COUR DES COMPTES
__________
LES COMMUNAUTÉS URBAINES
_______
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS
NOVEMBRE 2001
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
3
Sommaire
Pages
Délibéré
........................................................................................................................
5
Introduction
.................................................................................................................
7
Première partie : Le statut des communautés urbaines
.........................................
11
Chapitre I : Création
......................................................................................................
13
I – Les communautés créées par la loi
..........................................................................
15
II – Les communautés créées entre 1969 et 1973
.........................................................
16
III – Les communautés urbaines de création récente
...................................................
17
Chapitre II : L’organisation
..........................................................................................
21
I – Le conseil communautaire
.......................................................................................
22
II – Organisation de l’exécutif
......................................................................................
23
Chapitre III : Les compétences et les relations avec les communes membres
.............
27
I – Les compétences
......................................................................................................
28
II – Les relations avec les communes membres et les syndicats intercommunaux
.....
42
Deuxième partie : Les moyens mis en oeuvre
...........................................................
49
Chapitre IV : Les finances
............................................................................................
51
I – Les moyens financiers des communautés urbaines
.................................................
52
II – L’analyse de la situation financière des communautés urbaines
de 1993 à 1998
........................................................................................................
61
Chapitre V : La gestion interne
.....................................................................................
75
I – L’organisation des services
.....................................................................................
76
II – Le personnel
...........................................................................................................
81
III – Les procédures d’achat
.........................................................................................
100
Chapitre VI : L’externalisation
.....................................................................................
115
I – Interventions des SEM
.............................................................................................
117
II – Les rapports avec les associations
..........................................................................
119
Troisième partie : Résultats obtenus
.........................................................................
129
Chapitre VII : Les transports
........................................................................................
131
I – L’organisation
..........................................................................................................
132
II – Le réseau
.................................................................................................................
137
III – Le coût du service
.................................................................................................
147
IV – Les recettes
...........................................................................................................
155
V – Les contrôles
..........................................................................................................
164
4
C
OUR DES COMPTES
Pages
Chapitre VIII : La politique foncière et le patrimoine
..................................................
169
I – Elaboration et exécution de la politique foncière
....................................................
170
II – Le patrimoine communautaire
...............................................................................
177
III – Un premier exemple : la voirie
.............................................................................
178
IV – Un second exemple : le stationnement
.................................................................
184
Conclusion
....................................................................................................................
189
Réponses des administrations et organismes concernés
.........................................
193
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
5
DÉLIBÉRÉ
_____
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule
séparé, un rapport concernant LES COMMUNAUTÉS URBAINES.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires
du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant
en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué
au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et
organismes concernés, et après qu’il a été tenu compte, quand il y
avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des
dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot,
Berger, Mignot, Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de chambre,
MM. Blondel,
Fragonard,
Limouzin-Lamothe,
Zuber,
Capdeboscq,
Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Giquel, Mme Legras, MM. Bady,
Lagrave, Recoules, Kaltenbach, Mayaud, Devaux, Arnaud, Bayle,
Bouquet,
Mme Boutin,
MM. Chabrol,
Picq,
Ganser,
X-H. Martin,
Bertrand, Monier, Mirabeau, Hernandez, Beaud de Brive, Thérond,
Mmes Froment-Meurice, Ruellan, MM. Mordacq, Briet, Mme Bellon,
MM. Gasse, Moreau, Frèches, Duchadeuil, Moulin, Raynal, Thélot,
Steyer,
Lesouhaitier,
Lefas,
Mme Pappalardo,
MM. Brun-Buisson,
Lafaure, Attali, Banquey, Boillot, Diefenbacher, Braunstein, conseillers
maîtres, MM. Teyssier, Fernet, Lazar, conseillers maîtres en service
extraordinaire, M. Cieutat, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur
général de la République, assistée de MM. Thouvenot et Michaut, chargés
de mission.
Mme de Kersauson, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, 15 octobre 2001.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
7
Introduction
Créée par la loi du 31 décembre 1966, la communauté urbaine
constitue, encore aujourd’hui, la forme la plus élaborée de coopération
intercommunale.
Depuis un peu plus d’un siècle, il est apparu nécessaire, face à la
multiplicité du nombre de communes, de leur permettre de mettre en
commun leurs moyens pour résoudre les problèmes posés par
l’accroissement constant de leurs compétences. A l’origine, il s’agissait
essentiellement de réaliser un équipement ou de gérer un service dont le
coût dépassait les possibilités financières des communes prises isolément
ou dont l’efficacité exigeait une circonscription plus étendue que celle
d’une seule de ces collectivités. Tel était l’objectif de la création des
syndicats à vocation unique (1890) puis des syndicats intercommunaux à
vocation multiple (SIVOM).
A cette conception technique est venue s’ajouter dans les années
cinquante une vision d’aménagement du territoire qui s’est traduite par la
création successive de diverses formes de regroupements ayant en
commun la vocation d’assurer le développement économique et social
coordonné de plusieurs collectivités autour d’une commune centre. C’est
à cette fin que furent créés les districts, les communautés urbaines puis les
communautés
de
communes
et
de
villes
et
plus
récemment
d’agglomération.
Comme le montrent les compétences obligatoires ou facultatives
dévolues aux communautés urbaines (cf. chapitre III), elles ont une
vocation beaucoup plus large que celle des autres établissements publics
de coopération intercommunale. Elles ont également été les premières
qui, après avoir bénéficié d’une fiscalité propre, ont été incitées à se doter
d’une imposition unifiée (taxe professionnelle unique).
A cause notamment de la complexité de la formule et des
évolutions quant au rôle qui pouvait lui être assigné, la communauté
urbaine a fait l’objet de plusieurs modifications législatives. Les
transformations
ont
porté
sur
les
conditions
de
création,
le
fonctionnement (démocratisation et organisation), les compétences, les
relations avec les syndicats intercommunaux et le financement des
communautés. La première modification, intervenue le 22 juillet 1977, a
notamment renforcé la place de la commune centre dans l’ensemble du
dispositif, tout en lui ouvrant un droit éventuel de retrait. La deuxième
date de la loi du 31 décembre 1982, qui tend à assurer une meilleure
8
C
OUR DES COMPTES
représentation des communes membres et à assouplir les règles de
fonctionnement de l’établissement. La troisième résulte de la loi du
6 février 1992, qui a facilité la création des communautés en
déconcentrant le pouvoir de décision et en abaissant le seuil
démographique. Enfin, la loi du 12 juillet 1999 a entendu remédier
notamment au tassement du nombre de créations de regroupements de
communes et au succès insuffisant des formes de groupement à taxe
professionnelle unique. A cet effet, le législateur a remodelé les structures
juridiques de regroupement, la communauté urbaine devenant la formule
la plus élaborée, mais réservée aux grandes agglomérations.
L’importance des changements apportés par cette dernière loi
confère une évidente actualité à l’examen par les juridictions financières
des conditions dans lesquelles fonctionnent ces établissements.
Or les deux insertions que la Cour avait consacrées aux
communautés
urbaines
dans
son
rapport
public
sont
anciennes
puisqu’elles remontent respectivement à 1976 et 1984. Si la seconde
portait exclusivement sur la communauté urbaine de Bordeaux et ses
réalisations, certaines des constatations contenues dans la première n’ont
pas perdu de leur actualité, qu’il s’agisse des chevauchements de
compétence entre communautés et communes-membres et de l’évolution
financière préoccupante de ces établissements.
L’importance prise par les communautés urbaines, soulignée par
les modifications législatives déjà rappelées, est manifeste en termes tant
démographiques, puisqu’au 31 décembre 1998 elles regroupaient plus de
7 % de la population, que financiers, chacune d’elles gérant en moyenne
plus de 2 MdF (0,30 Md€) par an. Ce constat a conduit les chambres
régionales des comptes
1
à procéder, entre 1998 et 2000, à un examen
coordonné de huit des douze communautés urbaines existant au
31 décembre 1998 (Alençon, Bordeaux, Cherbourg, Dunkerque, Lille,
Lyon, Nancy, Strasbourg), trois (Brest, Le Creusot-Montceau-les-Mines
et Le Mans) ayant fait l’objet de contrôles peu auparavant et une (Arras)
étant de création trop récente.
Les investigations conduites par les chambres ont débouché, selon
les procédures qui leur sont propres, à des lettres d’observations
provisoires puis à des lettres d’observations définitives. Ces documents
ont tout naturellement comporté des analyses consacrées à des opérations
ponctuelles sur lesquelles il n’est pas apparu nécessaire de revenir.
1
Six chambres régionales des comptes (Alsace, Aquitaine, Lorraine, Basse-
Normandie, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes) ont participé à cette enquête.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
9
En revanche, il a semblé utile de reprendre les constatations
caractéristiques des communautés urbaines dans les domaines qui leur
sont spécifiques (exercice des compétences…) comme dans ceux qui leur
sont communs avec l’ensemble des collectivités territoriales (gestion du
personnel, achat public), dès lors qu’elles présentaient un aspect
d’originalité ou d’exemplarité.
La première partie du rapport est consacrée au statut des
communautés urbaines (création, organisation et compétences). La
seconde partie examine les moyens qu’elles mettent en oeuvre. Enfin la
troisième partie étudie les résultats obtenus dans les secteurs des
transports et de la politique foncière.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
11
Première partie
Le statut des communautés urbaines
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
13
Chapitre I
Création
14
C
OUR DES COMPTES
Le statut des communautés urbaines est actuellement régi par les
dispositions du livre II de la cinquième partie du code général des
collectivités territoriales (CGCT) et plus précisément par celles du
chapitre V qui définissent les conditions dans lesquelles elles peuvent être
créées et doivent être organisées. Ce texte laisse une certaine latitude aux
collectivités, ce qui explique la diversité actuelle qui caractérise les
différentes communautés, en fonction, notamment, de leur situation
géographique et démographique, mais aussi de leurs traditions et de leurs
évolutions.
Cette diversité se reflète en particulier dans leur taille, ainsi qu’en
témoigne le tableau suivant :
Communautés urbaines
Nombre de
communes
Population en 1999
ALENCON
17
51 956
ARRAS
21
90 550
BORDEAUX
27
670 702
BREST
8
221 847
CHERBOURG
6
91 681
DUNKERQUE
18
212 241
LE CREUSOT-MONTCEAU-les-
Mines
16
94 419
LE MANS
8
188 852
LILLE
86
1 103 636
LYON
55
1 184 247
NANCY
20
264 300
STRASBOURG
27
456 249
TOTAL
309
4 630 680
La création des communautés urbaines s’est effectuée en trois
vagues successives.
Les
quatre
premières
ont
été
instituées
par
la
loi
du
31 décembre 1966 elle-même. Cinq autres ont été créées au cours des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
15
années 1969 et 1973 par voie réglementaire. Trois sont apparues vingt-
cinq ans plus tard
2
.
I
–
Les communautés créées par la loi
Les quatre communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et
Strasbourg faisaient partie des métropoles d’équilibre voulues par l’Etat
dans la perspective du V° Plan. Malgré cette caractéristique commune,
elles présentaient et présentent encore entre elles des différences
sensibles.
Tel est le cas, par exemple, de la communauté urbaine de
Lille
, par
rapport à celles de Bordeaux, Lyon ou Strasbourg, où la ville centre pèse
d’un poids considérable.
En premier lieu, la communauté urbaine de Lille comprenait à
l’origine quatre-vingt neuf communes et sa composition a peu changé
depuis lors, puisqu’elle compte aujourd’hui encore quatre-vingt cinq
communes membres, à la suite des regroupements ayant affecté, d’une
part, les collectivités composant Villeneuve d’Ascq et, d’autre part, Lille,
Hellemmes et Lomme. Elle regroupe près de 30 % des communes
appartenant aujourd’hui à une communauté urbaine.
En deuxième lieu, peuplée de près de 1,1 million d’habitants, elle
occupe une vaste superficie de l’ordre de 11,20 % de la surface du
département du Nord ; sa population représente 42 % de celle du
département et 27 % de celle de la région.
Enfin, bien qu’elle se situe ainsi en termes de population au
deuxième rang parmi les communautés urbaines, elle regroupe des
collectivités de taille très variable, puisque trente-sept d’entre elles
comptent moins de 3 500 habitants et que la plus petite n’atteint pas 200
habitants. Au surplus, malgré le récent regroupement de Lille et de
Lomme, la principale ville avec environ 212 000 habitants ne représente
qu’un peu plus de 19 % de l’ensemble contre 30 à 60 % dans les autres
communautés urbaines. Elle apparaît ainsi comme constituée de quatre
pôles : Lille, Roubaix, Tourcoing et Villeneuve d’Ascq.
2
A la suite de la loi du 12 juillet 1999, de nouvelles communautés sont en cours de
création.
16
C
OUR DES COMPTES
II
–
Les communautés créées entre 1969 et 1973
Cette seconde série de communautés urbaines
3
compte une
population nettement plus faible, regroupée autour d’une commune-
centre de dimension moyenne.
Ainsi la communauté urbaine de
Dunkerque
regroupe dix huit
communes dont la population totale s’élève aujourd’hui à un peu plus de
200 000 habitants. La ville-centre, Dunkerque, avec une population de
70 331 habitants, représente 33,7 % de cette population totale. Les trois
autres communes les plus peuplées (St-Pol-sur-Mer, Coudekerque-
Branche et Grande-Synthe) limitrophes de la ville-centre, regroupent avec
celle-ci plus des deux tiers de la population totale de la communauté.
A
Cherbourg
, la situation était différente. La communauté urbaine
de Cherbourg, après accord des six communes de l’aire géographique
définie par arrêté du préfet de la Manche en date 7 juillet 1970, a été
créée par décret du 2 octobre 1970. Cette création a eu pour effet indirect
de suspendre pour un temps le débat récurrent sur la fusion des
communes de l’agglomération (Le Grand-Cherbourg) et ce, malgré les
incitations de la loi du 16 juillet 1971. Toutefois, les communes de
Cherbourg et d’Octeville ont récemment fusionné (décret du 23 février
2000), à la suite d’un référendum organisé le 7 novembre 1999, dans les
six communes de la communauté urbaine.
Si elle n’a pas succédé à un autre type de groupement
intercommunal, la communauté urbaine de Cherbourg apparaît cependant
comme l’aboutissement d’un processus de rassemblement engagé dès la
fin du siècle dernier. A cet égard, on peut relever la participation
d’Octeville à la société d’économie mixte (SEM) de la ville de Cherbourg
ou encore les modifications territoriales destinées à permettre la
réalisation de zones industrielles ou d’habitation. Les évolutions
économiques ont, depuis 1960, favorisé le regroupement de collectivités
qui se reconnaissaient un destin commun, qu’il s’agisse de l’expansion
constatée entre 1962 et 1968 ou de la stagnation marquée ensuite par le
sous-emploi dans une agglomération en croissance démographique due
pour partie à l’exode rural.
Depuis sa création, la communauté urbaine regroupe six
communes, Cherbourg ne comptant à l’origine que le tiers de la
population. De plus, la population totale de la communauté urbaine a
progressé entre 1975 et 1990 de 6,8 %, alors que pour la même période,
celle de la ville de Cherbourg diminuait de 16,9 %. Il faut enfin noter que
3
Brest, Cherbourg, Dunkerque , Le Creusot-Montceau-les-Mines, Le Mans.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
17
la communauté fait partie d’un bassin d’emploi qui couvre seize cantons
du Cotentin, soit 31 % de la superficie totale du département de la
Manche (1 833 km²/5 938 km²).
III
–
Les communautés urbaines de création
récente
Très diverses, les communautés urbaines constituées à partir de
1995 présentent également des différences notables avec les structures
précédentes. Elles sont pour la plupart issues d’une structure de
regroupement préexistante (district) dont la transformation répond, pour
l’essentiel, à des préoccupations financières, notamment au désir de
bénéficier des avantages accordés par l’Etat aux communautés urbaines.
Ainsi, la communauté urbaine de l’agglomération de
Nancy
a
succédé au district urbain de l’agglomération nancéienne, dissous par
arrêté du 31 décembre 1995. Le nouvel établissement regroupe désormais
vingt communes, deux communes s’étant ajoutées aux dix-huit qui
formaient le district, l’ensemble représentant une population légèrement
supérieure à 260 000 habitants.
La communauté urbaine s’est substituée de plein droit au district
pour ses anciennes attributions, accrues des compétences obligatoires
alors applicables aux communautés urbaines. L’arrêté de création a été
modifié à deux reprises (29 mars 1996 et 1
er
avril 1999) pour étendre son
champ de compétences. Le nombre des compétences transférées témoigne
d’une forte coopération intercommunale favorisée par quarante ans de
pratique.
La situation de la communauté urbaine d’
Alençon
est sensiblement
différente. Lors de sa création en 1969, le district urbain de
l’agglomération alençonnaise comportait six communes. Au moment de
sa transformation en communauté urbaine, en décembre 1996, il en
comptait quinze dont cinq avaient adhéré pendant la dernière année
d’existence du district. Préparée par un groupe de travail constitué en
avril, la décision de transformation a été prise par le Conseil districal, le
12 décembre 1996. Le territoire de la communauté chevauchant deux
départements, le périmètre en a été fixé par les préfets de l’Orne et de la
Sarthe ; puis, après accord des conseils municipaux des communes
membres, l’arrêté interpréfectoral constitutif est intervenu le 31 décembre
1996.
18
C
OUR DES COMPTES
Si les responsables de la communauté soulignent qu’il s’agissait
« de choisir le cadre juridique et financier le plus approprié pour réussir
l’avenir et réaliser les ambitions de l’agglomération Alençonnaise », on
doit relever que les études préalables avaient montré que le nouvel
établissement public de coopération intercommunale bénéficierait d’une
dotation globale de fonctionnement plus élevée, ce qui lui permettrait de
limiter l’augmentation de la pression fiscale et, ajoutait la délibération du
Conseil districal du 12 décembre 1996, « de multiplier ses possibilités de
développement ».
Aux
15
communes
de
l’ancien
district,
se
sont
jointes
successivement quatre nouvelles collectivités. Le nouvel ensemble
totalise un peu plus de 50 000 habitants dont 10 % proviennent du
département de la Sarthe. Avec ses 31 139 habitants, la ville d’Alençon
occupe une place prépondérante (60 %). Toutes les autres communes, à
l’exception de deux, comptent moins de 3 000 habitants et neuf d’entre
elles moins de 1 000 habitants.
Cette diversité traduit l’attrait exercé par la formule la plus forte
d’intercommunalité. Toutefois, elle montre que cette attirance est souvent
motivée par des considérations financières avantageuses et par l’absence
de formes de groupement mieux adaptées à des collectivités moyennes.
La loi du 12 juillet 1999 a comblé ce vide réservant la communauté
urbaine aux plus grandes agglomérations.
Toutefois, elle ne semble pas avoir résolu complètement le
problème des communautés existantes. Certes, celles-ci peuvent subsister,
même si elles ne remplissent pas les conditions posées pour les créations
nouvelles ; mais toute extension de leurs compétences est, aux termes de
l’article L. 5215-20-1-III du code général des collectivités territoriales
(CGCT), rendue impossible si elles n’atteignent pas le seuil prévu par
l’article L. 5215-1. Dès lors, il leur faudra, soit se transformer en une
autre forme de communauté, selon des modalités qui ne sont pas
actuellement spécifiées, soit renoncer à toute nouvelle extension de
compétence.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
19
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Si la formule de la communauté urbaine s’est adaptée à des
situations démographiques et géographiques très différentes, elle le doit
certes à sa souplesse et au progrès de l’idée même de coopération
intercommunale, mais aussi aux avantages financiers qu’elle procure. La
multiplication d’autres types de communautés et le recentrage de la
communauté urbaine entamé avec la loi du 12 juillet 1999 devraient être
poursuivis non seulement en encourageant les nouveaux regroupements
dans les grandes agglomérations, comme c’est le cas, mais aussi en
facilitant la transformation des communautés plus petites en d’autres
formes de communautés.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
21
Chapitre II
L’organisation
22
C
OUR DES COMPTES
La
communauté
urbaine
est
administrée
par
un
conseil
communautaire qui peut déléguer une partie de ses pouvoirs. Elle est
gérée par un exécutif.
I
–
Le Conseil communautaire
A
–
Composition
Le conseil communautaire est composé de représentants élus des
communes membres. Ceux-ci sont désignés dans les conditions prévues
par les articles L. 5215-6 à L. 5215-10 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) dont la rédaction actuelle a été fixée par la loi du
12 juillet 1999.
La situation actuelle résulte d’une évolution dont la marque se
retrouve dans plusieurs des anciennes communautés.
Ainsi s’expliquent, par exemple, les changements constatés au
cours des années 1989 à 1998 à la communauté urbaine de
Lille
.
En 1989, un arrêté préfectoral du 13 juin a porté le nombre de
représentants de 90 à 140, en application de la loi du 31 décembre 1982,
puis la loi du 4 février 1995 l’a fixé à 155. Le principal changement
constaté concerne le poids des petites communes au sein du conseil
communautaire. En effet, grâce aux 15 délégués supplémentaires créés en
1995 et à la baisse d’une unité de la représentation de trois communes, les
dix-huit petites, autrefois sans délégué, sont désormais représentées.
Même si, dès avant 1995, les maires des communes non représentées
avaient la possibilité de participer aux travaux de certaines commissions
ainsi qu’aux séances de travail traitant des affaires intéressant leurs
communes, cette loi de 1995 a accru leur poids dans la communauté.
La loi du 13 juillet 1999 a, de nouveau, modifié, pour l’avenir, le
nombre et la répartition des conseillers communautaires, cette fois dans le
sens d’un accroissement de la représentation des grandes communes.
Même si cette évolution permettait la prise en compte du poids de
l’histoire et de la géographie communales, ainsi que de la nécessité d’une
adhésion consentie aux projets communs, force est de relever qu’au sein
du conseil de la communauté urbaine de Lille, elle se traduisait par une
particularité : l’existence du groupe d’Action Démocratique et d’Entente
Communautaire (GADEC) qui, à la différence des autres, constitués par
affinités de nature politique, rassemble l’essentiel des délégués des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
23
« petites » communes et a vu ses effectifs passer de 29 à 46 lors du
renouvellement de 1995.
Il est à noter que si la loi prévoit que désormais les communes ne
peuvent désigner comme délégués au conseil communautaire que des
membres élus, ceux-ci ne sont pas directement élus, l’élection directe
restant l’apanage des collectivités territoriales elles-mêmes et non de leurs
groupements ; une telle perspective figure parmi les propositions de la
commission pour l’avenir de la décentralisation (proposition n° 7).
B
–
Le règlement intérieur
Les dispositions combinées des articles L. 5211-1 et L. 2121-8 du
code général des collectivités territoriales font obligation au conseil de
communauté de se doter d’un règlement intérieur dans les six mois qui
suivent son installation. Cette obligation n’est pas satisfaite dans toutes
les communautés.
Il en va ainsi à
Alençon
où pourtant un certain nombre de
dispositions envisagées, qui font l’objet d’un large consensus, comme
l’ouverture des commissions à des membres des conseils municipaux de
communes membres, en sus des délégués réglementaires, ou l’examen
préalable par le bureau du projet d’ordre du jour du Conseil, pourraient
utilement y figurer.
C
–
Attribution des commissions
Un certain nombre de communautés se sont dotées de commissions
permanentes chargées d’étudier les questions soumises au conseil.
N’ayant aucun pouvoir de décision, ces commissions peuvent être
consultées pour avis ou pour rapport sur demande du conseil, du président
de la communauté ou de leur président.
II
–
Organisation de l’exécutif
Dans la plupart des communautés, conformément aux dispositions
du
CGCT,
l’exécutif
est
organisé
en
« bureau »
du
conseil
communautaire, constitué du président et des vice-présidents, dont
l’existence et le rôle sont prévus par le règlement intérieur.
24
C
OUR DES COMPTES
Le président est l’organe exécutif de l’établissement : il prépare et
exécute les délibérations, ordonnance les dépenses et prescrit l’exécution
des recettes.
En ce qui concerne les autres membres du bureau, la législation a
évolué, entraînant des modifications sensibles, comme le montre
l’exemple de la communauté urbaine de
Lille
. Le nombre de vice-
présidents est passé, en 1995, de 12 à 39, soit plus de 25 % des
155 conseillers. Malgré son importance, ce nombre demeure toutefois
dans les limites fixées par la loi du 6 février 1992, qui dispose que le
nombre des vice-présidents, librement déterminé par le conseil, ne peut
excéder 30 % de l’effectif légal du conseil, soit à la communauté urbaine
de Lille, 46.
Sur le plan juridique, cet accroissement n’a pas eu d’effet
fondamental sur le fonctionnement du « bureau » puisque antérieurement
le règlement intérieur précisait qu’en plus du président et des douze vice-
présidents, participaient également au bureau, les dix neuf « secrétaires au
bureau » élus par le conseil, les neuf conseillers investis d’une délégation,
les cinq présidents de groupe et les trois « auditeurs » chargés de
représenter les communes sans délégué, soit un total de quarante-neuf
personnes ; or, depuis 1996, le bureau ne comprend plus que le président
et les vice-présidents, soit 40 personnes.
Toutefois, sur le plan financier, cette mesure n’est pas sans
conséquence, puisque les indemnités versées aux élus, qui, entre 1988 et
1994, n’avaient progressé que de 8,08 MF à 9,41 MF (1,23 M€ à
1,43 M€), sont passées à 12,5 MF (1,91 M€) en 1996, en croissance de
33,25 % par rapport à 1994. Cette augmentation est liée à celle du nombre
de vice-présidents et à celle de l’indemnité qui peut atteindre 10 440 F
bruts
(1 591,57 €) par mois.
L’organisation des délégations pose un certain nombre de
problèmes. Ainsi à Lille, des délégations de fonctions sont accordées
simultanément à plusieurs vice-présidents, sans que soient définis des
champs d’application distincts ou, s’ils sont identiques, sans que soient
précisés l’ordre et la priorité des personnes autorisées à agir en lieu et
place du président. S’agissant des délégations de signature aux
délégations générales confiées à quatre vice-présidents, s’ajoutent, depuis
1995, celles des trente-neuf vice-présidents dans leurs domaines
spécifiques, et de plusieurs fonctionnaires, notamment dans les secteurs
des finances et des ressources humaines.
Cette dissémination des délégations de signature génère des risques
de confusion, et n’a pas empêché que de nombreux actes soient signés par
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
25
des personnes non habilitées, en particulier en matière de bons de
commandes.
Des démarches sont actuellement entreprises pour y remédier.
A
Cherbourg
, le président du conseil de la communauté urbaine a
délégué en 1995 aux quinze vice-présidents une partie de ses attributions,
sous réserve de demeurer seul compétent pour traiter un certain nombre
d’affaires et de pouvoir continuer à accomplir personnellement tout acte
ou décision se rapportant aux attributions déléguées.
En outre, cinq vice-présidents sur quinze sont habilités à remplir
les fonctions d’ordonnateur suppléant sans qu’il soit précisé si cette
habilitation porte exclusivement sur leur domaine d’attribution propre,
tandis que le président a donné au directeur et au directeur adjoint de la
communauté délégation de signer en son nom un certain nombre de
pièces limitativement énumérées.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
______________
Il apparaît que les communautés devraient s’attacher à améliorer le
fonctionnement de leurs organes dirigeants notamment en respectant
l’obligation d’élaborer un règlement intérieur et, d’autre part, en
simplifiant et précisant les délégations de signature accordées par les
présidents.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
27
Chapitre III
Les compétences et les relations
avec les communes membres
28
C
OUR DES COMPTES
I
–
Les compétences
A
–
Définition des compétences
Les communautés urbaines sont des établissements publics de
coopération intercommunale et sont donc soumises au principe de
spécialité. C’est-à-dire que, contrairement aux collectivités territoriales
(communes, départements, régions) qui disposent d’une compétence
générale reconnue par le législateur (article L. 1111-2 du code général des
collectivités
territoriales),
les
communautés
urbaines
ne
peuvent
intervenir que dans les domaines qui leur ont été attribués directement par
la loi (compétences obligatoires) ou dans ceux que les communes
membres ont décidé de leur transférer (compétences facultatives).
Les compétences des communautés urbaines, telles qu'elles
résultaient de la loi du 31 décembre 1982, portaient essentiellement sur la
maîtrise du foncier et de l'urbanisme (schéma directeur, plan d'occupation
des sols, création de zones...), la réalisation d'équipements (dans les
domaines de la voirie, des marchés d'intérêt national, de certains locaux
scolaires...), la gestion de services publics (dans le secteur des transports,
de l'eau et de l'assainissement, des ordures ménagères, de la lutte contre
l'incendie...), étant observé que la loi autorise les transferts réciproques de
compétences entre communautés et communes membres.
La loi du 12 juillet 1999 a eu pour objectif de conférer aux
communautés urbaines l'ensemble des compétences obligatoires ou
facultatives des communautés d'agglomération. L'article L. 5215-20, tel
qu'il résulte de cette loi, énumère les compétences que « la communauté
urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres »,
celles qu'elle peut exercer pour « le département... (en matière) d'aide
sociale ». Le code prévoit également les conditions de transfert de ces
compétences entre la communauté urbaine et les communes membres et
réciproquement. Ces compétences s'exercent notamment dans le domaine
du développement économique, social et culturel, de l'aménagement de
l'espace communautaire, de l'habitat, de l'équilibre social, de la politique
de la ville et de la gestion des services d'intérêt collectif.
Le tableau suivant regroupe les compétences des communautés
urbaines telles qu’elles ont été définies par la loi du 12 juillet 1999. Il
distingue les six catégories de compétences obligatoires figurant à
l’article L. 5215-20-I du code général des collectivités territoriales (I), la
situation réservée, sur ce point, aux communautés existant au moment du
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
29
vote de cette loi (II) et les autres compétences (III). A propos de chacune
de ces parties, le tableau fait apparaître les innovations introduites par
cette loi au regard des dispositions antérieures.
I – Compétences obligatoires (article L. 5215-20-1) du CGCT
Cet article distingue six catégories de compétences
1°) En matière de développement et d’aménagement économique,
social et culturel de l’espace communautaire :
a) Création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité
industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou
aéroportuaire.
Changements par rapport à la version antérieure issue de la loi du
6 février 1992 :
- pour tout type de zones, sont ajoutés les mots : « entretien » et
« gestion » ;
- sont ajoutées les zones d’activité commerciale.
b) Actions de développement économique : pas de changement par
rapport à la version de 1992.
c) Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation
d’équipements, de réseaux d’équipements culturels, socioculturels, socio-
éducatifs, sportifs, lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire : compétence
nouvelle par rapport à la version antérieure
Lycées et collèges dans les conditions fixées au chapitre Ier de la
section 2 du titre II de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre
les communes, les départements, les régions et l’Etat.
Changements par rapport à la version antérieure :
- extension possible des compétences de la CU, en matière
d’enseignement secondaire, sur convention passée avec le département ou
la région : les compétences de la CU peuvent être étendues aux dépenses
d’investissement et à toute dépense de fonctionnement normalement
assumée par le département ou la région ;
- ces compétences en matière d’enseignement secondaire peuvent
s’exercer sur tout l’espace communautaire et plus seulement dans les
zones d’aménagement concerté ou dans les secteurs relevant d’un
programme d’aménagement d’ensemble ;
- toutefois, la compétence de la CU n’est plus prévue pour les
locaux scolaires servant à l’enseignement primaire ou maternel.
30
C
OUR DES COMPTES
2°) En matière d’aménagement de l’espace communautaire :
a) Schéma directeur et schéma de secteur ; plan d’occupation des
sols et documents d’urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de
ZAC ; constitutions de réserves foncières : pas de changement par rapport
aux versions antérieures issues des lois du 31 décembre 1982 et du
6 février 1992.
b) Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre
II de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
intérieurs ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ;
parcs de stationnement.
c) Prise en considération d’un programme d’aménagement
d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code
de l’urbanisme. Changements par rapport à la version antérieure :
- transports urbains : la communauté urbaine est désignée en qualité
d’autorité organisatrice des transports urbaines dans son périmètre
d’intervention ;
- voirie : le contenu de la compétence est décliné. Il s’agit de
création, d’aménagement ou d’entretien ;
3°) En matière d’équilibre social de l’habitat sur le territoire
communautaire :
a) Programme local de l’habitat : pas de changement par rapport à
la version ancienne de la loi du 31 décembre 1982.
b) Politique du logement d’intérêt communautaire ; politique du
logement
social ;
action
en
faveur
du
logement
des
personnes
défavorisées : compétence nouvelle par rapport à la version ancienne.
c) Opérations programmées d’amélioration de l’habitat, actions de
réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre : compétence étendue
par rapport à la version ancienne de la loi du 6 février 1992 qui ne
comprenait que les actions de réhabilitation.
4°) En matière de politique de la ville dans la communauté :
a)
Dispositifs
contractuels
de
développement
urbain,
de
développement local et d’insertion économique et sociale.
b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance.
Les a) et b) ci-dessus constituent des compétences nouvelles par
rapport à la version ancienne.
5°) En matière de gestion des services d’intérêt collectif :
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
31
a) Assainissement et eau : pas de changement par rapport à la
version initiale de 1966, sauf l’hydraulique agricole, qui n’est plus exclue.
b) Création et extension des cimetières et crématoriums : pas de
changement par rapport à la version de 1966.
c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d’intérêts nationaux
(MIN) : pas de changement par rapport à la version de 1966.
d) Services d’incendie et de secours, dans les conditions fixées au
chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du CGCT : pas de
changement par rapport à la version de 1966, sauf la précision que la
compétence
de
la
CU
doit
s’exercer
dans
le
cadre
de
la
départementalisation du service.
6°) En matière de protection et de mise en valeur de
l’environnement et de politique du cadre de vie :
a) Elimination et valorisation des déchets des ménages et
assimilés : pas de changement par rapport à la version de 1966, sauf la
précision apportée sur le contenu du service : élimination et valorisation
étendue par ailleurs aux déchets assimilés aux déchets ménagers.
b) Lutte contre la pollution de l’air.
c) Lutte contre les nuisances sonores.
Les b) et c) ci-dessus constituent des compétences nouvelles par
rapport à la version ancienne.
En outre, d’une manière générale, la loi du 12 juillet 1999 ajoute
que lorsque l’exercice des compétences précitées est subordonnée à la
reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à
la majorité des deux tiers du conseil communautaire.
II – Situation des communautés existant à la date de
promulgation de la loi du 12 juillet 1999
1°) Elles peuvent continuer d’exercer leurs compétences, à titre
obligatoire, selon la liste et les définitions données par la version
antérieure de la loi et selon les transferts antérieurement librement
effectués par les communes membres.
2°) En revanche, elles ne peuvent décider l’élargissement de leurs
compétences à l’ensemble de celles définies au I précédent, que si elles
forment un ensemble de plus de 500 000 habitants.
32
C
OUR DES COMPTES
III – Les conditions d’exercice de compétences facultatives par
les CU
1°) Aide sociale : compétence facultative nouvelle introduite par
l’article 5-III de la loi du 12 juillet 1999) : par convention avec les
départements, une CU peut exercer pour le département tout ou partie des
compétences d’aide sociale que celui-ci lui confie.
2°) Autres cas de compétences facultatives :
Article L. 5215-27 du CGCT (issu de la loi n° 82-1169 du
31 décembre 1982 et non modifié par la loi du 12 juillet 1999) :
Par convention, la CU peut confier la création ou la gestion de
certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou
plusieurs communes membres, à leurs groupements, à une autre
collectivité territoriale ou à un autre établissement public. Inversement, sur
convention également, ces collectivités peuvent confier à la CU la création
ou la gestion de certains équipements ou services qui relèvent de leurs
attributions.
Article L. 5215-41 du CGCT :
(issu également de la loi du 31 décembre 1982 et non modifié par la
loi du 12 juillet 1999) : postérieurement à la création de la CU, les
communes membres peuvent transférer, en tout ou partie, à la CU
certaines de leurs compétences et vice versa.
IV - Attribution de fonds de concours par la CU
Article L. 5225-26 : cette attribution peut être faite aux communes
membres afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement
d’équipements d’intérêt communautaire.
Cet article issu de la loi du 6 février 1992 a été légèrement modifié,
par la loi du 12 juillet 1999 qui substitue les mots : « d’intérêt commun » à
« d’intérêt communautaire ».
V – Le financement de l’exercice de leurs compétences par les
CU au moyen de la taxe professionnelle (TP)
1°) La loi du 12 juillet 1999 prévoit, en son article 80, que les CU
nouvellement créées ou issues de la transformation d’un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) préexistant, perçoivent, à
compter de sa promulgation, la TP unique d’agglomération prévue par
l’article 1609 nonies C du CGI.
2°) Pour les CU préexistantes, un régime de transition est prévu :
- ces communautés peuvent percevoir, jusqu’au 1
er
janvier 2002, la
TP selon le régime antérieurement adopté de fiscalité additionnelle.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
33
- jusqu’au 1
er
janvier 2002, la décision de passer à la taxe
professionnelle
unique
(TPU)
peut
être
prise
par
le
Conseil
communautaire à la majorité simple de ses membres.
- à compter du 1
er
janvier 2002, les dispositions sur la TPU sont
applicables de plein droit, sauf délibération contraire de la moitié au moins
des conseils municipaux des communes membres, cette majorité devant
comprendre la commune la plus peuplée ou celle dont la population est
supérieure à la moitié de la population totale de la CU (article 81-I de la
loi du 12 juillet 1999).
B
–
L’utilisation effective de ces compétences
Le tableau suivant établi à partir des données pour 1998 de
l’observatoire
des
finances
locales
fait
apparaître
la
fréquence
d’utilisation des compétences obligatoires ou facultatives :
34
C
OUR DES COMPTES
Nombre de CU exerçant
la compétence
Création ou équipement de zones d’activités industrielles tertiaires,
artisanales
7
Collecte, traitement ou élimination des ordures ménagères et des
déchets
9
Politique du logement, programmes locaux de l’habitat
5
Secours et lutte contre l’incendie
9
Elaboration de schémas directeurs et de secteur
8
Transports urbains
9
Création, aménagement, entretien de la voirie
9
Protection et mise en valeur de l’environnement
4
Soutien des activités industrielles, commerciales ou de l’emploi
0
Maîtrise des opérations d’aménagement (ZAC…)
6
Assainissement
8
Maîtrise du foncier
5
Traitement, adduction, distribution de l’eau
9
Activités scolaires et périscolaires
8
Elaboration des POS
8
Tourisme
0
Activités culturelles ou socioculturelles
2
Gestion, entretien, fonctionnement d’équipement public
4
Réalisation d’équipement public
4
Activités sportives
2
Il apparaît ainsi que toutes les communautés urbaines exerçaient,
en 1998, des compétences en matière de déchets, de lutte contre
l’incendie, de transports, de voirie et d’eau ; qu’une très grande majorité
d’entre elles intervenaient dans les secteurs de la création de zones
d’activités, de schémas directeurs et de POS, d’assainissement, d’activités
scolaires et périscolaires. En revanche, la situation était très variable dans
le domaine du logement, de l’environnement, du foncier, des activités
culturelles ou sportives, de la réalisation et de la gestion d’équipements
publics.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
35
C
–
Problèmes posés par l’exercice des compétences
Encore faut-il que ces compétences soient pleinement exercées ou
le soient conformément à la loi. Or, l’examen auquel les chambres ont
procédé a montré que tel n’était pas toujours le cas.
1
–
Transferts progressifs ou partiels
Parfois, le transfert par les collectivités membres de la gestion des
grands équipements s’est effectué par étapes, ce qui rend difficile
l’appréhension des actions réciproques. Tel est le cas à
Nancy
, en matière
de culture, de sports ou de loisirs par exemple.
Si la communauté urbaine de
Lille
exerce l’ensemble des
compétences que la loi a attribuées aux communautés urbaines et même,
ponctuellement, quelques compétences supplémentaires, c’est parfois
dans des conditions qui ne respectent pas totalement les procédures
édictées par le code général des collectivités territoriales. Les conditions
d’exercice des compétences font ressortir le souci constant de l’exécutif
communautaire de respecter les intérêts des communes membres. Au
système binaire du tout ou rien qui domine l’actuel régime législatif et
réglementaire de répartition des compétences, la culture propre de la
communauté préfère un système qui, dans de nombreux domaines,
distinguerait, outre le strictement communautaire et le strictement
communal, une large frange d’intérêt partagé.
Un tel système, s’il peut apparaître plus souple et plus respectueux
des réalités du terrain, présente néanmoins des risques de conflits
d’intérêts fréquents et génère des lenteurs ; car, dans le système de
représentation actuel qui ne favorise pas l’apparition de majorités claires,
le consensus indispensable est souvent difficile à réunir. Certes, tous les
textes et notamment les plus récents font une large place à la concertation
et rendent même obligatoires les consultations et les comptes-rendus
annuels, mais il demeure qu’au moins en ce qui concerne les compétences
obligatoires des communautés urbaines, il s'agit d'attributions qui ont été
retirées aux communes par la loi pour être confiées à un établissement :
cette
situation
juridique,
qui
n’exclut
nullement
consultation
et
concertation, confère à la communauté urbaine l’entière responsabilité
des dossiers en cause. Deux exemples particulièrement nets en sont
donnés par la voirie et le stationnement (cf. III° Partie).
36
C
OUR DES COMPTES
2
–
Intervention hors du champ de compétences
A
Nancy
, la communauté consacre des ressources substantielles à
des prestations diverses et à des aides à l’enseignement supérieur, en
interprétant très largement son cadre de compétence. Elle a ainsi multiplié
les interventions dans le fonctionnement ou dans divers partenariats
(subventions à l’enseignement, aide à la recherche, soutien à la
communication, prise en charge des frais de participation aux colloques
ou manifestations, soutien à la formation, réalisation de diverses
plaquettes ou guides, subvention à la chancellerie…).
Il en va de même à la communauté urbaine de
Strasbourg
qui
intervient dans des domaines où sa compétence n’est pas assurée, comme
l’indiquent les exemples suivants.
Anticipant sur les dispositifs de la loi du 12 juillet 1999 destinés à
réduire les inégalités financières entre les communes membres, le conseil
de communauté a approuvé, dès 1995, le principe d’une dotation annuelle
de solidarité à répartir entre les communes de la communauté urbaine de
Strasbourg les moins dotées en taxe professionnelle. D’un montant fixé à
l’origine à 2 MF (0,30 M€), il a été porté à 6 MF (0,91 M€) en 1999.
La communauté urbaine de Strasbourg intervient également dans le
secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche notamment sous
forme de subventions de fonctionnement pour des programmes
scientifiques.
Elle a versé des subventions à des associations d’insertion en
raison du caractère social de leurs activités, alors même que le domaine
social ne faisait pas partie des compétences des communautés urbaines.
Elle a continué, par erreur semble-t-il, à prendre en charge des
dépenses de fonctionnement de syndicats intercommunaux de collèges,
alors que, par délibération du conseil général du Bas-Rhin du
25 septembre 1990, la participation des communes et de leurs
groupements aux dépenses de fonctionnement des collèges devait prendre
fin en 1993 pour l’ensemble des collèges du département.
La communauté urbaine de Strasbourg prend également en charge
le coût de l’entretien d’espaces extérieurs privés ouverts et à usage de tout
public dans des quartiers à haute densité d’habitat social, bien que cette
intervention dans le secteur de l’habitat n’ait pas été transférée de manière
explicite par délibération concordante des communes.
Les interventions de la communauté urbaine de
Dunkerque
dans le
domaine de l’enseignement débordent du champ de ses compétences qu’il
s’agisse d’enseignement supérieur ou d’enseignement secondaire.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
37
La communauté a été chargée, par délégation de l’Etat, de la
maîtrise d’ouvrage de la réalisation de l’université du Littoral et des
bâtiments annexes. La chronologie et les conditions de participation de la
communauté sont critiquables.
Dès 1987, elle approuve le programme et autorise son président à
lancer un concours de maîtrise d’oeuvre, dont le lancement a été décidé la
même année, alors que la convention de délégation de la maîtrise
d’ouvrage n’est intervenue que le 22 août 1988 entre l’Etat, la
communauté urbaine de Dunkerque, le Conseil régional du Nord-Pas-de-
Calais, le Conseil général du Nord, la ville de Dunkerque et la chambre
de commerce et d’industrie de Dunkerque. Au demeurant, cette dernière
est antérieure à la publication de l’article 18 de la loi n° 90-87 du 4 juillet
1990 prévoyant, pour la première fois, que : « l’Etat peut confier aux
collectivités territoriales ou à leurs groupements, la maîtrise d’ouvrage de
constructions ou d’extensions d’établissements d’enseignement supérieur
relevant du ministère de l’Education nationale et du ministre de
l’Agriculture».
En outre, la convention prévoyait la construction de deux
structures de formation continue sans que la communauté n’ait reçu, pour
cette maîtrise d’ouvrage, de délégation expresse de la Région, seule
compétente en la matière.
A la décharge de la communauté, il convient de préciser que la
convention du 22 août 1988 se situait dans la continuité du contrat de plan
particulier « renforcement de l’enseignement supérieur » signé le
29 janvier 1985, ainsi que de son avenant du 19 novembre 1987.
Par une délibération du 18 octobre 1991, la communauté a décidé,
d’affecter une somme globale de 50 MF (7,62 M€) sur la période 1991-
1995, au financement de l’investissement en matière de développement
de l’enseignement supérieur, puis, par une délibération du 29 juin 1993,
d’assurer la maîtrise d’ouvrage de bâtiments-relais « dans l’attente de la
réalisation de locaux définitifs », dont le coût après déduction d’une
subvention européenne et du FCTVA a été de 6 MF (0,91 M€).
Une délibération communautaire du 29 juin 1993 et une
convention avec l’Etat du 21 juin 1994 ont confié à la communauté la
maîtrise d’ouvrage du centre de recherche en environnement industriel de
Dunkerque (CREID) pour un coût total de 29,1 MF TTC (4,44 M€). A
l’heure actuelle, la dépense nette hors taxe supportée par la communauté
s’est élevée à 11,2 MF (soit les dépenses réalisées : 22,7 MF (3,46 M€)
diminuées
des
recettes
encaissées :
11,5 MF (1,75 M€)
dont
10,5 MF (1,60 M€) versés par le FEDER).
38
C
OUR DES COMPTES
Enfin, le 20 juin 1996, la communauté a approuvé un nouveau
programme de constructions universitaires, pour la période 1996-1998,
d’un coût prévisionnel de 66,5 MF (10,14 M€), la part de la communauté
s’élevant à 13 MF (1,98 M€) dont 3 MF (0,46 M€) pour l’achèvement des
locaux de la présidence de l’université. Alors que pour cette dernière
opération ainsi que pour la construction d’un équipement sportif
universitaire, une convention dite de partenariat du 26 février 1997
prévoyait la conclusion de conventions entre l’Etat et la communauté,
celles-ci n’ont pas été passées. Mais la communauté urbaine a pourtant
commencé les travaux d’achèvement du siège de la présidence de
l’université, les dépenses payées à fin 1997 s’étant élevées à
1,6 MF (0,24 M€).
Ce nouveau programme porte à 15 MF (2,29 M€) la charge pour la
communauté des constructions réalisées pour l’université du Littoral.
Il peut paraître paradoxal qu’une communauté urbaine comme
celle de Dunkerque gère un lycée d’enseignement professionnel agricole
(LEPA) horticole. Or, par convention du 8 septembre 1983 entre le
ministère de l’agriculture et la communauté, celle-ci s’est vu confier la
gestion du LEPA horticole de Rosendaël. C’est à tort que cette
convention invoque l’article 14 de la loi du 22 juillet 1983 sur la
répartition des compétences en matière scolaire puisque cet article est
devenu obsolète depuis la loi n° 84-579 du 9 juillet 1984 sur
l’enseignement
agricole
qui
transforme
les
établissements
d’enseignement agricole en établissement public local d’enseignement
(EPLE) et en fait donc revenir la charge à la région, s’agissant des lycées.
La communauté continue donc de supporter indûment la totalité
des charges de fonctionnement du LEPA horticole de Rosendaël qui se
sont élevées à un total de 1,369 MF (0,21 M€) en 1996.
A
Lille
également, la communauté urbaine intervient dans le
secteur des établissements d’enseignement horticole. Le centre horticole
de Lomme, remis gratuitement à la communauté par la commune de
Lomme en 1972, a depuis lors fait l’objet de conventions entre la
communauté et le ministère de l’agriculture en 1977, 1986 et 1998.
Nonobstant la mention faite, dans les deux dernières conventions,
de la loi du 25 janvier 1985 et la qualification donnée successivement à
l’établissement de « lycée d’enseignement professionnel », puis de
« lycée d’enseignement général et technologique agricole », le situant
ainsi dans le champ des transferts, celui-ci n’a jamais été constitué en
établissement public local d’enseignement agricole et ne dispose pas de
conseil d’administration ; doté d’un simple « conseil de centre » dirigé
par le président de la communauté, cet établissement est toujours géré
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
39
directement par la communauté urbaine qui, entre 1994 et 1996, y a
consacré chaque année plus de 9 MF (1,37 M€). Les négociations
engagées avec la région, en vue d’un prochain transfert, ne semblent pas
avoir encore abouti.
La communauté urbaine de Lille a consacré 166 MF (25,31 M€) à
l’enseignement supérieur entre 1992 et 1997, aussi bien dans le cadre du
programme Université 2000 que dans le financement d’établissements
publics ou privés.
Elle a également exercé un certain nombre d’attributions qui
n’entrent pas normalement dans ses domaines de compétence, sans
qu’aient été mises en oeuvre les procédures légales et réglementaires de
transfert entre les communes membres et l’établissement public.
Ainsi, bien que le secteur des espaces verts soit resté de la
compétence des communes membres en l’absence de procédures de
transfert, la communauté urbaine de Lille
est entrée dans ce domaine
indirectement, à partir de ses interventions dans les domaines de l’eau ou
de la voirie, au motif de « tirer profit » de réalisations coûteuses, pour en
faire des espaces naturels et de loisirs qui faisaient défaut dans le
périmètre communautaire. Si, dans certains cas, la commune a remboursé
à
l’établissement
les
annuités
des
emprunts
correspondants,
la
communauté a, dans d’autres circonstances, versé à la commune des
fonds de concours pour assurer l’entretien de l’espace vert.
Plus récemment, la communauté a décidé de financer un véritable
observatoire
communautaire
de
l’environnement,
a
recensé
ses
participations à des syndicats dans ce domaine et a lancé un programme
pluriannuel d’investissements (1997-2001) en cours de réalisation,
confirmant sa très forte implication dans cette compétence additionnelle,
puisque la somme des interventions recensées dans le secteur des parcs,
espaces naturels et de loisirs atteint 115 MF (17,53 M€) sur 5 ans.
Compte tenu du développement rapide et de l’importance de ces
projets, il aurait été nécessaire que des délibérations concordantes tant du
conseil communautaire que des communes membres viennent clarifier
une nouvelle répartition des compétences, comme le prévoit d’ailleurs le
code général des collectivités territoriales, plutôt que de laisser s’instaurer
une situation de fait de compétences conjointes, non prévue par la loi et
génératrice d’insécurité juridique.
Alors que l’accueil des nomades est une obligation pesant sur les
communes de plus de 5 000 habitants, la communauté urbaine de Lille
a
décidé dès 1991 d’inciter les communes concernées à se regrouper en vue
de promouvoir et gérer les sites d’accueil afin de faire face à
l’insuffisance des équipements existants et d’instaurer une coordination
40
C
OUR DES COMPTES
des projets et des réalisations. Pour y parvenir, la communauté a accordé
chaque année des aides d’un montant total de 3 MF (0,46 M€) pour
l’équipement de nouveaux terrains d’accueil et de 3 MF (0,46 M€)
également pour le fonctionnement de ceux existants. En 1994, une
convention spécifique pour financer l’aménagement de terrains a été
conclue avec un syndicat intercommunal. Or, ce syndicat ne regroupe
encore que dix huit communes sur les quarante concernées au sein de la
communauté et il n’existe toujours pas de consensus pour transférer cette
compétence au niveau communautaire. Ainsi, sans en détenir la
compétence directe et sans être membre du syndicat, la communauté se
trouve être, depuis plusieurs années, le principal et presque unique
financeur de la construction et de la gestion des aires d’accueil de
nomades.
Sans disposer de véritables compétences juridiques, dans les
domaines culturel et sportif, la communauté urbaine de Lille
a estimé
qu’un soutien financier à diverses activités de cette nature permettrait de
promouvoir l’image de marque de la métropole.
Ainsi
a-t-elle
participé
au
financement
de
manifestations
culturelles ou de structures artistiques, tels que l’orchestre national de
Lille, le Ballet du Nord, l’atelier lyrique de Tourcoing, le festival de
Lille ; en matière sportive, elle entretient un partenariat avec six clubs
utilisant le logo de « Lille-métropole », et ces organismes ; elle aide
financièrement plusieurs événements sportifs tels que Paris-Roubaix, ou
l’open de tennis de Lille. Elle a décidé dès 1996, la création et le
financement de l’association « Lille 2004 » destinée à soutenir la
candidature de Lille à l’organisation des jeux olympiques.
Sans contester la valorisation de l’image de la métropole lilloise
qui en est résultée, on doit constater que les dépenses, dans ces deux
domaines échappant à la compétence de la communauté, se sont élevées à
9 MF (1,37 M€) en 1995 et à 18 MF (2,74 M€) en 1996.
Les interventions irrégulières ne vont pas sans risque juridique
comme le prouve le cas de la communauté urbaine de
Lyon
.
Celle-ci, par délibération du 26 janvier 1998, avait retenu le
principe d’une participation financière à l’implantation de l’université
catholique de Lyon et a attribué à l’association des fondateurs et
protecteurs de l’institut catholique de Lyon (AFPICL) une subvention
« dont le montant global, qui pourra être constitué en partie par la
propriété foncière, sera fixé à 22,5 MF (3,43 M€) ».
Cette délibération a été annulée par le Tribunal administratif de
Lyon par jugement du 17 novembre 1998, aux motifs « que le
financement
des
investissements
relatifs
aux
établissements
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
41
d’enseignement
supérieur
ne
fait
pas
partie
des
compétences
limitativement énumérées par l’article L. 5215-20 du code général des
collectivités territoriales que les communes peuvent transférer aux
communautés urbaines ; que si, en application des dispositions de cet
article, la communauté urbaine de Lyon a reçu des communes qui en sont
membres
les
compétences
relatives
notamment
aux
actions
de
développement économique et aux actions de réhabilitation d’intérêt
communautaire, l’aide accordée à l’association des fondateurs protecteurs
de l’Institut catholique de Lyon pour l’implantation de l’université
catholique de Lyon, place Carnot, ne constitue pas une action de
développement économique ni une action de réhabilitation d’intérêt
communautaire au sens de ces dispositions ».
3
–
Compétences croisées
Dans certains domaines, plusieurs communautés urbaines ont
exercé des compétences croisées qui rendaient difficile la détermination
des responsabilités.
Il en va ainsi à
Lille
pour l’organisation des transports urbains, qui
sera analysée plus loin (cf. III° Partie) et fait intervenir plusieurs acteurs.
De même à
Lyon
, il existe de nombreux exemples de compétences
et de financements croisés avec d’autres organismes, particulièrement
avec le département du Rhône, mais aussi avec d’autres structures à
caractère intercommunal.
Ces situations concernent divers domaines : la voirie, l’incendie et
secours, le logement et l’environnement. Elles intéressent aussi des
opérations ponctuelles.
Les montages réalisés, parfois dans des conditions empiriques,
présentent des inconvénients et sont susceptibles de générer des risques.
Le traitement des questions relatives aux transports illustre ces
difficultés. Selon les statuts du syndicat des transports de l’agglomération
lyonnaise (SYTRAL), « le département du Rhône et la communauté
urbaine participent conjointement, chacun pour moitié, à l’ensemble des
opérations d’investissement et de fonctionnement du réseau ». Le
financement est donc assuré à parité par la communauté urbaine et le
département du Rhône (395 MF, soit 60,22 M€, pour chacun de ces
organismes en 1998), alors que l’article L. 5215-20-6 du code général des
collectivités territoriales indique que les transports urbains de voyageurs
constituent une compétence obligatoire des communautés. Un tel partage,
non conforme au code général des collectivités territoriales puisque le
territoire d’intervention du SYTRAL est celui de la communauté urbaine,
42
C
OUR DES COMPTES
conduit à un accord nécessaire sur des projets d’ensemble, à vocation
urbanistique
et
d’aménagement
qui
relèvent
de
la
compétence
communautaire. Il existe donc un risque que celle-ci ne puisse être
exercée dans toute son ampleur et avec toute l’autonomie nécessaire.
De même, alors que la voirie et la signalisation sont exclusivement
de la compétence communautaire, les 430 kilomètres de routes
départementales
du
périmètre
communautaire
relèvent
conventionnellement d’un système de cofinancement par l’établissement
public et le département du Rhône, dont les dispositions sont complexes
car elles distinguent les différentes parties des ouvrages concernés.
Des situations similaires pour le secours et l’incendie pourraient
être résolues par la création d’un service départemental d’incendie et de
secours.
La pratique de tels « montages » devrait, dans le respect de
l’autonomie de décision des différents acteurs et dans un but d’efficacité,
être limitée à des cas exceptionnels. Le traitement quotidien des
opérations ordinaires peut, en effet, être normalement réglé dans le cadre
de l’application stricte du partage de compétences prévu par la loi, qui
contient d’ailleurs des modalités particulières d’intervention en cas de
nécessité : attribution de fonds de concours, convention en vue de la
création ou de la gestion de certains équipements ou services relevant des
attributions
communautaires.
Un
« décroisement »
est
cependant
intervenu en 1999, en ce qui concerne le SYTRAL, le service
départemental d’incendie et de secours et la voirie. Une réflexion
générale a été engagée avec les 55 maires de la communauté urbaine sur
l’évolution des compétences communautaires dans le cadre de la loi du
12 juillet 1999.
Pour le stationnement, la compétence, en principe communautaire,
est en fait partagée depuis longtemps avec la ville de Lyon comme cela
est analysé dans le III° partie.
II
–
Les relations avec les communes membres et
les syndicats intercommunaux
A
–
Relations avec les communes
Les relations entre la communauté et les communes membres
manquent parfois de clarté, voire de régularité juridique.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
43
Dans certains cas, les communautés prennent en charge des
dépenses communales.
Ainsi à
Lille
, la communauté urbaine avait construit trente-trois
groupes scolaires, représentant trois cent soixante-deux classes primaires
en application des dispositions antérieures du code général des
collectivités territoriales (immeubles, matériels et équipements). Elle
continue d’en assurer l’entretien, ces dépenses ayant représenté de 11 à
14 MF (1,68 M€ à 2,13 M€) par an entre 1994 et 1996. Les transferts aux
communes pouvant intervenir « à la demande » de celles-ci, un accord n’a
pu
être
trouvé
avec
une
des
communes
qu’au
terme
d’un
« marchandage » portant sur des contributions impayées de la part de
cette commune.
Une disposition réglementaire devrait régler cette question d’autant
que les compétences ont changé en la matière.
S’agissant des services transférés à la communauté, l’article
L. 5215-27 du code général des collectivités territoriales permet d’en
confier la gestion à certaines communes. Ainsi en a-t-il été à
Alençon
,
pour une école de musique, une bibliothèque, quatre restaurants scolaires
et quatorze salles polyvalentes. L’objectif recherché consiste à maintenir
une gestion de proximité et à harmoniser la tarification. En sens inverse,
quinze communes ont signé une convention de mise à disposition de
personnels au bénéfice de la communauté urbaine d’Alençon, qui était
chargée de la restauration scolaire ainsi que d’un service d’entretien
d’équipements qui font désormais partie de la responsabilité de la
communauté urbaine. Quelques anomalies de forme ont été relevées dans
ces conventions, auxquelles la communauté s’est engagée à remédier.
Il apparaît donc nécessaire d’apporter un soin particulier à la
rédaction de tels documents.
Enfin, des procédures de cofinancement sont souvent mises en
oeuvre entre communauté et communes membres.
Il en va ainsi, par exemple à
Dunkerque
, à travers les contrats
d’agglomération.
Le contrat de ville 1994-1998, signé par le préfet de Région,
représentant de l’Etat, par le président du conseil régional et par le
président de la communauté, a pris la suite du contrat d’agglomération
1991-1994.
Ce contrat s’est traduit par une augmentation non négligeable des
dépenses de fonctionnement de la communauté dans les domaines social
et culturel, puisque celles-ci sont passées de 1,43 MF (0,22 M€) en 1993
à 4,26 MF (0,65 M€) en 1996 et qu’au cours de cette dernière année, les
44
C
OUR DES COMPTES
dépenses rattachables au contrat de ville s’élevaient à 2,86 MF (0,44 M€),
représentant 67 % du total. Or, l’Etat et la région n’ont que très
faiblement compensé cette augmentation des dépenses de 1994 à 1996 :
sur un total de 9,97 MF (1,52 M€), la part prise en charge par l’Etat et la
région a représenté 857 463 F (130 719,39 €), soit 8,6 %, celle venant des
communes, à travers le Fonds Intercommunal de Développement Social
Urbain (FIDSU), a totalisé 4 871 843 F (742 707,68 €), soit 48,9 %, et
celle financée par la communauté, 4 238 389,27 F (646 138,28 €), soit
42,5 %.
B
–
Les relations avec les syndicats intercommunaux
Dans l’exercice de leurs compétences, les communautés urbaines
ont été souvent confrontées à des problèmes de chevauchement
notamment avec des syndicats intercommunaux. La loi du 12 juillet 1999
a entendu apporter une réponse à cette question en supprimant la
possibilité pour une commune d’appartenir à deux établissements publics
de coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre,
en posant le
principe d’une substitution de plein droit de la communauté urbaine aux
syndicats, dans certaines hypothèses, et en transférant la représentation au
sein du syndicat des communes vers les communautés, dans d’autres. Le
rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation propose de
simplifier encore « le paysage intercommunal » en facilitant la dissolution
des syndicats (propositions n° 3 et 4).
Le code général des collectivités territoriales prévoit le sort des
syndicats intercommunaux en cas de création d’une communauté urbaine.
Trois hypothèses doivent être distinguées.
Si la communauté urbaine et le syndicat de communes préexistant
ont le même périmètre, la communauté est substituée, de plein droit, au
syndicat pour l’ensemble des compétences exercées par celui-ci, qui
disparaît.
Si le syndicat préexistant est inclus en totalité dans le périmètre
communautaire, la communauté est substituée, de plein droit, au syndicat
pour les compétences qui relèvent de la communauté. Si le syndicat ne
disposait pas d’autres compétences, il disparaît, sinon, il ne subsiste que
pour exercer les compétences qui n’appartiennent pas à la communauté.
Si le syndicat comprend à la fois des communes membres de la
communauté et des communes extérieures, que toutes les communes
membres de la communauté soient incluses dans le périmètre syndical, ou
qu’une partie seulement d’entre elles adhèrent au syndicat, il convient de
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
45
distinguer selon les compétences exercées. Lorsque les compétences
dévolues à la communauté par la loi, de manière obligatoire ou
optionnelle, figurent parmi celles du syndicat, les communes membres de
la communauté se retirent du syndicat, sans qu’il soit besoin d’une
délibération communale ou syndicale. L’arrêté préfectoral de création de
la communauté ou d’extension des compétences prononce ce retrait. La
communauté peut toutefois décider d’adhérer au syndicat. Pour les autres
compétences, dites « facultatives », la communauté est substituée aux
communes membres au sein du syndicat.
Le respect de ces dispositions est très variable selon les
communautés.
Ainsi, de manière générale, la situation paraît satisfaisante à
Cherbourg
.
A l’exception d’un syndicat intercommunal regroupant deux
communes membres pour le chauffage urbain sur une partie seulement de
leur territoire, aucune commune membre de la communauté urbaine n’est
adhérente pour son propre compte à une structure intercommunale.
A la suite de la création de la communauté urbaine, quatre
syndicats intercommunaux ont été dissous de plein droit, la communauté
se substituant à eux pour exercer elle-même les compétences. Depuis la
fondation de la communauté, aucune création de syndicat intercommunal
regroupant tout ou partie des seules communes membres et exerçant des
compétences de nature communautaire n’est intervenue.
S’agissant des syndicats mixtes, la communauté exerce certaines
de ses compétences en liaison avec quatre établissements publics de
coopération intercommunale (syndicat mixte d’étude pour la révision du
schéma directeur de la région de Cherbourg ; syndicat mixte d’étude sur
le transport et l’incinération, avec récupération d’énergie, des déchets du
Cotentin ; syndicat mixte pour l’après grand chantier de Flamanville et de
La Hague ; entente intercommunale de Tourlaville).
En revanche à
Dunkerque
, parmi les douze syndicats présents sur
le territoire communautaire, quatre posent problème en raison de la
superposition de leurs compétences avec celles de la communauté.
Ainsi, le service d’élimination des ordures ménagères dans le
périmètre de la communauté est organisé autour de la communauté elle-
même et du SIVOM de Bourbourg-Gravelines ; la collecte des déchets
ménagers est assurée par la communauté sur le territoire de douze
communes membres correspondant à la partie Est du territoire
communautaire, tandis que sur la partie Ouest recouvrant six communes
membres de la communauté, la collecte est assurée par le SIVOM. Ce
46
C
OUR DES COMPTES
dernier assure également la collecte des déchets sur le territoire de douze
autres communes non-membres de la communauté. Quant au traitement
des déchets, il est financé principalement sur le produit de la taxe
d’enlèvement
des
ordures
ménagères
(TEOM)
recouvré
par
la
communauté et assuré par les équipements suivants : une décharge gérée
par une société privée, quatre déchetteries, un centre de tri et de
conditionnement des déchets recyclables géré par une autre société et un
centre d’incinération exploité par une troisième société.
La communauté verse des participations financières au SIVOM, au
titre à la fois des dépenses de collecte des ordures ménagères et des
dépenses d’administration générale du syndicat pour la quote-part des six
communes qui sont à la fois membres de la communauté et membres du
syndicat. Inversement, ce dernier lui verse une participation financière en
vue de lui rembourser les dépenses de traitement des déchets ménagers
collectés sur le territoire de l’ensemble des dix huit communes membres
du syndicat.
Or, les conditions de prise en charge par la communauté des
dépenses de collecte et d’administration générale du syndicat posent
problème. En effet, une délibération communautaire du 15 juin 1970 et
une convention de la même date passée entre la communauté et le
syndicat ne prévoient expressément cette prise en charge que pour la part
des dépenses syndicales imputables aux deux communes qui étaient, à
l’époque, membres à la fois du syndicat et de la communauté. Aucune
autre délibération, ni aucune autre convention ne sont venues, par la suite,
étendre la prise en charge communautaire aux quatre autres communes
qui ont adhéré à la communauté après la délibération et la convention du
15 juin 1970. De surcroît, les décomptes au vu desquels la communauté a
payé sa participation sont insuffisants, dans la mesure où ils ne précisent
le tonnage des déchets collectés par commune que pour une partie, en
sorte qu’ils ne permettent pas de vérifier la liquidation de cette
participation. Cette insuffisance a pu avoir d’importantes conséquences
financières, puisque les dépenses irrégulièrement prises en charge par la
communauté, au cours des années 1993 à 1996, se sont élevées au total à
26,2 MF (3,99 M€) dont une somme de 17,1 MF (2,61 M€) pour défaut
de pièces justificatives suffisantes et de 9,1 MF (1,39 M€) pour
insuffisance des décomptes joints aux mandats de paiement.
Si la communauté, à la suite du contrôle, a produit des décomptes
de prestations individualisées par commune, ceux-ci ne visent qu’à
régulariser la situation passée.
