COUR DES COMPTES
__________
LA VIE AVEC UN HANDICAP
S
YNTHESE DU RAPPORT PUBLIC PARTICULIER
JUIN 2003
C
OUR DES COMPTES
_____________________________________________________________
2
La vie avec un handicap
Rapport public particulier
Juin 2003
Synthèse
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A VIE AVEC UN HANDICAP
-
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YNTHESE
3
Avertissement
La Cour des comptes publie, sous la forme
d’un fascicule séparé, un rapport sur la vie
avec un handicap.
Le présent document est une synthèse
destinée
à
faciliter
la
lecture
et
le
commentaire du rapport de la Cour des
comptes.
Seul le texte du rapport lui-même engage la
juridiction.
Les publications des juridictions financières
ne
mentionnent
pas
les
constatations
donnant
lieu
à
des
procédures
juridictionnelles ou judiciaires en cours.
Il
est
rappelé
que
les
réponses
des
administrations, des collectivités et des
organismes
intéressés
sont
jointes
au
rapport.
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A VIE AVEC UN HANDICAP
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YNTHESE
5
Sommaire
Pages
INTRODUCTION
.....................................................................................
7
I - ÉTAT DES LIEUX
..............................................................................
9
I : Les handicaps et les personnes en situation de handicap
............................
10
II : Les dépenses publiques en faveur des personnes handicapées
..................
12
III : Les structures et les acteurs
......................................................................
15
II - LA SITUATION DE HANDICAP AUX DIFFÉRENTS
ÂGES DE LA VIE
.....................................................................................
19
IV : Le jeune enfant handicapé
........................................................................
20
V : L’orientation
..............................................................................................
20
VI : La scolarisation des enfants et adolescents handicapés
............................
22
VII : L’insertion dans le monde du travail
......................................................
25
VIII : Le vieillissement des personnes handicapées
........................................
28
III - UN PILOTAGE À AMÉLIORER
................................................
29
30
IX : Les limites de la programmation
..............................................................
32
X : Un dispositif juridique à compléter
...........................................................
33
XI : L’actualisation nécessaire du dispositif relatif aux personnes majeures
protégées
.........................................................................................................
35
XII : L’insuffisance d’encadrement de la gestion des établissements
.............
36
XIII : L’absence du handicap dans les priorités de recherche
.........................
36
CONCLUSION
...........................................................................................
39
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7
Introduction
L’article 1
er
de la loi d’orientation en faveur des personnes
handicapées n° 75-534 du 30 juin 1975 définissait une « obligation
nationale » couvrant tous les âges de la vie de la personne et tous les
types de handicap, qui devait être exécutée conjointement par plusieurs
acteurs privés (familles, associations) et publics (État, collectivités
territoriales, organismes de sécurité sociale), le milieu ordinaire étant le
cadre privilégié d’exécution de cette obligation, sous la coordination et
l’animation de l’État.
En 2003, année européenne des personnes handicapées, la Cour
entend contribuer à faire le point sur la mise en oeuvre de cette obligation
nationale, spécialement à l’égard des personnes souffrant d’un handicap
mental et aux deux extrémités de la vie.
L’examen de l’état des lieux (1
ère
partie) fait ressortir la difficulté
de préciser les concepts, de définir et de dénombrer les publics : environ
4 millions de personnes en 1999 selon l’INSEE. La récapitulation des
dépenses financées sur prélèvements obligatoires exposées en faveur des
personnes en situation de handicap - plus de 26 Md€ en 2001 - ne peut
être effectuée qu’avec une marge d’imprécision pour certains volets du
« budget social du handicap ».
La deuxième partie du rapport traite de la situation de handicap
aux différents âges de la vie. Les dispositifs, les services et les
équipements s’adaptent mal et lentement à l’évolution des besoins des
personnes handicapées. Des logiques distinctes se superposent, quand
elles ne se contrarient pas, alors qu’il paraîtrait nécessaire d’organiser en
réseau des accompagnements personnalisés.
Il ressort de ces constatations que le pilotage doit être amélioré
(3
ème
partie) : programmation, cadrage juridique, encadrement de la
gestion des établissements qui accueillent des personnes handicapées,
place du handicap dans les priorités de la recherche.
Des recommandations figurent à la fin des chapitres. Reprises dans
la conclusion du rapport, elles s’inscrivent dans la logique de la « vie
avec un handicap » qui dépasse le traitement du problème par tranche
d’âge, nature de handicap et procédure de financement.
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I
Etat des lieux
10
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I
–
Les handicaps et les personnes en situation de
handicap
1
–
Les difficultés des dénombrements statistiques
Selon le périmètre utilisé, les dénombrements des personnes
handicapées varient de 280 000 à 23 650 000 personnes.
La loi d’orientation en faveur des personnes handicapées du
30 juin 1975 n’énonçait pas, volontairement, de définition de la notion de
handicap ou de personne handicapée. Au regard de cette loi, la personne
handicapée est toute personne reconnue telle par les commissions
départementales. Cette approche empirique ménageait souplesse et
possibilités d’évolution au risque d’appréciations hétérogènes.
La notion de dépendance, utilisée dans les domaines des handicaps
physiques et surtout de la gérontologie, croise le champ du handicap.
Chacun des dispositifs apprécie les handicaps selon des critères qui
lui sont propres. En conséquence, les dénombrements fondés sur les
données administratives peuvent recouvrir des réalités très hétérogènes,
variables au cours du temps.
L’enquête HID : une vision d’ensemble du handicap en France
L’enquête
Handicaps, incapacités, dépendance
a donné une vision
d’ensemble sur les caractéristiques des personnes handicapées en France,
qui faisait jusqu’alors défaut.
En 1999, 3,97 millions de personnes se déclaraient titulaires d’un
taux d’incapacité reconnu officiellement soit 6,8 % de la population. Le
nombre de personnes vivant
à leur domicile qui percevaient une allocation,
une pension ou un autre revenu en raison d’un handicap ou d’un problème
de santé était de 2,3 millions,
soit 4 % de la population.
Fin 1998, 666 000 personnes (1,2 % de la population) résidaient
dans des établissements, dont 126 000 dans les établissements pour
personnes handicapées.
L’enquête comporte toutefois plusieurs limites, concernant les
notamment les très jeunes enfants, les personnes handicapées mentales et
les DOM-TOM.
