C
OUR DES
C
OMPTES
LA GESTION DE LA
RECHERCHE DANS LES
UNIVERSITÉS
OCTOBRE 2005
L
e présent rapport est destiné à faciliter la lecture et le
commentaire du rapport de la Cour des comptes qui,
seul, engage la juridiction.
Les réponses des administrations et des organismes
intéressés sont insérées dans le rapport public.
Il est rappelé que les publications des juridictions
financières ne mentionnent pas les constatations donnant
lieu à des procédures juridictionnelles.
J
Avertissement
Synthèse
du
Rapport public particulier
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Présentation
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
I
-
La recherche publique dans les universités . .7
I - Le potentiel de recherche des universités . . . . . . . . .7
II - Les dispositifs de régulation
. . . . . . . . . . . . . . . . . .9
II
-
Les universités, gestionnaires
de la recherche
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
I - L’organisation des universités . . . . . . . . . . . . . . . .13
II - La constitution du vivier des chercheurs . . . . . . . .15
III - L'exercice des fonctions de gestion
. . . . . . . . . .16
III
-
L’organisation et les moyens
des laboratoires
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
I - La diversité des structures . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
II - La gestion des ressources humaines
. . . . . . . . . .21
III - La gestion financière
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
Conclusion et principales recommandations
de synthèse
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Présentation
5
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Après la publication en 2003 d'une analyse du système éducatif, et plusieurs
interventions consacrées aux institutions de la recherche
(1)
, la Cour des comptes et sept
chambres régionales des comptes
(2)
ont procédé à une enquête sur la gestion de la recherche
dans les universités.
Jusqu'au début des années 1970, les universités françaises ont exercé essentiellement
une mission d'enseignement, l'activité de recherche étant, pour des raisons historiques,
assurée par de grands organismes spécialisés : Centre national de la recherche scientifique
(CNRS), Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), Institut
national de la recherche agronomique (INRA) etc. Or, si les 82 universités ne gèrent pas
aujourd'hui encore la totalité du potentiel de recherche de notre pays, elles n'en accueillent
pas moins de 52 000 enseignants-chercheurs et 13 000 environ des 25 000 chercheurs des
grands organismes y travaillent au sein de laboratoires “mixtes”. La part de l’Etat dans
le financement des activités de recherche réalisées dans les universités représente
4,2 milliards d'euros
(3)
. Il apparaît ainsi que les universités ont bien désormais un rôle
essentiel à jouer dans l'organisation et la gestion de la recherche.
Les juridictions financières ont analysé de manière globale l'évolution de la place des
universités dans le système de recherche au cours des 30 dernières années.
Elles se sont attachées ensuite à observer, au travers de 44 institutions passées sous
revue en 2003 et 2004, l'organisation interne et le fonctionnement des universités.
Elles ont enfin porté une attention toute particulière au niveau de base de la
recherche : les laboratoires. Elles en tirent au total un bilan contrasté. Au terme de ces
observations, la Cour formule des recommandations permettant de conforter les dispositifs
de pilotage, d'améliorer les informations disponibles sur le dispositif
de recherche et les
moyens dont il est doté, de simplifier et d'harmoniser les règles de gestion aujourd'hui
pénalisantes pour les structures de base de la recherche.
J
_
_______________
(1) Le système éducatif
(rapport public particulier de 2003)
Le rôle du ministère de la recherche ( insertion au rapport public de janvier 2004), le Centre national de la
recherche scientifique CNRS (insertion au
rapport public de 2002), le domaine biomédical ( insertion au
rapport public 2001), l'activité de valorisation de la recherche (insertion au rapport public de 2000), La
gestion des enseignants-chercheurs ( rapport public particulier sur la fonction publique de l'Etat, 2001)
(2) Alsace, Aquitaine, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur,
Rhône -Alpes
(3) données 2003
Cour des comptes
7
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La recherche publique
dans les universités
1
I - Le potentiel de
recherche des
universités
1 - Un accroissement
rapide
Les universités sont devenues, en
une trentaine d'années,
des lieux
d'accueil essentiels pour la recherche.
Leur potentiel de recherche a crû depuis
les
années
1970
parallèlement
à
l'augmentation des effectifs étudiants.
Les enseignants à l'université sont en
effet statutairement des enseignants-
chercheurs, partageant tous leur activité
entre ces deux missions fondamentales
que sont l'enseignement et la recherche.
L'augmentation
de
30
%
des
étudiants entre 1990 et 2004 a, de
manière quasi mécanique, entraîné une
augmentation du potentiel de recherche
des
universités
:
le
nombre
des
enseignants chercheurs a crû dans la
quasi totalité des disciplines y compris
dans celles, notamment en sciences, qui
connaissaient des réductions d’effectifs.
Mais au total ce sont les besoins
pédagogiques qui ont commandé le
développement
du
potentiel
de
recherche.
2 - Une grande dispersion
géographique et une
grande diversité
On
compte
aujourd'hui
82
universités, réparties sur le territoire en
fonction des besoins pédagogiques et
qui prétendent toutes à une activité de
recherche. De plus, 32 des 113 sites
secondaires de ces établissements (en
2001) proposent des enseignements de
troisième cycle.
Ces évolutions ont
conduit à une grande dispersion des
personnels et des activités de recherche
et n'ont pas été accompagnées d'une
réflexion sur leurs effets pour la
structuration de la recherche. Mais il
existe de fait
un clivage entre les
universités qui,
s'appuyant sur une
longue tradition de recherche (situées
majoritairement en Ile-de-France et
Rhône-Alpes, dans une moindre mesure
en Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-
Côte d'azur), reçoivent la moitié des
financements attribués par la direction
de la recherche mais aussi l'essentiel des
financements des grands organismes, et
les universités plus récentes, qui ont dû
accorder une attention prioritaire à
l'accueil des étudiants et tardé à mettre
en place une politique de recherche.