En revanche, le dispositif conventionnel n’a pas été modifié. Or, en
l’espèce la substitution de la communauté aux six communes membres
n’est pas de plein droit, le syndicat regroupant à la fois des communes
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
47
membres de la communauté et des communes qui lui sont extérieures.
Elle suppose la passation, conformément à l’article L. 5215-27 du CGCT,
d’une convention, pour l’ensemble des communes membres de la
communauté, entre la communauté et le syndicat.
Il est nécessaire, comme la communauté l’a indiqué, qu’elle
renégocie la convention actuelle qui ne concerne que deux des six
communes.
De même, il existait trois syndicats d’électrification intervenant
dans le périmètre communautaire, l’un, regroupant exclusivement trois
communes membres de la communauté, a été dissous en juin 1996 après
s’être arrêté de fonctionner en 1993. Un deuxième comprenant dix-huit
communes, dont cinq membres de la communauté, enregistre une activité
assez faible (0,929 MF, soit 0,14 M€, de dépenses totales en 1996) et
cumule les excédents inemployés (0,385 MF, soit 0,06 M€, en 1996).
Enfin, un troisième, qui regroupe quinze communes, dont quatre
membres de la communauté, ne connaît également qu’une faible activité
(0,43 MF, soit 0,07 M€, de dépenses totales en 1995) et cumule les
excédents inemployés (0,83 MF, soit 0,13 M€, en 1995). Au-delà de la
faible activité de ces deux derniers syndicats, le problème se pose de la
compatibilité de leur intervention dans le périmètre communautaire,
compte tenu de la délibération de la communauté, en date du 22 janvier
1971, qui étend ses compétences à l’exercice du pouvoir concédant en
matière de distribution d’énergie électrique et de l’absence de convention
déléguant l’exercice de cette compétence aux syndicats. Pour les mêmes
raisons que celles évoquées précédemment au sujet du SIVOM de
Bourbourg-Gravelines, ce type de convention paraît indispensable en
application de l’article L. 5215-27 du CGCT.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Si la diversité des situations et du degré d’intégration des
communautés urbaines justifie le maintien, d’une part, de compétences
facultatives et, d’autre part, de possibilités de délégation entre
l’établissement public et ses membres ou d’autres collectivités publiques,
encore faut-il que les règles soient respectées.
Or, l’examen de l’activité des communautés urbaines montre que
certaines d’entre elles exercent leurs compétences dans des conditions
contraires à la réglementation, soit que les transferts de compétences
restent partiels, soit qu’ils s’accompagnent de cofinancements prohibés.
Il appartient aux services de l’Etat, d’abord, de veiller, à travers le
48
C
OUR DES COMPTES
contrôle de légalité, au respect de la réglementation, et surtout de ne pas
inciter les communautés à assumer, dans des conditions contraires à la
loi, des compétences dans des domaines où, comme celui de
l’enseignement, l’Etat lui-même exerce une responsabilité particulière.
En second lieu, de nombreux transferts de compétences, en
particulier entre les communautés urbaines, d’une part, et les communes-
membres ou les syndicats intercommunaux, d’autre part, ne respectant
pas les règles de délégation ont pu être relevés. Là encore, il est
nécessaire que le contrôle de légalité s’exerce afin que les conventions
nécessaires soient conclues. Il existe en effet, en la matière, des risques
sérieux de contentieux pouvant aboutir à l’annulation des décisions.
Enfin, il est de bonne gestion de définir clairement les
responsabilités et d’éviter les financements croisés. Ces derniers, en effet,
ne permettent plus de savoir qui est responsable. Ils risquent d’entraver
le rôle d’organisateur qui appartient aux communautés urbaines et
d’affecter la cohérence des décisions.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
49
Deuxième partie
Les moyens mis en oeuvre
50
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
51
Chapitre IV
Les finances
52
C
OUR DES COMPTES
L’examen, auquel ont procédé les chambres régionales des
comptes, a porté, en premier lieu, sur les ressources financières des
communautés urbaines (I).
Mais les juridictions ont également analysé la situation financière
(II) de ces établissements de coopération intercommunale afin de dégager
les aspects propres à chacun d’entre eux, mais aussi les caractéristiques
générales.
I
–
Les moyens financiers des communautés
urbaines
Après un bref rappel des données générales (I-A), il est apparu
nécessaire d’examiner les tentatives de péréquation (I-B), avant
d’évoquer la taxe professionnelle unique (I-C).
A
–
Données générales
Le total des recettes de fonctionnement, au cours de la période
1994 à 1998, a représenté, en moyenne annuelle, une somme de
15,4 MdF
4
(2,35 Md€). La dotation globale de fonctionnement reçue de
l’Etat représentait 14,3 % de ce total et le produit des impôts et taxes
68,2 %, dont 52,6 % pour le produit des quatre contributions directes et
10,4 % pour le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Le produit des quatre contributions directes (taxe d’habitation,
taxes sur le foncier bâti et non bâti, taxe professionnelle), perçu jusqu’à
présent sous la forme d’une fiscalité additionnelle, constitue donc une
part prioritaire des recettes de fonctionnement des communautés urbaines.
Un peu plus de 55 % de ce produit des contributions provient de la taxe
professionnelle, qui conditionne ainsi, pour une large part, la capacité
d’investissement
et
la
réalisation
de
l’équilibre
financier
des
communautés urbaines.
Jusqu’à la loi du 12 juillet 1999, l’ensemble des communautés
urbaines étudiées avaient recours au régime de la fiscalité additionnelle,
notamment pour la taxe professionnelle. Ce régime fiscal visait de
surcroît à répartir les dépenses d’investissement sur le territoire
communautaire en fonction des besoins et non du seul potentiel fiscal. Il
cherchait enfin à éviter la « surenchère fiscale » exercées par les
4
Rapport 2000 de l’observatoire des finances locales.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
53
communes les plus riches, dont les taux de taxe professionnelle sont plus
attractifs pour l’implantation de nouvelles entreprises.
B
–
Les tentatives de péréquation : l’exemple de
Dunkerque
En cas d’insuffisance de ce processus de rééquilibrage par cette
forme d’intégration fiscale, il était prévu, en application de l’article 1648
A-I-3
ème
alinéa du code général des impôts, que les communautés
puissent, sur une base conventionnelle avec les communes membres,
constituer un fonds de péréquation de la taxe professionnelle, propre au
territoire communautaire, alimenté notamment à partir du prélèvement sur
les ressources de cette taxe perçues par les communes bénéficiant de
l’implantation sur leur territoire d’établissements exceptionnels
5
.
Les moyens financiers ainsi collectés par le fonds de péréquation
devaient permettre à la communauté de redistribuer une partie du produit
de la taxe professionnelle perçu par les communes les plus riches au
profit des communes les plus pauvres, soit par des reversements directs à
ces dernières, soit par le financement d’investissements localisés sur leur
territoire.
Ce système a montré ses insuffisances, comme en atteste le cas de
la communauté urbaine de
Dunkerque
.
Le fonds communautaire de développement (FCD) de cette
communauté urbaine a été créé par délibération communautaire du
12 novembre 1990.
Dans son exposé des motifs, cette délibération précise qu’au-delà
de la redistribution opérée sur le produit de la taxe professionnelle
provenant des établissements exceptionnels, le FCD doit « apporter un
correctif supplémentaire dans la variation de la richesse fiscale entre les
communes » et qu’à ce titre « un effort particulier sera mené en faveur
des communes les plus défavorisées ».
A la suite de la délibération du 12 novembre 1990, les conventions
relatives au FCD ont été conclues avec l’ensemble des communes
membres, à l’exception notable de la commune de Coudekerque-Branche.
Le Fonds, aux termes de ces conventions, est alimenté à la fois par
le produit de l’écrêtement des bases de taxe professionnelle des
5
Etablissements dont les bases d’imposition, divisées par le nombre d’habitants de la
commune, excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par
habitant au niveau national.
54
C
OUR DES COMPTES
établissements exceptionnels et par la progression du produit de la taxe
professionnelle lorsque cette progression est supérieure à l’inflation.
Toutefois, chacun des deux types de prélèvement n’est redistribué
qu’à hauteur de 70 %, les 30 % restants étant restitués aux communes
contributrices.
Le produit des 70 % provenant de l’écrêtement des établissements
exceptionnels est lui-même redistribué en 3 parties :
30 % garantissent aux communes membres une dotation égale au
montant de l’allocation qui leur avait été accordée par le fonds
départemental de péréquation de la taxe professionnelle en 1989, auquel
elles ne participent plus ;
50 % pour autofinancer les investissements du FCD ;
20 % pour alimenter un fonds de réserve.
Quant au produit des 70 % de l’écrêtement de l’évolution du
produit de la taxe professionnelle, il est lui-même redistribué en
2 parties :
la première vise à garantir aux communes membres une
progression du produit de leur taxe professionnelle égale à l’inflation ;
si la redistribution au titre de la première partie dégage un
excédent, 30 % de cet excédent reviennent aux communes membres au
vue de critères qui privilégient la faiblesse de la richesse fiscale, 50 % de
l’excédent servent à autofinancer les investissements du fonds et 20 %
sont mis en réserve.
Le bilan financier des interventions du FCD est présenté dans le
tableau ci-dessous.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
55
Dépenses du fonds communautaire de développement de 1991 à 1997
(dépenses réelles en milliers de francs)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
TOTAL
I – M
ESURES
DIRECTEMENT
REDISTRIBUTRICES
1
– Maintien
FDPTP 89
2 652
(23 %)
--
5 802
(13 %
6 342
(26 %)
6 815
(17 %)
6 815
(14 %)
6 815
(10 %
35 241
(14 %)
2
– Garantie
d’évolution du
produit TP
452
(3 %)
--
7 873
(18 %)
348
(1 %)
5 897
(14 %)
10 912
(22 %)
14 691
(22 %)
40 173
(16 %)
3
– Compensation
des pertes de bases
de TP
--
7 804
(18 %)
--
--
3 171
(6 %)
365
(1 %)
11 340
(4 %)
TOTAL I
3 104
(26 %)
--
(0 %)
21 479
(49 %)
6 690
(21 %)
12 712
(31 %)
20 898
(42 %)
21 871
(33 %)
86 754
(34 %)
II – A
UTRES
MESURES
1
– Reversement
aux communes
écrêtées
2 434
(21 %)
5 568
(68 %)
8 288
(19 %)
9 558
(29 %)
10 093
(24 %)
11 971
(24 %)
20 865
(32 %)
68 777
(27 %)
2
– Subventions
d’équipement et
dépenses d’études
2 014
(17 %)
2 543
(31 %)
5 659
(13 %)
3 575
(11 %)
5 219
(13 %)
6 349
(13 %)
9 008
(14 %)
34 367
(14 %)
3
– Immobilisations
4 202
(36 %)
95
(1 %)
8 296
(19 %)
12 685
(39 %)
13 259
(32 %)
10 778
(21 %)
14 258
(21 %)
63 573
(25 %)
Sous Total des
dépenses
d’investissement
6 216
6
(53 %)
2 638
7
(32 %)
13 955
8
(32 %)
16 260
9
(50 %)
18
478
10
(45 %)
17
127
11
(34 %)
23 266
12
(35 %)
97 940
13
(39 %)
TOTAL II
8 650
(74 %)
8 206
(100 %)
22 243
(51 %)
25 818
(79 %)
28 571
(69 %)
29 098
(58 %)
44 131
(67 %)
166 717
(66 %)
TOTAL
GÉNÉRAL
11 754
(100 %)
8 206
(100 %)
43 722
(100 %)
32 508
(100 %)
41 283
(100 %)
49 996
(100 %)
66 002
(100 %)
253 471
(100 %)
6
1991 : dont
525
financés par des dotations, subventions ou
participations reçues
7
1992 : dont
967
«
«
«
«
«
«
«
8
1993 : dont
6 483
«
«
«
«
«
«
«
9
1994 : dont
3 522
«
«
«
«
«
«
«
10
1995 : dont
1 966
«
«
«
«
«
«
«
11
1996 : dont
2 186
«
«
«
«
«
«
«
12
1997 : dont
16 600
«
«
«
«
«
«
«
13
Total =
32 249
«
«
«
«
«
«
«
soit
33 % du total des dépenses d’investissement,
67 % de ces dépenses étant autofinancées.
56
C
OUR DES COMPTES
Les sommes en cause sont donc élevées, puisqu’elles ont
représenté plus de 253 MF (38,57 M€) pendant les sept années examinées
et
ont
connu
une
croissance
notable,
pour
atteindre
plus
de
66 MF (10,06 M€) en 1997.
Mais ce dispositif est loin d’avoir atteint l’objectif recherché
comme le montre le tableau suivant qui fait ressortir une relation
insuffisamment marquée et parfois inverse entre le potentiel fiscal des
communes adhérentes et la redistribution financière opérée par le fonds.
(sommes en milliers de francs de 1991 à 1997, sauf bases d’imposition en francs)
Communes membres
de la communauté
urbaine de Dunkerque
par ordre décroissant
de richesse fiscale
Bases
totales
d’imposi-
tion en
francs par
habitant
(1997)
Sommes
reçues du
fonds de
1991 à 1997
(A)
Sommes
versées au
fonds de
1991 à 1997
(B)
Sommes
nettes
reçues du
fonds de
1991 à 1997
C = (A - B)
Dépenses
d’investis-
sement
localisées
dans les
communes
de 1991 à
1997
14
(D)
Effet
redistributif
du fonds de
1991 à 1997
E = (C + D)
1 – Gravelines
130 200
3 107,7
2 282,2
+
825,5
600
+
1 425,5
2 – Loon-Plage
89 034
9 289,9
30 966,3
-
21 676,4
--
-
21 676,4
3 – Grande-Synthe
67 986
56 697,8
219 246,8
- 162 549,0
4 400
- 158 149,0
4 – Leffrinckoucke
35 988
3 112,9
9 489,0
-
6 376,1
4 100
-
2 276,1
5 – Craywick
32 267
707,1
373,2
+
333,9
2 200
+
2 533,9
6 – Dunkerque
32 120
44 814,0
346,6
+
44 467,4
15
62 700
+ 107 167,4
7 – Bourbourg
16 720
2 292,3
357,2
+
1 935,1
900
+
2 835,1
8 – Coudekerque-
Village
11 905
584,3
203,2
+
381,1
200
+
585,1
9 – Tétéghem
11 658
1 879,4
1 004,9
+
874,5
3 100
+
3 974,5
10 – Bray-Dunes
11 354
1 828,5
332,1
+
1 496,4
2 200
+
3 696,4
11 – Coudekerque-
Branche
16
10 338
--
--
--
--
--
12 – Armbouts-
Cappel
9 269
1 430,2
373,8
+
1 056,4
400
+
1 456,4
13 – St Pol-sur-Mer
9 087
10 914,0
1 206,2
+
9 707,8
700
+
10 407,8
14 – Fort-Mardyck
8 637
3 322,3
1 227,4
+
2 094,9
800
+
2 894,9
15 – Cappelle-la-
Grande
7 758
9 938,2
195,6
+
9 742,6
--
+
9 742,6
16 – St Georges sur
l’Aa
6 944
67,2
54,1
+
13,1
200
+
213,1
17 – Grand-Fort-
Philippe
5 386
4 374,1
17,5
+
4 356,6
800
+
5 156,6
18 – Zuydcoote
5 372
973,6
4,7
+
968,9
400
+
1 368,9
TOTAL
155 333,5
267 680,8
- 112 347,3
83 700
-
28 647,3
En effet, les 17 communes adhérentes du FCD peuvent être
classées en trois catégories, du point de vue de leur richesse fiscale :
14
Dépenses réelles d’investissement, hors financements extérieurs (Etat - Région -
FEDER).
15
Dépenses localisées à Dunkerque ou dans l’agglomération dunkerquoise.
16
Non adhérente au fonds.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
57
- les six communes riches dont les bases totales d’imposition en
francs par habitant sont supérieures à 30 000 F (4 573,47 €) ;
- les quatre communes intermédiaires dont les bases totales
d’imposition en francs par habitant sont comprises entre 10 000 F
(1 524,49 €) et 16 000 F (2 439,18 €);
- les sept communes pauvres dont les bases totales d’imposition en
francs par habitant sont inférieures à 10 000 F (1 524,49 €).
Sur le fondement de cette distinction, le tableau précédent fait
apparaître trois constatations :
- en premier lieu, 75,8 % des redistributions directes du fonds ont
bénéficié
aux
communes
riches,
4,2 %
aux
communes
intermédiaires et 20 % seulement aux communes pauvres ;
- en deuxième lieu, 88,4 % des dépenses d’investissement du fonds
ont été localisées dans les communes riches, 7,6 % dans les
communes intermédiaires et 4 % seulement dans les communes
pauvres ;
- enfin, du point de vue de la redistribution globale nette opérée
financièrement par le fonds, la ville de Dunkerque a bénéficié
d’une somme globale de 107,2 MF (16,34 M€), plus de deux fois
et
demie
supérieure
à
celle
reçue
par
les
communes
intermédiaires et les communes pauvres (42,3 MF, soit 6,45 M€),
alors que sa population n’est supérieure que de 6 % au total de la
population de ces communes.
Cinq explications peuvent être données au caractère non
redistributif du fonds :
1 -
Alors que la ville de Gravelines est de très loin la commune la
plus riche de la communauté avec un total de bases d’imposition par
habitant en 1997, soit plus de onze fois supérieur à la valeur médiane des
communes membres de la communauté urbaine de Dunkerque, elle a,
entre 1991 et 1997, reçu du fonds une somme nette de 825 500 F
(125 846,66 €) et un financement total de 1 425 500 F (217 316,07 €) si
on y ajoute les investissements du fonds localisés sur son territoire. Cette
absence de participation de la ville de Gravelines à la solidarité fiscale
entre les communes adhérentes du FCD résulte d’un amendement
introduit par l’article 85 de la loi de finances de 1990 à l’article 1648A du
code général des impôts (CGI), sous la forme d’un paragraphe I bis
disposant que : « Pour les établissements produisant de l’énergie ou
traitant des combustibles, toute unité de production ou de traitement est
considérée comme un établissement pour l’application du paragraphe I
(écrêtement
des
établissement
exceptionnels) ».
Cet
amendement
58
C
OUR DES COMPTES
introduit dans le CGI en décembre 1989, un an avant la création du FCD,
a conduit la ville de Gravelines, pendant les sept premières années
d’existence du fonds, de 1991 à 1997 inclus, à ne pas participer au
financement de la principale ressource du fonds constituée par
l’écrêtement de la taxe professionnelle des établissements exceptionnels.
2 -
A l’opposé, l’absence d’adhésion au fonds de la commune de
Coudekerque-Branche, pour des questions d’opportunité, alors que cette
commune est, à la fois, une des plus peuplées mais aussi une des plus
pauvres de la communauté, a limité d’emblée l’effet potentiel de
redistribution du fonds.
3 -
La conception même des mécanismes de redistribution du FCD
a été mal adaptée à la réalisation de son objectif central : mettre en oeuvre
une meilleure répartition du produit de la taxe professionnelle. En dehors
du fait que, de 1991 à 1997, les investissements autofinancés par le fonds
se sont localisés en majorité dans les communes les plus riches, près de
76 % des reversements directs du fonds ont été opérés en faveur des
communes les plus riches. Cet effet anti-redistributif résulte du fait que
les reversements aux communes écrêtées au titre des établissements
exceptionnels ont représenté 44,3 % du total des reversements directs du
fonds, alors que les reversements ayant le caractère le plus redistributif au
regard du produit supplémentaire de taxe professionnelle collecté depuis
la création du fonds, au titre de la garantie d’évolution de ce produit,
n’ont représenté que 26,2 % du total des reversements directs. A cet
égard, les mécanismes initiaux du FCD ne sont pas parvenus à compenser
les pertes de bases de taxe professionnelle générées en 1991 et 1992 par
des opérations de « lease-back » réalisées par trois gros établissements et
les effets de la baisse d’évolution des bases de taxe professionnelle à
partir de 1993. En vue d’essayer de parer à ces insuffisances, la
communauté a modifié à trois reprises les règles de fonctionnement du
FCD. Les deux premières séries de modifications, essentiellement
techniques, opérées par délibérations des 29 juin 1992 et 1993, ne sont
pas parvenues à infléchir réellement la situation. La dernière série de
modifications, introduite par délibération du 18 juin 1998, est plus
ambitieuse dans la mesure où, par exemple, elle consiste en la
suppression des fonds de réserve du FCD et en l’attribution d’un concours
financier exceptionnel d’un montant total de 5,125 MF (0,78 M€) aux
communes membres parmi les moins favorisées. Il est à relever que le
dispositif initial avait donné lieu, à partir de 1990, à la conclusion d’une
convention avec chaque commune membre. Par contre, bien qu’elle en
donne l’autorisation au président de la communauté, aucune des trois
délibérations précitées n’a donné lieu à passation d’un avenant à la
convention initiale avec chaque commune-membre. Aucune d’entres elles
n’a donc été appelée à délibérer pour ce faire et on peut s’interroger sur la
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
59
légalité des modifications introduites. Par ailleurs, un fonds de solidarité
en faveur des petites communes membres de la communauté (moins de
5 000 habitants) ou de celles dont le potentiel fiscal par habitant est
inférieur à 1 000 F (152,45 €), a été institué, hors fonds communautaire
de développement, par délibération du 5 décembre 1996. Il est également
permis de s’interroger sur la légalité de ce dernier fonds qui ne paraît se
rattacher à aucun dispositif légal de péréquation des richesses fiscales
entre communes membres d’une même communauté urbaine.
4 -
Dès 1991, c’est-à-dire assez rapidement après la création du
FCD, neuf communes adhérentes au fonds parmi les plus riches et les
plus élevées de la communauté, ont instauré des régimes d’exonération
totale de la taxe professionnelle consentis aux entreprises sur une période
de 2 ans ou 5 ans. Ces décisions ne sont pas cohérentes avec celle de faire
jouer au FCD un rôle de meilleure répartition du produit de la taxe
professionnelle, car elles ont privé le fonds d’une partie de ses ressources
potentielles. Certaines communes ont pu invoquer les précédents existant
en matière d’exonération de taxe professionnelle pour prendre, à leur
tour, la même décision. Ainsi, le maire de la commune de Tétéghem a-t-il
motivé de la façon suivante son projet de délibération soumis au conseil
municipal le 27 juin 1994 : « En 1993, afin d’assurer l’évolution des
ressources du FCD, la communauté urbaine de Dunkerque
avait souhaité
que les communes signataires ne pratiquent plus les exonérations en
faveur des entreprises
....
Toutefois, toutes les communes du périmètre
communautaire n’ont pas suivi cette règle et ont préféré rester plus
attractives pour les entreprises. Aussi, tant que le régime ne sera pas
unifié en ce domaine, je vous propose de rétablir l’exonération de taxe
professionnelle (TP) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB) ».
5 -
Enfin, l’importance des fonds mis en réserve (fonds de
roulement égal à 46,1 MF (7,03 M€) à fin 1997) a affaibli la capacité
redistributive du FCD.
Au terme de la période 1991-1997, après ses sept premières années
de fonctionnement, le FCD n’a pas atteint son objectif de réduction des
disparités de richesse et de pression fiscales entre les communes
adhérentes.
Le tableau ci-dessous ne fait ressortir aucune véritable atténuation
des disparités de pression fiscale entre les communes les plus riches et les
communes les plus pauvres.
60
C
OUR DES COMPTES
Évolution comparative des coefficients de mobilisation du potentiel fiscal
(CMPF) des communes les plus riches et des communes les plus pauvres,
à l’intérieur du périmètre de la communauté urbaine de Dunkerque,
de 1989 à 1997
CMPF de la commune
CMPF de la commune
et de la communauté
1989
1997
Augmen
-tation
1989 à
1997
1989
1997
Augmen-
tation
1989 à
1997
Communes les plus riches
1 – Gravelines
0,95
1,09
+ 0,14
1,35
1,56
+ 0,21
2 - Loon-Plage
0,92
0,98
+ 0,06
1,33
1,45
+ 0,12
3 – Grande-Synthe
1,25
1,09
- 0,16
1,72
1,56
- 0,16
4 – Leffrinckoucke
0,99
0,93
- 0,06
1,43
1,42
- 0,01
5 – Dunkerque
1,05
1,24
+ 0,19
1,56
1,74
+ 0,18
Communes les plus
pauvres
1 - St-Pol-sur-Mer
1,45
1,50
+ 0,05
1,94
2,05
+ 0,11
2 - Fort-Mardyck
0,67
0,89
+ 0,22
1,08
1,43
+ 0,35
3 – Cappelle-la-Grande
1,65
1,42
- 0,23
2,07
1,98
- 0,09
4 - Grand-Fort-Philippe
1,32
1,18
- 0,14
1,81
1,77
- 0,04
(1) Parmi les communes les plus importantes de la communauté et par ordre de richesse fiscale.
Le contribuable communautaire continue à supporter une fiscalité
directe en général beaucoup plus élevée dans les communes les plus
pauvres de la communauté que dans les communes les plus riches.
En vue sans doute de relancer l’action de péréquation du produit de
la taxe professionnelle sur son territoire et de corriger ainsi l’absence de
redistribution réelle de ce produit par le FCD, la communauté a décidé
d’instituer, par délibération du 18 juin 1998, une taxe professionnelle de
zone. Toutefois, le territoire couvert par ce nouveau régime ne
représentera que 8,84 % du total du territoire communautaire, de sorte
que l’amélioration de la péréquation risque de devenir très complexe pour
un résultat peu assuré, compte tenu de la coexistence, pour les communes
membres de la communauté, de 4 régimes de taxe professionnelle : la TP
propre aux communes, la TP additionnelle perçue par la communauté, les
écrêtements et redistributions de TP opérés entre la communauté et les
communes adhérentes du FCD, la TP de zone propre à la communauté sur
une partie du territoire des communes membres de celle-ci.
Après plusieurs modifications intervenues depuis 1990 du
dispositif de péréquation fiscale, la communauté urbaine a adopté la taxe
professionnelle unique d’agglomération à compter du 1
er
janvier 2000.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
61
C
–
La taxe professionnelle unique
L’article 81 de la loi du 12 juillet 1999 dispose que, pour les
communautés urbaines préexistantes, l’application du régime de la taxe
professionnelle unique est de plein droit à compter du 1
er
juillet 2002, sauf
délibération contraire de la moitié au moins des conseils municipaux des
communes membres. Toutefois, en cas de délibération contraire des
conseils municipaux, le conseil d’une communauté peut, à la majorité
simple de ses membres, décider de percevoir la taxe professionnelle
unique au niveau communautaire.
Ainsi, la possibilité de recours à un régime conventionnel de
péréquation du produit de la taxe professionnelle devrait-elle être
supprimée, à compter du 1
er
janvier 2002, pour l’ensemble des
communautés urbaines, à l’exception des communautés existant à la date
de publication de la loi du 12 juillet 1999 qui n’obtiendraient pas de leur
conseil l’autorisation d’appliquer le régime de la taxe professionnelle
unique.
II
–
L’analyse de la situation financière des
communautés urbaines de 1993 à 1998
Avertissement
Les ratios ou les pourcentages utilisés ont été calculés sur des
budgets
consolidés
(budget
principal
+
budgets
annexes),
plus
représentatifs de la structure financière propre aux communautés urbaines.
Les comparaisons portant sur certains de ces indicateurs sont extraites
d’un document réalisé pour les journées communautaires de 1997.
La raison d’être des communautés urbaines, forme la plus
développée de l’intercommunalité, est de contribuer à équiper et
aménager l’agglomération en prenant en charge la réalisation des plus
gros projets d’investissement dont la taille excède les capacités
techniques et financières des communes membres.
L’un des objectifs principaux de leur gestion financière doit donc
consister à préserver leur capacité d’investissement par la maîtrise de
leurs dépenses de fonctionnement. Cette dernière permet de dégager les
marges d’autofinancement nécessaires et pour un niveau d’investissement
fixé, de contenir la pression fiscale et le recours à l’endettement.
62
C
OUR DES COMPTES
L’analyse de la situation financière des communautés urbaines a
donc pour objet l’examen des conditions dans lesquelles ont évolué leurs
marges de manoeuvre financières face à la nécessité d’assurer des
dépenses d’investissement importantes qui constitue l’essence de leur
constitution et de leur développement.
A
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Lyon de 1993 à 1998
Après avoir atteint un pic en 1994 avec un montant de 3,149 MdF
(0,48 Md€), les dépenses réelles d’investissement (hors remboursement
du capital des emprunts) n’ont cessé de décroître par la suite, jusqu’en
1997 où elles se sont élevées à 1,264 MdF (0,19 Md€). En 1998, en
raison notamment de la reprise par la communauté de la concession du
boulevard périphérique au nord de Lyon, les dépenses d’investissement
sont remontées à 2,788 MdF (0,43 Md€).
En moyenne annuelle, sur la période 1993 à 1998, ces dépenses ont
représenté une somme de 2 057 F (313,59 €) par habitant. Cette moyenne
est proche de la moyenne pondérée des huit communautés étudiées qui
s’élève à 2 038 F (310,69 €).
Toutefois, de 1993 à 1997, la part des dépenses d’investissement
dans les dépenses totales a baissé passant de 47 % à 27,4 % avant de
remonter à 44,5 % en 1998.
Cette évolution traduit un alourdissement des dépenses de
fonctionnement, non seulement au regard des dépenses d’investissement,
mais aussi en comparaison de l’évolution des recettes réelles de
fonctionnement. Ces dernières ont en effet progressé à un rythme moyen
annuel de 3,9 % sur la période 1993 à 1998 contre 4,4 % pour les
dépenses réelles de fonctionnement. Les dépenses de personnel ont
contribué à cette croissance puisque leur part dans le total des dépenses
de fonctionnement est restée stable à 34,2 % de 1993 à 1998.
Ces tendances ont conduit à une diminution du taux d’épargne
brute qui est passé de 25,3 % à 23,9 % du total des recettes réelles de
fonctionnement.
La communauté n’est donc pas parvenue à maintenir son taux
d’autofinancement
malgré
la
progression
notamment
des
bases
d’imposition des quatre contributions directes (3,5 % en moyenne
annuelle).
Toutefois, la progression limitée de ses taux d’imposition (+ 0,2 %
de moyenne annuelle) explique que la pression fiscale communautaire
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
63
demeure à un niveau relativement modéré. En 1997, le coefficient de
mobilisation fiscale propre à la communauté s’élevait à 0,91 et, pour la
même année, une comparaison opérée sur la base des taux d’imposition
cumulés des trois principales contributions directes (taux de la
communauté + taux de la ville-centre + taux du département + taux de la
région) faisait ressortir que la pression fiscale globale de la communauté
urbaine de Lyon était la moins forte parmi les cinq communautés les plus
peuplées, avec un taux cumulé de 24,56 % pour la taxe d’habitation,
20,97 % pour le foncier bâti et 25,33 % pour la taxe professionnelle.
Cette modération résulte, pour une bonne part, de l’importance du
potentiel fiscal qui, en 1997, s’élevait à 2 181 F (332,49 €) par habitant,
soit un niveau supérieur de 16 % à la moyenne des onze communautés
urbaines.
Cette importance du potentiel fiscal et la forte décroissance des
dépenses d’investissement de 1995 à 1997 ont permis de limiter le niveau
d’endettement de la communauté. Son encours de dette d’emprunt
représentait en effet 4 170 F (635,71 €) par habitant au 1
er
janvier 1997
contre 6 996 F (1 066,53 €) pour la moyenne des communautés urbaines.
Si ce niveau reste relativement modéré, par contre la hausse du ratio de
désendettement, rapportant l’encours de dette à l’autofinancement brut,
de 4,4 à 6,6 ans de 1993 à 1998, traduit une certaine réduction des marges
de manoeuvre financières de la communauté face à la remontée des
dépenses d’investissement amorcée en 1998.
B
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Lille de 1993 à 1997
Les dépenses d’investissement consolidées de la communauté se
sont stabilisées autour de 2,5 MdF (0,38 Md€) de 1993 à 1995, puis ont
eu tendance à baisser en 1996 avec 2,2 MdF (0,34 Md€) et en 1997 avec
2,1 MdF (0,32 Md€), étant toutefois observé qu’en moyenne annuelle, sur
la période 1993 à 1997, elles ont représenté une somme de
2 253 F (343,47 €) par habitant, situant la communauté 10 % au-dessus de
la moyenne pondérée des huit communautés urbaines étudiées.
Toutefois, la part des dépenses d’investissement dans les dépenses
totales a diminué, sur la même période, de 47,1 % à 37,8 %, en raison de
la croissance de la part des dépenses de fonctionnement.
Les recettes réelles de fonctionnement ont progressé au rythme
moyen annuel de 6,23 %, plus rapide encore que celui des dépenses
réelles de fonctionnement qui a été de 5,19 %.
64
C
OUR DES COMPTES
Dans la croissance de ces dépenses, celles de personnel ont vu leur
part régresser en passant de 20 % à 18 % du total de 1993 à 1997.
En raison de la très vive augmentation de ses recettes de
fonctionnement, la communauté est parvenue à faire progresser son taux
d’épargne brute de 24 à 27 %.
Ce résultat a pu être acquis notamment au moyen d’une très forte
augmentation du produit des contributions directes qui s’est chiffrée à
7,2 % en moyenne annuelle, dont 4,1 % imputable à la progression des
bases et 3,1 % imputable à celle des taux d’imposition.
Cette hausse des taux d’imposition place la communauté à un
niveau élevé de pression fiscale. Si son coefficient propre de mobilisation
du potentiel fiscal n’est que de 1,01 en 1997, le taux d’imposition cumulé
pour le contribuable de la ville-centre la place, à la même date, en tête des
cinq communautés urbaines démographiquement les plus importantes
pour la taxe d’habitation avec 45,5 %, en seconde position pour le foncier
bâti avec 32,62 % et en troisième pour la taxe professionnelle avec
31,12 %.
Ce niveau élevé de la pression fiscale résulte, pour une bonne part,
de
la
relative
faiblesse
du
potentiel
fiscal
qui
se
chiffre
à
1 460 F (222,58 €) par habitant. Ce montant, inférieur de 22,3 % à la
moyenne des onze communautés urbaines, résulte des faibles valeurs des
bases d’imposition pour les taxes d’habitation et de foncier bâti.
La marge de manoeuvre fiscale extrêmement faible et la
progression du niveau de l’endettement ont pesé sur les capacités
d’investissement de la communauté.
L’encours de dette d’emprunt est passé de 8 019 F (1 222,49 €) par
habitant au 1
er
janvier 1993 à 10 826 F (1 650,41 €) au 1
er
janvier 1997,
soit un niveau supérieur de 54,7 % à la moyenne des communautés
urbaines en 1997. Le ratio de désendettement est resté à un niveau élevé
en passant de 9,5 à 9 ans de 1993 à 1997.
Ces évolutions négatives des marges de manoeuvre en matière de
fiscalité et d’endettement expliquent sans aucun doute la stagnation du
volume des dépenses d’investissement de la communauté de 1993 à 1995
et la diminution qui s’est produite à partir de 1996.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
65
C
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Bordeaux de 1993 à 1997
Au cours de cette période, les dépenses d’investissement ont
enregistré un recul important en passant de 1,2 MF (0,18 M€) en 1993 à
0,657 MdF (0,10 Md€) en 1997.
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
1 518 F (231,42 €) par habitant, qui situait la communauté à un niveau de
25,5 % inférieur à la moyenne pondérée des huit communautés étudiées.
Sur la même période, la part des dépenses d’investissement dans
les dépenses totales est passée de 38,6 % en 1993 à 23,4 % en 1997.
La progression des dépenses réelles de fonctionnement a été
légèrement inférieure à celle des recettes réelles de fonctionnement avec
un rythme moyen annuel de 3 % contre 3,3 %, entraînant une légère
croissance du taux d’épargne brute de 35,3 % en 1993 à 36,2 % en 1997.
Les frais de personnel ont renforcé la croissance des dépenses de
fonctionnement puisque leur part est passée de 26,6 % du total de ces
dernières en 1993 à 30,1 % en 1997.
Le maintien à un niveau relativement élevé du taux d’épargne
brute résulte de l’augmentation assez rapide du produit des contributions
directes à un rythme moyen annuel de 4,7 % dont 3,4 % pour les bases
d’imposition et 1,3 % pour les taux d’imposition.
En 1997, la communauté atteignait ainsi un niveau de pression
fiscale très élevé. Son coefficient propre de mobilisation du potentiel
fiscal s’élevait, en effet, à 1,29 et le taux d’imposition cumulé du
contribuable de la ville-centre la plaçait au premier rang des cinq
communautés les plus peuplées pour le foncier bâti avec 36,06 % et pour
la taxe professionnelle avec 38,32 %, et au second rang pour la taxe
d’habitation avec 29,01 %.
Ce niveau de pression fiscale est d’autant plus notable que le
potentiel fiscal de la communauté est relativement important puisqu’il
atteint 1 957 F (298,34 €) par habitant en 1997, soit un niveau supérieur
de 4,2 % à la moyenne des onze communautés urbaines.
La marge de manoeuvre fiscale extrêmement faible explique pour
une part notable la forte décroissance des dépenses d’investissement,
presque divisées par deux de 1993 à 1997.
Cette rapide inflexion a permis une diminution sensible du niveau
d’endettement de la communauté. Son encours de dette d’emprunt est en
effet passé de 7 667 F (1 168,83 €) par habitant au 1
er
janvier 1993 à
66
C
OUR DES COMPTES
5 741 F (875,21 €) au 1
er
janvier 1997, soit un niveau inférieur de 18 % à
la moyenne des communautés, et son ratio de désendettement a baissé de
4 à 3 ans de 1993 à 1997.
Cependant, les perspectives d’avenir se caractérisent par :
- un endettement ne pouvant qu’augmenter dans l’avenir compte
tenu des investissements importants que la communauté devra
réaliser (notamment le tramway pour 5,5 MdF (0,84 Md€) de
1999 à 2006) ;
- une marge de manoeuvre réduite au niveau fiscal, compte tenu de
la pression existante, sauf à développer une politique permettant
d’attirer des activités importantes ;
- une diminution difficile des déficits chroniques de certains
services ;
- une nécessité de limiter les dépenses courantes ce qui pourrait
rendre possible la mise en place d’une nouvelle organisation au
sein de la communauté urbaine et celle d’outils de planification,
de suivi et d’évaluation.
D
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Strasbourg de 1993 à 1997
En 1997, le niveau des dépenses d’investissement de la
communauté avec 520 MF (79,27 M€) est revenu en deçà du niveau
atteint en 1993 avec 552 MF (84,15 M€), après avoir franchi un pic en
1996 avec un montant de 2,4 MdF (0,37 Md€) explicable par la
construction de la première ligne de tramway.
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
2 650 F (403,99 €), par habitant, soit un niveau de 30 % plus élevé que la
moyenne pondérée des huit communautés étudiées.
De 1993 à 1997, la part des dépenses d’investissement dans les
dépenses totales a encore baissé de 26,8 %, niveau déjà très faible, à
22,5 %.
L’importance de la part des dépenses de fonctionnement s’explique
par les caractéristiques de gestion de la communauté, notamment la
gestion du personnel qui intègre financièrement le personnel de la ville de
Strasbourg. Il en résulte que les dépenses globales de personnel
supportées par la communauté représentent, en 1997, 32,9 % du total des
dépenses de fonctionnement. Cette part a légèrement diminué puisqu’elle
représentait 33,4 % en 1993. Globalement, les dépenses réelles de
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
67
fonctionnement ont progressé moins vite que les recettes réelles de
fonctionnement, de 4,2 par an contre 5,9 %.
La vive progression des recettes de fonctionnement a permis de
porter le taux d’épargne brute de 13,5 % en 1993 à 20,5 % en 1997.
Cette progression rapide est imputable, pour une bonne part, à la
croissance du produit des contributions directes qui a atteint un rythme
moyen annuel de 7,8 %, dont 4,4 % pour les bases d’imposition et 3,3 %
pour les taux d’imposition.
Malgré la forte augmentation des taux d’imposition de 1993 à
1997, la communauté reste, en 1997, à un niveau de pression fiscale
relativement modéré. En effet, son coefficient propre de mobilisation du
potentiel fiscal s’élevait, à cette date, à 0,9 et le taux d’imposition cumulé
du contribuable de la ville-centre la plaçait, selon un ordre croissant, au
troisième rang des cinq communautés urbaines les plus peuplées pour la
taxe d’habitation avec un taux de 29,01 % et au deuxième rang pour le
foncier bâti et la taxe professionnelle avec un taux respectivement de
24,97 % et de 27,26 %.
Cette relative modération de la pression fiscale a été rendue
possible, notamment, par l’importance du potentiel fiscal qui atteint
2 165 F (330,05 €) par habitant en 1997, soit un niveau supérieur de plus
de 10 % à la moyenne des onze communautés urbaines.
L’endettement de la communauté est stabilisé à un niveau faible
puisque l’encours d’emprunt par habitant s’élève à 1 774 F (270,44 €) au
1
er
janvier 1993 contre 1 865 F (284,32 €) au 1
er
janvier 1997, soit un
niveau 3,8 fois plus faible que la moyenne des communautés, et que le
ratio de désendettement a baissé de 2,67 à 1,74 ans de 1993 à 1997.
Ces marges de manoeuvre relativement élevées en matière fiscale
et très importantes en matière d’emprunt devraient permettre à la
communauté
de
mobiliser
sa
capacité
d’investissement,
en
vue
notamment de faire face aux dépenses de construction de la deuxième
ligne de tramway et à celles qui résulteront d’importants programmes en
matière de voirie.
68
C
OUR DES COMPTES
E
–
L’évolution de la situation financière du district et
de la communauté urbaine de Nancy de 1994 à 1998
17
Au cours de la période, les dépenses d’investissement de la
communauté sont restées sous le niveau atteint en 1994 avec
528 MF (80,49 M€), pour afficher un montant de 450 MF (68,60 M€) en
1998. En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
1 786 F (272,27 €) par habitant, soit un niveau de 12,4 % plus faible que
la moyenne pondérée des huit communautés étudiées. De 1994 à 1998, la
part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales a baissé de
40,70 % à 31,5 %.
La croissance des dépenses réelles de fonctionnement, légèrement
plus rapide que celle des recettes réelles de fonctionnement, avec un
rythme moyen annuel de 6,2 % contre 6,1 %, a été accélérée par les
dépenses de personnel dont la part dans le total des dépenses de
fonctionnement est passée de 18,9 % en 1994 à 20,7 % en 1998.
Sur cette période, le taux d’épargne brute, assez faible en 1994
avec 22,6 %, a baissé légèrement à 22,4 % en 1998.
La communauté n’a pas accru la mobilisation de son potentiel
fiscal pour améliorer son taux d’autofinancement.
De 1994 à 1998, le produit des contributions directes a crû de
4,6 % en moyenne annuelle, dont 3,5 % pour les bases d’imposition et
1,1 % pour les taux d’imposition.
En 1997, le coefficient propre de mobilisation du potentiel fiscal
de la communauté s’établissait ainsi à 0,79 et le taux d’imposition cumulé
du contribuable de la ville-centre la plaçait en avant-dernière position des
cinq communautés urbaines les plus peuplées, pour la taxe d’habitation,
avec un taux de 26,23 % en troisième position pour le foncier bâti avec un
taux de 28,76 %, mais en deuxième position pour la taxe professionnelle
avec un taux de 32,13 %.
La relative modération de la pression fiscale propre à la
communauté résulte, pour une part, du niveau de son potentiel fiscal, égal
à 1 845 F (281,27 €) par habitant en 1997, soit un niveau très proche de la
moyenne des onze communautés urbaines égale à 1 878 F (286,30 €).
Par contre, le niveau d’endettement de la communauté la place
dans une position relative légèrement moins favorable. Au 1
er
janvier
17
Pour la facilité de l’exposé, l’établissement sera désigné sous l’appellation unique
de communauté, le district s’étant transformé en communauté à compter du
31 décembre 1995.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
69
1994, son encours de dette d’emprunt par habitant se situait, en effet, à
7 761 F (1 183,16 €) F par habitant et il s’élevait à 7 600 F (1 158,61 €)
au 1
er
janvier 1998, soit un niveau de 8,6 % supérieur à la moyenne des
communautés urbaines. Son ratio de désendettement n’apparaît pas non
plus très favorable, en raison de l’importance du « stock » de dette
d’emprunt et de la relative faiblesse de la marge d’autofinancement brut,
avec une valeur de 11 ans en 1994 et de 9,5 ans en 1998.
En raison de l’absence de marge de manoeuvre en matière
d’emprunt et de la faiblesse de cette marge en matière fiscale résultant de
l’importance du taux cumulé de taxe professionnelle, la communauté ne
pourra se doter d’une forte capacité d’investissement qu’en restaurant sa
capacité d’autofinancement par une plus grande maîtrise de la progression
de ses dépenses de fonctionnement.
F
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Dunkerque de 1993 à 1997
Après avoir franchi un pic avec 289,6 MF (44,15 M€) en 1995, les
dépenses d’investissement sont redescendues à 212,2 MF (32,35 M€) en
1997.
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une somme de
2 143 F (326,70 €) par habitant, proche de la moyenne pondérée des huit
communautés étudiées, égale à 2 038 F (310,69 €).
De 1993 à 1997, la part des dépenses réelles d’investissement dans
les dépenses réelles totales a baissé de 30,4 % à 23,9 %.
Sur cette période, les dépenses réelles de fonctionnement ont
progressé à un rythme rapide de 5,6 % en moyenne annuelle. La part
élevée de ces dépenses dans les dépenses totales résulte notamment des
charges de personnel qui représentent 45 % du total des dépenses de
fonctionnement en 1997.
Le rythme important de progression de ces dernières a été dépassé
par celui des recettes réelles de fonctionnement qui s’est élevé à 6,1 % en
moyenne annuelle. Ainsi, la communauté a-t-elle pu relever son taux
d’épargne brute qui est passé de 21,5 % en 1993 à 23,1 % en 1997.
La progression importante des recettes de fonctionnement
s’explique notamment par la croissance rapide du produit des
contributions directes au rythme moyen annuel de 7,8 %, dont 6,5 % pour
les bases d’imposition et 1,5 % pour les taux.
70
C
OUR DES COMPTES
En 1997, la communauté atteignait un niveau de pression fiscale
relativement élevé. Si son coefficient propre de mobilisation du potentiel
fiscal ne s’élevait qu’à 0,92, le taux cumulé d’imposition du contribuable
de la ville-centre atteignait 38,47 % pour la taxe d’habitation, 33,22 %
pour la taxe professionnelle et 36,67 % pour le foncier bâti.
Ce niveau de pression fiscale a dû être imposé par la communauté,
malgré l’importance de son potentiel fiscal, supérieur de plus de 40 % à la
moyenne des onze communautés urbaines avec 2 684 F (409,17 €) par
habitant,
en
raison
de
la
charge
importante
des
dépenses
de
fonctionnement.
Par
contre,
le
volume
relativement
faible
des
dépenses
d’investissement, encore en baisse en 1996 et 1997, a permis de contenir
le niveau de l’endettement puisque l’encours de la dette d’emprunt de la
communauté représente une somme de 6 854 F (1 044,89 €) par habitant
au 1
er
janvier 1997, légèrement plus faible que la moyenne des
communautés avec 6 996 F (1 066,53 €) par habitant, et que son ratio de
désendettement est passé de 9 à 7 ans de 1993 à 1997.
La restauration d’une plus forte capacité d’investissement de la
communauté
dépend
ainsi
d’un
relèvement
de
sa
capacité
d’autofinancement.
G
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine de Cherbourg de 1993 à 1997
Depuis
1994,
le
total
des
dépenses
d’investissement
a
régulièrement baissé pour passer de 171,2 MF (26,10 M€) à 107,7 MF
(16,42 M€).
En moyenne annuelle, ces dépenses ont représenté une valeur de
1 457 F (222,12 €) par habitant, soit un niveau inférieur de 28,5 % à la
moyenne pondérée des huit communautés étudiées.
De 1993 à 1997, la part des dépenses d’investissement dans les
dépenses totales est passée de 41,7 % à 30,6 %.
La part importante des dépenses de fonctionnement s’explique, en
partie, par les charges de personnel qui en représentent 39,1 % en 1997.
De 1993 à 1997, les dépenses réelles de fonctionnement ont crû à
un rythme moyen annuel de 4,5 %, contre 3,7 % pour les recettes réelles
de fonctionnement, ce qui a conduit à une baisse du taux d’épargne brute
de 27,7 % en 1993 à 25,6 % en 1997.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
71
La
progression
relativement
modérée
des
recettes
de
fonctionnement résulte notamment d’une augmentation assez faible du
produit des contributions directes au rythme moyen annuel de 2,9 %, dont
2,2 % pour les bases d’imposition, 1,7 % pour les taux de la taxe
d’habitation et du foncier bâti et - 0,2 % pour le taux de taxe
professionnelle.
La communauté a ainsi contenu son niveau de pression fiscale. Son
coefficient propre de mobilisation du potentiel fiscal atteint 0,92 en 1997.
Ce résultat est, pour une part importante, imputable aux attributions du
fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle aux
communes membres de la communauté, dont le total a atteint 130 % du
produit de la taxe professionnelle encaissé par la communauté en 1997.
Le niveau relativement faible du volume des investissements de la
communauté lui a permis de limiter son niveau d’endettement. Son
encours de dette d’emprunt est passé de 3 507 F (534,64 €) à 3 620 F
(551,87 €) par habitant du 1
er
janvier 1993 au 1
er
janvier 1997, soit un
ratio d’une valeur inférieure de 48 % à la moyenne des communautés, et
son ratio de désendettement est passé de 6 à 5,3 ans de 1993 à 1997.
H
–
L’évolution de la situation financière de la
communauté urbaine
18
d’Alençon de 1993 à 1998
De 1993 à 1998, le district, dont les compétences étaient limitées,
puis la communauté urbaine, pendant sa première année d’existence, ont
maintenu le volume de leurs investissements à un niveau très faible. Si ce
volume s’est élevé à 28 MF (4,27 M€) en 1998 contre 22,2 MF (3,38 M€)
en 1993, la part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales
est passée de 24,4 % en 1993 à 14,4 % en 1998, en raison notamment du
transfert au district, opéré en 1995, de la plupart des personnels de la ville
d’Alençon.
La moyenne annuelle des dépenses d’investissement ne s’élève
qu’à 408 F (62,20 €) par habitant, soit le cinquième de la moyenne
pondérée des huit communautés étudiées.
Par contre, les dépenses réelles de fonctionnement ont progressé
très rapidement, au rythme moyen annuel de 19,2 %. Les dépenses de
personnel représentent 50,6 % de leur total.
18
La transformation du district en communauté urbaine s’est opérée à compter du
1
er
janvier 1997. Pour la facilité de l’exposé, l’établissement sera désigné sous
l’appellation unique de communauté.
72
C
OUR DES COMPTES
Les recettes réelles de fonctionnement ont également progressé très
vivement, au rythme moyen annuel de 19,8 %, ce qui a permis de relever
le taux d’épargne brute, particulièrement faible en 1993, de 10,4 % à
12,4 % en 1998.
Cette progression très vive des recettes de fonctionnement est due
à deux facteurs : à partir de 1995, le remboursement par la ville
d’Alençon des frais du personnel mis à sa disposition par le district (51 %
du total des recettes) et, en 1997, l’augmentation du produit des trois
principales
contributions
directes
(+ 174 %),
consécutive
à
la
transformation du district en communauté urbaine et au transfert corrélatif
de nouvelles compétences.
Le niveau de pression fiscale propre à la communauté atteint 0,8 en
1997 selon le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal.
On constate la faiblesse relative du potentiel fiscal qui ne
représentait que 1 530 F (233,25 €) par habitant en 1997, soit une valeur
inférieure de 18,5 % à la moyenne des onze communautés urbaines.
Le niveau très faible des investissements de l’ancien district a
permis de limiter l’encours de dette d’emprunt à 2 250 F (343,01 €) par
habitant au 1
er
janvier 1997, soit un niveau plus de trois fois inférieur à la
moyenne des communautés.
Malgré ce faible niveau d’endettement, le ratio de désendettement
de la communauté reste assez élevé en 1998, avec une valeur de 10 ans,
en raison du très bas niveau atteint par l’épargne brute. Cependant, la
dette propre de la communauté est encore peu élevée parce que, avant le
changement de statut en 1997, une partie des emprunts était souscrite
pour
le
compte
de
communes
membres
qui
en
assuraient
le
remboursement au district. Ainsi, en 1998, la part d’amortissement du
capital, propre à la communauté, ne représentait que 41 % du montant
total de l’annuité en capital supportée par celle-ci.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
1°) Les communautés urbaines disposent de moyens financiers
substantiels du fait de leur fiscalité additionnelle et des contributions
spécifiques de l’Etat. Les efforts menés pour atténuer les disparités entre
les communes membres ont été marqués par la complexité des
mécanismes mis en place et par leur efficacité très limitée. Le principe de
la taxe professionnelle unique institué par la loi du 12 juillet 1999 paraît
donc être la seule solution ; encore faut-il souhaiter que les communautés
existantes et leurs communes membres en acceptent l’application.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
73
2°) Au cours de la période examinée allant de 1993 à 1997 ou
1998, les huit communautés urbaines étudiées ont toutes enregistré une
diminution notable de la part de leurs dépenses d’investissement dans
leurs dépenses totales, ce qui paraît contraire à leur vocation.
Seules trois communautés urbaines, celles de Lyon, de Strasbourg
et de Cherbourg, ont réussi à préserver leur capacité d’investissement.
Les cinq autres communautés voient leurs marges de manoeuvre
financières affectées, soit à la fois par leur niveau de pression fiscale et
par leur niveau d’endettement, soit par leur seul niveau de pression
fiscale.
Ainsi, les communautés urbaines de Lille et de Nancy se trouvent
financièrement handicapées, pour relancer leur rythme d’investissement,
par leur niveau de pression fiscale et par leur niveau d’endettement. Les
communautés de Bordeaux et Dunkerque sont handicapées par le niveau
ou l’évolution de leur pression fiscale.
74
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
75
Chapitre V
La gestion interne
76
C
OUR DES COMPTES
I
–
L’organisation des services
Les communauté urbaines, moins dépendantes que les collectivités
territoriales du poids du passé et fortes de la spécificité de leurs
compétences, pourraient constituer un modèle de référence pour
l’organisation des services. Celle-ci dépend bien évidemment de
décisions propres à chaque conseil communautaire. Il convient toutefois
de relever dans ce domaine à la fois une grande diversité et l’intervention
de décisions récentes tendant à remédier à des insuffisances apparues
avec le temps.
A
–
Un exemple du système pyramidal et déconcentré :
la communauté urbaine de Cherbourg
La communauté urbaine de
Cherbourg
est organisée selon une
structure à la fois pyramidale dépendant du directeur général et
déconcentrée, confiant de nombreuses responsabilités aux secteurs de
base.
En effet, l’organigramme d’ensemble des services de cette
communauté illustre le rôle central joué par le directeur général et la
directeur général adjoint. Les directions et services de la communauté se
distribuent en une branche administrative (62 agents) et une branche
technique (434 agents) placée sous l’autorité d’un directeur général des
services techniques. Les directions et services administratifs sont placés
sous l’autorité soit d’un chargé de mission, soit d’un contractuel, soit dans
la plupart des cas d’un attaché territorial voire d’un agent de maîtrise
principal (services généraux). Les directions et services techniques ont
généralement à leur tête des ingénieurs en chef (3), un ingénieur
subdivisionnaire contractuel (architecte), un technicien territorial en chef
(direction de la propreté) et un commandant de sapeurs-pompiers.
Organisée sur un modèle pyramidal mais fortement déconcentré, la
communauté a mis en place un réseau de relations entre ses services sous
forme de réunions régulières ou de groupes ad hoc permettant la
circulation de l’information et a élaboré des outils d’aide à la décision des
responsables des différents secteurs d’activité, grâce notamment à
l’utilisation de nouvelles technologies.
Ainsi le logiciel « Système d’information géographique » (SIG)
permet de gérer et de partager l’information de type cartographique, tout
en préservant la confidentialité par la gestion des droits d’accès aux bases
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
77
de données, et à partir de leurs traitements (cartes, thématiques,
inventaires de biens et de ressources, recherche d’itinéraires, etc…),
d’établir des synthèses.
De même, grâce à un logiciel adapté et à un système de gestion
décentralisée,
chaque
service
est
impliqué
dans
les
procédures
d’acquisition des biens, de déclassement et de sortie ainsi que dans les
inventaires annuels, tout en laissant le service du patrimoine garant de
cette procédure.
B
–
Deux exemples de dichotomie
A
Bordeaux
, le « projet communautaire », mis en oeuvre depuis
mars 1999, traduit une démarche de réforme et de modernisation qui
semble
de
nature
à
améliorer
fortement
le
fonctionnement
de
l’établissement public.
En particulier, le nouvel organigramme des services rompt avec la
dichotomie
entre
services
administratifs
et
services
techniques,
considérée comme source de lourdeurs administratives, de lenteurs dans
le traitement des dossiers voire de divisions entre les directions. La
division des compétences entre différents services empêche, en effet,
toute appréhension globale des problèmes à résoudre et dilue les
responsabilités entre les divers intervenants.
Cette réforme devrait s’accompagner d’une gestion prévisionnelle
plus systématique des moyens financiers et humains de la communauté et
d’une vision à plus long terme de ses politiques et de ses investissements.
La préparation budgétaire et la gestion des ressources humaines à la
communauté urbaine ne consistent, encore trop souvent, qu’à reconduire
les acquis des années précédentes, voire à simplement enregistrer les
demandes des services.
Cette réforme devrait être l’occasion de développer certains outils
de gestion. Cependant, si le contrôleur de gestion mis en place en 1991
bénéficie d’un positionnement hiérarchique propre à assurer son
indépendance, il est, en revanche, regrettable que son activité n’ait pas
abouti à la mise en place plus systématique de tableaux de bord et au
développement d’une comptabilité analytique, privant ainsi les instances
dirigeantes
d’une
bonne
connaissance
des
coûts
de
gestion
et
d’intervention de la communauté urbaine.
A la communauté urbaine de
Lille
, l’organisation actuelle date de
1992 : à la suite d’un audit général d’organisation et de gestion, les
fonctions de gestion ont été réparties entre entités fonctionnelles et entités
78
C
OUR DES COMPTES
opérationnelles avec, pour chacune, deux niveaux de hiérarchie, le pôle
de coordination ou direction et le centre de responsabilité (service
proprement dit).
Le dernier état de l’organigramme comporte, en mars 1999, deux
pôles de coordination fonctionnels dirigés chacun par un secrétaire
général adjoint - ressources humaines et moyens généraux, d’une part, et
finances et programmation pluriannuelle, d’autre part. Il comprend
également une direction générale qui rassemble l’ensemble des services
concourant
au
contrôle
interne
(affaires
juridiques
et
systèmes
d’information et pilotage de gestion) et deux pôles de coordination
opérationnels, l’un -Développement de la Métropole- dirigé par un
secrétaire général adjoint, l’autre regroupant l’écologie urbaine, les
transports collectifs, la circulation et la voirie, sous l’autorité d’un
directeur général des services opérationnels.
Ce schéma, théoriquement séduisant, n’a pu remédier totalement
aux multiples cloisonnements et « chasses gardées » qui avaient été
relevés dans le diagnostic établi en 1992. Plusieurs instances transversales
ont toutefois été mises en place pour favoriser la concertation entre les
différents services. Elles pourraient modifier le cloisonnement qui
subsistait encore en 1998 de l’aveu même des responsables.
On relève, par ailleurs, une certaine confusion des rôles et un
éclatement de certains services, en matière de gestion financière du
personnel, de coopération internationale, d’incendie et de secours, par
exemple.
Mais le maillon le plus faible dans l’organisation des services sur
toute
la
période,
reste
l’absence
quasi-totale
d’une
structure
d’organisation, de contrôle et de sécurisation des achats (cf. III).
L’existence d’une inspection générale, d’un service de contrôle de
gestion et d’une cellule d’audit n’a pas permis de remédier à ces
difficultés de fonctionnement, ces différents organes ayant poursuivi leurs
missions spécifiques et leur logique propre jusqu’à une date récente :
- l’inspection générale a limité son action aux dysfonctionnements
ponctuels, en matière de personnel ;
- le service du contrôle de gestion, outre des statistiques et
indicateurs d’activité des différents services, a réalisé un suivi
des organismes « satellites » extérieurs ;
- la cellule d’audit interne enfin a limité son action à l’efficacité
organisationnelle des services.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
79
Toutefois, sans qu’il ait été encore possible d’en apprécier
l’efficacité, des mesures ont été récemment adoptées ou projetées pour
coordonner et sécuriser l’action des différents services : par exemple,
l’extension de la mission de l’inspection générale au contrôle financier et
au respect des procédures (assistance à toutes les commissions d’appel
d’offres), le soutien que doit apporter le service du contrôle de gestion à
la renégociation de tous les grands contrats, le regroupement de tous les
services de contrôle interne en une direction générale unique, avec une
unité marchés publics, ainsi que la mise en place du nouveau recueil des
procédures juridiques et financières. Toutes ces réformes récentes, ainsi
que les actions de formation en cours, peuvent en effet, si elles génèrent
de nouveaux réflexes, apporter des améliorations sensibles.
C
–
Un exemple de système déconcentré sans
contrepoids
Tel est le cas de la communauté urbaine de
Lyon
.
A la suite d’une réforme intervenue au début des années 1990,
l’organisation traditionnelle et hiérarchisée des services a été remplacée
par des directions fonctionnelles. Cependant, les diverses directions
opérationnelles n’ont pas été insérées dans des ensembles qui auraient pu,
respectivement, prendre en charge les services techniques urbains et les
services de politique urbaine. De même, les services fonctionnels, à
caractère financier et logistique, n’ont pas été placés dans une structure
générale. Du fait de ce choix, le seul échelon de synthèse était, à la fin de
1995, le secrétariat général, dont les effectifs étaient très limités. En
l’absence de structure intermédiaire de direction et de synthèse, les plus
hautes autorités politiques et administratives de la communauté étaient
donc en prise directe avec une douzaine d’interlocuteurs administratifs et
techniques, ce qui est excessif.
Parallèlement, la multiplicité des missions a amené à déconcentrer
l’organisation, dans le même temps où l’idée de « métier » a conduit à
créer des structures dotées de leurs propres services de ressources
humaines, de budgets et finances et de marchés publics.
Ce choix d’organisation déconcentrée privilégiant la qualité de
service rendu, sur la base duquel chaque service joue sa réputation, ne
s’est accompagné ni d’une préoccupation économique, ni de la création
de structures intermédiaires de regroupement et surtout d’organes de
contrôles qui sont normalement le contrepoids nécessaire dans ce type
d’organisation. Le service existant de contrôle de gestion ne remplit
aucunement ces missions.
80
C
OUR DES COMPTES
Fondé, malgré l’existence de quelques documents plus exhaustifs
en matière de finances, de procédures ou d’achat, sur des arrêtés
nécessairement sommaires du président de la communauté et sur des
décisions plus ou moins précises, prises par chaque direction, le système
souffre de l’absence d’un service ou d’une cellule chargée de définir et de
suivre cette organisation.
En effet, seul existe en la matière un service composé de trois
agents et intégré à la direction des finances et du contrôle de gestion. Les
outils créés et utilisés par et pour le contrôle de gestion sont
essentiellement des tableaux de bord, élaborés en concertation avec les
différents services.
Or, ni l’expertise de la qualité des outils ainsi créés, ni leur mise à
jour régulière ne relèvent des compétences du service du contrôle de
gestion, pas plus d’ailleurs que le contrôle du respect des procédures.
Aucune structure communautaire n’est en charge de ces missions pourtant
essentielles dans un cadre décentralisé.
Enfin, cette organisation aurait nécessité l’existence d’une
inspection générale comportant des agents d’origine et de formation
différentes, en raison de la technicité des missions, mais dont la légitimité
nécessitait un rattachement aux plus hautes autorités communautaires.
Cette organisation a été modifiée en 1998, à la suite d’une note
circulaire du président de la communauté urbaine, qui observait que
l’organisation communautaire était «
essentiellement verticale
» et que
«
l’insuffisance des transversalités peut être à l’origine de réelles
difficultés de fonctionnement. Il en résulte souvent des prises de décisions
trop segmentées dans le traitement des dossiers ».
Cette réorganisation se caractérise par la mise en place à côté du
secrétaire général qui conserve une mission stratégique, d’un secrétaire
général adjoint chargé de la « direction générale des services ». A ce
secrétaire général adjoint sont rattachés les services à vocation
transversale (ressources humaines, finances et contrôle de gestion,
systèmes d’informations et de télécommunications, missions territoriales,
service des marchés publics et des affaires juridiques,
service
administratif et service de l’assemblée communautaire). La totalité des
autres directions est répartie sous l’autorité de trois délégués généraux,
dont les emplois sont créés et qui sont respectivement en charge des
services urbains et de proximité (eau, propreté, voirie, logistique), de
développement
urbain
(politique
d’agglomération,
organisation
territoriale du développement urbain, opérations) et du développement
économique et international (affaires économiques, action foncière).
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
81
Cette nouvelle organisation est de nature à résorber les
inconvénients évoqués plus haut. Elle paraît être une réponse convenable
aux constatations faites, par exemple, dans le domaine de la fonction
« achats ».
S’agissant de l’inspection générale, le principe de sa création a été
retenu, les postes budgétaires ouverts, mais la mise en place effective n’a
pas été effectuée.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Les communautés urbaines devraient s’attacher à développer une
meilleure organisation. Comme pour l’ensemble des collectivités locales,
une réflexion d’ensemble sur cette organisation, notamment sur le degré
souhaitable de déconcentration et sur les contrepoids nécessaires est
devenue urgente. Elle devrait s’accompagner de la mise en place des
éléments de normalisation (guides de procédures) et de contrôle
(inspection générale, service du contrôle interne, audit), qui restent
encore insuffisamment développés dans des structures aussi complexes
que les communautés urbaines.
II
–
Le personnel
Les questions de personnel ne présentent pas de différences
fondamentales ou de principe dans les communautés urbaines par rapport
aux
collectivités
locales
en
général.
Toutefois,
certains
aspects
spécifiques méritent d’être soulignés qu’il s’agisse des effectifs, de la
gestion ou de la politique de rémunération.
A
–
Les effectifs
1
–
Evolution des effectifs
L’évolution des effectifs au cours des années 1993 à 1997 a été
différente selon les communautés urbaines. Toutefois pour la plupart
d’entre elles, on note une certaine stabilité, même si des imprécisions ou
quelques cas particuliers viennent atténuer cette impression générale.
82
C
OUR DES COMPTES
A
Bordeaux
, la période écoulée s’est caractérisée par une
progression forte des effectifs. En prenant en compte les agents titulaires
plus les agents non titulaires affectés sur un emploi permanent (c’est-à-
dire une partie des agents contractuels), on peut observer les évolutions
suivantes entre 1993 et 1997 :
- filière administrative : elle passe de 362 agents à 402 agents ;
- filière technique : elle passe de 1 668 agents à 1 778 agents ;
- filière incendie : elle passe de 787 agents à 857 agents.
Soit, au total, le recrutement de 220 agents permanents, dont 150
hors filière incendie. Cette progression ne semble pas correspondre à une
augmentation significative de l’activité, en l’absence de modification des
compétences communautaires.
A
Dunkerque
, comme le montre le tableau suivant, l’effectif des
emplois pourvus est resté pratiquement inchangé, malgré la croissance
des emplois ouverts.
1993
1994
1995
1996
1997
- Emplois budgétaires (A)
1 679
1 683
1 690
1 699
1 706
- Emplois pourvus (B)
1 390
1 372
1 380
1 377
1 392
- Ecarts (B - A)
- 289
- 311
- 310
- 322
- 314
Ces écarts traduisent un taux élevé d’emplois vacants (18,4 % en
1997).