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11
2
–
La persistance de nombreuses lacunes
Sur l’orientation et la scolarisation des enfants handicapés
Le
système
d’information
qu’utilisent
les
commissions
départementales d’éducation spéciale (CDES) est un système de gestion
des dossiers, inadapté à la production de statistiques utiles aux décideurs.
L’élaboration d’un nouveau système d’information a été amorcée
fin 2000. Les CDES n’en étaient toujours pas équipées fin 2002. Il est dès
lors difficile de fonder l’allocation des moyens sur des critères rationnels
et sur une évaluation satisfaisante des besoins.
Sur l’emploi des travailleurs handicapés
L’information demeure très pauvre sur l’emploi en milieu
ordinaire, sur les handicaps des personnes concernées et sur leurs
parcours d’insertion.
À l’échelon départemental
Les enquêtes dans les départements ont confirmé notamment
l’ampleur du déficit de statistiques sur les listes d’attente dans les
établissements spécialisés ou sur la sortie du travail protégé.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Faire porter l’effort sur la collecte des données auprès des CDES
et des COTOREP ;
- Développer les enquêtes systématiques dans le secteur de
l’emploi ordinaire des personnes handicapées ;
- Renouveler l’enquête HID, après en avoir adapté la méthodologie
compte tenu des enseignements de la première expérience faite.
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II
–
Les dépenses publiques en faveur des
personnes handicapées
La Cour a cherché à identifier les dépenses financées par des
prélèvements obligatoires qui ont été exposées en 2001 en faveur des
personnes en situation de handicap.
1
–
Les dépenses de l’État liées au handicap
Seules les lignes clairement individualisées en faveur d’enfants ou
d’adultes en situation de handicap ont été prises en compte.
Les dépenses de l’État consacrées au handicap – ainsi délimitées –
ressortiraient à 9,28 Md€ en 2001.
Il s’agit principalement de dépenses d’intervention. Trois budgets
décrivent l’essentiel de ces dépenses :
-
celui de la santé et de la solidarité : 5,53 Md€, dont 4,10 Md€
pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;
-
celui des anciens combattants : 2,76 Md€, dont 2,46 Md€ pour
les pensions d’invalidité et allocations spéciales des grands
invalides ;
-
celui de l’emploi : 0,92 Md€, dont 0,88 Md € pour la garantie
de ressources des travailleurs handicapés (GRTH).
Cette récapitulation présente des limites évidentes dans la mesure
où elle ne prend en compte que les dépenses identifiables au travers d’une
ligne budgétaire spécifique.
2
–
Le coût budgétaire des mesures fiscales favorables aux
contribuables handicapés
Les mesures fiscales favorables aux contribuables handicapés, ou
aux foyers fiscaux comportant au moins une personne handicapée,
entraînent pour l’Etat une réduction de ses recettes.
Le coût des principaux avantages fiscaux accordés au titre du
handicap, de l’invalidité ou de l’infirmité s’est élevé en 2002 à 847 M€.
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13
3
–
Les dépenses des collectivités territoriales
L’aide aux personnes handicapées constitue l’une des rubriques
des dépenses d’action sociale obligatoire à la charge des conseils
généraux. Les dépenses en faveur des personnes handicapées s’élèvent en
2001 à 3,38 Md€. Elles sont de 16,46 M€ pour les communes et de
16,42 M€ pour les régions.
4
–
Les dépenses des organismes de protection sociale
L’approche par risque mise en oeuvre pour établir les comptes de la
protection sociale a pour corollaire l’impossibilité de ventiler directement
les dépenses de prestations en fonction d’un critère s’attachant au
bénéficiaire, tel que celui de « personne handicapée ». En ayant bien
conscience des limites de son approche, notamment pour les dépenses de
soins, la Cour a sollicité les différents régimes ainsi que la direction de la
sécurité sociale.
Les dépenses pour les établissements médico-sociaux accueillant
des personnes handicapées (enfants et adultes) ont été de 5,05 Md€ en
2001, selon la direction de la sécurité sociale : prix de journée et dotation
globale - tous régimes confondus.
Les prestations légales du régime général ont été en 2001 de
6,42 Md€ au titre de l’invalidité et de l’incapacité permanente causée par
des accidents du travail. La branche famille a, pour sa part, versé en 2001
des prestations d’un montant de 0,36 Md€ au titre de l’allocation
d’éducation spéciale et de l’allocation de présence parentale. Il peut être
ajouté que les aides au logement étant calculées sur les revenus retenus
pour l’établissement de l’impôt sur le revenu, l’exonération de l’AAH au
titre de cet impôt rétroagit sur leur niveau.
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Au total, compte tenu des dépenses du régime agricole, du régime
des professions indépendantes et des interventions de l’association
nationale de gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées
(AGEFIPH), l’effort public en faveur des personnes en situation de
handicap, tel qu’il ressort des dépenses identifiées comme telles avec
certitude, peut être évalué pour 2001 à un minimum de 26,2 Md€.
Effort public en faveur des personnes en situation de handicap (2001)
(En millions d’euros)
Auteur de la dépense
Montant
État
10 088
- Dépenses budgétaires
9 287
- Dépenses fiscales
801
Collectivités territoriales
3 412
-
Régions
16
- Départements
3 379
- Communes
16
Organismes de sécurité sociale
12 293
- Établissements médico-sociaux
5 050
- Prestations
7 137
- Action sociale
106
AGEFIPH
412
TOTAL
26 205
Source : Cour des comptes, d’après les sources citées dans le texte
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
À l’heure où une priorité est reconnue à l’action en faveur des
personnes en situation de handicap, les administrations doivent se mettre
en mesure d’identifier – en réunissant les informations et les compétences
des différents secteurs concernés – l’ensemble des dépenses publiques
exposées à ce titre, y compris par cofinancement.
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III
–
Les structures et les acteurs
1
–
La pluralité des administrations de l’État concernées
Depuis 1975, les ministres ayant directement en charge l’animation
de cette politique ont été les ministres chargés des affaires sociales. C’est
en juin 1988 qu’un secrétariat d’État uniquement dédié aux personnes
handicapées et aux accidentés de la vie a été créé pour la première fois.
Depuis juin 2002, ces questions relèvent à nouveau d’un secrétariat d’État
spécifique.
Le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées
« est
compétent
en
matière
d’action
en
faveur
des
personnes
handicapées ». Ses attributions sont exercées, par délégation, par la
secrétaire d’État aux personnes handicapées », qui dispose notamment de
la direction générale de l’action sociale (DGAS) et du délégué
interministériel aux personnes handicapées.
