C
OUR DES
C
OMPTES
L’INTERCOMMUNALITÉ EN
FRANCE
Novembre 2005
Synthèse
du
Rapport public particulier
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Présentation
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Le pilotage par l’Etat de la nouvelle
intercommunalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
I - Un cadre législatif ambitieux . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
II - Le pilotage de l'intercommunalité par l'Etat
au niveau local
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
III - L'Etat, promoteur d'une vision à long terme de
l'intercommunalité et garant du respect de la loi
. . .8
2
Le déploiement territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
I -
Une couverture presque totale du territoire par
l'intercommunalité à fiscalité propre . . . . . . . . . . .11
II -
Des périmètres qui sont loin d'être toujours
pertinents
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
III -
Les perspectives d'évolution . . . . . . . . . . . . . . . . .13
3
La mise en place d’un nouveau cadre financier . . . . . .15
I - La stratégie financière et fiscale des communautés à
fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
II - La politique de redistribution des communautés à
fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
4
Les transferts des moyens nécessaires au
fonctionnement des intercommunalités . . . . . . . . . . . .19
I - Le transfert des moyens physiques et juridiques . . .19
II - Le transfert des charges financières . . . . . . . . . . . .20
Sommaire
4
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
5
L’exercice des compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
I - L'exercice effectif des compétences légales . . . . . . . .23
II - La remise en cause des principes de spécialité
et d’exclusivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
6
L’intercommunalité de projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
I - La définition du projet commun . . . . . . . . . . . . . . . .27
II - La mise en oeuvre du projet commun . . . . . . . . . . . .28
III - L'impact sur la gouvernance territoriale
. . . . . . . . . .28
7
Intercommunalité et services publics . . . . . . . . . . . . . .31
I -
L’intercommunalité et l’organisation des services
publics locaux
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
II - Les économies d'échelle et l'amélioration du niveau
de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
III - Une remise en cause des modes
de financement
traditionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
8
Les conséquences financières du développement de
l’intercommunalité à fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . .35
I
- Le financement de la réforme par l’Etat . . . . . . . . . .35
II - La situation financière des communautés
à fiscalité propre
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
Présentation
5
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
A la différence de certains de ses voisins européens, la France n'a pas réduit de
manière autoritaire le nombre de ses communes. Elle a préféré favoriser la constitution
de groupements de communes.
L'intercommunalité s'est
développée dès la fin du dix-neuvième siècle sous la
forme de syndicats de communes. Cette formule souple de coopération n'a toutefois été
qu'un palliatif
à l'émiettement communal et n'a pas permis de répondre aux défis
générés par une urbanisation croissante et par les fortes disparités de richesses entre
collectivités.
Deux lois, d'abord celle du 6 février 1992, puis celle du 12 juillet 1999, ont
donné un nouvel élan à l'intercommunalité. Peu de réformes ont eu, dans l'histoire
administrative récente de la France, des conséquences aussi importantes en un laps de
temps aussi réduit. En effet, les groupements de communes les plus intégrés, qui sont
dotés d'une “fiscalité propre” et qui ne dépendent donc pas des contributions budgétaires
des communes, constituent aujourd'hui une forme essentielle de coopération entre les
communes. Au 1er janvier 2005, 84 % de la population française vit sur le territoire
d'un établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et
88 % des communes adhèrent à un tel organisme. Les dépenses des groupements à
fiscalité propre se sont élevées en 2003 à près de 23 milliards d'euros. Elles sont
désormais nettement supérieures aux dépenses des régions (un peu moins de
15 milliards en 2003).
Trois types de groupements à fiscalité propre coexistent aujourd'hui : les
“communautés de communes”, les “communautés d'agglomération”, réservées aux
groupements de plus de 50 000 habitants, et les “communautés urbaines” pour les
ensembles de plus de 500 000 habitants.