A la communauté urbaine de
Lille
, on constate même une légère
diminution des effectifs, puisque, selon les chiffres des services
communautaires, l’effectif des agents a été de 2 880 personnes au
1
er
janvier 1996, 2 879 au 1
er
janvier 1997 et 2 857 au 1
er
janvier 1998.
De ce fait, il existe, depuis le début des années 1990, une relative
stabilité de l’effectif communautaire que l’on retrouve également dans la
répartition des effectifs par catégories, ainsi qu’une diminution, depuis
1992, du nombre des départs en retraite (3,78 % de l’effectif global en
1992 puis respectivement 3,59 % en 1993, 3,14 % en 1994 pour atteindre
2,71 % en 1995).
A la communauté urbaine de
Lyon
, les analyses montrent que les
emplois budgétaires ouverts par le conseil communautaire couvrent,
pendant toute la période, les emplois pourvus :
- 5 318 emplois budgétaires en 1993 pour 5 256 emplois pourvus,
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
83
- 5 621 emplois budgétaires en 1997 pour 5 304 emplois pourvus.
L’excédent d’emplois budgétaires sur les emplois pourvus tend
même à croître fortement au cours de la période :
- excédent de 62 en 1993,
- excédent de 317 en 1997.
L’importance de cet excédent induit une double critique : d’une
part, cette situation traduit une mauvaise appréciation des besoins
d’ouvertures d’emplois, un volant de sécurité étant préalablement
constitué qui permet à l’administration de recruter à tout moment sans
nouvelle décision de l’assemblée délibérante ; d’autre part, l’écart
grandissant constaté illustre l’absence d’une réelle politique de gestion
prévisionnelle des emplois et des effectifs.
L’examen de la répartition par filière et par catégorie confirme ces
observations.
Ainsi, par exemple, en 1997, 116 emplois de catégorie A sont
ouverts alors que 83 seulement sont pourvus. De même, 12 emplois
budgétaires de police municipale existent encore en 1997, pour un seul
emploi pourvu et alors que la communauté urbaine n’a pas de compétence
en matière de sécurité publique. A l’inverse, les effectifs pourvus en
personnels de catégorie B et C de la filière sapeurs pompiers excèdent les
emplois budgétaires : dépassement de 2 personnels pour la catégorie B et
de 17 pour la catégorie C. Le fait que la communauté urbaine indique à
cet égard que « les crédits ont bien été inscrits au budget et les emplois
créés par délibération du 17 mars 1997, c’est-à-dire après le vote du
budget par l’assemblée délibérante » confirme l’existence d’une gestion
essentiellement budgétaire et « au coup par coup ».
S’agissant des contractuels, la situation des emplois pourvus est
très largement excédentaire par rapport aux emplois budgétaires. Il s’agit
là d’un problème ancien. En effet, la communauté urbaine a, par le passé,
recruté des agents d’entretien et de salubrité non titulaires de la
nationalité française et qui n’ont pas pu être titularisés dans le cadre de la
loi du 26 janvier 1984 : en 1997, il reste donc environ 125 « auxiliaires de
fait », situés hors du champ d’application du statut de la fonction publique
territoriale.
Sur toute la période, on remarque cependant un accroissement
constant des emplois budgétaires, bien plus fort que celui des emplois
pourvus, ce qui conduit à s’interroger sur l’utilité des emplois créés.
A
Nancy
, sur les cinq dernières années (1
er
janvier 1994-1
er
janvier
1999), l’effectif statutaire de la collectivité (y compris budgets annexes) a
84
C
OUR DES COMPTES
augmenté d’environ 17 %, qu’il s’agisse de l’effectif autorisé ou de
l’effectif réel.
Selon le tableau suivant, les effectifs à structure constante sont
restés stables, voire en légère diminution, les créations autorisées ne
concernant que la filière sportive et la filière technique, en conséquence
des transferts de compétences intervenus sur la période.
(au 1
er
janvier)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Total des effectifs
statutaires
779
771
780
880
876
909
Dont :
Filière administrative
129
130
132
126
126
138
Filière technique
346
346
342
395
396
417
Filière culturelle
86
87
95
106
102
103
Filière sportive
45
44
43
Sapeurs-Pompiers
218
208
211
208
208
208
Total des effectifs pourvus
738
826
824
866
Ces chiffres ne tiennent toutefois pas compte des emplois jeunes
créés depuis 1998 (34 postes en 1998) et des emplois contrat emploi
solidarité (CES) ou contrat emploi consolidé (CEC), la collectivité ayant
décidé la création de 40 postes de ce type dans le cadre de l’opération
« tramway ».
A
Strasbourg
, la situation est particulière puisque la communauté
et la ville de Strasbourg ont fusionné leurs effectifs depuis 1972.
Le tableau ci-dessous présente une évolution des effectifs.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
85
Nombre d’agents
1993
1994
1995
1996
1997
1997:1993
en %
1) Titulaires
dont catégorie A
dont catégorie B
dont catégorie C
5 185
320
698
4 167
5 239
315
723
4 201
5 265
320
892
4 053
5 329
330
911
4 088
5 340
334
923
4 078
2,99
4,37
32,23
2,13
2) Contractuels occupant un
emploi permanent
dont catégorie A
dont catégorie B
dont catégorie C
597
271
184
142
632
302
166
164
613
324
187
102
616
328
198
90
649
365
169
115
8,71
34,69
-
8,15
- 19,01
Total permanents (1 + 2)
5 782
5 871
5 878
5 945
5 989
3,58
3) Agents non permanents
dont CES
dont CEC
dont CEV
dont apprentis
312
*
*
-
-
364
*
*
-
10
587
255
-
-
20
744
200
50
-
35
725
180
70
50
40
-
-
-
-
-
Total contractuels
909
996
1 200
1 360
1 374
51,15
Total contractuels hors CES
909
996
945
1 110
949
4,4
Total 1 à 3
6 094
6 235
6 465
6 689
6 714
10,17
(*) en 1993 et 1994, les emplois d’insertion (CES, CEC) ne sont pas comptabilisés.
Outre une augmentation générale des effectifs d’environ 10 % sur
la période, il convient d’observer une évolution particulière du nombre de
titulaires (moins de 3 %) par rapport aux contractuels qui ont augmenté
de plus de moitié. Il est vrai que cette augmentation globale est
essentiellement due aux agents non permanents dont l’évolution est
difficilement appréciable puisqu’en 1993 et 1994 elle ne comportait pas
les emplois CES et CEC, qui constituent pour les exercices suivants un
tiers à un quart des effectifs non permanents.
En 1993, les contractuels hors CES formaient 10,94 % de l’effectif
total pour 14,13 % en 1997.
L’examen de la répartition des agents contractuels par filière fait
apparaître que c’est la filière culturelle qui regroupe le plus grand nombre
d’agents non titulaires. En 1997, environ la moitié des 225 contractuels
travaillent en qualité de musiciens au sein de l’orchestre philharmonique
de Strasbourg. Les emplois dits « hors filières » sont les emplois
spécifiques.
La communauté urbaine de Strasbourg ne disposait pas, lors de
l’enquête, des informations relatives à la composition des effectifs de
personnel des communes membres.
Le tableau ci-dessous retrace les emplois de cadres dont la
situation est atypique :
86
C
OUR DES COMPTES
1993
1994
1995
1996
1997
Cadres dirigeants (SG, SGA,
administrateurs)
12
13
12
12
11
Collaborateurs de cabinet communauté
0
0
0
1
4
Emplois « spécifiques »
(1)
0
0
6
3
8
(1) Agents contractuels occupant un emploi permanent non rattaché à un cadre d’emploi.
Si les emplois de collaborateurs de cabinet sont nés en 1996, ce
n’est pas corrélativement à une diminution du nombre des emplois de
même type à la ville puisque l’on est passé de 2 agents en 1993 à 5 en
1997.
La communauté urbaine de Strasbourg
a fréquemment recours aux
emplois dits spécifiques. Or, ces emplois étaient souvent rattachables à un
cadre d’emploi existant.
2
–
La progression des dépenses de personnel
Entre 1993 et 1997, les dépenses de personnel ont connu une
progression moyenne comprise entre 3 et 9 % par an selon les différentes
communautés urbaines étudiées.
Ainsi, les dépenses de personnel de la communauté urbaine de
Lyon
ont augmenté de 21 % au cours de cette période, soit une
progression annuelle de l’ordre de 4 %.
A la communauté urbaine de
Nancy
,
cette progression a été
nettement plus forte. De 1993 à 1997, les dépenses de personnel ont
progressé rapidement, de plus de 45 %, pour représenter plus de 166 MF
(25,31 M€)
en fin de période (près de 216 MF, soit 32,93 M€, si l’on
inclut les budgets annexes).
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
87
(en millions de F)
1994
1995
1996
1997
1998
Variation
Total budget principal
114 361
122 683
144 793
159 896
166 390
45,5 %
Dont :
Frais de personnel (ch.
61/64)
103 771
11 501
131 267
148 318
155 460
49,8 %
Autres dépenses
2 041
2 144
3 486
5 707
4 978
Subv. OEuvres sociales et
amicale
8 548
9 038
10 040
1 410
1 720
Chèques déjeuners
4 460
4 232
Recettes directes
3 028
2 749
3 193
5 456
5 073
A la communauté urbaine de
Dunkerque
, les dépenses de
personnel ont progressé en moyenne de 4,7 % par an entre 1993 et 1997.
L’effet GVT (glissement-vieillissement-technicité) représente 85,4 % de
la croissance de la masse salariale et les augmentations indiciaires
39,5 % : la stabilisation des effectifs réels a donc permis de réduire cette
croissance de 24,9 %.
La progression de la masse salariale de la communauté est donc
principalement conditionnée par la promotion de ses agents résultant de
leur ancienneté ou de l’accroissement de leur technicité. Elle exige
qu’une attention toute particulière soit portée aux conditions de
promotion des agents, mais aussi à l’évolution de leurs rémunérations
principales et accessoires, hors augmentations générales des traitements
de la fonction publique.
A la communauté urbaine de
Lille
, la masse des traitements
indiciaires versés connaît une moindre progression, notamment dans la
période la plus récente, et représente 318,9 MF (48,62 M€) en 1993 pour
atteindre 355,09 MF (54,13 M€) en 1997.
Les rémunérations accessoires (régime indemnitaire, complément
de rémunération et primes non comprises dans la réforme de septembre
1991) ont connu une progression légèrement plus rapide (87,85 MF, soit
13,39 M€ en 1993 et 98,75 MF, soit 15,05 M€ en 1997).
88
C
OUR DES COMPTES
B
–
La gestion des personnels
1
–
Les modalités de gestion
a)
La gestion groupée ou fusionnée
Peu nombreuses ont été jusqu’à présent les communautés urbaines
qui ont regroupé la gestion de leur propre personnel avec celle d’une ou
plusieurs communes membres. Il est vrai que cette gestion groupée, qui
peut prendre la forme extrême d’un transfert de l’ensemble du personnel
de la commune centre à la communauté urbaine, implique des conditions
qui sont rarement réunies et pose des problèmes notamment d’ordre
juridique.
Tel a été le cas, dès 1972, à la communauté urbaine de
Strasbourg
.
C’est par délibérations respectives des 21 et 25 février 1972 que
les conseils de la ville et de la communauté ont décidé de conclure une
convention sur le fondement de l’article 7 alinéa 2 (mise à la disposition
des communes membres des services techniques de la communauté
urbaine) et de l’article 13 (convention en vue de la réalisation d’objets
entrant dans les compétences respectives des communes membres et de la
communauté urbaine) de la loi du 31 décembre 1966 relative aux
communautés urbaines.
Le but poursuivi était, sans affecter les compétences respectives de
la ville et de la communauté, qui restent responsables politiquement,
juridiquement et financièrement de leurs choix et de leurs décisions, que
la ville confie à la CUS la gestion des services municipaux moyennant un
remboursement des charges correspondantes, ce remboursement étant
calculé annuellement sur le fondement des conclusions d’une commission
paritaire ville-CUS.
La convention, signée le 3 mars 1972, se traduit en pratique par
une disparition de l’administration communale et un transfert à la
communauté des fonctionnaires de la ville en place en 1972.
Elle n’a pas été remise en cause à ce jour, nonobstant son caractère
de délégation globale alors susceptible d’en affecter la régularité,
puisqu’elle déroge aux dispositions postérieures de la loi du 26 janvier
1984 modifiée relative à la fonction publique territoriale, qui prévoit que
« les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par
l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement ».
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
89
La mise en oeuvre de ce principe simple d’une administration
unique pour la communauté urbaine et la ville centre n’a pas depuis 1972
soulevé de difficulté majeure, les différentes parties estimant qu’il était
gage d’efficacité et d’économies. Elle n’a cependant pas été exempte de
tout problème.
En effet, la mise en commun des moyens nécessite au préalable
que soient clairement identifiés les secteurs d’intervention respectifs de la
communauté urbaine et de la ville. A défaut, une confusion est
susceptible de s’installer dans l’exercice des compétences des deux
entités publiques. Cette confusion peut conduire à un transfert de charges
entre les budgets des deux organismes. Ainsi, la chambre a relevé des
dépenses imputées à tort sur le budget de l’une ou l’autre de ces entités.
Plusieurs d’entre elles ont d’ores et déjà donné lieu à une régularisation.
La fusion des administrations peut conduire également à des
erreurs administratives comme le montre un jugement du tribunal
administratif de Strasbourg qui a annulé une délibération de la ville de
Strasbourg confiant à des prestataires extérieurs le nettoyage des
gymnases d’établissements scolaires, faute pour la ville d’avoir au
préalable consulté le comité technique paritaire de la communauté
urbaine. En effet, le tribunal administratif a estimé que la ville, qui restait
compétente en matière d’éducation et de vie scolaire, aurait dû
nécessairement, compte tenu de la situation particulière résultant du
transfert à la communauté urbaine du personnel rattaché à ce service
municipal, saisir le comité technique paritaire de la communauté urbaine,
la ville n’ayant plus ni personnel ni comité technique paritaire propres.
A
Alençon
, selon un tableau annexé au budget primitif de 1994,
les effectifs budgétaires de la ville s’élevaient à 303 emplois au début de
l’exercice. Un an plus tard, le même document ne comporte plus que 14
emplois. Les titulaires des emplois supprimés ont désormais le district,
aujourd’hui communauté urbaine d’Alençon, pour employeur.
Néanmoins, un grand nombre d’agents mutés administrativement
ont conservé leurs fonctions. Ils continuent à travailler, en totalité ou en
partie, pour le compte de la ville. En effet, une convention conclue entre
celle-ci et le district le 1
er
avril 1991, à la suite d’autres mouvements de
personnel de même nature, a instauré le dispositif suivant :
- chacune des deux entités met à la disposition de l’autre les agents
occupant les emplois figurant en annexe à la convention pour une
partie de leur temps de travail (pourcentage précisé par cette
même annexe) ;
- cette annexe est remise à jour chaque année, en fonction de
l’évolution du tableau des effectifs de la ville et du district et des
90
C
OUR DES COMPTES
attributions des services et soumise à l’approbation de chacune
des deux assemblées délibérantes ;
- les modalités de calcul et de remboursement des frais de
personnel à la charge de chacune des deux entités sont précisées
aux articles 5 et 6.
Ce dispositif n’est pas dépourvu d’inconvénients. Nombre d’agents
partagent leur temps entre la ville et le district -aujourd’hui la
communauté- selon des pourcentages qui ne peuvent être définis que de
manière approchée. Dès lors, la réalité des coûts est difficile à vérifier.
Par ailleurs, il peut être malaisé pour un agent, voire un service, d’opérer
un choix entre deux tâches relevant de l’un et l’autre organisme public
présentant à un moment donné le même caractère d’urgence. La
complexité du système est réelle et ne semble pas atténuée par la mise en
oeuvre récente d’un organigramme des services.
Enfin et surtout, en créant la plupart des emplois nécessaires au
bon fonctionnement des services de la ville d’Alençon, le district
-établissement public distinct- a méconnu les dispositions de la loi du
26 janvier 1984 modifiée relative à la fonction publique territoriale qui
prévoient que « les emplois de chaque collectivité ou établissement sont
créés par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement. »
(article 34). Certes, le mécanisme de la mise à disposition est prévu à
l’article 61 de cette même loi, mais il s’applique à des mesures
individuelles de caractère temporaire et n’a pas été conçu pour
l’utilisation massive et systématique qui en a été faite à Alençon.
Cependant, les objectifs assignés à ces transferts de personnel
étaient « d’accroître l’efficacité de la mise en commun de moyens,
d’affirmer le principe d’une unité de gestion et de marquer l’ardente
volonté de développer l’intercommunalité » et d’éviter à la ville et au
district de supporter les coûts de deux administrations distinctes.
b)
La gestion prévisionnelle
Plusieurs communautés urbaines ont essayé de définir une gestion
prévisionnelle de leur personnel.
A la communauté urbaine de
Strasbourg
, la gestion du personnel
est assurée par une direction des ressources humaines relativement
étoffée, puisque 206 agents y travaillent dans huit services. Le service
« emploi formation » a été chargé, à partir de 1994, de mettre en oeuvre
une véritable réflexion sur la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences, un agent est chargé de cette gestion ; il travaille plus
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
91
particulièrement avec les responsables « emplois » et les responsables
« formation ».
Faute d’avoir une parfaite connaissance de la population des agents
et des postes et métiers de la communauté, une approche plus
pragmatique par « chantiers » a été validée par le comité opérationnel du
schéma directeur des ressources humaines en 1994. Neuf thèmes de
travail étaient sélectionnés, de dimensions diverses parmi lesquels
figuraient la réorganisation des pompes funèbres, le profit des
responsables ressources humaines dans les services, le devenir des
métiers de l’accueil et de la surveillance dans les musées, le traitement
des mobilités dites difficiles, les emplois jeunes, le référentiel de
compétences des CES.
Du bilan réalisé en février 1999, il ressort que seule la
réorganisation des pompes funèbres publiques est à ce jour réalisée et
reconnue par des organismes extérieurs (centre national de la fonction
publique territoriale, délégation académique à la formation continue).
Cette analyse est confortée par les réflexions du service emploi
formation qui parle « d’opération complète » qui constituerait « un
véritable laboratoire » pour les autres chantiers.
Si les objectifs en matière de chantiers semblent limités, il n’en
reste
pas
moins
que
ces
questions
font
actuellement
l’objet
d’investigations et ont permis à la direction des ressources humaines de
mettre en place un certain nombre d’outils :
- un lexique regroupant les notions clés de la gestion prévisionnelle
des emplois (métier, compétence, poste…) qui est en cours
d’actualisation pour intégrer certaines notions telles que la
mobilité, la gestion de carrière ou la formation ;
- un répertoire des métiers : 241 ont ainsi été répertoriés ; cette
clarification permet d’élaborer des profils de recrutement, de
gérer les mobilités à travers la notion de passerelle, de cerner les
besoins en formation à partir des compétences requises. Il est à
jour, mais nécessite encore quelques améliorations en termes
notamment de prospective et de pluri-annualité ;
- une fiche métier pour les quelques métiers qui ont été décrits dans
le cadre des chantiers ;
- un référentiel de compétence qui fait état de 150 domaines de
compétences certifiées pour le bon exercice des métiers. Il est
principalement une base de données permettant d’alimenter la
fiche métier et n’est en rien un outil destiné aux agents.
92
C
OUR DES COMPTES
Ces outils qui étaient encore en gestation lors de l’établissement du
bilan réalisé en février 1999 « ne sont pas complets et validés par le
terrain. Leur utilisation n’est pas partagée au sein de l’équipe d’emploi
formation et a fortiori par les services ».
Les perspectives qui résultent de ce bilan montrent qu’un lourd
travail doit être réalisé en termes de connaissance des métiers de la
communauté urbaine de Strasbourg, notamment quant à leur évolution
(renforcement des outils de veille).
Pour parvenir à une véritable gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences, il convient en premier lieu de mobiliser le service
emploi formation de façon plus affirmée. Un seul agent, même travaillant
en collaboration étroite avec l’ensemble des agents du service, ne saurait
suffire à une telle mission.
Enfin, il convient également de réaliser une véritable enquête
visant à la description de l’ensemble des métiers de la communauté avec,
sans doute, une campagne de sensibilisation des agents et des services.
Seule, une période accrue et une motivation renouvelée de
l’appareil
« élus-administration »
peuvent
faire
de
la
gestion
prévisionnelle, une priorité. Les enjeux financiers et humains confirment
cette nécessité.
A la communauté urbaine de
Cherbourg
, une étude pour la période
1995-2010 analyse les départs en retraite et les autres mouvements de
personnel qui affecteront les services dans les années à venir. L’examen
de la pyramide des âges permet de constater qu’une grande partie des
effectifs étudiés cessera son activité dans les quinze prochaines années ;
le nombre de départs, par catégorie et par service, a été précisé année par
année. Les autres mouvements de personnel sont intégrés dans la
réflexion même si leur incidence est faible. Ainsi, après trente ans de
fonctionnement, les services de la communauté vont connaître de
profonds bouleversements dans les années à venir, une nouvelle
génération d’agents et de cadres devant assurer la relève. Les études
réalisées sur ce point permettent d’avoir une approche prévisionnelle des
besoins en ressources humaines (effectif, qualification, compétence).
A la communauté urbaine de
Lille
Métropole, la gestion
prévisionnelle s’est intégrée dans l’évolution substantielle qu’a connue la
fonction « personnel » dans sa conception et son organisation.
Sa première traduction réside dans la mise en oeuvre des notions de
« métiers » et de « pôles de compétences ». Il existe aujourd’hui un effort
de prise en charge de filières d’objectifs visant à optimiser l’adéquation
entre les hommes et les compétences communautaires.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
93
Pour ce qui concerne la gestion des ressources humaines, il a été
procédé à la mise en place d’outils de gestion dans le but de permettre
une approche des coûts, une recherche de la motivation des agents et une
plus grande mobilité.
La gestion du personnel de la communauté urbaine de
Bordeaux
,
assurée par la direction des ressources humaines, est restée jusqu’en 1999
strictement administrative.
Ainsi, le recrutement ou la mutation interne d’agents de la
communauté ne donnait lieu à aucune réflexion prévisionnelle sur les
effectifs. Tous les départs étaient systématiquement remplacés sans que la
question de l’utilité du maintien du poste ou de sa redéfinition éventuelle
soit posée. La création en 1999 d’une cellule de « gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences » devrait être l’occasion de mettre en
oeuvre une gestion plus active dans ce domaine.
2
–
Le recrutement
Les conditions dans lesquelles sont recrutés les agents titulaires des
communautés urbaines n’appellent pas de remarque propre à ces
établissements.
S’agissant du recrutement des agents contractuels, auxquels elles
ont massivement fait appel, il a été constaté que, comme de nombreuses
collectivités territoriales, les communautés n’ont pas toujours respecté ni
les circonstances prévues par l’article 13 de la loi du 13 juillet 1987
portant droits et obligations des fonctionnaires, ni les règles concernant la
rémunération ou l’absence de « déroulement de carrière ».
Enfin, certains cas particuliers méritent d’être soulignés.
Il s’agit, en particulier, des emplois de conseillers administratifs à
Nancy
.
Par délibération du 19 décembre 1975, le district a décidé la
création d’emplois à temps incomplet de conseillers administratifs et de
conseillers administratifs adjoints, emplois réservés à des secrétaires
généraux et secrétaires généraux adjoints des communes composant alors
le district « en raison de la collaboration intellectuelle et matérielle » de
ces agents. Ces emplois sont rémunérés dans la limite d’un plafond
mensuel de 20 heures de service effectif. En juin 1999, 15 conseillers
administratifs adjoints et 6 conseillers administratifs étaient rémunérés
par la communauté selon des modalités critiquables. Or, sans qu’il soit
possible de reconstituer le tableau des effectifs depuis 1975, il est
manifeste que ces postes ne figurent pas parmi les effectifs approuvés par
94
C
OUR DES COMPTES
l’assemblée délibérante ces dernières années. C’est donc sans aucune
base juridique que ces postes sont pourvus. En outre, ces rémunérations
sont versées de manière forfaitaire, à raison de 20 heures par mois, pour
un service dont on appréhende mal les contours. L’idée d’une mission de
coordination confiée à des responsables communaux choisis n’est guère
convaincante, d’autant que certains cadres administratifs de communes,
notamment le secrétaire général de la ville de Nancy, collectivité la plus
importante, ne figuraient pas parmi les bénéficiaires de ces emplois.
Le secrétaire général d’une commune membre, déjà rémunéré en
tant que conseiller administratif adjoint, s’est également vu proposer un
emploi de conseiller administratif à temps incomplet moyennant une
rémunération forfaitaire et mensuelle de 3 000 F (457,35 €) nette, indexée
sur les salaires de la fonction publique. Cette situation fait d’abord
apparaître que l’intéressé occupe irrégulièrement deux emplois rémunérés
distincts au sein de la même communauté urbaine. En outre, ce contrat
annuel n’ayant pas été renouvelé depuis 1996, les rémunérations versées
depuis 1997 manquent donc de base légale. De plus, ces deux emplois
cumulés avec celui de secrétaire général d’une autre collectivité excèdent
de plus de 15 % le volume horaire correspondant à un service à temps
complet. Enfin, les fonctions exactes de cet agent ne sont pas clairement
définies, leur libellé les faisant ressembler à un emploi de cabinet, poste
au demeurant déjà pourvu (deux postes actuellement dont un emploi de
directeur de cabinet).
A
Lille
, de 1983 à 1995, la communauté a eu recours à des chargés
de mission dont le contrat avait pour particularité de les désigner pour une
fonction « d’aide à la documentation des élus ».
Ainsi, 21 MF (3,20 M€) ont été dépensés, au cours de la seule
période courant de 1991 à février 1995, pour l’emploi de 65 chargés de
missions affectés à des groupes politiques de manière complètement
irrégulière.
La décision initiale en la matière résulte d’une décision du bureau
du conseil communautaire en date du 23 juin 1983 qui ne saurait en aucun
cas tenir lieu de délibération du conseil communautaire.
En 1995, deux délibérations du conseil communautaire sont
intervenues en la matière en application de la loi n° 95-65 du 19 janvier
1995 instituant la possibilité pour les assemblées délibérantes d’ouvrir des
crédits en vue d’affecter aux groupes d’élus qui les composent un certain
nombre d’agents pour les villes de plus de 100 000 habitants.
Ces délibérations prises avant l’entrée en vigueur de ces
dispositions pour les communautés urbaines ont fait l’objet d’une
validation a posteriori lors de leur applicabilité auxdites structures
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
95
intercommunales le 24 mars 1996. Même si la communauté estime que
cette validation vaut pour tous les emplois concernés depuis 1983, il
apparaît que les dispositions évoquées n’ont validé que les actes pris en
application d’une délibération et qu’en conséquence les situations
antérieures à 1995 ne sont pas régularisées.
Même si l’on peut comprendre les raisons qui ont conduit les
autorités communautaires à ne pas adopter de délibération qui aurait été
manifestement irrégulière avant 1995, il y a lieu de faire observer que
durant presque douze ans les personnes concernées se sont retrouvées
dans une situation juridique précaire. Par ailleurs, bien que, sauf
exceptions prévues par les textes particuliers, la limite d’âge soit fixée
dans la fonction publique à 65 ans, certains de ces agents ont continué à
être rémunérés très au-delà de cette limite. Cette situation a heureusement
pris fin en janvier 1996.
3
–
Mises à disposition
Les communautés urbaines mettent une partie de leur personnel à
disposition d'organismes de toute nature, ce qui induit des dépenses non
négligeables.
La communauté urbaine de
Dunkerque
, à la suite d'observations
antérieures de la chambre régionale des comptes a réduit de 250 agents en
1995 à 84 en 1999, le nombre de ces mises à disposition.
Cette diminution s'est traduite, en grande majorité, par des
réintégrations dans les services de la communauté.
En outre, la communauté urbaine a indiqué qu’elle avait mis fin en
2000 aux mises à disposition irrégulières qui subsistaient encore.
A la communauté urbaine de
Lyon
, la pratique des mises à
disposition de personnel est importante, soit qu'elle concerne des
personnels communautaires mis à disposition d'autres organismes, soit
que l'établissement public bénéficie d'un apport d'agents extérieurs.
Les services communautaires ont eu des difficultés pour présenter
un bilan exhaustif de ces mises à disposition, certaines d'entre elles ayant
été effectuées en l'absence de tout formalisme et de toute convention,
voire de manière occulte. Ainsi, une douzaine d'agents ont été, sans
convention, mis à disposition de divers organismes et notamment
d'associations oeuvrant en faveur du personnel communautaire. D'autres
mises à disposition, régulières dans la forme, ont été effectuées au profit
par exemple de l'agence d'urbanisme (10 agents).
96
C
OUR DES COMPTES
A l'inverse, la communauté urbaine a bénéficié de mises à
disposition dans des conditions diverses. Ainsi jusqu'en 1995, le
secrétaire général issu de la Caisse des Dépôts et Consignations était-il
mis à disposition dans le cadre d'un marché négocié à commandes de
prestations intellectuelles, passé pour une année et reconductible. Cette
situation ne manquait pas de susciter des difficultés pour les délégations
de signature et l'exercice des pouvoirs hiérarchiques. La même procédure
a été utilisée pour la mise à disposition des responsables de la mission
habitat du département développement urbain.
La communauté urbaine a même bénéficié de la mise à disposition
de la ville de Lyon de 10 gardiens et de 5 brigadiers de police municipale
pour la sécurité du centre d’échanges de Perrache, alors que
l'établissement public n'a pas de compétence dans le domaine de la police.
Enfin, la SEM ICARE, dans le cadre des conventions de
prestations de service, employait des salariés dans les locaux de la
communauté urbaine pour les besoins de celle-ci. Certains d'entre eux
occupaient en fait, c'est-à-dire en l'absence d'arrêté du président, des
emplois permanents : conseiller technique au cabinet du président, chef
du service conseil en management, chargé de mission en management,
chargé de la cellule administrative et de la logistique – mission accueil,
chargé de la communication interne. Un autre était directeur de la mission
Confluence. Un dernier salarié, qui avait cependant bénéficié en 1990
d'un arrêté de nomination, a exercé les fonctions de directeur des finances
et du contrôle de gestion jusqu'en 1998. Au 1
er
janvier 1997, le nombre de
ces personnels de la SEM ICARE était de 55.
C
–
Rémunérations
Les
conditions
dans
lesquelles
les
communautés
urbaines
rémunèrent leurs agents appellent les mêmes remarques que pour les
collectivités locales, concernant notamment l’octroi de compléments de
rémunérations, pouvant parfois représenter plus de 41 % de la masse des
traitements bruts, au surplus dans des conditions parfois irrégulières.
Il convient toutefois de relever les irrégularités résultant de la
superposition de rémunérations communautaires et communales.
Ainsi, à la communauté urbaine de
Strasbourg
, certains cadres
administratifs perçoivent des compléments de rémunération servis par la
ville.
Aux termes de la convention du 3 mars 1972 signée entre la
communauté urbaine de Strasbourg et la ville, l'ensemble du personnel
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
97
commun aux deux administrations est recruté et rémunéré par la
communauté urbaine, la ville remboursant à celle-ci une partie de ces
charges selon une clef de répartition convenue chaque année.
Ce dispositif implique que la communauté urbaine recrute le
nombre de cadres et d'agents nécessaire et suffisant au fonctionnement
des deux administrations, sans qu'un agent pris individuellement puisse
considérer qu'il occupe deux emplois, l'un au service de la ville, l'autre au
service de la communauté urbaine.
C'est cette logique qui a présidé pendant les premières années
d'application de la convention. Mais elle a commencé à être remise en
cause à compter de 1979, année à partir de laquelle un complément de
rémunération de 33 % a été versé, sur le budget de la ville, à certains
cadres supérieurs recrutés et rémunérés par la communauté urbaine
comme l'ensemble des autres agents servant les deux administrations.
Récemment cet avantage, signe de l'extension du système, a même été
attribué à un agent de cadre C.
Les modalités variables dans le temps de la mise en oeuvre de ce
complément de rémunération en illustrent l'ambiguïté :
- de 1979 à 1983, la majoration de traitement de 33 % est qualifiée
de rétribution d'un emploi à temps partiel à la ville de
Strasbourg ;
- de 1987 à 1996, il s'agit de la rétribution (ou de la rémunération)
d'un emploi à temps non complet ;
- à partir de 1997, il s'agit d'une indemnité.
Trois séries de critiques peuvent en outre être formulées.
En premier lieu, il n'est jamais intervenu de délibération du conseil
de communauté ou du conseil municipal mettant expressément en place le
système, en définissant la nature exacte, les bénéficiaires et les modalités
d'application. Le conseil municipal a seulement pu disposer d'une
information partielle par le biais du tableau des emplois communaux
annexé au budget. Toutefois ce tableau, destiné à expliciter la prévision
budgétaire en matière de dépenses de personnel, ne saurait tenir lieu de la
délibération nécessaire à la création des emplois qui y sont récapitulés.
En deuxième lieu, alors que, s'agissant de la nature même de ces
emplois, la
communauté
urbaine
soutient
que :
"nonobstant
les
qualifications ambiguës de certains arrêtés de nomination, les agents
concernés sont tous nommés à temps partiel sur des emplois à temps
complet créés par le conseil municipal et que le "complément de
rémunération" avait la nature juridique d'un traitement, sur les vingt-huit
98
C
OUR DES COMPTES
cas ayant fait l'objet d'une étude, seuls deux agents aux termes de leurs
arrêtés de nomination se trouvent dans ce cas, vingt-deux autres emplois
étant créés à temps non complet et quatre autres bénéficiant simplement
d'une indemnité, sans que la nature de leur emploi ne soit indiquée".
Il apparaît ainsi, nonobstant divers arguments invoqués par la
communauté, que cette majoration de 33 % ne peut rémunérer que des
travaux effectués en sus des heures légales par des agents indemnisés par
ailleurs au maximum pour les heures supplémentaires qu'ils sont déjà
censés effectuer. En ce qui concerne les agents qui travaillent dans des
services relevant exclusivement des compétences de la ville ou de la
communauté, les quelques activités mises en avant pour le compte de
l'autre collectivité ou établissement, sont déjà largement couvertes par la
clef de répartition précitée.
Enfin, aux termes même des derniers arrêtés pris à compter de
1997, il n'est plus question, ni de temps complet, ni de temps partiel, ni
d'emploi mais bien d'une indemnité qui n'est pas justifiée par une
délibération, ni ne se rattache à un texte réglementaire existant.
Si le terme d'indemnité employé est révélateur de la nature même
de l'avantage octroyé, il en montre aussi l'incohérence car cette indemnité
est modulable suivant l’avancement dans le grade et assortie du
versement d'un treizième mois.
L'addition de toutes ces incohérences et les ambiguïtés qui n'ont pu
être levées par les tentatives d'explications souvent antinomiques fournies
par la communauté urbaine, montrent bien le véritable objet de ces
dispositions qui est d'abonder un régime indemnitaire déjà au maximum
des possibilités réglementaires. Au surplus, la très grande majorité des
agents sont au service des deux administrations et l'octroi arbitraire de ces
avantages supplémentaires à une partie seulement d'intervenants est un
facteur d'irrégularité et de division.
Il apparaît que ces emplois n'ont d'autre objet que d'accorder de
nouveaux compléments de rémunération à des agents dont l'activité au
profit de la ville et de la communauté urbaine de Strasbourg est déjà
rémunérée au plafond réglementaire, au titre de leur emploi principal.
La gestion de ce personnel, et notamment du personnel
d'encadrement, ne saurait s'accommoder de montages artificiels aussi peu
convaincants sur le fond qu'irréguliers dans la forme, et mis en place en
méconnaissance
de
la
compétence
des
assemblées
délibérantes
intéressées.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
99
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
L’examen de la gestion de leur personnel par les communautés
urbaines appelle trois séries de constatations.
1°) Si les communautés paraissent connaître une relative stabilité
de leurs effectifs, cette constatation doit être tempérée par l’observation
que la connaissance précise des données reste, en la matière, insuffisante.
En effet, les communautés urbaines continuent à procéder à une gestion
essentiellement budgétaire et non pas à une gestion véritablement
prévisionnelle des emplois, même si des innovations récentes marquent
une avancée sur ce dernier point.
2°) En ce qui concerne précisément la gestion, il faut constater que
peu de communautés urbaines ont mis en place des formes, plus ou moins
développées, de gestion groupée ou unifiée de leur personnel et de celui
d’une ou plusieurs communes membres. En effet, outre la question de la
conformité à la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction
publique territoriale, la gestion groupée ou unifiée implique notamment
de résoudre la question de la répartition des charges et de la mise en
place de procédures de nature a garantir le respect des compétences
propres à chaque entité. Une gestion groupée du personnel de la
communauté urbaine et des communes adhérentes ou du moins de la
commune centre, outre des économies, permettrait cependant d’éviter
diverses pratiques contestables.
Il apparaît, en effet, que, dans plusieurs cas, la communauté
urbaine constitue, comme les autres formes de groupement, un moyen
commode d’abonder, à des titres divers, la rémunération des agents
communaux, sous le couvert d’emplois à temps partiel au sein de
l’établissement. Ce procédé devrait disparaître plus facilement, en cas de
gestion unifiée. De même, les mises à disposition, parfois sans convention
et de manière occulte, de personnel communal auprès de la communauté
ou de personnel communautaire auprès des communes-membres,
constituent un obstacle à une gestion claire et à une connaissance précise
des charges et des coûts, qui n’aurait plus de raison d’être en cas de
gestion groupée. Toutefois, sur plusieurs points, les communautés
urbaines, en raison de leur dimension, se sont engagées récemment dans
des voies innovantes. Concernant la gestion prévisionnelle des emplois,
la mise en place d’outils est nécessairement progressive et conduit à des
situations variables d’une communauté à l’autre. Certaines d’entre elles
ont déjà mis au point des instruments modernes de gestion, qu’il serait
souhaitable de généraliser dans les collectivités et groupements de tailles
suffisantes, grâce à des échanges d’expériences.
100
C
OUR DES COMPTES
3°) La connaissance des dépenses effectives du personnel et
notamment l’information qui en est donnée par les différents documents
reste imprécise et parfois contradictoire. Leur croissance est, en tout état
de cause, plus rapide que celle des effectifs et traduit le fait qu’au-delà
des conséquences de l’augmentation liée à celle de la valeur du point
d’indice, les communautés maîtrisent insuffisamment les éléments qui
dépendent de leurs propres décisions ; il en va notamment ainsi des
conséquences
du
glissement-vieillissement-technicité
(GVT)
et
en
particulier des promotions qui ne font pas toujours l’objet d’une attention
pertinente.
Mais cette évolution trouve aussi son explication dans les
irrégularités ou erreurs de gestion que commettent les communautés dans
des conditions très comparables aux collectivités locales. Parmi ces
irrégularités, l’essentiel concerne les infractions aux règles statutaires,
notamment en matière de recrutement des contractuels. Ces irrégularités
peuvent même aller jusqu’à créer de véritables emplois réservés aux
contractuels. Ces infractions, en plus du risque d’insécurité juridique tant
pour l’organisme que pour les intéressés, n’ont, en général, pas de
motifs, qui feraient la preuve d’une inadaptation du statut du personnel
communal ; elles relèvent, le plus souvent, de la commodité ou de
l’intérêt financier des recrutés. Elles sont d’autant plus regrettables que
le recours aux contractuels est particulièrement fréquent dans les
communautés urbaines.
Il convient d’autant plus de mettre un terme à ces pratiques que la
maîtrise des dépenses de personnel constitue un impératif, si les
communautés
urbaines
veulent
pouvoir
retrouver
les
capacités
financières nécessaires à la réalisation des équipements qui restent leur
mission prioritaire.
III
–
Les procédures d’achat
Le volume des achats effectués par les communautés urbaines
justifiait qu’une attention particulière leur soit portée, d’autant que
l’existence même d’un organisme de coopération devrait permettre
d’escompter une rationalisation et une amélioration des procédures
utilisées en ce domaine. L’examen a concerné l’organisation générale des
achats (III-A) et les différentes phases de la procédure d’achat (III-B),
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
101
tous points sur lesquels les observations des chambres régionales
prouvent que des améliorations restent indispensables
19
.
A
–
Organisation générale
Si les modes d’organisation des achats peuvent être multiples et
nécessairement complexes dans de grandes collectivités, toutefois les
constatations des chambres méritent une mention particulière dans quatre
domaines : l’organisation des services (III-A-1), les guides de procédures
(III-A-2), l’évaluation du volume des achats (III-A-3) et l’audit interne
(III-A-4).
1
–
Organisation des services d’achat
Cette organisation est très différente d’une communauté à l’autre.
Ainsi, à la communauté urbaine de
Lille
, il n’existe pas de service
« Achat » intégré, qui se comporterait comme un prestataire au bénéfice
des autres entités et gérerait notamment les procédures de passation des
marchés.
De nombreux dysfonctionnements ont été constatés (cf. infra III-B)
en matière de procédures et de gestion des achats ; toutefois, des efforts
ont été faits récemment dans ces domaines : ainsi en va-t-il de la mise en
place du nouveau système d’informations, qui, en théorie, grâce à une
gestion centralisée du fichier des fournisseurs et à un contrôle des
engagements par le service des finances, permet de garantir le respect des
seuils déterminant le choix des procédures de passation. Tel n’était pas le
cas dans le passé, puisque des sondages dans le fichier informatique des
fournisseurs ont décelé des dépassements de seuils. De même, il convient
de souligner la tendance à centraliser les achats de certains produits qui se
prêtent bien à une harmonisation ; ainsi, le service des moyens généraux
est, désormais, seul responsable de l’achat des fournitures de bureau, du
mobilier, des véhicules de service (hors véhicules affectés aux services
incendie et secours) et des carburants, tandis que les achats de matériels
informatiques, de consommables et de téléphonie relèvent dorénavant du
seul service informatique. Enfin le renforcement du rôle des « gestions
internes », qui sont hiérarchiquement placées, au sein de chaque pôle,
sous la responsabilité du directeur général et dont une des missions est
précisément de veiller au respect des procédures en matière d’achat
19
Les observations qui suivent se réfèrent aux dispositions du code des marchés
publics alors applicables.
102
C
OUR DES COMPTES
public, pourrait garantir, grâce à la publication d’un guide des procédures,
une homogénéisation des pratiques en la matière.
A
Lyon
, à la fin de 1995, l’examen de la fonction « achats »
révélait un certain nombre d’anomalies, parmi lesquelles la dispersion des
délégations de signature du président, à près de 160 agents, pour
lesquelles au surplus, aucun plafond financier n’était fixé. S’agissant des
délégations de signature, la communauté urbaine a fait connaître que les
arrêtés concernés ont été rapportés et que de nouvelles dispositions ont
été prises.
A
Cherbourg
, les services gestionnaires des achats sont organisés
en 23 centres de responsabilité placés sous l’autorité du directeur de la
communauté
urbaine.
Ils
sont
regroupés
selon
trois
domaines
fonctionnels : l’administration générale, les services techniques et le
service incendie. Les centres de responsabilité ont pour principales
missions la gestion des crédits alloués (engagement de dépense, édition
de bons de commande …) et la certification du service fait (visa des bons
de livraison, conformité physique des livraisons, …).
Lors de la constitution de ces centres, le souci primordial a été de
responsabiliser un grand nombre d’agents, l’importance des sommes en
cause n’étant qu’un élément secondaire, certains centres gérant de gros
budgets (directions du personnel, de la voirie, de l’eau et de
l’assainissement, …) et d’autres des crédits très modestes (accueil,
chauffeur, SIG, …).
Les services techniques ont été pourvus de cellules administratives,
mises en place en 1991, dont la mission consiste à assurer le secrétariat et
le suivi comptable des opérations d’achats réalisés par neuf centres de
responsabilité :
1° cellule : - direction générale des services techniques
2° cellule : - direction des bâtiments
3° cellule : - direction de la voirie
4° cellule : - direction de l’eau et de l’assainissement
Ces cellules sont épaulées par le responsable administratif des
services techniques qui, avec l’aide d’un groupe de travail, assure la
cohérence des procédures utilisées par les différents services, procède à la
mise à jour des documents en fonction de l’évolution de la
réglementation, et se tient à la disposition des services qui réalisent des
achats de façon occasionnelle. La communauté urbaine de Cherbourg
ne
dispose pas d’une direction des achats ni d’un bureau des marchés.
Lorsque des marchés à bons de commandes concernent plusieurs
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
103
services, celui qui est le plus gros consommateur est désigné comme
service gestionnaire, les autres services utilisateurs se limitant à la
certification du service fait. Cette désignation a été opérée une fois pour
toutes et n’est pas remise en cause chaque année. Quant à la passation des
marchés, elle se fait exclusivement pour les besoins de la communauté, en
excluant toutes commandes groupées avec d’autres collectivités ou
établissements publics.
Selon le type de marché à passer, deux procédures sont mises en
place :
1° pour les marchés négociés
: la consultation est menée par le
service concerné qui établit un compte rendu en précisant le mieux-disant.
Le document est transmis au service financier qui valide l’imputation
budgétaire et la disponibilité des crédits. Le président, au vu du
document, donne son accord pour la passation du marché ou formule ses
observations. Ensuite, le marché est rédigé, signé par les cocontractants et
transmis au contrôle de légalité.
2° pour les marchés sur appel d’offres
: la procédure d’appel
d’offres est menée par le service intéressé et doit au préalable faire l’objet
d’une décision de l’assemblée délibérante. La commission d’appel
d’offres, conformément aux dispositions du code des marchés publics,
décide de la sélection des candidats et de l’attribution des marchés. La
rédaction des actes d’engagement et autres documents constituant le
marché est à la charge du service concerné par la dépense. Ensuite, les
documents ainsi préparés sont signés par le président.
Le service financier joue un rôle important dans le contrôle interne
de la fonction achat. En effet, les marchés transitent par ledit service qui
valide l’imputation budgétaire et la disponibilité des crédits. Pour les
autres dépenses courantes de faible importance, la communauté urbaine
de Cherbourg
a instauré la procédure des bons de commande. Grâce à la
saisie de ces bons par fournisseur un système d’alerte permet de connaître
le cumul des achats vis à vis des seuils des paiements sur simple facture.
A
Strasbourg
, un département de coordination des achats, doté de
trois collaborateurs, n’a été créé qu’à la fin de l’année 1998 au sein de la
direction des affaires juridiques et du contrôle de gestion.
Afin d’obtenir rapidement des résultats probants, la priorité de ce
service a été de porter son effort sur des segments d’achats limités en
volume mais transversaux (fournitures administratives et consommables
informatiques, mobilier, habillement et véhicules). Parallèlement, il a
entrepris la rédaction de documents d’aides aux acheteurs (guide de
l’acheteur et des procédures d’achat).
104
C
OUR DES COMPTES
Cette démarche, qui vient d’être initiée, est de nature à permettre à
la communauté urbaine de mieux maîtriser ses achats en termes de
procédures et de coûts.
Pour en assurer le succès, l’organisme public doit faire en sorte
qu’un certain nombre d’hypothèques soient levées. En premier lieu, il
conviendrait que la communauté urbaine de Strasbourg
puisse disposer
d’une vision globale et précise de l’achat au sein des services, tant en
termes de procédures que de volumes, éléments qui n’ont pu être estimés
ou définis par le service de la coordination lors de l’instruction. En
deuxième lieu, la part des achats soumis à l’intervention de ce service
devrait être substantiellement augmentée. En fonction des éléments dont
disposait la chambre et en l’absence de communication de chiffres par la
communauté elle-même, ce volume a été estimé pour 1997 à 0,02 % du
volume total des achats (hors achats d’eau, d’électricité, de gaz et
d’études). Ainsi, la volonté de coordonner les achats en matière de
véhicules semble s’être heurtée à des difficultés d’ordre interne tenant
aux réticences de certains services qui mettent en avant la technicité des
matériels en cause. La définition de priorités d’une véritable politique de
coordination d’achat devrait également prendre en compte la part
représentée par chacun des secteurs dans le montant total des dépenses
réalisées par la communauté urbaine.
Enfin, la recherche de synergies avec d’autres services relevant de
la direction des affaires juridiques et du contrôle de gestion faciliterait la
mise en oeuvre de ces recommandations.
2
–
Les guides de procédures
Pour assurer la légalité des procédures d’achats et leur conférer une
plus grande homogénéité, l’élaboration d’un « guide des procédures »
paraît particulièrement nécessaire.
A
Cherbourg
, il existe plusieurs guides de procédures destinés à
faciliter le travail des agents dans des domaines particuliers présentant un
certain degré de technicité, tels que les marchés publics, la gestion du
patrimoine, l’engagement des dépenses. Ainsi, un guide pratique de la
procédure d’engagement a été élaboré par un groupe de travail constitué
de
représentants
administratifs
et
techniques
des
services
communautaires. En revanche, la communauté ne dispose pas d’un guide
de procédures présentant les opérations afférentes à la fonction
« Achat » ; des notes sont adressées chaque année aux services pour
orienter les propositions budgétaires et fixer le calendrier qui s’impose à
eux. Par ailleurs un guide des marchés publics a été rédigé à l’usage des
services gestionnaires. Ce guide pratique a été élaboré à la suite des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
105
modifications importantes apportées au code des marchés par les décrets
du 15 décembre 1992 et du 27 mars 1993. Un groupe de travail se réunit,
en tant que de besoin, pour en assurer la mise à jour, afin d’intégrer les
évolutions législatives et réglementaires ainsi que les observations des
services utilisateurs.
Le guide se veut pédagogique et apporte des réponses concrètes
aux questions que se posent les agents de la communauté urbaine à
chaque phase de déroulement du marché, depuis sa définition jusqu’à son
achèvement.
A
Lille
, la communauté urbaine, consciente de la nécessité
d’harmoniser des pratiques diverses, a entrepris, en mobilisant de
nombreux cadres, la rédaction d’un guide des procédures dont la version
définitive est devenue disponible postérieurement à la clôture de
l’instruction.
En parallèle, sous l’impulsion d’un nouveau directeur général, le
service de la voirie s’est doté de son propre document qui contient un
grand nombre de dispositions relatives à l’achat public comme, par
exemple, l’exigence d’un devis pour toute commande supérieure à
10 000 F (1 524,49 €) ou la limitation à 700 000 F (106 714,31 €) de toute
opération réalisée sur marchés à bons de commande (même si un lot peut
lui-même dépasser 700 000 F, soit 106 714,31 €).
3
–
Volume des achats
L’analyse
statistique
des
achats
montre
certains
dysfonctionnements : recours aux marchés négociés, multiplicité des
interventions d’un même prestataire…
A
Cherbourg
, pour l’exercice 1997 la masse des achats s’est
élevée à 136,4 MF (20,79 M€) ce qui a représenté l’émission de 7 799
mandats. Globalement, cette somme se répartit en 20 MF (3,05 M€) pour
les fournitures et 116,4 MF (17,75 M€) pour les travaux ; 84,54 % de
l’ensemble des achats ont été réalisés sur marchés, 3,47 % proviennent de
monopoles (EDF, Télécom…) et 11,99 % ont été effectués hors marchés.
En 1997, il a été conclu 119 marchés pour un montant global de
71,9 MF TTC (10,96 M€). Sur ces 119 marchés, 63 sont des marchés de
travaux pour un montant de 32,9 MF (5,02 M€), 29 des marchés de
fournitures pour 11,1 MF (1,69 M€), 16 des marchés de service pour
25,1 MF (3,83 M€) et 11 des marchés divers pour 2,80 MF (0,43 M€) ; on
relèvera que le montant unitaire des marchés de services est supérieur à
celui des marchés de travaux (1,56 MF contre 0,52 MF, soit 0,24 M€
106
C
OUR DES COMPTES
contre 0,08 M€). Ces marchés ont été passés selon les modalités
suivantes :
Matières
Nombre
Montants en milliers de
francs
- Appel d’offres ouverts
- Appel d’offres restreints
- Marchés négociés
42
21
56
35 %
18 %
47 %
54 582.0
8 076,8
9 220,5
76 %
11 %
13 %
Total
119
100 %
71 879,3
100 %
A
Strasbourg
, certains secteurs, comme celui de l’impression des
documents
d’information
sont
caractérisés
par
le
foisonnement
d’intervenants. En 1997, le compte 6236 Impression catalogue, a
enregistré
3,3 MF (0,50 M€)
de
dépenses
réalisées
auprès
de
42 fournisseurs, la direction de la promotion et de la communication, qui
devrait constituer le service assurant tout à la fois la coordination
technique, mais également financière, ne représentant pour sa part que
1,2 MF (0,18 M€). Parmi ces prestataires, seuls quatre sont liés à la
communauté urbaine par un marché : l’un pour l’impression de la revue
« CUS-magazine », les trois autres dans le cadre d’un marché à bons de
commande devant couvrir les autres besoins en matières d’impression.
Dans les faits, ces marchés sont peu utilisés puisqu’ils ne
représentent qu’environ 20 % des achats totaux, ce chiffre incluant des
prestations imputées à ces marchés bien que non explicitement prévues
par eux.
Une autre manifestation de ces dysfonctionnements est donnée par
la multiplication des interventions d’un même prestataire, interventions
encadrées par des contrats dont les formes varient en fonction des
différents services de la communauté urbaine qui font appel à eux.
Les
régies
de
quartier
qui
représentent
une
dépense
de
7,9 MF (1,20 M€) en 1997 en fournit une illustration. Ces organismes
associatifs assurent des prestations au profit de divers services de la
communauté urbaine et de la ville de Strasbourg. Ainsi, le relevé de
factures émanant de l’une d’entre elles ne mentionne pas moins de
7 services de la ville et de la communauté donneurs d’ordres.
Cette multiplicité des intervenants explique qu’en dépit des
sécurités dont dispose le logiciel « CORIOLIS » utilisé par la
communauté urbaine de Strasbourg, des franchissements du seuil prévu à
l’article 321 du code des marchés publics (seuil au-delà duquel la
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
107
signature d’un marché est obligatoire) et un défaut de mise en
concurrence aient été observés.
4
–
Audit interne
Quels que soient les instruments et l’organisation des services mis
en oeuvre, leur contrôle implique l’existence d’un contrôle interne.
En ce domaine, la communauté urbaine de
Cherbourg
en est
actuellement au stade de la réflexion et n’a pas encore arrêté les
paramètres, les outils et les procédures de contrôle, non plus que la place
du contrôleur de gestion dans l’organigramme ou les objectifs visés
(identification et hiérarchisation des risques notamment). Au stade actuel,
la direction des finances est chargée d’une ébauche de contrôle de
gestion, de nature essentiellement financière et budgétaire, sur l’ensemble
des actions communautaires, notamment dans le cadre de la préparation
du budget. Par ailleurs, la direction des finances examine les rapports
d’activités produits par les services et fait procéder à des audits externes
sur le fonctionnement de certains secteurs.
En revanche, à
Dunkerque
, l’audit des contrôles internes de la
commande publique propres à la communauté urbaine a montré la
fiabilité des procédures employées par les services, même si le contrôle
de certains marchés a fait ressortir plusieurs dysfonctionnements
concernant la commission d’appel d’offres.
B
–
Les différentes phases de la procédure d’achat
La procédure d’achat peut-être divisée en plusieurs phases
successives : la définition des besoins et la préparation budgétaire, la
passation des marchés, la commande et l’engagement, la réception des
achats et le contrôle du service fait, la gestion et le suivi des stocks.
Sur ces différents points, le contrôle des communautés urbaines a
fait apparaître à la fois des méthodes originales et intéressantes, mais
aussi des dysfonctionnements persistants.
1
–
La définition des besoins et la préparation budgétaire
Dans ce domaine, il existe des différences notables entre les
communautés urbaines.
A
Bordeaux
, en amont de l’opération d’achat, la définition des
besoins des services, dans la perspective de la préparation budgétaire
108
C
OUR DES COMPTES
annuelle, ne permet pas d’assurer un contrôle suffisant des besoins
exprimés. En effet, chaque service recense ses propres besoins pour
l’année à venir dans les limites d’une augmentation maximale des crédits
budgétaires. Cette procédure ne les incite pas à réduire le montant de
leurs approvisionnements. Elle ne permet pas, non plus, à la direction des
finances, ou au secrétariat général de s’interroger sur la pertinence et la
réalité des besoins exprimés. Finalement, la préparation budgétaire se
limite à la validation des demandes des services.
A
Lille
, chaque service tente certes de définir de façon empirique
l’ampleur de ses besoins, mais aucun, durant l’instruction, n’a fourni la
moindre étude chiffrée sur ce sujet. Ainsi, le service gérant les fournitures
courantes (notamment de bureau) reconduit les besoins de l’année
précédente ; quant au service de l’écologie urbaine, il ne conduit de
réflexion que pour des achats très importants.
A
Cherbourg
, la phase d’élaboration du budget fait intervenir
l’ensemble des services qui font des propositions en tenant compte de la
note de cadrage qui précise les orientations et les directives définies par la
communauté.
Par exemple, en 1999, pour le fonctionnement, l’objectif était de
maintenir le niveau des propositions nouvelles au montant voté au budget
primitif 1998, les postes qui ont donné lieu à une dotation exceptionnelle
devant être minorés des crédits correspondants et les ressources attendues
sur
l’exercice
1999
(services
rendus,
remboursements,
loyers,
subventions,…) étant estimées par les services gestionnaires.
En matière d’investissement, les crédits portés au budget 1999
doivent être des crédits nouveaux, disponibles dès le 1° janvier 1999, ne
tenant pas compte des reliquats dégagés après la clôture de l’exercice
1998. Les propositions devraient donc couvrir exclusivement l’année
1999, sans tenir compte des programmes en cours, sauf ceux pour
lesquels une tranche fonctionnelle est prévue dans la programmation au
titre de 1999, les demandes s’inscrivant dans le respect de la
programmation votée en début de mandat, corrigée s’il y a lieu en
fonction de l’avancement des opérations.
Pour
permettre
une
préparation
concertée,
qui
autorise
éventuellement des allers et retours entre l’administration et les services,
un calendrier strict a été fixé. Les propositions budgétaires sont validées
par les directions concernées et transmises à la direction des finances qui
en assure le traitement informatique.
Les tableaux récapitulatifs par service servent de support lors des
réunions d’arbitrage où chaque chef de service est invité à exposer ses
propositions au vice-président chargé des finances.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
109
A l’issue de ces réunions, le vice-président aux finances établit un
premier arbitrage en accord avec le président et les vice-présidents. La
direction des finances élabore un projet de budget qui sera exposé aux
membres du bureau de la communauté pour qu’ils en débattent. Après
son adoption en bureau, le budget est soumis à la commission des
finances avant d’être proposé au vote de l’assemblée communautaire.
2
–
Passation des marchés, commande et engagement
S’agissant de la passation des marchés, les observations concernant
les communautés urbaines sont du même ordre que pour les collectivités
locales en général : recours abusif aux formules du marché négocié ou du
marché à bon de commandes, irrégularités dans la mise en concurrence
des entreprises (absence de marché, découpages artificiels, engagements
imprécis des cocontractants, mauvaise tenue des registres d’appel d’offre,
critères d’attribution irréguliers).
Dans
le
domaine
de
la
passation
des
commandes,
des
imperfections doivent être signalées.
A
Cherbourg
, il n’existe pas de document formalisé. Cependant, la
politique d’achat consiste, pour les travaux et services, à recourir
systématiquement à la procédure d’appel d’offres et pour les fournitures,
aux marchés à bons de commande après appel d’offres.
Le bon de commande est le support indispensable pour tous les
achats hors marché. Il est édité par le service gestionnaire de la dépense à
partir du système d’information financière (contrôle de la disponibilité de
crédits). Il est transmis pour signature au secrétaire général et adressé au
fournisseur pour l’exécution de la commande. Sur le bon de commande
figurent le nom de la personne responsable de l’achat et le lieu de la
livraison.
A
Lille
, en ce qui concerne les procédures de passation, des
pratiques divergentes ont été constatées notamment en matière de
signature des bons de commande ou des lettres de commande ; ceux-ci,
aux services de la voirie et incendie et secours, sont signés
respectivement par des ingénieurs responsables d’unités territoriales ou
par des officiers commandants de compagnie, qui n’ont pourtant reçu à
cet effet aucune délégation expresse.
Parfois, les affirmations de certains services sont démenties par les
faits : ainsi en est-il du service de l’écologie urbaine où des lettres de
commande sont parfois signées par des chefs de service malgré
l’assurance donnée que, seul, le vice-président en charge du secteur les
signe.
110
C
OUR DES COMPTES
A Lille également, si les agents chargés de l’achat public se voient
proposer de suivre des formations en matière de droit des marchés
publics, aucun service, à l’exception de celui des moyens généraux, n’a
réfléchi à la possibilité d’organiser des formations orientées vers les
techniques d’achat (négociation avec les fournisseurs, suivi des produits,
marketing).
3
–
Réception et contrôle du service fait
En ce domaine, des insuffisances ont été constatées.
Ainsi, à
Lille
, il existe, au sein de chaque service, une cellule
« marché public » qui centralise les opérations de passation des marchés,
mais n’en suit pas systématiquement l’exécution, alors que passation et
exécution des marchés relèvent toutes deux de la cellule au sein du
service de la voirie ; celle existant au service de l’écologie urbaine ne suit
un marché que jusqu’à sa notification, le suivi des ordres de service étant
de la responsabilité des maîtres d’oeuvre.
En ce qui concerne l’exécution des marchés, les procédures mises
en place pour le suivi des marchés de travaux paraissent satisfaisantes
notamment pour ce qui touche à la vérification des mémoires de travaux,
à la réalité des révisions de prix et au respect des délais. En revanche,
elles sont moins satisfaisantes pour les marchés de fournitures. Ainsi, il
n’existe pas de doctrine uniforme en matière de réception des
marchandises ; dans certains cas, il existe une séparation stricte des
fonctions d’acheteur et de réceptionniste (voirie et moyens généraux par
exemple) ; mais d’autres services n’ont pas vu l’intérêt de cette
distinction : c’est, par exemple, le cas du service informatique qui gère
pourtant un important parc de micro-ordinateurs, souvent renouvelé.
A
Cherbourg
, c’est le responsable de l’achat qui réceptionne la
marchandise. L’identification de la facture comprend son numéro de
référence, sa date d’émission, sa date de réception et sa date d’échéance
fixée à un mois. Après son enregistrement, la facture est transmise au
service émetteur de la commande qui lui adjoint un double du bon de
commande, le bon de livraison et procède à la vérification de la
cohérence. Pour des achats émanant des services techniques, c’est le
directeur général qui appose son visa « service fait ». Puis, la facture
revient avec les attachements précités aux services financiers qui assurent
l’édition du mandat qui sera signé par le vice-président chargé des
finances. Enfin, le mandat et la facture visés par le service réceptionnaire
et le vice-président sont adressés au trésorier pour le paiement.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
111
A ce stade de la procédure, il n’y a pas dépassement des délais
normaux de mandatement (maximum 45 jours), puisque le système
informatique en place impose 30 jours. En 1997, 7 800 mandats ont été
émis par la communauté urbaine de Cherbourg, un an après, ce nombre
avoisine les 9 000. Les vérifications menées par le comptable sont en
rapport avec le développement des marchés à bons de commande qui
nécessitent beaucoup plus de pointages des références que le paiement
d’une simple facture. D’ailleurs les rejets de mandats (près de 170 en
1998) concernent principalement ce type d’opérations (2 % environ des
éditions). Il est à noter que si un achat important est nécessaire en cours
d’année et qu’il n’a pas été prévu au budget, le service établit un rapport
au président pour expliquer sa nécessité et proposer, si possible, une
économie équivalente sur « l’enveloppe ». Ce rapport est visé par le
secrétaire
général
puis
transmis
au
vice-président
qui
apprécie
l’opportunité de l’achat. Si la décision intervient favorablement, les
services financiers doivent intégrer cette modification immédiatement ou
à la prochaine décision modificative si les crédits ouverts à l’enveloppe
sont insuffisants. Le service émetteur de la demande est informé en retour
des suites données à sa demande.
4
–
Gestion et suivi des stocks
A
Bordeaux
, lors de la réception des marchandises, leur
enregistrement n’est pas systématique, ce qui ne permet pas d’effectuer le
rapprochement de la livraison avec la commande, le suivi ultérieur des
stocks et la surveillance de la consommation de ces marchandises,
d’autant que les fonctions d’acheteur, de réceptionnaire et d’utilisateur
sont rarement séparées. Cette lacune a plusieurs conséquences : elle
empêche
l’intégration
des
stocks
dans
l’évaluation
des
besoins
d’approvisionnement au moment de la préparation budgétaire, elle
interdit la détermination des seuils optimaux de déclenchement de
commande en fonction des niveaux de consommation et des capacités
comme des coûts de stockage, et elle rend impossible tout contrôle des
écarts pouvant exister entre le stock théorique et le stock réel, diminuant
ainsi la surveillance des marchandises stockées.
A
Strasbourg
, on constate également une insuffisance dans la
gestion des stocks.
La définition et la mise en oeuvre des moyens laissées à l’initiative
de chaque direction concernée aboutissent à des situations variables et
contrastées
alors
même
que
les
préoccupations
des
différents
gestionnaires sont très proches.
112
C
OUR DES COMPTES
Alors que le service gérant le parc de véhicules a mis en place un
dispositif permettant d’assurer un suivi globalement satisfaisant du stock
des pièces, le service de la voirie ne s’est lancé dans un projet de gestion
centralisée des stocks qu’à partir de 1998.
Ce projet s’insérant dans une réflexion plus large sur l’évolution du
service de la voirie, est mené, sans qu’aient été prises en compte les
préoccupations similaires de services relevant d’autres directions (service
de l’eau et de l’assainissement) ou de la ville de Strasbourg (espaces
verts).
Sur le fond du projet, le calendrier prévisionnel de mise en oeuvre a
connu un certain retard, se traduisant par une insuffisance des moyens
matériels (vétusté du système informatique, absence de moyens facilitant
le contrôle quantitatif des matériaux) ou des personnels affectés à ces
tâches.
Les procédures de contrôle en vigueur demeurent perfectibles dès
lors que le service des interventions rapides, également en charge de la
gestion centralisée des stocks, n’a pu mener un inventaire exhaustif des
stocks existants. La charge de travail représentée par cette tâche a été
évaluée à une année pour une équipe de huit personnes, ce qui fournit une
indication sur le niveau des stocks. Faute d’avoir procédé à une telle
opération, la communauté urbaine s’est privée de la possibilité de
contrôler périodiquement ses stocks afin de déceler les écarts éventuels
entre l’existant et le stock théorique.
Le service des interventions rapides devrait être chargé de la
gestion administrative des matériaux, ce qui nécessitera notamment la
passation de certains marchés. Il conviendrait de définir avec précision le
rôle qui lui sera assigné. S’il n’est pas institué en service de commande
unique, il devrait disposer des informations lui permettant de jouer un
rôle de coordinateur en la matière, en particulier en ce qui concerne la
détermination du besoin lors de la mise en concurrence (aspects
qualitatifs et quantitatifs).
A
Lille
, même si aucun service ne détient de stocks très importants
en valeur, il est regrettable que leur gestion optimisée ne soit jamais une
priorité, à tel point que leur suivi comptable est encore parfois manuel
notamment à la voirie et au service de la maintenance des bâtiments, ce
dernier service ignorant la valeur moyenne de son stock ; cependant, la
gestion informatisée se met progressivement en place avec, pour objectif,
la tenue d’indicateurs et d’outils de gestion (vitesse de rotation des stocks,
déclenchement automatique des commandes).