Le délégué interministériel nommé en août 1995 a oeuvré pour
l’accessibilité, les sites pour la vie autonome et le droit à compensation. À
compter de 1997, son poste est devenu moins opérationnel. Son
successeur nommé en septembre 2002 a exposé à la Cour qu’il entend
relancer l’interministérialité.
2
–
La répartition des compétences entre l’État
et les collectivités territoriales
Dans le domaine du handicap, la répartition des compétences est
particulièrement complexe :
- la prise en charge des enfants handicapés dans les établissements
est intégralement financée par la sécurité sociale ;
- dans le secteur du travail protégé, la charge des CAT est assumée
par l’État ;
- pour l’hébergement des adultes, le département prend en charge
le financement des foyers de vie et des foyers occupationnels où résident
parfois des travailleurs de CAT ou d’ateliers protégés. Les maisons
d’accueil spécialisées (MAS), qui accueillent les personnes présentant les
handicaps les plus lourds, sont financées par l’assurance maladie seule,
tandis que les foyers à double tarification (FDT) - désormais foyers
d’accueil médicalisé - le sont par l’assurance maladie pour la partie soins
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et par le département pour la partie hébergement. Pourtant, les deux types
d’établissement accueillent souvent les mêmes catégories de personnes ;
- les maisons de retraite qui reçoivent des personnes handicapées
vieillissantes sont le plus souvent des établissements communaux ou
départementaux dont les prix de journée sont fixés par les DDASS, mais
où l’hébergement est pris en charge par les départements en cas
d’insuffisance des ressources des pensionnaires. En outre, l’assurance
maladie prend en charge les dépenses des structures médicalisées
adjointes.
3
–
Le rôle du secteur associatif
Malgré un certain essoufflement, les associations ont acquis une
place souvent prépondérante dans l’offre de prestations en faveur des
personnes handicapées : en 1998, 89,9 % des établissements accueillant
des personnes handicapées étaient gérés par des organismes privés, dont
86,2 % par des associations.
Le recours de plus en plus fréquent de l’État et de ses services
déconcentrés aux associations rend nécessaire de rechercher des modes
équilibrés de relations tant financières qu’institutionnelles. Les relations
financières entre les deux parties se régulent de plus en plus par le
contentieux de la tarification. L’inscription de ces procédures dans une
globalisation plus large et dans un cadre pluriannuel paraît souhaitable.
4
–
Les instances de concertation
La loi d’orientation du 30 juin 1975 a institué « un conseil national
consultatif des personnes handicapées (CNCPH) […] comprenant des
représentants
des
associations
et
organismes
publics
et
privés
concernés ».
Dans la dernière période, l’activité de proposition et de critique du
CNCPH semblait atténuée. La loi du 17 janvier 2002 de modernisation
sociale a toutefois consolidé son rôle. Elle a créé en outre des conseils
départementaux consultatifs des personnes handicapées (CDCPH), qui
sont une structure de concertation.
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___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Pour remédier à l’appauvrissement des informations de l’État
résultant de la dispersion des responsabilités entre administrations de
l’État et collectivités territoriales, donner la priorité à l’établissement des
schémas départementaux du handicap prévus par la loi du 2 janvier 2002,
ce qui implique la mise en place rapide des comités départementaux
consultatifs des personnes handicapée
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19
II
La situation de handicap
aux différents âges de la vie
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IV
–
Le jeune enfant handicapé
La Cour a porté une attention particulière à la prise en charge des
handicaps par les centres d’action médico-sociale précoce.
Un dispositif essentiel pour le dépistage des handicaps, prévu par
la loi de 1975, est celui des centres d’action médico-sociale précoce
(CAMSP). La place du handicap mental (17,9 %) et psychique (32,2 %) y
est grande chez les enfants suivis.
Ces centres, gérés à 71,6 % par des associations, sont les seules
structures à avoir pour objet le dépistage, le traitement et la rééducation
en cure ambulatoire des enfants handicapés de moins de six ans qui
présentent des déficiences sensorielles, motrices ou mentales. Le
financement de leurs dépenses de fonctionnement est pris en charge à la
fois par les départements (20 %) au titre des dépenses de protection
maternelle et infantile et par l’assurance maladie (80 %).
Pour 215 CAMSP étaient dénombrés en 1998 17 905 patients
suivis. Il est toutefois difficile d’estimer le besoin en CAMSP, car aucune
donnée n’est disponible sur les listes d’attente dans ces structures.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
Dans les limites de sa compétence, la Cour recommande la rapide
mise en place d’un appareil statistique pertinent et fiable en ce domaine.
V
–
L’orientation
Elle
est
réalisée
pour
les
enfants
par
les
commissions
départementales d’éducation spéciale (CDES) et pour les adultes par les
commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel
(COTOREP).
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21
1
–
Les commissions départementales d’éducation spéciale
(CDES)
La création des CDES est l’une des dispositions fondamentales de
la loi du 30 juin 1975.
La coordination médicale au sein de la CDES, et éventuellement
avec la COTOREP, demeure insuffisante. Les palliatifs pour remédier à
l’absence de médecin coordinateur dans les deux tiers des départements
se limitent trop souvent à des échanges de documents administratifs, sans
prise en compte des données médicales relatives à l’enfant.
L’enquête menée auprès des secrétariats de CDES a fait apparaître
des constantes : l’insuffisance ou l’inadaptation des outils informatiques,
la faiblesse, voire l’inexistence, de la formation des personnels, l’exiguïté
et la vétusté de certains locaux, une accessibilité insuffisante.
L’orientation des enfants est en réalité très souvent effectuée par
les chefs d’établissement d’éducation spéciale, en fonction des places
disponibles dans leurs établissements. Le passage par l’enseignement
adapté est alors la voie la plus répandue, le comportement des
associations gestionnaires d’établissements tendant, en effet, à se
caractériser par des effets de filières et de mises en réseau.
L’informatisation des CDES est un chantier ouvert depuis la fin
des années 1980. Elles consacrent la totalité de leurs moyens, au
demeurant limités, à la gestion prioritaire des dossiers des enfants
handicapés au détriment de la connaissance de la population prise en
charge. Le déploiement sur le terrain du système informatique OPALES
(outil de pilotage et d’administration locale de l’éducation spéciale) est
maintenant prévu pour la fin 2003.