La recherche publique dans les
universités
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Par ailleurs, les crédits de recherche
n’ont pas augmenté au même rythme et
statistiquement, la dotation moyenne
par enseignant-chercheur a diminué de
12 % entre 1988 et 2001 soit près de
25 % en valeur monétaire constante.
3 - Un partenariat
fréquent avec les
organismes de recherche
La croissance de la recherche au sein
des universités ne s'est pas effectuée de
manière isolée. Les équipes de recherche
ont, depuis le début des années 1960,
fait l'objet d'associations avec les grands
organismes de recherche
(1)
dans le cadre
d'un partenariat qui a permis à ces
derniers d'accroître leur potentiel de
recherche, au moment où leurs effectifs
propres de chercheurs stagnaient et où
les effectifs d'enseignants-chercheurs
connaissaient une forte expansion.
45 % des unités de recherche des
universités sont ainsi aujourd'hui des
unités mixtes de recherche (UMR) et
84 % des laboratoires du CNRS
fonctionnent selon cette formule, qui
rassemble 81 % de ses chercheurs et
75
% de ses dotations.
Le
partenariat
actuel
semble
toutefois avoir trouvé ses limites. Les
juridictions financières ont en effet
constaté que, si les universités dont la
notoriété scientifique est d'ores et déjà
acquise sont parvenues à des relations
équilibrées
en
raison
du
poids
scientifique dont elles peuvent user dans
les négociations,
les établissements
moins bien assis sur le plan scientifique,
se considèrent en position de faiblesse à
l’égard des grands organismes. Et si
l’UMR est devenue aujourd’hui la
formule d’association la plus répandue,
ses conditions de fonctionnement
soulèvent de réels problèmes de gestion.
Les termes du partenariat requièrent
en tout état de cause une clarification.
La politique que les grands organismes,
entendent
mener
à
l'égard
des
universités, en particulier en termes de
concentration de la recherche, doit être
clairement affichée. La répartition des
coûts de la recherche et la gestion des
ressources de sa valorisation,
qui
constituent actuellement un ferment de
malentendus entre partenaires, doivent
être mieux connues et suivies.
4 - Une activité mal
connue
L'approche retenue par l'adminis-
tration pour l'évaluation quantitative du
potentiel de recherche, sur la base de
50 % du temps des enseignants-
chercheurs,
est
forfaitaire
et
conventionnelle.
Hormis le service
d'enseignement exigé,
et vérifiable,
aucune autre obligation n'est en effet
8
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
__________________
(1)
CNRS, INSERM, INRA etc...
La recherche publique dans les
universités
9
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
clairement
définie,
notamment
concernant l'activité de recherche. Or,
tous les enseignants-chercheurs n'ont
pas une activité de recherche reconnue.
Une étude récente (2004) de l’instance
d’évaluation
du
ministère
(MSTP)
montre
que
seuls
74,7
%
des
enseignants-chercheurs rattachés à une
équipe
de
recherche
publiaient
suffisamment pour être considérés
comme actifs. L'utilisation d'un forfait
conduit à fausser le nombre de
chercheurs équivalent temps plein et,
par voie de conséquence, à rendre très
difficile l'évaluation de la dépense
publique intérieure de recherche et
développement.
En outre, les
instances ministérielles
en charge de la recherche n'assurent pas
une
coordination
suffisante
entre
établissements publics de recherche et
universités.
Le
choix
effectué
à
l'intérieur de la mission interministérielle
“recherche” en application de la LOLF
conduit à maintenir une césure entre les
actions de recherche relevant des
universités
et
celles
des
grands
organismes,
alors même que leurs
activités sont de plus en plus imbriquées
au sein de laboratoires communs. De
même,
la
création
de
nouveaux
organismes financeurs, sous la forme
d'agences,
peut faire craindre une
aggravation du cloisonnement des
instances de pilotage.
Le rapport insiste sur la nécessité de
mettre
en
place
des
indicateurs
homogènes qui, des opérateurs de base
que sont les universités jusqu'au niveau
central, permettront une consolidation
des données.
II - Les dispositifs
de régulation
Pour gérer cette situation complexe
et multiforme,
trois dispositifs de
régulation ont été mis en place au cours
des vingt dernières années : l'évaluation,
la contractualisation quadriennale et
l'attribution de financements incitatifs
dans le cadre d'appels à projets.
1- L'évaluation
Il convient pour apprécier la portée
des
observations
des
juridictions
financières
sur
les
conditions
d’évaluation de la recherche, de bien
avoir
à
l’esprit
que
l’activité
d’enseignement
des
enseignants-
chercheurs ne fait en réalité l’objet
d’aucune évaluation. Mais les mesures
de
redressement
qu’appelle
ce
déséquilibre sortent des champs du
présent rapport.
Les dispositifs nationaux d'évalua-
tion de la recherche sont multiples mais
partiels. La Cour a relevé qu'une dizaine
d'instances nationales sont chargées
d'évaluer la recherche à l'université.
La recherche publique dans les
universités
10
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Si,
de fait,
les enseignants-
chercheurs qui publient à un certain
niveau sont effectivement évalués par
leurs pairs, l'évaluation des enseignants-
chercheurs n'intervient en droit qu'au
moment du recrutement, ou à l'occasion
des demandes de promotion. La Cour
considère que l'évaluation individuelle
des
enseignants-chercheurs
sur
l'ensemble de leurs missions permettrait
à la fois de mieux valoriser les
différentes facettes de ce métier et
d'allouer les crédits spécifiquement
affectés à la recherche de manière plus
efficiente qu'à l’heure actuelle.