Si les stocks ne sont pas gérés, ils ne sont pas davantage
correctement contrôlés : ainsi, la valeur moyenne des stocks détenus par
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
113
les différentes unités territoriales de la voirie s’élève à environ
10,5 MF (1,60 M€), ce qui n’est pas négligeable, mais le contrôle n’a lieu
qu’une fois l’an, et uniquement au niveau des unités, sans qu’il existe une
procédure rigoureuse de remontée de l’information à la direction
générale.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Il apparaît ainsi que les procédures d’achat public présentent dans
les communautés urbaines cinq caractéristiques principales :
1/ En premier, leur fiabilité est extrêmement variable d’une
communauté à l’autre ; certaines d’entre elles ont mis au point des
systèmes sûrs, tandis que d’autres, comme de nombreuses collectivités
locales, en sont encore aux premiers essais en la matière.
2/ Une deuxième caractéristique résulte du nombre excessif
d’intervenants, qui est la conséquence d’habitudes ou de délégations trop
largement
accordées.
A
cet
inconvénient,
s’ajoute
souvent
une
organisation laissant trop d’autonomie à un grand nombre de services,
aboutissant à diluer la notion de responsable des achats.
3/ Ce dernier dysfonctionnement se traduit souvent par une
connaissance globale insuffisante notamment des procédures suivies et
des fournisseurs retenus.
4/ Si des tentatives d’organisation, sous la forme de guides des
procédures et d’instauration des techniques d’audit interne sont
heureusement intervenues, elles restent, dans plusieurs communautés, au
stade de l’essai (moins de 1 % des opérations) ou de l’étude. Leur mise
en place doit être accélérée.
5/ Même si des différences sont constatées, il apparaît que la
maîtrise de l’achat public par les communautés urbaines est insuffisante
pour leur permettre d’éviter de commettre les mêmes irrégularités que les
autres collectivités locales.
Or, cette maîtrise est, comme en matière de gestion de personnel,
une condition de l’amélioration de la situation financière.
114
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
115
Chapitre VI
L’externalisation
116
C
OUR DES COMPTES
Plusieurs communautés urbaines ont recours à l’externalisation
pour remplir leur missions.
Il en va ainsi à la communauté urbaine de
Lyon
.
Du fait de l’histoire et des choix politiques et économiques
successifs, celle-ci présente des modes de gestion très diversifiés, les
gestions externes étant presque aussi importantes sur le plan financier que
les services en régie, et employant un effectif supérieur à celui des agents
communautaires, ainsi que l’indique le tableau ci-après :
Dépenses réelles ou
chiffre d’affaires
Investissement
Effectif du
personnel
Communauté
5 602 MF
(854,02 M€)
2 256 MF
(343,92 M€)
5 304
Principales gestions
externes
5 164 MF
(787,25 M€)
1 506 MF
(229,59 M€)
5 762
Ces gestions externes concernent les domaines suivants :
- développement et rayonnement,
- aménagement urbain,
- stationnement et déplacements urbains,
- habitat social,
- services publics fondamentaux (incendie et secours, eau,
assainissement, déchets, environnement),
- domaines spécifiques (informatique, golf, cimetières).
Ce choix, tout à fait régulier et légitime dans son principe, ne
devrait cependant être fait qu’à l’issue d’études exhaustives sur les
implications et les conséquences des différentes options possibles.
Une telle manière de procéder n’a pas toujours été utilisée. Il en
résulte une situation complexe, dont la logique n’apparaît plus, et qui
découle de décisions segmentées, prises au cours de l’histoire, en
l’absence de ligne directrice.
Il paraît donc nécessaire d’entreprendre une étude exhaustive des
différentes missions techniques et compétences et de s’interroger sur
l’efficience des choix effectués, la motivation initiale de ces choix et la
valeur actuelle de ceux-ci. A la lumière de cette étude, les options
stratégiques pourraient être définies puis utilisées par l’organe délibérant
communautaire,
et
les
choix
de
mode
de
gestion
effectués
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
117
rationnellement, selon des principes préalablement définis. Seule une telle
pratique, à caractère synthétique et global, est de nature à éviter des
inconvénients comparables à ceux rencontrés, par exemple à l’occasion
de l’opération « boulevard périphérique nord de Lyon » (cf. chapitre VII).
La communauté urbaine a donc engagé une réflexion pour
redonner une logique d’ensemble à des décisions qui peuvent apparaître
comme segmentées. Dans ce cadre, une étude a été confiée à un vice-
président sur la restructuration des SEM d’aménagement au capital
desquels participe la communauté urbaine. En outre, une analyse, en
cours,
de
l’opportunité
des
participations
de
la
collectivité
au
fonctionnement de nombreuses associations devrait permettre de clarifier
certaines situations.
I
–
Interventions des SEM
Très fréquemment, cette externalisation prend la forme d’un
recours à des sociétés d’économie mixte dont le capital est détenu pour
partie par la communauté urbaine, qui peut alors encourir des risques
financiers.
La communauté urbaine de
Lyon
a rencontré quelques problèmes à
l’occasion du recours à des SEM.
Elle avait décidé en 1971 et en 1972 de confier à une SEM, au
capital de laquelle elle participait, la formation des personnels
communautaires à l’utilisation de l’informatique et leur encadrement
technique dans ce domaine, la diffusion de méthodes de travail, ainsi que
la réalisation d’études et travaux d’organisation et d’automatisation de
gestion. Cette délégation a fait l’objet de conventions du 18 janvier 1971
et du 21 février 1972. Un tel mode d’organisation permettait à
l’établissement public de ne pas créer de service informatique spécifique,
puisqu’il
bénéficiait
des
prestations
d’un
organisme
mutualisé,
fournissant le même type de services à la ville de Lyon et à d’autres
collectivités.
Mais cette situation, apparemment avantageuse, s’est finalement
révélée porteuse de trois types d’inconvénients.
Les prestations fournies étaient des services, dont la réalisation
devait être traitée dans le cadre de contrats passés conformément au code
des marchés publics, comme l’a confirmé la directive européenne
marchés publics du 18 juin 1992. Confier la réalisation de ces services en
l’absence de toute mise en concurrence constitue donc une infraction aux
118
C
OUR DES COMPTES
règles relatives aux marchés publics, ainsi qu’une entrave au jeu normal
de la concurrence. De plus, conserver le même prestataire pendant
27 années consécutives, sans remettre en cause sa situation par un appel à
la concurrence, n’est pas efficient sur le plan de la gestion. Le fait que le
prestataire, titulaire de ce monopole de fait, soit une SEM ne dispensait
pas la communauté urbaine, comme l’a rappelé le juge administratif,
d’utiliser les procédures du code des marchés publics.
Cette situation, qui se caractérisait par la présence dans les locaux
de la communauté urbaine de Lyon de 55 salariés de la SEM, entraînait
des disparités de traitement entre des personnels effectuant des tâches
similaires, selon qu’ils appartenaient à l’établissement public ou à la
SEM. Ce problème a révélé toutes ces difficultés lorsque le reclassement
des personnels de la SEM a été envisagé.
Enfin,
cette
organisation
monopolistique
des
services
informatiques,
totalement
maîtrisée
par
un
prestataire
extérieur,
introduisait un facteur de risque important, en cas d’arrêt du service pour
quelque cause que ce soit, et conférait à cet interlocuteur unique un poids
majeur dans un domaine pourtant stratégique.
La communauté urbaine de Lyon a fait connaître sa décision de
reprendre en gestion directe les services informatiques et sa volonté de
maîtriser
totalement
ces
prestations.
Par
ailleurs,
le
conseil
d’administration de la SEM ICARE a décidé l’arrêt de la société.
La mise en oeuvre de la politique foncière a été également
externalisée à Lyon avec un résultat peu convaincant, comme la chambre
régionale des comptes l’avait déjà signalé dans sa lettre d’observations
définitives adressée le 1
er
décembre 1997 :
« Après avoir fixé, en décembre 1989, les grandes orientations de
son projet de développement d’agglomération, la communauté urbaine de
Lyon a décidé de confier à une société d’économie mixte le soin de mener
une politique foncière dynamique et ambitieuse.
La SEMIFAL a été en conséquence dotée d’un capital social élevé
avec un seul actionnaire public et un actionnariat privé constitué
exclusivement d’établissements financiers.
Toute la gestion administrative et financière de la SEM a été
réalisée par la SCET suivant des bases de rémunération largement
indépendantes de l’activité de la société. La SEMIFAL n’a disposé,
d’ailleurs, dès le départ, en personnel propre, que de trois agents et depuis
le 1
er
juillet 1995 d’un directeur et d’une secrétaire ; elle a bénéficié, en
revanche, moyennant rémunération, du concours d’agents de haut niveau
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
119
du département communautaire de l’action foncière, en infraction avec la
règle du non-cumul d’emplois publics et privés.
Au regard des ambitions initiales, l’activité de la société s’est
inscrite dans le cadre de trois conventions de concession, dont une
actuellement
achevée,
portant
exclusivement
sur
des
opérations
d’acquisitions immobilières dont le financement a été assuré par les
établissements bancaires, actionnaires de la SEM. Le portage foncier ainsi
confié à la SEMIFAL, limité dans le temps, puisqu’une clause de garantie
de rachat des terrains non cédés est prévue à la charge de l’établissement
public, exclut tous risques financiers pour les partenaires privés qui ont
bénéficié, en revanche, d’une part, au titre de leur apport d’une
rémunération garantie versée sous forme de dividendes, et, d’autre part,
du fait de la clientèle captive que constitue leur société, de profits
financiers dus aux placements sans concurrence de leurs prêts.
Il paraît au demeurant surprenant, au regard des textes régissant le
domaine de l’aménagement urbain, qu’une société ayant pour seule
vocation l’achat et la revente de terrains ait pu bénéficier de concessions
d’aménagement au sens de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme. En
fait, l’intérêt principal du recours à cette procédure a consisté pour la
communauté urbaine à se désengager temporairement du coût du portage
foncier, ce qui a eu pour conséquence l’augmentation du prix des terrains
qu’elle a été contrainte à racheter ».
La SEMIFAL avait été conçue pour une durée de vie limitée à
quelques projets ; compte tenu des surcoûts liés à son intervention, il
apparaît donc que l’intention d’y mettre fin soit une bonne solution. La
liquidation intervenue en 1999 a donné lieu à la répartition d’un boni qui,
pour la communauté, s’est élevé à 15,87 MF (2,42 M€) à comparer aux
15,3 MF (2,33 M€) que représentait sa participation au capital.
II
–
Les rapports avec les associations
A
–
Généralités
En 1997, la communauté urbaine de
Cherbourg
a attribué des
subventions à divers organismes pour un montant de 9,6 MF (1,46 M€),
représentant
2,9 %
des
recettes
réelles
de
fonctionnement
de
l’établissement public. Sur ce montant, les aides versées à quarante-cinq
associations de la loi de 1901 représentaient 2,8 MF (0,43 M€), soit 0,8 %
des recettes réelles de fonctionnement. Le montant moyen par association
120
C
OUR DES COMPTES
se situait à 62 000 F (9 451,84 €), aucune subvention n’atteignant 0,5 MF
(0,08 M€).
Le recours aux associations par cette communauté a permis de
coordonner les initiatives venues de divers horizons et présente des
aspects
positifs
dans
certains
secteurs
d’activité
(enseignement,
formation, emploi, tourisme).
A
Nancy
la communauté a confié la gestion d’équipements publics
ou l’exercice de missions particulières à des associations de droit privé.
L’organisation de ces relations et le degré de connaissance et de contrôle
de la communauté sur l’utilisation des fonds publics ainsi utilisés
appellent des observations tirées de l’examen de quelques cas.
Dans un premier cas, le district s’était vu confier, par arrêté du
15 janvier 1991, la compétence de « maintenance et, si nécessaire,
extension du patrimoine immobilier de la foire et des salons
internationaux de Nancy ».
Cet ensemble immobilier, propriété de la ville de Nancy, est confié
par bail emphytéotique à une association jusqu’en 2014. Aussi, la
collectivité a décidé, par délibération du 28 juin 1991, d’en acquérir
l’entière propriété foncière et de se substituer à la ville de Nancy par
avenant au bail.
L’application
pratique
de
cette
décision
suscite
plusieurs
observations en ce qui concerne le remboursement des « frais d’entretien
courant » et de la participation au financement de travaux de rénovation.
L’article 7 du contrat de bail prévoit que la collectivité et
l’association supportent par moitié «
les frais d’entretien courant de
l’ensemble des bâtiments, équipements et aménagements extérieurs »
dans la limite de 1 MF (0,15 M€) chacun. L’acte de cession du
10 décembre 1991 fait mention du bail et indique que «
le représentant du
district déclare (en) avoir parfaite connaissance ».
L’article 7 continue
donc à être applicable, même si, formellement, aucun avenant au contrat
de bail n’a constaté la subvention du district à la ville de Nancy.
Or, depuis 1991, l’association a été en fait rémunérée comme un
prestataire par le district, dans un cadre qui n’est plus celui prévu au bail,
mais comme titulaire d’un contrat de prestations de service qui aurait dû
être soumis au code des marchés publics. D’ailleurs, l’association a
facturé, en plus des prestations, la TVA au taux de 20,6 % soit 810 706 F
(123 591,33 €) sans base contractuelle pour la période 1994-1998.
Par convention du 19 février 1999, il a été, de plus, décidé
d’indexer les sommes dues, non plus sur le coût de la construction, mais
sur l’indice des prix à la consommation et de rémunérer le service
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
121
forfaitairement, sous réserve que les factures présentées soient au moins
égales au double de la somme réclamée. Ces nouvelles conditions sont
sources de confusion, puisqu’elles établissent deux bases distinctes à ces
paiements : le bail emphytéotique et la convention du 19 février 1999.
Le principe d’aménagement immobilier pour un montant de 30 MF
(4,57 M€) a pour sa part été approuvé par délibération du 16 décembre
1994, le district fixant sa contribution à 17 MF (2,59 M€). Il y était
indiqué
«
qu’il
serait
judicieux
de
grouper
l’ensemble
de
ces
investissements en une seule et même opération, dont la maîtrise
d’ouvrage serait exercée par l’association ».
Une convention a défini les
travaux envisagés, les conditions de la participation de la collectivité et
les conditions de mise en concurrence.
Compte tenu de la récupération de la TVA par l’association, la
participation réelle du district était donc fixée à 17 MF (2,59 M€) sur un
total de travaux réellement à la charge de l’association de 24,9 MF
(3,80 M€), chiffre qui a été porté à 27,34 MF (4,17 M€) du fait des
modifications intervenues dans le projet.
Par ailleurs, l’examen des justificatifs remis en contrepartie du
versement de la contribution de 17 MF (2,59 M€) montre que ces travaux
de
« confortation
et
d’amélioration de l’esthétique »
ont consisté, outre la
restructuration des halls dans une extension comprenant la création de
salles de conférence et par un transfert et un agrandissement du
restaurant, objets qui ne correspondent ni à la délibération précitée, ni aux
travaux décrits à l’article 2 de la convention du 13 janvier 1995. Le
versement de la contribution publique n’en a néanmoins pas été
suspendue.
Dans un deuxième cas, il avait été décidé, en juin 1993, de
construire une plate-forme agro-bio-industrielle dont le district assurerait
la maîtrise d’ouvrage. Les travaux ont débuté fin 1995. En 1999, les
derniers équipements n’étant pas achevés, le coût global du projet était
évalué à 31 MF (4,73 M€) environ, pour un moment espéré de
subventions de plus de 20 MF (3,05 M€).
Le président a été autorisé, par délibération du 29 mars 1996, à
signer une convention de mise à disposition des locaux avec l’association.
Un avenant conclu en août 1998 a eu pour effet de transférer la gestion
des locaux à une société anonyme à statut coopératif et d’intégrer la
gestion des matériels « pilotes et analytiques » évalués à environ
11 MF (1,68 M€).
Une telle mise à disposition d’équipements publics appelle
plusieurs observations.
122
C
OUR DES COMPTES
En premier lieu, l’association a participé, dès le début, à la
définition même des locaux et équipements. De plus, en juin 1997, la
communauté a autorisé la signature d’une convention d’assistance à
maîtrise d’ouvrage avec l’association pour un ensemble d’équipements
dont la gestion lui serait confiée. Cette convention, dont la conformité
juridique avec les règles de l’assistance à maîtrise d’ouvrage était
incertaine, n’a jamais été finalisée.
La convention de mars 1996 avait pour objet, au delà d’une mise à
disposition de locaux, de concéder, pour une durée de dix ans
renouvelable, l’exploitation et le développement de ce pôle d’activité. Il
était reconnu à l’association le droit de sous-louer lesdits locaux à des
tiers contre rémunération.
Ces mécanismes placent la communauté dans une situation
irrégulière, qu’il s’agisse soit d’une simple mise à disposition de locaux
comme le suggère la délibération du 29 mars 1996, soit d’une délégation
de service public, sous le titre de « convention de concession »
comportant l’autorisation de percevoir une recette publique. Dans ce
dernier cas, il conviendrait de s’interroger sur la nature du service public
ainsi délégué et sur l’absence d’application des obligations de publicité et
de mise en concurrence prévue par la loi du 29 janvier 1993.
En second lieu, l’avenant n° 1 du le 11 août 1998, constatant que la
plate-forme n’est plus gérée par une association à but non lucratif mais
par une société anonyme à statut coopératif, n’a été ni autorisé par
l’assemblée délibérante ni transmis au représentant de l’Etat, et est donc
dépourvu de caractère exécutoire.
Enfin, l’association, qui est le principal actionnaire de la société,
continue à être subventionnée par la communauté à hauteur de 350 000 F
(53 357,16 €) par an depuis 1995. A la fin de 1998, l’essentiel de son actif
était constitué de valeurs mobilières de placement (199 127 F, soit
30 356,72 €), de disponibilités (186 256 F, soit 28 394,54 €) et d’un prêt
de trésorerie à la société de 160 000 F (24 391,84 €), activités à caractère
bancaire contraires à la loi du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au
contrôle des établissements de crédit, et peu compatibles avec son statut
d’association à but non lucratif bénéficiant d’abondants concours en
fonds publics.
Ces éléments étaient connus de la communauté à travers les
documents qui lui sont transmis régulièrement.
En conclusion, des bâtiments et des équipements, initialement
conçus pour les besoins d’un organisme privé, financés uniquement par
fonds publics pour un montant global à 31 MF (4,73 M€), sont
aujourd’hui confiés à une société qui en tire des ressources significatives
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
123
à travers une exploitation qualifiée « d’hôtelière ». Au surplus, la
constitution et le fonctionnement de cette société privée ont été rendus
possibles par des subventions publiques, l’assemblée délibérante n’ayant
pas été par ailleurs informée du changement de l’exploitant.
Dans un troisième cas, une association s’est vu confier à la fois une
mission « sur les transferts de technologie visant à améliorer, à partir du
tissu universitaire lorrain, la mise au point sur de nouveaux produits et
leur production » et la réalisation de différents concours dont l’objectif
« est de montrer les compétences des étudiants en matière de réalisation
industrielle, leurs capacités à mettre en oeuvre une démarche de
conception répondant aux exigences actuelles des entreprises». Jusqu’en
1998, l’établissement public lui a versé plus de 1,8 MF (0,27 M€), sans
qu’aucune procédure de mise en concurrence, même négociée, ne soit
mise en oeuvre.
Chargée d’organiser un concours « concevoir 1997 » par une
convention du 3 novembre 1997, prévoyant que la rémunération de
l’association serait libérée à hauteur des deux tiers à l’issue de la
proclamation des résultats et pour le solde à l’établissement du bilan du
concours en termes d’intérêt économique, l’association a reçu sa
rémunération au vu de deux certificats administratifs du 7 octobre 1997,
antérieurs à la convention. Il apparaît ainsi que cette action a été engagée
avant même toute autorisation de l’assemblée ou convention avec
l’association, eu égard aux délais nécessaires à l’organisation du concours
et à l’analyse de son bilan.
Dans un quatrième cas par délibération du 16 décembre 1994,
l’établissement public a accepté la maîtrise d’ouvrage de l’aménagement
de locaux au profit d’une autre association.
La communauté a, en fait, procédé à l’acquisition des locaux, à
leur rénovation selon les spécifications de l’association, participé pour
une part importante au financement, avant de les mettre à disposition à
titre gracieux pour une durée de 15 ans, «
les parties convenant de se
rencontrer un an avant la fin de la présente convention pour étudier les
modalités de son renouvellement ».
Sur un total de travaux de 6,25 MF (0,95 M€), les collectivités
publiques ont versé 4,5 MF, soit 0,69 M€ (dont 2,5 MF, soit 0,38 M€,
pour la communauté), le solde étant versé par l’association. Même si la
communauté est aujourd’hui propriétaire des biens, sa jouissance en est
différée, alors qu’elle doit assurer les charges du propriétaire, dont le
paiement des taxes foncières.
124
C
OUR DES COMPTES
Au surplus, la collectivité verse chaque année, depuis 1991, une
subvention de 100 000 F (15 244,90 €) par an à l’association, ce qui
atténue d’autant la charge financière supportée par cette dernière.
B
–
Les agences d’urbanisme
L’article 23 de la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967
prévoyait que les études d’urbanisme en vue notamment de l’élaboration
des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et des
plans d’occupation des sols (POS) pouvaient être confiées à des
établissements publics d’études et de recherches.
En réalité, les agences d’urbanisme n’ont pas été créées sous la
forme d’établissements publics mais ont revêtu, pour la plupart d’entre
elles, le statut d’associations régies par la loi du 1
er
juillet 1901. Ce statut
correspond mal au rôle que l’Etat leur fait jouer dans le prolongement de
son action en matière d’urbanisme.
Tel est le cas à
Dunkerque
de l’agence d’urbanisme et de
développement de la région Flandre-Dunkerque (AGUR) dont les statuts
font expressément référence à la loi de 1901.
Il convient de relever que certaines dispositions de ces statuts et les
modes de financement de l’association ne lui garantissent aucune
autonomie réelle de décision et de gestion.
Ainsi,
tous
les
membres
du
conseil
d’administration
de
l’association sont membres de droit désignés par leur collectivité
d’origine.
Sur les 24 membres de ce conseil, la communauté compte ainsi dix
représentants, les autres membres étant constitués par quatre représentants
de l’Etat (dont le préfet du Nord), quatre représentants de syndicats ou
communes
du
Dunkerquois
et
six
autres
représentants
(région,
départements du Nord, port autonome de Dunkerque, chambre de
commerce et d’industrie de Dunkerque, chambre d’agriculture et
Université du Littoral).
Le président de la communauté est président de droit de
l’association. Cette présidence de droit peut être aussi assurée par tout
vice-président de la communauté que le président de celle-ci aura désigné
à cet effet. Dans ce dernier cas, le président de la communauté devient
président d’honneur de l’association.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
125
La place prise par la communauté dans la gestion de l’AGUR
s’avère d’autant plus prééminente qu’elle lui apporte entre 75 et 80 % du
montant de ses financements.
Les missions d’études générales ou particulières, ainsi que les
prestations de services confiées à l’AGUR, font l’objet de conventions
passées avec la communauté qui posent deux types de problèmes.
L’AGUR se substitue aux services de la communauté pour la
réalisation de prestations qui pourraient être prises en charge directement
par ces derniers (notamment par la direction du développement ). Cette
substitution génère, pour la communauté, un coût de fonctionnement plus
important que celui qu’elle prendrait en charge si elle assurait
directement, par ses propres services, les missions confiées à l’AGUR.
A
titre
d’illustration
de
cette
augmentation
du
coût
de
fonctionnement, on peut citer le cas des conventions passées de 1991 à
1997 pour la coordination et le suivi du contrat d’agglomération. Au
moyen de ces conventions et de leurs avenants, plusieurs chargés de
mission de l’AGUR ont été mis à la disposition de la communauté pour
assurer la coordination et le suivi de l’exécution d’un contrat que l’AGUR
avait eu pour mission antérieure d’élaborer. Ce travail de coordination et
de suivi, postérieur au processus d’études, aurait pu être assuré par des
agents recrutés par la communauté et travaillant au sein de sa direction du
développement sectoriellement compétente.
Si cette prise en charge directe avait eu lieu, la communauté aurait
supporté des charges de gestion du personnel d’un montant nettement
inférieur à celui des charges communes facturé par l’AGUR à raison de
40 % de ses charges salariales et patronales, qui s’est élevé au total à
276 066 F (42 085,99 €) pour la première année d’application de la
convention conclue en 1991. Elle aurait également évité de se voir
facturer une somme de 180 420 F (27 504,85 €) au titre de la TVA,
calculée sur le coût des prestations rendues.
Par ailleurs, en tant qu’association, l’AGUR ne semble pas pouvoir
échapper aux règles de publicité et de mise en concurrence, dans les
conditions prévues au code des marchés publics lorsque ses prestations de
services ou d’études ne peuvent être rattachées à une mission de service
public et dépassent un montant annuel de 300 000 F (45 734,71 €), ou
dans les conditions prévues par les articles 38 à 47 de la loi n° 93-122 du
29 janvier 1993 régissant la dévolution des délégations de service public
lorsque ses prestations ont trait à l’exécution du service public.
En raison de son mode de représentation statutaire, de l’origine des
financements obtenus et de la forme des relations nouées avec la
communauté, l’AGUR apparaît nettement comme un démembrement des
126
C
OUR DES COMPTES
services de celle-ci, dépourvu en réalité de l’autonomie de décision et de
gestion découlant normalement de la personnalité juridique d’une
association de la loi de 1901.
A cet égard, la convention cadre passée le 6 novembre 1997 entre
la communauté et l’AGUR n’apporte pas de véritable solution car elle
entérine la situation existante de confusion des rôles et des responsabilités
entre les dirigeants et les services de la communauté, d’une part, les
dirigeants et les personnels de l’association, d’autre part.
La communauté s’est engagée à contribuer au changement des
statuts de l’AGUR, du mode des relations nouées avec elle, ainsi qu’au
respect des règles de mise en concurrence dans les domaines
d’intervention de l’agence.
A
Bordeaux
également les relations entre la communauté urbaine
et l’agence soulèvent des difficultés.
Le financement de l’agence est assuré, en 1998, à plus de 75 % par
la communauté urbaine de Bordeaux sous forme soit de subventions
correspondant aux missions légales et réglementaires de l’agence, soit
d’achats de prestations sur le fondement de commandes particulières.
La participation globale de la communauté s’est ainsi fortement
accrue, passant de 7 MF (1,07 M€) en 1993 à près de 25 MF (3,81 M€) en
1998 (18 MF, soit 2,74 M€, de subventions et 6,6 MF, soit 1,01 M€,
d’achats réglés). Il convient d’ajouter à cet apport financier une aide en
personnel, d’ailleurs accordée à l’agence en l’absence de toute
formalisation conventionnelle, qui peut être évaluée aux environs de
2 MF (0,30 M€) par an.
La production vendue, qui est le produit des commandes passées à
l’agence par divers donneurs d’ordre, présente les caractéristiques d’une
activité de nature industrielle ou commerciale. Dans ce cadre et en ce qui
concerne
la
communauté
urbaine,
se
posent
les
problèmes
de
l’application à ces achats des règles du code des marchés publics et de
l’obligation d’une mise en concurrence préalable. Cette dernière serait
d’ailleurs renforcée pour les dépenses de l’espèce atteignant ou excédant
1,3 MF (0,20 M€) pour lesquelles une mise en concurrence à l’échelle
européenne devrait être organisée. A cet égard, la communauté urbaine a
affiché la volonté de clarifier ses relations avec l’agence d’urbanisme,
notamment dans ce dernier domaine.
A
Lyon
, l’association « agence d’urbanisme » se trouve en
situation de dépendance financière, structurelle et décisionnelle par
rapport à la communauté urbaine.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
127
Cette dépendance de l’agence se manifeste aussi par la
contractualisation du programme puisqu’en ce domaine la communauté
urbaine joue un rôle prépondérant, les demandes et études formulées par
les élus passant par elle. La communauté urbaine apparaît donc comme le
maître d’ouvrage.
En outre, l’agence d’urbanisme effectue, hors programme annuel,
des études demandées par ses membres (en général la communauté
urbaine et les services déconcentrés de l’Etat, plus rarement le
département). Ces études sont appelées études « sur fonds de concours ».
Ces demandes d’études particulières, émanant des partenaires de
l’agence d’urbanisme, ne sont pas incluses dans le contrat d’objectifs.
L’agence justifie cette procédure particulière par le caractère spécifique
de ces études et par le fait qu’elles peuvent être demandées à tout moment
(notamment en cours d’exercice, ce qui exclurait toute possibilité de les
inscrire au programme général), alors que les conventions d’objectifs ne
concernent que celles qui sont connues suffisamment à l'avance. Les
études sur fonds de concours peuvent aussi être des études pour lesquelles
l’agence ne possédait pas la technicité suffisante pour être inscrites au
programme général : ces études font, alors, l’objet d’une sous-traitance
(ex : écologie, textile…) Il n’en reste pas moins que cette procédure dite
de « fonds de concours » peut constituer un moyen détourné d’accroître,
si besoin est, l’aide apportée par la communauté urbaine sans pour cela
augmenter la subvention annuelle.
La communauté a pris des mesures pour régulariser cette situation.
Toutes les études, y compris sur « fonds de concours », étant maintenant
intégrées dans le programme annuel, un nouveau dispositif conventionnel
a été conclu pour la période 1999-2001.
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
Le recours à des organismes extérieurs, qu’il s’agisse de sociétés
purement privées, de sociétés d’économie mixte ou d’associations pour
accomplir des missions confiées à la communauté urbaine ne sont pas en
soi critiquables.
Encore faut-il qu’un certain nombre de règles soient respectées.
En premier lieu, il est indispensable d’examiner, préalablement,
l’intérêt d’une telle formule sur les plans juridique, technique et financier
par rapport à une gestion directe.
128
C
OUR DES COMPTES
En deuxième lieu, le recours doit s’effectuer dans le respect des
règles de concurrence, y compris avec les SEM, afin d’éviter les risques
contentieux et leurs conséquences financières.
Le recours à des associations doit se faire sans confier des
missions prohibées par la loi, notamment en matière d’ouvrage délégué
ou des mandats.
Enfin, la situation des agences d’urbanisme prouve que lorsque
celles-ci sont constituées en association, elles ne
disposent
ni
juridiquement, ni financièrement d’une réelle autonomie ; au surplus,
leur intervention est, souvent contestable au regard du droit de la
concurrence et parfois onéreuse. Il convient donc de s’interroger sur le
cadre juridique de ces agences.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
129
Troisième partie
Résultats obtenus
130
C
OUR DES COMPTES
Il ne pouvait être question de présenter les résultats obtenus par les
communautés
urbaines
dans
l’ensemble
des
domaines
de
leurs
compétences. Il est, cependant, apparu nécessaire d’établir un bilan dans
deux secteurs clefs, d’une part, celui des transports, caractéristique de ces
établissements de coopération intervenant dans des régions fortement
urbanisées et, d’autre part, celui du foncier, qui constitue l’un des motifs
initiaux de leur création.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
131
Chapitre VII
Les transports
132
C
OUR DES COMPTES
L'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales
dispose que "la communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et
place des communes membres, les compétences suivantes :
…2° en matière d'aménagement de l'espace communautaire :
…b) organisation des transports urbains au sens du chapitre du titre
II de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports
intérieurs, sous réserve des dispositions de l'article 46 de cette loi".
Le présent chapitre est consacré aux résultats obtenus dans ce
secteur. Après un rapide examen de la diversité des situations en matière
d'organisation (I), il traite successivement du réseau (II), du coût du
service (III) et des recettes (IV) et enfin des contrôles exercés (V).
I
–
L'organisation
L'organisation
des
transports
urbains
diffère
certes
d'une
communauté à l'autre ; néanmoins des questions communes se posent.
La communauté urbaine a la responsabilité d'organiser les
transports, mais elle se trouve confrontée à la compétence d'autres
intervenants.
Pour certains, comme le département en matière de transports
scolaires, le problème, juridiquement tranché, donne cependant lieu à des
anomalies.
Pour d'autres, les questions sont d'ordre plus économique que
juridique. Comment insérer, par exemple, le système des transports
urbains dans l'ensemble des relations ferroviaires ou routières avec les
collectivités voisines, voire les régions voisines ? Ce sont, en ce cas, les
rapports entre la région et la communauté qui peuvent être en cause.
A
–
L’exemple de Lille
L'exploitation du réseau a toujours été assurée sous la forme du
recours à l'entreprise, en sorte que les effectifs au sein de la communauté
pour l'unité "transports" ont toujours été modestes (58 agents). En
revanche, l'organisation de la fonction "transport public de personnes" sur
le périmètre communautaire paraît trop complexe ; elle relève de
plusieurs budgets et structures locales.
L'autorité organisatrice, au sens de l'article 27 de la loi
d'orientation sur les transports intérieurs, est la communauté urbaine ;
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
133
mais celle-ci a délégué son pouvoir concédant à un syndicat mixte,
administré à parité par elle-même et le département du Nord. Ce dernier,
après avoir envisagé en 1976 d'exclure le métropolitain du pouvoir
concédant confié au syndicat mixte, a finalement accepté, en 1983, à la
mise en service initiale du métropolitain, la gestion unique par le syndicat
des réseaux de surface et du métro, avec une participation aux dépenses
d'investissement limitée toutefois au réseau de surface. La propriété des
biens constitue un facteur de complexité, puisque le réseau de surface
appartient au syndicat mixte, alors que le réseau "en site propre", à savoir
le tramway et le métro, est propriété de la communauté urbaine.
Mais surtout, l'existence d'un syndicat mixte n'apparaît plus
répondre à une nécessité juridique. S'il est vrai que le département a en
charge la compétence en matière de transports scolaires, l'article 29 de la
loi n° 83-663 dispose qu'à l'intérieur des périmètres de transport urbains
existant à la date de son entrée en vigueur, la responsabilité de
l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires est exercée
par l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains. Dès
lors, la propriété des réseaux pourrait très bien être unifiée et relever de la
seule communauté urbaine, celle-ci assurant alors en totalité son rôle
d'autorité organisatrice des transports publics du périmètre de transport
défini par l'arrêté ministériel du 23 mars 1973, puis par l'arrêté préfectoral
du 6 février 1974. Or, l'arrêté ministériel du 28 mai 1973, autorisant la
création du syndicat mixte, n'a procédé qu'à une remise en ordre partielle,
d'une situation complexe, héritée en partie de la période antérieure à la
création de la communauté urbaine : il existait alors deux syndicats
mixtes, l'un pour le réseau de Lille et ses environs, l'autre pour le réseau
intéressant les agglomérations de Roubaix-Tourcoing et la liaison vers
Lille. La communauté urbaine a été substituée à la ville de Lille dans le
premier syndicat par arrêté ministériel du 2 juillet 1969 ; un arrêté
ministériel du 28 mai 1973 a autorisé la fusion des deux syndicats mixtes
existant en un nouveau syndicat mixte.
Dans ces conditions, la compétence transports scolaires ne peut
plus justifier juridiquement l'existence d'un syndicat mixte. En outre, sa
composition ne reflète pas davantage les enjeux actuels d'une gestion
globale de la fonction transport. En 1997, les travaux d'un groupe de
réflexion, réunissant des techniciens de la communauté urbaine, du
département, de l'exploitation du réseau, mais aussi de la région et de son
opérateur, la SNCF, ont montré la nécessité de procéder à des études
conjointes, pour lesquelles le conseil communautaire a adopté, en février
1998, le programme, et autorisé son président à signer une convention
quadripartite avec la région, le département et le syndicat mixte. Ces
études sont regroupées autour de quatre grands thèmes : la structure de la
desserte, l'intégration tarifaire, l'aménagement des pôles d'échange, la
134
C
OUR DES COMPTES
communication et l'information. La définition des études à lancer est
assurée par un comité de pilotage, composé d'élus des quatre
établissements publics territoriaux, dont le syndicat mixte, chargé
d’assurer les formalités d’appel à la concurrence et de conclusion des
marchés pour le compte des "trois autorités organisatrices", c’est-à-dire la
communauté, la région, le département.
L'existence de cette structure administrative supplémentaire crée
une situation peu satisfaisante, l'administration permanente du syndicat
mixte étant assurée par des personnels communautaires qui, en plus des
rémunérations et primes versées par l'établissement communautaire,
perçoivent du syndicat mixte des compléments de rémunération. De
même, des agents publics, relevant tant de la communauté urbaine que du
département, sont rémunérés au titre de l'expertise qu'ils apportent au
syndicat.
A supposer enfin que le maintien du syndicat mixte soit jugé
nécessaire, sa composition est inadaptée, la participation du département
ne correspondant ni à une nécessité juridique, ni à un impératif
fonctionnel, mais plutôt à un héritage de situations anciennes, alors même
que celle de la région présenterait une utilité fonctionnelle au regard du
souhait d'assurer aussi bien la complémentarité et la cohérence des
différents modes de transport que l'harmonisation et l'intégration
tarifaires. Toutefois, il semble bien que la coopération pourrait être
assurée par la communauté urbaine, assumant seule la propriété des
réseaux et la responsabilité avec ses partenaires par la voie contractuelle
et de fonds de concours, de préférence au recours à une telle structure
administrative.
B
–
L'exemple de Nancy
Depuis 1970, le district de Nancy exerçait, de fait, la compétence
"transport de personnes", qui s'articule aujourd'hui autour de quatre axes
principaux : le transport urbain de voyageurs (y compris les transports
scolaires), le transport des personnes handicapées, le transport suburbain,
à travers l'adhésion au syndicat mixte des transports en commun
suburbains dans la région de Nancy, la mise en place d'un réseau de
transport en commun en site propre (TCSP). Cette mission s'exerce dans
un cadre longtemps dépourvu de fondement juridique et dans des
conditions de transparence et de mise en concurrence peu satisfaisantes,
alors même que les coûts des services (hors opérations nouvelles)
progressent très rapidement.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
135
Trois structures intervenaient dans l'organisation du transport de
personnes au moment du contrôle : le syndicat intercommunal scolaire du
1
er
cycle de Nancy (SIS), créé en 1966, regroupant 40 communes, c'est à
dire un périmètre beaucoup plus large que le district ou la communauté, et
dont la compétence inclut "le ramassage des enfants" ; le syndicat mixte
des transports en commun suburbains dans la région de Nancy (SMTC),
créé en 1980, et qui est substitué au département de Meurthe-et-Moselle
s'agissant de la partie suburbaine de certaines lignes ; la communauté
urbaine, ex-district, qui exerce, de fait, la compétence transport urbain de
voyageurs au sein de l'agglomération. Alors que le district urbain de
Nancy n'avait jamais formellement reçu transfert de compétence dans ce
domaine de la part des communes membres, faute d'une approbation par
les conseils municipaux des communes membres de la délibération du
district du 4 juin 1970, conformément à l'article 4 de l'ordonnance du
5 janvier 1959 alors en vigueur, la création de la communauté urbaine a
régularisé cette
situation.
Cependant, la
répartition
actuelle
des
compétences entre le SIS et la communauté urbaine n'est pas stricte. En
effet, comme le transport scolaire est un service régulier public qui fait
partie intégrante du transport routier de personnes, il relève de la
compétence de la communauté. Dans ces conditions, une même
compétence (transport scolaire) est donc aujourd'hui déléguée à deux
structures différentes, en contradiction avec le principe fondamental
d'exclusivité.
Le même phénomène peut être relevé s'agissant de la participation
de la communauté au SMTC. En effet, l'objet principal de ce syndicat est
de partager, à part égale avec le département, le déficit relatif à la partie
suburbaine de trois lignes dont la communauté assure déjà le financement
pour la partie urbaine. On peut alors s'interroger sur la régularité de la
participation de la communauté à un syndicat pour l'exploitation de lignes
suburbaines qui n'entrent pas dans ses attributions.
Depuis plusieurs décennies, la société CGFTE est l'opérateur
quasi-exclusif en matière de transport urbain pour l'agglomération
nancéienne. Au cours de la période examinée par la chambre, les relations
contractuelles s'inscrivent pour l'essentiel dans le cadre de deux
conventions des 27 décembre 1991 (années 1992-1996) et 16 décembre
1996 (à compter du 1
er
janvier 1997), dont l'examen appelle plusieurs
observations.
La convention de décembre 1991, présentée par les parties comme
étant "aux risques et périls de l'exploitant", organisait le service de
transport par le prestataire sur la base, cependant, d’une mise à
disposition des équipements par le district (future communauté urbaine)
et d’un financement assuré par le versement d'une contribution forfaitaire
136
C
OUR DES COMPTES
ainsi que par les recettes provenant des usagers. L'article 15.2,
« conditions générales », édicte que : "
d'une façon générale, toute
circonstance nouvelle affectant les conditions d'exploitation amènera les
parties à se rencontrer pour discuter de l'incidence sur la contribution
".
Les modalités financières ont fait l'objet de douze avenants
pendant les cinq années d'application de la convention. Ces avenants ont
sensiblement modifié le risque encouru par le délégataire en ne laissant à
sa charge que la moitié du déficit d'exploitation en cas de diminution de
la fréquentation supérieure à 2 % par an. Ils ont, au surplus, accordé
divers avantages à l'exploitant en lui confiant des travaux pour des
montants
respectifs
de
560 000 F
(85 371,45 €)
et
743 480 F
(113 342,80 €) sans appel à la concurrence, en lui allouant une
contribution forfaitaire de 1,2 MF (0,18 M€) "
afin de compenser
partiellement les frais supportés par l'exploitant relatifs à la mise en
place d'une billettique
". Bien que le versement ait été subordonné à la
réalisation d'objectifs de fréquentation du réseau et de recette par
kilomètre, aucune vérification n’a été effectuée en dépit des comptes-
rendus attestant de leur non-réalisation.
A compter de 1994, le transport des handicapés physiques a été
attribué à l'exploitant sans mise en concurrence, sur la base d'une clause
d'exclusivité, ce qui a conduit au versement de 7,1 MF (1,08 M€) entre
1994 et 1996.
Par délibération du 27 octobre 1995, l'assemblée a décidé du
principe d'une délégation de service public à compter de 1997. Les
principales caractéristiques des prestations devant être assurées par le
délégataire ont fait l'objet d'un cahier des charges approuvé le même jour.
A l'issue de cette procédure, la gestion de ce réseau a été, à nouveau,
déléguée à la CGFTE par contrat du 16 décembre 1996.
Alors que l'avis de publicité aurait dû au demeurant être élargi au
plan européen, compte tenu des montants en cause, seule la CGFTE a
déposé une offre. La faible motivation d'éventuels concurrents à
soumissionner peut s'expliquer par la condition posée dans l'avis de
publicité, qui limitait à cinq années la durée de la délégation assortie en
outre de la possibilité d'une résiliation par la communauté dès la troisième
année. Cette clause, qui était justifiée par "
la réflexion actuelle sur la
future politique de déplacement
", constituait à l'évidence une exigence
dissuasive eu égard aux investissements matériels et humains nécessaires,
investissements
dont
l'amortissement
implique
un
minimum
de
permanence. Or, quelques mois après la reconduction de la CGFTE, la
communauté renonçait à la clause précédente par l'avenant n° 1 du
20 juin 1997. Cette renonciation unilatérale était justifiée en ces termes :
"
la modification de cette clause de résiliation avant terme permettait à
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
137
l'exploitant d'optimiser la gestion du réseau en assurant l'amortissement
du coût de l'adaptation des structures sur une plus longue période"
. Il est
regrettable pour les intérêts de la communauté qu'un tel revirement soit
intervenu à l'issue de la procédure de sélection du délégataire, sans qu'elle
ait été en mesure d'en tirer un avantage compétitif.
La procédure de désignation du délégataire appelle d'autres
remarques.
L'article 9 du cahier des charges, approuvé par l'assemblée
délibérante, précisait que les candidats devaient accepter "un contrat dans
lequel l'exploitant assume à la fois le risque lié à la production des
kilomètres et le risque lié à l'évolution de sa fréquentation". Malgré cette
clause inscrite dans le cahier des charges, le contrat prévoit que les
conséquences financières résultant d’une modification de la fréquentation
au regard des prévisions initiales sont partagées entre l’exploitant et la
collectivité. Cette disposition résulte d'une décision non pas de
l'assemblée délibérante, mais de la commission de sélection prévue à
l'article 43 de la loi du 29 janvier 1993 qui a modifié, en ce sens, le cahier
des charges.
Enfin, la convention du 16 décembre 1996 prévoit dans son article
2 une clause d'exclusivité ainsi rédigée : "l'autorité organisatrice s'interdit
de conclure avec des tiers tout autre contrat relatif à des services de
transport de nature à concurrencer les services faisant l'objet du présent
contrat. En cas de modification de l'étendue de ce territoire, les parties se
rapprocheront pour convenir des adaptations nécessaires au présent
contrat", qui ne figurait pas dans le cahier des charges approuvé par
l'assemblée et à la disposition des éventuels candidats. Par cette clause
d'exclusivité, la communauté s'est incidemment interdit de recourir à un
autre prestataire pour l'exploitation du tramway dont la première ligne a
été mise en service en 2001.
Conformément à l'article 9 de l’ordonnance du 1
er
décembre 1986,
cette clause doit être considérée comme nulle.
II
–
Le réseau
La structure du réseau de transports urbains varie de manière
importante d'une communauté à une autre, en fonction notamment de
l'importance démographique et donc du nombre d'usagers concernés ou
potentiels.
138
C
OUR DES COMPTES
Il est aussi fonction de la coexistence ou non de plusieurs modes de
transport en commun. La situation est évidemment variable selon qu'il
existe seulement un transport par autobus ou que vienne s'ajouter un
mode de locomotion en "site propre", métro ou tramway, voire les deux.
Il convient de s'interroger d'abord sur la définition des objectifs et
ensuite sur les résultats obtenus.
A
–
La définition des objectifs
A
Lille
, ce n’est que six ans après sa création que la communauté a
fixé sa politique en matière de transport public de personnes. En effet,
bien que des enquêtes-ménages aient montré, dès 1966, que la situation
locale en matière de transport public de personnes était mauvaise, le
conseil communautaire n'a adopté qu'en mars 1974 son premier "plan
général des transports".
Ce plan se fixait comme objectif la "réhabilitation des transports
collectifs", grâce à l’amélioration de la desserte SNCF, à la création de
couloirs réservés, à la mise en place de plans de circulation, à la
modernisation et la mise en site propre intégrale du tramway et à la
création d’un moyen de transport nouveau en site propre capable de
satisfaire un nombre de 6 000 voyageurs par heure en 1990. Il traduisait
également la priorité à donner aux secteurs à forte demande, sans que les
autres zones du territoire communautaire soient pour autant abandonnées,
et la nécessité de rationaliser une exploitation éclatée entre plusieurs
intervenants. Ces priorités conservent aujourd’hui encore leur actualité
notamment en raison d'une insuffisance de réussite, en particulier, pour
les plans de circulation, la création de couloirs réservés ou l’amélioration
de la desserte SNCF.
En application de la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et
l’utilisation rationnelle de l’énergie, la communauté a adopté, le
18 décembre 1998, un "projet" de plan de déplacements urbains (PDU) ;
ce document ne répondait pas aux spécifications posées par la loi. S'il
retraçait quatre objectifs, il annonçait seulement, à l'occasion de la
description des six axes d'action, qu'un second document "développerait"
l’application que revêtiraient ces orientations sur le terrain. En outre, il ne
comportait aucune estimation financière des mesures nouvelles. En fait, la
communauté urbaine n’a adopté, avec retard, son « plan de déplacement
urbain » que le 23 juin 2000.
Ce dernier document constate qu’en l’absence de mise en oeuvre
d’une politique volontariste, la tendance actuelle, porteuse d’une
stagnation des transports collectifs et d’une croissance accentuée du trafic
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
139
automobile, se confirmerait. Il rejoint en cela le « schéma directeur de
développement et d’urbanisme de l’arrondissement de Lille » qui, établi
en 1997, porte une appréciation pour le moins mesurée sur le niveau de
satisfaction atteint en matière de transports publics de personnes dans le
périmètre
communautaire,
en
constatant
"une
complémentarité
insuffisante de la route et des transports collectifs", "un manque de
hiérarchisation du réseau routier", "un choix discutable de la réalisation
d’un carrefour autoroutier au coeur même de la ville", "un développement
insuffisant du réseau de transport dans certains secteurs non desservis par
le métro", "l’absence de politique globale de stationnement", pour
conclure par une critique particulièrement forte "ainsi, n’y a-t-il pas de
véritable politique globale des transports mais plutôt la juxtaposition
d’une politique routière et d’une politique de transport en commun".
Ce plan comporte six projets qui se déclinent en principes
directeurs, puis en réalisations qui ne font pas l’objet d’estimation
financière individuelle, même quand elles s’inscrivent dans le court
terme. L’annexe financière décrit les modalités de financement,
incertaines quand il s’agit de concours externes et importants.
Il comporte des solutions innovantes comme le recours au tramway
ferroviaire, ou la mise en service de lignes d’autobus à haut niveau de
service. Il vise également à satisfaire des objectifs anciens, comme
l’articulation renforcée avec le transport express régional, ou l’extension
des couloirs réservés pour les bus urbains, dont il faut noter qu’ils ne
totalisaient que 5,5 kilomètres en 1997.
Au total, la politique en matière de transports publics a été élaborée
tardivement et les réalisations n’ont été que partielles.
S’agissant des transports en commun, la communauté a, en vingt-
cinq ans, assuré la mise à niveau du réseau « autobus », modernisé le
tramway et réalisé un métropolitain.
La mise en place d’un réseau métropolitain, le VAL, a constitué
une priorité pour la communauté urbaine. Elle répondait à un objectif de
desserte ambitieux à partir de la ville de Lille, de Villeneuve d’Ascq
(65 695 habitants), de Loos et Haubourdin (soit 35 761 habitants), via le
Centre Hospitalier Régional, de Roubaix-Tourcoing (192 000 habitants),
de Lambersart et Lomme (soit 36 000 habitants), de Wattrelos (43 000
habitants), de Lys lez Lannoy (12 000 habitants), de Ronchin (18 000
habitants), et enfin de La Madeleine et Marquette (soit 33 000 habitants).
Cette projection, en 1974, n’était toutefois traduite ni en termes
financiers, ni en calendrier de réalisation.
Si la première ligne, mise en service en 1983, relie bien,
conformément au plan initial, la ville nouvelle de Villeneuve d’Ascq au
140
C
OUR DES COMPTES
Centre hospitalier régional, l’évolution ultérieure du réseau métropolitain
a été marquée par des tergiversations.
En avril 1989, une deuxième ligne reliait la ville de Lille à celle de
Lomme. La réalisation de la jonction avec les villes de Roubaix et
Tourcoing a été adoptée sous la forme de segments chronologiques, et
plus précisément, d’une ligne commencée par les deux extrémités : une
liaison entre Lille et Mons-en-Baroeul pour septembre 1994, une liaison
entre Roubaix et Tourcoing pour 1996. En décembre 1990, sur accord des
maires intéressés, la liaison par métro des villes de Roubaix et Tourcoing,
ainsi que le segment final sur cette dernière ville ont été décalés, pour y
substituer une liaison complète, avec la ville de Lille. Cette dernière
liaison, ainsi que le tronçon terminal sur Tourcoing, ont été mis en service
en 2000.
Actuellement, le réseau métropolitain comporte deux axes, le
premier reliant Villeneuve d’Ascq au Centre hospitalier régional,
représentant 12,542 km, et le second Lomme–Roubaix–Tourcoing, long
de 31,129 km, qui se recoupent en 2 stations sur le territoire de la ville de
Lille. Parallèlement, le tramway, modernisé en 1994, relie pour sa part,
comme par le passé, les villes de Marcq-en-Baroeul, puis, selon deux
axes, celles de Roubaix et Tourcoing, avec une longueur de 19,5 km.
A
Cherbourg
, il n'existe pas à proprement parler de "schéma
directeur" définissant la politique de la communauté urbaine en matière
de transports publics urbains, même s'il peut être dégagé des lignes de
force de l'action de la communauté urbaine dans ce domaine à partir de
trois documents normatifs de portée générale :
1) La charte communautaire d'environnement, signée le 27 janvier
1993, définit un programme d'intervention comportant des mesures visant
à privilégier les transports en commun ainsi que les moyens de transports
non polluants (pistes cyclables). Ce programme articulé en huit
opérations distinctes, pour un coût global estimé à 11,9 MF (1,81 M€),
dont 1,7 MF (0,26 M€) à la charge de la communauté a été réalisé à
hauteur de 9,6 MF (1,46 M€), une opération de 2 MF (0,30 M€) était en
cours à la fin de 1998.
2) Le contrat de ville, conclu le 11 avril 1994 pour cinq ans, a
défini des actions dans le domaine d'adaptation des moyens d'accès et de
l'animation et de la prévention dans les lieux sensibles.
3) Enfin, le programme d'action pour le mandat 1995-2001, adopté
le 1
er
février 1996, précise que la continuité du réseau de transports
publics sera assurée par une dotation sur trois ans de 10 MF (1,52 M€) et
qu'une réflexion particulière sera menée sur les tarifications adaptées.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
141
Le périmètre de transports urbains arrêté par le préfet de la Manche
le 20 novembre 1972 comprend les six communes de la communauté
urbaine (95 574 habitants) et la commune d'Urville-Nacqueville (2 146
habitants). Bien que l'élaboration d'un plan de déplacements urbains
(PDU), prévue par la loi du 30 décembre 1982 modifiée en 1999, ne soit
obligatoire que dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, ce
qui n'est pas le cas de la communauté, celle-ci a réalisé, en mai 1996, un
tel plan couvrant exclusivement le territoire des six communes membres ;
ce document interne à l'établissement public n'a pas été élaboré selon la
procédure prévue à l'article 28-2 de la loi du 30 décembre 1982.
La convention de gérance du 18 décembre 1990, qui avait confié à
la compagnie des transports de Cherbourg (CTC) l'exploitation du service
de transports publics urbains jusqu'au 31 décembre 1995, a été renouvelée
jusqu'au 1
er
janvier 2001 par simple avenant du 23 décembre 1994.
Cette convention fait supporter l'aléa commercial du service à la
communauté urbaine de Cherbourg, autorité organisatrice des transports,
qui en assure, le cas échéant, l'équilibre financier. Dans une telle
situation, les opérations de fonctionnement et d'investissement effectuées
par l'autorité organisatrice des transports, ainsi que les charges et produits
d'exploitation soumis à TVA et gérés par le prestataire de service doivent
être retracés dans un budget annexe. Tel n'est pas le cas à la communauté
urbaine, le budget annexe pour le service de transports publics urbains
n'étant envisagé qu'en 2001, année où devra être renouvelée la
convention.
A
Bordeaux
, s’il n’existe actuellement qu’un réseau d'autobus, un
réseau en site propre est, toutefois, en cours de réalisation.
Le projet de doter l'agglomération bordelaise d'un transport en
commun en site propre (TCSP) est ancien. Toutefois, pour sa version la
plus contemporaine, le projet ne remonte qu'à l'année 1995. Depuis lors,
la procédure, d'une particulière complexité, a progressé de manière
continue.
La communauté urbaine a adopté, le 26 avril 1996, un schéma
directeur des déplacements urbains communautaires, élaboré en commun
par l'agence d'urbanisme et la direction générale des services. Une
première délibération du 24 mai 1996 a décidé l'ouverture de la
concertation préalable, confirmée et mise en oeuvre par une seconde
délibération du 28 mars 1997. Conjointement, une procédure de
consultation de bureaux spécialisés pour l'étude du projet a été lancée le
24 mai 1996. Finalement, une délibération du 28 février 1997 a retenu le
groupe Systra comme étant l'auteur de la meilleure étude de définition. Ce
cabinet a également réalisé le dossier de prise en considération par l'Etat,
142
C
OUR DES COMPTES
le dossier préalable à la déclaration d'utilité publique et le dossier de
modification du plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur
sauvegardé de Bordeaux.
Le dossier de prise en considération, approuvé par une délibération
du conseil de communauté du 18 juillet 1997, arrêtait le trajet prévu des
trois lignes de tramway, évaluait le montant total de l'investissement à
5 807 MF (885,27 M€) et envisageait un commencement des travaux au
début de l'année 1999.
Le même jour, le conseil de communauté a autorisé la passation
d'un marché de maîtrise d'oeuvre avec un cabinet. Le bilan de la
concertation a été définitivement adopté le 29 mai 1998. Enfin, le dossier
d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique a été arrêté lors du
conseil de communauté du 24 juillet 1998.
Le coût prévisionnel du projet, tel qu'arrêté par le conseil de
communauté le 24 juillet 1998, s'élève, finalement, à 6 150 MF HT
(937,56 M€), dont 3 290 MF (501,56 M€) pour la première phase et
2 860 MF (436,00 M€) pour la seconde (valeur janvier 1996). Le projet
devrait être financé par des subventions publiques (1 090 MF, soit
166,17 M€),
des
emprunts
(1 230 MF,
soit
187,51 M€)
et
l'autofinancement (3 830 MF, soit 583,88 M€).
A ce jour, l'autofinancement a été constitué à hauteur de 1,5 MF
(0,23 M€), selon les modalités suivantes :
- fiscalité supplémentaire
704 MF (107,32 M€),
- taux majoré du versement transport
729 MF (111,14 M€),
- augmentation des tarifs du transport
urbain
88 MF (13,42 M€).
L'exploitation du réseau de transport urbain par autobus de la
communauté urbaine de Bordeaux a toujours été confiée à la Compagnie
générale française de transport et d'entreprise (CGFTE). La convention
actuelle date du 9 juin 1995 et est applicable depuis le 1
er
janvier 1996. Sa
durée est fixée à cinq ans.
Elle prévoit que le délégataire assure l'exploitation conformément
à une offre de transport définie par la convention, assume les charges
d'exploitation et reverse à la communauté urbaine le montant des recettes
d'exploitation et des recettes annexes (produit des amendes et de la
publicité). Le délégataire assume le « risque industriel », lié à une
éventuelle augmentation des coûts d’exploitation. De son côté, la
communauté urbaine met à disposition du délégataire le matériel
nécessaire à l'exploitation, renouvelle le parc d'autobus et verse à
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
143
l'exploitant une rémunération forfaitaire d'environ 500 MF (76,22 M€)
par an (soit 2,5 MF, soir 0,38 M€) sur la durée de la convention).
Cette convention a été négociée conformément à la procédure
prévue par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures
publiques. Toutes les étapes de cette procédure, délibération sur le
principe de la délégation, publicité, mise en concurrence, négociation
libre puis délibération sur le choix du délégataire et le contenu de la
convention, ont été respectées. De même, les stipulations de cette
convention sont conformes aux dispositions législatives en vigueur, en
particulier la loi du 30 décembre 1982 sur l'organisation des transports
intérieurs.
A
Nancy
, sous le libellé de transport en commun en site propre, la
communauté a engagé, pendant la période examinée, une vaste opération
visant à assurer une nouvelle offre globale de déplacement, un nouveau
plan de stationnement avec la création de parking de dissuasion en
périphérie immédiate, une intermodalité des différents types de transport
et un réaménagement du quartier de la gare avec notamment
l'aménagement de l'îlot St-Léon.
Ce projet, initié à la fin 1996, doit se dérouler sur plusieurs années.
Sur le plan financier, la réalisation d'un transport en commun en
site propre et les opérations directes d'accompagnement (aménagement de
voirie, aménagements urbains, pôle intermodal, adaptation du dépôt et
des ateliers) ont été estimées lors du débat d'orientation budgétaire pour
l'année 1999 à 1 350 MF (205,81 M€) jusqu'en 2003, somme à laquelle
s'ajouteront les travaux de la ligne n° 3 (2003-2006) prévue pour
500 MF (76,22 M€), soit au total un investissement global de 1 860 MF
(283,56 M€) (hors aménagement de l'îlot St-Léon).
Les premiers éléments examinés de ce dossier ont donné lieu aux
observations qui suivent.
Les délais constatés dans l'engagement des procédures légales de
concertation et d'enquêtes publiques, dont l'achèvement sera postérieur
aux réalisations les plus significatives, constituent un facteur de risque au
plan contentieux et le signe de défaillances dans la coordination préalable
à un tel projet.
Bien qu'obligatoire selon l'article 28 de la loi du 30 décembre
1982, l'élaboration d'un plan de déplacements urbains soumis à enquête
publique n'est intervenue que très tardivement dans le processus
d'élaboration de ce projet, malgré son objet principal portant sur la mise
en oeuvre d'une nouvelle offre de déplacement.
144
C
OUR DES COMPTES
La loi du 30 décembre 1996 a d'ailleurs précisé la nature et les
objectifs de ce type de plan en rendant obligatoire son élaboration dans un
délai de deux ans à compter de sa publication.
De même, il est à relever le caractère tardif de l'enquête publique
prévue à l'article 1
er
de la loi relative à la protection de l'environnement,
enquête qui s'est déroulée du 8 septembre 1998 au 9 octobre 1998. Ce
retard a obligé la communauté à insérer une clause suspensive lors de la
signature du marché de matériel avec la société ANF-industrie en raison
de sa conclusion avant même le déroulement de l'enquête publique.
B
–
Les résultats
Les résultats varient, eux aussi, d'une communauté à une autre.
Ainsi, à
Cherbourg
, les indicateurs et ratios relatifs à ce secteur
d'activités qui ont été produits par les services techniques de la
communauté urbaine mettent en évidence pour la période 1993-1997 un
accroissement du trafic et une meilleure desserte pour les usagers :
- création d'une nouvelle ligne, portant leur nombre à 9 au total,
chacune mesurant en moyenne 6,6 km,
- augmentation de la flotte de véhicules (+ 7),
- progression de 6 % du nombre de voyages annuels et de 11 % du
nombre de places-kilomètres offertes (PKO).
A
Bordeaux
, la situation est moins favorable, le réseau des autobus
bordelais est relativement long, en raison de la faible densité de
population dans l'agglomération ; sa longueur totale avoisine en effet
1 000 km et est stable. Rapportée à la population desservie, cette longueur
est environ une fois et demie supérieure à celle de Lille ou Lyon et près
de deux fois supérieure à celle de Marseille.
L'offre effectivement mise en oeuvre est également assez constante.
Ainsi, en 1997, les autobus bordelais ont parcouru 22,5 millions de
kilomètres. Cette offre de transport, mesurée par différents critères,
lorsqu'elle est rapportée à la population desservie est généralement
équivalente à celle que l'on constate dans les grandes agglomérations
françaises (en dehors de Paris) tous modes de transport en commun
confondus. La communauté urbaine de Bordeaux compense donc en
termes d'offre de transport par autobus l’absence actuelle de transport en
commun en site propre.
La qualité du service rendu s'apprécie, aux termes mêmes de la
convention passée avec l’exploitant, en fonction d'un certain nombre de
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
145
paramètres tenant au respect du nombre de passages programmés, à la
ponctualité des départs, à la fiabilité des autobus et des équipements, à la
propreté des locaux commerciaux et des véhicules, à la qualité de
l'information embarquée et au nombre de réclamations de la clientèle. Le
non respect de ces critères qualitatifs, valorisés conformément aux
stipulations de la convention, doit faire l'objet de sanctions financières à
l'encontre du délégataire. Pourtant, il a été observé que de telles sanctions
n'étaient pas toujours prévues par la convention. Mais, surtout, la mesure
de ces critères de qualité est le fait du seul délégataire en l'absence de tout
contrôle de la part de la communauté. Cette lacune contrevient au devoir
de surveillance de l’autorité délégante. Toutefois, la communauté urbaine
a affirmé que des contrôles in situ devraient être prochainement mis en
place.
Enfin, il convient de noter qu'alors même que la densité de la
population au sein de la communauté urbaine est faible, la vitesse
commerciale des autobus bordelais semble en moyenne être inférieure à
celle d'autres agglomérations : 16,2 km/heure à Bordeaux, contre 18,4 à
Lille, 17,6 à Lyon, 19,2 à Nantes et 16,5 à Strasbourg. La comparaison de
ces vitesses commerciales ne concerne, évidemment, que les seuls
autobus à l'exclusion des transports en site propre pour les collectivités
qui en sont dotées.
A
Lille
, l’appréciation du réseau a été conduite sur la base de
données fournies par la communauté urbaine, en utilisant les indicateurs
suivants :
- le nombre des « places kilomètres offertes » résulte du rapport
entre le nombre de places offertes et le total des kilomètres, sachant que
le nombre de places par véhicule est déterminé au niveau de chaque
réseau ;
- le nombre de voyages permet de mesurer le trafic, sachant qu’un
voyageur empruntant une correspondance effectue deux voyages et que
les voyages à titre gratuit sont comptabilisés. Cet indicateur est donc
sensible aux restructurations de réseaux, les rabattements sur axe lourd
pouvant augmenter le nombre de correspondances et ainsi, le nombre de
voyageurs.
Le parc du métropolitain n’a pas varié entre 1993 et 1997. L’âge
moyen de ce parc était de 12 ans et 5 mois et la longueur des lignes de
28 km au 31 décembre 1997. La vitesse commerciale est restée stable sur
cette période (33,3 km/h).
Sur la période 1993-1997, le nombre de voyages a diminué de
17 % (- 13 % entre 1995 et 1997), soit une baisse de 4,6 % en moyenne
annuelle. Parallèlement, le nombre de places offertes a augmenté de
146
C
OUR DES COMPTES
10,3 % (+ 2,5 % par an), étant précisé que la longueur des lignes a été
allongée de 3 km en 1994. Ces évolutions en sens contraire traduisent une
augmentation de l’offre et une diminution de la fréquentation.
Concernant le réseau tramway, la longueur des lignes n’a pas été
modifiée et la vitesse commerciale est restée pratiquement stable sur la
période 1995-1997, passant de 20,8 km/h à 21 km/h. La rénovation du
réseau en 1994 a permis d’accroître le nombre de places par véhicules de
161 à 245. Le nombre de voyages n’a pas connu une augmentation
correspondante. L’augmentation moyenne constatée de 2,4 % par an de
1993 à 1997 recouvre une baisse de 10 % entre 1995 et 1997, malgré
l’augmentation de l’offre.
Le réseau urbain des autobus se caractérise, sur la période 1993-
1997, par une baisse de l’ordre de 6 % de la distance totale desservie :
416 kilomètres en 1993, 390 kilomètres en 1997.
Le parc de véhicules a été renforcé en 1995 par l’augmentation de
bus articulés (20 bus articulés pour 317 véhicules en 1993, 36 pour 311
en 1997). L’âge moyen du parc est de sept ans et six mois en 1997, contre
huit ans et un mois en 1995. Entre 1993 et 1997, le nombre de voyages a
baissé de 7 %, soit une baisse moyenne annuelle de 1,7 %, alors que le
nombre de places offertes est resté stable.
Le réseau suburbain des autobus est caractérisé par une
augmentation moyenne annuelle de 3,9 % des voyages, valeur identique à
celle de l’augmentation du nombre de lignes, qui a évolué de trente à
trente-cinq. Le parc de véhicules a sensiblement augmenté sur la période
1993-1997, passant de quatre-vingt-treize à cent vingt véhicules, avec en
particulier la mise en service de trois bus articulés. Au total, le nombre de
« places-kilomètres offertes » a été accru sur la période de 5,2 %.
L’offre globale du réseau, appréciée sur la base du rapport des
kilomètres parcourus au nombre d’habitants du périmètre urbain, a
augmenté de 3,2 % entre 1993 et 1997. Le maillage, rapport entre le
nombre de lignes et la surface du périmètre des transports, soit 644 km²,
est resté quasiment stable entre 1993 et 1997.
Enfin, le potentiel en termes de places offertes pour 1 000 habitants
a progressé de 4,93 % entre 1993 et 1997. Au cours de la même période,
le trafic global, estimé sur la base du rapport des voyages effectués à la
population du périmètre, diminuait de 10,2 %.