2
–
Les COTOREP
Les dysfonctionnements des COTOREP ont été analysés par les
inspections générales, par la Cour en 1993 puis en 2000, ainsi que par la
mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale. Le
ministère encourage le rapprochement entre les directions des affaires
sanitaires et sociales et du travail dans les départements.
L’enquête a fait toutefois apparaître que certaines DDASS ont
délégué en pratique la gestion des listes d’attente aux directeurs de
centres d’aide par le travail (CAT) qui n’informent les COTOREP
qu’annuellement. Cette pratique fait obstacle à la connaissance des
dossiers individuels par la COTOREP.
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3
–
Le problème spécifique des troubles du caractère et du
comportement
Le nombre d’adolescents atteints de troubles du caractère et du
comportement est de l’ordre de 18 000 à 20 000 personnes en
établissement.
Quelle définition pour les TCC ?
L'appellation « TCC » ne recouvre aucune identité clinique
spécifique. Ces troubles, liés à une déficience ou à un dysfonctionnement
physiologique, à une maladie mentale ou à un trouble du caractère,
conduisent aujourd'hui à orienter les enfants atteints vers des hôpitaux de
jour, des instituts médico-éducatifs ou des instituts de rééducation.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Améliorer l’information des parents ou des représentants légaux
des
enfants
sur
la
procédure
suivie
devant
les
commissions
départementales d’éducation spéciale (CDES) ;
- Doter les COTOREP de tableaux de bord leur permettant de
suivre l’évolution des principaux indicateurs de leur activité ;
- Rapprocher les services concernés pour mieux identifier les
situations de « TCC » - au besoin dans une instance spécifique.
VI
–
La scolarisation des enfants et adolescents
handicapés
Les enjeux sont très différents en fonction des handicaps : moteurs,
sensoriels ou mentaux.
1
–
La scolarisation dans les établissements ordinaires
Le ministère de l’éducation nationale estimait à 52 100 le nombre
d’enfants et d’adolescents en situation de handicap scolarisés –
intégration individuelle - dans des classes ou structures non spécialisées à
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23
la rentrée 1999 : 27 900 dans une classe ordinaire du premier degré,
17 200 dans le second degré, à temps plein ou à temps partiel, 7 000 à
l’université.
L’intégration collective s’effectue dans des classes spécialisées des
établissements des premier et second degrés. 4 714
classes d’intégration
scolaire (CLIS)
en 1999, accueillaient 48 200 élèves dans le premier
degré. Les
unités pédagogiques d’intégration (UPI)
ont été créées depuis
1995 dans certains collèges « pour accueillir des préadolescents ou des
adolescents (de 11 à 16 ans) présentant différentes formes de handicap
mental qui peuvent tirer profit, en milieu scolaire ordinaire, d’une
scolarité adaptée à leur âge et à leurs capacités, à la nature et à
l’importance de leur handicap ». Le dispositif a été étendu aux élèves
présentant des difficultés sensorielles ou motrices. 300 UPI accueillaient
1 600 élèves en 2000.
Les structures de l’enseignement adapté du second degré sont les
sections d’enseignement général et professionnel adapté (SEGPA)
et les
établissements régionaux d’enseignement adapté (EREA)
qui accueillent
un public très hétérogène connaissant de graves difficultés scolaires, et
pas exclusivement des enfants et adolescents en situation de handicap.
1
553
SEGPA regroupaient 111 000 élèves à la rentrée 2000, dont 2 917
élèves handicapés ; 1 742 présentaient un handicap mental.
Les enfants et adolescents handicapés scolarisés en établissement
ordinaire représentent en général moins de 1 % du nombre total des
élèves scolarisés dans un département.
Le plan Handiscol’
Lancé le 20 avril 1999, le plan Handiscol’ proposait vingt mesures
pour surmonter les obstacles à l’accueil des jeunes handicapés dans les
établissements scolaires.
Bien
que
dépourvus
de pouvoir
décisionnel,
des groupes
départementaux Handiscol’ ont pour mission d’évaluer les besoins
éducatifs spécifiques. L’inspection générale de l’éducation nationale
constatait en février 2002 que leur apport à l’intégration scolaire restait
très limité.
Un plan quinquennal pour l’intégration des élèves handicapés, en
priorité dans le second degré, a été rendu public le 21 janvier 2003.
24
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2
–
La scolarisation dans les établissements médico-sociaux
Les informations les plus récentes sur les établissements et services
médico-sociaux pour personnes handicapées concernent l’année 1998.
Parmi
les
125 000
enfants
et
adolescents
accueillis
en
établissements médico-sociaux, plus de 30 000 enfants handicapés ne
seraient pas scolarisés (25 000 selon l’éducation nationale), soit près du
quart, proportion qui atteint 78 % en cas de retard mental profond et
sévère et 94 % en cas de polyhandicap.
L’enquête HID auprès des personnes vivant à domicile conduit à
estimer que le nombre d’enfants âgés de 6 à 16 ans pour lesquels un
dossier a été déposé devant une CDES et qui n’ont jamais été scolarisés
se situe entre 5 000 et 14 000.
Il est vraisemblable que ces enfants s’ajoutent aux enfants non
scolarisés accueillis dans les établissements. Le ministère chargé des
personnes handicapées a confirmé à la Cour que les doubles comptes sont
limités. Les effectifs des enfants en situation de handicap non scolarisés
sont donc très préoccupants.
3
–
La taxe d’apprentissage dans le secteur du handicap
Les enseignements professionnels que suivent les adolescents
handicapés peuvent être financés par la taxe d’apprentissage que versent
les employeurs. La Cour a contrôlé les deux organismes nationaux
collecteurs dédiés au secteur des personnes handicapées. Leur collecte est
marginale : 0,03 % de la taxe brute.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Afin d’ordonner le dispositif d’orientation vers l’intégration
scolaire, priorité affirmée en 1975 qui doit mieux se traduire dans les
faits, organiser la sensibilisation et en tant que de besoin la formation de
l’ensemble des personnels enseignants à l’enseignement adapté ou
d’intégration ;
- À cette fin aussi, rapprocher les expertises des ministères pour
réduire la non scolarisation des enfants présentant un handicap.
- Envisager une adaptation des conditions d’exonération de la taxe
d’apprentissage qui favorise la formation dans le secteur du handicap.
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A VIE AVEC UN HANDICAP
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25
VII
–
L’insertion dans le monde du travail
L'objectif du législateur en 1975 était de permettre une insertion
des personnes handicapées dans le milieu ordinaire de travail, compatible
avec leurs capacités physiques et intellectuelles.