L'évaluation des unités de recherche
est au contraire systématique, dès lors
qu'elles prétendent à une reconnaissance
nationale
qui
leur
permettra
de
bénéficier de moyens de l'Etat dans le
cadre de la contractualisation. Toutefois,
selon le statut de l'équipe concernée,
l'évaluation relève de plusieurs organes
aux méthodes et critères d’appréciation
différents : mission placée au sein du
ministère pour les unités de recherche
exclusivement universitaires, structures
propres
d'évaluation
des
grands
organismes de recherche pour les unités
mixtes de recherche. La Cour considère
que la coordination engagée entre les
différentes
instances
d'évaluation
pourrait encore être améliorée par
l'échange systématique de l'ensemble
des informations qu'elles détiennent et
par une véritable concertation sur les
conséquences à en tirer, notamment sur
le
plan
financier.
Ces
dispositifs
gagneraient encore en efficacité si les
équipes d'évaluateurs étaient davantage
ouvertes à des experts étrangers, et si les
résultats des évaluations étaient plus
largement diffusés.
2 - La contractualisation
Les contrats quadriennaux conclus
entre les universités,
l'Etat et les
établissements scientifiques permettent
de définir les objectifs scientifiques de
chaque établissement et de répartir les
dotations ministérielles entre les équipes
de recherche, après évaluation de leurs
travaux par une instance nationale. Bien
rôdée aujourd'hui, cette procédure a
permis d'améliorer progressivement la
structuration des équipes et de leur
garantir l'octroi de crédits récurrents.
Cependant, les contrats n'intègrent pas
l’essentiel, la ressource principale que
constituent les enseignants-chercheurs.
La
procédure
est
par
ailleurs
particulièrement lourde et ne peut
intégrer aisément les préoccupations de
travail
interdisciplinaire
ou
inter-
établissements des équipes.
Enfin, si le dispositif
permet à
l'ensemble des 3 454 unités de recherche
de bénéficier des moyens de base
indispensables,
il ne favorise pas
l'émergence d'établissements univer-
sitaires puissants.
La recherche publique dans les
universités
11
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
3 - La place des
financements incitatifs
Régulièrement utilisés à l’étranger,
les financements incitatifs, alloués après
mise en compétition des équipes dans le
cadre d'appels à projets, encouragent le
développement de la recherche dans des
champs scientifiques jugés prioritaires et
peuvent
favoriser
une
meilleure
organisation de l'effort de recherche les
incitant à des regroupements et à des
synergies entre équipes.
Ils représentent en France, avec de
forts contrastes entre disciplines, entre
2 % et 7 % du total des financements
publics,
soit une proportion très
inférieure à celle constatée dans la
plupart des pays industrialisés et
notamment en Grande-Bretagne et aux
Etats-Unis. La Cour considère que, sans
pour autant faire de la concentration
une fin en soi,
un mouvement de
regroupement des universités françaises
au sein de pôles de recherche nationaux
est
aujourd'hui
souhaitable
pour
constituer des entités comparables à
celles qui sont les mieux classées au
niveau international.
La mise en place
récente de l'Agence nationale de la
recherche devrait y contribuer si, sa
responsabilité étant clairement fixée, elle
ne vient pas ajouter un nouveau guichet
de
régulation
et
d’allocation
des
ressources.
12
La recherche publique dans les
universités
Dans son document Notre Projet
pour le CNRS de mars 2004, le CNRS
admet que les universités devront, à
l'avenir, jouer un rôle plus important
dans le secteur de la recherche mais
ajoute aussitôt qu'elles ne seront pas
en mesure de l'assumer pleinement
avant une période estimée à quinze
ans. Sans endosser une évaluation
aussi précise de la mutation engagée,
les juridictions financières partagent la
conviction que la recherche d'un
équilibre satisfaisant exigera encore de
longs efforts de la part des universités,
mais
aussi
des
organismes
de
recherche et des administrations
responsables.
L'évolution du système français de
recherche
depuis
une
trentaine
d'années est manifeste. Le rôle accru
des universités et la concentration des
moyens
sur
un
nombre
limité
d'établissements en sont les signes les
plus évidents.
Les trois éléments
constitutifs
d'un
dispositif
de
régulation adapté aux activités de
recherche ont été progressivement
mis
en
place
:
l'évaluation,
la
contractualisation et le partage du
financement
entre
les
dotations
“permanentes”
et
les
actions
incitatives. Ces évolutions vont donc
dans la bonne direction. Mais elles
sont loin de leur achèvement. Les
efforts devraient, en priorité, porter
sur les points suivants:
x
élargir le contenu des contrats
signés avec l’Etat, y inclure la gestion
de l'emploi scientifique, et organiser
une complémentarité entre universités
et EPST pour la coordination des
rythmes de recrutement ; conclure les
contrats avant le début de la période
d'application
x
mettre en place un dispositif
unique d'évaluation des unités de
recherche, assurer sa transparence
(références des experts et critères de
classement des laboratoires), fonder
les
actions
incitatives
sur
des
justifications et des objectifs dont la
réalisation puisse être observée ; les
faire évaluer a posteriori par des
instances indépendantes et assurer
une large diffusion aux travaux
d'évaluation ;
x
évaluer
les
enseignants-
chercheurs sur l'ensemble de leurs
activités
pour
permettre,
en
particulier, de mieux appréhender le
potentiel de recherche.
x
définir à moyen terme le niveau
de
référence
des
moyens
par
chercheur et par discipline et accroître
la part des financements incitatifs
alloués après appels d'offre ;
x
établir des règles relatives à
l'identification et l'imputation des
résultats de la recherche (publications,
brevets).