L'intégration fiscale est particulièrement poussée pour les communautés
d'agglomération et les communautés urbaines car elles perçoivent, en lieu et place des
communes membres, la “taxe professionnelle unique”. Les communautés de communes
peuvent opter pour cette taxe professionnelle unique, mais ce n'est pas une obligation.
Présentation
6
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Par ailleurs, les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 entendent
promouvoir une intercommunalité dite “de projet”
et plus seulement une
intercommunalité de gestion de services publics. Les communes sont invitées à s'associer
au sein d' “espaces de solidarité” pour élaborer un “projet commun”. Le législateur a
donc doté toutes ces communautés de compétences obligatoires en matière de
développement économique et d'aménagement de l'espace.
La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes se sont, à plusieurs
reprises, penchées dans le passé sur l'intercommunalité. Mais elles n'avaient pas encore
dressé de bilan global de la relance de l'intercommunalité par la loi du 12 juillet 1999
relative au renforcement de la coopération intercommunale : c’est l’objet du présent
rapport.
Le questionnement de la présente enquête a été
double : en premier lieu, tous
les objectifs de la réforme de l'intercommunalité ont-ils été atteints ? En second lieu,
quels sont les effets de cette réforme sur la nécessaire maîtrise des finances publiques,
aussi bien au niveau de l'Etat qu'au niveau local ?
Ainsi il a été constaté que la dynamique de développement de la coopération
intercommunale comportait des insuffisances et des contradictions. Quant aux résultats
obtenus, ils apparaissent contrastés et doivent être consolidés.
Chaque fois que cela était possible et utile, les juridictions financières se sont
attachées à formuler des recommandations. Mais
elles n'estiment pas souhaitable de
procéder, dans l'immédiat, à une refonte d'ensemble du cadre législatif
de
l'intercommunalité. Les correctifs nécessaires ont déjà été apportés, par des textes
récents, à la loi du 12 juillet 1999. Une trop grande instabilité juridique serait
préjudiciable à la consolidation de la dynamique créée par la réforme de 1999.
En revanche, sur bien des points, il appartient à l'Etat et aux élus locaux de
veiller à ce que les objectifs fixés par le législateur soient pleinement atteints et les risques
de dérive financière des groupements de communes ne doivent pas être méconnus.
Cette enquête sur l'intercommunalité en France a été menée par la Cour des
comptes et par 25 chambres régionales des comptes, soit la quasi-totalité de celles-ci.
J
7
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Cour des comptes
Le pilotage par l’Etat de
la nouvelle
intercommunalité
1
Le pilotage par l'Etat de la réforme
de l'intercommunalité a certainement
favorisé le succès quantitatif
de la
réforme mais au détriment d'une
approche plus qualitative.
I - Un cadre
législatif ambitieux
Le développement de la nouvelle
intercommunalité répond à la fois
à la
nécessité
de
dépasser
le
cadre
communal
devenu
trop
étroit,
notamment dans les zones urbaines, au
souhait de développer des projets de
territoires dans les agglomérations et les
pays et enfin, au besoin de disposer
d'outils de planification spatiale plus
élaborés. La mise en place rapide des
nouvelles structures intercommunales a
toutefois largement précédé l'élabo-
ration des outils d'aménagement ou de
planification.
Le succès de la réforme de 1999 est
en
grande
partie
dû
aux
divers
mécanismes incitatifs prévus par la loi,
en particulier en matière financière. Les
communautés d'agglomération insti-
tuées en 1999 ont ainsi bénéficié d'une
dotation de l'Etat par habitant deux fois
supérieure à celle des communautés de
villes créées en 1992.
II - Le pilotage de
l'intercommunalité
par l'Etat au niveau
local
Les préfets auraient pu retrouver au
niveau local une marge de manoeuvre
largement entamée par les lois de
décentralisation de 1982-1983. La loi du
12 juillet 1999 leur confère en effet un
pouvoir
d'initiative.
Ils
peuvent
également refuser
la création d'un
EPCI, même si la demande en est faite
par
les
assemblées
délibérantes
unanimes, dès lors que le périmètre ne
répond pas aux exigences fixées par la
loi.
