaire
général adjoint - ressources humaines et moyens généraux, d’une part, et
finances et programmation pluriannuelle, d’autre part. Il comprend
également une direction générale qui rassemble l’ensemble des services
concourant
au
contrôle
interne
(affaires
juridiques
et
systèmes
d’information et pilotage de gestion) et deux pôles de coordination
opérationnels, l’un -Développement de la Métropole- dirigé par un
secrétaire général adjoint, l’autre regroupant l’écologie urbaine, les
transports collectifs, la circulation et la voirie, sous l’autorité d’un
directeur général des services opérationnels.
Ce schéma, théoriquement séduisant, n’a pu remédier totalement
aux multiples cloisonnements et « chasses gardées » qui avaient été
relevés dans le diagnostic établi en 1992. Plusieurs instances transversales
ont toutefois été mises en place pour favoriser la concertation entre les
différents services. Elles pourraient modifier le cloisonnement qui
subsistait encore en 1998 de l’aveu même des responsables.
On relève, par ailleurs, une certaine confusion des rôles et un
éclatement de certains services, en matière de gestion financière du
personnel, de coopération internationale, d’incendie et de secours, par
exemple.
Mais le maillon le plus faible dans l’organisation des services sur
toute
la
période,
reste
l’absence
quasi-totale
d’une
structure
d’organisation, de contrôle et de sécurisation des achats (cf. III).
L’existence d’une inspection générale, d’un service de contrôle de
gestion et d’une cellule d’audit n’a pas permis de remédier à ces
difficultés de fonctionnement, ces différents organes ayant poursuivi leurs
missions spécifiques et leur logique propre jusqu’à une date récente :
- l’inspection générale a limité son action aux dysfonctionnements
ponctuels, en matière de personnel ;
- le service du contrôle de gestion, outre des statistiques et
indicateurs d’activité des différents services, a réalisé un suivi
des organismes « satellites » extérieurs ;
- la cellule d’audit interne enfin a limité son action à l’efficacité
organisationnelle des services.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
79
Toutefois, sans qu’il ait été encore possible d’en apprécier
l’efficacité, des mesures ont été récemment adoptées ou projetées pour
coordonner et sécuriser l’action des différents services : par exemple,
l’extension de la mission de l’inspection générale au contrôle financier et
au respect des procédures (assistance à toutes les commissions d’appel
d’offres), le soutien que doit apporter le service du contrôle de gestion à
la renégociation de tous les grands contrats, le regroupement de tous les
services de contrôle interne en une direction générale unique, avec une
unité marchés publics, ainsi que la mise en place du nouveau recueil des
procédures juridiques et financières. Toutes ces réformes récentes, ainsi
que les actions de formation en cours, peuvent en effet, si elles génèrent
de nouveaux réflexes, apporter des améliorations sensibles.
C
Un exemple de système déconcentré sans
contrepoids
Tel est le cas de la communauté urbaine de
Lyon
.
A la suite d’une réforme intervenue au début des années 1990,
l’organisation traditionnelle et hiérarchisée des services a été remplacée
par des directions fonctionnelles. Cependant, les diverses directions
opérationnelles n’ont pas été insérées dans des ensembles qui auraient pu,
respectivement, prendre en charge les services techniques urbains et les
services de politique urbaine. De même, les services fonctionnels, à
caractère financier et logistique, n’ont pas été placés dans une structure
générale. Du fait de ce choix, le seul échelon de synthèse était, à la fin de
1995, le secrétariat général, dont les effectifs étaient très limités. En
l’absence de structure intermédiaire de direction et de synthèse, les plus
hautes autorités politiques et administratives de la communauté étaient
donc en prise directe avec une douzaine d’interlocuteurs administratifs et
techniques, ce qui est excessif.
Parallèlement, la multiplicité des missions a amené à déconcentrer
l’organisation, dans le même temps où l’idée de « métier » a conduit à
créer des structures dotées de leurs propres services de ressources
humaines, de budgets et finances et de marchés publics.
Ce choix d’organisation déconcentrée privilégiant la qualité de
service rendu, sur la base duquel chaque service joue sa réputation, ne
s’est accompagné ni d’une préoccupation économique, ni de la création
de structures intermédiaires de regroupement et surtout d’organes de
contrôles qui sont normalement le contrepoids nécessaire dans ce type
d’organisation. Le service existant de contrôle de gestion ne remplit
aucunement ces missions.
80
C
OUR DES COMPTES
Fondé, malgré l’existence de quelques documents plus exhaustifs
en matière de finances, de procédures ou d’achat, sur des arrêtés
nécessairement sommaires du président de la communauté et sur des
décisions plus ou moins précises, prises par chaque direction, le système
souffre de l’absence d’un service ou d’une cellule chargée de définir et de
suivre cette organisation.
En effet, seul existe en la matière un service composé de trois
agents et intégré à la direction des finances et du contrôle de gestion. Les
outils créés et utilisés par et pour le contrôle de gestion sont
essentiellement des tableaux de bord, élaborés en concertation avec les
différents services.
Or, ni l’expertise de la qualité des outils ainsi créés, ni leur mise à
jour régulière ne relèvent des compétences du service du contrôle de
gestion, pas plus d’ailleurs que le contrôle du respect des procédures.
Aucune structure communautaire n’est en charge de ces missions pourtant
essentielles dans un cadre décentralisé.
Enfin, cette organisation aurait nécessité l’existence d’une
inspection générale comportant des agents d’origine et de formation
différentes, en raison de la technicité des missions, mais dont la légitimité
nécessitait un rattachement aux plus hautes autorités communautaires.
Cette organisation a été modifiée en 1998, à la suite d’une note
circulaire du président de la communauté urbaine, qui observait que
l’organisation communautaire était «
essentiellement verticale
» et que
«
l’insuffisance des transversalités peut être à l’origine de réelles
difficultés de fonctionnement. Il en résulte souvent des prises de décisions
trop segmentées dans le traitement des dossiers ».
Cette réorganisation se caractérise par la mise en place à côté du
secrétaire général qui conserve une mission stratégique, d’un secrétaire
général adjoint chargé de la « direction générale des services ». A ce
secrétaire général adjoint sont rattachés les services à vocation
transversale (ressources humaines, finances et contrôle de gestion,
systèmes d’informations et de télécommunications, missions territoriales,
service des marchés publics et des affaires juridiques,
service
administratif et service de l’assemblée communautaire). La totalité des
autres directions est répartie sous l’autorité de trois délégués généraux,
dont les emplois sont créés et qui sont respectivement en charge des
services urbains et de proximité (eau, propreté, voirie, logistique), de
développement
urbain
(politique
d’agglomération,
organisation
territoriale du développement urbain, opérations) et du développement
économique et international (affaires économiques, action foncière).
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
81
Cette nouvelle organisation est de nature à résorber les
inconvénients évoqués plus haut. Elle paraît être une réponse convenable
aux constatations faites, par exemple, dans le domaine de la fonction
« achats ».
S’agissant de l’inspection générale, le principe de sa création a été
retenu, les postes budgétaires ouverts, mais la mise en place effective n’a
pas été effectuée.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Les communautés urbaines devraient s’attacher à développer une
meilleure organisation. Comme pour l’ensemble des collectivités locales,
une réflexion d’ensemble sur cette organisation, notamment sur le degré
souhaitable de déconcentration et sur les contrepoids nécessaires est
devenue urgente. Elle devrait s’accompagner de la mise en place des
éléments de normalisation (guides de procédures) et de contrôle
(inspection générale, service du contrôle interne, audit), qui restent
encore insuffisamment développés dans des structures aussi complexes
que les communautés urbaines.
II
Le personnel
Les questions de personnel ne présentent pas de différences
fondamentales ou de principe dans les communautés urbaines par rapport
aux
collectivités
locales
en
général.
Toutefois,
certains
aspects
spécifiques méritent d’être soulignés qu’il s’agisse des effectifs, de la
gestion ou de la politique de rémunération.
A
Les effectifs
1
Evolution des effectifs
L’évolution des effectifs au cours des années 1993 à 1997 a été
différente selon les communautés urbaines. Toutefois pour la plupart
d’entre elles, on note une certaine stabilité, même si des imprécisions ou
quelques cas particuliers viennent atténuer cette impression générale.
82
C
OUR DES COMPTES
A
Bordeaux
, la période écoulée s’est caractérisée par une
progression forte des effectifs. En prenant en compte les agents titulaires
plus les agents non titulaires affectés sur un emploi permanent (c’est-à-
dire une partie des agents contractuels), on peut observer les évolutions
suivantes entre 1993 et 1997 :
- filière administrative : elle passe de 362 agents à 402 agents ;
- filière technique : elle passe de 1 668 agents à 1 778 agents ;
- filière incendie : elle passe de 787 agents à 857 agents.
Soit, au total, le recrutement de 220 agents permanents, dont 150
hors filière incendie. Cette progression ne semble pas correspondre à une
augmentation significative de l’activité, en l’absence de modification des
compétences communautaires.
A
Dunkerque
, comme le montre le tableau suivant, l’effectif des
emplois pourvus est resté pratiquement inchangé, malgré la croissance
des emplois ouverts.