Recommandations
13
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
2
Les universités,
gestionnaires de la
recherche
I - L'organisation
des universités
1 - L'organisation
institutionnelle
La contribution propre du conseil
d’administration est le plus souvent
faible, les débats significatifs ayant lieu
au sein du conseil scientifique.
Le
processus de décision est peu ouvert sur
l’extérieur.
L’ouverture,
dans
les
établissements qui l’organisent prend
souvent
la
forme
d’instances
supplémentaires, sous forme de comités
ad hoc qui accroissent la complexité.
Certaines universités fonctionnent
encore
sur
un
schéma
de
type
“facultaire”,
se privant ainsi de la
possibilité d'élaborer une politique
scientifique d'établissement. Le rôle en
matière de recherche des unités de
formation
et
de
recherche
qui
composent les universités n'a pas été
redéfini depuis la création des écoles
doctorales.
Enfin,
les
laboratoires
importants, de même que les diverses
structures
fédératives
existant
en
matière de recherche, constituent des
niveaux supplémentaires de réflexion
stratégique dont l'intégration dans les
établissements est inégale.
2 - L'organisation
administrative
Pendant longtemps, la recherche
n'est pas apparue comme une priorité
pour un grand nombre d'universités qui,
confrontées au fort accroissement du
nombre d’étudiants étaient d’abord
préoccupées
par
leur
mission
pédagogique : certaines d'entre elles,
dans le secteur des sciences humaines
notamment, où l'activité de recherche
est longtemps restée individuelle, n'ont
ainsi pas encore de structure interne
spécialisée en matière de recherche.
D'autres, en revanche, ont mis en place
un dispositif
administratif
étoffé et
centralisé.
Le plus souvent,
les tâches de
gestion de la recherche sont réparties de
manière
fragmentaire
et
mal
coordonnée entre des services dont la
faiblesse hypothèque la réalisation
d'opérations d'envergure, en particulier
lorsqu'il s'agit de répondre à des appels à
projets européens. Quelques efforts de
mutualisation
entre établissements ont
été relevés. Ce type d'organisation, qui
permet de doter les établissements de
compétences pointues, en particulier
pour la valorisation des résultats de la
recherche, doit être encouragé.
Les universités, gestionnaires de la
recherche
14
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
3 - Le projet stratégique
Pour l'heure, la marge d'autonomie
des universités en matière de recherche
apparaît très réduite sur le plan financier.
La plupart des crédits alloués dans le
cadre du contrat quadriennal sont
strictement " fléchés " sur des équipes et
les universités ne disposent pour
conduire une politique propre que des
crédits contractualisés de programmes
pluri- formations alloués pour soutenir
l'émergence de projets transversaux ou
pluridisciplinaires (en 2003 10% de
l'ensemble des crédits contractuels) et de
la possibilité de prélever au maximum
15 % sur les enveloppes de crédits
allouées aux laboratoires pour constituer
un “bonus qualité recherche”
à la
disposition du conseil scientifique de
l'établissement.
Toutefois,
alors que
certains établissements utilisent ces
moyens propres comme leviers de
co-financement, ou pour constituer des
fonds de mutualisation, le rapport relève
que
d'autres
font
encore
preuve
d'hésitations dans la manière d'utiliser
efficacement les moyens qui leur sont
attribués.
En outre, les universités doivent
composer avec de multiples partenaires
et financeurs : l'Etat sous plusieurs
formes,
les collectivités locales,
les
administrations communautaires,
les
entreprises, les autres établissements
d'enseignement supérieur. Le contrat
quadriennal se juxtapose à d'autres
documents
contractuels
:
volet
recherche du contrat de plan Etat-
région,
contrats
d'objectifs
avec
différents niveaux de collectivités locales
etc. Le nombre de ces engagements,
négociés de manière séparée, empêche
d'avoir une vision d'ensemble des
objectifs et des moyens de l'université en
matière de recherche.
Le développement de l'autonomie
des universités et d'une plus grande
liberté de gestion des moyens financiers
qui leur sont attribués implique qu'elles
se dotent des capacités de réflexion
stratégique et de décision qui leur font
aujourd'hui encore largement défaut.
4 -L'évaluation interne
La définition d'une stratégie impose
que les universités soient en mesure de
connaître parfaitement leur propre
fonctionnement.
En
particulier,
lorsqu'elles disposent d'équipes locales
qui ne sont
soumises à aucun dispositif
d'évaluation nationale, l'évaluation par le
conseil scientifique doit permettre de
leur allouer des moyens selon des
critères définis. Le rapport souligne que
peu d'universités suivent encore cette
démarche. De même les évaluations
externes sont insuffisamment utilisées
comme base d'une réflexion stratégique.
Cinq seulement des établissements
retenus dans le champ de l'enquête ont
eu recours à un comité de visite,
associant des personnalités étrangères au
dispositif
interne d'évaluation.
Les universités, gestionnaires de la
recherche
15
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
II - La constitution
du vivier des
chercheurs
Le renforcement du lien entre
enseignement et recherche, réaffirmé
dans le cadre du dispositif
L/M/D
devrait contribuer à réduire la dispersion
de
la
recherche
et
favoriser
la
construction d'une politique de sites. Il
est encore prématuré toutefois de porter
un diagnostic sur sa mise en oeuvre
récente et encore inachevée.
Les écoles doctorales
Le rapport analyse le fonction-
nement des écoles doctorales,
qui,
depuis leur généralisation en 2000, sont
au nombre de 311 et constituent le cadre
de gestion des études doctorales (master
recherche et thèse). La Cour a constaté
l'insuffisance quantitative et qualitative
des données disponibles, au niveau local
comme au niveau national, sur l'activité
aussi bien que sur les résultats obtenus,
notamment en matière d'insertion
professionnelle.