1
–
L'activité professionnelle des personnes handicapées
Avec les réserves qu’appellent la définition du handicap et la
médiocrité du système statistique en la matière, le taux d’activité des
personnes handicapées serait de l’ordre de 45 % contre 70 % pour
l’ensemble de la population française en âge de travailler. 622 000
travailleurs handicapés occupaient un emploi en 2001, alors que 218 000
étaient demandeurs d’emploi. Leur taux de chômage était donc de l’ordre
de 26 % contre 9 % pour la population française totale.
La loi du 10 juillet 1987 oblige les employeurs occupant au moins
20 salariés à embaucher des travailleurs handicapés dans la proportion
minimum de 6 % de leur effectif salarié. Cet objectif de 6 % est encore
loin d'être atteint. En revanche, un nombre appréciable de travailleurs
handicapés sont employés par des entreprises de moins de 20 salariés.
Ces réticences des employeurs s'expliquent notamment par l'âpreté
de la concurrence et la méconnaissance de la réalité et de la diversité du
handicap, ainsi que des dispositifs d'encouragement à l'embauche
subventionnés par l'État, l’AGEFIPH et les accords de branche.
Le taux d’emploi des travailleurs handicapés dans le secteur privé
Rapport entre des « unités bénéficiaires » et un « effectif assujetti »,
le taux d’emploi des travailleurs handicapés n’est pas la proportion de
ceux-ci dans les effectifs de l’établissement, qui est inférieure.
Les établissements assujettis ont employé, en 2000, 219 000
personnes handicapées (302 000 « unités bénéficiaires »), soit un taux
d’emploi - au sens de la loi de 1987 - de 4,1 %.
Seuls 33,9 % des établissements assujettis remplissaient leurs
obligations par recours exclusif à l’embauche. À l’opposé, 36,7 %
n’accueillaient aucun travailleur handicapé, préférant le versement à
l’Agefiph. 25,6 % combinaient diverses possibilités avec l’emploi de
travailleurs handicapés. 3,8 % avaient conclu un accord collectif.
26
C
OUR DES COMPTES
Un secteur du travail "protégé" accueille les personnes jugées
inaptes au travail en milieu ordinaire à leur sortie des instituts médico-
éducatifs (IME) ou médico-professionnels (IMPro), ainsi que les adultes
reconnus inaptes par les COTOREP, dans deux types principaux
d'établissements : les centres d'aide par le travail (CAT) et les "ateliers
protégés", plus proches du secteur productif normal.
L’emploi des personnes handicapées dans les fonctions publiques
L’obligation d’emploi et la norme de 6 % fixée par la loi du
10 juillet 1987 concernent aussi les employeurs publics. Elles ne sont
toutefois assorties pour eux d’aucune sanction.
Le dernier bilan établi par le ministère de la fonction publique porte
sur l’année 2000 : le taux d’emploi des travailleurs handicapés dans la
fonction publique d’État a été de 4,17 % dans les ministères (hors
éducation nationale)
et les établissements publics participant à l’enquête.
Il est malaisé de comparer les résultats du secteur public et du
secteur privé. En effet, le taux d’emploi dans la fonction publique établit
un rapport entre des personnes physiques (et non « des unités
bénéficiaires ») et des effectifs globaux (non défalqués). Le taux pour la
fonction publique d’État serait dès lors supérieur à celui du secteur privé.
En tout état de cause, malgré un effort au cours des années récentes,
le seuil de 6 % exigé par la loi est encore loin d’être atteint.
Les programmes départementaux d'insertion des travailleurs
handicapés (PDITH), mis en place en 1992 et généralisés en 1999, visent
à fédérer les efforts des acteurs locaux de l’insertion professionnelle des
travailleurs handicapés, sous l'autorité du préfet.
Des PDITH existent dans presque tous les départements examinés,
mais leur qualité est inégale. Dans la majorité des cas, les entreprises
recourent à des contrats aidés.
2
–
La sortie du travail protégé
Les centres d’aide par le travail et ateliers protégés devaient être un
sas avant le passage des travailleurs handicapés au secteur ordinaire.
La pratique est bien différente : les sorties du secteur protégé vers
le secteur ordinaire sont très faibles. Au niveau national, le taux de sortie
des CAT était, en 1998, de 4,8 %, dont 0,24 % vers des ateliers protégés
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A VIE AVEC UN HANDICAP
-
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YNTHESE
27
et 0,3 % vers le milieu ordinaire du travail ; les sorties les plus fréquentes
étaient liées au retour dans la famille ou à l’entrée dans un autre CAT.
La persistance de cette situation est imputable à différents
facteurs : les réticences et les exigences des entreprises du secteur
concurrentiel, la crainte de nombreux directeurs d’établissements du
secteur protégé de voir partir leurs meilleurs éléments, un certain effet de
filière lors du passage des IME aux CAT ou ateliers protégés. Les
intéressés eux-mêmes craignent fréquemment de perdre une sécurité de
l’emploi, d’autant que les incitations financières à une sortie vers le
milieu ordinaire sont faibles, quand le bilan financier n’est pas négatif.
De nombreux services déconcentrés ont donc mis en place une
« stratégie d’évitement » pour prévenir un rattachement prématuré des
jeunes handicapés au secteur du travail protégé. Ces contrats aidés
supposent un accompagnement personnalisé.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- S’efforcer - avec le concours de l’AGEFIPH - de suivre le
maintien dans l’emploi des travailleurs en situation de handicap recrutés
ou reclassés en milieu ordinaire, les COTOREP devant jouer un rôle
central dans ce travail en réseau ;
- Réexaminer les modalités du cumul de l’AAH et de la garantie de
ressources des travailleurs handicapés au regard de la nécessité
d’encourager la sortie du travail protégé, ainsi que le cloisonnement
constaté entre centres d’aide par le travail et ateliers protégés ;
- Revoir la liste des emplois exclus pour le calcul de l’effectif
assujetti auquel s’applique le taux d’emploi défini par la loi du 10 juillet
1987.
28
C
OUR DES COMPTES
VIII
–
Le vieillissement des personnes handicapées
L’augmentation du nombre de personnes handicapées vieillissantes
est un phénomène relativement récent. Des réflexions ont été menées,
mais aucune disposition de portée générale n'a encore été prise dans ce
domaine.