1993
1994
1995
1996
1997
- Emplois budgétaires (A)
1 679
1 683
1 690
1 699
1 706
- Emplois pourvus (B)
1 390
1 372
1 380
1 377
1 392
- Ecarts (B - A)
- 289
- 311
- 310
- 322
- 314
Ces écarts traduisent un taux élevé d’emplois vacants (18,4 % en
1997).
A la communauté urbaine de
Lille
, on constate même une légère
diminution des effectifs, puisque, selon les chiffres des services
communautaires, l’effectif des agents a été de 2 880 personnes au
1
er
janvier 1996, 2 879 au 1
er
janvier 1997 et 2 857 au 1
er
janvier 1998.
De ce fait, il existe, depuis le début des années 1990, une relative
stabilité de l’effectif communautaire que l’on retrouve également dans la
répartition des effectifs par catégories, ainsi qu’une diminution, depuis
1992, du nombre des départs en retraite (3,78 % de l’effectif global en
1992 puis respectivement 3,59 % en 1993, 3,14 % en 1994 pour atteindre
2,71 % en 1995).
A la communauté urbaine de
Lyon
, les analyses montrent que les
emplois budgétaires ouverts par le conseil communautaire couvrent,
pendant toute la période, les emplois pourvus :
- 5 318 emplois budgétaires en 1993 pour 5 256 emplois pourvus,
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
83
- 5 621 emplois budgétaires en 1997 pour 5 304 emplois pourvus.
L’excédent d’emplois budgétaires sur les emplois pourvus tend
même à croître fortement au cours de la période :
- excédent de 62 en 1993,
- excédent de 317 en 1997.
L’importance de cet excédent induit une double critique : d’une
part, cette situation traduit une mauvaise appréciation des besoins
d’ouvertures d’emplois, un volant de sécurité étant préalablement
constitué qui permet à l’administration de recruter à tout moment sans
nouvelle décision de l’assemblée délibérante ; d’autre part, l’écart
grandissant constaté illustre l’absence d’une réelle politique de gestion
prévisionnelle des emplois et des effectifs.
L’examen de la répartition par filière et par catégorie confirme ces
observations.
Ainsi, par exemple, en 1997, 116 emplois de catégorie A sont
ouverts alors que 83 seulement sont pourvus. De même, 12 emplois
budgétaires de police municipale existent encore en 1997, pour un seul
emploi pourvu et alors que la communauté urbaine n’a pas de compétence
en matière de sécurité publique. A l’inverse, les effectifs pourvus en
personnels de catégorie B et C de la filière sapeurs pompiers excèdent les
emplois budgétaires : dépassement de 2 personnels pour la catégorie B et
de 17 pour la catégorie C. Le fait que la communauté urbaine indique à
cet égard que « les crédits ont bien été inscrits au budget et les emplois
créés par délibération du 17 mars 1997, c’est-à-dire après le vote du
budget par l’assemblée délibérante » confirme l’existence d’une gestion
essentiellement budgétaire et « au coup par coup ».
S’agissant des contractuels, la situation des emplois pourvus est
très largement excédentaire par rapport aux emplois budgétaires. Il s’agit
là d’un problème ancien. En effet, la communauté urbaine a, par le passé,
recruté des agents d’entretien et de salubrité non titulaires de la
nationalité française et qui n’ont pas pu être titularisés dans le cadre de la
loi du 26 janvier 1984 : en 1997, il reste donc environ 125 « auxiliaires de
fait », situés hors du champ d’application du statut de la fonction publique
territoriale.
Sur toute la période, on remarque cependant un accroissement
constant des emplois budgétaires, bien plus fort que celui des emplois
pourvus, ce qui conduit à s’interroger sur l’utilité des emplois créés.
A
Nancy
, sur les cinq dernières années (1
er
janvier 1994-1
er
janvier
1999), l’effectif statutaire de la collectivité (y compris budgets annexes) a
84
C
OUR DES COMPTES
augmenté d’environ 17 %, qu’il s’agisse de l’effectif autorisé ou de
l’effectif réel.
Selon le tableau suivant, les effectifs à structure constante sont
restés stables, voire en légère diminution, les créations autorisées ne
concernant que la filière sportive et la filière technique, en conséquence
des transferts de compétences intervenus sur la période.
(au 1
er
janvier)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Total des effectifs
statutaires
779
771
780
880
876
909
Dont :
Filière administrative
129
130
132
126
126
138
Filière technique
346
346
342
395
396
417
Filière culturelle
86
87
95
106
102
103
Filière sportive
45
44
43
Sapeurs-Pompiers
218
208
211
208
208
208
Total des effectifs pourvus
738
826
824
866
Ces chiffres ne tiennent toutefois pas compte des emplois jeunes
créés depuis 1998 (34 postes en 1998) et des emplois contrat emploi
solidarité (CES) ou contrat emploi consolidé (CEC), la collectivité ayant
décidé la création de 40 postes de ce type dans le cadre de l’opération
« tramway ».
A
Strasbourg
, la situation est particulière puisque la communauté
et la ville de Strasbourg ont fusionné leurs effectifs depuis 1972.
Le tableau ci-dessous présente une évolution des effectifs.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
85
Nombre d’agents
1993
1994
1995
1996
1997
1997:1993
en %
1) Titulaires
dont catégorie A
dont catégorie B
dont catégorie C
5 185
320
698
4 167
5 239
315
723
4 201
5 265
320
892
4 053
5 329
330
911
4 088
5 340
334
923
4 078
2,99
4,37
32,23
2,13
2) Contractuels occupant un
emploi permanent
dont catégorie A
dont catégorie B
dont catégorie C
597
271
184
142
632
302
166
164
613
324
187
102
616
328
198
90
649
365
169
115
8,71
34,69
-
8,15
- 19,01
Total permanents (1 + 2)
5 782
5 871
5 878
5 945
5 989
3,58
3) Agents non permanents
dont CES
dont CEC
dont CEV
dont apprentis
312
*
*
-
-
364
*
*
-
10
587
255
-
-
20
744
200
50
-
35
725
180
70
50
40
-
-
-
-
-
Total contractuels
909
996
1 200
1 360
1 374
51,15
Total contractuels hors CES
909
996
945
1 110
949
4,4
Total 1 à 3
6 094
6 235
6 465
6 689
6 714
10,17
(*) en 1993 et 1994, les emplois d’insertion (CES, CEC) ne sont pas comptabilisés.
Outre une augmentation générale des effectifs d’environ 10 % sur
la période, il convient d’observer une évolution particulière du nombre de
titulaires (moins de 3 %) par rapport aux contractuels qui ont augmenté
de plus de moitié. Il est vrai que cette augmentation globale est
essentiellement due aux agents non permanents dont l’évolution est
difficilement appréciable puisqu’en 1993 et 1994 elle ne comportait pas
les emplois CES et CEC, qui constituent pour les exercices suivants un
tiers à un quart des effectifs non permanents.
En 1993, les contractuels hors CES formaient 10,94 % de l’effectif
total pour 14,13 % en 1997.
L’examen de la répartition des agents contractuels par filière fait
apparaître que c’est la filière culturelle qui regroupe le plus grand nombre
d’agents non titulaires. En 1997, environ la moitié des 225 contractuels
travaillent en qualité de musiciens au sein de l’orchestre philharmonique
de Strasbourg. Les emplois dits « hors filières » sont les emplois
spécifiques.
La communauté urbaine de Strasbourg ne disposait pas, lors de
l’enquête, des informations relatives à la composition des effectifs de
personnel des communes membres.
Le tableau ci-dessous retrace les emplois de cadres dont la
situation est atypique :
86
C
OUR DES COMPTES
1993
1994
1995
1996
1997
Cadres dirigeants (SG, SGA,
administrateurs)
12
13
12
12
11
Collaborateurs de cabinet communauté
0
0
0
1
4
Emplois « spécifiques »
(1)
0
0
6
3
8
(1) Agents contractuels occupant un emploi permanent non rattaché à un cadre d’emploi.
Si les emplois de collaborateurs de cabinet sont nés en 1996, ce
n’est pas corrélativement à une diminution du nombre des emplois de
même type à la ville puisque l’on est passé de 2 agents en 1993 à 5 en
1997.
La communauté urbaine de Strasbourg
a fréquemment recours aux
emplois dits spécifiques. Or, ces emplois étaient souvent rattachables à un
cadre d’emploi existant.
2
La progression des dépenses de personnel
Entre 1993 et 1997, les dépenses de personnel ont connu une
progression moyenne comprise entre 3 et 9 % par an selon les différentes
communautés urbaines étudiées.
Ainsi, les dépenses de personnel de la communauté urbaine de
Lyon
ont augmenté de 21 % au cours de cette période, soit une
progression annuelle de l’ordre de 4 %.
A la communauté urbaine de
Nancy
,
cette progression a été
nettement plus forte. De 1993 à 1997, les dépenses de personnel ont
progressé rapidement, de plus de 45 %, pour représenter plus de 166 MF
(25,31 M€)
en fin de période (près de 216 MF, soit 32,93 M€, si l’on
inclut les budgets annexes).
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
87
(en millions de F)
1994
1995
1996
1997
1998
Variation
Total budget principal
114 361
122 683
144 793
159 896
166 390
45,5 %
Dont :
Frais de personnel (ch.