Sur le plan pédagogique, la situation
des doctorants s’est améliorée avec la
mise en place généralisée de la charte
des thèses, mais de très forts contrastes
peuvent
être
constatés
dans
les
conditions d'encadrement et de suivi des
thèses.
Les pratiques varient très
sensiblement entre les disciplines des
sciences expérimentales où chaque
enseignant-chercheur dirige un nombre
limité de thèses, et en sciences humaines
et sociales, où ce nombre est plus élevé.
Certaines situations,
en particulier
lorsqu'un enseignant-chercheur en droit
ou en lettres encadre plus de trente
doctorants, suscite l’interrogation sur la
qualité du suivi de l'étudiant :
les
justifications apportées à la durée trop
longue des thèses, au nombre important
d’abandons en cours de route (dévelop-
pement des thèses en co-habilitation,
fluctuations du nombre d'étudiants,
effet de réputation de certains directeurs
de thèse etc.) ne sont pas convaincantes.
Les écoles doctorales ont une
mission d'ordre professionnel. Le grade
de docteur doit être, à l'instar des pays
étrangers, reconnu par les entreprises
aussi bien que par le secteur public. La
sélection des doctorants est
donc un
élément déterminant pour atteindre cet
objectif, ce qui est encore loin d’être le
cas partout. Si plusieurs universités sont
attentives à assurer un équilibre entre les
effectifs de doctorants et les débouchés,
le comportement de certaines écoles
doctorales, peu sélectives pour obtenir
un nombre de diplômés acceptable
compte tenu des abandons, induit, au-
delà de son caractère critiquable au plan
de la gestion des moyens publics, un
gaspillage humain.
Les universités, gestionnaires de la
recherche
16
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
III - L'exercice des
fonctions de gestion
1 - La gestion des
ressources humaines
Le potentiel de recherche des
universités va subir les conséquences
des départs massifs en retraite des
enseignants au cours des dix prochaines
années et il leur faudra recruter pour
préserver leur potentiel de recherche.
Elles devront par ailleurs faire face à la
demande de formation des étudiants. La
cohérence entre les besoins de la
recherche et les besoins d'enseignement
n’étant pas assurée a priori,
il est
indispensable que les universités se
dotent d'un projet stratégique et d'une
gestion prévisionnelle des emplois. Une
gestion concertée avec les grands
organismes de recherche serait aussi
nécessaire.
Elles doivent pour cela être en
mesure d'apprécier précisément le
potentiel de recherche dont elles
disposent. Or la grande majorité des
universités du champ de l'enquête s'est
révélée dans l'impossibilité de produire
spontanément un état à jour précis des
personnels chercheurs et enseignants-
chercheurs,
contractuels
(parfois
recrutés directement par les laboratoires
sur leurs ressources propres ou par des
associations),
post-doctorants
ou
chercheurs
étrangers
invités,
avec
mention de leur affectation exacte. Elles
connaissent mal, pour la plupart, les
activités
réelles
des
enseignants-
chercheurs,
y compris en matière
d'enseignement
Les universités ne maîtrisent pas
toujours les instruments de gestion à
leur disposition. Ainsi la possibilité
donnée au conseil d'administration de
définir des profils de postes afin de
concilier au mieux les besoins de la
recherche avec ceux de la formation
apparaît
encore
insuffisamment
employée. Les travaux des commissions
de spécialistes chargées d'examiner en
première instance les candidatures
révèlent trop souvent le souci de servir
les intérêts disciplinaires locaux au
détriment d’une allocation des emplois
dictée par une stratégie d’établissement.
Les universités ont aussi besoin de
règles de gestion de leur personnel leur
permettant de s'adapter pour répondre
aux besoins de la recherche comme de
l'enseignement. La Cour préconise à ce
sujet le recours à la formule du
“contrat
individuel d’activités” avec chacun des
enseignants-chercheurs précisant ses
différentes activités et leur quantum sur
une période donnée.
Enfin, alors que l'isolement des
individus comme des équipes est
reconnu
comme
préjudiciable
au
développement
de
la
recherche,
l'ouverture du recrutement à des
candidats extérieurs apparaît réduite
dans
de
nombreuses
universités.
Les universités, gestionnaires de la
recherche
17
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
S'y ajoute la
faible mobilité des
personnels : qu'il s'agisse du recours aux
mutations,
ou
de
l'accueil
en
détachement des chercheurs des grands
organismes.
2 - La gestion immobilière
Les universités ne sont pas toujours
en mesure de fournir à leurs laboratoires
des conditions de travail optimales.
Dans de nombreuses universités, les
locaux de recherche peuvent se trouver
dispersés sur plusieurs sites, ce qui
accroît les coûts d'infrastructure et
dissémine
les
moyens
d'appui
administratifs. L'état des locaux et leur
adaptation à des activités de recherche
ne sont pas toujours satisfaisants. Or, la
disponibilité et la qualité des locaux sont
des facteurs déterminants pour le travail
en équipe et la réalisation d'une activité
de recherche.
3 - La gestion financière
La recherche n'échappe pas aux
critiques déjà formulées sur la gestion
financière des universités. Le budget de
gestion ne permet pas de rapprocher
l'allocation des moyens des objectifs de
l'établissement. L'absence de compta-
bilité analytique et la méconnaissance
des coûts de gestion directs et indirects
(répartition des surfaces et coûts
d'infrastructure, inventaire des équi-
pements et amortissement, évaluation et
valorisation des heures consommées)
sont fréquentes.