Plusieurs circulaires ont invité les
préfets à utiliser pleinement leurs
pouvoirs. Mais rares furent ceux qui ont
accepté
d’user
pleinement
des
prérogatives qu'ils tenaient de la loi. Ils
ont, le plus souvent, accompagné la
volonté des élus locaux, même lorsque
celle-ci n'allait pas dans le sens du
développement de l'intercommunalité
de projet.
8
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Le pilotage par l’Etat de la nouvelle
intercommunalité
Les représentants de l'Etat dans de
nombreux départements ont fait le pari
selon
lequel
la
structuration
institutionnelle
portait
en
elle,
mécaniquement, le développement futur
et
harmonieux
des
politiques
intercommunales.
Il est loin d'être
certain qu'ils ont eu raison.
III - L'Etat, promo-
teur d'une vision à
long terme de
l'intercommunalité
et garant du respect
de la loi
Le rôle de l'Etat ne saurait se limiter
au simple pilotage à court terme. Il doit
être en mesure de développer une vision
à long terme du développement de
l'intercommunalité.
En premier lieu, l'Etat doit favoriser
la mise en place d'une nouvelle
organisation
des
territoires
qui
corresponde aux besoins des habitants.
Pourtant peu nombreux sont les préfets
qui font
état de travaux d'étude sur les
enjeux
économiques,
sociaux
et
spatiaux, susceptibles de fonder une
vision claire de l'intercommunalité.
En
second
lieu,
des
moyens
juridiques et financiers permettant
d'agir
sur
la
planification
du
développement territorial ont été mis en
place.
A cet égard,
le schéma de
cohérence territoriale (SCOT), institué
par la loi " solidarité et renouvellement
urbain " du 13 décembre 2000, est un
document essentiel car il a pour objet la
mise en cohérence de l'ensemble des
politiques sectorielles. L'Etat ne dispose
pas d'un pouvoir d'initiative pour fixer le
périmètre d'un SCOT mais il
peut avoir
un rôle d'impulsion. Par ailleurs, les
projets
intercommunaux
ont
été
soutenus dans le cadre du volet
territorial des contrats de plan Etat-
région 2000-2006. Mais les difficultés
rencontrées par l'Etat pour respecter ses
engagements financiers ont affaibli la
capacité d’impulsion de l’Etat.
Enfin, la montée en charge et en
complexité du contrôle de légalité au
regard des enjeux liés au développement
de l'intercommunalité ne paraît pas avoir
été suffisamment anticipée. La loi du
13 août 2004 et la dématérialisation des
procédures devraient toutefois accroître
l'efficacité du contrôle de légalité.
8
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
9
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommmandations
Les recommandations sur le rôle
et l'action de l'administration centrale
et des préfets en ce qui concerne la
couverture
du
territoire
par
l'intercommunalité à fiscalité propre
et la simplification du paysage de
l'intercommunalité sont reprises en
fin de chapitre 2.
Pour
le
reste,
la
Cour
recommande à l'Etat :
x
de
ne
pas
s'engager
financièrement, à l'avenir, dans une
démarche
contractuelle
avec
les
groupements intercommunaux si ces
engagements ne peuvent pas être
respectés, ce qui pourrait mettre en
cause la crédibilité de son action ; et,
parallèlement,
de
repenser
la
contractualisation
territoriale
en
mettant au centre de celle-ci la
réorganisation des services et des
politiques publiques ;
x
de jouer un rôle d'incitation
pour l'élaboration des schémas de
cohérence territoriale (SCOT) en
donnant sur ce point des directives
précises aux préfets, en particulier
dans
les
départements
où
la
couverture par les SCOT est faible ;
x
d'adapter le contrôle de légalité
à
la
montée
en
puissance
de
l'intercommunalité en particulier par
des actions de formation et un
contrôle ciblé sur les “zones à
risques”
du fonctionnement des
organismes intercommunaux.