1
–
Les modalités d'hébergement
Des besoins en places supplémentaires dans les établissements
d'accueil sont ressentis de façon aiguë dans certains départements. C'est
sans doute en Île-de-France que le retard en équipements pour personnes
handicapées est le plus grand. Malgré l'intervention de schémas régionaux
qui, depuis 1996, ont permis de plus que doubler le nombre de maisons
d’accueil spécialisées (MAS) et de foyers d’accueil médicalisé, la région
reste sous-équipée.
Des schémas départementaux du handicap n'ont pas été établis
dans tous les départements. Les inquiétudes concernant le coût croissant
de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) jouent certainement un
rôle dans ces réticences, et le coût élevé du fonctionnement des
établissements ne peut que les confirmer.
2
–
Les ruptures dans la prise en charge de la personne
handicapée vieillissante
Dans l'état actuel de la législation, le passage, à 60 ans, de la
personne handicapée au statut de retraité introduit un risque de rupture :
elle doit généralement quitter l'institution qui l'hébergeait. Il affecte aussi
les ressources de la personne handicapée, car les critères d'attribution des
aides changent.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Accélérer
l’établissement
des
schémas
départementaux
du
handicap, dont le volet relatif au vieillissement des personnes handicapées
ne doit pas se limiter aux investissements immobiliers mais inclure les
besoins en personnel et en formation
L
A VIE AVEC UN HANDICAP
-
S
YNTHESE
29
III
Un pilotage à améliorer
30
C
OUR DES COMPTES
IX
–
Les limites de la programmation
1
–
Les plans nationaux en faveur des personnes handicapées
Outre le plan Handiscol’, deux plans pluriannuels en faveur des
personnes handicapées sont en cours de réalisation, sous la responsabilité
du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées.
Le programme quinquennal 1999-2003 de création de places pour
adultes handicapés représente un coût de 205,8 M€ pour l’assurance
maladie et de 94,94 M€ pour l’État.
Les 15 676 demandes en attente dans les CAT sont à rapprocher
des 8 500 places prévues par le plan quinquennal. De même, les 6 431
demandes en attente dans les MAS/FDT sont à rapprocher des 5 500
places prévues. Toutefois une personne handicapée cherchant une place
peut s’inscrire dans plus d’un établissement. Il restera à examiner à
l’issue du plan combien de places auront été effectivement créées.
Le programme triennal 2001-2003 pour les enfants, adolescents et
adultes handicapés vise à privilégier l’intégration dans le milieu de vie
ordinaire et à poursuivre les efforts pour répondre aux besoins des
personnes
les
plus
lourdement
handicapées.
Il
bénéficiait
d’un
financement prévisionnel de 231,72 M€ sur trois ans.
Le plan triennal prévoit de créer 2 689 places de services
d’éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD) mais une
évaluation spécifique serait souhaitable pour définir le besoin réel en la
matière. Les demandes en attente sont, en effet, un indicateur peu
pertinent pour évaluer le besoin de ce type de service, le déficit de places
conduisant vraisemblablement à une autocensure.
En programmant 645 places dans les établissements pour enfants
polyhandicapés pour 15,45 M€, soit 23 947 € par place, le plan triennal a
prévu des crédits insuffisants puisqu’en 1999 le coût moyen à la place en
établissement était de 50 137 €.
Au total, ces deux plans devraient - sous réserve de leur réalisation
effective qu’il conviendra d’évaluer fin 2003 - permettre de combler une
grande part du déficit de places dans les établissements, à l’exception de
celles destinées aux enfants en situation de déficience intellectuelle.
Toutefois, ces programmations reposent sur des données fragiles et
incomplètes concernant le besoin réel de places.
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A VIE AVEC UN HANDICAP
-
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YNTHESE
31
2
–
La programmation au niveau déconcentré
La volonté de l'État et des collectivités territoriales d'assurer la
continuité des prises en charge et la cohérence entre les aspects sanitaires
et sociaux aboutit le plus souvent à des schémas communs.
Au plan départemental ont surtout été élaborés des schémas
"orientation" définissant un certain nombre d'axes généraux dont le
calendrier et la faisabilité manquent de précision.
La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale
a partiellement remédié aux insuffisances du cadre juridique dans lequel
ils s'inscrivent. Elle ne leur donne pas toutefois un caractère opposable.
3
–
L’expérimentation des sites pour la vie autonome
Le droit des personnes handicapées – affirmé par la loi
d’orientation du 30 juin 1975 - à accéder à l’autonomie la plus large dont
elles sont capables est pour partie conditionné par le recours à des
moyens de compensation fonctionnelle. Près de vingt ans ont été
nécessaires pour concrétiser une évolution.
À partir de décembre 1997, une expérimentation a été conduite sur
quatre sites pilotes, qui devaient combiner une prestation en nature, un
traitement administratif et financier simplifié de la demande et une plus
large mobilisation des financements avec une participation possible d’un
fonds d’intervention de l’État. La déficience intellectuelle non associée à
une déficience physique a été marginale a été marginale dans le protocole
de l’expérimentation (0,5 % des personnes incluses). En 2001, le
dispositif a été étendu à 28 nouveaux départements.
32
C
OUR DES COMPTES
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Après étude plus précise des besoins dans le domaine médico-
social, élaborer au niveau déconcentré, de façon partenariale, une carte
qui pourrait être la base d’une programmation opposable aux autorités et
collectivités signataires et aux gestionnaires des structures.
- Faire une plus grande place dans la politique des sites pour la
vie autonome aux personnes en situation de handicap mental.
X
–
Un dispositif juridique à compléter
L'insuffisance de pilotage se traduit également par les lacunes du
dispositif juridique. Plusieurs exemples illustrent cette faiblesse.
L'article 22 de la loi du 13 janvier 1989, dit "amendement Creton"
Les difficultés nées de l'application de cette disposition
1
ont déjà
été relevées par la Cour en 1993 et en 1995. Alors que cette mesure était
conçue comme un palliatif temporaire à une insuffisance des structures
d'accueil, 3 880 jeunes adultes handicapés étaient maintenus à ce titre en
2001 dans des établissements pour enfants et adolescents.
La loi de janvier 1989 n'a été suivie que de circulaires
ministérielles censurées par le Conseil d'État en 1993 et 1997.
Les dispositifs relatifs à certains handicaps lourds
La loi du 11 décembre 1996 tendant à assurer une prise en charge
adaptée de l’autisme n'a fait à ce jour l’objet d'aucun décret d'application.