L'organisation des services de l'Etat
et les procédures contribuent aussi aux
défaillances, tant la part de l'Etat dans le
financement des activités de recherche
des universités est prépondérante.
Or, l'émiettement des crédits entre un
grand nombre de chapitres budgétaires
multiplie les enregistrements comp-
tables,
et l'application aux crédits
destinés au fonctionnement courant des
procédures réservées aux dépenses
d'investissement de l'Etat alourdit leur
gestion. L'intervention successive et à
divers niveaux de plusieurs services de
l'Etat n'apparaît pas justifiée. De même,
la procédure complexe appliquée aux
contrats de plan Etat-région apparaît
peu adaptée au traitement des crédits
alloués pour la recherche.
4 - La gestion de la
valorisation des résultats
de la recherche
Les établissements regroupent sous
l'appellation de valorisation aussi bien
des activités découlant de la recherche
que la vente de services.
Le bilan effectué par les juridictions
financières sur l'application de la loi du
12 juillet 1999 sur l'innovation et la
recherche, qui a prévu la création au sein
des universités de services d'activités
industrielles et commerciales (SAIC) est
mitigé. Cette formule n'a pas recueilli
l'écho escompté : moins d'un cinquième
Les universités, gestionnaires de la
recherche
18
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
des universités examinées par l'enquête
sont pourvues d'une telle structure.
Cette situation a pour origine d'une part
les retards survenus dans la publication
des textes concernant les aspects les plus
attractifs du dispositif, d'autre part la
connaissance
insuffisante
par
les
universités des coûts directs et indirects
des activités de recherche. Les formules
de
gestion de la valorisation sont très
diversifiées, les établissements
préférant
encore recourir à des associations ou à
des filiales. Les universités peuvent aussi
créer ou participer à des incubateurs.
Les démarches de valorisation ont
par ailleurs un coût qui peut être
dissuasif
pour
les
universités,
notamment du fait des frais de dépôt
des brevets que peu d'établissements
parviennent à équilibrer, ou des recours
à des cabinets juridiques spécialisés,
indispensable pourtant pour gérer des
dossiers
complexes,
faute
de
compétences internes.
La Cour souligne que le mode de
gestion
à
retenir
en
matière
de
valorisation doit correspondre au niveau
d'activité de l'établissement et faire
l'objet d'une étude coûts/avantages au
cas par cas.
5 - Les systèmes
d'information
Les universités pâtissent de la
multiplicité des financements et des
circuits (dont le comptable est absent),
comme de l'insuffisante circulation de
l'information
entre
les
principaux
partenaires que sont l'Etat, les grands
organismes
de
recherche,
les
collectivités territoriales,
voire des
organismes privés gérant une partie des
activités de recherche. Il en résulte
qu’elles ne sont pas en mesure de
connaître précisément les fonds affectés
aux activités de recherche qu’elles
hébergent.
A leur niveau, les universités sont en
outre peu organisées pour connaître les
résultats de leur activité de recherche.
Elles
ne
connaissent
que
très
imparfaitement le devenir de leurs
doctorants. La majorité d'entre elles
n'ont aucune information sur les prix et
distinctions
qu'ont
reçus
leurs
enseignants-chercheurs. Le recensement
des brevets est également défaillant : une
des grandes universités scientifiques
reconnaît que près d'un quart des
brevets dont l'inventeur est l'un de ses
agents échappe à sa connaissance.
L'information sur les publications dans
les bases scientifiques internationales
n'est pas fiable,
faute d'identifiant
commun à l'ensemble des structures de
recherche de l'établissement :
une
université
figurait
ainsi
sous
102
dénominations différentes dans les
2 203 publications de ses chercheurs
identifiées en 2002.
Les universités, gestionnaires de la
recherche
19
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
L'organisation, le processus de
décision et les outils de gestion des
universités ne sont pas à la hauteur de
leurs responsabilités en matière de
recherche. Sauf exception, elles n'ont
pas de véritables programmes à moyen
terme.
Les
réformes
nécessaires
incombent à la fois à l'Etat et aux
universités à condition qu'elles soient
capables de formuler des propositions
appliquées par toutes. Mais l'objectif
est commun :
accroître la zone
d'autonomie des universités - si
possible regroupées par sites ou
autour de projets - au fur et à mesure
qu'elles élaborent et mettent en oeuvre
des programmes cohérents et réalistes.
Les
recommandations
ci-après
s'inscrivent dans cette perspective.
x
Fonder
la
gestion
des
ressources humaines sur un “contrat
individuel d'activités”
passé entre
l'enseignant-chercheur, l'université et
le laboratoire
et définissant les
conditions de partage de son temps
entre enseignement
et recherche
(et ses autres fonctions éventuelles) ;
tirer les conséquences
de cette
innovation
sur la gestion
des
heures
complémentaires
d'ensei-
gnement ;
x
proposer à des universités
volontaires un enrichissement du
contenu des contrats en contrepartie
de l'adoption de véritables projets de
développement
à
moyen
terme
comportant notamment des objectifs
(en particulier une prévision de la
structure des emplois à l'horizon du
contrat) dont la réalisation pourrait
faire l'objet d'un suivi régulier
et qui
définissent clairement la place et les
moyens de la recherche ; dans cette
perspective, encourager, voire rendre
obligatoires les démarches d'auto-
évaluation des universités ;
x
mettre en place un système de
tableaux de bord normalisés, retracer
dans la comptabilité l’ensemble des
moyens
affectés
à
l’activité
de
recherche ;
x
inciter les universités
à mettre
en place un suivi de la qualité des
écoles doctorales et tenir compte de
cette démarche dans les décisions
d'accréditation ;
x
assurer une mobilité effective
tant des enseignants-chercheurs que
des chercheurs, d'abord à l'occasion
des changements de corps, mais aussi
d'une manière générale pour limiter les
risques associés à l'occupation du
même emploi sur une trop longue
période ;
x
ouvrir au niveau national un
contingent de postes de professeurs de
première classe réservé aux directeurs
de recherche de deuxième classe,
élargir les conditions d'accès à l'IUF,
lutter contre le " localisme " en
imposant pour chaque université un
taux de recrutement externe à insérer
dans le contrat quadriennal ;
x
clarifier le cadre institutionnel
de la valorisation et inciter les
universités à apprécier les coûts et les
bénéfices attendus en matière de
valorisation de leurs activités de
recherche.