Ces valeurs traduisent donc une baisse de fréquentation des
différents modes de déplacements urbains, malgré le renforcement des
moyens. Ce mouvement, qui n’a certes pas affecté que le seul réseau de
Lille Métropole, est révélateur de l’existence de freins au recours aux
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
147
transports collectifs, alors que son développement ne peut qu’être
souhaité en raison tant des capitaux engagés que des nécessités urbaines.
A
Nancy
, la fréquentation est en net recul. La communauté attribue
cette diminution à une tendance nationale, d'une part, ainsi qu'au
développement de la fraude. Elle y ajoute le vieillissement du réseau de
trolley-bus.
En revanche, la vitesse de circulation a régulièrement progressé,
passant de 12,45 km/heure en 1994, à 13,8 km/heure en 1998.
III
–
Le coût du service
Il ne pouvait être question d'établir de comparaisons entre les coûts
des transports urbains dans les communautés étudiées ; celles-ci auraient,
en effet, été faussées par les différences considérables de taille et de
nature des réseaux.
Il est apparu néanmoins utile d'appeler l'attention sur plusieurs
problèmes posés par l'évolution des dépenses ou leur nature.
A
–
Evolution des dépenses
La progression des dépenses au cours des dernières années est
rapide et justifie une attention particulière de la part de la collectivité.
Ainsi à
Cherbourg
, la progression des charges d'exploitation par
voyage effectué a été, entre 1993 et 1997, de 20 % ; les frais de personnel
par agent ont crû de 10,6 % pendant la même période, tandis que celles
d'entretien du matériel roulant augmentaient de 7 %. Cette situation
mérite d'autant plus d'être suivie que la productivité du personnel roulant
a diminué de 3,4 % et le nombre de kilomètres parcourus par agent
roulant de 10,4 %.
A
Lille
, les comptes de clôture annuels de l’exploitant donnent
une mesure des coûts par mode de transport. Le coût kilométrique
s’établit
en
1997
à
38,46 F (5,86
€)
pour
le
tramway,
à
37,11 F (5,66
€) pour le métro, à 24,97
F (3,81
€) pour le bus. Des
renseignements complémentaires sollicités et fournis par l’exploitant,
il ressort que, globalement, la part des dépenses de personnel
représente 64,4 % du total des charges d’exploitation, soit un
pourcentage en baisse sur la période. Il faut ici noter que le nombre
d’agents roulants, stable au niveau du mode bus, a augmenté pour le
tramway moderne en 1995 (3,1), pour revenir en 1997 à une valeur de
148
C
OUR DES COMPTES
2,9, qui demeure supérieure à celle de 1993, soit 2,4. Par contre, les
dépenses d’entretien « bus » connaissent une hausse, accentuée au
niveau du kilomètre parcouru, soit + 13,4 % en taux moyen annuel
par rapport à 1995. Pour le métro et le tramway, ces dépenses
d’entretien au kilomètre connaissent sur la période une hausse plus
modérée : respectivement + 3,1 % et + 1,8 % en taux moyen annuel.
La consommation d’énergie au km est pour sa part en baisse sur le
réseau en site propre et en légère hausse pour le réseau bus.
A
Bordeaux
, la comparaison des coûts d'exploitation avec ceux
relevés dans les grandes agglomérations françaises conduit à des résultats
contrastés. En effet, si le coût d'exploitation rapporté au kilomètre
parcouru est conforme à ceux que l'on peut y observer (24,31 F, soit
3,71 €, du kilomètre en 1996 à Bordeaux, contre 24,60 F, soit 3,75 €, pour
la
moyenne
des
réseaux
des
agglomérations
de
plus
de
300 000 habitants), en revanche, les charges d'exploitation rapportées au
voyageur transporté sont très sensiblement supérieures à Bordeaux : près
de 9,50 F (1,45 €) en 1996 par voyageur contre une moyenne de
6,70 F (1,02 €). Ces deux indicateurs semblent montrer que le réseau
bordelais souffre moins d'un niveau trop élevé de charges d'exploitation
que d'une incapacité à les répartir sur un nombre suffisant de voyageurs.
En termes d’évolution, les charges d'exploitation n'ont augmenté,
en masse, que de 8,5 % entre 1993 et 1997. Cependant, rapportées par
voyageur transporté , elles ont crû de 17 % sur la période, du fait d'une
baisse de fréquentation.
B
–
Dépenses d'équipement et respect du code
des marchés publics
L'examen des dépenses dans le secteur des transports montre que
les dispositions du code des marchés publics n'ont pas toujours été
respectées.
Ainsi, la communauté urbaine de
Nancy
a prorogé, à trois reprises,
le délai d'exécution de l'étude portant sur des scénarii de déplacement
portant ainsi son terme de 10 mois à 17 mois, son coût progressant
parallèlement de 32 % ; l'étude portant sur l'insertion d'un transport en
commun en site propre a vu son délai porté de 10 à 16 mois et son coût
majoré de 9 %.
Dans le domaine des achats de matériel, la fourniture des véhicules
a fait l'objet d'appel d'offres, avant les prises de décision de la
communauté, malgré l'article 272 du code des marchés publics qui
précise que "la collectivité est tenue de déterminer aussi exactement que
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
149
possible les spécifications et la consistance de ses prestations avant tout
appel à la concurrence".
Ainsi, bien que la délibération du 29 novembre 1996 précisât que
"ces orientations permettront… de poursuivre les études pour préciser la
faisabilité des aménagements ou le choix de la technologie", l'avis d'envoi
à la publicité de cet appel d'offres est daté du 10 février 1997 alors que la
délibération "validant les objectifs et les orientations" de cet important
projet est du 11 avril 1997 et celle se prononçant sur le principe d'un
véhicule guidé et des trois principales lignes à équiper du 3 octobre 1997.
Par délibération du 6 février 1998, la communauté a décidé de
surseoir à la suite à donner à l'appel d'offres pour les lots n° 2 et n° 3 en
précisant que la ligne n° 3 "fait encore l'objet de réflexions quant à son
tracé définitif".
En outre, alors que ce marché de matériel a fait l'objet d'un appel
d'offres sur performances dont le programme fonctionnel, partie
intégrante
des
pièces
constitutives
du
marché,
indiquait
« qu'indépendamment des caractéristiques techniques, la communauté
urbaine impose les performances indiquées au chapitre 3-2-2 », ces
dispositions n’ont pas été respectées bien que l'attention des candidats ait
été appelée sur l'importance des réfactions et pénalités. En effet, parmi les
caractéristiques techniques, il était indiqué, s'agissant de la vitesse de
stabilisation sur différentes rampes, que "les performances minimales
exigées" sont, en mode autre qu'électrique :
- rampe de 4 % : vitesse minimale de stabilisation : 30 km/heure,
- rampe de 8 % : vitesse minimale de stabilisation : 20 km/heure,
- rampe de 12 % : vitesse minimale de stabilisation : 10 km/heure.
Or, il apparaît à la lecture de l'acte d'engagement que la
communauté a accepté que le candidat retenu (pour un montant total
supérieur à 330 MF, soit 50,31 M€) ne respecte pas "des performances
minimales",
les
valeurs
acceptées
s'établissant
respectivement
à
27,5 km/heure et 15,5 km/heure pour les rampes de 4 % et de 8 % soit des
valeurs inférieures respectivement de 9,1 % et de 29 %. Dans ces
conditions, la rédaction adoptée pour le programme fonctionnel aurait dû
conduire à écarter ce candidat. De plus, les chiffres précités ne sont pas
ceux mentionnés dans l'offre initiale et examinés par la commission
d'appel d'offres, les valeurs étant alors indiquées comme étant égales à
28 km/heure et 17 km/heure (rampe de 4 et 8 %). La même remarque peut
être faite, à un degré moindre, concernant le candidat retenu pour le lot
n° 3, la vitesse garantie de stabilisation en rampe de 8 % (mode diesel)
étant de 18,5 km/heure seulement.
150
C
OUR DES COMPTES
L'introduction de nouvelles obligations a pesé sur la mise en
concurrence ; ainsi, l'avenant n° 1 signé en mars 1999, introduisant la
climatisation non prévue initialement, a également une incidence sur les
caractéristiques techniques du véhicule, en abaissant la capacité théorique
de 195 à 183 personnes et en limitant la garantie de performances
minimales (hors mode électrique) en cas de climatisation.
On peut rapprocher de cette situation les exigences posées par la
délibération du 5 mars 1999 en matière de rail de guidage de ce tramway
et des systèmes d'attaches antivibratoires. Ceux-ci étant couverts par un
brevet exclusif, la communauté a dû traiter avec la société titulaire, sans
mise en concurrence possible pour un total d'environ 20 MF (3,05 M€),
cette information aurait mérité d'être portée à la connaissance de la
commission d'appel d'offres préalablement au choix de ce type de
matériel.
De même, en matière d'installation d'abribus, le code des marchés
n’a pas toujours été respecté.
Ainsi à
Bordeaux
, cette opération est critiquable au titre de
l’exercice des compétences de la communauté urbaine ainsi qu’à celui de
l’économie et de la durée du marché.
Tout d’abord, le principe de l'installation d'abribus le long des
lignes du réseau d'autobus a été décidé par le conseil municipal de
Bordeaux le 20 mars 1967. Une convention a, en conséquence, été signée
entre la ville de Bordeaux et une société, le 18 avril 1967, confiant à cette
dernière le droit de construire et d'exploiter des abribus sur les
emplacements désignés.
Cet accord a été transféré à la communauté urbaine lors de sa
création en 1968. Dans la pratique, durant toute la période de 1968 à
1997, cette société a installé un nombre croissant d'abris dans le cadre de
son contrat avec la communauté urbaine. En revanche, lorsque les abris
envisagés ne permettaient pas une rentabilisation suffisante par les
recettes de publicité, les communes concernées, et non la communauté
urbaine, contractaient, dans des conditions voisines, avec d'autres sociétés
acceptant en particulier des publicités locales.
Ainsi, la communauté urbaine n'a pas assumé la totalité de ses
compétences, celles-ci ayant été partiellement exercées à tort par les
communes. Cette situation a fait l'objet d'une régularisation par une
délibération du conseil de communauté du 19 décembre 1997, transférant
tous les contrats conclus avec des communes à la seule communauté
urbaine. Cette délibération a donné lieu à un recours devant le tribunal
administratif de Bordeaux.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
151
En outre, la convention, que le Conseil d'Etat dans un avis du
14 octobre 1980 assimile à une variété de marchés publics, qualification
juridique qui doit être retenue en dépit de la dénomination attribuée par la
ville de Bordeaux en 1967, était relative à l'installation et à l'exploitation
de 56 abribus. Or, à ce jour, le nombre d'abris installés et exploités par la
société est de 534. Le droit de modifier un marché initial par voie
d'avenant est certes reconnu dans le code des marchés publics, à l'article
255 bis pour les collectivités locales. Toutefois, cet article précise que les
avenants "ne peuvent bouleverser l'économie du marché". Or, il n'est
guère contestable que l'économie d'un marché est bouleversée lorsque le
montant des prestations étendues par avenant est de plus de neuf fois
supérieur au montant initial.
Enfin, la dernière critique est relative à la manière dont est rédigé
l'article 11 de l'avenant n° 5 du 5 juillet 1990. Sa rédaction est en effet la
suivante : "La durée de la concession est fixée à quinze années à compter
de la signature du présent avenant. Toute installation nouvelle fera l'objet
d'un procès-verbal contradictoire à l'effet de constater sa mise en place et
déterminer le point de départ de la durée de quinze ans". En pratique,
cette formulation revient à prolonger indéfiniment la durée réelle du
contrat et fait obstacle au libre jeu de la concurrence.
La communauté urbaine a affiché la volonté de régulariser
rapidement ces contrats.
C
–
Dépenses liées au vandalisme
Les communautés urbaines doivent également supporter une
charge spécifique en matière de transport, liée au développement de
l'insécurité. A la communauté urbaine de
Lille
, les statistiques fournies
témoignent d’une croissance importante des faits contribuant au climat
d’insécurité dans le réseau de 1993 à 1996, puisque leur taux moyen
annuel de croissance est de 28 % : il faut au total relever, pour l’exercice
1996, 8 353 « faits d’ambiance signalés » et une amélioration relative, en
1997, avec 6 554 faits signalés.
Il convient de distinguer, parmi ces données brutes, entre les
atteintes aux usagers et au personnel, les actes de vandalisme et la fraude.
Pour les personnes, les « actes d’incivilités », regroupant les actes
de harcèlement vis-à-vis du personnel et ceux commis à l’encontre des
voyageurs, représentent sur la période 1993-1996, près des deux tiers du
nombre total des faits d’ambiance répertoriés par l’exploitant.
152
C
OUR DES COMPTES
Les données fournies montrent par ailleurs qu’en 1997, les
agressions et incivilités, commises à l’encontre des voyageurs, et dont
l’exploitant a eu connaissance, sont en augmentation pour les agressions
physiques (147 contre 87), pour le nombre de vols avec violence (73
contre 46), et quasi-stables pour les actes de racket (48 contre 50).
Elles montrent également que le nombre d’actes d’agression à
l’encontre du personnel d’exploitation,
entraînant
une incapacité
temporaire de travail, connaît une forte progression sur les années 1996 et
1997 : les soixante-trois actes recensés pour l’exercice 1997 sont en
augmentation de près de 24 %, et semblent présenter un degré de gravité
accru puisque le nombre moyen de jours d’incapacité temporaire de
travail atteint dix-neuf jours.
La communauté fait état toutefois d’une évolution favorable pour
la période courue entre les 1
er
trimestres 1999 et 2000, avec une
diminution de 40 % pour les atteintes physiques, de 20 % pour les autres
atteintes, de 27 % pour les réclamations.
S’agissant des actes de vandalisme, on constate une croissance de
64 % en 1996 avec un chiffre de 2 698. Si le nombre est en baisse pour
1997, soit 2 347, il est loin de rejoindre les niveaux antérieurs. En outre,
leur coût s'accroît chaque année : il atteint 8,8 MF (1,34 M€) en 1997 et
affiche un taux moyen annuel de progression sur la période 1993-1997 de
près de 17 %.
La fraude enfin emporte un coût, au sens de recettes perdues,
d’autant plus préoccupant que le système d’accès aux quais et véhicules
est libre, sans matérialisation autre que les simples colonnes de
compostage, et que la nécessité de la combattre conduit à un
renforcement
du
contrôle
et,
par
conséquent,
à
des
charges
supplémentaires. Au total, sur la période allant de décembre 1992 à mars
1997, l’augmentation de la « fraude sans titre » a connu une croissance de
+ 167 %. Les données établies par l’exploitant sont inquiétantes,
impression susceptible d’être tempérée par les données de l’année 1997,
dans la mesure où elles représenteraient une réelle inversion de tendance.
La communauté a indiqué que le taux de fraude avait évolué de 24,30 %
en mars 1998, à 15,80 % en décembre 1999 et que l’objectif poursuivi
était d’atteindre la valeur de 12 % à la fin de l’année 2000.
Pour le traitement des procès-verbaux, le nombre des transmissions
au Parquet a diminué en pourcentage, le traitement interne connaissant
une évolution inverse.
Face au problème de l’insécurité, l’autorité organisatrice s’est mise
en situation, dès 1994 avec la création du groupe intercommunal sur la
prévention de la délinquance dans les transports, de procéder à son
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
153
évaluation et a réuni les concours nécessaires pour la traiter. L’année
1999 est caractérisée à cet égard par la mise en place d’un contrat local de
sécurité dans les transports, établi en application de la circulaire du
28 octobre 1997 et signé le 7 décembre 1998. Ce contrat repose sur un
partenariat comportant un renforcement global des moyens, une
coopération et une coordination des actions dans un cadre opérationnel.
L’exploitant est associé au « plan d’actions prioritaires et de moyens »,
qui vise à reconquérir la clientèle, avec l’objectif d’atteindre un nombre
de 200 millions de voyageurs en 2015, objectif, retracé au schéma
directeur d’aménagement de la métropole, qui consiste à doubler la valeur
constatée pour l’année 1997. Ce plan, dont le programme doit être réalisé
sur une période de cinq à six ans, comporte au principal un dispositif
humain, notamment avec la création d’unités de police des transports et
sous la forme d’un recours accru aux emplois jeunes avec perspectives de
pérennisation en termes d’emploi, et des dispositions techniques
complémentaires en vue d’adapter les équipements au nouveau contexte.
Un comité de suivi doit se réunir deux fois par mois, selon une
composition déduite des thèmes à aborder.
D
–
Les dépenses d'équipement : un exemple, le
tramway de Strasbourg
Parmi les charges d'investissement les plus lourdes, figurent
notamment celles liées à la constitution des réseaux en site propre.
La réalisation de son tramway par la communauté urbaine de
Strasbourg en fournit une illustration, notamment le lancement des
opérations de construction de la ligne B du TRAM.
Par des délibérations du 15 décembre 1995, la communauté
urbaine de Strasbourg a approuvé la réalisation de la ligne B du TRAM,
qui a été confiée à la compagnie de transports strasbourgeois (CTS), par
un avenant au contrat de concession antérieurement conclu avec elle le
27 décembre 1990.
La manière dont la communauté a suivi cet important projet dont
l'essentiel des dépenses était réalisé par la CTS appelle plusieurs
remarques.
Le montant global du projet apparaissant au contrat est évalué à
1 689,3 MF (257,53 M€), dont 64 MF (9,76 M€) supportés directement
par la communauté urbaine au titre des acquisitions foncières. La
contribution forfaitaire à l'investissement versée par l'établissement public
entre 1997 et 2001 s'établit à 679,6 MF (103,60 M€) auxquels s'ajoutent
16 millions pour la participation à la construction d'un parc de
154
C
OUR DES COMPTES
stationnement relais. Il ne s'agit pas pour autant du coût global du projet,
puisque les opérations d'accompagnement qui en sont indissociables,
notamment les réaménagements de voirie rendus nécessaires par la
construction de la deuxième ligne, ne sont pas compris dans cette
enveloppe ; une autorisation de programme de 215 MF (32,78 M€) a été
ouverte en 1997 à cet effet. Or, une telle approche consolidée du coût
global du projet ne semble pas avoir été présentée au conseil de la
communauté.
De même, l'incidence à venir de la construction de cette seconde
ligne sur la contribution versée par l'établissement public n'a pas été
exposée à l'organe délibérant. Les tableaux émanant de l'exploitant du
réseau qui ont été produits à la chambre montrent que si, jusqu'en 1999, le
produit du versement transport apparaît théoriquement suffisant pour
couvrir à lui seul la « contribution urbaine » versée à la CTS, il n'en sera
plus de même à compter de l'an 2001. A cette date, la contribution à payer
par la communauté devrait atteindre 526,2 MF (80,22 M€) contre
392,8 MF (59,88 M€) en l'an 2000.
Cet exposé aurait été d'autant plus utile que la communauté
urbaine de Strasbourg n'a pas adopté la présentation comptable
préconisée pour le suivi des activités de transport public de voyageurs.
Différents textes sont venus préciser les dispositions applicables à
la comptabilisation de ces opérations. Il en résulte que, nonobstant la
qualification de concession retenue par le contrat avec la CTS,
d'importantes dépenses étaient cependant supportées directement par la
communauté (avant projet sommaire des travaux, acquisition des terrains
pour l'emprise TRAM, travaux de déviations des réseaux pour la
construction du tramway, et des matériels acquis par la CTS pour lesquels
la communauté urbaine verse des subventions couvrant, en moyenne, de
l’ordre de 50 % de leur coût). L'ouverture d'un budget annexe des
transports apparaît nécessaire afin de fournir les indications détaillées sur
le coût de ce service et de décrire l'ensemble des mouvements financiers
qui s'opèrent à partir du budget général de la communauté urbaine.
Ce travail consistant à regrouper les recettes et les dépenses
propres au service des transports est d'ailleurs partiellement déjà réalisé
par le service compétent au bénéfice de l'exécutif de l'établissement
public, dans le cadre de la préparation budgétaire.
Les stipulations contractuelles relatives aux coûts d'investissement,
sur lesquels porte l'engagement de la CTS, apparaissent éminemment
succinctes et peu précises, s'agissant d'un projet portant sur plus de
1 600 MF (243,92 M€).
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
155
Si les justifications sur les montants mentionnés à l'annexe I-7b du
contrat peuvent être apportées par les services, elles résultent parfois de
documents épars qui ne revêtent pas de caractère contractuel engageant le
concessionnaire vis-à-vis de la communauté urbaine.
Les
clauses
régissant
les
conditions
dans
lesquelles
les
contributions sont versées par la communauté urbaine de Strasbourg
s'avèrent peu exigeantes, en ce qui concerne l'information qui doit être
produite par le concessionnaire.
Le paiement de la contribution forfaitaire par la communauté
urbaine (679,6 MF, soit 103,6 M€) n'est pas assorti de l'obligation pour la
CTS de l'informer du déroulement financier de l'opération de telle sorte
que la collectivité puisse s'assurer que le montant de cette contribution a
bien été calculée.
De même, l'établissement d'un plan de financement prévisionnel,
qui permettrait à la communauté de s'assurer des conditions dans
lesquelles le concessionnaire serait en mesure de faire face à ses
obligations, n'a pas été prévu au contrat. Cette disposition apparaît
pourtant largement justifiée par la garantie apportée par la communauté
urbaine au remboursement des emprunts contracté par la CTS.
En effet, la convention se borne à indiquer que la société s'engage
à assurer le financement de dépenses par ses ressources propres, les
contributions de l'autorité concédante et des emprunts qu'elle contractera
et dont elle déterminera chaque année le montant, sans autre précision.
Lorsque la convention prévoit la production de documents, ces
dispositions ne sont pas respectées. Ainsi, l'article 21 de la convention,
qui impose la fourniture de différents documents financiers et notamment
un état trimestriel des dépenses engagées, comptabilisées et restant à
engager, n'est plus appliqué depuis 1995. La production de ce document
permettait pourtant de s'assurer de l'adéquation de l'échéancier des
versements mensuels aux besoins du concessionnaire.
IV
–
Les recettes
En plus des recettes provenant de l'exploitation du réseau, les
transports urbains bénéficient de ressources tirées du versement
transports, voire de subventions obtenues par la communauté.
156
C
OUR DES COMPTES
A
–
Les recettes tirées de l'exploitation
La première recette provient en effet du paiement par les usagers ;
celle-ci est évidemment fonction de la politique tarifaire menée par la
communauté urbaine.
A
Lille
, le tarif est arrêté par l’autorité organisatrice en
concertation avec l’exploitant. La grille a connu plusieurs évolutions pour
être finalement très diversifiée. La nouvelle politique tarifaire, arrêtée par
le comité syndical dans sa réunion du 26 février 1998, a pour motivation
de permettre le développement du trafic et des recettes par une offre
renouvelée.
Cette modification résulte d’un constat et de l’exploitation d’une
enquête auprès de la clientèle. La baisse globale des ventes constatée
depuis 1995 est la conséquence de quatre facteurs : une diminution très
importante pour les titres « grand public », un arrêt de croissance, suivi
d'une baisse, pour les titres jeunes, une augmentation des titres gratuits et
une hausse de la fraude. L’analyse de la « perception clientèle » révèle
pour sa part un niveau de prix élevé, une insuffisante fidélisation de la
clientèle dont une part importante effectue les trajets domicile - lieu de
travail sur ticket au détail, une gamme tarifaire bien structurée mais
insuffisamment diversifiée.
Partant de cette double analyse, le comité syndical a décidé, en
1998, de revoir les différents tarifs, d'accroître leur diversification, de
mettre en place des produits nouveaux comme l’abonnement avec
prélèvement bancaire mensuel et de proposer une alternative au
stationnement payant avec le titre "week-end familles" ou le « ticket
journée » pour certaines occasions.
D'autres
évolutions
étaient
alors
simplement
envisagées
:
tarification intermodale, évolution de la carte personnes âgées, mise en
place d’une carte à valeur innovante pour les petits parcours, recours à la
"billetique-monétique", étude globale sur la tarification destinée aux
jeunes.
Force est toutefois de constater que les dispositions tarifaires
adoptées en 1998 aboutissent à un dispositif particulièrement complexe
puisque, en dehors des titres gratuits, qui intéressent huit catégories
d'utilisateurs, la grille tarifaire (secteur urbain et intégré) n'offre pas
moins de vingt-six tarifs. On peut légitimement s’interroger sur l’intérêt
d'une telle dispersion et estimer qu'une rationalisation serait souhaitable.
A
Bordeaux
, le nombre de voyageurs transportés annuellement
rapporté à la population totale de l'agglomération est deux fois inférieur à
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
157
celui de Lyon ou Marseille et une fois et demi inférieur à celui de la
moyenne des villes de plus de 300 000 habitants. Plus encore, ce nombre
est généralement identique au nombre de voyageurs transportés
annuellement
par
autobus
rapporté
à
la
population
totale
des
agglomérations dotées d'un transport en commun en site propre (métro ou
tramway). Ainsi, le même pourcentage de la population utilise le bus dans
ces agglomérations que dans l'agglomération bordelaise alors même que
Bordeaux ne dispose pas d'autres moyens de transport en commun.
Cette faible fréquentation pèse fortement sur les recettes
commerciales tirées de l'exploitation du réseau. Aussi, la part des charges
d'exploitation supportée par l'usager est-elle beaucoup plus faible à
Bordeaux que dans les autres agglomérations : le déficit par voyageur est
en moyenne de 3,60 F (0,55 €) dans les agglomérations de plus de
300 000 habitants; mais il atteint 7 F (1,07 €) à Bordeaux. Alors que
l'usager couvre 50 % des charges de fonctionnement en moyenne, il n'en
prend en charge que le quart à Bordeaux (il en assumait encore le tiers il y
a cinq ans). Les recettes d'exploitation ont ainsi baissé de 21 % entre 1993
et 1997, alors même que, lors de la phase de négociation du contrat, le
délégataire s'était engagé à augmenter les recettes d'exploitation à tarifs
constants.
Les causes de cette sous-fréquentation, aggravée durant la période
contrôlée, sont vraisemblablement multiples : faiblesse de la vitesse
commerciale, rareté des voies réservées, forte concurrence de la voiture
individuelle
en
raison
de
l'existence
de
larges
possibilités
de
stationnement en centre ville, etc… Mais au delà de ces causes exogènes,
la convention n’incite pas suffisamment le délégataire à augmenter les
recettes d'exploitation, dans la mesure où la communauté urbaine assume
seule le risque commercial ; le montant de la rémunération annuelle
versée par la communauté urbaine à l’exploitant ne dépend, en effet,
nullement du montant des recettes d'exploitation, à l'exception d'un
intéressement d'un montant marginal (inférieur à 1 % du total).
Cette faible motivation du délégataire se traduit également par le
taux - estimé très élevé - des fraudeurs, longtemps proche de 23 %,
comme d'ailleurs par la faiblesse des recettes de publicité, de 15 centimes
par voyageur, très inférieures à celles observées dans les autres
agglomérations comparables, même si les évolutions les plus récentes
semblent positives.
La faiblesse des recettes commerciales est aggravée par la
multiplication des gratuités accordées à certaines catégories de personnes
pour l'accès aux transports urbains ; leur coût annuel, loin d’être
négligeable pour la communauté urbaine, était estimé par les services
communautaires à près de 12 MF (1,83 M€) en 1997. En outre, ces
158
C
OUR DES COMPTES
gratuités sont dénuées de tout lien avec la nature de la prestation fournie,
et sont en conséquence irrégulières ; la jurisprudence du Conseil d'Etat
confirme, en effet, que les différenciations à bases sociales dans la
tarification des services publics industriels et commerciaux sont illicites.
La communauté urbaine a, sur ce point, manifesté sa volonté de procéder
à une révision du système en vigueur.
De même, à
Cherbourg
, l'étude sur la tarification sociale du réseau
urbain de l'agglomération cherbourgeoise prévue par le contrat de ville a
été confiée à une société qui a déposé son rapport en janvier 1995.
L'année suivante, la communauté urbaine a modifié la grille tarifaire en
instaurant une tarification sociale adaptée en fonction du niveau des
revenus. Ainsi, par délibération du 3 octobre 1996 le conseil de
communauté a décidé d'accorder une réduction de 70 % sur l'abonnement
mensuel aux personnes dont les ressources sont inférieures ou
équivalentes au RMI brut, soit 51 F (7,77 €) le coupon au lieu de 171 F
(26,07 €). En 1997, 4 012 coupons ont été ainsi délivrés. La dégradation
de l'environnement social a conduit le conseil de communauté à accorder,
par délibération du 26 mars 1998, la gratuité des transports aux personnes
appartenant à un ménage dont les ressources sont inférieures ou
équivalentes au RMI brut. Le nombre des bénéficiaires de ces mesures a
quadruplé entre janvier et avril 1998, passant respectivement de 557 à
2 250. Par ailleurs, une tarification spécifique est proposée aux jeunes,
avec le titre "lazer", abonnement mensuel réservé aux scolaires et le titre
"zénith", abonnement mensuel étudiant.
B
–
Le versement transport
Le versement destiné aux transports en commun est régi par les
articles L. 2333-64 à L. 2333-75 du code général des collectivités
territoriales. L'assiette en est constituée par la masse salariale des
entreprises de plus de neuf salariés. Le taux maximal autorisé est de 1 %
pour les collectivités de plus de 100 000 habitants, ces dernières pouvant
toutefois porter ce taux jusqu'à 1,75 %, sous la double condition qu'elles
aient décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif et que
l'Etat ait notifié un engagement de principe sur le subventionnement de
l'investissement correspondant.
Plusieurs communautés ont usé de cette faculté ; dans certains cas,
ce choix était critiquable. Ainsi, la communauté urbaine de
Bordeaux
avait adopté un tel taux par une première délibération du 23 octobre 1987
en vue de la réalisation du métro. Cette délibération initiale avait été
remplacée par plusieurs autres, modifiant ce taux majoré. La dernière
délibération a longtemps été celle du 26 février 1993, fixant le taux à
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
159
1,40 %, avant que la conseil de communauté n'adopte une nouvelle
délibération le 27 novembre 1998. Jusqu'à cette dernière délibération de
1998, qui visait explicitement le nouveau projet de tramway, la
majoration du taux du versement transport reposait, en fait, sur le projet
de métro. Or celui-ci a été définitivement abandonné, en particulier par le
vote du conseil de communauté du 22 juillet 1994. Dès lors, le maintien
après juillet 1994 du taux majoré du versement transport ne reposait plus
sur aucune base juridique.
D'ailleurs, dans un arrêt du 23 avril 1997, le Conseil d'Etat a
précisé : "le fait que la communauté urbaine a renoncé en 1994 à la
réalisation du projet de métro automatique (…) est de nature à faire
obstacle au maintien de ces majorations après la date à laquelle la
communauté urbaine a abandonné son projet de métro" (CE arrêt
n° 141981 du 23 avril 1997 - SARL les Nouvelles Halles Lagrue et fils).
Aujourd'hui, la légalité de cette majoration ne paraît plus
contestable dans la mesure où les conditions de son institution sont de
nouveau réunies et une nouvelle délibération a été adoptée le
27 novembre 1998.
Il convient au demeurant de rappeler que cette recette n’est pas
fonction du coût du réseau, mais de la situation économique. Cette
circonstance devrait être prise en compte pour les communautés dans
l'établissement de leurs budgets transports.
C
–
Les subventions et la charge pour la communauté
Certaines participations sont liées à l'investissement en site propre ;
mais, pour l'essentiel, elles concernent le déficit d'exploitation et
constituent
une
charge
importante
de
recouvrement
pour
les
communautés.
1
–
Subventions et concours
Le financement des investissements en site propre n'a pu être
assuré par le seul recours à la fiscalité communautaire et aux subventions
de l'Etat ; il a fallu recourir à l'emprunt. Ainsi à
Lille
, l'endettement
généré par les transports représente pratiquement 75 % du stock de la
dette communautaire qui atteint elle-même une valeur par habitant, au
1
er
janvier 1997, de 10 837 F (1 652,09 €). La communauté a également
eu recours à d'autres participations.
160
C
OUR DES COMPTES
Certaines communes ont participé directement au financement de
l'infrastructure sur leur territoire.
Dans deux cas, les collectivités ont été invitées à participer
directement à l’investissement, pour des motifs techniques dont la
justification est différente et l'effectivité opposée.
La participation de la ville de Mons-en-Baroeul fixée à 30 millions
de francs, sous la forme de trois annuités qui ont été honorées, de 1992 à
1994, est liée à la modalité technique de traversée de la ville et représente
le surcoût entraîné par la réalisation en tranchée couverte, nettement plus
onéreuse, d’un segment qui était prévu initialement en viaduc sur la ligne
reliant la gare TGV de Lille et la ville de Mons-en-Baroeul.
Dans le cas de la ville de Wasquehal, la participation d’un montant
identique de 30 MF (4,57 M€) est liée à une modification du tracé, avec
un passage en centre-ville souhaitée par la commune.
Celle-ci initialement envisagée sous forme de trois versements
concomitants au déroulement des travaux est devenu un remboursement
sous la forme d’annuités d’emprunt sur vingt ans au taux d'intérêt le plus
favorable obtenu par la communauté, soit 6,75 %.
Ce remboursement, partie intégrante du plan de financement
communautaire pour le réseau, n’a pas fait l’objet de convention,
adoptant ce dispositif, ni d'aucun versement. Outre la conséquence
financière, liée à la faiblesse juridique de la créance en l’absence de
convention, cette imputation d’un surcoût pour passage au centre ville
d’une commune, alors que cette situation est largement répandue, est
d’autant plus étonnante qu’on relève, dans le procès-verbal de la réunion
du 21 décembre 1990 au cours de laquelle un schéma de développement
du réseau a été présenté, que cette solution répondait pour l’autorité en
matière de transport à un choix économiquement raisonnable : « afin de
desservir le maximum de population, il s’est avéré préférable de choisir le
tracé s’écartant le plus possible du site du tramway en passant ainsi par le
centre de Wasquehal ».
Au total, non seulement ces contributions révèlent l’étroitesse de la
capacité d’investissement de l’établissement public au regard de ses
objectifs, mais surtout, elles posent problème au regard des relations
financières entre un établissement communautaire et ses communes
membres. Il ne fait pas de doute que la démarche adoptée est contraire à
l’état du droit : le transport public de voyageurs est une compétence
communautaire et ne peut constituer une charge communale, même
partielle. Ainsi, le Conseil d’Etat a eu l’occasion, par un arrêt du
14 janvier 1998 intéressant la communauté urbaine de Cherbourg, de
rappeler qu’il résulte de l’ensemble des dispositions relatives aux
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
161
communautés urbaines que celles-ci ne peuvent obtenir des communes
qui sont membres de l’établissement de coopération des participations,
même volontaires, au financement de travaux ou d’opérations relevant de
compétences de la communauté, non transférées à ces communes.
D'autres communes membres ont versé des participations du fait
que des équipements et biens relevant du réseau métro se situaient sur
leur territoire.
La communauté urbaine est redevable de la taxe professionnelle
sur les installations et équipements liés au métropolitain ; en effet, si le
paiement de la taxe est assuré réglementairement par l’exploitant, la
communauté en rembourse le montant à ce dernier. Cette taxe est affectée
pour partie à la commune dont le territoire supporte les biens, et pour
partie à la communauté urbaine, en application des taux respectivement
votés par les communes et l’établissement communautaire. Une étude
avait été conduite, constituant à la fois un inventaire et une projection,
aux termes de laquelle le montant total de taxe professionnelle lié à
l’infrastructure transport s’élevait pour les années 1984 à 1988, à un
montant de 140 MF (21,34 M€) dont 54 % revenait aux communes.
La communauté urbaine se trouvait ainsi verser indirectement à
certaines communes une partie de la taxe professionnelle à la suite d’un
investissement d’intérêt communautaire et sans que les communes
bénéficiaires aient une part aux investissements réalisés, en sorte qu’il
pouvait apparaître qu’elles en tiraient un avantage sans cause. C’est
pourquoi il pouvait sembler naturel que la communauté récupère les
fonds en cause sans enfreindre la jurisprudence rappelée ci-dessus.
Le plan de financement de l’extension du réseau métropolitain a
pris en compte en 1989 le reversement des parts communales, qui
représentent une part non négligeable, soit près de 19 %, des ressources
propres qui s’élevaient dans la version n° 1 du plan de financement à
1,782 MdF (0,27 Md€). Quatre villes étaient ainsi concernées, avec un
terme calendaire ajusté sur la prospective travaux, puisque l’application
du dispositif était prévue sur les années 1990 à 2001 inclus, avec un profil
de progressivité, soit des taux de 25 %, puis 50, 75 et enfin 100 %.
En l’absence de péréquation, le mécanisme de reversement
reposait sur l’octroi de subventions par les communes concernées après
délibérations de leurs conseils municipaux, qui constituent le seul
fondement à l’émission de titres de recettes. Ce dispositif, inspiré
initialement par des considérations d’intérêt général et de solidarité
communautaire, s’est vite écarté de cette motivation initiale pour
témoigner d’incohérences, lui faisant perdre totalement son caractère
originel.
162
C
OUR DES COMPTES
Il faut d’abord relever que cette solidarité, pour être complète,
aurait dû être caractérisée par une égalité de traitement et concerner ainsi
l’ensemble du réseau et de ses équipements, quel que soit le mode de
transport, comme cela a d’ailleurs été revendiqué ponctuellement.
En second lieu, cette disposition a fait l’objet de marchandages qui
ont affecté l’esprit communautaire, aboutissant, au total, à un mélange de
sujets, de motivations et d’objectifs.
Ainsi, le procès-verbal de la séance du conseil communautaire, le
21 décembre 1990, atteste que le représentant d’une commune concernée
évoque dans le débat que cet accord comporterait en contrepartie des
« conditions », touchant aux modalités d’utilisation de la dite taxe, et à
des reversements sous forme de subventions. Le contentieux ouvert
ultérieurement entre l’établissement communautaire et cette commune,
qui s’était acquittée de ses versements jusqu’en 1993, a débouché sur un
compromis. Le Conseil communautaire qui avait déjà consenti, par
délibération du 7 avril 1995, une réduction de 50 % de sa participation, en
considérant un report de recettes fiscales attendues par la ville, a eu
connaissance, dans sa séance du 18 décembre 1998, d’une transaction
comportant deux axes.
D’une part, la commune ayant sollicité le réaménagement de ses
versements au motif que le différé constaté sur la réalisation d’une zone
d’activités ne lui permettait pas de compenser l’effort de solidarité
envisagé, le Conseil communautaire consentirait à ce que la commune
reprenne à sa charge, de façon anticipée, le patrimoine scolaire construit
par la communauté urbaine sur les ZAC communales, sur une estimation,
non détaillée, d’équivalence entre la remise à niveau des trente-deux
groupes scolaires et la dette communale en matière de reversement de la
part communale de la taxe professionnelle perçue au titre des installations
du métro sur son territoire, les charges d’entretien des groupes scolaires
étant, sans plus de détail, considérées équivaloir au reversement dû au
titre de 1995.
D’autre part, pour solder l’intégralité du reversement de la taxe
professionnelle liée à l’infrastructure métro, la commune s’engagerait à
verser à la communauté au titre des années 1999 à 2001, au premier franc
et sans interruption jusqu’à extinction des sommes restant dues au titre de
la taxe professionnelle liée au métro, soit 10 MF (1,52 M€), la moitié des
parts communales de la taxe professionnelle et de la taxe du foncier bâti
constaté sur le périmètre de la zone d’activités évoquée ci-dessus.
Le schéma initial a ainsi perdu de sa cohérence au fur et à mesure
des négociations.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
163
2
–
Les compensations tarifaires
Les communautés prennent en charge les réductions tarifaires
qu'elles consentent.
Ainsi,
à
Lille
,
les
compensations
tarifaires
augmentent
sensiblement sur la période (au total de 14,3 %), en particulier sur l’année
1997, et leur part dans les recettes réalisées au sens de l’objectif passe de
9,8 % à 11,4 % sur les trois années. Le forfait, pour sa part, augmente de
+ 7,1 % sur les trois ans, pour représenter en 1997 un montant équivalent
à 160 % des recettes réalisées au titre de l’objectif, contre 147,9 % en
1995. Enfin, le total des compensations et réductions tarifaires
représentait, en 1997, pour l’autorité publique une charge de l’ordre de
668 MF (101,84 M€)
pour
des
« recettes-trafic »,
qui
étaient
de
297 MF (45,28 M€).
3
–
Le coût pour la collectivité
L'ensemble des charges pesant sur une communauté du fait de son
réseau de transport est non seulement considérable mais en croissance
rapide.
En effet, aux charges résultant de subventions d'équipement ou de
la compensation tarifaire peuvent s'ajouter d'autres aides. A
Lille
, la
communauté
supporte
une
participation
au
titre
des
"solutions
innovantes". Ainsi, en est-il de la mise en place de « bornes d’appel
taxis » permettant à une clientèle isolée d’accéder au réseau de transport
central de la communauté. Si les dépenses d’exploitation ont à ce titre
baissé sur la période, et particulièrement en 1996, il faut constater que les
recettes ont connu une érosion accentuée en 1997. Elles représentaient
alors un montant de 24,6 KF (3,75 K€) hors taxe et la subvention
d’équilibre due à ce titre a atteint la valeur de 519 KF (79,12 K€) (hors
taxes).
Il en résulte globalement des dépenses élevées.
Ainsi, à
Bordeaux
, le déficit d'exploitation du réseau de bus (hors
charges d'investissements) a augmenté de manière continue et à un
rythme élevé ces dernières années. Il a ainsi crû de 67 % entre 1989 et
1997, passant de 248 MF (37,81 M€) à 415 MF (63,27 M€) en huit ans.
Finalement, une fois déduites les recettes tirées de l'exploitation (payées
essentiellement par l'usager), le coût final pour la communauté urbaine,
investissements compris, est d'environ 550 MF (83,85 M€) par an
(1,5 MF par jour, soit 0,23 M€), payé environ pour moitié par les
164
C
OUR DES COMPTES
entreprises sous forme de versement transport et pour moitié par
l'ensemble des contribuables.
Bien plus on constate que cette croissance n'est pas toujours liée à
un accroissement de trafic.
Ainsi, à
Nancy
, l’analyse des relations financières avec le
délégataire fait apparaître une forte progression des coûts à la charge de la
collectivité (+ 28,1 %) alors même que la fréquentation du réseau est en
net recul.
V
–
Les contrôles
Il convient de distinguer les contrôles exercés par la communauté
sur les gestionnaires des services de transport urbain (V-A) de celui qui
est réalisé par la communauté sur l'ensemble des systèmes (V-B).
A
–
Les contrôles sur les délégataires
Deux exemples montrent que ces contrôles ont souvent été
lacunaires même si des améliorations ont été apportées récemment.
Ainsi, à
Lille
, le contrat conclu en 1992 avec l'exploitant lui
attribuait comme mission principale d’assurer une offre minimale de
transport, définie par la collectivité par mode de transport et par ligne,
moyennant une rémunération forfaitaire.
Dans ce cadre, l’exploitant se voit assigner un objectif de recettes,
supportant la part éventuellement non réalisée ou, le cas échéant,
bénéficiant de l’excédent. De même, l’exploitation devait satisfaire à des
indicateurs de qualité, avec, pour sanction, une pénalité contractuelle dont
le montant pouvait atteindre 1 MF ( 0,15 M€), dans l’hypothèse où le taux
de courses non effectuées excédait un seuil de qualité minimal de 0,4 %.
L’exploitant
était
également
chargé
de
missions
annexes,
(notamment
la
gestion
et
le
contrôle
des
services
affrétés
et
conventionnés et la gestion du compte transport) et des missions
complémentaires, (notamment la réalisation d’études en sus d’un volume
d’études prévu la réalisation de certains investissements, et toute autre
mission sur convention spécifique). Il assurait également la promotion du
réseau, sur information préalable du syndicat mixte.
L’exploitant était tenu d'établir chaque année un bilan commercial,
technique et financier, comprenant le compte transport.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
165
Des anomalies semblent avoir marqué la production de ce
document. Ainsi, pour l’exercice 1995, il peut être noté qu’une version
n° 3 a été établie le 10 janvier 1997, ce qui témoigne d’un décalage
excessif, qui conduit à s’interroger sur les conditions dans lesquelles
l’information nécessaire pour orienter l’action était disponible en temps
utile et sur l’application des clauses contractuelles qui prévoient une
présentation du compte rendu général d’activité de l’exercice écoulé pour
le 15 mai suivant. La présentation des comptes de clôture pour les années
1996 et 1997 laisse également apparaître des numéros de version, sans
dates d’ailleurs pour celle de l’exercice 1997. Ceci laisse supposer des
difficultés peu compréhensibles dans la mise au point des comptes de
clôture, et, par voie de conséquence, un manque d’information pour la
collectivité au regard de l’année en cours.
En outre, les données chiffrées fournies dans ces documents
n'étaient pas toujours cohérentes entre elles. Ainsi, alors que la relation
entre déplacements de l'année, tarif moyen et recettes totales était
directement vérifiable, le lien entre le kilométrage annuel et son détail,
soit le kilométrage journalier et le nombre de jours, n'était pas établi, et ne
l'était pas non plus avec le montant des dépenses et les prix au kilomètre
actualisés de l'exercice.
Enfin, ces tableaux statistiques, faute de commentaires suffisants et
d’une véritable mise en perspective des données, présentaient un intérêt
relatif.
Même s'il n'est pas encore possible d'apprécier le nouveau contrat
signé en juin 1998, il contient d'intéressantes améliorations comme la
remise régulière des recettes auprès du comptable public, la mise en place
d’une information complète sous forme de tableaux de bord mensuels
régulièrement
remis
à
l’autorité
et
susceptibles
d’exploitation
bureautique, ainsi qu’un renforcement des procédures de contrôle.
A
Nancy
, les deux conventions en vigueur sur la période examinée
reposent sur le même principe : le versement d'une contribution financière
en contrepartie du service, étant par ailleurs précisé que l'équilibre
financier de cette relation repose sur un nombre de voyageurs fixé à
l'avance, voyageurs qui génèrent une recette directement encaissée par
l'exploitant.
Ainsi, la chute importante du nombre de voyageurs ces dernières
années s'est traduite par le versement d'une somme globale de
13,6 MF (2,07 M€) à titre de compensations.
Or, en dépit des sommes en jeu et des moyens techniques dont a
été doté l'exploitant à travers les investissements réalisés dans la
billettique, la communauté ne dispose pas des moyens d'assurer un
166
C
OUR DES COMPTES
contrôle externe des performances du cocontractant, notamment du
nombre de voyageurs fréquentant le réseau.
La seule communication par le poste central de gestion de la
billetterie du récapitulatif des informations de validation de chaque mois
ne peut être assimilée à un moyen de contrôle rigoureux du délégataire,
susceptible de permettre de s'assurer du niveau réel de la fréquentation du
réseau, notamment s’agissant des véhicules ne rentrant pas au dépôt.
B
–
Le contrôle global
Le contrôle d'ensemble sur les transports n'est pas toujours assuré.
Ainsi à
Lille
, les débats du conseil communautaire ont été
multiples sur la question du transport, s’intéressant particulièrement au
financement des infrastructures et à la fixation du taux du versement
transport dont on peut noter qu’il a dû être régulièrement porté à son
maximum, et qu’il représente pour 1998 un montant de 782,6 MF
(119,31 M€).
Par contre, il n’est pas établi que le conseil communautaire ait une
information à la fois détaillée et de synthèse sur le coût global du
transport collectif, ni de sa confrontation aux conditions tarifaires,
assurant ainsi un état des lieux tant pour l’usager que pour le
contribuable.
Certes, le service des systèmes et du contrôle de gestion a entamé
une réflexion et une démarche dans ce domaine, qui n’est pas facilitée par
la complexité institutionnelle et par l’intervention de cinq budgets
publics, hors celui de l’Etat. Il demeure néanmoins souhaitable qu’au-delà
des budgets et comptes administratifs, multiples, cette information
globale puisse être assurée sous forme de compte rendu public.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
167
____________
CONSTAT ET RECOMMANDATIONS
____________
L'examen de la "compétence transports" appelle une première
série de conclusions, qui rejoint des constatations déjà formulées sur
l'exercice par les communautés urbaines de leurs compétences.
L'exclusivité que le législateur a donnée en la matière à l'établissement
public est trop souvent mal respectée. Cette situation peut s'expliquer en
l'espèce par la complexité des réseaux et l'ancienneté de structures
préexistantes ; elle ne peut cependant se justifier lorsque l'on constate
que plus de trente ans après leur création, certaines communautés ont
laissé subsister des organismes dont l'existence, contraire à la loi, a
d'autant moins de raison d'être, qu'elle contribue à compliquer les
structures et la définition des responsabilités.
Une seconde série de constatations est propre au domaine
considéré. La complexité des problèmes posés par les transports
collectifs urbains explique bien des insuffisances rencontrées, elle n'en
rend que plus nécessaire la simplification des structures et la définition
d'une politique d'ensemble, souvent très tardive et mal suivie.
Le coût des transports est non seulement considérable, mais il a
tendance à croître nettement plus vite que la fréquentation. Les
constatations sur ce dernier point n'incitent pas à l'optimisme et exigent
d'autant plus une définition des politiques et des objectifs, d'une part, et
une surveillance des différents postes de dépenses. Or, comme dans
d'autres secteurs, les chambres ont constaté des infractions au code des
marchés publics, qui ne peuvent générer d'économies. De même, il est
nécessaire de veiller à une meilleure rentabilité, notamment à la
régression des actes de vandalisme et d'incivilité qui se traduisent par des
dépenses de remise en état et une perte de recettes due aussi bien à
l'insécurité qu'à la fraude.
Les recettes ne connaissent pas une évolution satisfaisante. La part
payée par les usagers, fortement pénalisée par la fraude, est le plus
souvent insuffisante et fait l'objet d'une tarification souvent excessivement
complexe. Le versement transport souvent fixé au taux maximal,
notamment lorsque le réseau est complexe, ne saurait se substituer au
financement par les usagers eux-mêmes ; il convient, en effet, de noter
qu'il n'est fonction ni du trafic, ni des besoins, mais de la situation
économique et de l'emploi, en raison de son assiette.
168
C
OUR DES COMPTES
Les résultats obtenus sont difficiles à mesurer non seulement par
rapport aux objectifs préconisés dont la définition n'est pas toujours
suffisamment précise, mais aussi en eux-mêmes. L'insuffisance des
contrôles sur les délégataires et des données chiffrées, en particulier des
budgets annexes, parfois inexistants, ne permet à l'établissement public et
notamment au conseil communautaire d'apprécier de manière exhaustive
et incontestée ni le coût réel des transports, ni la charge globale assumée
par les collectivités, qui est évidemment multiforme.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
169
Chapitre VIII
La politique foncière et le patrimoine
170
C
OUR DES COMPTES
Parmi les compétences qu’exercent les communautés urbaines, la
maîtrise du foncier constitue un élément fondamental dans la mesure où il
est déterminant tout d’abord pour éviter la flambée de prix dans les zones
déjà hautement urbanisées, comme c’est le cas dans la plupart des
grandes agglomérations. Mais il prend également un aspect structurant
permettant de définir un espace communautaire transcendant les
situations de chacune des communes membres.
Les chambres régionales ont donc examiné comment était élaborée
et exécutée cette politique foncière, comment était géré le patrimoine
communautaire, en portant enfin leur effort d’analyse sur deux aspects
particuliers mais centraux de l’organisation de l’espace : le secteur de la
voirie et celui du stationnement.
I
–
Elaboration et exécution de la politique
foncière
A
–
Définition de la politique foncière
Les compétences attribuées à la communauté urbaine en matière
d’organisation de l’espace, définies à l’article L. 5215-20-1 du code
général des collectivités territoriales, consistent en l’établissement des
documents d’urbanisme, la constitution de réserves foncières intéressant
la communauté, la création et la réalisation des zones d’aménagement
concerté (ZAC) et de diverses zones d’activité économique, ainsi que la
prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et la
détermination de secteurs d’aménagement mentionnés à l’article L. 332-9
du code de l’urbanisme.
A
Cherbourg
entre 1984 et 1987, des conventions ont été conclues
avec les six communes membres afin de confier à la communauté urbaine
l’instruction, l’examen de la recevabilité et la préparation
des
autorisations et actes relatifs à l’occupation des sols qui demeurent de la
compétence communale.
Un premier schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme
(SDAU) de l’agglomération de Cherbourg, approuvé en 1975 et modifié
en 1977, s’appliquait à quarante-neuf communes du nord-Cotentin. Une
évaluation de la période 1975-1985, établie en décembre 1992 par un
cabinet extérieur, a mis en lumière l’inadaptation de ce schéma par
rapport à la réalité du nord-Cotentin et son inaptitude à jouer un rôle
d’orientation de l’aménagement du territoire. Un syndicat mixte d’étude
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
171
pour la révision du schéma directeur de la région de Cherbourg a été créé
en 1993 et un nouveau document a été élaboré par un cabinet privé sous
le contrôle de la direction départementale de l’équipement. Le périmètre
du schéma directeur, arrêté par le préfet de la Manche le 9 octobre 1992,
comprend cinq structures intercommunales
comptant
elles-mêmes
soixante et onze communes. Ce schéma directeur, approuvé le
26 novembre 1998, est un document d’urbanisme qui s’impose aux
collectivités à travers les plans d’occupation des sols, les zones
d’aménagement concerté, les grands projets d’acquisition foncière et les
grands travaux d’équipement. Il définit un parti d’aménagement qui vise à
renforcer la dimension d’agglomération en structurant le nord-Cotentin,
afin de pouvoir tisser des relations fortes de dimension régionale et
assurer un positionnement à sa mesure dans les enjeux nationaux et
européens. La première phase de réalisation du schéma directeur est en
cours, sans échéance fixée. Il apparaît ainsi, sans que cette appréciation
soit
nécessairement
négative,
que
l’exercice
d’une
compétence
communautaire est, en fait, partagé entre plusieurs organismes publics.
En 1994, le plan d’occupation des sols (POS) de la communauté
urbaine de Cherbourg a été révisé ; malgré la progression des espaces
urbanisés, la diminution des réserves de terrains urbanisables et
l’augmentation des zones naturelles de protection de l’activité agricole et
des paysages, son rapport de présentation précisait qu’à l’horizon 2002
les capacités foncières disponibles pouvaient être jugées aptes à satisfaire
la demande potentielle ; cette révision avait pour objectif principal de
dégager des espaces pour l’accueil d’activités nouvelles et une recherche
de sites a été menée en ce sens. Toutefois, le SDAU applicable à l’époque
définissant les zones d’activité économique, il s’avérait impossible de
dégager d’autres sites destinés à cette fonction pour des motifs de
comparabilité entre le POS et le SDAU. Le schéma directeur ayant été
modifié en 1998, le POS communautaire devra être adapté afin d’en tenir
compte.
A la communauté urbaine de
Lille
, l’hétérogénéité de territoire, où
coexistent une ville centre qui ne regroupe qu’une part relativement
modeste de la population totale de la communauté
20
, des villes
industrielles en situation souvent difficiles, une ville nouvelle transformée
en commune de plein exercice en 1983, avec intégration de l’actif et du
passif de l’établissement public dissous (EPALE) dans le patrimoine de la
communauté, et des communes suburbaines et rurales, rend d’autant plus
importants les enjeux en matière de politique foncière.
20
Surtout avant la fusion récemment instaurée entre Lille et Lomme.
172
C
OUR DES COMPTES
La période qui s’est ouverte en 1989 est caractérisée par une
redéfinition de la politique foncière, année au cours de laquelle furent
prises les décisions, d’une part, de réaliser des zones d’aménagement
concerté (ZAC) en régie directe ou concédées et, d’autre part, de réviser
le schéma directeur de développement urbain (SDDU). Une délibération
cadre du 9 décembre 1994 a, ensuite, arrêté les axes de cette politique qui
visait à l’amélioration du logement, l’offre de terrains en extension
urbaine ainsi que de sites naturels aménagés et définissait le concept de
« ville renouvelée », tendant à la recomposition du tissu urbain où
coexistaient des friches industrielles et un habitat dégradé.
La communauté urbaine n’étant pas seule compétente en matière
de politique foncière sur son territoire, une coordination dans le respect
des compétences de chaque intervenant était nécessaire. Ainsi, le SDDU a
été adopté en 1998 par un syndicat intercommunal regroupant
essentiellement les communes et structures intercommunales de tout
l’arrondissement de Lille, après avoir été préparé par l’agence de
développement et d’urbanisme de la métropole du Nord, association
relevant de la loi de 1901.
D’autre part, la résorption des friches industrielles relève en grande
partie de la région ou de l’Etablissement public foncier du Nord–Pas-de-
Calais, établissement public d’Etat.
Quant à l’Etat, non seulement il allouait des subventions
importantes en matière de résorption de l’habitat insalubre, mais il
conduisait également sa propre politique tantôt directement avec la
communauté urbaine de Lille
(contrat d’agglomération en 1992), tantôt
en y associant davantage les communes (contrats de ville conclus à partir
de 1994 avec douze communes). Au surplus, un des douze grands projets
urbains (GPU) de l’Etat concernant quatre communes de la communauté
(Roubaix, Tourcoing, Croix et Wattrelos) a été mis en oeuvre, entre 1991
et 1996, par un établissement public d’Etat, l’Etablissement public de
restructuration et d’aménagement de Roubaix-Tourcoing avant qu’il ne
soit dissous et remplacé par un groupement d’intérêt public (GIP). Enfin,
deux zones franches ont été créées en 1996 (Lille-Loos et Roubaix-Croix-
Tourcoing) sur le territoire communautaire.
A
Lyon
, une solution différente a été mise en oeuvre, comme il a
été dit au chapitre VI.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
173
B
–
Moyens juridiques et techniques
1
–
Moyens juridiques
Au premier rang des moyens juridiques dont dispose la
communauté urbaine figure le droit de préemption urbain (DPU) dont
l’usage pose au moins trois types de problèmes.
D’une part, le DPU n’a pas toujours été utilisé à bon escient. Ainsi,
à
Lille
, la préemption s’est parfois faite sur des projets insuffisamment
définis, ce que le juge administratif a été conduit à sanctionner ; toutefois
la communauté apporte depuis 1997 la plus grande attention à la
motivation de la préemption. De même, la communauté urbaine a acquis,
en 1990, par ce moyen un appartement qui, contrairement à la mention
figurant dans la décision, ne peut être considéré comme un « équipement
public » et même ne correspondait pas à un besoin communautaire
puisqu’il était destiné, dès le départ, à être mis gratuitement à la
disposition d’une association non encore créée pour servir de logement de
fonction de son directeur non encore nommé. A la suite de diverses
tribulations, il est loué comme logement à une banque depuis le
1
er
juin 1997.
D’autre part, l’achat selon la procédure du droit de préemption
urbain, de même que sur mise en demeure d’acquérir, rend la politique
suivie tributaire des intentions d’aliéner et occasionne un portage foncier
tant que les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet,
par exemple de voirie, n’ont pas été réalisées en totalité.
Un exemple en est donné à
Cherbourg
. La communauté urbaine
dispose du seul droit de préemption urbain (DPU) car toutes les zones
d’aménagement différé sont devenues caduques. Par délibération du
25 novembre 1987, le conseil de communauté a autorisé l’exercice du
DPU sur l’ensemble des zones urbaines et des zones d’urbanisation
futures, sauf celles ayant vocation portuaire. Il est actuellement envisagé
un droit de préemption renforcé sectoriellement qui permettrait,
conformément à l’article L. 221-14 du code de l’urbanisme, de préempter
des lots et immeubles en copropriété selon une décision motivée. Dans un
souci d’efficacité le conseil a décidé de déléguer au président l’exercice
du droit de préemption conformément aux articles L. 2122-21 et L. 2122-
22 du CGCT. Le DPU est généralement exercé au prix proposé.
Toutefois, il arrive que la communauté manifeste son désaccord lorsque
le prix demandé se situe en dehors des limites « raisonnables » du
marché. Dans ce cas, le propriétaire retire son offre, ce qui gèle les
174
C
OUR DES COMPTES
terrains. Lors d’aliénations pour des raisons d’intérêt public dûment
motivées, l’avis des domaines peut ne pas être respecté.
En troisième lieu, le droit de préemption est une compétence de la
communauté urbaine dont les modalités financières d’exercice pour le
compte des communes ont été définies par une délibération du conseil de
communauté de Cherbourg. Ainsi, depuis 1987, le paiement du bien
préempté doit intervenir dans les six mois de la signification de
préemption ou du jugement. Toutefois les communes ont tendance
actuellement à ne pas payer à l’échéance susvisée mais à solliciter le
report de la rétrocession. Le transfert de cette compétence aux communes
permettrait d’éviter les inconvénients de ce portage financier. Sur la
période 1993-1997, l’exercice du DPU pour le compte des communes a
tendance à augmenter et représente seize opérations de préemption contre
huit exercées directement par la communauté urbaine de Cherbourg.
Cette situation pose parfois des problèmes particuliers dans les
relations entre la communauté urbaine et les communes membres. Ainsi à
Lille
, la communauté soit acquiert l’immeuble en vue de la résorption de
l’habitat insalubre, majoritairement financée par une subvention de l’Etat,
mais entraînant généralement un gel pendant dix ans, soit fait usage de la
préemption urbaine pour le compte des communes ; il a tout d’abord été
constaté qu’un temps souvent long (deux ans, parfois plus) s’écoule avant
la rétrocession. Ce décalage est d’autant plus onéreux que la convention
type, qui prévoit de faire payer ce portage financier par le tiers (« la
rétrocession sera effectuée au prix coûtant… en incluant a) les intérêts de
l’emprunt en cas de financement par voie d’emprunt ; b) la majoration
d’un intérêt au taux pratiqué par la Caisse d’aide à l’équipement des
collectivités locales (CAECL) en cas de financement sur les fonds
généraux communautaires ») n’a pas été respectée. Il a été noté que,
pendant l’instruction, la convention-type a été mise en conformité avec la
pratique réelle. En second lieu, un certain nombre d’immeubles n’ont pas
été payés par les communes. Il convient de rappeler que le délai de
prescription de la créance de la communauté urbaine court, à l’égard des
communes, à compter de la conclusion de l’acte et non de l’émission du
titre de recettes.
Ainsi, au 15 octobre 1998, le montant de ces immeubles
représentait
plus
de
16,6 MF (2,53 M€)
pour
des
décisions
de
préemptions antérieures à 1996 ; la communauté a décidé de régulariser
leur situation, au besoin en étalant le paiement de la rétrocession sur trois
ans (délibération 37 du 19 décembre 1997). Cette délibération décide
également de faire prendre en charge par les tiers la gestion du bien
préempté pour eux dès son acquisition par la communauté urbaine.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
175
D’autres procédures sont également utilisées, parmi lesquelles
figurent
notamment
l’acquisition
amicale,
l’expropriation
pour
constitution de réserves foncières, au demeurant peu utilisée, faute de
pouvoir définir un objet précis à ce type d’opération, comme le demande
l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.
2
–
Moyens techniques
A
Cherbourg
un système cartographique a été mis en place.
Un logiciel dénommé « système d’information géographique »
(SIG)
permet
de
gérer
et
de
partager
l’information
de
type
cartographique.
Il
facilite
la
saisie,
le
stockage,
l’extraction,
l’interrogation, l’analyse et l’affichage de données localisées, tout en
préservant leur confidentialité par la gestion des droits d’accès aux bases
de données. Des traitements sur les données (analyse spatiale,
établissement de liens entre données graphiques et non graphiques,
édition de cartes thématiques, inventaires de biens et de ressources,
recherche d’itinéraires, etc) permettent l’établissement de synthèses
révélant des phénomènes et facilitant la décision. Devaient être ainsi
constitués, sous informatique, le plan topographique établi à partir de
photos aériennes, la banque de données territoriales et le plan cadastral de
la communauté urbaine pour un coût évalué à 2,2 MF TTC (0,34 M€) et
le financement avait été réparti comme suit : la communauté prenait à sa
charge la moitié des dépenses, les communes membres le quart,
l’ensemble des autres partenaires le dernier quart. Après appel d’offres
restreint, un marché d’un montant de 3,1 MF TTC (0,47 M€) a été passé
en avril 1995 avec une société privée. Le système est maintenant
opérationnel et permet de fournir aux différents partenaires, dont la
direction générale des impôts, mais également à des « clients » extérieurs
(cf. INSEE pour le recensement) les plans et cartes de l’agglomération
cherbourgeoise portant les renseignements qui peuvent les intéresser.
En revanche, à
Lille
, l’absence de ficher informatique pour plus de
13 000 parcelles (hors voirie) ne facilite ni la connaissance des
immeubles possédés, ni leur gestion. Il a toutefois été noté que
l’informatisation est en cours.
C
–
Réalisation
A
Lille
, la politique de la communauté urbaine, s’est traduite par
l’ouverture de crédits importants puisque, par exemple, sur le chapitre
908, ils sont passés de 308 MF (46,95 M€) en 1979 à 930 MF
176
C
OUR DES COMPTES
(141,78 M€) en 1994. Mais sa mise en oeuvre a connu des difficultés, qui
ont été constatées par une délibération du 19 décembre 1997 qui recentre
les actions, en donnant priorité à la réalisation des projets plutôt qu’à la
saisie de l’opportunité foncière, c’est-à-dire à l’acquisition de terrains
offerts sur le marché immobilier.
Ces difficultés se sont manifestées en matière budgétaire, par une
sous-consommation des crédits, dont le montant est toujours inférieur de
moitié au moins aux crédits ouverts, et en matière de commercialisation,
par des ventes moins rapides que prévu.
Sur ce dernier point, en l’état actuel des dossiers, il n’est pas
possible de dresser un bilan du programme de zone d’aménagement
concerté (ZAC) initié par la communauté urbaine de Lille ; cependant,
par exemple, pour une ZAC, située à Roubaix et confiée à la SEM du
versant nord-est, la communauté a racheté en 1995 à celle-ci les terrains
non commercialisés représentant 25 000 m
2
pour 21 millions de francs
pour remédier à ces difficultés de commercialisation. Les disponibilités
foncières tant publiques que privées dans les parcs d’activité de la
métropole lilloise font l’objet, mensuellement, d’un recensement dans une
brochure éditée en collaboration par la communauté, l’agence pour la
promotion internationale de la métropole lilloise (APIM) et la direction
départementale de l’équipement (DDE) ; ce document unique est un atout
pour informer et attirer d’éventuels investisseurs.
Enfin, en matière de réalisation, les opérations connaissent des
retards. Par exemple, la ZAC de Haute Borne, sur Villeneuve d’Ascq,
décidée en 1989, n’a pas encore été commencée. De manière plus
générale, un document de travail interne de la communauté établi en
septembre 1997 faisait état de la situation suivante :
. pour les ZAC d’activités conduites en régie par la communauté
urbaine, sur 2,076 millions de m
2
de surface hors oeuvre nette
prévus, seul 1,341 million étaient réalisés ;
. pour les ZAC d’activités concédées par la communauté urbaine à
une SEM : sur 1,958 million de m
2
de surface hors oeuvre nette
prévus, seuls 0,861 étaient réalisés ;
. enfin, la superficie des ZAC prévues par la communauté mais
n’ayant pas encore donné lieu à réalisation, soit en régie directe,
soit en concession, pouvait être évaluée à 590 hectares.
Il convient toutefois de noter que les prévisions de 1989-1990 ont
été contrecarrées par la récession immobilière et qu’une partie du retard a
été comblée, une fois la conjoncture retournée.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
177
II
–
Le patrimoine communautaire
Le transfert des biens communaux à la communauté urbaine ne
pose plus en général de problèmes.