11
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Le déploiement territorial
2
Le territoire national est presque
totalement couvert par l'intercom-
munalité
à
fiscalité
propre
mais
l'amélioration de la pertinence des
périmètres des groupements et la
simplification de la carte intercom-
munale sont aujourd'hui des impératifs.
I
-
Une couverture
presque totale du
territoire par
l'intercommunalité
à fiscalité propre
Trois indicateurs sont généralement
utilisés pour mesurer l'extension de
l'intercommunalité à fiscalité propre : le
nombre de groupements à fiscalité
propre, la population de ces EPCI et le
nombre de communes regroupées. Le
nombre d'EPCI à fiscalité propre a
progressé de près de 50 % entre le
1
er
janvier 1999 (1678) et le 1er janvier
2005
(2525).
Les
communautés
d'agglomé-ration, en particulier, sont
passées de 50 au 1
er
janvier 2000 à 162
au 1
er
janvier 2005. Par ailleurs, 84 % de
la population totale réside aujourd'hui
dans le périmètre d'un EPCI à fiscalité
propre contre 55 % au 1
er
janvier 1999.
Enfin, 88 % des communes françaises
appartiennent à un EPCI à fiscalité
propre contre 52 % au 1er janvier 1999.
Le taux de couverture de la
population par l'intercommunalité à
fiscalité propre varie toutefois selon les
régions.
La région Ile-de-France est, de
loin, la région la moins couverte par
l'intercommunalité à fiscalité propre,
même si la progression est très nette
depuis 1999. Le taux de couverture de la
population au 1er janvier 2005 s'établit
en effet à 43,7 %
contre 84,1 %, en
moyenne, pour l'ensemble des régions.
Pour prendre en compte les spécificités
de l'Ile-de-France,
le ministre de
l'intérieur a confié au préfet de région la
coordination
des
projets
départe-
mentaux
de
développement
de
l'intercommunalité. Cette coordination
n'a toutefois pas été mise en oeuvre de
manière significative et le préfet de
région n'a pas engagé d'étude régionale
approfondie.
II
-
Des péri-
mètres qui sont loin
d'être toujours
pertinents
La liberté laissée aux élus locaux
pour déterminer les territoires
des
groupements a été grande car la loi ne
fixe que des conditions minimales de
cohérence des périmètres : obligation de
former un territoire d'un seul tenant et
12
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Le déploiement territorial
sans enclave ;
institution de seuils
démographiques pour les communautés
d'agglomération et les communautés
urbaines.
La
recherche
d'un
périmètre
pertinent n'a pas toujours été une
préoccupation prioritaire lors de la
constitution de communautés qui ont
été créées rapidement pour bénéficier
des fortes incitations financières. La
structuration des espaces urbains par
l'intercommunalité est donc
très
variable. Certes, la quasi totalité des
agglomérations de plus de 50 000
habitants
est
désormais
organisée
autour d'une communauté urbaine ou
d'une communauté d'agglomération,
mais il n'est
pas rare de trouver
plusieurs EPCI à fiscalité propre sur une
même aire urbaine.
La dimension
insuffisante
des
périmètres
des
communautés d'agglomération peut
ainsi conduire à un émiettement de
l'intercommunalité à fiscalité propre. Par
ailleurs, le législateur a souhaité que les
périmètres
des
communautés
constituent des " espaces de solidarité "
mais les communes n'acceptent pas
toujours de partager le produit de leur
taxe
professionnelle.
Enfin,
le
regroupement
de
communes
en
“espaces de solidarité” a pour objectif
de permettre l'élaboration et la conduite
d'un “projet commun”.
Or,
si le
périmètre
est
trop
restreint,
la
communauté n'est pas en mesure, faute
de ressources suffisantes, de pouvoir
mener
à
bien
un
projet
de
développement, ce qui est le cas de
nombreuses
communautés
de
communes.