61/64)
103 771
11 501
131 267
148 318
155 460
49,8 %
Autres dépenses
2 041
2 144
3 486
5 707
4 978
Subv. OEuvres sociales et
amicale
8 548
9 038
10 040
1 410
1 720
Chèques déjeuners
4 460
4 232
Recettes directes
3 028
2 749
3 193
5 456
5 073
A la communauté urbaine de
Dunkerque
, les dépenses de
personnel ont progressé en moyenne de 4,7 % par an entre 1993 et 1997.
L’effet GVT (glissement-vieillissement-technicité) représente 85,4 % de
la croissance de la masse salariale et les augmentations indiciaires
39,5 % : la stabilisation des effectifs réels a donc permis de réduire cette
croissance de 24,9 %.
La progression de la masse salariale de la communauté est donc
principalement conditionnée par la promotion de ses agents résultant de
leur ancienneté ou de l’accroissement de leur technicité. Elle exige
qu’une attention toute particulière soit portée aux conditions de
promotion des agents, mais aussi à l’évolution de leurs rémunérations
principales et accessoires, hors augmentations générales des traitements
de la fonction publique.
A la communauté urbaine de
Lille
, la masse des traitements
indiciaires versés connaît une moindre progression, notamment dans la
période la plus récente, et représente 318,9 MF (48,62 M€) en 1993 pour
atteindre 355,09 MF (54,13 M€) en 1997.
Les rémunérations accessoires (régime indemnitaire, complément
de rémunération et primes non comprises dans la réforme de septembre
1991) ont connu une progression légèrement plus rapide (87,85 MF, soit
13,39 M€ en 1993 et 98,75 MF, soit 15,05 M€ en 1997).
88
C
OUR DES COMPTES
B
La gestion des personnels
1
Les modalités de gestion
a)
La gestion groupée ou fusionnée
Peu nombreuses ont été jusqu’à présent les communautés urbaines
qui ont regroupé la gestion de leur propre personnel avec celle d’une ou
plusieurs communes membres. Il est vrai que cette gestion groupée, qui
peut prendre la forme extrême d’un transfert de l’ensemble du personnel
de la commune centre à la communauté urbaine, implique des conditions
qui sont rarement réunies et pose des problèmes notamment d’ordre
juridique.
Tel a été le cas, dès 1972, à la communauté urbaine de
Strasbourg
.
C’est par délibérations respectives des 21 et 25 février 1972 que
les conseils de la ville et de la communauté ont décidé de conclure une
convention sur le fondement de l’article 7 alinéa 2 (mise à la disposition
des communes membres des services techniques de la communauté
urbaine) et de l’article 13 (convention en vue de la réalisation d’objets
entrant dans les compétences respectives des communes membres et de la
communauté urbaine) de la loi du 31 décembre 1966 relative aux
communautés urbaines.
Le but poursuivi était, sans affecter les compétences respectives de
la ville et de la communauté, qui restent responsables politiquement,
juridiquement et financièrement de leurs choix et de leurs décisions, que
la ville confie à la CUS la gestion des services municipaux moyennant un
remboursement des charges correspondantes, ce remboursement étant
calculé annuellement sur le fondement des conclusions d’une commission
paritaire ville-CUS.
La convention, signée le 3 mars 1972, se traduit en pratique par
une disparition de l’administration communale et un transfert à la
communauté des fonctionnaires de la ville en place en 1972.
Elle n’a pas été remise en cause à ce jour, nonobstant son caractère
de délégation globale alors susceptible d’en affecter la régularité,
puisqu’elle déroge aux dispositions postérieures de la loi du 26 janvier
1984 modifiée relative à la fonction publique territoriale, qui prévoit que
« les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par
l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement ».
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
89
La mise en oeuvre de ce principe simple d’une administration
unique pour la communauté urbaine et la ville centre n’a pas depuis 1972
soulevé de difficulté majeure, les différentes parties estimant qu’il était
gage d’efficacité et d’économies. Elle n’a cependant pas été exempte de
tout problème.
En effet, la mise en commun des moyens nécessite au préalable
que soient clairement identifiés les secteurs d’intervention respectifs de la
communauté urbaine et de la ville. A défaut, une confusion est
susceptible de s’installer dans l’exercice des compétences des deux
entités publiques. Cette confusion peut conduire à un transfert de charges
entre les budgets des deux organismes. Ainsi, la chambre a relevé des
dépenses imputées à tort sur le budget de l’une ou l’autre de ces entités.
Plusieurs d’entre elles ont d’ores et déjà donné lieu à une régularisation.
La fusion des administrations peut conduire également à des
erreurs administratives comme le montre un jugement du tribunal
administratif de Strasbourg qui a annulé une délibération de la ville de
Strasbourg confiant à des prestataires extérieurs le nettoyage des
gymnases d’établissements scolaires, faute pour la ville d’avoir au
préalable consulté le comité technique paritaire de la communauté
urbaine. En effet, le tribunal administratif a estimé que la ville, qui restait
compétente en matière d’éducation et de vie scolaire, aurait dû
nécessairement, compte tenu de la situation particulière résultant du
transfert à la communauté urbaine du personnel rattaché à ce service
municipal, saisir le comité technique paritaire de la communauté urbaine,
la ville n’ayant plus ni personnel ni comité technique paritaire propres.
A
Alençon
, selon un tableau annexé au budget primitif de 1994,
les effectifs budgétaires de la ville s’élevaient à 303 emplois au début de
l’exercice. Un an plus tard, le même document ne comporte plus que 14
emplois. Les titulaires des emplois supprimés ont désormais le district,
aujourd’hui communauté urbaine d’Alençon, pour employeur.
Néanmoins, un grand nombre d’agents mutés administrativement
ont conservé leurs fonctions. Ils continuent à travailler, en totalité ou en
partie, pour le compte de la ville. En effet, une convention conclue entre
celle-ci et le district le 1
er
avril 1991, à la suite d’autres mouvements de
personnel de même nature, a instauré le dispositif suivant :
- chacune des deux entités met à la disposition de l’autre les agents
occupant les emplois figurant en annexe à la convention pour une
partie de leur temps de travail (pourcentage précisé par cette
même annexe) ;
- cette annexe est remise à jour chaque année, en fonction de
l’évolution du tableau des effectifs de la ville et du district et des
90
C
OUR DES COMPTES
attributions des services et soumise à l’approbation de chacune
des deux assemblées délibérantes ;
- les modalités de calcul et de remboursement des frais de
personnel à la charge de chacune des deux entités sont précisées
aux articles 5 et 6.
Ce dispositif n’est pas dépourvu d’inconvénients. Nombre d’agents
partagent leur temps entre la ville et le district -aujourd’hui la
communauté- selon des pourcentages qui ne peuvent être définis que de
manière approchée. Dès lors, la réalité des coûts est difficile à vérifier.
Par ailleurs, il peut être malaisé pour un agent, voire un service, d’opérer
un choix entre deux tâches relevant de l’un et l’autre organisme public
présentant à un moment donné le même caractère d’urgence. La
complexité du système est réelle et ne semble pas atténuée par la mise en
oeuvre récente d’un organigramme des services.
Enfin et surtout, en créant la plupart des emplois nécessaires au
bon fonctionnement des services de la ville d’Alençon, le district
-établissement public distinct- a méconnu les dispositions de la loi du
26 janvier 1984 modifiée relative à la fonction publique territoriale qui
prévoient que « les emplois de chaque collectivité ou établissement sont
créés par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement. »
(article 34). Certes, le mécanisme de la mise à disposition est prévu à
l’article 61 de cette même loi, mais il s’applique à des mesures
individuelles de caractère temporaire et n’a pas été conçu pour
l’utilisation massive et systématique qui en a été faite à Alençon.
Cependant, les objectifs assignés à ces transferts de personnel
étaient « d’accroître l’efficacité de la mise en commun de moyens,
d’affirmer le principe d’une unité de gestion et de marquer l’ardente
volonté de développer l’intercommunalité » et d’éviter à la ville et au
district de supporter les coûts de deux administrations distinctes.
b)
La gestion prévisionnelle
Plusieurs communautés urbaines ont essayé de définir une gestion
prévisionnelle de leur personnel.
A la communauté urbaine de
Strasbourg
, la gestion du personnel
est assurée par une direction des ressources humaines relativement
étoffée, puisque 206 agents y travaillent dans huit services. Le service
« emploi formation » a été chargé, à partir de 1994, de mettre en oeuvre
une véritable réflexion sur la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences, un agent est chargé de cette gestion ; il travaille plus
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
91
particulièrement avec les responsables « emplois » et les responsables
« formation ».
Faute d’avoir une parfaite connaissance de la population des agents
et des postes et métiers de la communauté, une approche plus
pragmatique par « chantiers » a été validée par le comité opérationnel du
schéma directeur des ressources humaines en 1994. Neuf thèmes de
travail étaient sélectionnés, de dimensions diverses parmi lesquels
figuraient la réorganisation des pompes funèbres, le profit des
responsables ressources humaines dans les services, le devenir des
métiers de l’accueil et de la surveillance dans les musées, le traitement
des mobilités dites difficiles, les emplois jeunes, le référentiel de
compétences des CES.