Ainsi, il a été correctement réalisé à
Cherbourg
; lors de la
création de la communauté urbaine, les communes membres lui ont
transféré les biens fonciers nécessaires à l’exercice de ses compétences
communautaires. La plus grande part de ces immeubles a fait l’objet
d’une mutation de propriété. Quelques-uns uns ont été mis à disposition
de la communauté par les communes, sachant qu’à terme ils ne seraient
plus affectés à des services communautaires (centre industriel, caserne
annexe des pompiers, captages d’eau potable, barrage). On constate, dans
ces conditions, que la composition du patrimoine communautaire est bien
connue. Ainsi pour les bâtiments communautaires, une deuxième édition
du répertoire du patrimoine comprenant des fiches descriptives par site et
par bâtiment, des plans ou dessins, des photographies des immeubles a été
publiée en 1997.
En revanche, dans d’autres communautés, comme à Bordeaux ou à
Lyon, cette connaissance reste insuffisante.
A
Bordeaux
, l’organisation actuelle des services fondée sur une
gestion du patrimoine par service affectataire ne permet pas à la
communauté urbaine d’avoir une connaissance exhaustive de son
patrimoine. La multiplicité des acteurs, le manque de précisions sur leur
rôle, la superposition de structures horizontales et verticales interdisent
une gestion efficace et centralisée du patrimoine.
Toutefois, la communauté urbaine consciente de la nécessité
d’avoir une meilleure connaissance de son patrimoine a récemment mis
en place un système informatique graphique, réalisé de nombreuses
études sur la gestion du patrimoine, entamé une réorganisation des
services ; en outre l’élaboration de l’inventaire des immeubles est en
cours à la suite de la mise en oeuvre de la M 14.
A
Lyon
, le département de l’action foncière de la communauté
assure une mission d’opérateur foncier et de gestionnaire du patrimoine
foncier et immobilier communautaire. Pour procéder au suivi de cette
mission,
il
dispose
d’équipements
informatiques
performants
et
d’applications adaptées à la configuration du système urbain de référence
(SUR). S’agissant du SUR, il faut relever que le système d’information
géographique permet de localiser les déclarations d’intention d’aliéner
(DIA). Ce système qui n’a été mis en place que récemment, permet de
recenser tous les biens et opérations foncières étant précisé que les biens
178
C
OUR DES COMPTES
affectés n’ont, semble-t-il, pas encore été recensés. Ces diverses
applications ont fait l’objet d’une refonte dans le cadre du schéma
directeur informatique.
Depuis 1994, la communauté urbaine s’est donné pour objectif
d’établir un inventaire de son patrimoine privé. Les informations relatives
aux biens immobiliers sont saisies dans le système informatique
géographique foncier (SIGF) qui a une double mission de recensement du
patrimoine foncier et d’analyse complète des biens. Ce travail de
recensement et d’analyse doit permettre à la communauté urbaine d’avoir
une vision précise et complète de l’état de son patrimoine, rendue
indispensable par l’entrée en vigueur de l’instruction M 14 qui impose un
ajustement de l’inventaire du patrimoine et de l’état de l’actif tenu par le
comptable, à partir d’une base de données des immobilisations fiable. Il
reste que, jusqu’à présent, faute de connaissances précises, il lui était
impossible d’assurer une gestion rigoureuse de ses biens. Le retard ainsi
apporté au recensement des biens du domaine privé a pu être
préjudiciable à l’établissement public, même si ce recensement est
aujourd’hui achevé.
III
–
Un premier exemple : la voirie
Quatre communautés illustrent les problèmes rencontrés dans
l’exercice de cette compétence, qui, aux termes de l’article L. 5215-20 du
code général des collectivités territoriales, est obligatoirement transférée
aux communautés urbaines.
A
–
Le cas de la communauté urbaine de Nancy
Dans
le
cas
du
Grand
Nancy,
ce
transfert
s’est
opéré
progressivement, entre 1996 et 1999, date à laquelle est intervenu le
transfert de la voirie dite « secondaire ». Cependant, l’organisation en
vigueur, en conservant l’autonomie de l’ensemble des services techniques
des communes, constitue un cadre inachevé sur le plan juridique, qui
s’avère peu favorable à une réelle réduction des coûts. En effet, les
délibérations relatives à ces transferts de compétences n’ont pas
déterminé l’affectation des personnels concernés malgré les règles posées
par l’article L. 5215-41 du code général des collectivités territoriales. De
son côté, la communauté, à la suite du district, utilise les services
techniques des communes en tant que prestataires rémunérés, sur la base
de conventions, les paiements s’effectuant parfois sur une base forfaitaire.
Un tel fonctionnement n’est pas conforme à l’article L. 5215-30 du code
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
179
général des collectivités territoriales, lequel pose un principe inverse de
recours possible des communes aux services de la communauté pour leur
voirie résiduelle.
Au-delà de ces aspects juridiques, l’absence de mise en commun
des équipements et des moyens humains prive l’agglomération des
économies d’échelles et de gains de productivité qui sont le fondement
même de la démarche communautaire. Elle comporte à l’inverse des
risques de coûts supplémentaires. En effet, l’organisation en vigueur
suppose un accord unanime des communes pour assurer l’ensemble des
prestations de service relevant de l’agglomération, faute de quoi la
communauté se verrait contrainte à la mise en place d’équipes parallèles
ou à faire appel à des entreprises.
Un autre risque est de nature fiscale. L’examen des paiements fait
apparaître, pour certaines collectivités prestataires de services, l’émission
de véritables factures. Ces prestations devraient dès lors donner lieu à
facturation de la TVA en application de l’article 256 A du code général
des impôts, laquelle apparaît d’ailleurs dans quelques cas, partiellement,
sur des factures.
Par ailleurs, les pratiques en vigueur constituent une infraction aux
règles de l’Union européenne, notamment la directive du 18 juin 1992. En
effet, si les différentes collectivités prestataires de service ont le même
droit d’accès au marché que les opérateurs privés, c’est à la condition de
respecter les principes d’égalité des conditions de concurrence (article 90
du traité) principe qui n’est pas respecté dans ce dispositif.
Certes, l’article L. 5215-27 du code général des collectivités
territoriales permet à la communauté urbaine de confier par convention la
gestion de certains équipements à des communes membres. Le mode de
fonctionnement en vigueur ne s’inscrit pas, toutefois, dans ce cadre, dans
la mesure où la communauté n’a aucunement délégué la gestion du
« service voirie » aux communes. Elle est en effet entièrement maître
d’ouvrage, les conventions en vigueur s’assimilant à des cahiers des
charges avec conditions techniques d’exécution, définition des travaux
d’entretien et de maintenance et principe de la commande. Les communes
jouent un rôle de prestataire, excédant toutefois leurs prérogatives en
procédant sans être maître d’ouvrage à la réception des travaux et à
l’attestation du service fait, pratiques sources de contentieux en cas de
contestation ultérieure.
180
C
OUR DES COMPTES
B
–
La communauté urbaine de Bordeaux
A Bordeaux, la communauté alloue à chaque commune une
enveloppe calculée selon un
mécanisme
transparent
(population,
kilomètres de voirie) dont elle a la libre disposition, la maîtrise technique
restant de la compétence de la communauté urbaine. Ces enveloppes
représentent 40 % du budget « voirie ». Leur montant était de 96 MF
(14,64 M€) en 1997. Sans nier l’intérêt de rendre aux maires des
communes membres une capacité de décision directe en matière de voirie,
il convient de noter que cette procédure correspond en fait à une
délégation partielle de compétence de la communauté urbaine vers les
communes membres. De surcroît, le renouvellement mécanique de cette
enveloppe ne semble pas tenir compte des besoins réels du moment et a
ainsi un effet inflationniste sur les dépenses de voirie.
Si
l’existence
d’un
plan
triennal
d’investissement,
outil
prévisionnel, est en soi positive, l’analyse de quelques opérations met en
évidence, dès la seconde année d’application, un décalage certain entre
réalisation et prévision. Aussi, serait-il souhaitable que cet outil soit
amélioré. Il apparaît notamment que le nombre des intervenants ainsi que
l’organisation lourde et complexe des services (doublement des directions
techniques par une direction administrative) compliquent le processus de
décisions, quand bien même il ne reposerait que sur deux intervenants
majeurs : le président de la commission et le directeur technique de la
voirie. La nouvelle organisation devra viser à clarifier les rôles et les
responsabilités des différents services.
La communauté urbaine ne dispose pas de politique globale en
matière de voirie et semble subir les demandes formulées par les
communes, année après année.
C
–
La communauté urbaine de Lyon
A la communauté urbaine de Lyon, la gestion de l’opération
« Boulevard périphérique nord de Lyon » a posé des problèmes
particuliers.
Par délibération du 18 juillet 1991, le conseil communautaire avait
décidé de réaliser le tronçon nord du périphérique de Lyon et approuvé
les conditions de couverture des charges d’exploitation et d’entretien ainsi
que les tarifs et le cahier des charges d’une convention de concession. Par
décision du 19 juillet 1991, le président de la communauté urbaine
décidait de signer le traité de concession avec une société privée
composée de plusieurs entreprises du BTP et des banques.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
181
En 1997, la chambre régionale des comptes avait formulé plusieurs
observations auprès du président de la communauté urbaine.
La chambre dénonçait notamment certaines des procédures
retenues. Elle notait que la consultation, en vue de l’octroi de la
concession, réduite à deux sociétés, avait considérablement restreint la
mise en concurrence. Elle relevait que dans un souci de rapidité, le
concédant avait laissé au concessionnaire le soin de réaliser la plupart des
études nécessaires (trafic ou études géologiques).
Elle soulignait que le traité de concession n’était pas exempt de
risques pour le concédant et pouvait s’avérer constituer une source de
contentieux dans le futur.
Elle observait que le besoin de financement avait fortement évolué
depuis le lancement du projet et atteignait un total de 6 MdF (0,91 Md€),
que la concession par voie de péage ne pouvait se justifier que par un
large recours à l’externalisation du financement de l’investissement ; or,
celle-ci avait constamment diminué depuis le projet initial, alors même
que la réalisation s’avérait de plus en plus onéreuse, rendant hypothétique
la rentabilité économique de l’opération sans une participation accrue des
collectivités locales. Ainsi, le financement externalisé à l’origine à près
de 77 %, ne l’était plus qu’à hauteur de 50 %, puisque sur 6 MdF
(0,91 Md€), partie concédée et non concédée, la charge de la collectivité
(subventions et travaux en maîtrise d’ouvrage propre) dépassait 3 MdF
(0,46 Md€).
Par arrêt du 6 février 1998, le Conseil d’Etat a considéré que la
délibération du 18 juillet 1991 prise par le conseil communautaire avait
été adoptée dans des conditions irrégulières, puisque « prise sans que la
communauté urbaine de Lyon ait assuré une publicité de ses intentions de
passer le contrat de concession compatible avec les objectifs de la
directive du 18 juillet 1989 ».
En conséquence, le conseil communautaire a autorisé, par
délibération du 16 février 1998, son président à résilier la concession.
Cette résiliation est intervenue, par un acte unilatéral du président de la
communauté urbaine en date du 27 février 1998.
Dès le 30 mars 1998, la société concessionnaire a formulé une
demande d’indemnité fondée sur la base de l’enrichissement sans cause et
de la perte du bénéfice escompté pendant la durée de la concession et
réclamé à ce titre 3,5921 MdF (0,55 Md€) auxquels il faut rajouter les
charges et frais financiers postérieurs au 28 février 1998, relatifs au
financement de l’ouvrage et au frais de fonctionnement de la société,
l’impact de la TVA sur les montants réclamés, les intérêts de droit en
182
C
OUR DES COMPTES
application de l’article 1154 du code civil, tous ces postes évoluant, au fil
du temps.
Par lettre du 18 juin 1998, les parties ont conjointement demandé
au tribunal administratif de Lyon de mettre en oeuvre une procédure de
conciliation sur le fondement de l’article L. 3 du code des tribunaux
administratifs. Cette démarche présentait l’avantage de prévenir les futurs
contentieux et celui d’établir cette indemnité dans la transparence.
Par ordonnance du 2 octobre 1998, le président du tribunal
administratif a désigné trois experts avec pour mission de vérifier et
donner leurs avis sur les conditions de financement de l’ouvrage, le coût
des études et de la réalisation, les dépenses de fonctionnement pendant la
période d’exploitation, les sujétions imprévues lors du creusement du
premier tube, le bénéfice escompté sur la durée initiale du contrat.
Dans l’attente d’une fixation définitive de l’indemnité, la
communauté urbaine a accepté de verser une provision de 1 MdF
(0,15 Md€) par délibération du 21 décembre 1998. Cette somme, affectée
sur le budget 1998, a été financée par emprunt. Elle a permis un
remboursement anticipé des prêts sans indemnité, ni pénalité, une
diminution des intérêts de la dette à compter du 2 janvier 1998, un
renoncement aux intérêts légaux sur le montant de la provision, donc à
terme, une diminution du montant de l’indemnité à verser.
La conciliation a abouti à un rachat de l’ouvrage pour 4 087 MF
(623,06 M€). Au total, compte tenu des travaux non compris dans la
concession initiale (2 583 MF, soit 393,78 M€), le coût de l’opération
s’est élevé à 6 650 MF (1 013,79 M€), financé par la communauté
(3 841 MF, soit 585,56 M€), le département du Rhône (2 809 MF, soit
428,23 M€) et le FCTVA (795 MF, soit 121,20 M€).
Le traitement défectueux et irrégulier de cette opération a entraîné
une charge supplémentaire pour la communauté urbaine de Lyon.
A la date de la résiliation de la concession, l’ouvrage n’étant pas
entièrement achevé, puisque le percement du deuxième tunnel était en
cours, la communauté urbaine a dû passer des contrats pour terminer
l’opération.
Le
montant
provisoire
des
travaux
attribués
s’élevait
à
438 128 597 F (66 792 274,04 €), dont 87 % (soit 381 063 400 F, ou
58 092 740,84 €) ont été confiés au GIE Lyon-nord, par négociation
directe, c’est-à-dire sans mise en concurrence. S’il peut paraître
surprenant d’attribuer ainsi des prestations à un organisme dont on vient
d’annuler le contrat de concession, la technicité des opérations et l’état
d’avancement de l’ouvrage expliquent sans doute cette décision.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
183
S’agissant de la conduite d’opération, celle-ci a été confiée à la
société Scetauroute, sans aucune mise en concurrence pour 5,63 MF
(0,86 M€). La chambre, dans sa lettre d’observations du 20 janvier 1997
avait déjà stigmatisé les irrégularités dans la procédure de passation du
premier contrat de conduite d’opération avec la société Scetauroute pour
17,2 MF (2,62 M€) sans aucune consultation préalable, alors que la
communauté urbaine aurait dû procéder à une consultation de niveau
européen en raison de l’importance des prestations prévues, ce qui lui
aurait permis de s’assurer que seule la société Scetauroute était en mesure
de réaliser la mission de conduite de l’opération.
Il est donc étonnant que la communauté urbaine ait attribué de
nouveau, et toujours sans mise en concurrence, à Scetauroute la conduite
d’opération pour la fin des travaux. De plus, cette convention, qualifiée
de conduite d’opération, comporte des éléments relevant normalement
d’un marché de maîtrise d’oeuvre, tels qu’ils sont prévus par le décret
n° 96-1268 du 29 novembre 1993. C’est donc tout le formalisme et les
procédures de mise en concurrence du code des marchés publics qui ont
été ainsi évités.
D
–
Le cas de la communauté urbaine de Lille
Le secteur de la voirie a longtemps fonctionné dans des conditions
qui ne sont pas conformes au principe du transfert intégral à la
communauté de la responsabilité en ce domaine.
Depuis 1971, en effet, les crédits relatifs à la voirie figurant au
budget de la communauté urbaine ont fait l’objet chaque année d’une
répartition entre les communes membres, sur la base de critères objectifs
tels que la nature et la longueur des voies, constituant ainsi des
enveloppes ou « droits de tirages ».
Malgré leur réduction et même leur disparition en 1999 en matière
d’entretien, le montant des travaux effectués en maîtrise d’ouvrage
communautaire, mais à la demande expresse des communes, porte encore
sur
28,4 %
des
crédits
de
voirie
du
programme
pluriannuel
d’investissements 1997-2001.
Si cette pratique associe les communes à la définition des
enveloppes, elle aboutissait à faire fixer une part importante des priorités
par les communes, ce qui aurait pu et pourrait encore soulever de graves
difficultés juridiques pour la communauté, dans la mesure où celle-ci est
totalement responsable de l’état de la voirie et où sa responsabilité serait
seule en cause en cas d’accidents dus au mauvais entretien, comme le
montre très clairement la jurisprudence en la matière.
184
C
OUR DES COMPTES
En plus de ces enveloppes, l’habitude a été prise dès l’origine de
donner à chaque commune ayant des projets précis et urgents, excédant le
montant de ses droits pour l’année en cause, la possibilité de réaliser
néanmoins ses priorités. Dans ce cas, la commune versait à la
communauté un concours financier couvrant la différence.
D’utilisation relativement modeste, ce procédé a fonctionné
soixante-quinze fois, en faveur de trente et une communes, entre 1990 et
1998, et pour un montant total de participations de 50,4 MF (7,68 M€).
Ce n’est que tout récemment que la communauté urbaine de Lille
a
abandonné cette pratique illégale.
IV
–
Un second exemple : le stationnement
Le stationnement relève de la compétence communautaire. Trois
exemples de communautés urbaines illustrent les problèmes en la matière.
A
–
La communauté urbaine de Lyon
La compétence de cette dernière est en fait partagée depuis
longtemps avec la ville de Lyon. Ainsi, « la société pour la réalisation et
la gestion d’équipements Lyon Parc Auto » a été créée en 1969 et est
chargée notamment de l’étude, de la construction et de l’exploitation des
parcs de stationnement et exerce son activité dans le cadre de
l’agglomération lyonnaise. Son capital est détenu conjointement par la
communauté urbaine de Lyon, la ville de Lyon et le département du
Rhône à hauteur de 61,84 %.
Or, l’article L.1521-1 du code général des collectivités territoriales
prévoit que « les communes, les départements et leurs groupements ne
peuvent créer des sociétés d’économie mixte locales que dans le cadre des
compétences qui leur sont reconnues par la loi ». Dès lors, la participation
du département du Rhône et de la ville de Lyon au capital de Lyon Parc
Auto pose problème dans la mesure où ni l’un ni l’autre ne sont
compétents en matière de création, d’installation et de gestion de parcs
publics de stationnement, objet et activité principale de la société.
En effet, en cas de multiplicité d’activités exercées par une société
d’économie mixte locale, le même article L. 1521-1 du code général des
collectivités territoriales impose la complémentarité, à savoir que ces
diverses
activités
doivent
toutes
concourir
directement
à
l’accomplissement de l’objet social ; or, à cet égard, ni l’exercice d’une
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
185
compétence de police, ni la qualité d’autorité organisatrice en matière de
transports de voyageurs interurbains ne paraissent, davantage, de nature à
justifier de manière certaine semblable participation.
Le désengagement tant de la ville de Lyon que du département
actuellement en cours est en voie d’achèvement.
B
–
La communauté urbaine de Bordeaux
A Bordeaux, les relations avec les sociétés concessionnaires des
parcs de stationnement ne respectent pas toujours les dispositions
réglementaires ou contractuelles.
Ainsi un avenant n° 2 à la convention conclue avec la société
Sogeparc pour le parc des allées de Tourny permettait d’affecter « les
locaux destinés à la galerie marchande et à ses annexes, en cas
d’impossibilité de création des commerces prévus, d’un commun accord,
à une extension du parc de stationnement » ; il a été effectivement
procédé à une telle modification portant le nombre de places de
stationnement de 920, à l’origine, à 1 005, sans avenant validant la
nouvelle capacité et actualisant les modalités de calcul de la redevance.
Par ailleurs, bien que le montant de recettes conduisant à l’application
d’une redevance de 25 % ait été atteint en 1996, la communauté n’a pas
pris en compte le franchissement du seuil, en sorte que les titres émis
auprès de la société gestionnaire ont été fortement minorés au détriment
de la collectivité. Le manque à gagner, pour cette dernière, représentait
plus de 420 000 F (64 028,59 €) soit environ 13 % de la somme
initialement réclamée. Depuis lors, une régularisation est intervenue.
La convention de concession conclue avec la même société en
1970 pour l’aménagement et l’exploitation du parc de stationnement des
Allées de Chartres a été renouvelée à titre d’occupation temporaire, le
3 janvier 1989. Elle est conclue pour une durée indéterminée ne pouvant,
en tout état de cause, se prolonger au-delà du 31 décembre 2003. Une
telle durée de quinze ans n’apparaît pas conforme aux pratiques
habituelles en matière de conventions relatives à des parcs de surface, une
durée de six années étant plus adaptée au caractère limité des
investissements. La communauté justifie cet état de fait par le projet de
métro VAL existant à l’époque, qui rendait incertain le devenir de cette
zone.
Certains parcs de périphérie présentent des déficits d’exploitation
importants en raison d’une sous-occupation structurelle (en 1997 Pessac :
1 770 771 F, soit 269 952,30 €, pour 355 places, Mérignac : 1 529 477 F,
soit 233 167,27 €, pour 290 places, Le Bouscat : 624 309 F, soit
186
C
OUR DES COMPTES
95 175,29 €, pour 199 places). Ces trois parcs ne jouent pas le rôle de
parcs de rabattement, en l’absence de politique volontariste des transports
s’appuyant sur de tels équipements de périphérie. Leur existence depuis
plus de dix ans a ainsi généré une charge d’exploitation d’environ 40 à
50 MF (6,10 M€ à 7,62 M€), indépendamment des 200 MF (30,49 M€)
qui ont été nécessaires à leur construction, sans que soit pour autant
apportée une amélioration sensible aux difficultés de stationnement de la
ville centre. La communauté urbaine de Bordeaux estime que la mise en
oeuvre du tramway et une restructuration du réseau de bus devraient leur
permettre de jouer dans l’avenir ce rôle de parc de rabattement.
Enfin,
une
meilleure
harmonisation
de
la
politique
du
stationnement sur le territoire communautaire serait nécessaire. Ainsi,
environ 125 tarifs horaires et 130 tarifs d’abonnements ont été recensés à
ce jour. De même, la politique tarifaire actuelle est, pour certains parcs,
contradictoire avec l’objectif affiché d’équilibre financier de ces parcs :
par exemple, celui du Front du Médoc est déficitaire, alors que son taux
de remplissage est particulièrement élevé. Toutefois, la communauté a
mis à l’étude un plan de stationnement en cohérence avec le futur schéma
des déplacements urbains communautaires. Parallèlement un observatoire
du stationnement a été mis en place et un début d’harmonisation tarifaire
a été entrepris.
C
–
La communauté urbaine de Lille
Dès
1983,
la
communauté
urbaine
a
décidé
de
confier
systématiquement aux communes, sur le territoire desquelles ils sont
implantés, la gestion des parcs de stationnement dont elle assure la
maîtrise d’ouvrage et conserve la propriété ; en cas de déficit de gestion,
celui-ci est assumé par la commune, et en cas d’excédent, celui-ci est
partagé par moitié entre commune et communauté urbaine.
Un tel dispositif aurait été adopté, d’une part, pour impliquer les
communes et éviter de trop nombreuses demandes, mais, d’autre part et
surtout, pour prévenir les risques d’incohérence voire de contradictions
susceptibles de survenir entre la gestion des parcs de stationnement
communautaires et les règles de stationnement sur les rues et places
avoisinantes qui demeurent de la compétence de chaque commune.
Cette demande a créé des situations complexes qui deviennent
même un vrai imbroglio dans le cas de quatre parcs dont la réalisation a
été concédée à la SEM Eurallile, en vente en l’état de futur achèvement
(VEFA), acquis ensuite par la communauté qui en a, enfin, confié, par
convention tripartite, à la ville de Lille la responsabilité de la gestion et
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
187
accepté l’affermage par celle-ci à un tiers tout en se réservant, en qualité
de propriétaire, l’encaissement des redevances d’occupation. Une révision
de cette situation serait actuellement en cours.
________________________
CONSTATS
_______________________
Cet examen de la compétence communautaire en matière foncière
permet de formuler cinq types de constatations.
1°) Tout d’abord, une nouvelle fois, il apparaît que l’exercice de
compétences légalement dévolues aux communautés urbaines ne
s’effectue pas correctement. Notamment qu’il s’agisse du foncier stricto
sensu, de la voirie ou du stationnement, les communes continuent
d’exercer, en dehors de toute délégation, une partie des compétences. Or,
ces irrégularités ne sont ni sans risque de contentieux, s’agissant par
exemple des subventions versées par les communes ou des infractions aux
règles communautaires de mise en concurrence, ni sans conséquence
financière, en matière fiscale (TVA) ou de frais de personnel
(doublonnement).
2°) La multiplication des intervenants rend la situation plus
complexe.
Ainsi
en
matière
foncière,
constate-t-on
parfois
une
intervention de l’Etat, dans la région, d’établissements publics nationaux
ou locaux, en plus de celle de la communauté urbaine. Cette
multiplication ne favorise pas la définition d’une politique d’ensemble
cohérente, qui reste souvent très insuffisante, par exemple en matière de
stationnement.
3°) Les instruments juridiques et les moyens techniques dont
disposent, en la matière, les communautés urbaines sont parfois
détournés de leur objet, et souvent lacunaires.
4°) La connaissance de la composition de leur domaine,
notamment privé, est très variable selon les communautés urbaines. Le
retard pris dans ce secteur est d’autant plus regrettable qu’il paraît
affecter essentiellement les communautés les plus anciennes.
5°) Les règles posées par le code des marchés publics et
notamment les principes de mise en concurrence sont souvent enfreintes
en matière de voirie ou de stationnement.
188
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
189
Conclusion
Il convient de souligner l’indiscutable succès des communautés
urbaines qu’il s’agisse de l’intérêt porté par les communes à cette forme
de coopération ou de l’importance des opérations qu’elle a permis de
mener à bien, par exemple en matière de transports en commun. Leur
contrôle montre, toutefois, des dysfonctionnements auxquels il appartient
aux communautés actuelles ou à celles en cours de constitution de
remédier, étant observé que l’Etat se doit, également, de veiller au respect
des règles qu’il a lui-même fixées en la matière, notamment par la loi du
12 juillet 1999.
Sans reprendre ici les conclusions qui ont déjà été présentées, deux
séries de constatations principales peuvent être dégagées.
En premier lieu, le législateur n’a pas entendu conférer aux
communautés urbaines le statut de collectivité territoriale ; elles restent
des établissements publics qui ne peuvent exercer que les compétences
qui
leurs
sont
dévolues
par
la
loi
soit
obligatoirement,
soit
facultativement. Or, les contrôles, auxquels les chambres régionales des
comptes ont procédé, révèlent que, dans de nombreux cas, cet exercice ne
s’effectue pas en conformité avec les dispositions législatives. Il arrive,
en effet, que les communautés urbaines s’investissent dans des domaines
qui ne relèvent pas de leurs compétences, comme en matière
d’enseignement. Plus souvent encore, elles n’exercent qu’une partie de
leurs prérogatives, abandonnant le reste aux communes membres ou à
d’autres établissements de coopération intercommunale, préexistants ou
nouveaux. Certes, des délégations sont légalement possibles, mais elles
n’interviennent que rarement. Or, il ne s’agit pas de simples entorses au
droit dépourvues de conséquences : le législateur a confié des domaines
d’activité aux communautés urbaines parce qu’il a estimé que, compte
tenu de leur périmètre, elles étaient mieux placées pour conduire une
politique homogène et cohérente. Le maintien d’intervenants ayant
chacun leur vision et leurs intérêts propres constitue un frein
incontestable à cette cohérence ; en diluant les responsabilités, il
représente, en outre, un obstacle à l’indispensable clarté économique et
financière des opérations.
La loi du 12 juillet 1999 a étendu les compétences obligatoires ou
facultatives des communautés et limité la superposition des formes
d’intercommunalité. Ces dispositions n’auront d’effet que si les
communautés s’attachent à respecter les principes qui les régissent et si
l’Etat, à travers le contrôle de légalité, veille davantage à ce respect. A
190
C
OUR DES COMPTES
fortiori, se doit-il de ne pas inciter lui-même les communautés à
intervenir dans des secteurs qui ne sont pas de leur ressort. Or, si les
règles édictées par le législateur sont le plus souvent tout à fait claires,
l’application qui leur est donnée dans la pratique est parfois opposée.
Ainsi, dans le domaine de l’enseignement, les souhaits exprimés par les
communautés et les contraintes budgétaires ressenties par l’Etat peuvent
expliquer l’imbrication irrégulière des compétences et des financements ;
ni les uns, ni les autres ne sauraient cependant justifier que la loi soit
enfreinte.
En second lieu, les dysfonctionnements constatés sont souvent
proches de ceux que les chambres régionales des comptes dénoncent à
l’occasion du contrôle des collectivités locales. Toutefois, l’importance
même des communautés leur confère un caractère d’exemplarité. Si elle
reconnaît l’intérêt des avancées significatives que certaines d’entre elles
ont réalisées en matière de gestion, la Cour ne peut que souligner la
nécessité de poursuivre leur effort de modernisation.
Faute parfois de règlement intérieur, ou en raison de l’imprécision
de celui-ci, la répartition des responsabilités communautaires entre les
différents organes statutaires manque souvent de la clarté que
l’importance même des établissements nécessiterait ; tel est notamment le
cas en matière de délégations de pouvoirs. Si l’on peut constater que les
communautés ont fait un effort pour moderniser l’organisation des
services, il conviendrait que soient systématisées l’élaboration de guides
de procédures et la création de services de contrôle et d’audit interne.
En ce qui concerne la gestion du personnel, il apparaît, en premier
lieu, que l’importance des effectifs et la diversité des emplois imposent
aux
communautés
urbaines
la
mise
en
oeuvre
d’une
politique
prévisionnelle ; celle-ci suppose une analyse précise de la situation
existante (effectifs, qualifications…) et des besoins à court et moyen
terme (renouvellement, extensions, formation…). Les efforts récents
observés dans ce domaine ne sont pas le fait de la totalité des
communautés. En second lieu, les contrôles auxquels il a été procédé,
démontrent l’extraordinaire diversité de la situation réservée aux agents
des communautés. Les pratiques de gestion des personnels par les
communautés urbaines traduisent parfois un certain laxisme, mais surtout
engendrent des différences incompatibles avec l’existence même d’une
fonction publique territoriale.
Sur le plan financier, la situation des communautés urbaines se
révèle inégalement tendue ; toutefois la plupart d’entre elles connaissent
une relative décroissance de leur capacité d’autofinancement et de leurs
dépenses d’investissement. La réduction de leur marge de manoeuvre peut
expliquer la diminution de la part des dépenses consacrée aux opérations
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
191
d’équipement. De ce point de vue, l’insuffisance des capacités
d’autofinancement peut paraître inquiétante, dans la mesure où il existe
d’importants projets, en particulier dans le domaine des transports. Il faut
enfin souligner que la taxe professionnelle unique représente une
nécessité absolue, tant les autres procédés de péréquation jusqu’à présent
mis en oeuvre ont montré tout à la fois leur complexité et leurs limites.
Le nouvel élan donné par la loi en 1999 aux communautés
urbaines impose enfin que les communautés urbaines et les services de
l’Etat veillent au respect des règles posées par le législateur et à
l’élimination des dysfonctionnements qui entravent la pleine réussite de
cette coopération intercommunale.
192
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
193
Réponses des administrations
et des organismes intéressés
194
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
195
Liste des réponses
1
Pages
Ministre de l’intérieur
..................................................................................
197
Communauté urbaine d’Alençon
Président de la communauté urbaine d’Alençon
..........................................
202
Communauté urbaine de Bordeaux
Président de la communauté urbaine de Bordeaux
.......................................
205
Communauté urbaine de Dunkerque
Président de la communauté urbaine de Dunkerque
.....................................
218
Président de l'Agence d'Urbanisme et de Développement de la région
Flandre Dunkerque (AGUR)
........................................................................
234
Communauté urbaine de Lille
Président de la Communauté urbaine de Lille
..............................................
237
Communauté urbaine de Lyon
Ancien directeur de la SEM ICARE
............................................................
243
Communauté urbaine de Nancy
Président de la communauté urbaine de Nancy
............................................
245
Président du syndicat mixte des transports en commun suburbains dans la
région de Nancy
...........................................................................................
256
Communauté urbaine de Strasbourg
Président de la communauté urbaine de Strasbourg
.....................................
257
Présidente de la Compagnie de transports strasbourgeois
............................
267
1
Seules sont publiées les réponses parvenues à la Cour avant la délibération en
chambre du conseil du 15 octobre 2001.
196
C
OUR DES COMPTES
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
197
REPONSE DU MINISTRE DE L’INTERIEUR
Sur les aspects institutionnels et l’exercice des compétences
des communautés urbaines
La Cour constate que si la loi du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a
réservé
la
formule
de
la
communauté
urbaine
aux
plus
grandes
agglomérations, elle n’a pas complètement résolu la question du devenir des
communautés urbaines existantes de moindre taille.
La Cour rappelle qu’aux termes de l’article L. 5215-20-1-III les
communautés urbaines existant à la date de promulgation de la loi ne peuvent
élargir leurs compétences à l’identique de celles détenues par les
communautés urbaines créées après sa parution, si elles ne constituent pas un
ensemble de plus de 500 000 habitants. Dans ce cas, elles seraient obligées
soit d’opter pour une autre forme de groupement intercommunal, soit de
renoncer à toute nouvelle extension de compétences.
Il ressort des débats parlementaires que les dispositions de cet article
ont pour objet d’éviter, par des mesures trop volontaristes, une extension
brutale des compétences des communautés urbaines qui s’étaient constituées
progressivement. C’est pourquoi ces dispositions distinguent deux types de
communautés. S’agissant de celles qui satisfont à la condition de seuil
démographique, l’élargissement de leurs compétences à l’ensemble de celles
transférées par la loi aux nouvelles communautés urbaines est possible en une
seule fois et à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils
municipaux. De surcroît, cet élargissement global emporte perception de la
taxe professionnelle unique.
Concernant les communautés urbaines situées en dessous du seuil
démographique requis, il convient de souligner qu’elles peuvent recourir aux
dispositions de droit commun relatives aux modalités de transfert de
compétences, prévues par l’article L. 5211-17. Elles peuvent ainsi sur la base
d’une majorité qualifiée qui protège contre toute démarche précipitée,
s’acheminer progressivement vers un niveau plus intégré de compétences.
Celui-ci pourrait, à l’extrême, rejoindre le niveau de compétences exigé pour
les communautés urbaines constituées après la promulgation de la loi. Ces
communautés peuvent aussi selon adopter la taxe professionnelle unique des
modalités particulières. Ainsi, la loi du 12 juillet 1999 offre bien la possibilité
aux communautés urbaines existantes de moindre taille d’évoluer, à leur
initiative, vers une intégration accrue de leurs compétences.
Il faut toutefois souligner que le Parlement n’a pas souhaité obliger les
communautés urbaines existantes comptant moins de 500 000 habitants à se
transformer en une autre forme de groupement.
198
C
OUR DES COMPTES
S’agissant du fonctionnement de l’organe délibérant, la Cour relève
que l’élaboration du règlement intérieur est parfois tardive et que les
délégations
accordées
par
les
présidents
d’établissement
public
de
coopération intercommunale (EPCI) peuvent être source de confusions,
lorsqu’elles sont accordées simultanément à plusieurs vice-présidents. Ce
type de difficultés n’est pas propre au fonctionnement des conseils de
communautés des EPCI. Il peut également se rencontrer parmi les conseils
municipaux. A cet égard, une circulaire du 12 mars 2001 relative aux
mesures à prendre par les conseils municipaux à la suite de leur
renouvellement général a précisé, tant pour les communes que pour les EPCI
(qui sont ipso facto concernés par la règle de renvoi des articles L. 5211-1 et
L. 5211-2), le cadre juridique présidant à l’adoption du règlement intérieur
ainsi qu’à l’attribution des délégations de fonctions et de signature.
En ce qui concerne l’exercice par les communautés urbaines de leurs
compétences, la Cour met en relief le manque de clarté, voire de régularité
juridique,
qu’il
peut
parfois
revêtir.
Elle
souligne
certains
dysfonctionnements
tels
que
le
transfert
partiel
de
compétences,
l’intervention hors du champ de leurs compétences, la participation à des
financements croisés ou l’interférence avec l’action de leurs communes
membres ou de syndicats intercommunaux.
L’exercice effectif des compétences par les communautés urbaines, et
de façon plus large par les EPCI dans le strict respect des principes de
spécialité et d’exclusivité, constitue une préoccupation constante du
Ministère de l’intérieur. L’Etat a consenti dans ce domaine un effort
important de formation et d’information.
En premier lieu, plusieurs circulaires, en date des 24 novembre et
17 décembre 1999 puis du 13 juillet 2000, ont appelé l’attention des préfets
sur l’impossibilité de moduler l’intensité des transferts des compétences
obligatoires et optionnelles (nonobstant le choix qui peut être effectué parmi
ces dernières) et sur le niveau de précision qui doit entourer les transferts
facultatifs de compétences.
De plus, afin de prévenir certains dysfonctionnements dont la Cour a
observé l’existence, différentes instructions ont été données aux représentants
de l’Etat. Ainsi, une circulaire conjointe DGCL–DGCP de décembre 2000 a
détaillé les cadres juridique et comptable des conventions de prestations de
services passées par les EPCI à fiscalité propre, en soulignant la place
particulière des communautés urbaines. De même, une circulaire du
10 novembre 2000 a précisé les modalités d’exercice des compétences par les
communautés urbaines en matière de transports scolaires. Enfin, il convient
de signaler que toutes ces directives (dont la plupart sont consultables sur
intranet) sont intervenues alors qu’un guide méthodologique sur la mise en
oeuvre de la loi du 12 juillet 1999 avait fait, dès sa parution, l’objet d’une
large diffusion. Celle-ci a été confortée par une action continue de formation
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
199
dispensée tant au profit des fonctionnaires d’Etat que de ceux des
collectivités territoriales.
En second lieu, des instructions précises appuyées par un ensemble de
fiches techniques ont été adressées le 5 juillet 2001 aux préfets. Elles visent,
en s’adressant plus particulièrement aux services chargés du contrôle de
légalité, à renforcer en priorité la vigilance sur l’exercice effectif par les EPCI
des compétences qui leur ont été transférées.
Il est notamment rappelé dans ce document que cet exercice effectif
constitue une obligation juridique et une contrepartie des abondements
financiers dont bénéficient les EPCI et le constat des anomalies les plus
graves doit conduire à demander le retrait ou à déférer les délibérations
contraires aux principes de spécialité et d’exclusivité.
De même, une étude d’ensemble a été engagée par la direction
générale des collectivités locales au sujet de la mise en oeuvre de l’intérêt
communautaire, dont la définition conditionne pour partie l’exercice effectif
des compétences par les EPCI à fiscalité propre. Des premiers rapports
adressés par les préfectures à la suite de cette circulaire, il ressort que non
seulement les services chargés du contrôle de légalité mais aussi les services
financiers veillent plus étroitement au respect des principes de spécialité et
d’exclusivité. Ceux-ci
écartent ainsi les projets pour lesquels des
financements communautaires et communaux apparaissent simultanément.
Sur les aspects financiers
Les relations entre une communauté urbaine et ses communes membres
Il ressort de l’examen de l’activité des communautés urbaines que
certaines d’entre elles exercent leurs compétences dans des conditions
contraires à la réglementation et que les transferts de compétences
s’accompagnent de financements prohibés.
Les communautés urbaines
sont pourtant régies, comme tous les
EPCI, par les principes de spécialité et d’exclusivité.
En effet, en application de ces principes, le budget d’une communauté
urbaine
ne peut comporter d’autres dépenses et recettes que celles qui se
rapportent à l’exercice de ses compétences. Elle ne peut donc pas intervenir,
ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ des compétences
que les communes ont conservées.
Parallèlement, le budget des communes membres de la communauté
urbaine
ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à
l’exercice des compétences qui ont été transférées puisque le transfert
emporte dessaisissement immédiat et total des communes qui ne peuvent plus
intervenir dans le champ de ces compétences (C.E. 14 janvier 1998,
Communauté urbaine de Cherbourg).
200
C
OUR DES COMPTES
Les financements croisés sont donc interdits.
Toutefois, la loi du 12 juillet 1999 a introduit une dérogation à ce
principe en permettant respectivement aux communautés de communes
(article L. 5214-16 du CGCT), aux communautés urbaines (L. 5215-26) et
aux communautés d’agglomération (L. 5216-5) d’attribuer à leurs communes
membres des fonds de concours afin de contribuer à la réalisation et au
fonctionnement d’équipements d’intérêt commun.
Cette dérogation est d’interprétation stricte dès lors que l’équipement
doit présenter un intérêt commun à la commune et à l’EPCI sans présenter un
intérêt communal, ni un intérêt communautaire.
Enfin, une particularité est prévue pour les communautés urbaines :
L’article L. 5215-27 du CGCT leur permet, en effet, de confier
conventionnellement la création et la gestion d’équipements et de services
relevant de leurs attributions à leurs communes membres, ou à toute autre
collectivité ou établissement public, les dépenses correspondantes restant
toutefois à la charge de la communauté urbaine. Réciproquement, ces mêmes
personnes publiques peuvent passer des conventions ayant le même objet
avec la communauté urbaine.
L’analyse de la situation financière des communautés urbaines
de 1993 à 1998
Il ressort principalement de cette analyse qu’au cours de la période
1993-1998, les huit communautés urbaines
examinées ont toutes enregistré
une diminution notable de la part de leurs dépenses d’investissement dans
leurs dépenses totales.
Cette tendance est apparue pour la Cour des Comptes contraire à la
vocation des communautés urbaines,
qui est de prendre en charge la
réalisation des projets d’investissement dont l’importance excède les
capacités techniques et financières des communes membres.
Il doit être signalé que cette tendance s’est toutefois inversée depuis
1998.
En effet, l’effort d’équipement des communautés urbaines
a
considérablement augmenté entre 1998 et 1999 (+ 62 %). Cette forte
croissance ne résulte pas d’un cas isolé puisque 7 communautés urbaines
sur
12 ont fait progresser leurs dépenses d’équipement de plus de 30 %.
Le taux d’équipement, qui correspond au rapport entre les dépenses
d’équipement et les recettes de fonctionnement, s’élève ainsi à 39 %.
Les aspects relatifs aux personnels
Les constatations de la Cour portent tout d'abord sur l'évolution des
effectifs des communautés urbaines, dont il est souligné que la relative
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
201
stabilité
doit
être
tempérée
par
l'observation
d'une
connaissance
insuffisamment précise des données en raison d'une gestion essentiellement
budgétaire et non prévisionnelle des emplois malgré des innovations récentes
sur ce point.
Le ministre de l'intérieur n'a pas d'observation particulière à formuler
sur ce point qui relève des responsabilités de gestion de chacune des
communautés urbaines.
La Cour constate ensuite que certaines communautés urbaines ont mis
en place des formes plus ou moins développées de gestion groupée ou unifiée
de leur personnel et de celui d'une ou plusieurs communes membres et en tire
des conclusions nuancées : cette pratique, qui lui paraît poser un problème de
compatibilité avec la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale et induire des problèmes de
répartition de charges lui semble toutefois de nature à générer des économies
et éviter diverses pratiques contestables au plan des rémunérations.
Il est de fait qu'il n'existe pas de dispositions législatives générales
organisant la possibilité pour des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) et leurs communes membres de créer des services
administratifs qui leur soient communs. La règle demeure que chaque
collectivité et établissement crée les emplois nécessaires à l'exercice de ses
compétences et organise ses services tandis que les agents qui occupent
lesdits emplois relèvent à ce titre d'un employeur et d'une autorité
hiérarchique uniques.
Tout au plus, les dispositions de la loi du 31 décembre 1966 relative
aux communautés urbaines, codifiées désormais à l'article L 5215-27 du
CGCT, permettent-elles à une communauté urbaine de confier par
convention, la création ou la gestion de certains équipements ou services
relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres et
réciproquement, aux communes membres de confier la création ou la gestion
d'équipements ou de services à la communauté urbaine, tandis que l'article L
5215-30 prévoit la possibilité pour les communautés urbaines de mettre leurs
services techniques à disposition des communes.
Ces dispositions ont incontestablement fait l'objet d'une interprétation
large pour servir de fondement juridique à certaines conventions notamment
dans le cas de Strasbourg où la Cour relève que l'ensemble des fonctionnaires
de la ville a été transféré à la communauté, les services de cette dernière
gérant à la suite de ce transfert les services publics communaux moyennant
un remboursement des charges correspondantes. Pour autant, ce contexte
juridique fragile ne paraît pas avoir été fondamentalement modifié par la loi
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale. Celle-ci n'a pas bouleversé la situation antérieure
concernant la compétence que détient chaque personne morale de créer ses
emplois et d'organiser ses services. Par ailleurs, cette loi dont l'objet n'est pas
202
C
OUR DES COMPTES
de traiter des répartitions de services entre les EPCI et les communes
membres ne peut être regardée comme ayant implicitement abrogé les
dispositions spéciales des articles L 5215-27 et L 5215-30 sur ce point.
Pour l'avenir, la mise en commun de moyens et notamment de certains
services administratifs par le biais des EPCI, tout au moins les plus intégrés
d'entre eux, ne doit pas être écartée car elle peut, ainsi que le relève la Cour,
être de nature à procurer des économies et à assurer une meilleure rationalité
et une meilleure efficacité. Une telle évolution, qui pourrait être confortée par
une clarification des règles législatives applicables devrait toutefois être
conduite dans des conditions qui permettent d'assurer la continuité du service
public et ne portent pas atteinte à une claire répartition des compétences, des
responsabilités et des financements.
La Cour relève enfin un certain nombre d'irrégularités commises par
les communautés urbaines au regard des règles statutaires notamment en
matière de recrutement d'agents contractuels.
Le ministre de l'intérieur ne peut que signaler sur ce point qu'il vient
d'adresser en date du 25 juillet 2001 une circulaire à l'ensemble des préfets
afin notamment de rappeler les dispositions législatives, réglementaires et les
principes jurisprudentiels qui encadrent strictement les conditions de
recrutement de contractuels dans la fonction publique territoriale.
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE
D’ALENÇON
Les communautés urbaines de création récente
Je souhaite simplement insister sur le fait que la transformation du
district en communauté urbaine restera la marque d’une grande vision
d’avenir. Elle constitue une étape historique de l’agglomération d’Alençon à
la recherche d’une forme de coopération intercommunale la plus intégrée
possible dans l’intérêt supérieur du service public rendu aux citoyens. Elle ne
peut être réduite à des considérations financières qui ne sont néanmoins
jamais à négliger.
Le règlement intérieur
S’agissant du règlement intérieur, un projet a été élaboré par les
services. J’ai souhaité que chaque membre du bureau de communauté
contribue à sa rédaction, afin que le président, qui est aussi le maire
d’Alençon, ne soit pas soupçonné de promouvoir une formulation favorable à
la ville-centre.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
203
L’évolution de la communauté urbaine, l’adoption du projet
d’agglomération et l’installation des nouvelles instances communautaires
consécutives aux élections municipales de mars 2001 sont de nature à
favoriser l’élaboration du règlement intérieur.
L’évolution de la situation financière de la communauté urbaine
de 1993 à 1998
La Cour relève que «la part des dépenses d’investissement dans les
dépenses totales est passée de 24,4 % en 1993 à 14,4 % en 1998, en raison
notamment du transfert au district, opéré en 1995, de la plupart des
personnels de la ville d’Alençon».
La diminution de la part des dépenses d’investissement n’est pas
uniquement liée au transfert de la plupart des personnels de la ville mais
également aux compétences supplémentaires, exercées à partir de 1997 afin
d’offrir aux habitants une stricte égalité d’accès aux équipements et services
qui desservent la communauté, telles que les écoles de musique, les
bibliothèques ou la restauration, qui engendrent principalement de dépenses
de fonctionnement.
Il s’agissait de traduire la réalité de la vie des habitants de la
communauté et de leur sentiment communautaire.
La Cour note que la progression des recettes de fonctionnement a
permis de relever le taux d’épargne brute, particulièrement faible en 1993, de
10,4 % à 12,4 % en 1998.
Pour
la
détermination
de
l’autofinancement
comme
pour
l’endettement il me semble devoir être tenu compte des remboursements
effectués par les communes au titre de l’annuité de la dette.
La chambre régionale des comptes, dans sa lettre d’observations
définitives a d’ailleurs noté que «près des deux tiers des emprunts ont été
souscrits pour le compte de communes membres du district qui remboursent
chaque année celui-ci du montant de l’annuité qu’il supporte. Compte tenu de
ces versements, le district dégage un auto-financement corrigé non
négligeable surtout au début de la période examinée».
Je précise par ailleurs que la progression rapide des dépenses de
fonctionnement résulte uniquement de l‘extension des compétences, la
maîtrise des coûts de fonctionnement étant une politique constante de notre
communauté depuis 1989.
La Cour relève que « l’augmentation du produit des trois principales
contributions directes est consécutive à la transformation du district en
communauté urbaine et au transfert corrélatif de compétences ».
Or, l’augmentation de la fiscalité communautaire résulte uniquement
de l’extension des compétences et non de la transformation du district en
204
C
OUR DES COMPTES
communauté urbaine puisque, lors de sa transformation, le district exerçait
toutes les compétences obligatoires des communautés urbaines à l’exclusion
de la participation aux collèges.
Par contre, il est tout à fait exact que la dynamique créée par cette
transformation et la confiance née de sa réussite ont engagé les élus à
progresser dans l’extension des compétences.
Par ailleurs, je tiens à préciser que la fiscalité cumulée est restée
inchangée pour la plus grande partie des communes membres.
La gestion des personnels
La Cour note que la gestion groupée des personnels de la communauté
urbaine et de la ville d’Alençon n’est pas dépourvue d’inconvénients, les
pourcentages de mise à disposition ne pouvant être définis que de manière
très approchée et dès lors la réalité des coûts est difficile à vérifier.
J’indique que l’unicité des services du district, puis de la communauté
urbaine et de la ville d’Alençon a été un principe de bonne gestion, tant en
terme de coût que d’efficacité, mis en oeuvre dès la création de
l’établissement public. Le poids de la ville le justifie à l’évidence. En outre,
la ressource humaine est une donnée essentielle de la réussite de l’esprit de
coopération qui n’a cessé de croître au cours de ces 30 dernières années dans
l’agglomération alençonnaise.
J’ajoute que le partage du temps entre la ville et le district (ou la
communauté) est défini au plus juste entre l’agent concerné et le chef de
service.
Il est tout à fait exact que les objectifs assignés à ces transferts de
personnel étaient d’accroître l’efficacité de la mise en commun de moyens,
d’affirmer le principe d’une unité de gestion et de marquer l’ardente volonté
de développer l’intercommunalité.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
205
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE
DE BORDEAUX
Observations relatives à l'évolution de la situation financière
de la communauté urbaine de Bordeaux
de 1993 à 1997
La baisse des investissements
En premier lieu, le passage à l’instruction M14, le 1
er
janvier 1997,
nécessite un retraitement pour tenir compte notamment du changement
d’imputation des fonds de concours et subventions d’équipement désormais
imputés en section de fonctionnement.
Aussi, les montants mandatés sur la période sur laquelle porte le
rapport de la Cour des comptes ressortent à :
- 1993
: 1 102 849 226 F (168 128 280,66 €)
- 1994
: 1 065 073 913 F (162 369 471,32 €)
- 1995
:
832 465 801 F (126 908 135,90 €)
- 1996
:
881 447 586 F (134 375 812,25 €)
- 1997
:
706 349 011 F ( 107 682 212,55 €) dont 652 892 293 F
(95 532 788,43 €) au titre des seuls comptes 20, 21 et 23
- 1998
:
971 123 812 F (148 046 870,76 €) dont 890 524 631 F
(135 759 604,82 €) au titre des seuls comptes 20, 21 et 23
Par ailleurs, le constat de baisse des investissements en 1995
s’applique à l’ensemble des collectivités ainsi que cela ressort des notes de
conjoncture publiées par DEXIA-CLF sur les finances locales.
En ce qui concerne plus spécifiquement la communauté urbaine,
l’année 1995 correspond à celle du renouvellement du Conseil de
Communauté, avec la définition de nouvelles orientations et la mise à l'étude
de plusieurs grands projets d'agglomération.
Ces études ont été principalement réalisées en 1996 et 1997 et, comme
les chiffres le font ressortir, les investissements ont repris à partir de 1998 au
fur et à mesure de l’arrivée à maturité des projets.
Les années 1999 et 2000 sont marquées par l'engagement de lourds
investissements avec notamment le chantier du Tramway.
Ainsi, à titre d'exemple, en 2000, la communauté urbaine a mandaté
un montant d'investissement de 1 359 929 678 F (207 319 942,92 €) et à fin
juillet 2001 les investissements atteignaient déjà un montant de 920 MF
(140,25 M€).
206
C
OUR DES COMPTES
Le niveau de pression fiscale
Tout d’abord, la communauté urbaine souffre de divers handicaps
structurels d’ailleurs relevés par la Cour des comptes dans le préambule de
son rapport de 1984. Ces handicaps contribuent à alourdir la pression fiscale.
Dans le cadre des orientations affichées en 1995, lors de la mise en
place de la mandature 1995-2001, les élus ont manifesté une forte volonté de
modération fiscale et cette volonté reste d'actualité pour la mandature 2001-
2007.
Cette orientation s'est traduite dans les faits puisque le conseil de
communauté a voté une seule majoration des taux des 4 taxes (+ 1,06 %) en
1996. Les taux ont été ensuite gelés et cela jusqu’au vote du budget 2001,
dernier budget arrêté par la communauté. Cela a permis à notre établissement
de ramener son coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, qui était de
132 % en 1995, à 129 % en 1997 et enfin à 127,93 % en 1999, dernière année
de calcul de ce ratio en fiscalité additionnelle.
Cette politique de modération fiscale a été réalisée alors que la
communauté a vu, à plusieurs reprises, diminuer de manière très sensible ses
dotations de compensations fiscales versées par l'Etat. Ainsi, à titre
d'exemple, la communauté a vu sa DCTP diminuer en 1994 de 23 045 060 F
(3 513 196,75 €), ce qui était considérable.
La marge de manoeuvre fiscale de la communauté urbaine réside dans
une politique dynamique en matière de développement économique, des
actions significatives ont d’ores et déjà été engagées sous la mandature 1995
– 2001, notamment au travers de la charte de développement économique et
du contrat d’agglomération.
La
communauté
urbaine
de
Bordeaux,
première
des
quatre
communautés les plus anciennes à avoir opté pour le régime de la taxe
professionnelle unique à compter du 1
er
janvier 2001, a ainsi confirmé
l’importance de cet axe de développement pour l’évolution de ses ressources.
Observations relatives à l'organisation interne
La gestion prévisionnelle des moyens humains et financiers
Le nouvel organigramme, mis en place en mai 1999, affecte
effectivement les ressources humaines nécessaires au développement d’une
gestion prévisionnelle des moyens financiers et humains : une direction
prospective, planification et programmation financières et un département
gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ont ainsi été créés.
Par ailleurs, une mission d'évaluation, de prospective et de conseil
placée auprès du directeur général, est chargée d'adapter, d'évaluer le mode
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
207
de fonctionnement, suivant l'évolution des missions de la communauté
urbaine.
Le développement des outils de gestion
Le contrôle de gestion est désormais intégré au sein de la mission
d'évaluation. La priorité qui lui avait été donnée antérieurement était le
développement
du
contrôle
externe,
faisant
suite
en
cela
aux
recommandations émises par la chambre régionale des comptes d’Aquitaine
lors d'une précédente mission de vérification.
Cette mission de contrôle externe concerne les divers satellites de la
communauté urbaine, l'analyse des risques encourus sur les garanties
d'emprunt accordées au secteur HLM et les délégations de services publics où
le contrôle de gestion intervient dès la phase de délégation et participe ainsi
au suivi de plusieurs compétences essentielles de l'établissement public
communautaire.
La nouvelle organisation a fixé de nouvelles priorités et notamment
renforcé les moyens humains nécessaires au développement de tableaux de
bord par activités et d'outils de pilotage en cohérence avec les axes
stratégiques de la communauté urbaine.
La comptabilité analytique constitue un outil du système de gestion
parmi d’autres. Son utilisation jusqu’à présent était ciblée sur quelques
services. Son développement doit se poursuivre de façon pragmatique, selon
les besoins, sans être systématique car l’expérience de plusieurs collectivités
montre les limites d’une telle option. D’autres outils permettront le
développement du système de gestion : système de pilotage de l'équipe de
direction générale, imputation des dépenses par objectifs, par localisation
géographique, par centre de responsabilité budgétaire.
Observations sur le personnel
L’évolution des effectifs
Si les compétences de l'établissement sont restées les mêmes, le
volume et la complexité des activités ont quant à lui augmenté : plan des
déplacements urbains, déchetteries, plan T.R.I.VA.C., tramway, M 14,
informatique (APIC, SIG, AUTOCAD), incendie et secours (très forte
progression des interventions, risques industriels et technologiques, réduction
du temps de travail et développement de la formation), procédures
alourdies...
Par ailleurs, si l’on examine l’évolution des effectifs sur une période
plus longue, on constate qu’ils ont diminué de 251 personnes. Le chiffre de
1983 (2 889 agents) n'a été dépassé qu'après 1994 alors qu'entre 1989 et 1998
le budget de la CUB (dépenses réelles) est passé de 1,4 MdF (0,21 Md€) à
2,36 MdF (0,36 Md€).
208
C
OUR DES COMPTES
La gestion prévisionnelle du personnel
Depuis 1999, la communauté s'est résolument engagée dans une
démarche
prévisionnelle
et
prospective.
Un
département
gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) a été créé. La mise en
oeuvre du nouvel organigramme de la communauté urbaine (délibération du
26 mars 1999), suite au projet communautaire, a donné lieu à un plan de
recrutement adopté en conseil de communauté par délibération n° 99/562 du
18 juin 1999, dont le financement a été assuré en partie (1/4) par le non-
remplacementt des départs à la retraite et le redéploiement interne d’une
cinquantaine d’agents.
Depuis, un tableau de bord des ressources humaines avec suivi des
éléments de la GPEC a été mis en place.
Concernant les observations sur les procédures d’achat
La définition des besoins
La question des achats a été abordée dans le cadre des réflexions
menées en groupe de travail lors de la préparation du projet communautaire.
Elle a été prise en compte au travers de la création, dans la nouvelle
organisation des services communautaires, d'une direction des moyens
généraux et de leurs nouvelles technologies qui devrait permettre de favoriser
une vision globale des achats et services et l'émergence d'une fonction achats.
Pour renforcer son rôle et ses moyens, l’organigramme de la direction des
moyens généraux et de leurs nouvelles technologies a été modifié en 2000,
l’unité achat étant élevée au rang de département achat. Le budget 2002,
enfin, centralisera sur un même centre de responsabilité budgétaire
l’ensemble des crédits consacrés aux achats de fournitures.
Concernant les observations sur l'Agence d'urbanisme
Le montant de la subvention de la Communauté
Les nouvelles orientations définies par la communauté à partir de
1995 ont conduit celle-ci à solliciter de façon bien plus importante
l'A'UR.B.A. que par les années passées. Aussi, la participation de la
communauté urbaine, qui était faible en 1993, a-t-elle été fortement
revalorisée pour se situer désormais à un niveau sensiblement équivalent à
celui d'autres agences d'agglomérations comparables.
Les achats de la communauté à l’A’UR.B.A. doivent être chiffrés à
partir du compte Administratif et non à partir de la seule lecture des comptes
de l'agence qui reprennent "les produits comptabilisés d'avance". Ils
correspondent à des prestations pour tout ou partie réalisées par "avance"
mais qui ne seront réglées que sur l'exercice suivant. Ainsi, au titre du dernier
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
209
compte administratif étudié, les prestations confiées à l'A'UR.B.A. s'élèvent à
6 576 650,66 F (1 002 603,93 €).
La mise à disposition de personnel n'a pas été formalisée par une
convention mais par des notes d'affectations individuelles. Cette contribution
est bien évidemment à ajouter, comme le souligne la Cour des comptes, à
l'aide financière apportée par la communauté urbaine. Il faut néanmoins
signaler que cette mise à disposition figure en commentaire dans l'annexe des
comptes de l'A'UR.B.A.
La clarification des relations avec l’A’UR.B.A.
La volonté de la communauté urbaine de clarifier ses relations avec
l'Agence d'Urbanisme a été matérialisée par diverses dispositions concrètes :
•
les statuts de l'A'UR.B.A. ont été revus ainsi que la convention
cadre, précisant sur le plan technique et financier, les relations entre
l'A'UR.B.A. et la CUB.
•
en octobre 1998, les relations CUB/A'UR.B.A. ont été redéfinies
avec un recentrage de l'Agence sur ses missions principales. L'A'UR.B.A. a
décidé, par ailleurs, de se désengager progressivement de domaines
d'interventions où elle était en concurrence avec le secteur privé.
•
la volonté d'une plus grande transparence dans les relations avec la
communauté a été matérialisée notamment par la mise en place d'un tableau
de bord de la consommation trimestrielle de la subvention annuelle et la
fixation de rencontres régulières entre l'agence et la communauté pour faire le
point.
•
le programme de l'agence, voté par son conseil d'administration, est
préparé et discuté avec les services de la communauté.
•
la communauté urbaine a demandé à l'agence d'établir un plan à
moyen terme qui donne lieu à l'établissement d'un point, à échéance
semestrielle.
•
enfin, depuis 1999, la communauté urbaine s'attache pour ce qui
concerne les missions confiées à l'agence hors du programme annuel
subventionné, à une lecture rigoureuse du code des marchés publics.
Concernant les observations sur les résultats obtenus
dans le domaine des transports
Mesure des critères de qualité du service et sanctions
Lors de la préparation du contrat de délégation allant jusqu’au
31.12.2000, la communauté urbaine s'est attachée à adapter les moyens de
contrôle en fonction des enjeux et à inciter le délégataire à pratiquer
210
C
OUR DES COMPTES
l'autocontrôle par le développement d'une démarche qualité. C'est dans cet
esprit que le plan qualité a été élaboré et acté par l'avenant n° 2 du contrat
couvrant la période du 1
er
janvier 1996 au 31 décembre 2000.
Concernant les pénalités pour non-respect des critères qualitatifs,
antérieurement à cet avenant, l'annexe 6 prévoyait diverses pénalités
concernant ces aspects. Le principe de ces pénalités a bien évidemment été
repris dans le plan qualité annexé au contrat : respect de l'offre page 12 -
ponctualité des départs page 18 - taux de pannes page 21 - propreté page 24 -
information embarquée page 48.
Ces diverses obligations donnent lieu à compte-rendu de la part du
délégataire dans les documents remis contractuellement. Le suivi du contrat
s’appuie sur un guide de suivi et de contrôle qui se compose de procédures
établies selon une démarche qualité. Les travaux de vérification des critères
qualitatifs sont effectués sur la base des informations remises par le
délégataire sachant que le délégataire est sous démarche qualité.
A cet égard, il peut être rappelé que la CGFTE a été certifiée
ISO 9002 le 3 décembre 1997 pour l'activité de maintenance des autobus, la
certification s'appuyant sur un audit externe annuel des procédures qualité,
apportant une certitude de la fiabilité de l'autocontrôle, plus pertinent à notre
sens que des contrôles ponctuels.
Par ailleurs, l'audit réalisé en décembre 1998 et janvier 1999 à la
demande de la communauté par le Cabinet Ernst et Young et présenté à la
commission des transports de mai 1999, n'a pas révélé de problème
particulier sur les aspects qualitatifs.
Enfin, l'élément de consolidation du plan qualité est constitué par le
baromètre de satisfaction de la clientèle qui fait l'objet d'une enquête chaque
année réalisée par un cabinet extérieur sur la base d'un questionnaire validé
par la communauté urbaine. Cette approche, novatrice à notre avis, place le
client au centre des préoccupations des acteurs du service public et va dans le
sens d'une amélioration de la qualité en cohérence avec les attentes réelles de
la clientèle.
La vitesse commerciale
A juste titre la Cour des comptes remarque que la vitesse commerciale
des autobus est faible. La mise en service du tramway, qui se substituera pour
partie dans le centre ville aux bus, aujourd’hui soumis aux aléas de la
circulation, permettra d'améliorer la vitesse commerciale et donc de rendre le
réseau plus attractif.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
211
L'évolution des dépenses
Les coûts d'exploitation au kilomètre sont, comme le remarque la
Cour
des
comptes,
comparables
à
la
moyenne
des
réseaux
des
agglomérations de plus de 300 000 habitants.
Par contre, si malheureusement les coûts par voyageur sont
sensiblement supérieurs comparativement à d'autres agglomérations, cela
tient à la faible densité de la population dans l’agglomération qui constitue un
handicap pour le réseau communautaire d’ailleurs mis en exergue par la Cour
des comptes dans son rapport de 1984 et repris dans le présent rapport dans le
paragraphe « les résultats ».
A titre de comparaison, la communauté urbaine de Bordeaux a une
population inférieure de moitié à celle de la communauté urbaine de Lyon
pour une surface supérieure. Cette faible densité pèse sur les coûts de gestion
non seulement du réseau des transports, mais aussi sur ceux de l’eau, de
l’assainissement et de la collecte des ordures ménagères.
Pour en revenir au transport en commun, le tramway devrait permettre
une hausse très importante de la fréquentation et réduire ainsi le coût par
voyageur transporté.
Les dépenses d’équipement : les abribus
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des
comptes d'Aquitaine, reprises par la Cour des comptes et ainsi qu’elle l’avait
annoncé,
la
communauté
urbaine
a
effectivement
procédé
à
une
régularisation des contrats d’abribus.
Concernant la convention avec une société, un avenant n° 6 adopté par
le conseil de la communauté urbaine le 21 janvier 2000 est intervenu, fixant
l'échéance de la convention au 4 juillet 2005. De plus, des mises en
concurrence ont été lancées en application du code des marchés publics tant
pour les abribus publicitaires que non publicitaires.
Ainsi, concernant les abribus publicitaires, un appel d'offres a abouti à
l'attribution du marché n° 97/125 U à un groupement d'entreprises dans
lequel la communauté urbaine ne verse aucune somme, le titulaire se
rémunérant sur la publicité. Ce marché arrivera à échéance le 21 août 2005.
Concernant les abribus non publicitaires, la communauté a lancé deux
appels d'offres ouverts qui ont donné lieu à la conclusion de deux marchés à
bons de commande avec une société. L'un, le n° 01167 R, porte sur la
maintenance et l'entretien des 216 abris voyageurs déjà implantés. L'autre, le
n° 01208R, concerne la fourniture, la maintenance et la réparation des
nouvelles implantations, dont la quantité est estimée à 50 abris. Ces deux
marchés
ont un montant minimum de 750 021 F TTC (114 340 € TTC) et un
212
C
OUR DES COMPTES
montant maximum de 2 999 950 F TTC (457 340 € TTC). Ils arriveront à
échéance le 31 décembre 2003.
Dès le début de l'année 2005, la majorité de la mise en place des
abribus publicitaires et non publicitaires (la totalité après le 4 juillet 2005),
aura fait l'objet d'une dévolution après mise en concurrence en application du
code des marchés publics.
Les recettes tirées de l’exploitation : la fréquentation du réseau
Tout d’abord, il convient de rappeler à nouveau le handicap structurel
du réseau de l’agglomération bordelaise déjà développé dans le paragraphe
« l’évolution des dépenses ».