Recommandations
21
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
3
L’organisation et les
moyens des laboratoires
Les laboratoires sont au sein des
universités les cellules essentielles de
définition et de mise en oeuvre de la
politique de recherche. Organisés selon
des modalités très diverses, ils sont
soumis à de multiples contraintes dans
l’exercice de leurs tâches de gestion.
I - La diversité des
structures
Les laboratoires sont des structures
multiformes, relevant de deux grandes
catégories :
équipes d'accueil (EA)
reconnues par le ministère dans le cadre
de la contractualisation, unités mixtes de
recherche (UMR) contractualisées et
associées à un ou plusieurs grands
organismes. Les 3 454 unités regroupées
sous ces deux catégories labellisées
représentent l'essentiel des laboratoires
dont l'organisation peut déborder le
cadre d'un établissement.
Certains
laboratoires sont des structures de
plusieurs centaines de personnes, dotées
d'une
organisation,
de
cadres
administratifs et techniques et de
ressources financières propres qui leur
confèrent une grande autonomie. Ce
schéma concerne toutefois essentiel-
lement les sciences dures,
les équipes de
sciences humaines et sociales étant par
tradition moins structurées.
Bien qu'encore très dispersés et avec
des effectifs modestes, les laboratoires
sont entraînés dans un fort mouvement
de restructuration : au-delà des fusions
proprement dites, la constitution de
fédérations concerne aussi bien les
sciences dures et la biologie, notamment
par le biais des instituts fédératifs de
recherche (IFR),
que les sciences
humaines
et
sociales
grâce
à
la
constitution
de
“maisons”
dont
certaines constituent le réseau des
maisons des sciences de l'Homme
(MSH).
II - La gestion des
ressources
humaines
1 - Les directeurs de
laboratoires
Conséquences de la diversité des
laboratoires,
les règles internes de
fonctionnement des laboratoires sont
très variables, et plus formalisées dans
les unités mixtes de recherche que dans
les équipes d'accueil universitaires.
Quelle
que
soit
la
structure
concernée, les marges de manoeuvre du
directeur de laboratoire se révèlent
toujours
limitées
en
matière
de
L’organisation et les moyens des
laboratoires
22
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
recrutement des membres de son
équipe. Les chercheurs sont affectés au
niveau national par les instances de
gestion de l'organisme de recherche
(CNRS, INSERM, INRA). Pour les
enseignants-chercheurs, les arbitrages
entre enseignement et recherche sont
effectués au niveau de l'université. Les
intérêts
des
organismes
et
des
universités peuvent être différents. Les
modalités
d'évaluation
des
deux
catégories de personnel sont différentes.
Les conditions de déroulement de
carrière échappent en grande partie aux
responsables des laboratoires.
2 - Le renouvellement des
personnels
Le renouvellement des chercheurs
est une mission de l'université. Or,
l'absence de gestion prévisionnelle
risque d’entrainer de sérieuses difficultés
de recrutement et fait peser des risques
sur le devenir des programmes de
recherche. L'enquête a mis en lumière
les deux questions du sort réservé aux
post-doctorants
et
du
niveau
de
rémunération des doctorants et des
jeunes chercheurs.
3 - Les personnels d'appui
Le dispositif
ministériel d'attri-
bution des emplois n'ayant, pendant de
nombreuses années, pas pris en compte
les besoins de la recherche parmi les
critères de répartition des agents
administratifs, techniques et ingénieurs
d'appui
(IATOS),
de
nombreux
laboratoires sont aujourd'hui sous-
dotés.
Enfin, ces personnels sont peu
mobiles.
III - La gestion
financière
Les principes d'organisation,
le
fonctionnement et les règles de gestion
des laboratoires n'ont jamais fait l'objet
d'une étude systématique visant à définir
des modèles de référence adaptés aux
exigences des domaines d'intervention à
la taille des équipes.
L'organisation
budgétaire
des
universités complique la tâche des
laboratoires. Presque toujours rattachés
aux unités de formation et de recherche
(UFR), ils subissent les contraintes d'une
arborescence
budgétaire
lourde
et
23
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
L’organisation et les moyens des
laboratoires
complexe. La plupart des laboratoires ne
disposent pas d’un document descriptif
de l’ensemble de leurs opérations. Et,
lorsqu'il
existe,
il
n'est
pas
nécessairement connu de l'université.
Les financements croisés contraignent
directement les laboratoires à de
multiples tâches de gestion. La diversité
des sources de financement oblige les
unités à tenir autant de comptes que de
financeurs, gérés selon les règles propres
à chacun d'eux. Dans les UMR du
CNRS, par exemple, l'incompatibilité
des logiciels oblige à des opérations de
saisie
de
données
multiples
et
redondantes.
La Cour considère que la gestion des
UMR serait grandement facilitée si elle
était confiée par mandat à un seul
opérateur, soit l'université, soit un grand
organisme, auquel seraient délégués, par
convention entre la ou les universités
concernées et les grands organismes de
recherche,
tous les crédits publics
destinés à l'unité concernée.