De surcroît, en raison de périmètres
qui ne coïncident pas avec ceux des
syndicats,
le
développement
de
l'intercommunalité à fiscalité propre n'a
pas permis une réduction significative
du nombre des anciennes structures
intercommunales.
Plus
encore,
la
réforme
de
l'intercommunalité
a
entraîné
la
création
de
nouvelles
structures sous la forme de syndicats
mixtes.
Le paysage institutionnel local est
donc caractérisé par un foisonnement
de structures diverses,
ce qui constitue
une source d'opacité pour le citoyen et
entraîne des coûts pour les finances
publiques.
La
France
compte
aujourd'hui 36 700 communes et près de
19 000 groupements de communes, soit
un total de 55 700 entités au niveau
communal et intercommunal.
Une
connaissance
précise
du
nombre des syndicats intercommunaux
et de leurs compétences est un outil de
pilotage indispensable pour rationaliser
le paysage institutionnel local. Or, si le
ministère de l'intérieur
dispose d'une
information
à
jour
concernant
l'intercommunalité à fiscalité propre, il
n'en est pas de même pour les syndicats
intercommunaux.
13
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Le déploiement territorial
III
-
Les perspec-
tives d'évolution
L'amélioration de la pertinence des
périmètres des communautés passe
aujourd'hui, notamment, par la fusion
de celles-ci
prévue par la loi du 13 août
2004. Les communautés de communes
qui n'ont pas une taille critique
suffisante
constituent
une
cible
prioritaire. Un premier bilan des effets
de la loi du 13 août 2004 serait
souhaitable à un horizon relativement
rapproché. Si les élus locaux n'utilisent
pas les possibilités offertes par cette loi,
des mesures plus volontaristes seraient à
envisager et l'octroi de financements par
l’Etat devrait davantage être conditionné
par l'existence d'un territoire cohérent.
Enfin,
peu de préfectures font
aujourd'hui de la réduction du nombre
de syndicats une priorité. Des directives
claires devraient donc être données aux
préfets pour relancer le processus de
simplification
de
la
carte
intercommunale en s'appuyant sur la
commission
départementale
de
la
coopération intercommunale et en
utilisant les dispositions de la loi du
13 août 2004.
14
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
La
Cour
formule
les
recommandations suivantes à l’Etat :
x
le ministère de l’intérieur
devrait mettre en place dans les
meilleurs délais un suivi précis des
syndicats
intercommunaux,
en
particulier de leur nombre et de leur
compétence ; les bilans annuels de
l'intercommunalité offriraient ainsi
une
vision
d'ensemble
de
l'intercommunalité et pas seulement
de
l'intercommunalité
à
fiscalité
propre ;
x
un
premier
inventaire
de
l'évolution des périmètres,
rendue
possible par la loi du 13 août 2004,
devrait être établi par le ministère de
l’intérieur deux ans après le vote de
cette loi ;
ce bilan mettrait en
particulier
l'accent
sur
les
communautés de communes qui n'ont
pas la taille critique, sur les périmètres
discontinus et sur les territoires
présentant
des
incohérences
flagrantes ;
x
au vu de cet inventaire, s'il
apparaissait que les dispositions de la
loi du 13 août 2004 n'ont pas eu les
effets attendus,
des mesures plus
volontaristes, en particulier l'octroi
d'un pouvoir d'initiative au préfet en
matière d'extension des périmètres,
devraient être envisagées dans le cadre
du schéma ci-après mentionné ;
x
la contractualisation devrait
être pleinement utilisée comme levier
pour
favoriser
une
meilleure
cohérence des périmètres ;
x
des directives claires devraient
être données
aux préfets pour
relancer le processus de simplification
de la carte intercommunale. A cet
égard, l'élaboration obligatoire, dans
chaque département, d'un schéma
de
simplification
de
la
coopération
intercommunale
pourrait
être
préconisée. Ce document prévisionnel
serait
soumis
pour
avis
à
la
commission
départementale
de
coopération intercommunale (CDCI),
qui rassemble le préfet et les élus
locaux.