Pour les traumatisés crâniens, c'est une circulaire ministérielle de
juillet 1996 qui fixe les modalités de prise en charge médico-sociale. Par
le nombre des victimes, souvent multihandicapées, et la gravité des
séquelles, ce fléau constitue, en fait, un handicap insuffisamment
identifié.
1
) " Lorsqu’une personne handicapée placée dans un établissement d’éducation
spéciale ne peut être immédiatement admise dans un établissement pour adultes […],
le placement peut être prolongé […] dans l’attente […] d’une solution adaptée. "
L
A VIE AVEC UN HANDICAP
-
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YNTHESE
33
Le décret qui devait définir le « handicap rare » n’est pas paru. Des
circulaires de juillet 1996 et mars 1998 ont élaboré, ici encore, une
doctrine sur les modalités techniques de prise en charge de tels
handicaps
2
.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
Les textes d’application de trop de lois concernant le domaine du
handicap tardent exagérément. La mise en oeuvre de la loi du 2 janvier
2002 doit être l'occasion de combler ce vide juridique.
XI
–
L’actualisation nécessaire du dispositif relatif
aux personnes majeures protégées
Le nombre total des majeurs protégés à un titre ou à un autre était
de 540 000 personnes en 1998, soit plus de 1 % de la population adulte.
1
–
Le dispositif de protection
Le code civil (loi du 3 janvier 1968) définit et organise les régimes
civils d’incapacité, afin de protéger la personne incapable et ses biens.
Le régime civil de protection de la personne et de ses biens
La
sauvegarde de justice
est une mesure provisoire destinée à
prendre en urgence des mesures de sûreté indispensables. La
curatelle
permet d’assister le majeur dans la vie civile. L’incapacité est limitée à
certains actes de la vie civile. La
tutelle
entraîne l’incapacité juridique la
plus étendue.
Deux systèmes de tutelle existent : la tutelle familiale fait reposer la
charge de la tutelle sur la famille, la tutelle publique n’est en principe que
subsidiaire. Les tuteurs d’État peuvent être des personnes physiques
(notaires, fonctionnaires) ou des personnes morales.
Les dépenses liées aux tutelles et curatelles d’État sont imputées au
budget de la santé et de la solidarité (135,5 M€ en 2001).
2
) Sourds aveugles, aveugles ou sourds multihandicapés, personnes dysphasiques,
personnes handicapées par ailleurs porteuses d'une affection somatique grave.
34
C
OUR DES COMPTES
Le code de la sécurité sociale (loi du 18 octobre 1966) organise
la tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA), qui s’inspire du
dispositif de protection des mineurs.
La tutelle aux prestations sociales adultes
Cette « action éducative en vue de la réadaptation à une vie
normale » n’engendre pas d’incapacité. Elle est gratuite pour le
bénéficiaire. Le coût pour les finances sociales n’est pas connu, mais son
montant est nettement plus élevé que celui de la tutelle d’État. Elle est, en
principe, temporaire. En 2000, 40 000 TPSA étaient en place.
Aucune règle précise ne permet d’éclairer le choix de l’un ou
l’autre mode de tutelle. Cette pratique revient à faire financer les mesures
de protection de la loi de 1968 par les caisses d’allocations familiales.
2
–
La mise en oeuvre des mesures de protection
La Cour a constaté que les juges tendent à désigner une association
importante si le majeur a peu de ressources, et une association moins
importante ou un gérant privé si le majeur a un patrimoine significatif.
Cette pratique aide à faire accepter la charge des mesures par des
organismes ou des personnes qui seraient réticents compte tenu de la
faible rémunération attachée aux mesures d’État. Le code civil privilégie
pourtant celles-ci pour les patrimoines importants.
Il a été constaté aussi que les juges des tutelles ont peu de relations
avec les DDASS, qui ne prennent pas l’initiative de concertations. De
telles rencontres permettraient notamment d’accroître le nombre des
associations susceptibles d’être conventionnées.
Les conventions habilitent les DDASS à effectuer le contrôle des
associations, notamment à en vérifier les comptes. En pratique, les
associations font rarement l’objet d’un examen sur place, et le contrôle
sur pièces est, lui aussi, limité. Les services ne contrôlent pas, à
proprement parler, la gestion tutélaire.
La loi du 8 février 1995 a confié la vérification des comptes des
personnes protégées au greffier en chef du tribunal d’instance, le juge
ayant la faculté d’exercer lui-même ce contrôle. En pratique, la
vérification n’est faite en totalité ni par le juge ni par le greffier en chef.
L
A VIE AVEC UN HANDICAP
-
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YNTHESE
35
3
–
Les projets de réforme
Face à la forte augmentation des mesures de protection des
majeurs, une mission d’enquête a été confiée aux inspections générales en
février 1998. Elles ont conclu à l’inadaptation du dispositif. Un groupe de
travail interministériel a remis un rapport en avril 2000.
Les ministres chargés de la justice et de la solidarité ont annoncé
un projet de réforme, le 30 janvier 2002. Aucune suite opérationnelle n’a
toutefois été donnée à cette annonce.
Au deuxième semestre 2002, des groupes de travail ont été mis en
place sur la réforme du code civil, l’évaluation médico-sociale et le
financement des mesures.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Actualiser dès que possible le dispositif juridique régissant la
protection des personnes majeures incapables de faire face seules aux
exigences d’une vie autonome ;
- Améliorer la formation des agents publics intéressés et
rapprocher les des services déconcentrés de l’État concernés ;
- Clarifier le rôle des personnes morales et physiques, notamment
des associations, concourant à l’exercice de cette responsabilité de l’État
et assurer un contrôle efficace de sa mise en oeuvre.
XII
–
L’insuffisance d’encadrement de la gestion
des établissements
La fonction de contrôle incombant aux services de l’État
Des instructions ministérielles répétées demandent aux directions
régionales et départementales de renforcer leur capacité d’action dans le
domaine de l’inspection, du contrôle et de l’évaluation.
Lors
de
l’enquête,
l’Île-de-France
était
la
seule
région
métropolitaine qui n’était pas dotée d’une mission régionale et
interdépartementale d’inspection, de contrôle et d’évaluation (MRIICE),
36
C
OUR DES COMPTES
sans qu’une raison précise vînt justifier ce retard. Toutefois, la plupart des
missions ne disposent que d’un effectif très réduit.