Du bilan réalisé en février 1999, il ressort que seule la
réorganisation des pompes funèbres publiques est à ce jour réalisée et
reconnue par des organismes extérieurs (centre national de la fonction
publique territoriale, délégation académique à la formation continue).
Cette analyse est confortée par les réflexions du service emploi
formation qui parle « d’opération complète » qui constituerait « un
véritable laboratoire » pour les autres chantiers.
Si les objectifs en matière de chantiers semblent limités, il n’en
reste
pas
moins
que
ces
questions
font
actuellement
l’objet
d’investigations et ont permis à la direction des ressources humaines de
mettre en place un certain nombre d’outils :
- un lexique regroupant les notions clés de la gestion prévisionnelle
des emplois (métier, compétence, poste…) qui est en cours
d’actualisation pour intégrer certaines notions telles que la
mobilité, la gestion de carrière ou la formation ;
- un répertoire des métiers : 241 ont ainsi été répertoriés ; cette
clarification permet d’élaborer des profils de recrutement, de
gérer les mobilités à travers la notion de passerelle, de cerner les
besoins en formation à partir des compétences requises. Il est à
jour, mais nécessite encore quelques améliorations en termes
notamment de prospective et de pluri-annualité ;
- une fiche métier pour les quelques métiers qui ont été décrits dans
le cadre des chantiers ;
- un référentiel de compétence qui fait état de 150 domaines de
compétences certifiées pour le bon exercice des métiers. Il est
principalement une base de données permettant d’alimenter la
fiche métier et n’est en rien un outil destiné aux agents.
92
C
OUR DES COMPTES
Ces outils qui étaient encore en gestation lors de l’établissement du
bilan réalisé en février 1999 « ne sont pas complets et validés par le
terrain. Leur utilisation n’est pas partagée au sein de l’équipe d’emploi
formation et a fortiori par les services ».
Les perspectives qui résultent de ce bilan montrent qu’un lourd
travail doit être réalisé en termes de connaissance des métiers de la
communauté urbaine de Strasbourg, notamment quant à leur évolution
(renforcement des outils de veille).
Pour parvenir à une véritable gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences, il convient en premier lieu de mobiliser le service
emploi formation de façon plus affirmée. Un seul agent, même travaillant
en collaboration étroite avec l’ensemble des agents du service, ne saurait
suffire à une telle mission.
Enfin, il convient également de réaliser une véritable enquête
visant à la description de l’ensemble des métiers de la communauté avec,
sans doute, une campagne de sensibilisation des agents et des services.
Seule, une période accrue et une motivation renouvelée de
l’appareil
« élus-administration »
peuvent
faire
de
la
gestion
prévisionnelle, une priorité. Les enjeux financiers et humains confirment
cette nécessité.
A la communauté urbaine de
Cherbourg
, une étude pour la période
1995-2010 analyse les départs en retraite et les autres mouvements de
personnel qui affecteront les services dans les années à venir. L’examen
de la pyramide des âges permet de constater qu’une grande partie des
effectifs étudiés cessera son activité dans les quinze prochaines années ;
le nombre de départs, par catégorie et par service, a été précisé année par
année. Les autres mouvements de personnel sont intégrés dans la
réflexion même si leur incidence est faible. Ainsi, après trente ans de
fonctionnement, les services de la communauté vont connaître de
profonds bouleversements dans les années à venir, une nouvelle
génération d’agents et de cadres devant assurer la relève. Les études
réalisées sur ce point permettent d’avoir une approche prévisionnelle des
besoins en ressources humaines (effectif, qualification, compétence).
A la communauté urbaine de
Lille
Métropole, la gestion
prévisionnelle s’est intégrée dans l’évolution substantielle qu’a connue la
fonction « personnel » dans sa conception et son organisation.
Sa première traduction réside dans la mise en oeuvre des notions de
« métiers » et de « pôles de compétences ». Il existe aujourd’hui un effort
de prise en charge de filières d’objectifs visant à optimiser l’adéquation
entre les hommes et les compétences communautaires.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
93
Pour ce qui concerne la gestion des ressources humaines, il a été
procédé à la mise en place d’outils de gestion dans le but de permettre
une approche des coûts, une recherche de la motivation des agents et une
plus grande mobilité.
La gestion du personnel de la communauté urbaine de
Bordeaux
,
assurée par la direction des ressources humaines, est restée jusqu’en 1999
strictement administrative.
Ainsi, le recrutement ou la mutation interne d’agents de la
communauté ne donnait lieu à aucune réflexion prévisionnelle sur les
effectifs. Tous les départs étaient systématiquement remplacés sans que la
question de l’utilité du maintien du poste ou de sa redéfinition éventuelle
soit posée. La création en 1999 d’une cellule de « gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences » devrait être l’occasion de mettre en
oeuvre une gestion plus active dans ce domaine.
2
Le recrutement
Les conditions dans lesquelles sont recrutés les agents titulaires des
communautés urbaines n’appellent pas de remarque propre à ces
établissements.
S’agissant du recrutement des agents contractuels, auxquels elles
ont massivement fait appel, il a été constaté que, comme de nombreuses
collectivités territoriales, les communautés n’ont pas toujours respecté ni
les circonstances prévues par l’article 13 de la loi du 13 juillet 1987
portant droits et obligations des fonctionnaires, ni les règles concernant la
rémunération ou l’absence de « déroulement de carrière ».
Enfin, certains cas particuliers méritent d’être soulignés.
Il s’agit, en particulier, des emplois de conseillers administratifs à
Nancy
.
Par délibération du 19 décembre 1975, le district a décidé la
création d’emplois à temps incomplet de conseillers administratifs et de
conseillers administratifs adjoints, emplois réservés à des secrétaires
généraux et secrétaires généraux adjoints des communes composant alors
le district « en raison de la collaboration intellectuelle et matérielle » de
ces agents. Ces emplois sont rémunérés dans la limite d’un plafond
mensuel de 20 heures de service effectif. En juin 1999, 15 conseillers
administratifs adjoints et 6 conseillers administratifs étaient rémunérés
par la communauté selon des modalités critiquables. Or, sans qu’il soit
possible de reconstituer le tableau des effectifs depuis 1975, il est
manifeste que ces postes ne figurent pas parmi les effectifs approuvés par
94
C
OUR DES COMPTES
l’assemblée délibérante ces dernières années. C’est donc sans aucune
base juridique que ces postes sont pourvus. En outre, ces rémunérations
sont versées de manière forfaitaire, à raison de 20 heures par mois, pour
un service dont on appréhende mal les contours. L’idée d’une mission de
coordination confiée à des responsables communaux choisis n’est guère
convaincante, d’autant que certains cadres administratifs de communes,
notamment le secrétaire général de la ville de Nancy, collectivité la plus
importante, ne figuraient pas parmi les bénéficiaires de ces emplois.
Le secrétaire général d’une commune membre, déjà rémunéré en
tant que conseiller administratif adjoint, s’est également vu proposer un
emploi de conseiller administratif à temps incomplet moyennant une
rémunération forfaitaire et mensuelle de 3 000 F (457,35 €) nette, indexée
sur les salaires de la fonction publique. Cette situation fait d’abord
apparaître que l’intéressé occupe irrégulièrement deux emplois rémunérés
distincts au sein de la même communauté urbaine. En outre, ce contrat
annuel n’ayant pas été renouvelé depuis 1996, les rémunérations versées
depuis 1997 manquent donc de base légale. De plus, ces deux emplois
cumulés avec celui de secrétaire général d’une autre collectivité excèdent
de plus de 15 % le volume horaire correspondant à un service à temps
complet. Enfin, les fonctions exactes de cet agent ne sont pas clairement
définies, leur libellé les faisant ressembler à un emploi de cabinet, poste
au demeurant déjà pourvu (deux postes actuellement dont un emploi de
directeur de cabinet).
A
Lille
, de 1983 à 1995, la communauté a eu recours à des chargés
de mission dont le contrat avait pour particularité de les désigner pour une
fonction « d’aide à la documentation des élus ».
Ainsi, 21 MF (3,20 M€) ont été dépensés, au cours de la seule
période courant de 1991 à février 1995, pour l’emploi de 65 chargés de
missions affectés à des groupes politiques de manière complètement
irrégulière.
La décision initiale en la matière résulte d’une décision du bureau
du conseil communautaire en date du 23 juin 1983 qui ne saurait en aucun
cas tenir lieu de délibération du conseil communautaire.
En 1995, deux délibérations du conseil communautaire sont
intervenues en la matière en application de la loi n° 95-65 du 19 janvier
1995 instituant la possibilité pour les assemblées délibérantes d’ouvrir des
crédits en vue d’affecter aux groupes d’élus qui les composent un certain
nombre d’agents pour les villes de plus de 100 000 habitants.
Ces délibérations prises avant l’entrée en vigueur de ces
dispositions pour les communautés urbaines ont fait l’objet d’une
validation a posteriori lors de leur applicabilité auxdites structures
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
95
intercommunales le 24 mars 1996. Même si la communauté estime que
cette validation vaut pour tous les emplois concernés depuis 1983, il
apparaît que les dispositions évoquées n’ont validé que les actes pris en
application d’une délibération et qu’en conséquence les situations
antérieures à 1995 ne sont pas régularisées.