Cependant, sans attendre les effets escomptés de la mise en service
future du tramway, la communauté urbaine a engagé avec le délégataire, dans
le prolongement du schéma directeur des déplacements urbains, une étude
d'amélioration du réseau de bus portant sur l'attractivité du réseau et la
réduction du déficit.
Cette étude a donné lieu à un premier dossier dit "phase préalable"
présenté aux élus du Bureau en décembre 1996 et de la commission des
transports en février 1997.
Cette phase préalable comporte un diagnostic du réseau, des
propositions d'objectifs globaux et le cadre du plan d'actions à élaborer
accompagné de pistes d'actions.
Dans ce cadre, le programme d'actions 1997 – 1998, validé par le
conseil de communauté de novembre 1997, a été mis en oeuvre par la
communauté urbaine et par le Délégataire dès novembre 1997 (campagne de
lutte contre la fraude) et principalement à la rentrée scolaire 1998 (Pass-jeune
- fréquences aux heures de pointe - lignes circulaires).
Ses effets sont perceptibles puisque le déficit d'exploitation, après
arrêté de l'ensemble des comptes, constaté en 1998 est de 426 MF
(64,94 M€). Comparé au déficit de 1997 (414 MF, soit 63,11 M€) il est stable
hors prise en charge par la communauté urbaine des avantages tarifaires
octroyés aux personnes âgées ou handicapées.
En 1998, la fréquentation du réseau en voyages a augmenté de 6,54 %,
les charges d'exploitation par voyageur transporté ont diminué de 4 %
renversant ainsi la tendance des années précédentes.
Cette évolution positive, mentionnée à l'époque à la chambre régionale
des comptes d’Aquitaine, s’est confirmée en matière de fréquentation.
De 58,220 millions de voyages en 1997, la fréquentation en 2000 est
passée à 64,375 millions de voyages malgré une perte estimée à 340 000
voyages suite à 6 jours de grève.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
213
Le déficit du réseau hors mesures sociales était de 339,7 MF
(51,79 M€) en 2000 pour 343,4 MF (52,35 M€) en 1997. Le déficit 2000 est
malheureusement en nette progression par rapport à l’année 1999 du fait de la
dérive des coûts, consécutivement à l’évolution de l’indice salaire du fait des
conséquences des 35 H et du dérapage important du prix des carburants qui
entre également dans la formule d’indexation de la contribution forfaitaire
versée au délégataire.
Le partage du risque commercial entre la communauté et le délégataire
Le contrat mentionné par la Cour des comptes, qui est arrivé à
échéance le 31 décembre 2000, est en nette évolution par rapport au
précédent qui était un mandat de gestion et ne comportait pas d'intéressement,
tant sur le risque industriel que sur le risque commercial.
Le contrat cité nous paraît particulièrement adapté à l'environnement
dans lequel il a été conclu ; il correspond en effet à une phase de transition
avant TCSP.
Concernant le risque commercial, il ne peut être réellement incitatif
que dès lors qu'il est en adéquation avec les capacités réelles du délégataire à
maîtriser les évolutions qui entrent dans le champ de l'intéressement.
Or, la forte incidence des facteurs externes sur les déplacements en
transport en commun, comme la gestion de l'offre de stationnement et les
conditions de circulation, aurait conduit le délégataire à provisionner ces
risques au détriment du contribuable.
La mise en place d'un système d'intéressement réel, partagé et limité
nous paraît ne pas avoir nui à la capacité d'initiative conjointe du délégataire
et de la communauté urbaine, comme en témoignent les résultats des actions
mises en oeuvre en 1997 et en 1998. Cet intéressement
ne peut être considéré
comme négligeable au regard de la marge dégagée par le contrat et non du
chiffre d'affaires.
Le nouveau contrat applicable à compter du 1er janvier 2001, qui
reprend globalement les principes économiques de l'ancien, renforce
l'intéressement du délégataire en particulier sur la baisse de la fraude et
l’évolution des recettes. Toutefois, le risque pris par le délégataire reste
volontairement contenu pour les motifs développés ci-dessus.
Le taux de fraude du réseau
Le niveau atteint par la fraude en 1996 correspond à une perte de
recettes jugée par la communauté tout à fait substantielle. C’est pourquoi la
première mesure du programme d’actions cité plus haut au paragraphe « la
fréquentation du réseau » a porté sur une campagne lourde de lutte contre la
fraude dès novembre 1997. Sur le plan contractuel, avant même la mise en
application des dispositions du contrat débutant au 1
er
janvier 2001, la
214
C
OUR DES COMPTES
communauté a, dès février 1999, dans un avenant n° 3 au contrat 1996 -
2000, renforcé les moyens et l’intéressement à la lutte contre la fraude. Au-
delà de ces dispositions contractuelles, la politique de la communauté a porté
ses fruits dès 1998, le taux de fraude étant de 18 %
contre 24 % en 1997.
Les gratuités accordées
Si le niveau des recettes est pénalisé à l’évidence par les mesures de
gratuités prises en faveur des personnes privées d’emploi, des personnes
âgées et handicapées, ces mesures ont résulté d’un choix politique
de
solidarité communautaire.
En ce qui concerne les permis de circuler délivrés aux administrations
à titre gratuit ou à tarif réduit, conformément aux engagements pris vis à vis
de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, une révision de ces
mesures a été effectuée.
Le versement transport
Si le conseil de communauté a rejeté, en juillet 1994, le contrat de
concession qui devait accompagner la réalisation du TCSP envisagé à
l’époque de type Val, elle n’a pas pour autant abandonné la réalisation d’un
TCSP.
Diverses décisions prises à compter du 24 juillet 1995 ont pour facteur
commun de réitérer la volonté de réaliser un TCSP.
Enfin, la communauté note, comme la Cour des comptes, que la
délibération adoptée le 27 novembre 1998 met fin à tout débat sur la légalité
de la majoration du taux de versement transport.
En ce qui concerne la politique foncière et le patrimoine
La connaissance du patrimoine communautaire
La mise en place de la nouvelle organisation des services
communautaires, et plus précisément la création d'une direction du
patrimoine, a entre autres pour finalité une meilleure connaissance du
patrimoine de l’établissement public et surtout une meilleure maîtrise de
l'action foncière communautaire.
Ce souci d’adapter l’organisation aux difficultés rencontrées et à
l’importance du patrimoine, s’est effectivement traduit par les diverses
actions de la communauté mentionnées par la Cour des comptes.
La voirie et le programme triennal d’investissement
Concernant les crédits affectés aux voies de desserte (enveloppes
communales), si le choix de la priorité des opérations à réaliser est laissé aux
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
215
maires des communes membres, la communauté n’a aucunement délégué sa
compétence sur ce point, puisqu’elle assure pleinement son rôle de maître
d’ouvrage.
Les travaux réalisés sur ces crédits, s’ils sont généralement d’intérêt
local, puisqu’ils concernent des voies de desserte, participent néanmoins
fortement
au
renouvellement
du
patrimoine
communautaire
et
à
l’amélioration des conditions de déplacement de ses usagers.
Cependant, consciente de la difficulté réelle qu’il y a à faire converger
les enjeux du développement communautaire et les logiques d’aménagement
de chaque territoire communal, la communauté a engagé une réflexion sur la
mise en place de projets territoriaux de développement, pouvant déboucher
sur une contractualisation entre elle-même et les communes membres. Ce
nouveau mode de programmation, établi dans une démarche partenariale,
permettrait d’apporter plus de cohérence, d’impact et de lisibilité à l’action de
la communauté sur l’ensemble de son territoire.
En plus du programme triennal d’investissement portant notamment
sur les travaux de voirie, il convient en particulier de citer le schéma directeur
des
déplacements
rrbains
communautaire
(SDDUC)
adopté
par
la
communauté urbaine le 26 avril 1996, et le plan des déplacements urbains
(PDU) qui ont clairement affiché les orientations de la communauté urbaine
en matière d’aménagement de voirie primaire d’intérêt communautaire d’une
part et de partage de l’espace public d’autre part, ce qui constitue bien
l’armature principale d’une politique globale en matière de voirie.
Aussi, l’affirmation par la Cour des comptes de l’absence de politique
globale communautaire ne nous paraît-elle pas fondée.
Il est indéniable que le programme triennal d’investissement, malgré
ses défauts, présente de nombreux avantages.
Il amène notamment la communauté à :
- avoir une meilleure lisibilité de sa stratégie d’investissement et de
ses engagements financiers à long terme ;
- s’adapter rapidement aux évolutions de la conjoncture et de ses
capacités financières ;
- hiérarchiser ses priorités ;
- préserver le pouvoir de décision des élus dans le cadre de chaque
exercice ;
- optimiser la préparation des dossiers techniques des projets ;
- raisonner en tranches fonctionnelles et en crédits de paiement.
La direction de la prospective, de la planification et de la
programmation financières, mise en place dans le cadre de la nouvelle
216
C
OUR DES COMPTES
organisation, doit contribuer à l’amélioration de l’outil programme triennal
notamment par la préparation, en liaison avec les services concernés, d’un
document de planification financière permettant de recenser, le plus en amont
possible, les projets communautaires à long terme.
Elle assure par ailleurs le suivi de la réalisation du programme triennal
d’investissement à partir des éléments fournis par les pôles, directions et
services.
La mise en place d’un outil de gestion et de suivi de projet qui
mobilise actuellement l’ensemble des services communautaires devrait
contribuer, entre autres, à une meilleure maîtrise du programme triennal.
Enfin, il convient d’ajouter que le décalage entre réalisations et
prévisions du plan triennal d’investissement est très souvent dû à
l’alourdissement et l’allongement des procédures administratives, notamment
relatives aux déclarations d’utilité publique dont notre établissement ne
maîtrise pas les délais d’instruction.
En ce qui concerne les observations sur les parcs de stationnement
Les relations avec les sociétés concessionnaires
La convention conclue avec SOGEPARC pour le parc des allées
Tourny a bien fait l’objet d’avenants pour tenir compte de l’évolution de la
capacité du parc.
Les redevances perçues au titre des exercices 1996 et 1997 ont été
entachées d’une erreur de calcul. Une rectification a été faite et le titre de
recette complémentaire émis.
La convention de concession du parc de stationnement des allées de
Chartres est venue à échéance en 1989. A cette époque, les études du projet
de métro Val prévoyaient une station de correspondance dans la partie haute
du parc de stationnement des allées de Chartres, couplée avec un parc de
rabattement d autobus. Cette opération devait donc obérer une partie
importante du parc de stationnement sans qu’il soit possible, en 1989, d’en
déterminer ni l’emprise exacte, ni la date de réalisation des travaux.
C’est la raison pour laquelle, alors que pour les allées d’Orléans la
convention de concession avait été renouvelée pour 15 ans, pour le parc des
allées de Chartres, il avait été proposé une convention d’autorisation
temporaire d’occupation, laquelle aurait dû être limitée dans le temps si le
projet de métro Val avait suivi le planning normalement prévu.
Si une durée maximale de 15 ans a néanmoins été fixée, c’était par
souci d’harmoniser, le cas échéant, la fin de cette occupation avec celles des
conventions de concession des parcs d’Orléans et de Tourny.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
217
Il est évident que la clause de l’article 28 cité par la Cour est
aujourd’hui incompatible avec la loi Sapin du 29 janvier 1993 intervenue
postérieurement et que cet article n’a plus à être appliqué.
Concernant les conditions financières de la concession du parc
Camille Jullian et conformément au principe même de la concession, la
délibération du 31 octobre 1986 lançant la consultation stipulait : « le
concessionnaire devra faire son affaire personnelle du financement nécessaire
à l’étude et l’exécution de l’ensemble des travaux. »
Lors de la consultation, aucune des offres émises ne s’étant avérée
conforme au dossier de mise en concurrence, il avait été décidé, par
délibération du 24 juillet 1987, de reconsulter les candidats intéressés sur la
base d’un dossier modifié portant notamment sur la durée de la concession
portée à 35 ans.
A l’issue de cette seconde consultation, les projets des entreprises
SOCAE et Chantiers Modernes furent sélectionnés pour la poursuite des
discussions dans le cadre d’une négociation tendant à aboutir à des solutions
les plus proches possibles du dossier de mise en concurrence.
Par la suite, la commission d’examen des offres, lors de sa réunion du
5 juillet 1988, a dû constater le caractère infructueux de la mise en
concurrence, en raison de l’impossibilité d’obtenir des offres en tous points
conformes au cahier des charges.
Une nouvelle mise en concurrence ne pouvant à l’évidence donner
d’autres résultats que ceux déjà obtenus, la commission décida de pousser
encore plus avant les discussions avec la société Chantiers Modernes qui
présentait les propositions les plus intéressantes.
C’est ainsi que, le 27 janvier 1989, le conseil de communauté
autorisait M. le Président à signer le contrat de concession avec la société
Chantiers Modernes aux conditions notamment ci-après :
- durée de la concession 35 ans ;
- le concessionnaire se voyait dégagé des travaux ne lui incombant pas
tels que les fouilles archéologiques, les déplacements des réseaux et
l’aménagement de la place après réalisation du parc de stationnement ;
- renforcement des fondations pour construction ultérieure d’un
immeuble en surface à la charge de la communauté (1 500 000 F soit
228 673,53 €), ce montant devant être récupéré auprès du futur constructeur ;
- prêt de 8 700 000 F (1 326 306,45 €) à 10 % sur 20 ans,
remboursable (capital + intérêts) en 15 annuités à partir de la 21
ème
année
d’exploitation, pour tenir compte de l’importance de l’investissement initial
et des coûts d’exploitation s’imposant au concessionnaire.
218
C
OUR DES COMPTES
Sans ces conditions octroyées au concessionnaire après négociation et
consistant en quelque sorte à la participation communautaire à cet ouvrage, il
ne fait aucun doute que la réalisation de ce parc de stationnement
indispensable aux besoins du secteur n’aurait pu voir le jour, sauf pour la
communauté à devoir le réaliser en régie ou en maîtrise d’ouvrage déléguée,
comme la plupart des parcs de stationnement édifiés auparavant.
Harmonisation de la politique tarifaire
Comme le note la Cour des comptes, la communauté a pris diverses
mesures pour remédier aux observations qu’elle formule. Le plan des
déplacements urbains, adopté par le conseil de communauté le 26 mai 2000,
comporte
un
axe
relatif
au
stationnement
qui
prévoit
notamment
l’harmonisation des politiques tarifaires dans les parcs et sur la voirie dans
une logique de cohérence d’ensemble.
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE
DE DUNKERQUE
Les interventions hors du champ de compétences
L’Université du Littoral
Comme il a été précisé par la Cour, la communauté a attribué à un
cabinet d’architecte parisien un marché de maîtrise d’oeuvre, au terme d’une
procédure de concours, en vue de la construction du projet de pôle
universitaire avant que l’Etat ne lui ait délégué la maîtrise d’ouvrage,
délégation qui intervint le 22 août 1988.
La communauté prend acte de cette observation. Toutefois, ce schéma
contractuel, impliquant une délégation de maîtrise d’ouvrage de l’Etat à un
groupement de collectivités en vue de la construction d’un établissement de
l’enseignement supérieur, correspondait à un réel besoin auquel le législateur
a répondu en adoptant la loi n° 90.87 du 4 juillet 1990 autorisant une telle
délégation.
C’est ainsi que, dans le cadre d’autres conventions passées avec l’Etat,
la communauté urbaine a été amenée à assurer la maîtrise d’ouvrage de
constructions d’établissements d’enseignement supérieur, conformément aux
dispositions de la loi du 4 juillet 1990. A titre d’exemple, une délibération
communautaire en date du 29 juin 1993, et une convention avec l’Etat du
21 juin 1994, ont confié à la communauté urbaine la maîtrise d’ouvrage du
centre de recherche en environnement industriel de Dunkerque (CREID).
Concernant le programme de constructions universitaires pour la
période 1996/1998, ainsi que pour la construction d'un équipement sportif
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
219
universitaire, des conventions ont été passées entre l’Etat et la communauté,
confiant la maîtrise d’ouvrage à cette dernière, conformément aux
dispositions de l’article 18 de la loi n° 90.587 du 4 juillet 1990.
L’examen, par la Cour, de l’intervention de la communauté urbaine
dans la création de l’université du littoral, puis dans le cofinancement du
programme de construction, fait apparaître une contribution financière pour
le moins modeste de la collectivité qui a réussi par contre à mobiliser
d’importants fonds externes, nationaux et européens ; la communauté urbaine
servant ainsi de véritable catalyseur.
Cette démarche s’inscrit parfaitement et complètement dans une
compétence de développement et d’aménagement local, compétence qui
appartient par nature à la communauté urbaine et que personne ne peut
remettre en cause.
Sans l’engagement de la communauté urbaine, ce programme n’aurait
pu être mis en oeuvre. Dans ces conditions, on ne peut que se féliciter de cette
démarche, qui favorise l’accès à l’enseignement supérieur, pour de nombreux
étudiants du littoral qui sans elle n’y accéderaient pas, et participe ainsi
pleinement à l’objectif de démocratisation de l’enseignement supérieur sans
cesse affirmé par l’Etat.
La gestion du LEPA Horticole de ROSENDAEL par la communauté urbaine
La Cour indique que la charge de cet établissement, depuis la loi du
9 juillet 1984, revient à la région.
La communauté qui a engagé, depuis de nombreuses années, une
négociation avec les différents partenaires nationaux et régionaux concernés
par le transfert du lycée à la région, ne partage pas l’avis de la Cour ni son
assise juridique, sur ce sujet.
Le statut du LEPAH se réfère à l’article 21.1 de la loi n° 83.663 du
22 juillet 1983 modifiée, relative à la répartition des compétences entre les
communes, les départements, les régions et l’Etat. A ce titre, il ne bénéficie
pas du statut d’établissement public local d’enseignement au sens de l’article
15.5 de la loi précitée et il est exclu de fait et de droit du champ d’application
du transfert des compétences aux régions en matière d’enseignement.
Cette position est également celle de Monsieur
le
ministre de
l’agriculture et de la Pêche et de ses services, telle qu’elle nous a été
exprimée officiellement le 1
er
octobre 1998.
Il appartenait donc à l’Etat, et à lui seul, en application de la loi du
9 juillet 1984 de créer un EPLE, l’absence d’une telle création en maintenant
le statut antérieur du lycée horticole ne permet, ni n’autorise le transfert à la
région qui serait dans ces conditions illégal.
220
C
OUR DES COMPTES
En accord avec le ministère de l’agriculture et la région Nord – Pas-
de-Calais, le transfert pourrait prochainement aboutir. Pour ce faire, il sera
nécessaire de procéder à la fermeture officielle de l’établissement,
concomitamment avec la création, par le préfet de région, d’un nouvel
établissement permettant ainsi l’accès au statut d’EPLE et le transfert effectif
à la région qui pourrait intervenir lors de la rentrée scolaire 2002.
Si la Cour devait maintenir son observation à propos du LEPAH, se
poserait le transfert immédiat de cet équipement à la région, ce que
n’acceptent, ni cette dernière, ni le ministère de l’agriculture.
Je voudrais conclure sur ce point par une observation plus générale
qui peut entrer dans le champ de la réflexion engagée par la Cour des
comptes sur les communautés urbaines :
Les communautés urbaines ont été créées sous la forme juridique
d’« établissement public ». Ce statut les soumet au principe de spécialité qui
exclut l’exercice de toute compétence qui ne leur aurait pas été préalablement
transférée par leurs communes-membres.
Le type des compétences dévolues par la loi de 1966 aux
communautés urbaines se prêtait aisément à ce cadre juridique : transports en
commun, traitement des ordures ménagères, eau et assainissement,… Les
responsabilités conférées par la loi du 12 juillet 1999, même lorsqu’elles sont
limitées à des actions « d’intérêt communautaire », se prêtent beaucoup
moins bien à la définition de ligne de partage de compétence conforme aux
exigences du principe de spécialité : ainsi, la politique de la ville appelle, par
sa nature, une action combinée des communes et de l’EPCI.
Au principe de spécialité, il conviendrait sans doute de substituer le
principe de subsidiarité et probablement aussi celui d’un droit à
l’expérimentation permettant, dès lors que seul l’intérêt général anime les
collectivités en cause, de construire des politiques publiques partenariales qui
ne se voient pas opposer un contrôle de légalité trop sourcilleux … à fortiori
dans un contexte où l’élection prévue des conseillers communautaires au
suffrage universel devrait libérer les communautés urbaines de leur statut
d’établissement public.
Les relations avec les communes membres et les syndicats
intercommunaux
Les cofinancements mis en oeuvre dans le cadre du contrat de ville
La Cour indique que les dépenses relevant du contrat de ville sont « à
l’origine
d’une
augmentation
non
négligeable
des
dépenses
de
fonctionnement ».
Ces dépenses cofinancées par l’Etat, la région, les communes
membres et la communauté urbaine sont arrêtées par la Cour à 2,860 MF
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
221
(0,44 M€), soit 0,3 % du budget total. Elles ont donc un effet pour le moins
modeste sur l’évolution des dépenses de fonctionnement, et cela relativise
l’observation de la Cour.
En 1991, la communauté urbaine de Dunkerque a signé, avec l’Etat et
la région, un contrat d’agglomération destiné à développer les actions
entreprises contre l’exclusion en intégrant toutes les dimensions du
développement social.
Le développement de la politique de la ville et des instruments visant
à renforcer la lutte contre l’exclusion a engendré la mise en place de
nombreux dispositifs et cadres contractuels qui ont pu se superposer ou
rendre moins lisibles les actions menées par les différentes structures
administratives.
Le contrat de ville créé en 1992, dont l’objectif était de se substituer
aux précédents projets, était destiné à renforcer l’efficacité de l’action contre
l’exclusion en intégrant toutes les dimensions du développement social. En
l’occurrence, ce contrat signé en 1994 était destiné à l’origine à assurer la
transition entre le premier et le futur contrat d’agglomération dont il devait
constituer la première phase. Il prévoyait la possibilité, pour les communes,
d’adhérer afin d’assurer leur participation au programme de développement
social urbain à l’échelle de l’agglomération de Dunkerque, à charge pour
elles d’assurer l’inscription à leur budget des crédits correspondant aux
actions prévues dans le contrat.
Les relations avec les syndicats intercommunaux
Il convient, en préalable, de préciser, compte tenu de la période
contrôlée, que s’appliquent aux relations entre la communauté urbaine et les
syndicats intercommunaux les règles antérieures à la loi du 12 juillet 1999, et
qu’il ne peut être question d’étudier ces relations à la lumière des nouvelles
précisions apportées par le législateur au regard justement de la complexité
qui préexistait à cette loi.
Le SIVOM de Bourbourg-Gravelines :
La Cour critique les conditions de prise en charge, par la communauté,
des dépenses de collecte des déchets et d’administration générale du SIVOM
de Bourbourg-Gravelines. Elle relève l’absence de délibération ou de
convention relative à la prise en charge par la communauté urbaine des
dépenses de collecte supportées par le syndicat, pour les communes de
Bourbourg, Craywick, St Georges-sur-l’AA et Grand-Fort-Philippe. En outre,
elle considère que les décomptes joints aux mandats de paiement émis en
1995 et 1996 par la communauté au syndicat pour payer sa participation sont
insuffisamment justifiés dans la mesure où ils ne donnent pas la répartition du
tonnage des déchets collectés dans « les poubelles bleues » pour chacune des
six communes concernées.
222
C
OUR DES COMPTES
La prise en charge des dépenses de collecte par la communauté s’est
faite progressivement. Ainsi, par arrêté du préfet de la région Nord du
14 novembre 1969, les communes de Gravelines et de Loon-Plage, membres
du SIVOM de Bourbourg-Gravelines créé en 1962 et qui gérait leur service
d’ordures ménagères, ont adhéré à la communauté urbaine de Dunkerque qui
a elle-même pour compétences obligatoires l’enlèvement et le traitement des
ordures ménagères, conformément aux dispositions du décret n° 68.1134 du
16 décembre 1968 fixant les dates d’exercice de la communauté urbaine et de
l’article L. 5215.20 du code général des collectivités territoriales.
Dès lors, la communauté urbaine est substituée aux dites communes,
au sein du syndicat pour l’exercice du service des ordures ménagères (article
L. 165.17 du code des communes, article L. 5215.23 du CGCT). Il apparaît
par ailleurs, en application de l’article 1 du décret du Premier ministre
n° 67.1046 du 30 novembre 1967, pris en application de la loi du
31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, que :
« A la date de transfert de chaque compétence, la communauté urbaine
est substituée de plein droit aux communes qui la composent, dans les
contrats de concession, d’affermage ou de prestations de services relatifs à
des services publics ou d’intérêt public. Ces contrats sont exécutés dans les
conditions antérieures jusqu’à leur modification éventuelle. »
Si le SIVOM subsiste sans modification et que la communauté urbaine
prend place au sein du syndicat, cette dernière demeure responsable du
service confié au syndicat, à savoir le service des ordures ménagères (CE,
Sect 14 mars 1986, communauté urbaine de Lyon, C. Société SAPI, req.
n° 60.034).
Aux termes d’une convention en date du 15 juin 1970 passée entre la
communauté urbaine et le SIVOM de Bourbourg-Gravelines, et d’une
délibération du conseil communautaire en date du 15 juin 1970, il a été
convenu que le syndicat continuait à prendre en charge le service
d’enlèvement des ordures ménagères pour les communes de Gravelines et
Loon-Plage, et que la communauté urbaine participait à toute dépense
relative à la gestion de ce service dans les deux communes concernées.
Toutefois,
conformément
au
décret
et
à
la
jurisprudence
précédemment cités, cette convention n’était pas nécessaire, dès lors que le
syndicat continuait à exercer le service des ordures ménagères dans les
communes de Gravelines et Loon-Plage, pour le compte de la communauté
urbaine.
Par la suite, les communes de St George-sur-l’AA (arrêté de 1971),
Craywick (arrêté de 1972), Bourbourg (arrêté de 1976) et Grand-Fort-
Philippe (arrêté de 1983), membres du syndicat, ont adhéré à la communauté
urbaine de Dunkerque.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
223
Ainsi, la communauté urbaine devenait seule responsable pour gérer la
collecte et le traitement des ordures ménagères de ces communes et se
substituait à elles au sein du syndicat. Dès lors que le syndicat a continué à
prendre en charge le service de collecte des ordures ménagères des quatre
communes, dans les mêmes conditions que celles précédant l’adhésion à la
communauté urbaine, aucune convention ou délibération n’était nécessaire.
En effet, la communauté urbaine a pris au sein du SIVOM la « place » des
communes concernées sans que les attributions du SIVOM en soient
modifiées. Par conséquent, le SIVOM était en mesure de continuer à exercer
la collecte des ordures ménagères sur le territoire des dites communes pour le
compte de la communauté urbaine sans qu’aucune délibération ou convention
ne soit prise.
Considérant la convention initiale qui, rappelons-le, était inutile, la
Cour estime qu’il convient de prévoir une convention ou un avenant à la
convention d’origine, lors de chaque nouvelle adhésion de communes,
membres du syndicat, à la communauté urbaine. Cette position est contraire
aux textes, à la doctrine et à la jurisprudence, antérieurs à la récente loi du
12 juillet 1999.
Concernant les décomptes, non joints aux mandats de paiement émis
par la communauté pour payer sa participation au titre de la collecte des
ordures ménagères, ces décomptes précisent pour chaque commune
concernée le tonnage des déchets collectés dans les poubelles « noires » et
dans les poubelles « bleues ». Cette répartition permet donc de vérifier la
liquidation de la quote-part de chacune des six communes prise en charge par
la communauté, au titre de la collecte des ordures ménagères.
A l’avenir, le traitement de ces dépenses sera réalisé pour l’ensemble
des communes appartenant à la communauté, et non plus commune par
commune.
Le traitement financier, commune par commune, n’apporte aucun
avantage particulier, il n’est d’ailleurs pas tenu de comptabilité de l’exercice
des compétences de la communauté par territoire communal. Cette manière
de faire pourrait être en effet assimilée à un vaste redécoupage territorial des
compétences
communautaires
et
constituerait
une
négation
de
l’intercommunalité.
De manière plus globale, la communauté, dans sa relation avec le
SIVOM, a conscience de la mauvaise adéquation du dispositif actuel à la
mise en oeuvre de ses compétences. La réforme de cette organisation a été
sollicitée auprès du SIVOM dès 1996.
Cette démarche complexe est en cours. Elle ne pourra aboutir qu’à la
fin du processus de négociation engagé à l’issue du renouvellement des
équipes municipales et probablement à la fin de l’année 2001.
224
C
OUR DES COMPTES
La communauté urbaine entend mener sereinement cette procédure,
dans la mesure ou elle concerne d’une part de nombreux agents du syndicat
qui devront être repris par la communauté d’autre part un service public
auquel est fortement attaché la population et qui ne peut évoluer dans le
contenu de sa prestation de manière brutale et où surtout, pour conclure sur
ce point, les communes membres du syndicat mais non membres de la
communauté (qui sont susceptibles de perdre le service de collecte et de
traitement des ordures ménagères) ne doivent pas se sentir « abandonnées »
au seul prétexte du respect scrupuleux de l’observation de la Cour.
Le maintien des 3 syndicats d’électrification intervenant dans le périmètre
communautaire
La chambre régionale des comptes pose le problème du maintien des
trois syndicats d’électrification dans le périmètre de la communauté urbaine
de Dunkerque, compte tenu de la délibération de la communauté en date du
22 janvier 1971, étendant ses compétences à l’exercice du pouvoir concédant
en matière de distribution d’énergie électrique et de l’absence de convention
déléguant l’exercice de cette compétence aux trois syndicats.
Dès lors que le syndicat d’électrification de Loon-Plage regroupe
exclusivement trois communes membres de la communauté, et qu’il exerce la
même compétence que celle exercée par la communauté, la question de la
compatibilité de sa présence avec la communauté se pose. La communauté
urbaine, reconnue compétente en matière d’énergie électrique par une
délibération du 22 janvier 1971, le syndicat n’ayant pour seuls membres trois
communes de la communauté urbaine, a été dessaisi de cette compétence
(article L. 165.16 du code des communes). Par conséquent, la communauté
urbaine était la seule autorité compétente pour intervenir sur le territoire de
ces trois communes.
Ce syndicat a été dissous à la date du 24 juin 1996.
Concernant les syndicats de Bourbourg et d’Hondschoote, du fait de
l’adhésion de certaines de leurs communes membres à la communauté
urbaine, et dès lors que la communauté a été reconnue compétente en matière
de distribution d’énergie, la communauté urbaine s’est substituée aux
communes concernées au sein de ces deux syndicats (article L. 165.17 du
code des communes), et cela sans qu’il ne soit nécessaire d’établir de
convention suivant les mêmes règles que celles évoquées pour le SIVOM de
Bourbourg-Gravelines en application des dispositions en vigueur à l’époque,
décret 67-1046 du 30 novembre 1967.
Il n’existe, donc, pas d’incompatibilité entre la présence de ces deux
syndicats et la communauté urbaine. Leur maintien reste donc de la
compétence discrétionnaire de chaque comité syndical.
Par ailleurs, seul l’aboutissement de la négociation de la concession de
distribution d’énergie électrique avec EDF, menée avec le concours, entre
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
225
autres, de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies
(FNCCR) qui est intervenu le 5 novembre 1998, aura permis d’obtenir
l’accord d’EDF pour lancer la procédure de classement en périmètre urbain
de certaines communes membres de la communauté urbaine encore
assujetties au tarif rural par EDF.
Les aspects financiers
Les dispositifs locaux de péréquation financière
La Cour reprenant point pour point l’argumentaire de la chambre
régionale des comptes dresse un bilan extrêmement sévère du dispositif local
de péréquation des richesses fiscales mis en place par la communauté
urbaine.
Il peut être, d’emblée, souligné au moins, deux critiques dans
l’analyse qui a été ainsi menée.
Ì
D’une part la Cour, tout comme la chambre, semble complètement
oublier que le dispositif qui a été mis en place à Dunkerque repose sur un
acte volontaire du Conseil de communauté, conforme aux préoccupations
permanentes de l’Etat en matière de péréquation fiscale. En clair, si rien ne
s’était mis en place à l’initiative exclusive des délégués communautaires, il
n’y aurait pas aujourd’hui matière à critique par les juridictions financières. Il
faut également indiquer que le dispositif original qui a été créé par la
communauté urbaine en utilisant les dispositions de l’article 1648-A du code
Général des Impôts en vigueur à l’époque, ne pourrait plus à ce jour être
constitué, puisque le législateur a modifié ce texte, rendant impossible la
création de tel système de péréquation.
Ì
D’autre part, pour établir le tableau comparatif de redistribution en
faveur des communes, les dépenses d’investissement réalisées par la
communauté urbaine sur chaque territoire communal ont été recherchées,
comptabilisées et prises en compte.
On ne peut qu’être surpris par cette « méthode comptable ». En effet,
partir du postulat que l’investissement de la communauté urbaine doit être
comptabilisé et réparti par communes pour mesurer un effort de redistribution
financière correspond à nier l’intercommunalité. Pour sa part, la communauté
urbaine de Dunkerque s’est toujours refusée à adopter cette méthode, même
si elle est souvent utilisée ailleurs, dans le but généralement de vérifier « la
rentabilité » de la participation à une structure intercommunale, ce qui réduit
considérablement la philosophie générale de l’intercommunalité.
Ì
De manière plus précise la communauté urbaine souhaite apporter
les réponses suivantes. Créé en fin d’année 1991, le fonds communautaire de
développement est un instrument de péréquation fiscale spécifique à la
communauté urbaine de Dunkerque qui n’a été développé par aucune autre
collectivité.
226
C
OUR DES COMPTES
Il faut d’abord préciser que le fonds communautaire n’a jamais eu
pour vocation de mettre en place une taxe professionnelle unique. En
revanche, il aura permis de figer le niveau des « inégalités » fiscales au seuil
atteint en 1991, en évitant que les écarts de richesse entre communes se
creusent aux dépens des communes les plus pauvres et au profit des
communes les plus riches.
S’appuyant sur un double dispositif de recettes en provenance des
communes (croissance des bases de taxe professionnelle et produits
exceptionnels), il a eu pour objectif d’assurer, pour une part, un mécanisme
redistributif entre les communes suivant des critères locaux de « richesse » et
de « pauvreté », d’autre part, de permettre à la communauté, en captant des
recettes nouvelles, d’accélérer la mise en oeuvre, dans des secteurs identifiés,
des projets communautaires.
L’étude menée par la Cour fait apparaître que, sur la période de 1991 à
1997, 155,5 MF (23,71 M€) ont été redistribués aux communes et 97,94 MF
(14,93 M€) ont été investis.
Dans ce cadre global, les objectifs initiaux du fonds communautaire
de développement ont été tenus, et, si l’on exclut les reversements effectués
au titre du maintien du fonds départemental de péréquation de la taxe
professionnelle et du retour des produits écrêtés, c’est près de 150 MF
(22,87 M€) qui ont pu être affectés au développement local et qui ne
l’auraient pas été en l’absence de ce dispositif.
Malgré ces éléments particulièrement positifs, la Cour considère
néanmoins que ce dispositif relève d’un caractère non redistributif pour 5
raisons :
- La commune de Gravelines n’est pas écrêtée : cette disposition
relève d’un texte de loi, il s’impose à la communauté qui n’est pas
responsable de cette situation.
- La commune de Coudekerque-Branche n’a pas adhéré : cette volonté
a été exprimée explicitement par le conseil municipal qui est entièrement
libre des décisions qu’il souhaite prendre, sans que la communauté ne puisse
imposer ses propres choix ou volontés.
- Le choix des mécanismes de la redistribution : ces choix ont été
opérés par le conseil de communauté, à l’unanimité, dans une perspective de
croissance des bases de taxe professionnelle de chacune des communes. Dès
1992
, dans le cadre d’opérations dites de « lease-back », plusieurs grandes
entreprises ont considérablement réduit leurs bases de taxe professionnelle,
ce qui explique d’ailleurs le non fonctionnement du dispositif en 1992.
Cette situation, compte tenu de la garantie d’évolution du produit basé
sur la richesse calculée, par référence à l’année 1990, a entraîné un
retournement des mécanismes du FCD puisque la redistribution de la richesse
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
227
nouvelle a dû laisser la place à des compensations des pertes de recettes au
bénéfice des communes « victimes » de « lease-back ».
Une
modification
des
mécanismes
de
protection
en
matière
d’évolution à la baisse des richesses de TP a été, à cette occasion, introduite
dans le code général des impôts à l’initiative de notre établissement. Le
nouveau dispositif plafonne les effets de réduction des bases de TP des
entreprises menant les opérations de type « lease-back ».
- Certaines communes ont décidé, après la création du fonds
Communautaire
de
Développement,
de
l’instauration
de
régime
d’exonération de la taxe professionnelle.
Ces décisions ont été prises malgré la communauté urbaine qui ne
dispose pas, en matière de politique fiscale communale, d’un pouvoir
particulier. Cette observation ne concerne donc pas la communauté.
L’unification des régimes communaux, en matière d’exonération de
taxe professionnelle, ne relève pas d’une compétence communautaire, il ne
peut s’agir que du résultat d’une démarche consensuelle.
- L’importance des fonds de réserve : la création du fonds de réserve
relève
des
mécanismes
fondateurs
du
fonds
communautaire
de
développement. Il n’en a donc pas réduit le caractère redistributif, bien au
contraire, en application de ses règles de fonctionnement, le fonds de réserve
a contribué, lors des baisses de bases à un important effort de redistribution
en faveur des communes les plus touchées par des réductions des bases de
TP.
Il est nécessaire de préciser que la mise en place du fonds
communautaire a été globalement positive pour la communauté urbaine et les
communes membres, que le système proposé par la communauté urbaine est
révélateur de la démarche de partage de la richesse fiscale au niveau local. Il
faut souligner que bien peu de groupements ont atteint ce niveau de partage
et de solidarité.
Le fonds communautaire de développement, même si quelques
critiques techniques peuvent être présentées, apparaît bien, et on doit le
souligner, comme le seul dispositif qui a permis d’assurer une péréquation et
une redistribution de la richesse fiscale locale. On peut, à juste titre,
s’interroger sur la qualité des mécanismes proposés au niveau national qui ne
permettent pas ce type de démarche.
Au regard de la période d’analyse, une réforme du fonds
communautaire de développement a été adoptée le 18 juin 1998, avant donc
les critiques dressées par la chambre régionale. Il apparaît, à l’issue de cette
réforme :
- L’adhésion de la totalité des communes membres.
228
C
OUR DES COMPTES
- La contribution financière de l’ordre de 10 MF (1,52 M€) de la Ville
de Gravelines.
- La suppression du fonds de réserve.
Par ailleurs, et pour conclure sur ce point, ce dispositif de péréquation
et de redistribution des richesses fiscales locales n’est plus d’actualité,
puisque la communauté urbaine de Dunkerque, première communauté
urbaine à le faire, a décidé d’appliquer, dés le premier janvier 2000, la taxe
professionnelle unique. On peut d’ailleurs remarquer que les critères
obligatoires de calcul de la dotation de solidarité communautaire prévus à
l’article 86 de la loi du 12 juillet 1999 sont ceux utilisés par la communauté
urbaine de Dunkerque pour la redistribution des sommes issues du fonds
communautaire de développement.
Il est clair que la décision de la communauté urbaine de Dunkerque de
passer au régime de la taxe professionnelle unique, malgré la présence parmi
ses communes membres, de situations fiscales exceptionnelles (Gravelines,
Grande-Synthe, Loon-Plage) peu incitatives pour un tel choix, n’a été
possible qu’en raison des « habitudes » de solidarité prises au cours des 9
années de fonctionnement du fonds communautaire de développement.
La situation financière
La Cour pour mener l’analyse financière de la communauté prend
comme référence l’année 1995, qui comme chacun sait est une année
électorale marquée dans toutes les collectivités par un renforcement des
dépenses d’investissement. Cette référence ne peut pas manquer d’introduire
quelques difficultés dans l’analyse. On peut d’ailleurs s’interroger sur le
choix de cette année. Compte tenu de la période analysée, il aurait été plus
cohérent de retenir la moyenne de la période.
La communauté ne peut toutefois que se féliciter que ses dépenses
annuelles d’investissement, ramenées à l’habitant, sont en fin de compte
supérieures à la moyenne pondérée des communautés urbaines, et cela selon
les chiffres avancés par la Cour elle-même.
Concernant la croissance des dépenses de fonctionnement, dans sa
réponse (jointe en annexe), la communauté urbaine a contesté partiellement,
la méthode de retraitement comptable utilisée par la chambre régionale des
comptes. En effet, la période analysée intègre la première année d’application
de la nouvelle instruction comptable dite M14 qui a bouleversé les éléments
de comparaison.
Ainsi, à titre d’exemple, les subventions d’investissement versées,
imputées en section d’investissement, basculent en section de fonctionnement
en 1997, venant gonfler artificiellement les dépenses de fonctionnement.
Inversement, le versement transport est devenu une recette d’investissement.
Par ailleurs, la période sous revue correspond à la montée en puissance des
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
229
dépenses du fonds communautaire de développement, dont une grande partie
sont des dépenses de fonctionnement, fixées en 1997 à 52 MF (7,93 M€).
Concernant la pression fiscale, la Cour indique que le coefficient de
mobilisation du potentiel fiscal de la communauté urbaine n’est que de 0,92.
La communauté urbaine se félicite de cette appréciation. Elle considère par
ailleurs qu’il n’est pas cohérent de lui reprocher la fiscalité élevée pratiquée
par les communes membres dans laquelle elle ne porte aucune responsabilité.
Sur ce thème, il aurait été plus pertinent d’examiner dans quelles conditions
les communes membres ont modifié leur fiscalité lors de l’adhésion à la
communauté urbaine ou à l’occasion de nouveaux transferts de compétences
vers la communauté ; mais en aucun cas la politique fiscale des communes ne
peut être imputée à la communauté.
Le tableau ci-joint montre très précisément en matière de taux
d’impôts ménages, la situation de la communauté urbaine de Dunkerque au
sein de l’ensemble des autres communautés urbaines en 1998.
TAXES
Taux de la C.U.
de Dunkerque
Taux moyen
des C.U.
Taux
maximum
Taux
minimum
(9 historiques)
Taxe d’habitation
9,62 %
8,81 %
11,73 %
7,42 %
Taxe sur foncier bâti
8,34 %
8,05 %
12,28 %
6,58 %
Taxe sur foncier non
bâti
33,64 %
18,91 %
33,64 %
16,33 %
Taxe professionnelle
6,70 %
7,88 %
11,79 %
5,90 %
Sauf le cas particulier de la taxe du foncier non bâti, qui reste
extrêmement marginale puisqu’elle représente à peine 0,5 % du produit de la
fiscalité, la communauté urbaine ne présente pas en matière de fiscalité une
situation anormale, ni extrême, et cela d’autant moins que les taux depuis
1996 (y compris pour 1999) n’ont pas enregistré d’augmentation.
Par ailleurs la comparaison des taux des impôts ménages entre
collectivité ne peut plus être aujourd’hui suffisante compte tenu des grandes
variations de bases. Il convient de regarder le prélèvement fiscal par habitant
prenant en compte le taux d’imposition mais aussi la base taxable.
Le
calcul
du
prélèvement
fiscal
par
habitant
(ville-centre,
communauté urbaine, département, région) situe Dunkerque à l’avant
dernière place avec un montant de 1 485 F (226,39 €) par habitant soit un
montant inférieur de 15 % à la moyenne de 7 communautés urbaines
étudiées, sachant que le montant maximum est de 2 099 F (319,99 €) et le
montant minimum de 1 368 F (208,55 €) par habitant.
La Cour considère que seul le volume faible de l’investissement a
permis de contenir l’endettement, occultant en cela l’important travail mené
par la communauté sur sa dette.
230
C
OUR DES COMPTES
Ainsi, suivant la direction générale des collectivités locales durant la
période 93 à 97, le montant de la dette de l’ensemble des collectivités
territoriales est passé de 479,4 MdF (73,08 Md€) à 538,2 MdF (82,05 Md€),
soit une progression sur la période de 12,26 %. Sur la même période,
confronté à la même situation économique, l’encours de la dette de la
communauté urbaine de Dukerque a progressé de 7 %.
La stabilisation de l’encours de la dette, critère entre autres d’une
gestion financière maîtrisée, doit être regardée comme le résultat de la
politique de gestion de la dette.
Une croissance forte aurait soulevé de la part de la Cour d’autres
critiques. La communauté urbaine constate qu’elle se situe, dans ce domaine,
sous le niveau moyen de l’ensemble des communautés urbaines et qu’elle a
ainsi, au regard de la période antérieure, sensiblement amélioré sa situation.
Concernant les dépenses réelles d’investissement, le tableau ci-après
présente (source : communauté urbaine) et après retraitement, la situation
réelle :
LIBELLE
1989
1993
1994
1995
1996
1997
TOTAL
1996/1997
Moyenne
Dépenses réelles
d’Investissement
(1)
Budget Principal
271
176
210
228
200
190
390
212
Budgets
consolidés
281
238
279
290
259
250
509
266
(1) Hors remboursement du capital des emprunts (comptes 16 & 18)
Le compte 18 est assimilé à de la dette, le 1
er
mouvement, c’est-à-dire la décision d’octroyer
les subventions sur plusieurs années, est ajoutée aux dépenses d’investissement.
Sans tenir compte des années électorales, la moyenne des dépenses
réelles d’investissement ne varie donc pas de manière importante, et, si l’on
se projette sur les années 1998, 1999, 2000 et même 2001, le montant moyen
des dépenses d’investissement est toujours proche de 300 MF (45,73 M€).
Concernant la situation financière de la communauté et son niveau
d’investissement, si l’on retient deux ratios habituellement utilisés dans
l’analyse financière :
- Evolution de l’Epargne Nette
- Capacité de désendettement
les modalités de financement des investissements de la communauté,
comme sa situation d’endettement, sont plus que satisfaisantes et traduisent
depuis 1989 une amélioration sensible que la Cour ne prend pas en compte.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
231
EXERCICE
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Epargne nette
- 84,5
-105,9
19,4
54,3
55,5
62,6
76,5
69,8
175,1
Capacité de
désendettement
(exprimée en
années)
26,8
21,0
14,5
10,3
9,8
8,0
7,6
7,5
4,6
Ces évolutions font apparaître les efforts de gestion qui ont été menés
durant la période d’analyse.
Alors même que durant cette période, plusieurs prélèvements ou
réductions ont été opérés sur les recettes de fonctionnement (CNRACL,
DCTP, …) qui se sont traduits par des pertes de plusieurs dizaines de
millions de francs, c’est-à-dire dans des proportions supérieures à
l’augmentation des dépenses réelles de Fonctionnement, sans que la Cour ne
considère ces éléments externes comme préjudiciables à la situation
financière de la communauté, celle-ci a intégré ces pertes de recettes sans
accroître le taux des impôts.
La gestion interne
Les effectifs
L’écart constaté par la Cour entre emplois budgétaires et pourvus
concerne, pour l’essentiel, des emplois de base de la filière technique ; il
constitue la marge nécessaire, soit aux recrutements permettant l’ajustement
au jour le jour aux besoins réels des services, soit aux promotions résultant du
statut de la fonction publique territoriale.
La communauté urbaine prend acte avec satisfaction de l’observation
relative à la stabilité de l’effectif, sachant que la période a, au contraire,
permis de constater de nombreux recrutements dans la majorité des
collectivités territoriales.
Concernant l’évolution de la masse salariale, la Cour note que la
dépense a progressé en moyenne de 4,7 % par an entre 1993 et 1997 et que
cette évolution est principalement conditionnée par la promotion des agents.
La communauté a donc correctement maîtrisé ce poste de dépenses.
Dans ce domaine, la communauté urbaine respecte les règles régissant
le statut de la fonction publique territoriale qui prévoit de manière très précise
les conditions d’évolution des carrières des différents grades et par voie de
conséquence les rémunérations auxquelles peuvent prétendre les agents.
L’externalisation
Les relations avec l’AGUR
La Cour formule plusieurs types de critiques :
232
C
OUR DES COMPTES
- elle semble douter de l’autonomie de décision du conseil
d’administration de l’AGUR par rapport à la communauté urbaine
- elle considère que le recours par la communauté urbaine à des
prestations de l’AGUR est inopportun, trop coûteux et non conforme aux
règles de mise en concurrence
- elle conclut en considérant que les actes conventionnels régissant les
relations entre la communauté et l’AGUR maintiennent la confusion des rôles
et des responsabilités.
Ces critiques appellent les réponses suivantes :
Sur le statut associatif et l’autonomie de décision de l’AGUR :
Il convient tout d’abord de rappeler, comme la Cour le note d’ailleurs
elle-même, que les agences d’urbanisme ont été créées par la loi d’orientation
foncière du
30
décembre
1967
.
y
Sur le fond, l’interrogation posée par la Cour a fait l’objet d’une
démarche nationale, concertée entre la fédération nationale des agences
d’urbanisme et l’Etat, et qui a abouti à l’ adoption d’un texte de loi qui a
introduit un nouvel article L 121-3 au code de l’urbanisme qui dispose :
« Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale
et les collectivités territoriales peuvent créer avec l’Etat et les établissements
publics ou autres organismes qui contribuent à l’aménagement et au
développement de leur territoire des organismes de réflexion et d’étude
appelés « agences d’urbanisme ». Ces agences ont notamment pour mission
de suivre les évolutions urbaines, de participer à la définition des politiques
d’aménagement et de développement, à l’élaboration des documents
d’urbanisme, notamment des schémas de cohérence territoriale, et de
préparer les projets d’agglomération dans un souci d’harmonisation des
politiques publiques. Elles peuvent prendre la forme d’associations ».
Ces dispositions législatives constituent une validation du statut
associatif de l’AGUR. Elles ont conduit à une adaptation des statuts de
l’agence, adaptation déjà envisagée pour tenir compte de décisions
juridictionnelles antérieures, mais différée dans l’attente de l’aboutissement
de la démarche nationale évoquée ci-dessus. Cette évolution statutaire a
notamment permis d’ouvrir la présidence de l’association à un membre du
conseil d’administration qui n’est pas un élu.
y
Sur la forme, un certain nombre de remarques doivent être faites :
La communauté urbaine ne dispose que de 10 membres sur les 24 du
conseil d’administration de l’AGUR. Ceci ne constitue pas une majorité,
mais signifie sans doute que, du fait de ses compétences en matière de
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
233
planification urbaine et de développement, la communauté est le principal
interlocuteur de l’AGUR.
La
diversité
des
partenaires
publics
membres
du
conseil
d’administration, et notamment la présence de l’Etat, second bailleur de
fonds, garantit l’autonomie de l’AGUR et la prise en compte des intérêts de
l’ensemble des « associés » et non les seuls intérêts de la communauté
urbaine.
Sans atteindre le niveau de 80 % (une part des « autres recettes »
provient d’autres organismes publics : port autonome de Dunkerque, syndicat
mixte de la Côte d’Opale, …), la contribution de la communauté urbaine au
budget de l’AGUR est effectivement importante. Ceci résulte simplement de
l’exercice, par la communauté urbaine, de ses compétences en matière de
planification urbaine et d’aménagement et de son poids relatif dans le
périmètre d’action de l’Agence d’urbanisme.
Sur le recours par la CUD à des prestations de l’AGUR :
Sur leur opportunité : La Cour estime que l’AGUR se substitue aux
services communautaires qui pourraient rendre eux-mêmes certaines
prestations. La Cour cite l’exemple de la convention concernant l’équipe de
maîtrise d’oeuvre du contrat d’agglomération. Il convient de rappeler que le
recrutement de cette équipe par l’AGUR résulte d’une exigence de l’Etat qui
en fait une condition de sa contribution financière.
La communauté urbaine a cependant constaté elle-même que certaines
missions exercées dans le passé par l’AGUR devaient être assumées par ses
propres services. La création en 1996 d’une direction générale du
développement a matérialisé l’engagement de cette évolution qui ne peut se
concrétiser que progressivement compte tenu, notamment, des rigidités liées
au statut de la fonction publique territoriale qui limitent la possibilité de
transfert de personnel entre les deux structures.
S’agissant de l’exemple cité par la Cour, la communauté urbaine
assure désormais directement la direction du contrat d’agglomération au
moyen de son service « stratégie et planification ».
Sur leur coût : La Cour évoque un surcoût important. Il convient tout
d’abord d’observer que la communauté comme l’AGUR supporte, pour
chaque agent, au delà de sa masse salariale, des charges de structure qui, à
l’exception de la taxe sur les salaires, doivent être équivalentes à celles de
l’AGUR. S’agissant des salaires eux-mêmes, il n’est pas démontré que,
compte
tenu
des
avantages
sociaux
consentis
aux
fonctionnaires
communautaires, leur coût global eût été plus faible si ils avaient été ceux de
fonctionnaires communautaires.
234
C
OUR DES COMPTES
Reste le coût de la TVA : dans l’exemple cité, il est inférieur au
montant de la subvention versée par l’Etat, ce qui semble justifier le recours à
la formule choisie par la communauté urbaine.
Sur les règles de mise en concurrence : La communauté urbaine a pris
note des observations de la CRC. Dès lors qu’une prestation sortira du cadre
des missions de service public des agences d’urbanisme visées par la loi, elle
appliquera les règles de publicité et de mise en concurrence prévues par le
code des marchés publics.
Sur les actes conventionnels liant l’AGUR et la communauté :
Dés novembre 1997, avant donc le début du contrôle de la chambre
régionale des comptes et avant toute remarque préalable sur l’organisation
des relations entre la communauté et l’AGUR, une première convention
fixant le cadre relationnel des deux établissements était établie.
Ce premier document, certes insuffisant et incomplet, a eu le mérite
d’engager un processus conventionnel qui s’est progressivement enrichi et
qui permet aujourd’hui, après cinq années de pratique, contrairement aux
affirmations de la Cour, de clarifier pleinement les rôles et responsabilités de
chacun : délégués communautaires siégeant au conseil d’administration,
agents de la communauté urbaine, dirigeants et salariés de l’association.
La communauté urbaine se félicite de la clarification ainsi obtenue qui
permet à chaque institution d’oeuvrer au développement et à l’aménagement
urbain dans une aire urbaine bien plus vaste que le seul périmètre
communautaire mais au sein duquel la communauté urbaine prend une place
déterminante.
REPONSE DU PRESIDENT DE L'AGENCE D'URBANISME ET DE
DEVELOPPEMENT DE LA REGION FLANDRE DUNKERQUE (AGUR)
La Cour des comptes formule plusieurs types d'observations :
- elle s'interroge sur le statut associatif de l'AGUR et semble douter de
l'autonomie de décision de son conseil d'administration par rapport à
la communauté urbaine de Dunkerque (CUD) ;
- elle considère que le recours de la CUD à l'AGUR n'est pas
nécessaire, qu'il est trop coûteux et non conforme aux règles de mise
en concurrence.
Nous pensons que l'AGUR répond bien aux volontés récemment
réaffirmées par le législateur. En effet, la loi relative à l'organisation et à
l'aménagement durable du territoire et celle sur la solidarité et le
renouvellement urbains (renforcées par les décisions du CIADT du 9 juillet
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
235
2001) précisent et confortent le rôle des agences d'urbanisme dans les
politiques de développement territorial.
Ces deux lois indiquent : « Les communes, les établissements publics
de coopération intercommunale et les collectivités territoriales peuvent créer
avec l'Etat et les établissements publics ou autres organismes qui contribuent
à l'aménagement et au développement de leur territoire, des organismes de
réflexions et d'études appelés "agences d'urbanisme". Ces agences ont
notamment pour mission de suivre les évolutions urbaines, de participer à la
définition des politiques d'aménagement et de développement, à l'élaboration
des
documents
d'urbanisme,
notamment
les
schémas
de
cohérence
territoriale, et de préparer les projets d'agglomération dans un souci
d'harmonisation des politiques publiques. Elles peuvent prendre la forme
d'association ou de groupement d'intérêt public ».
Or, la situation dunkerquoise est parfaitement conforme à la lettre et à
l'esprit de ces textes législatifs.
Sur le statut tout d'abord, l'AGUR est aujourd'hui une association,
comme le permet la loi. Une discussion entre la fédération nationale des
agences d'urbanisme et les pouvoirs publics est en cours au niveau national
pour examiner la formule juridique la plus appropriée aux missions des
agences d'urbanisme (GIP ou association). L'AGUR se soumettra bien
entendu aux conclusions de ce débat national.
Sur l'autonomie de décision du conseil d'administration de l'AGUR, il
convient de préciser que la CUD ne dispose actuellement que de 10
représentants sur 25 au sein du CA et ne détient donc pas la majorité des
sièges. Au contraire, la composition du CA marque bien le positionnement
partenarial de l'AGUR, puisque 13 acteurs différents y sont représentés. Il est
dans la stratégie de l'AGUR de renforcer encore à l'avenir ce tour de table
partenarial, en l'élargissant à des représentants de la société civile. D'autre
part, la présidence de l'AGUR n'est plus exercée de droit par le Président ou
un vice-président de la CUD, les nouveaux statuts de l'AGUR indiquent en
effet
que
« le
Président
de
l'Association
est
élu
par
le
conseil
d'administration », sans aucune autre obligation.
Sur le plan budgétaire, il est vrai qu'une majorité des financements
provient de la CUD. Cependant, ce ne sont pas 80 % des financements qui
sont apportés par cette structure intercommunale, mais seulement 64 % en
2000 puis 61 % en 2001. L'AGUR n'est donc en rien un « démembrement »
de la CUD ; il est simplement normal qu'elle reçoive une subvention plus
importante d'une collectivité qui pèse environ 80 % de la population de son
territoire de travail actuel.
Sur le fond enfin, le positionnement de l'AGUR est très différent de
celui de la CUD. En effet, l'AGUR a pour mission non d'exercer une maîtrise
d'ouvrage, mais de faire émerger une stratégie de développement partagée par
l'ensemble des acteurs du territoire (« dans un souci d'harmonisation des
236
C
OUR DES COMPTES
politiques publiques », comme l'indique la loi). Son action se situe en amont
des projets, et toujours dans une logique partenariale. L'AGUR n'est ni un
bureau d'études, ni une collectivité locale. D'ailleurs, son périmètre de travail
ne correspond à celui d'aucune collectivité mais repose au contraire sur un
territoire de projet, et le profil des professionnels qui y travaillent n'entre pas,
pour la plupart, dans le cadre de la fonction publique territoriale.
Dans cet esprit, juger que le recours à l'AGUR est inopportun revient à
penser que le développement du territoire ne nécessite pas de convergence
stratégique entre les acteurs. Pourtant, vingt ans après la décentralisation,
force est de constater que, sans travail d'animation partenariale, l'efficacité
des politiques publiques est fortement limitée. C'est bien ici une grande leçon
des politiques d'aménagement du territoire et de la ville de ces dernières
années (cf. publications de la DATAR et de la DIV). A cet égard, il a aussi
été largement démontré que les structures partenariales étaient les mieux à
même d'assurer cette mission ; ce qui est presque une tautologie. Nous
pensons donc qu'une substitution de la CUD à l'AGUR dans le cadre de cette
mission d'animation partenariale serait inefficace ; il est peu probable que les
communautés de communes du secteur rural et les autres acteurs du territoire
acceptent que la CUD anime le travail de partenariat en amont des projets.
Ainsi en a-t-il été de la mission de coordination et de suivi du projet
d'agglomération, puisque l'Etat a conditionné sa subvention au fait que cette
mission soit confiée à une structure partenariale.
Concernant le coût de fonctionnement de l'AGUR par rapport à celui
de la CUD, il convient de comparer objectivement les montants en jeu. En
effet, on ne peut pas comparer les charges globales de l'AGUR aux seuls
salaires du personnel communautaire. La CUD supporte aussi pour chaque
agent, au delà de sa masse salariale, des charges de structure qui, sont
quasiment équivalentes à celles de l'AGUR. Enfin, l'argument de la TVA est
à relativiser : dans le budget prévisionnel 2001, plus de 93 % des recettes de
l'AGUR s'effectuent sous forme de subventions et ne sont donc pas
concernées par la TVA. Au total, la TVA correspond donc à moins de 1,5 %
du budget de l'agence.
Par ailleurs, il est dans la stratégie de l'AGUR de diminuer encore à
l'avenir la part de ses financements liés à des contrats (moins de 7 % en
2001). Ce qui limitera d'autant plus l'argument du coût de la TVA, mais aussi
celui d'une éventuelle absence de mise en concurrence. Sur ce dernier point,
il convient de préciser qu'en 2001, les quelques contrats que l'AGUR a
acceptés (moins de 7 % de son activité) correspondent à des prestations de
services ou d'études ne pouvant être rattachés à une mission de service
public, et aucun de ces contrats ne dépasse un montant annuel de 300 000 F.
La quasi-totalité du travail de l'AGUR est aujourd'hui définie sur la base d'un
programme de travail partenarial validé en CA et en AG, et non sur des
contrats.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
237
En conclusion, les observations de la Cour des comptes ne nous
paraissent pas correspondre à la situation actuelle de l'AGUR ; elles ne
prennent pas, à notre avis, suffisamment en compte le contexte des politiques
de développement territorial et les nouveaux besoins d'ingénierie qu'a bien
identifiés le législateur dans le cadre de la loi relative à l'organisation et à
l'aménagement durable du territoire et de celle sur la solidarité et le
renouvellement urbains.
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE
La communauté urbaine de Lille a pris connaissance des extraits la
concernant dans le rapport particulier sur "les communautés urbaines" et qui
font suite au contrôle exercé par la chambre régionale des comptes Nord -
Pas-de-Calais sur la période allant de 1989 à 1998.
Nous ne souhaitons pas revenir sur le détail des remarques formulées
qui ont parfois fait l'objet de longues réponses dans le cadre de la procédure
menée par la chambre régionale des comptes. Cependant, nous voulons
exposer un certain nombre de réflexions qui peuvent être utiles dans le cadre
de l'évolution actuelle de l'intercommunalité profitant ainsi du rôle précurseur
qu'ont joué les communautés urbaines en raison de leur antériorité.
Nous apporterons aussi sur quelques sujets des précisions nouvelles
liées à la mise en oeuvre de dispositions législatives récentes comme la loi
sur la simplification et le renforcement de l'intercommunalité ou la loi
solidarité et renouvellement urbain.
Des pistes de réflexion
Même si la lecture d'extraits ne permet pas d'avoir une idée exacte de
ce que sera le rapport intégral de la Cour des comptes, nous ne pouvons que
nous féliciter de la décision de la Cour des comptes de publier pour la
première fois un rapport entièrement consacré aux communautés urbaines qui
sont, par leur taille et leurs compétences, les établissements de coopération
Intercommunale les plus importants et les plus achevés. Ce rapport permet
aussi de mesurer la place qu'occupent ces établissements dans les politiques
d'aménagement du territoire et le rôle précurseur qu'ils ont joué dans
l'évolution de l'intercommunalité.
Ce rôle de pionnières les a d'ailleurs parfois conduit à devancer
certaines évolutions, voire à faire preuve d'audace pour mener les politiques
intercommunales dont elles avaient la charge.
Le travail réalisé par la Cour des comptes au travers de son rapport
peut aussi être l'occasion de tracer de nouvelles perspectives, de conforter
238
C
OUR DES COMPTES
certaines évolutions engagées ou de mettre en place de nouvelles procédures.
Cependant, la communauté urbaine de Lille regrette que ce premier bilan
n'intervienne qu'aussi tardivement, de même qu'elle regrette le manque de
régularité des contrôles exercés par les chambres régionales des comptes sur
des établissements de cette importance, entraînant les magistrats à faire des
observations sur des procédures, certes critiquables, mais ayant déjà fait
l'objet de mesures correctives ce qui relativise leur rôle dans l'amélioration de
la gestion des collectivités. Un contrôle plus régulier permettrait au contrôle
de concourir positivement à l'amélioration de la gestion, le rendant du même
coup plus acceptable par les élus qui ont, avant tout, le souci de mener et de
faire évoluer les politiques dont ils ont la charge.
Cette prise en compte insuffisante des communautés urbaines dans
l'organisation administrative française n'est pas limitée aux juridictions
financières. Que ce soit dans le cadre de la fonction publique territoriale ou
du statut des élus, les décrets ou même certains textes de loi ont, par le passé,
souvent ignoré les communautés urbaines les obligeant parfois à anticiper sur
des évolutions futures : ce fut le cas à la communauté urbaine de Lille comme
le signale le rapport de la Cour pour les chargés de mission affectés au
fonctionnement des groupes politiques.
La communauté urbaine regrette également que la spécificité des
communautés urbaines ne soit pas toujours appréhendée comme elle le
devrait. Ainsi, le fonctionnement des instances communautaires est souvent
analysé par comparaison avec les communes ou d'autres collectivités
territoriales comme le département ou la région. Or, c'est oublier le lien
structurel qui lie les communautés urbaines aux communes qui la composent,
entraînant des modes de fonctionnement, certes discutable au regard du
principe de spécialité, mais que la communauté urbaine a toujours mise en
oeuvre de façon tout à fait transparente et après délibération de l'assemblée.
Ce fut le cas pour les deux exemples cités par la Cour des comptes (le
stationnement et la voirie).
Plus largement, si le principe de spécialité qui régit les communautés
urbaines est nécessaire pour éviter la superposition des interventions, son
application rigide est en revanche un frein à la mise en oeuvre d'une
intercommunalité de projet qui nécessite souvent des interventions partagées
des communes et de la communauté urbaine, voire de l'Etat et la communauté
urbaine. Enfin, ces interventions progressives et partagées dans des domaines
comme les espaces naturels ou l'accueil des gens du voyage ont permis
d'expérimenter des politiques nouvelles et de faire progresser l'esprit
communautaire permettant ultérieurement de réunir l'adhésion de la grande
majorité des communes au transfert
de compétences à partir du 1
er
janvier
2002.
Enfin, nous ne comprenons pas les réserves de la chambre régionale
des comptes puis de la Cour des comptes sur le mode de fonctionnement des
instances communautaires basé sur le consensus, d'autant que la Cour
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
239
n'apporte pas d'éléments tangibles permettant d'affirmer que ce mode de
fonctionnement est facteur de lenteurs dans la réalisation des projets.
Au contraire, et par expérience, la communauté urbaine fait remarquer
que les décisions prises sur un mode majoritaire traditionnel rencontrent des
difficultés significatives de mise en oeuvre dans les communes dont les élus
ont rejeté la décision ou se sont abstenus.
Nous pensons donc que ce mode de fonctionnement à base de
consensus nécessite certes plus de temps lors de la prise de décision mais
aboutit à un rythme de réalisation comparable aux autres communautés
urbaines en raison de l'adhésion des communes lors de la phase d'exécution.
Des évolutions et des tendances insuffisamment mises en relief
par le rapport
Si la communauté urbaine se réjouit de la prise en compte par la Cour
des comptes de mesures nouvelles visant à améliorer le fonctionnement des
services et la régularité des procédures, elle tient à souligner que ces efforts
sont le résultat du souci qu'a toujours eu notre établissement de concilier
l'efficacité des services rendus aux usagers et aux communes et la régularité
des procédures de mise en oeuvre. Dans plusieurs domaines, le dialogue avec
les conseillers de la chambre a même permis d'accélérer les évolutions.
Nous tenons toutefois à réaffirmer que l'amélioration de la gestion des
politiques communautaires n'est pas une préoccupation récente comme le
laisse sous entendre certaines remarques. Ainsi, s'agissant des renégociations
des grands contrats de délégation de service public, depuis 1992, pour tirer le
meilleur parti de nos contrats de délégation, le service Contrôle de Gestion a
été associé à l'ensemble des renégociations permettant – entre autres – une
réduction de 43 centimes le m
3
du prix de l'eau dans le cadre de la délégation
de service public de l'eau et en 1998, lors de la fermeture des trois usines
d'incinération, une participation du délégataire du service d'élimination des
résidus urbains de 85 MF (12,96 M€) au surcoût entraîné par cette fermeture.