Le nombre d’inspections sur place demeure modeste : deux
contrôles
sur
place
d’établissements
accueillant
des
personnes
handicapées de 1999 à 2001 en moyenne dans les départements examinés.
Quant à la vérification de l’efficacité des actions subventionnées
conduites par des associations, elle n’existe pratiquement pas.
Les dysfonctionnements et anomalies constatés
Les trop rares missions d’inspection conduites par les DRASS et
les DDASS ont révélé des anomalies parfois graves dans l’organisation et
la gestion interne de l’établissement, dans le fonctionnement des
instances associatives ou dans le comportement vis-à-vis des personnes
handicapées hébergées dans l’établissement.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Donner une priorité dans la formation des fonctionnaires des
services déconcentrés des affaires sanitaires et sociales aux techniques de
l’inspection et du contrôle ;
- Favoriser l’émergence de véritables équipes régionales et
interdépartementales d’inspection ;
- Organiser une information de la direction générale de l’action
sociale sur les conclusions des missions d’inspection.
XIII
–
L’absence du handicap dans les priorités de
recherche
1
–
Un dispositif complexe et non coordonné
Le dispositif de recherches sur le handicap est constitué de
multiples administrations et organismes de recherche publics, et d’une
petite structure dédiée, le centre technique national d’études et de
recherches sur le handicap et les inadaptations (CTNERHI), association
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A VIE AVEC UN HANDICAP
-
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YNTHESE
37
créée en 974 à l’initiative du ministère chargé de la santé, financée par
l’Etat à 80 % en 2000 (1,48 M€), et employant cinq chercheurs.
Deux ministères financent directement des recherches sur le
handicap : celui de la recherche et celui de la santé, au travers notamment
du programme hospitalier de recherche clinique (PHRC). Les principaux
organismes de recherche concernés sont le CNRS et l’Inserm.
Dans le périmètre adopté par les opérateurs, le financement public
des recherches sur le handicap est chiffré à environ 120 M€. Il convient
de rappeler que la générosité publique finance aussi les recherches.
Il n’a jamais paru opportun dans la période récente aux
administrations centrales ou aux organismes de recherche d’effectuer un
bilan d’ensemble des recherches françaises relatives au handicap, et
encore moins de coordonner les efforts.
2
–
L’apport des études et de la recherche à la politique du
handicap
Le potentiel français d’études dans ce domaine peut être considéré
comme faible, en raison d’un intérêt insuffisant pour les questions
relatives aux handicaps, notamment dans le secteur de l’emploi, d’un
souci limité de réflexion prospective et de la faiblesse du nombre de
chercheurs susceptibles d’être mobilisés dans le secteur public.
La formation à la recherche sur le handicap est presque inexistante.
Les politiques incitatives croisent rarement le handicap, si ce n’est dans
les recherches technologiques et la recherche clinique. Selon la direction
de la recherche, les recherches en ce domaine proches de la biologie
seraient performantes, mais ce ne serait pas le cas des recherches
technologiques sur le handicap installé ou sa remédiation, tandis que les
handicaps mentaux seraient laissés pour compte. L’enquête a montré
aussi la faiblesse des recherches sur l’éducation des enfants handicapés.
___________________
RECOMMANDATIONS
__________________
- Marquer une priorité pour les recherches technologiques sur le
handicap installé, pour les recherches sur les handicaps mentaux et sur
l’éducation des enfants en situation de handicap ;
- Engager une réflexion sur l’évolution du CTNERHI.
L
A VIE AVEC UN HANDICAP
-
S
YNTHESE
39
Conclusion
En 1975, les pouvoirs publics se sont efforcés de doter la politique
conduite en faveur des handicapés d’instruments statistiques, juridiques et
financiers adaptés à plusieurs objectifs essentiels : développer la
prévention et le dépistage des situations de handicap, favoriser le plus
possible l’accueil et l’intégration tant scolaire que professionnelle et
sociale des intéressés aux différents âges de leur vie.
L’action publique sociale et médico-sociale a été rénovée par la loi
du 2 janvier 2002, et le chantier de la révision de la loi d’orientation du
30 juin 1975 est ouvert. La mise en oeuvre de la loi organique relative aux
lois de finances du 1
er
août 2001 impose d’ailleurs de définir les
programmes susceptibles de faire évoluer les politiques publiques en
faveur des personnes handicapées, dont le coût, d’au moins 26,2 Md€ en
2001, traduit l’effort de la collectivité nationale.
Les recommandations formulées dans le rapport peuvent être
regroupées autour de deux axes :
-
Définir une démarche partenariale entre l’État, les collectivités
territoriales et les organismes sociaux.
La multiplicité des intervenants rend indispensable une telle
démarche partenariale, en ce qui concerne tant l’analyse des besoins que
le partage des financements et le contrôle des opérateurs.
À l’échelon départemental, faute du développement concomitant
des partenariats et d’une rénovation suffisante des modes d’action des
administrations, la décentralisation s’est souvent traduite par une
complexité croissante des dispositifs, conduisant à des ruptures et à des
disparités dans la prise en charge des personnes handicapées. Faute aussi
d’avoir été accompagnée de la mise en place d’outils d’analyse des coûts
et des remontées d’informations, elle a eu pour conséquence une perte
d’information à l’échelon national, préjudiciable à l’élaboration d’une
politique cohérente.
Faute enfin des contrôles appropriés, dont il revient aux services de
l’État d’assumer de façon concertée la responsabilité, la qualité du service
rendu n’a pas toujours été à la hauteur des investissements effectués et
des financements apportés.
40
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OUR DES COMPTES
- Éviter les défauts ou les ruptures de prise en charge.
Dans une logique plaçant les personnes en situation de handicap au
coeur de l’action publique, il convient de tout mettre en oeuvre pour éviter
les « non prises en charge », la non scolarisation, la non intégration au
milieu ordinaire (école ou travail), la non compensation des déficiences,
les étanchéités institutionnelles de tous ordres, notamment entre le secteur
protégé et le milieu ordinaire ou entre le champ médical et le champ
social. Une écoute plus attentive des instances représentatives des
personnes handicapées permettrait à l’État de repérer plus tôt les
évolutions qui dans le passé lui ont parfois trop longtemps échappé.
Ces propositions visent à donner tout leur sens aux objectifs
d’égalité de droits et d’égale dignité des personnes, d’intégration sociale
et de compensation fixés par la loi d’orientation du 30 juin 1975 et la loi
de modernisation sociale du 17 janvier 2002.