Même si l’on peut comprendre les raisons qui ont conduit les
autorités communautaires à ne pas adopter de délibération qui aurait été
manifestement irrégulière avant 1995, il y a lieu de faire observer que
durant presque douze ans les personnes concernées se sont retrouvées
dans une situation juridique précaire. Par ailleurs, bien que, sauf
exceptions prévues par les textes particuliers, la limite d’âge soit fixée
dans la fonction publique à 65 ans, certains de ces agents ont continué à
être rémunérés très au-delà de cette limite. Cette situation a heureusement
pris fin en janvier 1996.
3
Mises à disposition
Les communautés urbaines mettent une partie de leur personnel à
disposition d'organismes de toute nature, ce qui induit des dépenses non
négligeables.
La communauté urbaine de
Dunkerque
, à la suite d'observations
antérieures de la chambre régionale des comptes a réduit de 250 agents en
1995 à 84 en 1999, le nombre de ces mises à disposition.
Cette diminution s'est traduite, en grande majorité, par des
réintégrations dans les services de la communauté.
En outre, la communauté urbaine a indiqué qu’elle avait mis fin en
2000 aux mises à disposition irrégulières qui subsistaient encore.
A la communauté urbaine de
Lyon
, la pratique des mises à
disposition de personnel est importante, soit qu'elle concerne des
personnels communautaires mis à disposition d'autres organismes, soit
que l'établissement public bénéficie d'un apport d'agents extérieurs.
Les services communautaires ont eu des difficultés pour présenter
un bilan exhaustif de ces mises à disposition, certaines d'entre elles ayant
été effectuées en l'absence de tout formalisme et de toute convention,
voire de manière occulte. Ainsi, une douzaine d'agents ont été, sans
convention, mis à disposition de divers organismes et notamment
d'associations oeuvrant en faveur du personnel communautaire. D'autres
mises à disposition, régulières dans la forme, ont été effectuées au profit
par exemple de l'agence d'urbanisme (10 agents).
96
C
OUR DES COMPTES
A l'inverse, la communauté urbaine a bénéficié de mises à
disposition dans des conditions diverses. Ainsi jusqu'en 1995, le
secrétaire général issu de la Caisse des Dépôts et Consignations était-il
mis à disposition dans le cadre d'un marché négocié à commandes de
prestations intellectuelles, passé pour une année et reconductible. Cette
situation ne manquait pas de susciter des difficultés pour les délégations
de signature et l'exercice des pouvoirs hiérarchiques. La même procédure
a été utilisée pour la mise à disposition des responsables de la mission
habitat du département développement urbain.
La communauté urbaine a même bénéficié de la mise à disposition
de la ville de Lyon de 10 gardiens et de 5 brigadiers de police municipale
pour la sécurité du centre d’échanges de Perrache, alors que
l'établissement public n'a pas de compétence dans le domaine de la police.
Enfin, la SEM ICARE, dans le cadre des conventions de
prestations de service, employait des salariés dans les locaux de la
communauté urbaine pour les besoins de celle-ci. Certains d'entre eux
occupaient en fait, c'est-à-dire en l'absence d'arrêté du président, des
emplois permanents : conseiller technique au cabinet du président, chef
du service conseil en management, chargé de mission en management,
chargé de la cellule administrative et de la logistique – mission accueil,
chargé de la communication interne. Un autre était directeur de la mission
Confluence. Un dernier salarié, qui avait cependant bénéficié en 1990
d'un arrêté de nomination, a exercé les fonctions de directeur des finances
et du contrôle de gestion jusqu'en 1998. Au 1
er
janvier 1997, le nombre de
ces personnels de la SEM ICARE était de 55.
C
Rémunérations
Les
conditions
dans
lesquelles
les
communautés
urbaines
rémunèrent leurs agents appellent les mêmes remarques que pour les
collectivités locales, concernant notamment l’octroi de compléments de
rémunérations, pouvant parfois représenter plus de 41 % de la masse des
traitements bruts, au surplus dans des conditions parfois irrégulières.
Il convient toutefois de relever les irrégularités résultant de la
superposition de rémunérations communautaires et communales.
Ainsi, à la communauté urbaine de
Strasbourg
, certains cadres
administratifs perçoivent des compléments de rémunération servis par la
ville.
Aux termes de la convention du 3 mars 1972 signée entre la
communauté urbaine de Strasbourg et la ville, l'ensemble du personnel
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
97
commun aux deux administrations est recruté et rémunéré par la
communauté urbaine, la ville remboursant à celle-ci une partie de ces
charges selon une clef de répartition convenue chaque année.
Ce dispositif implique que la communauté urbaine recrute le
nombre de cadres et d'agents nécessaire et suffisant au fonctionnement
des deux administrations, sans qu'un agent pris individuellement puisse
considérer qu'il occupe deux emplois, l'un au service de la ville, l'autre au
service de la communauté urbaine.
C'est cette logique qui a présidé pendant les premières années
d'application de la convention. Mais elle a commencé à être remise en
cause à compter de 1979, année à partir de laquelle un complément de
rémunération de 33 % a été versé, sur le budget de la ville, à certains
cadres supérieurs recrutés et rémunérés par la communauté urbaine
comme l'ensemble des autres agents servant les deux administrations.
Récemment cet avantage, signe de l'extension du système, a même été
attribué à un agent de cadre C.
Les modalités variables dans le temps de la mise en oeuvre de ce
complément de rémunération en illustrent l'ambiguïté :
- de 1979 à 1983, la majoration de traitement de 33 % est qualifiée
de rétribution d'un emploi à temps partiel à la ville de
Strasbourg ;
- de 1987 à 1996, il s'agit de la rétribution (ou de la rémunération)
d'un emploi à temps non complet ;
- à partir de 1997, il s'agit d'une indemnité.
Trois séries de critiques peuvent en outre être formulées.
En premier lieu, il n'est jamais intervenu de délibération du conseil
de communauté ou du conseil municipal mettant expressément en place le
système, en définissant la nature exacte, les bénéficiaires et les modalités
d'application. Le conseil municipal a seulement pu disposer d'une
information partielle par le biais du tableau des emplois communaux
annexé au budget. Toutefois ce tableau, destiné à expliciter la prévision
budgétaire en matière de dépenses de personnel, ne saurait tenir lieu de la
délibération nécessaire à la création des emplois qui y sont récapitulés.
En deuxième lieu, alors que, s'agissant de la nature même de ces
emplois, la
communauté
urbaine
soutient
que :
"nonobstant
les
qualifications ambiguës de certains arrêtés de nomination, les agents
concernés sont tous nommés à temps partiel sur des emplois à temps
complet créés par le conseil municipal et que le "complément de
rémunération" avait la nature juridique d'un traitement, sur les vingt-huit
98
C
OUR DES COMPTES
cas ayant fait l'objet d'une étude, seuls deux agents aux termes de leurs
arrêtés de nomination se trouvent dans ce cas, vingt-deux autres emplois
étant créés à temps non complet et quatre autres bénéficiant simplement
d'une indemnité, sans que la nature de leur emploi ne soit indiquée".
Il apparaît ainsi, nonobstant divers arguments invoqués par la
communauté, que cette majoration de 33 % ne peut rémunérer que des
travaux effectués en sus des heures légales par des agents indemnisés par
ailleurs au maximum pour les heures supplémentaires qu'ils sont déjà
censés effectuer. En ce qui concerne les agents qui travaillent dans des
services relevant exclusivement des compétences de la ville ou de la
communauté, les quelques activités mises en avant pour le compte de
l'autre collectivité ou établissement, sont déjà largement couvertes par la
clef de répartition précitée.
Enfin, aux termes même des derniers arrêtés pris à compter de
1997, il n'est plus question, ni de temps complet, ni de temps partiel, ni
d'emploi mais bien d'une indemnité qui n'est pas justifiée par une
délibération, ni ne se rattache à un texte réglementaire existant.
Si le terme d'indemnité employé est révélateur de la nature même
de l'avantage octroyé, il en montre aussi l'incohérence car cette indemnité
est modulable suivant l’avancement dans le grade et assortie du
versement d'un treizième mois.
L'addition de toutes ces incohérences et les ambiguïtés qui n'ont pu
être levées par les tentatives d'explications souvent antinomiques fournies
par la communauté urbaine, montrent bien le véritable objet de ces
dispositions qui est d'abonder un régime indemnitaire déjà au maximum
des possibilités réglementaires. Au surplus, la très grande majorité des
agents sont au service des deux administrations et l'octroi arbitraire de ces
avantages supplémentaires à une partie seulement d'intervenants est un
facteur d'irrégularité et de division.
Il apparaît que ces emplois n'ont d'autre objet que d'accorder de
nouveaux compléments de rémunération à des agents dont l'activité au
profit de la ville et de la communauté urbaine de Strasbourg est déjà
rémunérée au plafond réglementaire, au titre de leur emploi principal.
La gestion de ce personnel, et notamment du personnel
d'encadrement, ne saurait s'accommoder de montages artificiels aussi peu
convaincants sur le fond qu'irréguliers dans la forme, et mis en place en
méconnaissance
de
la
compétence
des
assemblées
délibérantes
intéressées.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
99
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
L’examen de la gestion de leur personnel par les communautés
urbaines appelle trois séries de constatations.