Au-delà de ces remarques générales, la communauté urbaine souhaite
apporter sur certains des sujets évoqués des précisions qui relativisent ou
infirment certains jugements.
Sur les compétences exercées par Lille Métropole
communauté urbaine
Dans son rapport, la chambre régionale des comptes énumère les
compétences exercées par notre établissement sans qu'il y ait eu transfert
dans le cadre des procédures édictées par le code général des collectivités
territoriales. Sans remettre en cause l'analyse ainsi faite, la communauté
urbaine souhaite cependant ajouter qu'en application de la loi du 12 juillet
240
C
OUR DES COMPTES
1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale et sensible aux remarques formulées par la chambre
régionale des comptes, elle a engagé au cours du second semestre 2000, un
processus d'extension de ses compétences permettant de régulariser ses
interventions voire de les resituer dans une politique plus large. C'est ainsi
que le 20 novembre 2000, elle a délibéré pour engager les transferts de
compétences en matière de développement économique, espace naturel,
équipements et réseaux d'équipements culturels, équipements et réseaux
d'équipements sportifs, accueil des gens du voyage et actions de soutien aux
grands évènements métropolitains.
Sur chacun de ces transferts, les communes ont été appelées à
délibérer au cours du 1
er
trimestre 2001. Les conditions de majorité ayant été
réunies, des arrêtés préfectoraux devraient entériner officiellement ces
transferts au 1
er
janvier 2002.
Même si nous concédons que ces processus auraient pu être engagés
plus tôt, nous soulignons que les expérimentations menées en marge de nos
compétences ont facilité l'adhésion des communes à ces transferts.
Toujours dans le but de clarifier l'exercice de nos compétences, des
négociations sont en cours avec la région afin de parvenir au transfert du LEP
horticole de Lomme dans les meilleurs délais.
Sur la politique des transports
Comme la chambre régionale des comptes dans sa lettre définitive, le
rapport de la Cour des comptes s'interroge sur l'utilité du syndicat mixte des
transports qui associe le département et la communauté urbaine. Sur ce point
précis, la communauté urbaine tient à rappeler l'importance de cette
organisation institutionnelle qui a contribué à la mise en oeuvre d'une
politique des transports concertée entre le département et notre établissement
public. En effet, sur le plan de ses compétences, le département est compétent
en matière de transports scolaires mais il est également autorité organisatrice
des lignes routières départementales, qui font l'objet, pour celles franchissant
le périmètre communautaire de Lille, d'une intégration tarifaire permettant
d'assurer
en
continuité
la
desserte
péri-urbaine
de
l'agglomération.
L'existence du syndicat mixte des transports risque même, à l'avenir, de
trouver de nouvelles justifications avec la désignation de la région comme
autorité organisatrice des transports à compter du 1
er
janvier 2002.
Conformément aux articles 111 et 125 de la loi du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbain, des coopérations
nouvelles pourraient être engagées entre le syndicat mixte et la région.
Afin d'organiser les nécessaires coopérations, la Cour des comptes
semble pencher pour la simple signature de conventions entre la région, le
département et la communauté urbaine, oubliant que le syndicat mixte permet
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
241
non seulement de partager le coût de certaines politiques autour d'objectifs
partagés mais rend aussi possible l'élaboration en commun et en continu des
moyens nécessaires à l'atteinte de ces objectifs. Il permet aussi aux différents
financeurs d'être informés en temps réel de l'avancée et des résultats des
politiques ainsi mises en oeuvre.
Nous soulignons aussi que ce mode d'organisation est une des
propositions reprise par le rapport de la commission pour l'avenir de la
décentralisation qui préconise la création de syndicats mixtes et présente ainsi
le rôle des syndicats mixtes : "Il favorise
une coopération territoriale,
associant plusieurs niveaux de collectivités locales. Il permet la mise en
commun de financements et la prise en charge de compétences partagées".
Le syndicat mixte des transports nous semble correspondre en tout
point à cette définition.
Plus largement sur la politique des transports, la communauté urbaine
tient à souligner le caractère volontariste et structurant de la politique qu'elle
a menée depuis deux décennies dans ce domaine et qui lui permet d'afficher
un objectif de 200 millions de voyageurs à l'horizon 2015. Parmi les
réalisations figure bien évidemment le métro qui avec ses 45 kilomètres de
lignes permet de structurer l'offre de transports et de déployer plus largement
un réseau d'autobus qui recherche également à préserver l'environnement
puisqu'au 1
er
septembre 2002, 100 autobus au gaz seront en service sur ce
réseau.
Cette politique volontariste qui s'est accompagnée d'un réel souci
d'améliorer la sécurité grâce à la signature du premier contrat local de
sécurité transports commence à porter ses fruits : de 1997 à 2000, le trafic
voyageurs annuel s'est accru de 13,3 % pour atteindre le chiffre de
106,42 millions de voyageurs. Cet accroissement est essentiellement dû au
prolongement du métro. La part du trafic métro qui représentait 47,9 % du
trafic total de 1997 atteint désormais 58,4 %.
Sur le plan de déplacements urbains
Sur ce point, le rapport porte un jugement sévère sur ce document et la
démarche qu'il encadre. Certaines affirmations sont erronées, d'autres en total
décalage avec la réalité et les développements récents.
Le texte, adopté en décembre 1998 et présenté comme insuffisant,
était un texte d'orientation qui définissait "les objectifs et les orientations du
PDU".
Le projet de PDU n'a été arrêté par le Conseil que le 8 octobre 1999,
conformément à la loi. Ce projet a ensuite été soumis à l'avis des institutions
et à l'enquête publique.
242
C
OUR DES COMPTES
Le PDU a enfin été adopté par le conseil de communauté le 23 juin
2000 avant la fin du délai prévu par la loi qui était fixé au 30 juin 2000. Son
adoption a donc bien eu lieu conformément à la loi et après une concertation
approfondie avec les élus communautaires, les communes et les autres
partenaires institutionnels et les associations.
Nous concédons qu'il était difficile de porter un jugement lors du
contrôle de la chambre régionale des comptes. Le document n'avait pas
encore été totalement formalisé, ni connu ses premières applications et les
magistrats pouvaient donc émettre quelques doutes ou critiques quant au
contenu final de la démarche. Aujourd'hui, nous pensons que de telles
opinions sont en complet décalage avec la réalité.
En effet, en 2001 après avoir sélectionné 10 PDU, le GART,
L'ADEME, le CERTU et le club des villes cyclables ont décidé de décerner
au PDU de Lille Métropole le prix ADEME GART en raison de son caractère
innovant et volontariste. Les rapporteurs ont ainsi justifié leur choix :
"La prise en compte des modes doux et la création d'aménagements en
leur faveur est un volet important du PDU de l'agglomération lilloise, dont
l'objectif général est d'instaurer un partage de la rue favorable aux modes
alternatifs. En matière de mode doux, les principaux objectifs du PDU lillois
sont de multiplier par 2 la part modale du vélo dans l'agglomération,
notamment en agissant sur la sécurité de l'usage de ce mode, ainsi, que de
maintenir la part modale de la marche à 28 %.
Cette démarche volontariste a conduit à la réalisation de chartes
techniques et de schémas directeurs vélos et piétons. Le PDU prévoit
également des actions de sensibilisation du public et la réalisation d'outils de
promotion originaux comme la carte ZAP (Zones Accessibles à Pieds).
Enfin, l'un des points forts de ce PDU est la réalisation de "micros
PDU" qui visent à mettre en oeuvre – dans les quartiers de l'agglomération –
des actions qui répondent aux objectifs du PDU".
Sur la politique foncière
Concernant la mise en oeuvre du droit de préemption au profit des
communes, la communauté urbaine de Lille tient à mettre en avant
l'important effort de rigueur réalisé depuis plusieurs années et que la chambre
régionale des comptes avait d'ailleurs salué.
En effet depuis 1997, les services de la communauté urbaine exigent
des communes qu'elles présentent leurs demandes dans le cadre strict du code
de l'urbanisme : antériorité des projets et justification d'un projet précis.
Ces deux critères sont régulièrement rappelés par le Vice-président
délégué lors de chaque commission DPU mensuelle. L'absence de
justification entraîne la renonciation au droit de préemption.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
243
Des tableaux de bord permettent de suivre chaque décision de
préemption et de connaître le montant des acquisitions à transmettre aux
communes avec un calendrier prévisionnel de recettes.
Depuis 1997, les communes ont également en charge, la gestion de
biens préemptés pour leur compte et en attente de transfert. Toutefois, si ces
procédures ont permis de clarifier les rôles respectifs de chacun, certaines
communes tardent encore à honorer les transferts obligeant la communauté
urbaine de Lille à réintervenir
pour leur rappeler leurs engagements.
Cet effort de suivi du droit de préemption urbain sera encore plus aisé
avec la base de données foncières informatisée qui entre en 2001 dans sa
phase opérationnelle. Elle permettra le développement d'une ingénierie
foncière nouvelle et d'outils cartographiques favorisant l'élaboration d'une
véritable stratégie foncière.
REPONSE DE L’ANCIEN DIRECTEUR DE LA SEM ICARE
Remarques sur le fond de l'extrait du rapport concernant
la SEM Icare
Convention de prestations de service
Dans le cadre de la convention passée entre la communauté urbaine et
Icare, un programme d'activités était défini chaque année d’accord parties. Ce
programme permettait d'évaluer les ressources humaines et financières
nécessaires à sa réalisation. Il était ensuite approuvé par le conseil
d'administration d'Icare puis par la communauté urbaine, lors du vote de son
budget.
Icare mettait alors en place les compétences nécessaires à cette
mission.
L'exécution du programme d'activité annuelle était contrôlée tant par
la direction de la SEM, que par la collectivité (secrétaire général et élu chargé
des systèmes d'information). En outre, un compte rendu d'activité
semestrielle était présenté à chacun des deux conseils d'administration de la
société.
Chacune des six collectivités actionnaires et clientes d'Icare procédait
de la même façon, et ce depuis la création d'Icare.
Nature des emplois occupés
La quasi-totalité des emplois du personnel Icare à la mission de la
communauté urbaine de Lyon (comme auprès des autres-clients-actionnaires)
étaient des emplois correspondants à des missions de longue durée.
244
C
OUR DES COMPTES
Icare a, cependant, favorisé la mobilité de ses cadres : en 1997, sur un
effectif de 55 salariés, 12 personnes nouvelles sont intervenues à la
communauté urbaine et 9 autres ont été affectées à d’autres missions ou ont
quitté la société. Cette mobilité faisait partie de la politique et de la logique
de la SEM ; elle répondait également à la nécessaire adéquation des
compétences à fournir à la collectivité avec les besoins du programme
d’activités à réaliser.
Par ailleurs, Icare a réalisé, conformément à son objet social, des
missions d’organisation pour moderniser le fonctionnement de certains
services par l’informatique.
Un salarié n’a pas été
directeur
de la mission confluence ; il a eu la
responsabilité d’organiser cette mission avec la communauté urbaine de
Lyon. Celle-ci a été transformée en SEM et a eu un directeur en dehors
d’Icare.
Mission de la SEM
Les collectivités ont créé Icare afin d’éviter de créer un service
informatique interne dans un domaine où l’évolution des technologies
nécessitait une importante mobilité intellectuelle des salariés, une mise en
commun des expériences, une mutualisation des compétences. La création
d’Icare a permis aux collectivités de se constituer un pôle régional technique
indépendant des différents fournisseurs dans le domaine des nouvelles
technologies de l’information et de la communication.
Efficience et absence de mise en concurrence
L'absence de mise en concurrence date de la création de la SEM
(1970) époque à laquelle existait déjà le code des marchés publics.
Si les collectivités n'ont pas mis Icare en concurrence avec d'autres
prestataires, elles ont toujours eu la possibilité de créer leur propre service
informatique, ou de ne faire appel à Icare que pour des périodes limitées dans
le temps. Dans la vie de la SEM, quatre collectivités ont régulièrement
procédé de la sorte.
Avec l’ensemble des collectivités actionnaires, la SEM a montré,
pendant trente ans, son efficacité. Celles-ci n'ont, en effet, jamais remis en
cause la qualité de ses prestations. Icare a su rester indépendante des sociétés
de services en informatique, des fournisseurs de matériel et des opérateurs de
télécommunication. Entre les grandes collectivités locales de Rhône-Alpes et
sous la maîtrise des élus, Icare a facilité la mise en commun et l'échange
d'expériences ainsi que la veille technologique dans le domaine des nouvelles
technologies de l'information et des communications. Elle a ainsi développé
un pôle de compétence régional dans un secteur de plus en plus stratégique
pour les collectivités.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
245
C'est ainsi que, jusqu'en 1993, le nombre de ses actionnaires s'est
accru progressivement et que ceux-ci n'ont cessé de faire appel à ses
services : de 1988 à 1996, Icare a doublé ses effectifs.
Disparités de traitement entre des personnels de statuts différents effectuant
des tâches similaires
Le rapport mentionne avec justesse que la communauté urbaine n'avait
pas de service informatique interne. Son personnel ne pouvait donc effectuer
des tâches similaires à celles réalisées par le personnel d'Icare. C’est pourquoi
la disparité des statuts et des salaires a toujours été relativement bien gérée
par les uns et par les autres.
Cette disparité existe déjà dans la fonction publique entre les
fonctionnaires et les contractuels ; en outre, elle n'a pas toujours profité aux
salariés de la SEM : entre 1991 et 1997, période où l'informatique a connu
une crise, la hausse des rémunérations a été plus élevée dans le secteur public
que dans le secteur privé.
Risque d'une informatique maîtrisée par un prestataire extérieur
L'organisation des services informatiques était, certes, totalement
exercée par un prestataire extérieur. Mais ce prestataire était totalement placé
sous le contrôle et la maîtrise des élus et du secrétaire général de la
collectivité. Cet interlocuteur unique de la collectivité, la SEM, avait un poids
majeur dans un domaine stratégique, mais il ne présentait pas plus de risque
que s'il avait été un service interne à la collectivité.
C'est le domaine informatique lui-même qui représente un facteur de
risque ; un arrêt de service est toujours dramatique car l’informatique est
devenue le coeur du fonctionnement de toute société et de toute
administration.
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE NANCY
Si elle reconnaît bien volontiers que le transfert de la gestion des
grands équipements en matière de culture, de sports ou de loisirs, s’est
effectué par étape, la CUGN ne partage pas la conclusion selon laquelle cela
rendrait difficile l’appréhension d’actions réciproques entre elle-même et les
communes qui la composent. Au contraire, le fait de disposer d’une liste
d’équipements dont la gestion est transférée à la communauté, permet de
connaître ce qui relève précisément des compétences de l’organisme
intercommunal.
La
CUGN
soutient
effectivement
depuis
plus
de
20
ans
l’enseignement supérieur et la recherche qui constitue un de ses atouts
246
C
OUR DES COMPTES
majeurs du point de vue du développement économique. Elle participe en
outre aux actions qui sont programmées par les contrats de plan Etat/Région
ou dans le cadre des programmes nationaux U2000 ou U3M.
Ce faisant, la communauté urbaine n’a cependant pas le sentiment
d’intervenir en dehors de son champ de compétences, puisqu’elle dispose
depuis 1980 d’une compétence intitulée « concours au développement de
l’enseignement supérieur et de la recherche » et, depuis 1996, au titre des
compétences obligatoires des communautés urbaines, des « actions en
matière de développement économique ».
Si les dépenses d’investissement sur la période 1994 à 1998 sont
inférieures au niveau atteint en 1994, cela résulte essentiellement d’un fond
de concours exceptionnel de près de 100 MF (15,24 M€), en faveur de la
réalisation d’une nouvelle unité de traitement des déchets ménagers, imputé
entièrement sur l’exercice 1994 ; la comparaison serait plus conforme à la
réalité si elle porte sur les niveaux moyens d’investissement pour les périodes
1991-1994 et 1995-1998. La Cour aurait alors pu vérifier que le niveau
moyen des investissements est resté stable.
A l’observation selon laquelle son taux d’épargne brut serait « assez
faible » et aurait « baissé régulièrement », la communauté urbaine souhaite
apporter deux précisions :
- D’abord, son taux d’épargne brut est, selon les statistiques fournies
aux journées communautaires de 28 %, ce qui apparaît sensiblement
supérieur à la moyenne des communautés urbaines (+ 20 % par rapport à la
moyenne en 1998)
- ensuite, son taux d’épargne brut s’est maintenu de 1994 à 1998 alors
que les dépenses et recettes de fonctionnement augmentaient fortement sur la
période en raison de la transformation du district et des extensions de
compétences qui l’ont accompagnée. Cela signifie qu’en valeur absolue son
épargne brute a fortement progressé. Son niveau a augmenté de 60 MF
(9,15 M€) de 1994 à 1998, soit 20 % sur la période.
La CUGN considère qu’il est délicat de comparer des niveaux
d’endettement même entre communautés urbaines dans la mesure où les
modes de gestion des services publics peuvent différer. En effet, la CUGN
gère en régie les services eau et assainissement et supporte directement les
investissements relatifs aux transports en commun. Il est évident que son
niveau d’endettement par habitant serait largement inférieur si ces services ou
ces investissements étaient supportés soit par un concessionnaire, soit par un
syndicat.
Il résulte de cette non "externalisation" des investissements qu’un ratio
de désendettement inférieur à 10 ans atteste d’une marge d’auto-financement
plutôt satisfaisante.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
247
Seule une comparaison de la progression des dépenses de personnel à
« structure constante » peut autoriser des conclusions objectives.
Or, la Cour a noté précédemment une augmentation des effectifs de
17 % sur la période ; il est évident que cette augmentation d’effectif grève
largement (environ de 20 %) la progression des dépenses de personnel. Si
l’on neutralise l’accroissement des effectifs, l’augmentation des dépenses est
ramenée à environ 25 % de 1993 à 1997 ce qui correspond à la moyenne des
communautés urbaines.
Par ailleurs, la CUGN tient à signaler que les collectivités ne
maîtrisent ni l’augmentation des traitements, ni celle des charges. Or, elle
constate que de 1994 à 1998, les charges (principalement l’Urssaf et la
Cnracl) ont augmenté globalement de 58 % ce qui constitue à l’évidence une
progression plus importante que celle de l’ensemble de la masse salariale.
Bien que ne figurant pas en raison même de leur nature au tableau des
effectifs, les emplois de conseillers administratifs disposaient, selon la
communauté urbaine d’un fondement juridique, puisqu’ils découlaient d’une
délibération.
Néanmoins, considérant l’évolution du degré d’intégration de
l’organisme intercommunal, la communauté urbaine a mis fin à ces emplois
en juin 2000 pour satisfaire à une observation similaire de la chambre
régionale des comptes.
L’ambiguïté de rédaction de la délibération qui prévoyait une
reconduction possible et du contrat qui ne la mentionnait pas ont
effectivement
conduit
la
communauté
urbaine
et
vraisemblablement
également le trésorier public à se placer dans le cadre d’une reconduction
tacite. Ici encore, pour répondre à une observation semblable de la CRC, la
communauté urbaine a mis fin à cette situation dès le mois de juin 2000.
Pour tenir compte des observations déjà faites par la chambre
régionale des comptes de Lorraine sur la coexistence de deux obligations
parallèles qui pesaient sur la communauté urbaine, l'une résultant du bail
emphytéotique, l'autre de la convention en matière de participation de la
communauté aux charges d'entretien du parc des expositions, le conseil de
communauté, lors de sa réunion du 27 octobre 2000, a décidé de rattacher
cette obligation au seul bail, sous la forme d'un nouvel avenant et a en
conséquence résilié la convention.
Les travaux de rénovation ont été, non pas confiés à l'association, mais
placés sous sa maîtrise d'ouvrage. En effet, bien que le montant apporté au
financement de cette opération par l'EPCI ait été majoritaire, le bail
emphytéotique passé avec l'association lui conférait une vocation évidente à
construire et a fortiori à rénover les bâtiments de la foire-exposition. C'est
ainsi que l'association a édifié les bâtiments de premier établissement dans les
années 60 et que la maîtrise d'ouvrage des travaux a ensuite toujours été
248
C
OUR DES COMPTES
supportée par elle. Toutefois, pour tenir compte du caractère majoritaire du
financement public dans cette opération, il a été demandé à l'association de
prendre en compte les règles du code des marchés publics pour la mise en
concurrence des concepteurs et des entreprises. Cette exigence a même été
transcrite dans la convention de financement.
S'agissant de l'écart supposé entre les travaux programmés, objet de
l'accord de financement, et les travaux effectivement réalisés, la communauté
urbaine tient à préciser que dans les prévisions initiales, le restaurant devait
être reconfiguré. En cours d'étude des propositions des concepteurs, il est
apparu que ce restaurant pourrait être déplacé, ce qui a été réalisé. La
communauté fait également remarquer que les conditions d'exploitation du
contrat de concession entre l'association et le restaurateur, qui n'ouvre
d'ailleurs son restaurant qu'à l'occasion de la foire annuelle (sans exclusivité)
et pour les seules autres manifestations de la foire (avec exclusivité) n'ont pas
été modifiées. Il n'y a donc pas eu création d'un restaurant, mais seulement
changement d'implantation. La restructuration des halls était, quant à elle,
prévue dès l'origine et le conseil de communauté en a été informé.
Le montant de l'opération, acquisition du terrain, construction et
équipement a été effectivement de 31 MF ( 4,73 M€) financé comme suit :
Fonds européens, FEDER gérés par la préfecture : 8 MF (1,22 M€)
Région Lorraine : 7 MF (1,07 M€)
Conseil général : 8 MF (1,22 M€)
Communauté urbaine : 8 MF (1,22 M€)
La communauté urbaine a régularisé, depuis les observations de la
chambre régionale des comptes, cette mise à disposition par une délibération
de son conseil en date du 7 juillet 2000. Le nouveau montage a été défini à
partir d'une étude juridique au terme de laquelle deux solutions étaient
proposées en fonction de l'objectif de la communauté. S'il s'agissait d'opérer
un transfert de gestion d'une activité de développement économique, au
travers de la plate-forme agro-bio-industrielle, la conclusion d'une délégation
de service public devait être envisagée, bien que pour une telle mission, la
qualification de service public soit quelque peu incertaine, le Conseil d'Etat
l'ayant récemment apprécié de manière restrictive : si, en revanche, il
s'agissait de confier à la SA d'Union Economie Sociale, le droit de gérer, dans
son intérêt propre, la plate-forme, tout en ayant pour mission de valoriser, et
ainsi de contribuer au développement économique, c'est alors une convention
d'occupation du domaine public qui devait, toujours selon cette étude, être
conclue.
En conséquence, conformément à l'option déjà retenue, et que la
communauté urbaine entendait maintenir, la solution la plus appropriée était
la mise en oeuvre d'une convention d'occupation du domaine public. En effet,
la gestion de la plate-forme agro-bio-industrielle dévolue à la SA d'Union
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
249
Economie Sociale, dans le cadre d'une utilisation privative du domaine public
pour les besoins de son activité, contribuera à la valorisation économique de
l'équipement, en vue de favoriser un développement durable dans ce secteur.
En 1998, compte tenu des enjeux économiques liés aux programmes
de recherche-développement, les membres de l'association ont souhaité une
évolution de l'association vers un statut plus adapté aux contrats industriels et
garantissant les intérêts publics et privés.
Cette association a opté pour un statut de SA UES, c'est-à-dire une
forme coopérative, sans actionnariat. Cette forme de coopération permet une
gestion particulière : les résultats alimentent les réserves impartageables, à
l'instar des fonds associatifs, et doivent être utilisés seulement pour le
développement de la structure, pour le meilleur service de ses promoteurs.
La communauté urbaine a interrogé dès 1997 la Préfecture sur la
légalité de cette évolution. Sans réponse, elle a enregistré le changement de
statut par un avenant qu'elle a considéré, à tort, il est vrai, comme un acte de
gestion de son domaine privé.
Par ailleurs, dès le changement intervenu en 1996, la communauté
urbaine n'a plus subventionné l'association considérée.
Compte tenu des réponses apportées ci-dessus, il résulte que les
rapports entre l'organisme d'agglomération et la société privée sont à présent
régularisés.
La communauté a versé 1,8 MF (0,27 M€) à l'association sur 5 ans,
pour 3 opérations différentes de soutien à la création d'entreprises.
Le seuil d'un bon de commande a été dépassé pour la seule année
1998.
Une mise en concurrence a été faite pour ces opérations de
management technologique dès février 2000.
Le conseil de communauté a donné son accord pour le concours
"concevoir" par délibération en date du 10 juillet 1997. Si la convention a été
signée tardivement, le paiement de l'association est intervenu sur service fait
en novembre et décembre 1997.
La communauté urbaine a procédé à l'acquisition d'un bâtiment vacant
au profit de l'association qui intervient dans le domaine de la formation et de
l'insertion des personnes, sans condition d'âge et de ressources.
Le bâtiment d'une valeur de 3 MF (0,46 M€) a bénéficié d'un
programme de travaux de 3,2 MF (0,49 M€) pour un apport de la collectivité
de 2,5 MF (0,38 M€), l'association en ayant la jouissance pendant 15 ans,
comme souhaité par les partenaires publics associés au projet.
Afin d'éviter une augmentation trop rapide des cotisations, la
communauté a maintenu une subvention de 100 000 F (15 244,90 €) jusqu'en
250
C
OUR DES COMPTES
2000 ; son montant est diminué à compter de 2001 et elle doit disparaître à
partir de 2003.
Conformément aux lois de décentralisation, la communauté urbaine
est devenue autorité compétente pour l'organisation des transports scolaires à
l'intérieur de son périmètre à compter du 1
er
septembre 1984 ; aux termes
d'une période transitoire prévue par la loi des services spécifiques ont été
confiés au syndicat intercommunal scolaire et une convention a été établie
avec cet organisme ; il n'y a donc pas confusion possible entre la
communauté et le syndicat puisque celui-ci est, conformément à la
législation, "organisateur secondaire" dans des conditions définies par
convention. A ce jour, le syndicat intercommunal scolaire ne gère plus que
les services spécifiques pour les élèves en difficultés dans le secteur primaire
et la desserte de lycées extérieurs au périmètre de la communauté. Cela
concerne 140 élèves sur un total de plus de 7 000 transportés par la
communauté urbaine.
Du strict point de vue des transports urbains, l'analyse de la Cour n'est
pas discutable. La participation de la communauté urbaine s'inscrit en réalité
dans un effort de solidarité vis à vis d'un bassin de vie qui a subi au début des
années 80 une grave crise économique. Avec ses partenaires, la communauté
urbaine réfléchit à présent à la création d'un nouveau syndicat mixte en
application des dispositions de la loi "solidarité et renouvellement urbain".
Depuis plusieurs décennies, la gestion du réseau était assurée dans le
cadre d'un contrat de type "régie intéressée" aux termes duquel l'exploitant ne
supportait pratiquement aucun risque. La collectivité a donc souhaité à partir
de 1991, établir un nouveau type de contrat confiant à l'exploitant la maîtrise
des coûts d'exploitation ainsi que l'optimisation de la fréquentation.
L'exploitant assumant le risque en matière de coût d'exploitation,
chaque modification du réseau conduisant à modifier de façon significative le
nombre de kilomètres parcourus doit faire l'objet d'un avenant. De même, une
modification de la structure du parc de véhicules ou de son âge moyen se
traduit également par un avenant qui prend en compte les modifications des
conditions initiales d'exploitation.
Néanmoins, ces avenants n'ont pas, comme l'estime la Cour, modifié
la nature du contrat, car le délégataire a toujours supporté les conséquences
d'une diminution de la fréquentation selon une double règle : 100 % des
pertes à sa charge entre 0 et 2 % de baisse, 50 % à sa charge au-delà de 2 %
de baisse.
Si la communauté urbaine a confié à l'exploitant des travaux
concernant directement le réseau (travaux sur les lignes aériennes) ou le parc
de véhicules (mise en place d'une billetterie magnétique), c'est en vertu de
dispositions de la convention de délégation qui n'avaient fait l'objet d'aucune
observation lors de sa conclusion.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
251
La contribution forfaitaire allouée à l'exploitant est en réalité une
subvention de l'Etat, dont le reversement était explicitement prévu par
l'avenant relatif à l'installation d'une billetterie magnétique. Cette subvention
était conditionnée par la réalisation d'objectifs de fréquentation et de recette,
mais dès lors que l'Etat a considéré que ceux ci étaient atteints -et a donc
versé la subvention- la communauté a estimé qu'elle pouvait faire de même
vis à vis de l'exploitant.
La convention de gestion des transports de handicapés arrivant à son
terme un an après la conclusion de la convention de délégation des transports
urbains, la communauté a d'abord souhaité rassembler les deux services. Elle
a ensuite tenu compte des conclusions d'un groupe de travail composé de
représentants du ministère des transports et du groupement des autorités
organisatrices qui a considéré que le transport des personnes handicapés
constituait une délégation spécifique.
Au vu des analyses juridiques auxquelles elle a fait procéder, la
communauté urbaine estime que les concessions des délégations de service
public n'entraient pas dans le champ d'application des directives européennes.
Il apparaît d'ailleurs que cela est toujours le cas.
La communauté urbaine tient à faire valoir que la renonciation
unilatérale n'a pu porter atteinte aux conditions de mise en concurrence,
puisque tous les candidats étaient placés dans la même situation, à savoir une
durée probable du contrat de 5 ans. Elle pense que c'est par contre les
incertitudes qui pesaient au plan national sur les conditions d'exploitation des
transports en commun qui ont découragé la concurrence. Sa conviction
repose sur un constat qui a pu être fait à l'occasion des délégations de service
public en matière de transport dans la plupart des agglomérations françaises.
Elle n'a donc pas le sentiment qu'une clause de dénonciation avant terme,
effectivement justifié par des réflexions en cours sur la future politique de
déplacement, ait pu nuire à ses intérêts.
La communauté urbaine tient à préciser que le contrat a fait
effectivement supporter à l'exploitant 100 % des conséquences d'une baisse
de fréquentation par rapport à celle qu'il avait lui-même prévu au moment de
la remise de son offre, mais également 50 % des pertes résultant de la
différence entre la fréquentation constatée en 1996 et celle prévue par le
candidat. Cette disposition qui a été effectivement préconisée par la
commission de sélection des candidats n'a pas modifié dans son principe le
cahier des charges puisqu'elle confirmait une prise de risque liée à la
fréquentation.
La clause d'exclusivité, dont a fait état la chambre régionale des
comptes et dont fait état la Cour, n'est que la reprise d'une disposition qui
figurait dans toutes les conventions types élaborées en application d'un décret
n° 80-851 du 29 octobre 1980. Elle vise à garantir au délégataire, choisi après
mise en compétition, que d'autres intervenants ne viendront pas troubler les
252
C
OUR DES COMPTES
conditions d'exploitation du réseau qui lui a été confié. Cette analyse s'appuie
d'ailleurs sur un avis du conseil de la concurrence.
Il y a lieu de bien séparer les procédures de concertation et d'enquête
publique relevant :
- d'une part de l'élaboration du plan des déplacements urbains (PDU)
- d'autre part de la mise en oeuvre des aménagements liés à la
construction des infrastructures du tramway.
En effet, leurs cadres légaux sont totalement dissociés et ne sont en
rien subordonnés même si sur le fond l'ensemble doit être coordonné, la
communauté urbaine n'ayant rien négligé dans ce domaine, comme en
témoigne le peu d'actions contentieuses engagées.
En ce qui concerne le plan de déplacements urbains, il faut tout
d'abord rappeler, que, dans sa rédaction antérieure au 1
er
janvier 1997, la loi
d'orientation des transports intérieurs (LOTI) renvoyait à un décret pour
préciser le contenu et les conditions de mise en oeuvre des plans de
déplacements urbains.
Il ne peut donc être reproché à la communauté urbaine (et
anciennement district) d'avoir ignoré la lettre de la loi d'autant plus quelle
n'en a pas négligé l'esprit à travers la mise en place du trolleybus en 1983 et
la définition du schéma de maîtrise d'ouvrage des grandes voiries, schéma qui
fonde encore son action et structure le PDU approuvé dans les délais légaux,
ce qui n'est pas le cas pour un nombre important d'agglomérations, dont
certaines avaient déjà engagé des opérations transport comparables.
La communauté urbaine a d'ailleurs, en novembre 1996, anticipé les
orientations préconisées ultérieurement par la loi. Si cette situation avait
soulevé un problème du point de vue juridique ou méthodologique, l'Etat
n'aurait pas accordé sa prise en considération au dossier présenté (décision
ministérielle du 20 avril 1998).
En ce qui concerne la mise en oeuvre du TCSP, il faut situer la
procédure dans son ensemble. Celle-ci débute par la concertation préalable au
titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, qui s'est déroulée du 2 au 28
juin 1997 ; les médias ont largement fait écho des enjeux et des thèmes de
discussion et la participation des habitants a été satisfaisante.
C'est donc fort de cette première consultation que la communauté
urbaine a lancé son appel d'offres sur performances sur le matériel roulant et
l'étude détaillée d'insertion du tramway
- d'une part pour que tous les choix soient faits sans équivoque et que
le public puisse réagir sur tous les aspects de l'opération,
- d'autre part pour que soit exposé clairement l'ensemble des partis
alternatifs envisagés ayant conduit aux solutions proposées.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
253
Ces éléments ont été fournis à l'enquête publique qui s'est déroulée, du
8 septembre 1998 au 9 octobre 1998, avant l'engagement des études de
maîtrise d'oeuvre.
L'insertion d'une clause suspensive lors de la signature du marché
matériel roulant (notifié fin septembre 1998), visait à garantir la communauté
urbaine contre des aléas qu'ont connu nombre d'enquêtes publiques, souvent
sur des contentieux de pure forme généralement tranchés en leur faveur par le
Conseil d'Etat.
En ce qui concerne les études préalables à l'opération TCSP, il
convient de noter qu'elles représentent un montant limité par rapport aux
investissements envisagés et restant en deçà de ce qui peut être constaté dans
d'autres agglomérations.
Ces études ont connu effectivement des évolutions de coûts et de
délais. Outre le fait qu'il soit, dans le cas de projet complexe, difficile
d'arrêter précisément des limites de prestations, il faut bien considérer de
façon globale :
- l'étude des scénarii de déplacements visant à cerner les enjeux et les
solutions,
- l'étude détaillée d'insertion fournissant la définition technique du
projet retenu.
Comme cela a été noté, les augmentations de coûts et de délais,
rapportées à la difficulté technique croissante de ces deux études, montrent
une maîtrise progressive au fur et à mesure que le projet a été précisé.
S'agissant du marché sur le matériel roulant, ses motivations doivent
être préalablement rappelées :
- il devait permettre de faire un état de la technique en matière de
mode routier guidé et de disposer des engagements précis des
constructeurs en matière de coûts (éléments qu'il est impossible
d'obtenir de façon fiable en dehors de procédures officielles),
- il devait permettre de déterminer en fonction des éléments financiers
une stratégie de remplacement des trolleybus sur toutes les branches
où il était en service.
Ceci explique en particulier la volonté de la communauté urbaine de
lancer au plus tôt une consultation dont les résultats étaient indispensables au
processus de décision et à laquelle il était toujours possible de ne pas donner
suite (ce qui a d'ailleurs été fait pour les lots 2 et 3).
Par ailleurs, il a été relevé que certaines performances demandées
dans le programme fonctionnel n'étaient pas strictement respectées par ANF
Industrie / Bombardier Transport.
254
C
OUR DES COMPTES
Il s'agit de deux performances attendues de stabilisation en rampes en
mode diesel. Or, ces deux items doivent être ramenés à la soixantaine de
performances
quantifiables
contractuelles
et
portent
sur
un
mode
d'exploitation marginal puisqu'utilisé uniquement sur les trajets entre le dépôt
et le point de prise de service et, éventuellement, en cas d'incident.
L'introduction de nombreux critères dans le cadre d'un appel d'offres
sur performance résulte en réalité de l'exigence de la communauté urbaine
d'avoir un niveau de performances élevé qu'il aurait sans doute été préférable,
pour éviter tout risque juridique, de réduire à des minima, en se bornant à
indiquer des valeurs souhaitables. Il n'apparaît néanmoins pas illégitime
qu'un des rôles des pouvoirs publics soit d'inciter à la qualité.
Aucune obligation nouvelle n'a été introduite au cours de la phase de
mise en concurrence et les modifications engendrées par l'avenant avaient été
sans conséquence sur les termes de l'appel d'offres.
En effet, l'installation de la climatisation ne réduit que la capacité
maximale initialement fixée à 195 personnes (qui est la traduction de la
différence entre le poids total à charge fixé réglementairement et le poids à
vide du véhicule) et non le volume et la capacité utile pour le service exigés
par le cahier des charges.
La diminution des performances relevée avec la climatisation
concerne un mode de propulsion thermique normalement limité aux trajets
entre le dépôt et le point de mise en ligne, c'est-à-dire sans passager … et
donc sans utilité de la climatisation.
Enfin pour ce qui relève du rail et des clauses d'exclusivité qui lui sont
liées, il faut remarquer que le caractère spécifique du système de guidage a
été un point particulier de polémique dès novembre 1996 dont la presse a
largement débattu. La commission d'appel d'offres n'ignorait pas cet aspect,
le caractère particulier du guidage ayant de plus été relevé dans le rapport
d'analyse des offres.
De plus, ce poste ne représente que 7 % du coût total du matériel
roulant et la concurrence sur le marché de la voie ferroviaire, quelque soit son
type, reste très circonscrite. L'hypothétique surcoût résultant de l'absence de
concurrence pour la collectivité apparaît donc bien marginal.
Cette évolution réelle ne permet pas d'apprécier la qualité de la gestion
du réseau car elle est vérifiable sur la période dans bien d'autres
agglomérations. A ce constat, la collectivité avait dès 1995 deux attitudes
possibles :
- accompagner la baisse de clientèle par une diminution du coût du
réseau en réduisant l'offre kilométrique. Cette politique aurait
conduit à réserver les transports en commun à la seule clientèle
captive ;
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
255
-
envisager
une
nouvelle
politique
de
modernisation
et
de
développement des transports en commun afin qu'ils assurent une
part plus importante des déplacements. C'est cette orientation qui
s'inscrit dans une conception de développement urbain durable qu'a
choisie la communauté urbaine.
Une analyse de la situation des agglomérations comparables montre
que seule une politique volontariste en faveur des transports en commun est
de nature à enrayer une baisse de fréquentation et en corollaire
l'augmentation rapide du déficit.
Le contrôle de la fréquentation d'un réseau a toujours été une difficulté
pour les autorités organisatrices et de ce point de vue, l'installation de la
billetterie magnétique a constitué une source indéniable de progrès.
En effet, la billetterie papier qui existait jusqu'en 1993 autorisait une
fraude pour trois raisons : le compostage des titres ne permettait aucun
contrôle, un titre pouvait être utilisé par plusieurs personnes (fraude à la
ramasse), enfin il pouvait être reproduit.
Avec la billetterie magnétique la seule fraude possible résulte d'une
absence de validation que l'exploitant est chargé de réprimer. Néanmoins
pour apprécier son ampleur, la collectivité ne dispose que d'un seul moyen :
faire réaliser des enquêtes sur le réseau. Outre le fait que les enquêtes sont
coûteuses et donc ne peuvent être envisagées de façon fréquente, leur fiabilité
est très incertaine. Ceci explique d'ailleurs que plus aucun réseau n'effectue
d'enquête lourde pour contrôler la fraude.
C’est uniquement pour ne pas désorganiser des services municipaux
qui peuvent être largement polyvalents tant en matière de ressources
humaines que de matériel que la CUGN a, au moment du transfert de
l’ensemble de la voirie souhaité procéder par convention avec les communes
membres. Il n’est donc pas prouvé que les économies d’échelles et gain de
productivité qui résulteraient d’une mise en commun soit supérieure aux
économies d’échelles et au gain de productivité qui résultent de la
polyvalence des services municipaux.
Néanmoins, face aux risques juridiques et fiscaux que soulève la Cour,
la CUGN examine un nouveau mode d’organisation lui permettant de mettre
fin aux conventions pouvant faire apparaître les services communaux comme
des prestataires rémunérés.
256
C
OUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS EN
COMMUN SUBURBAINS DANS LA REGION DE NANCY
La situation du syndicat mixte est tout à fait particulière et très
spécifique au bassin de vie nancéien.
Lorsque dans les années 1979/1980 le réseau suburbain, dont le
conseil général avait la compétence, et desservant les trois pôles
sidérurgiques du bassin de vie de Nancy, était sur le point de disparaître, et
dans la mesure où le conseil général ne voulait plus assurer seul le réseau, le
district de l’époque avait considéré que, par solidarité vis-à-vis des
communes extérieures à son périmètre, il était de son devoir de participer au
maintien de ces services.
En décembre 1980, lors de la création du syndicat composé à parts
égales par le conseil général et le district urbain, aujourd’hui communauté
urbaine du grand Nancy, les statuts ont été élaborés de telle sorte que toute
extension ou desserte nouvelle du réseau suburbain ne soit pas prise en
charge par les financeurs du syndicat, mais par les demandeurs et en
particuliers les communes desservies par ce réseau suburbain.
A la suite du vote de la LOTI et plus particulièrement de la parution
des décrets du 16 août 1985 relatifs au transport urbain et non urbain des
personnes, le président du syndicat mixte avait interrogé le ministre de
l’urbanisme, du logement et des transports quant à la légalité du syndicat.
Par courrier du 14 mars 1986, le secrétaire d’Etat confirmait que la
constitution d’établissement public gérant le réseau suburbain était
parfaitement légale.
Aussi, fort de ce courrier, nous avons considéré que le syndicat dans
sa composition pourrait gérer le réseau suburbain.
Sur le plan strictement juridique, il est cependant incontestable que
l’exploitation des lignes suburbaines n’entre pas directement dans les
compétences de la communauté urbaine ; cela interdit-il pour autant de
participer à un syndicat mixte pour des motifs de solidarité.
La loi SRU votée dernièrement par le Parlement offre aux différentes
autorités organisatrices de transport du bassin de Nancy la possibilité de se
regrouper pour gérer des lignes communes. Aussi, celles-ci travaillent
actuellement à la constitution d’un syndicat mixte qui comportera deux
niveaux de compétence, un sur la coordination des tarifs et des services entre
les différents réseaux et un autre sur la gestion des lignes communes aux
différents réseaux telles que les lignes dites suburbaines.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
257
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE
DE STRASBOURG
Les interventions hors du champ de compétences de la
communauté urbaine de Strasbourg
La Cour observe que la communauté urbaine de Strasbourg tend à se
comporter comme une collectivité territoriale de fait et non comme un
établissement public soumis au principe de spécialité. Son champ
d’intervention excéderait ses compétences légales qu’elle ne peut détenir que
sur le fondement d’un transfert de compétences obligatoire ou facultatif.
Avant d’examiner plus avant les secteurs d’intervention de la communauté
urbaine évoqués dans le projet de rapport, il convient de revenir sur les motifs
de cet interventionnisme.
La problématique globale de la compétence des communautés urbaines
Personne morale dotée de la personnalité juridique, la communauté
urbaine est un établissement public administratif désigné comme
« un
établissement public de coopération intercommunale
» (art. 72 de la loi du
6 février 1992, art. 5 de la loi du 13 juillet 1999).
Elle est apparue assez rapidement comme un établissement public
d’un type nouveau parce que plus proche de la collectivité territoriale que de
l’établissement public (v. A. de Laubadère, Vicissitudes actuelles d’une
distinction classique : établissement public et collectivité territoriale,
Mélanges Couzinet, 1974, p. 411). Si, ainsi que l’observe la Cour, ses
attributions sont soumises au principe de spécialité, il n’en demeure pas
moins que la présence d’éléments
caractéristiques des
collectivités
territoriales lui confère un statut particulier par rapport à un établissement
public « classique ». La loi reconnaît à la communauté un pouvoir fiscal, un
ressort territorial et, ses règles de fonctionnement et d’attribution sont pour
l’essentiel identiques à celles des communes. A l’instar de ces dernières, elle
existe par référence à une activité, un territoire et une population.
La confusion avec une collectivité territoriale est au demeurant
entretenue par les textes et la pratique étatique qui ont tendance à oublier la
qualification d’établissement public.
Les textes relatifs aux compétences de la communauté urbaine,
forment aujourd’hui un catalogue de fonctions sans véritable fil conducteur.
Le législateur a profondément aménagé les compétences antérieures,
supprimé les compétences facultatives et introduit un principe
de
compétences à double sens avec les communes membres. Il en est résulté un
complexe chassé-croisé de compétences peu lisible d’une communauté
urbaine à l’autre.
258
C
OUR DES COMPTES
Ce mouvement a encore été amplifié par la décentralisation qui a
incité les communautés urbaines à entretenir des relations avec les différents
niveaux d’administration territoriale comme si elles étaient des collectivités
territoriales de plein exercice.
Ainsi, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale a, en ce qui concerne les
communautés urbaines existant à la date de promulgation de la loi, confirmé
les compétences exercées antérieurement. Cette loi est révélatrice d’un
nouveau
concept
du
pouvoir
d’agglomération
puisqu’elle
étend
considérablement le champ d’intervention des nouvelles communautés
urbaines. On observera que la politique de la ville, la protection et la mise en
valeur de l’environnement recouvrent des compétences radicalement
nouvelles adaptées aux problèmes spécifiques et actuels des grandes
concentrations urbaines tels les dispositifs d’insertion économique et sociale,
de prévention de la délinquance, la lutte contre la pollution de l’air et les
nuisances sonores. Ces compétences ont été refusées aux communautés
préexistantes alors même qu’elles les assumaient déjà pour la plupart.
Quelle que soit l’appréciation que l’on peut porter sur le contenu des
textes législatifs qui se sont succédés, force est de constater que le partage
des compétences entre les communes et les communautés est devenu malaisé
tant du fait de l’imprécision des textes (par exemple, que faut-il entendre par
« services du logement » ?), du maintien de
certaines
compétences
communales (cf. rapport de la Cour des Comptes, 1976, p. 82-83 et p. 187 et
suiv.), de l’enchevêtrement d’attributions qu’a permis la loi du 31 décembre
1982 et de la volonté récente du législateur d’élargir le champ d’action des
communautés urbaines par la procédure de reconnaissance de l’intérêt
communautaire.
Intervention hors du champ de compétences
La
Cour
note
que
l’instauration
des
fonds
de
concours
communautaires
procède
d’une
interprétation
large
de
la
notion
d’équipements mentionnée à l’article L. 5215 du CGCT.
Aux termes de l’article L. 5215-26 «
la communauté urbaine peut
attribuer des fonds de concours aux communes membres afin de contribuer à
la réalisation ou au fonctionnement d’équipements d’intérêt commun
».
Les fonds de concours visés par les textes concernent des équipements
qui sont certes de compétence communale mais qui présentent également un
intérêt pour la communauté urbaine. La question du lien nécessaire entre
l’intérêt communautaire et les compétences communautaires reste entière
mais une ébauche de solution peut être trouvée au travers du libellé de
l’article L. 5215-26 du CGCT. En effet, cet article a substitué les termes
«
intérêt commun
» à «
intérêt communautaire
», signifiant par là un
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
259
élargissement des hypothèses dans lesquelles les fonds de concours peuvent
être attribués.
Dans la pratique, les communes membres consultées n’ont jamais
disconvenu qu’il était de l’intérêt communautaire et de leur intérêt bien
compris que ces équipements bénéficiant d’un fonds de concours intéressent
l’agglomération dans son ensemble et que leur zone d’influence déborde
largement le cadre communal.
La Cour conteste également le caractère communautaire de certaines
subventions.
En ce qui concerne les subventions versées au secteur de
l’enseignement supérieur et à la recherche, s’il est exact que ce dernier n’est
pas au nombre des compétences expressément énoncées de la communauté
urbaine, on observe toutefois que le libellé de l’article L. 5215-20.1 du
CGCT autorise la communauté à exercer des actions de développement
économique auxquelles l’enseignement supérieur contribue indubitablement.
De plus, il s’agit de plus d’un des domaines où l’Etat incite fortement
les groupements de communes à intervenir, notamment en autorisant la
délégation de maîtrise d’ouvrage en matière de constructions universitaires
(cf. article 18 de la loi du 4 juillet 1990).
Au surplus les montants versés présentent un caractère communautaire
dès lors qu’ils sont versés à des institutions universitaires ayant leur siège à
Strasbourg ou dans les communes membres accueillant les campus et des
organismes de recherche.
Concernant les subventions versées à certains collèges, il échet
d’observer que le transfert de compétences aux départements et régions en
matière scolaire s’est opéré de manière paradoxale car il maintenait collèges
et lycées dans les compétences communautaires prévues à l’article
L. 5216-20-I du CGCT. De manière très résiduelle deux syndicats de collèges
ont effectivement perçu tardivement et par erreur des dotations de
fonctionnement qui auraient dues être prises en charge par le budget du
département du Bas-Rhin. Les contrôles opérés par la juridiction financière
ont amené les autorités communautaires à apurer ces situations, dès 1995 sur
le principe et en 2000 pour les deux cas relevés.
S’agissant des subventions versées à des associations d’insertion,
votre juridiction relève que le domaine social ne relève pas des compétences
des communautés urbaines et que des subventions à des associations
d’insertion ont été attribuées dans ce domaine. Il convient toutefois de noter
que celles-ci n’ont été versées que dans le cadre de partenariat tant avec l’Etat
ou même l’Union européenne se rattachant à des grands blocs de compétence
de l’établissement public.
260
C
OUR DES COMPTES
Il s’agit ainsi du logement pour les subventions dans le cadre du
contrat de ville ou du développement économique pour celles qui se
rattachent au programme local d’insertion par l’économique.
Enfin, concernant les subventions en matière de logement social, la
Cour estime que la communauté urbaine n’est pas fondée à intervenir
financièrement par le biais du programme local de l’habitat (PLH) faute
d’avoir exercé l’option prévue à l’article 60 de la loi du 31 décembre 1982 ou
obtenu un transfert de compétences des communes membres.
Toutefois, eu égard à la rédaction de la loi du 7 janvier 1983 (art 78) et
au libellé même de l’article L. 5215-20-1 autorisant les «
communautés
urbaines existant à la date de la promulgation de la loi du 12 juillet 1999 à
continuer d’exercer à titre obligatoire les compétences concernant les
programmes locaux de l’habitat
» la communauté urbaine a pu estimer qu’un
transfert de compétences n’est plus nécessaire.
En conclusion, en ce qui concerne l’interprétation extensive que fait la
communauté de ses compétences, on notera que celles-ci procèdent autant
d’une succession de strates législatives, souvent imprécises dans leur
contenu, que de la difficulté de préciser sur la base de critères pertinents, la
ligne de partage à appliquer dans chaque domaine concerné entre la
compétence communautaire et la compétence communale.
L’Etat lui-même sollicite fortement la contribution financière de la
communauté urbaine pour la mise en oeuvre d’actions de développement qui
ne relèvent pas de sa compétence si l’on s’en tient à une lecture littérale du
code général des collectivités territoriales. Les interventions de cette nature
de l’établissement public apparaissent notamment au travers des documents
contractuels que sont le contrat de plan Etat-Région 2000-2006 et le contrat
de ville couvrant la même période.
L’évolution de la situation financière de la communauté urbaine de
Strasbourg de 1993 à 1997
L'appréciation de la Cour sur l'évolution de la situation financière de
la CUS entre 1993 et 1997 fait justement ressortir la stabilisation, à un niveau
faible, de l'encours de dette, l'amélioration de la capacité de désendettement,
et le maintien d'une pression fiscale modérée au terme de la période observée.
La gestion interne
L'appréciation de la Cour sur l'évolution des effectifs de la CUS entre
1993 et 1997 fait justement ressortir l’augmentation globale du nombre
d’agents, à un niveau modéré au terme de la période observée.
La CUS souhaite toutefois relever que les chiffres annoncés doivent
obligatoirement être pondérés de la part relative de la masse salariale
remboursée par la ville (et accessoirement la fondation de l’oeuvre Notre
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
261
Dame) durant la même période. Or celle-ci a augmenté de façon plus rapide
que les dépenses imputables à la communauté.
L’observation tenant au recrutement d’agents contractuels s’explique
par l’extrême difficulté à pourvoir les emplois de certaines filières (sociale,
culturelle, les métiers de l’environnement notamment)
La gestion des personnels
S’agissant des modalités de gestion (groupée ou fusionnée), et sur le
plan de la légalité, il convient d’observer que, la convention de 1972 ainsi
que le relève la Cour repose sur un fondement légal (les anciens articles 7 et
13 de la loi de 1966 aujourd'hui codifiés au CGCT). Par ailleurs la loi
statutaire du 26 janvier 1984, ne définit qu'une règle de compétence : c'est-à-
l'organe délibérant de créer les emplois.
Le Conseil d’Etat, saisi à titre incident des délibérations 21 et
25 février 1972, n’a pas remis en cause la légalité du dispositif de transfert du
personnel de la commune à la communauté urbaine (CE 4 avril 1997 –
Adam).
Approuvé par l’autorité préfectorale avant la décentralisation, ce type
de conventionnement a été de nouveau utilisé lors de la création du CCAS en
1998, sans que M. le Préfet, chargé du contrôle de légalité, n’ait émis la
moindre observation.
Enfin, quant à l’erreur administrative relevée par la Cour à propos des
prestations de nettoyage, il convient de noter qu’elle procède de la simple
méconnaissance du champ d’intervention du comité technique paritaire et
non d’une méconnaissance des attributions des deux collectivités.
Depuis le bilan effectué en 1999, la communauté urbaine a renforcé
ses outils en matière de gestion prévisionnelle. Une base de données
informatique de gestion des postes et des métiers permet à l’ensemble des
services de la collectivité de disposer d’une information précise dans ce
domaine. Elle favorise l’appréhension pluriannuelle des flux de personnels,
l’identification des postes et métiers appelés à se développer et constitue un
outil au service de l’identification de parcours professionnels des agents au
service de la CUS.
Rémunérations
Sur un plan général on peut relever que la Cour s’interroge sur la
qualification juridique exacte de la situation des agents concernés par des
cumuls de rémunérations.
Les observations font ainsi alternativement référence à deux notions
correspondant à des situations juridiques différentes : l’occupation à temps
partiel d’un emploi à temps complet et l’occupation d’un emploi à temps non
complet.
262
C
OUR DES COMPTES
Nonobstant les qualifications ambiguës de certains arrêtés de
nomination, les agents concernés sont tous nommés à temps partiel sur des
emplois à temps complet créés par le conseil municipal. Il a été indiqué que
le « complément de rémunération », pour reprendre la qualification retenue
par la Cour, avait la nature juridique d’un traitement.
Les observations de la Cour appellent les réflexions suivantes :
La Cour semble estimer que la ville s’est interdite par convention du
3 mars 1972 de créer des emplois. Telle n’est pas la portée de la convention
de 1972 par laquelle la ville s’est contentée de confier à la CUS la réalisation
et la gestion des activités de compétence municipale, la CUS s’engageant à
créer les emplois nécessaires à cette prestation. La ville n’a pas restreint
contractuellement sa compétence en matière de création d’emploi, aucune
stipulation de cet ordre ne figure dans la convention de 1972.
En second lieu, on notera que les emplois ont été créés, comme le
relève la Cour, par les délibérations budgétaires successives dans le point
valant approbation de l’état des effectifs. Ainsi, le conseil municipal de
Strasbourg, lors de sa séance du 25 juin 2001, a délibéré sur la création des
emplois correspondants à quatre nouvelles nominations suite aux remarques
émises par les autorités chargées du contrôle de légalité.
Il échet également d’observer que les emplois à temps non complets
de la ville de Strasbourg sont compatibles avec le décret-loi du 29 octobre
1936 relatif au cumul de retraites, de rémunérations et de fonctions et celui
du
20
mars
1991
portant
dispositions
statutaires
applicables
aux
fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non
complet.
Les emplois en cause ne tombent pas sous le coup de la prohibition de
principe du cumul d’emplois publics posée par le décret du 29 octobre 1936.
Il résulte en effet de l’article 7 de ce décret qu’est seule considérée comme un
emploi : « …
toute fonction qui, en raison de son importance, suffirait à
occuper normalement à elle seule l’activité d’un agent et dont la
rémunération, quelle que soit la dénomination, constituerait à raison de sa
quotité un traitement normal pour ledit agent
. »
En l’espèce, ces deux conditions cumulatives ne sont pas remplies :
les fonctions exercées par les agents concernés ne suffiraient pas à occuper à
elles seules un agent et la rémunération, de 33 % du traitement plein, ne
constituerait pas un traitement normal. Une telle appréciation est en
conformité avec la jurisprudence selon laquelle ne correspond pas à un
emploi au sens du décret précité, un emploi accessoire de secrétaire de mairie
représentant 10 heures hebdomadaires (C.E. 7 juin 1985 Henneguelle,
L. p. 661), ou un emploi d’attaché à mi-temps avec un traitement égal à 50 %
du traitement d’attaché (C.E. 17 janvier 1986 Bureau d’aide sociale de
Billière, L. p. 8), ou encore de secrétaire de mairie exerçant 22 heures par
semaine (CE 20 mai 1994 Meurier, L. p. 101022).
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
263
La Cour estime également que certains agents occuperaient un emploi
dans une compétence qui ne serait pas mixte.
A ce propos, précisons que l’ensemble des agents concernés
travaillent dans des services qui relèvent de la CUS, mais connaissent des
contraintes particulières, du fait de la gestion par une seule administration,
des activités de deux collectivités différentes.
La dualité de personnes morales et l’unicité d’administration, amènent
nécessairement les cadres dirigeants de l’administration à gérer des interfaces
quels que soient leurs services ou directions.
Cette situation est de plus admise par la jurisprudence administrative
(concernant un secrétaire général adjoint d’une commune qui devait veiller
au bon fonctionnement d’un syndicat intercommunal dont il occupait, en
position de cumul, l’emploi de secrétaire général, CE 9 février 2001 M. Paya
n° 206.122).
En conclusion, la nomination à temps non complet d’agents de la CUS
sur des emplois municipaux paraît conforme tant aux dispositions statutaires
qu’aux textes régissant le cumul d’emplois publics.
Il est à noter que le Conseil d’Etat saisi en son temps (arrêt Adam,
précité), n’a aucunement remis en cause la légalité du système.
Enfin, afin de tenir compte des observations des services chargés du
contrôle de légalité qui se sont manifestées suite au dernier contrôle de la
chambre régionale des comptes d’Alsace, la situation de ces emplois a fait
l’objet d’une consolidation juridique.
Il a été considéré, en accord avec M. le Préfet du Bas-Rhin, que les
agents en fonction bénéficiaient d’actes créateurs de droits dont le retrait
aurait entraîné des contentieux et pouvaient donc être considérés comme
nommés dans des « cadres d’extinction ». Par contre, s’agissant des nouvelles
nominations, le conseil municipal de Strasbourg, lors de sa séance du 25 juin
2001, a délibéré sur la création des emplois correspondants.
Les procédures d’achat
L’organisation des services d’achat
Ainsi que l’observe la Cour, à compter de 1998, l’organisation des
achats a connu une mutation importante. A cette date, il est décidé de créer
une entité de coordination des achats, et non un service « achats » centralisé,
au sein d’un service de la commande publique.
La vocation de cette entité volontairement légère n’est pas d’acheter à
la place des services, mais de développer « une fonction de coordination,
d’impulsion et d’assistance ».
264
C
OUR DES COMPTES
Depuis sa création, ce département a travaillé sur un certain nombre
de segments transversaux tels que fournitures de bureau, mobilier,
consommables informatiques, habillement... Les procédures d’achat et les
marchés sur ces segments ont été revues. Une organisation plus pertinente et
plus cohérente a été mise en place (réseau de responsables et de
correspondants achats, traitement et suivi des demandes d’achat,...). Des
économies ont d’ores et déjà été constatées notamment en matière de
mobilier de bureau où moyennant une plus grande centralisation et une
meilleure connaissance de l’état du parc, les dépenses sont globalement
passées de 10 à 3 millions de francs en l’espace de 4 ans.
Le volume des achats
Les marchés de brochures, dépliants et affiches
Le marché de brochures, dépliants et affiches pose la difficulté de la
définition des prestations couvertes. Leur nature dépend en effet des choix
opérés par le service de la Communication sur les différents éléments
(format, pliage…) et des supports retenus pour chaque campagne de
publicité.
Conformément aux injonctions de la Chambre régionale des comptes
d’Alsace au comptable public, il a été mis fin à l’introduction de ces
bordereaux de prix supplémentaires sans passation d’avenant depuis
septembre 2000.
Il a également été mis fin au dysfonctionnement lié à la multiplication
des interlocuteurs que relève la Cour à propos des prestations servies par les
régies de quartiers et se traduisant par une diversité de formes de
contractualisation et d’imputations budgétaires.
La gestion et le suivi des stocks
La Cour observe des insuffisances dans la gestion et le suivi des
stocks. Notons que le département de la coordination des achats a lancé en
octobre 1998 un groupe de travail "stockage" regroupant les directions
techniques ayant pour objet précisément d’améliorer la gestion des stocks.
Des propositions concrètes ont été faites par les services gestionnaires de
stocks.
La rationalisation des procédures a été entamée en assurant pour
l’ensemble des services la gestion des stocks à partir d’un outil informatique
adapté, tel celui dont le service parc de véhicules a été doté. L’appel d’offres
y relatif est en cours de dépouillement.
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
265
Les transports
Les dépenses d’équipement
La Cour s’interroge sur le point de savoir si l’organe délibérant a eu
connaissance du coût global du projet, c’est-à-dire, d’une part, le coût du
projet tramway correspondant essentiellement à l’investissement concédé
ainsi que les acquisitions foncières et d’autre part, le coût des opérations dites
d’accompagnement ou connexes, notamment les réaménagements de voirie
rendus nécessaires par la construction du tramway. La réponse à cette
question est affirmative.
L’organe
délibérant
a
bénéficié
d’une
approche
globale
et
pluriannuelle du projet tant sur le plan de l’investissement que sur le plan de
l’exploitation future du réseau, ainsi qu’il ressort des délibérations du conseil
de communauté.
Le conseil, dans le cadre des exercices budgétaires annuels, a été
amené à confirmer ces décisions en votant les tranches annuelles d’opérations
d’accompagnement et en mettant en place les crédits de paiement
correspondants (délibérations relatives aux programmes de voirie 1998, 1999,
2000, délibérations relatives à l’accompagnement artistique).
Concernant la présentation comptable pour le suivi des activités de
transport public :
La Cour observe que la CUS n’a pas opté pour la présentation des
comptes de l’activité transport dans le cadre d’un budget annexe.
La nomenclature comptable applicable aux activités de transport
public de personnes dont l’exploitation est déléguée à un tiers est la M 43 ou
la M 14. La CUS a opté pour la M 14.
La Cour estime que l’ouverture d’un budget annexe des transports
aurait été nécessaire compte tenu de l’importance des mouvements financiers
qui
s’opèrent.
Cependant,
il
est
bien
admis
que
les
dispositions
réglementaires invoquées n’imposent pas ce choix à la collectivité.
La question est de savoir si la présentation budgétaire et comptable
retenue par la CUS, de maintenir les dépenses transports dans le budget
principal, est ou non préjudiciable à la lisibilité des comptes, en particulier si
elle est de nature à gêner les prises de décisions par les élus.
La Cour souligne que le travail consistant à regrouper les recettes et
les dépenses propres au service des transports est partiellement déjà réalisé
par le service au profit de l’exécutif, dans le cadre de la préparation
budgétaire. De fait des documents d’accompagnement plus lisibles que la
présentation complète M14 sont fournis aux élus.
266
C
OUR DES COMPTES
Quant aux clauses régissant les conditions de versement des
contributions par la communauté urbaine, il échet de préciser que la
contribution à l’investissement tramway constitue pour le concessionnaire
une source de financement majeure de l’investissement (environ 45 % de
l’investissement forfaitaire). S’agissant tant de son montant que de son
échéancier, ceux-ci ont été fixés en fonction des capacités contributives de la
CUS et non l’inverse, c’est-à-dire, en fonction des besoins de trésorerie du
concessionnaire. C’est la raison pour laquelle il n’est pas prévu, à ce stade, de
contrôle approfondi des besoins de financement de la CTS.
Quant à l’établissement d’un plan de financement prévisionnel de
l’investissement, l’article 19 du cahier des charges relatif à la construction
met à la charge de la CTS le financement de l’investissement.
En effet, l’article 19.2 prévoit les modalités de ce financement et
notamment le recours à l’emprunt par le concessionnaire. Les dispositions de
l’annexe E11 obligent la CTS, dans le cadre d’un appel d’offres bancaire, à
procéder bien évidemment à l’établissement d’un plan de financement
prévisionnel, mais davantage encore à une ingénierie financière très pointue.
Ainsi, le cahier des charges et dossier de consultation pour l’appel
d’offres bancaire de la ligne B contient-il non seulement un plan de
financement détaillé mais aussi des modélisations financières jusqu’en 2020
des comptes de la CTS (comptes de résultats, comptes de trésorerie, ratios de
couverture annuels, notamment).
L’annexe E11 prévoit d’ailleurs une implication très forte de l’autorité
concédante tant au stade de la conclusion des contrats de prêt.
Enfin, quant à la production des documents financiers de l’article 21
du cahier des charges relatif à la construction, l’article 21 prévoit que la CTS
doit produire des états financiers permettant le suivi par l’autorité
organisatrice des investissements réalisés.
Ces états et notamment l’état trimestriel des dépenses de l’annexe I-10
ont été produits pendant la construction de la ligne A jusqu’à fin 1994. Il faut
observer le fait qu’une pause dans l’investissement est intervenue en 1995 et
1996, la réalisation du tronçon 5 de la ligne A à Illkirch-Graffenstaden ayant
été différée au 1
er
trimestre 1997 pour s’achever en juillet 1998.
Dans ces conditions, la production des documents de suivi n’avait plus
vraiment de pertinence en 1995 et 1996. Pendant l’investissement du tronçon
5, les états de dépenses trimestriels n’ont plus été produits, du moins sous la
forme prévue à l’annexe I-10. Néanmoins des états des dépenses réalisées ont
été régulièrement fournis à la CUS à sa demande, en vue de justifier les
appels de versement de la subvention de l’Etat sur la base des travaux
réalisés.
Par ailleurs, il faut relever que la CUS en sa qualité d’actionnaire
majoritaire de la SEM CTS, siège à son conseil d’administration, est
L
ES COMMUNAUTÉS URBAINES
267
destinataire de tous les documents comptables de la société, des rapports
d’activité, des rapports de gestion.
REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LA COMPAGNIE DE TRANSPORTS
STRASBOURGEOIS
Sur les informations adressées à la communauté urbaine de
Strasbourg
La communauté urbaine a toujours disposé des informations utiles à
un suivi précis du contrat. Sans doute les documents qui lui ont été transmis
n’ont-ils pas été systématiquement conformes à ses stipulations ; mais le
contrôle de la CUS s’est exercé sur la base d’états financiers détaillés,
notamment des états des dépenses réalisées ont été régulièrement produits et
communiqués à l’administration communautaire.
En matière de contrats de prêts, la CTS a su gérer au mieux les intérêts
de la CUS, réduisant la contribution de la communauté urbaine du montant
des produits financiers obtenus grâce à ses arbitrages quant à la gestion de la
dette et la mise en place d’une gestion dynamique des emprunts s’appuyant
sur une ingénierie financière adaptée.
La gestion et la souplesse de gestion du contrat auront permis, par
rapport aux prévisions, d’une part de réduire de 40 MF (6,10 M€) le coût
technique du projet ligne B et de près de 18 MF/an (2,74 M€) le coût
financier de ce même projet pour la CUS.