15
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
3
La mise en place d’un
nouveau cadre financier
Faute de stratégie financière et
fiscale
coordonnée
entre
la
communauté
et
les
communes
membres, les enjeux de redistribution au
profit des communes peuvent prévaloir
sur ceux du financement des politiques
intercommunales.
I - La stratégie
financière et fiscale
des communautés à
fiscalité propre
L'un des apports majeurs de la
réforme de l'intercommunalité est la
rapide montée en puissance de la taxe
professionnelle unique (TPU). Ainsi,
63 % de la population totale réside
aujourd'hui
sur
le
territoire
de
groupements à TPU qui perçoivent la
taxe professionnelle à la place des
communes membres, contre 7 % en
1999.
Cette nouvelle donne financière a
profondément bouleversé, en quelques
années, les relations traditionnelles entre
les communes et leurs groupements. Les
finances des communes et des EPCI à
TPU sont
en effet interdépendantes.
Les communautés bénéficient certes de
la taxe professionnelle mais elles en
reversent une partie aux communes. Un
équilibre doit être trouvé entre le
financement
des
politiques
intercommunales et la redistribution aux
communes membres. Enfin l’évolution
de la taxe professionnelle unique perçue
par les communautés est dépendante de
celle
des
impôts
perçue
par
les
communes sur les ménages.
La bonne utilisation des deniers
publics et l'équilibre financier à moyen
terme des communautés passent donc
par une stratégie financière et fiscale
coordonnée avec celle des communes.
Or, les communautés qui ont institué la
TPU en ont trop rarement tiré les
conséquences en matière de gestion
prévisionnelle et de coordination avec
les politiques fiscales et financières des
communes membres. Cette démarche
n'a été mise en oeuvre que dans 20 % des
cas observés dans le cadre de l'enquête.
De ce fait, les communautés ont
souvent fixé le taux de la TPU au niveau
du plafond légal et décidé de la durée de
la période de convergence des taux de
TP communaux sans lien avec une
évaluation de leurs besoins financiers à
moyen
terme.
Cette
absence
de
prospective financière a également pu
rendre nécessaire le recours à une
fiscalité additionnelle sur les
ménages,
en complément de la TPU, pour faire
16
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
La mise en place d’un nouveau cadre
financier
face à des situations financières tendues.
L'institution de cette fiscalité mixte
déroge au principe de la spécialisation
fiscale sur le territoire communautaire,
qui
constitue
pourtant
l'un
des
fondements
de
la
nouvelle
intercommunalité issue de la loi du
12 juillet 1999.
Les communautés à fiscalité
additionnelle constituent la deuxième
grande catégorie de groupements à
fiscalité propre. L'imbrication financière
avec les communes est moindre car ces
groupements ne perçoivent pas la
totalité de la taxe professionnelle à la
place des communes. Une prospective à
moyen terme est toutefois un outil de
bonne gestion.
Or,
parmi les cas
examinés
dans
l'enquête,
aucune
communauté à fiscalité additionnelle ne
s'est réellement dotée d'une stratégie
financière,
coordonnée
avec
les
communes, à moyen terme.
II - La politique de
redistribution des
communautés à
fiscalité propre
La redistribution financière par les
communautés au profit des communes
membres peut revêtir trois modalités :
l'attribution de compensation (AC),
obligatoire, correspond à la différence
entre
le
produit
de
la
taxe
professionnelle auparavant encaissée par
la commune et le coût des compétences
que
celle-ci
a
transférées
à
la
communauté ; la dotation de solidarité
communautaire (DSC), facultative, a un
objectif
de péréquation entre les
communes ; les fonds de concours, en
principe exceptionnels, peuvent être
versés
pour
certains
équipements
communaux.