1°) Si les communautés paraissent connaître une relative stabilité
de leurs effectifs, cette constatation doit être tempérée par l’observation
que la connaissance précise des données reste, en la matière, insuffisante.
En effet, les communautés urbaines continuent à procéder à une gestion
essentiellement budgétaire et non pas à une gestion véritablement
prévisionnelle des emplois, même si des innovations récentes marquent
une avancée sur ce dernier point.
2°) En ce qui concerne précisément la gestion, il faut constater que
peu de communautés urbaines ont mis en place des formes, plus ou moins
développées, de gestion groupée ou unifiée de leur personnel et de celui
d’une ou plusieurs communes membres. En effet, outre la question de la
conformité à la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction
publique territoriale, la gestion groupée ou unifiée implique notamment
de résoudre la question de la répartition des charges et de la mise en
place de procédures de nature a garantir le respect des compétences
propres à chaque entité. Une gestion groupée du personnel de la
communauté urbaine et des communes adhérentes ou du moins de la
commune centre, outre des économies, permettrait cependant d’éviter
diverses pratiques contestables.
Il apparaît, en effet, que, dans plusieurs cas, la communauté
urbaine constitue, comme les autres formes de groupement, un moyen
commode d’abonder, à des titres divers, la rémunération des agents
communaux, sous le couvert d’emplois à temps partiel au sein de
l’établissement. Ce procédé devrait disparaître plus facilement, en cas de
gestion unifiée. De même, les mises à disposition, parfois sans convention
et de manière occulte, de personnel communal auprès de la communauté
ou de personnel communautaire auprès des communes-membres,
constituent un obstacle à une gestion claire et à une connaissance précise
des charges et des coûts, qui n’aurait plus de raison d’être en cas de
gestion groupée. Toutefois, sur plusieurs points, les communautés
urbaines, en raison de leur dimension, se sont engagées récemment dans
des voies innovantes. Concernant la gestion prévisionnelle des emplois,
la mise en place d’outils est nécessairement progressive et conduit à des
situations variables d’une communauté à l’autre. Certaines d’entre elles
ont déjà mis au point des instruments modernes de gestion, qu’il serait
souhaitable de généraliser dans les collectivités et groupements de tailles
suffisantes, grâce à des échanges d’expériences.
100
C
OUR DES COMPTES
3°) La connaissance des dépenses effectives du personnel et
notamment l’information qui en est donnée par les différents documents
reste imprécise et parfois contradictoire. Leur croissance est, en tout état
de cause, plus rapide que celle des effectifs et traduit le fait qu’au-delà
des conséquences de l’augmentation liée à celle de la valeur du point
d’indice, les communautés maîtrisent insuffisamment les éléments qui
dépendent de leurs propres décisions ; il en va notamment ainsi des
conséquences
du
glissement-vieillissement-technicité
(GVT)
et
en
particulier des promotions qui ne font pas toujours l’objet d’une attention
pertinente.
Mais cette évolution trouve aussi son explication dans les
irrégularités ou erreurs de gestion que commettent les communautés dans
des conditions très comparables aux collectivités locales. Parmi ces
irrégularités, l’essentiel concerne les infractions aux règles statutaires,
notamment en matière de recrutement des contractuels. Ces irrégularités
peuvent même aller jusqu’à créer de véritables emplois réservés aux
contractuels. Ces infractions, en plus du risque d’insécurité juridique tant
pour l’organisme que pour les intéressés, n’ont, en général, pas de
motifs, qui feraient la preuve d’une inadaptation du statut du personnel
communal ; elles relèvent, le plus souvent, de la commodité ou de
l’intérêt financier des recrutés. Elles sont d’autant plus regrettables que
le recours aux contractuels est particulièrement fréquent dans les
communautés urbaines.
Il convient d’autant plus de mettre un terme à ces pratiques que la
maîtrise des dépenses de personnel constitue un impératif, si les
communautés
urbaines
veulent
pouvoir
retrouver
les
capacités
financières nécessaires à la réalisation des équipements qui restent leur
mission prioritaire.
III
Les procédures d’achat
Le volume des achats effectués par les communautés urbaines
justifiait qu’une attention particulière leur soit portée, d’autant que
l’existence même d’un organisme de coopération devrait permettre
d’escompter une rationalisation et une amélioration des procédures
utilisées en ce domaine. L’examen a concerné l’organisation générale des
achats (III-A) et les différentes phases de la procédure d’achat (III-B),
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
101
tous points sur lesquels les observations des chambres régionales
prouvent que des améliorations restent indispensables
19
.
A
Organisation générale
Si les modes d’organisation des achats peuvent être multiples et
nécessairement complexes dans de grandes collectivités, toutefois les
constatations des chambres méritent une mention particulière dans quatre
domaines : l’organisation des services (III-A-1), les guides de procédures
(III-A-2), l’évaluation du volume des achats (III-A-3) et l’audit interne
(III-A-4).
1
Organisation des services d’achat
Cette organisation est très différente d’une communauté à l’autre.
Ainsi, à la communauté urbaine de
Lille
, il n’existe pas de service
« Achat » intégré, qui se comporterait comme un prestataire au bénéfice
des autres entités et gérerait notamment les procédures de passation des
marchés.
De nombreux dysfonctionnements ont été constatés (cf. infra III-B)
en matière de procédures et de gestion des achats ; toutefois, des efforts
ont été faits récemment dans ces domaines : ainsi en va-t-il de la mise en
place du nouveau système d’informations, qui, en théorie, grâce à une
gestion centralisée du fichier des fournisseurs et à un contrôle des
engagements par le service des finances, permet de garantir le respect des
seuils déterminant le choix des procédures de passation. Tel n’était pas le
cas dans le passé, puisque des sondages dans le fichier informatique des
fournisseurs ont décelé des dépassements de seuils. De même, il convient
de souligner la tendance à centraliser les achats de certains produits qui se
prêtent bien à une harmonisation ; ainsi, le service des moyens généraux
est, désormais, seul responsable de l’achat des fournitures de bureau, du
mobilier, des véhicules de service (hors véhicules affectés aux services
incendie et secours) et des carburants, tandis que les achats de matériels
informatiques, de consommables et de téléphonie relèvent dorénavant du
seul service informatique. Enfin le renforcement du rôle des « gestions
internes », qui sont hiérarchiquement placées, au sein de chaque pôle,
sous la responsabilité du directeur général et dont une des missions est
précisément de veiller au respect des procédures en matière d’achat
19
Les observations qui suivent se réfèrent aux dispositions du code des marchés
publics alors applicables.
102
C
OUR DES COMPTES
public, pourrait garantir, grâce à la publication d’un guide des procédures,
une homogénéisation des pratiques en la matière.
A
Lyon
, à la fin de 1995, l’examen de la fonction « achats »
révélait un certain nombre d’anomalies, parmi lesquelles la dispersion des
délégations de signature du président, à près de 160 agents, pour
lesquelles au surplus, aucun plafond financier n’était fixé. S’agissant des
délégations de signature, la communauté urbaine a fait connaître que les
arrêtés concernés ont été rapportés et que de nouvelles dispositions ont
été prises.
A
Cherbourg
, les services gestionnaires des achats sont organisés
en 23 centres de responsabilité placés sous l’autorité du directeur de la
communauté
urbaine.
Ils
sont
regroupés
selon
trois
domaines
fonctionnels : l’administration générale, les services techniques et le
service incendie. Les centres de responsabilité ont pour principales
missions la gestion des crédits alloués (engagement de dépense, édition
de bons de commande …) et la certification du service fait (visa des bons
de livraison, conformité physique des livraisons, …).
Lors de la constitution de ces centres, le souci primordial a été de
responsabiliser un grand nombre d’agents, l’importance des sommes en
cause n’étant qu’un élément secondaire, certains centres gérant de gros
budgets (directions du personnel, de la voirie, de l’eau et de
l’assainissement, …) et d’autres des crédits très modestes (accueil,
chauffeur, SIG, …).
Les services techniques ont été pourvus de cellules administratives,
mises en place en 1991, dont la mission consiste à assurer le secrétariat et
le suivi comptable des opérations d’achats réalisés par neuf centres de
responsabilité :
1° cellule : - direction générale des services techniques
2° cellule : - direction des bâtiments
3° cellule : - direction de la voirie
4° cellule : - direction de l’eau et de l’assainissement
Ces cellules sont épaulées par le responsable administratif des
services techniques qui, avec l’aide d’un groupe de travail, assure la
cohérence des procédures utilisées par les différents services, procède à la
mise à jour des documents en fonction de l’évolution de la
réglementation, et se tient à la disposition des services qui réalisent des
achats de façon occasionnelle. La communauté urbaine de Cherbourg
ne
dispose pas d’une direction des achats ni d’un bureau des marchés.
Lorsque des marchés à bons de commandes concernent plusieurs
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
103
services, celui qui est le plus gros consommateur est désigné comme
service gestionnaire, les autres services utilisateurs se limitant à la
certification du service fait. Cette désignation a été opérée une fois pour
toutes et n’est pas remise en cause chaque année. Quant à la passation des
marchés, elle se fait exclusivement pour les besoins de la communauté, en
excluant toutes commandes groupées avec d’autres collectivités ou
établissements publics.