Elle
reposerait
ainsi
sur
des
règles
harmonisées, en matière de pouvoirs
délégués au responsable de l'unité de
recherche, comme de fiscalité, ou de
marchés publics, et sur un principe de
fongibilité des crédits. Cette clarification
rapide du cadre de gestion des UMR,
devrait être étendue aux instituts
fédératifs de recherche (IFR).
Une telle mesure aurait plusieurs
effets bénéfiques pour les laboratoires :
elle limiterait les charges administratives
du
personnel
de
recherche
et
permettrait de disposer de toutes les
informations nécessaires pour répondre
aux appels d’offres européens et aux
impératifs de gestion et d’évaluation.
L’organisation et les moyens des
laboratoires
24
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Les lacunes relevées quant aux
principes d’organisation et aux règles
de gestion des laboratoires doivent
être comblées au plus vite. Deux
exigences doivent être respectées :
limiter les charges administratives du
personnel de recherche et faire du
laboratoire une unité de gestion pour
recueillir, à son niveau, toutes les
informations
le
concernant,
nécessaires
tant
à
la
gestion
administrative et financière de ses
partenaires,
et
d'abord
de
son
université
de
rattachement,
qu'à
l'évaluation et au pilotage de la
recherche
aux
niveaux
local
et
national. C'est dans cette perspective
que
sont
formulées
les
recommandations suivantes :
x
Désigner un opérateur unique
pour gérer chaque UMR ; assurer la
cohérence des règles de gestion
(administration
comptable
et
financière) entre universités et EPST ;
accorder une large délégation de
gestion aux directeurs des grandes
unités avec obligation de rendre
compte ;
x
mettre au point un document
de gestion unique retraçant l'ensemble
des opérations financières réalisées par
une unité de recherche.
x
définir un mode d'organisation
par grande famille de laboratoires
(unité budgétaire à l'égal des UFR
pour les plus grands,
centres de
ressources pour la majorité, gestion
par un service de l'université pour les
plus petits) ;
x
produire un rapport d'activité
annuel de chaque laboratoire rendant
compte
de
l'activité
de
chaque
enseignant-chercheur et chercheur ;
x
accroître
le
nombre
des
contrats post-doctoraux et allonger
leur durée ;
x
donner un plus grand degré de
liberté pour la rémunération des
chercheurs étrangers de haut niveau ;
x
ajuster
les
effectifs
des
personnels d'appui et améliorer leurs
conditions
d'emploi
(évaluation,
mobilité, mutualisation).
Recommandations
Conclusion et principales
recommandations de synthèse
25
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Les universités sont devenues des
acteurs importants aux côtés des
grands établissements scientifiques
(CNRS,
INSERM,
INRA etc.) en
constituant avec eux des “unités
mixtes de recherche”.
Imposés par des intérêts croisés
pour les premiers, obtenir le label de
centres prestigieux, pour les seconds
accroître le potentiel de recherche en
tirant parti des enseignants-chercheurs
recrutés
pour
accompagner
l'augmentation massive des étudiants-,
ces partenariats marquent une étape
importante de l'évolution du paysage
de la recherche.
Mais cette transformation est
radicalement insuffisante au regard
des performances obtenues par les
systèmes étrangers caractérisés par le
rôle pilote d'un nombre réduit de
grandes universités. Ainsi, le nombre
de
publications
internationales
britanniques hors sciences humaines
et sociales est-il de 40 % supérieur à
celui de la France (42 227 contre
30 534) alors même que la dépense de
recherche
et
développement
du
Royaume Uni est de 20 % inférieure
(8,2 Md€ en 2001 contre 11,7 Md€
pour la France).
Au terme de son enquête, la Cour
estime que cet écart entre les moyens
mobilisés et les performances ainsi
mesurées est dû pour partie aux
faiblesses du modèle de gestion de la
recherche publique en France. Elle
préconise pour y remédier cinq
grandes orientations :
x
une
régulation
au
niveau
central, laissant place à des conseils
scientifiques de haut niveau, aidant à la
décision et comportant une autorité
unique
d'évaluation.
L'instance
centrale
de
régulation
pourrait
conclure avec les universités dotées
d'un
projet
de
développement
cohérent
un
contrat
enrichi
de
dispositions plus précises relatives à
l'emploi, et élargi à tous les acteurs ;
x
un
recours
accru
aux
techniques de financement incitatives,
afin d'orienter la recherche de manière
souple.
Ce dispositif
ne devrait
toutefois prendre de l'ampleur que
dans le cadre d'une augmentation
d'ensemble des moyens consacrés à la
recherche, compte tenu du niveau
actuel de la dotation moyenne par
enseignant-chercheur ;
x
une autonomie plus affirmée
des universités, sous réserve toutefois
qu'elles fassent la preuve de leur
capacité à conduire des projets de
développement cohérents et réalistes
et que des réformes permettent d'en
améliorer la gouvernance ;
x
un cadre de gestion adapté à la
taille et aux moyens des laboratoires et
simplifiant la gestion des unités mixtes
de recherche ;
x
une meilleure mobilisation des
ressources humaines, sur la base d'un
“contrat individuel d’activités” qui,
sans remettre en cause les dispositions
statutaires,
permettrait
aux
enseignants-chercheurs de partager
leur temps de manière transparente
entre
leurs
différentes
missions.
Adossé à des procédures d'évaluation
rigoureuses, tant pour la recherche -où
elles
existent
déjà-
que
pour
l'enseignement
où
elles
font
cruellement défaut- un tel contrat
introduirait à la fois transparence et
responsabilité.