Selon le type de marché à passer, deux procédures sont mises en
place :
1° pour les marchés négociés
: la consultation est menée par le
service concerné qui établit un compte rendu en précisant le mieux-disant.
Le document est transmis au service financier qui valide l’imputation
budgétaire et la disponibilité des crédits. Le président, au vu du
document, donne son accord pour la passation du marché ou formule ses
observations. Ensuite, le marché est rédigé, signé par les cocontractants et
transmis au contrôle de légalité.
2° pour les marchés sur appel d’offres
: la procédure d’appel
d’offres est menée par le service intéressé et doit au préalable faire l’objet
d’une décision de l’assemblée délibérante. La commission d’appel
d’offres, conformément aux dispositions du code des marchés publics,
décide de la sélection des candidats et de l’attribution des marchés. La
rédaction des actes d’engagement et autres documents constituant le
marché est à la charge du service concerné par la dépense. Ensuite, les
documents ainsi préparés sont signés par le président.
Le service financier joue un rôle important dans le contrôle interne
de la fonction achat. En effet, les marchés transitent par ledit service qui
valide l’imputation budgétaire et la disponibilité des crédits. Pour les
autres dépenses courantes de faible importance, la communauté urbaine
de Cherbourg
a instauré la procédure des bons de commande. Grâce à la
saisie de ces bons par fournisseur un système d’alerte permet de connaître
le cumul des achats vis à vis des seuils des paiements sur simple facture.
A
Strasbourg
, un département de coordination des achats, doté de
trois collaborateurs, n’a été créé qu’à la fin de l’année 1998 au sein de la
direction des affaires juridiques et du contrôle de gestion.
Afin d’obtenir rapidement des résultats probants, la priorité de ce
service a été de porter son effort sur des segments d’achats limités en
volume mais transversaux (fournitures administratives et consommables
informatiques, mobilier, habillement et véhicules). Parallèlement, il a
entrepris la rédaction de documents d’aides aux acheteurs (guide de
l’acheteur et des procédures d’achat).
104
C
OUR DES COMPTES
Cette démarche, qui vient d’être initiée, est de nature à permettre à
la communauté urbaine de mieux maîtriser ses achats en termes de
procédures et de coûts.
Pour en assurer le succès, l’organisme public doit faire en sorte
qu’un certain nombre d’hypothèques soient levées. En premier lieu, il
conviendrait que la communauté urbaine de Strasbourg
puisse disposer
d’une vision globale et précise de l’achat au sein des services, tant en
termes de procédures que de volumes, éléments qui n’ont pu être estimés
ou définis par le service de la coordination lors de l’instruction. En
deuxième lieu, la part des achats soumis à l’intervention de ce service
devrait être substantiellement augmentée. En fonction des éléments dont
disposait la chambre et en l’absence de communication de chiffres par la
communauté elle-même, ce volume a été estimé pour 1997 à 0,02 % du
volume total des achats (hors achats d’eau, d’électricité, de gaz et
d’études). Ainsi, la volonté de coordonner les achats en matière de
véhicules semble s’être heurtée à des difficultés d’ordre interne tenant
aux réticences de certains services qui mettent en avant la technicité des
matériels en cause. La définition de priorités d’une véritable politique de
coordination d’achat devrait également prendre en compte la part
représentée par chacun des secteurs dans le montant total des dépenses
réalisées par la communauté urbaine.
Enfin, la recherche de synergies avec d’autres services relevant de
la direction des affaires juridiques et du contrôle de gestion faciliterait la
mise en oeuvre de ces recommandations.
2
Les guides de procédures
Pour assurer la légalité des procédures d’achats et leur conférer une
plus grande homogénéité, l’élaboration d’un « guide des procédures »
paraît particulièrement nécessaire.
A
Cherbourg
, il existe plusieurs guides de procédures destinés à
faciliter le travail des agents dans des domaines particuliers présentant un
certain degré de technicité, tels que les marchés publics, la gestion du
patrimoine, l’engagement des dépenses. Ainsi, un guide pratique de la
procédure d’engagement a été élaboré par un groupe de travail constitué
de
représentants
administratifs
et
techniques
des
services
communautaires. En revanche, la communauté ne dispose pas d’un guide
de procédures présentant les opérations afférentes à la fonction
« Achat » ; des notes sont adressées chaque année aux services pour
orienter les propositions budgétaires et fixer le calendrier qui s’impose à
eux. Par ailleurs un guide des marchés publics a été rédigé à l’usage des
services gestionnaires. Ce guide pratique a été élaboré à la suite des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
105
modifications importantes apportées au code des marchés par les décrets
du 15 décembre 1992 et du 27 mars 1993. Un groupe de travail se réunit,
en tant que de besoin, pour en assurer la mise à jour, afin d’intégrer les
évolutions législatives et réglementaires ainsi que les observations des
services utilisateurs.
Le guide se veut pédagogique et apporte des réponses concrètes
aux questions que se posent les agents de la communauté urbaine à
chaque phase de déroulement du marché, depuis sa définition jusqu’à son
achèvement.
A
Lille
, la communauté urbaine, consciente de la nécessité
d’harmoniser des pratiques diverses, a entrepris, en mobilisant de
nombreux cadres, la rédaction d’un guide des procédures dont la version
définitive est devenue disponible postérieurement à la clôture de
l’instruction.
En parallèle, sous l’impulsion d’un nouveau directeur général, le
service de la voirie s’est doté de son propre document qui contient un
grand nombre de dispositions relatives à l’achat public comme, par
exemple, l’exigence d’un devis pour toute commande supérieure à
10 000 F (1 524,49 €) ou la limitation à 700 000 F (106 714,31 €) de toute
opération réalisée sur marchés à bons de commande (même si un lot peut
lui-même dépasser 700 000 F, soit 106 714,31 €).
3
Volume des achats
L’analyse
statistique
des
achats
montre
certains
dysfonctionnements : recours aux marchés négociés, multiplicité des
interventions d’un même prestataire…
A
Cherbourg
, pour l’exercice 1997 la masse des achats s’est
élevée à 136,4 MF (20,79 M€) ce qui a représenté l’émission de 7 799
mandats. Globalement, cette somme se répartit en 20 MF (3,05 M€) pour
les fournitures et 116,4 MF (17,75 M€) pour les travaux ; 84,54 % de
l’ensemble des achats ont été réalisés sur marchés, 3,47 % proviennent de
monopoles (EDF, Télécom…) et 11,99 % ont été effectués hors marchés.
En 1997, il a été conclu 119 marchés pour un montant global de
71,9 MF TTC (10,96 M€). Sur ces 119 marchés, 63 sont des marchés de
travaux pour un montant de 32,9 MF (5,02 M€), 29 des marchés de
fournitures pour 11,1 MF (1,69 M€), 16 des marchés de service pour
25,1 MF (3,83 M€) et 11 des marchés divers pour 2,80 MF (0,43 M€) ; on
relèvera que le montant unitaire des marchés de services est supérieur à
celui des marchés de travaux (1,56 MF contre 0,52 MF, soit 0,24 M€
106
C
OUR DES COMPTES
contre 0,08 M€). Ces marchés ont été passés selon les modalités
suivantes :
Matières
Nombre
Montants en milliers de
francs
- Appel d’offres ouverts
- Appel d’offres restreints
- Marchés négociés
42
21
56
35 %
18 %
47 %
54 582.0
8 076,8
9 220,5
76 %
11 %
13 %
Total
119
100 %
71 879,3
100 %
A
Strasbourg
, certains secteurs, comme celui de l’impression des
documents
d’information
sont
caractérisés
par
le
foisonnement
d’intervenants. En 1997, le compte 6236 Impression catalogue, a
enregistré
3,3 MF (0,50 M€)
de
dépenses
réalisées
auprès
de
42 fournisseurs, la direction de la promotion et de la communication, qui
devrait constituer le service assurant tout à la fois la coordination
technique, mais également financière, ne représentant pour sa part que
1,2 MF (0,18 M€). Parmi ces prestataires, seuls quatre sont liés à la
communauté urbaine par un marché : l’un pour l’impression de la revue
« CUS-magazine », les trois autres dans le cadre d’un marché à bons de
commande devant couvrir les autres besoins en matières d’impression.
Dans les faits, ces marchés sont peu utilisés puisqu’ils ne
représentent qu’environ 20 % des achats totaux, ce chiffre incluant des
prestations imputées à ces marchés bien que non explicitement prévues
par eux.
Une autre manifestation de ces dysfonctionnements est donnée par
la multiplication des interventions d’un même prestataire, interventions
encadrées par des contrats dont les formes varient en fonction des
différents services de la communauté urbaine qui font appel à eux.
Les
régies
de
quartier
qui
représentent
une
dépense
de
7,9 MF (1,20 M€) en 1997 en fournit une illustration. Ces organismes
associatifs assurent des prestations au profit de divers services de la
communauté urbaine et de la ville de Strasbourg. Ainsi, le relevé de
factures émanant de l’une d’entre elles ne mentionne pas moins de
7 services de la ville et de la communauté donneurs d’ordres.
Cette multiplicité des intervenants explique qu’en dépit des
sécurités dont dispose le logiciel « CORIOLIS » utilisé par la
communauté urbaine de Strasbourg, des franchissements du seuil prévu à
l’article 321 du code des marchés publics (seuil au-delà duquel la
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
107
signature d’un marché est obligatoire) et un défaut de mise en
concurrence aient été observés.
4
Audit interne
Quels que soient les instruments et l’organisation des services mis
en oeuvre, leur contrôle implique l’existence d’un contrôle interne.
En ce domaine, la communauté urbaine de
Cherbourg
en est
actuellement au stade de la réflexion et n’a pas encore arrêté les
paramètres, les outils et les procédures de contrôle, non plus que la place
du contrôleur de gestion dans l’organigramme ou les objectifs visés
(identification et hiérarchisation des risques notamment). Au stade actuel,
la direction des finances est chargée d’une ébauche de contrôle de
gestion, de nature essentiellement financière et budgétaire, sur l’ensemble
des actions communautaires, notamment dans le cadre de la préparation
du budget. Par ailleurs, la direction des finances examine les rapports
d’activités produits par les services et fait procéder à des audits externes
sur le fonctionnement de certains secteurs.
En revanche, à
Dunkerque
, l’audit des contrôles internes de la
commande publique propres à la communauté urbaine a montré la
fiabilité des procédures employées par les services, même si le contrôle
de certains marchés a fait ressortir plusieurs dysfonctionnements
concernant la commission d’appel d’offres.
B
Les différentes phases de la procédure d’achat
La procédure d’achat peut-être divisée en plusieurs phases
successives : la définition des besoins et la préparation budgétaire, la
passation des marchés, la commande et l’engagement, la réception des
achats et le contrôle du service fait, la gestion et le suivi des stocks.
Sur ces différents points, le contrôle des communautés urbaines a
fait apparaître à la fois des méthodes originales et intéressantes, mais
aussi des dysfonctionnements persistants.
1
La définition des besoins et la préparation budgétaire
Dans ce domaine, il existe des différences notables entre les
communautés urbaines.
A
Bordeaux
, en amont de l’opération d’achat, la définition des
besoins des services, dans la perspective de la préparation budgétaire
108
C
OUR DES COMPTES
annuelle, ne permet pas d’assurer un contrôle suffisant des besoins
exprimés. En effet, chaque service recense ses propres besoins pour
l’année à venir dans les limites d’une augmentation maximale des crédits
budgétaires. Cette procédure ne les incite pas à réduire le montant de
leurs approvisionnements. Elle ne permet pas, non plus, à la direction des
finances, ou au secrétariat général de s’interroger sur la pertinence et la
réalité des besoins exprimés. Finalement, la préparation budgétaire se
limite à la validation des demandes des services.
A
Lille
, chaque service tente certes de définir de façon empirique
l’ampleur de ses besoins, mais aucun, durant l’instruction, n’a fourni la
moindre étude chiffrée sur ce sujet. Ainsi, le service gérant les fournitures
courantes (notamment de bureau) reconduit les besoins de l’année
précédente ; quant au service de l’écologie urbaine, il ne conduit de
réflexion que pour des achats très importants.
A
Cherbourg
, la phase d’élaboration du budget fait intervenir
l’ensemble des services qui font des propositions en tenant compte de la
note de cadrage qui précise les orientations et les directives définies par la
communauté.
Par exemple, en 1999, pour le fonctionnement, l’objectif était de
maintenir le niveau des propositions nouvelles au montant voté au budget
primitif 1998, les postes qui ont donné lieu à une dotation exceptionnelle
devant être minorés des crédits correspondants et les ressources attendues
sur
l’exercice
1999
(services
rendus,
remboursements,
loyers,
subventions,…) étant estimées par les services gestionnaires.
En matière d’investissement, les crédits portés au budget 1999
doivent être des crédits nouveaux, disponibles dès le 1° janvier 1999, ne
tenant pas compte des reliquats dégagés après la clôture de l’exercice
1998. Les propositions devraient donc couvrir exclusivement l’année
1999, sans tenir compte des programmes en cours, sauf ceux pour
lesquels une tranche fonctionnelle est prévue dans la programmation au
titre de 1999, les demandes s’inscrivant dans le respect de la
programmation votée en début de mandat, corrigée s’il y a lieu en
fonction de l’avancement des opérations.
Pour
permettre
une
préparation
concertée,
qui
autorise
éventuellement des allers et retours entre l’administration et les services,
un calendrier strict a été fixé. Les propositions budgétaires sont validées
par les directions concernées et transmises à la direction des finances qui
en assure le traitement informatique.
Les tableaux récapitulatifs par service servent de support lors des
réunions d’arbitrage où chaque chef de service est invité à exposer ses
propositions au vice-président chargé des finances.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
109
A l’issue de ces réunions, le vice-président aux finances établit un
premier arbitrage en accord avec le président et les vice-présidents. La
direction des finances élabore un projet de budget qui sera exposé aux
membres du bureau de la communauté pour qu’ils en débattent. Après
son adoption en bureau, le budget est soumis à la commission des
finances avant d’être proposé au vote de l’assemblée communautaire.
2
Passation des marchés, commande et engagement
S’agissant de la passation des marchés, les observations concernant
les communautés urbaines sont du même ordre que pour les collectivités
locales en général : recours abusif aux formules du marché négocié ou du
marché à bon de commandes, irrégularités dans la mise en concurrence
des entreprises (absence de marché, découpages artificiels, engagements
imprécis des cocontractants, mauvaise tenue des registres d’appel d’offre,
critères d’attribution irréguliers).
Dans
le
domaine
de
la
passation
des
commandes,
des
imperfections doivent être signalées.
A
Cherbourg
, il n’existe pas de document formalisé. Cependant, la
politique d’achat consiste, pour les travaux et services, à recourir
systématiquement à la procédure d’appel d’offres et pour les fournitures,
aux marchés à bons de commande après appel d’offres.
Le bon de commande est le support indispensable pour tous les
achats hors marché. Il est édité par le service gestionnaire de la dépense à
partir du système d’information financière (contrôle de la disponibilité de
crédits). Il est transmis pour signature au secrétaire général et adressé au
fournisseur pour l’exécution de la commande. Sur le bon de commande
figurent le nom de la personne responsable de l’achat et le lieu de la
livraison.
A
Lille
, en ce qui concerne les procédures de passation, des
pratiques divergentes ont été constatées notamment en matière de
signature des bons de commande ou des lettres de commande ; ceux-ci,
aux services de la voirie et incendie et secours, sont signés
respectivement par des ingénieurs responsables d’unités territoriales ou
par des officiers commandants de compagnie, qui n’ont pourtant reçu à
cet effet aucune délégation expresse.
Parfois, les affirmations de certains services sont démenties par les
faits : ainsi en est-il du service de l’écologie urbaine où des lettres de
commande sont parfois signées par des chefs de service malgré
l’assurance donnée que, seul, le vice-président en charge du secteur les
signe.
110
C
OUR DES COMPTES
A Lille également, si les agents chargés de l’achat public se voient
proposer de suivre des formations en matière de droit des marchés
publics, aucun service, à l’exception de celui des moyens généraux, n’a
réfléchi à la possibilité d’organiser des formations orientées vers les
techniques d’achat (négociation avec les fournisseurs, suivi des produits,
marketing).
3
Réception et contrôle du service fait
En ce domaine, des insuffisances ont été constatées.
Ainsi, à
Lille
, il existe, au sein de chaque service, une cellule
« marché public » qui centralise les opérations de passation des marchés,
mais n’en suit pas systématiquement l’exécution, alors que passation et
exécution des marchés relèvent toutes deux de la cellule au sein du
service de la voirie ; celle existant au service de l’écologie urbaine ne suit
un marché que jusqu’à sa notification, le suivi des ordres de service étant
de la responsabilité des maîtres d’oeuvre.
En ce qui concerne l’exécution des marchés, les procédures mises
en place pour le suivi des marchés de travaux paraissent satisfaisantes
notamment pour ce qui touche à la vérification des mémoires de travaux,
à la réalité des révisions de prix et au respect des délais. En revanche,
elles sont moins satisfaisantes pour les marchés de fournitures. Ainsi, il
n’existe pas de doctrine uniforme en matière de réception des
marchandises ; dans certains cas, il existe une séparation stricte des
fonctions d’acheteur et de réceptionniste (voirie et moyens généraux par
exemple) ; mais d’autres services n’ont pas vu l’intérêt de cette
distinction : c’est, par exemple, le cas du service informatique qui gère
pourtant un important parc de micro-ordinateurs, souvent renouvelé.
A
Cherbourg
, c’est le responsable de l’achat qui réceptionne la
marchandise. L’identification de la facture comprend son numéro de
référence, sa date d’émission, sa date de réception et sa date d’échéance
fixée à un mois. Après son enregistrement, la facture est transmise au
service émetteur de la commande qui lui adjoint un double du bon de
commande, le bon de livraison et procède à la vérification de la
cohérence. Pour des achats émanant des services techniques, c’est le
directeur général qui appose son visa « service fait ». Puis, la facture
revient avec les attachements précités aux services financiers qui assurent
l’édition du mandat qui sera signé par le vice-président chargé des
finances. Enfin, le mandat et la facture visés par le service réceptionnaire
et le vice-président sont adressés au trésorier pour le paiement.