Des dépenses de redistribution
particulièrement importantes ont été
relevées
pour
plusieurs
des
communautés à TPU examinées dans le
cadre de l'enquête. Dans quelques cas,
cela peut correspondre à une absence de
réalité de l'intercommunalité, qui n'est
alors qu'une coquille vide permettant
aux communes membres de se répartir
des
dotations
de
fonctionnement
majorées. Ces “effets d'aubaine” sont
toutefois rares. Plus souvent, il s'agit
d'une
situation
transitoire
corres-
pondant à un exercice partiel des
compétences de la communauté et à une
mise en oeuvre très progressive de son
projet de développement.
Les cas de redistribution financière
élevée sont,
en proportion,
moins
nombreux parmi les communautés à
fiscalité additionnelle. Pour éviter que la
redistribution financière au profit des
communes
et
au
détriment
de
17
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
La mise en place d’un nouveau cadre
financier
l'intercommunalité ne soit excessive, le
législateur a institué le “coefficient
d'intégration
fiscale”
(CIF).
Ce
coefficient est le rapport entre les
recettes
fiscales
du
groupement,
desquelles on retranche les versements
aux communes, et les recettes fiscales
totales de la communauté et des
communes.
Plus une communauté
redistribue,
moins
son
coefficient
d'intégration fiscale (CIF) est
élevé. Or,
la dotation globale de fonctionnement
(DGF)
versée
par
l'Etat
aux
communautés est calculée en fonction,
notamment,
du
niveau relatif
du
coefficient de la communauté par
rapport au niveau moyen de la catégorie.
Une communauté qui effectue des
reversements trop importants à ses
communes est ainsi financièrement
pénalisée. Le coefficient d'intégration
fiscale est donc un mécanisme qui a
fortement favorisé le développement de
l'intercommunalité. L'effet incitatif
de
ce dispositif a toutefois été largement
atténué par la loi de finances pour 2005.
Les conditions de transfert des
moyens,
aussi
bien
physiques
et
juridiques
que
financiers,
peuvent
constituer un handicap pour l'exercice
des compétences des groupements à
fiscalité propre.
18
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
La
Cour
formule
les
recommandations suivantes :
x
après
les
modifications
apportées par la loi de finances 2005,
il apparaît souhaitable de stabiliser le
mécanisme du CIF, qui doit continuer
à inciter les communautés à ne pas se
contenter de redistribuer les fonds
qu'elles reçoivent de l'Etat ou les
impôts qu'elles perçoivent mais à agir
par elles-mêmes ;
x
le représentant de l'Etat, chargé
du contrôle de légalité, devrait être
attentif
au volume des redistributions
financières opérées sous couvert de
l'intercommunalité, afin d'apprécier si
les
compétences
affichées
(qui
justifient une DGF bonifiée) sont
réellement exercées.
En outre, il est recommandé aux
ordonnateurs
et
aux
élus
des
communautés à fiscalité propre, en
particulier celles qui sont dotées de la
taxe professionnelle unique :
x
d'élaborer
une
stratégie
financière et fiscale coordonnée avec
les communes membres ;
x
d'établir
une
évaluation
prospective
des
besoins
de
financement de l'EPCI et d'adapter en
conséquence
la
politique
de
redistribution vers les communes ;
x
d'utiliser avec discernement la
possibilité de verser des fonds de
concours
car ces cofinancements
peuvent générer une dilution des
responsabilités et par là même un
surcoût dans les dépenses.
19
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
I - Le transfert des
moyens physiques
et juridiques
Les transferts de patrimoine ont été
tardifs, partiels voire inexistants. De
plus,
les
opérations
juridiques
et
comptables
ont
été
négligées
ou
contournées. Ainsi, les procès-verbaux
de mise à disposition n'ont souvent pas
été établis. Les transferts comptables
n'ont également pas toujours été
réalisés, ce qui porte atteinte à la fiabilité
des comptes des communes et de leurs
groupements.
Le transfert de compétences devrait
entraîner le transfert immédiat de tous
les contrats afférents à ces compé-
tences : cela n'est pas toujours le cas.
Le
transfert des contrats devrait amener
l'établissement public de coopération
intercommunale,
dans un souci de
bonne gestion,
à un réexamen de
l'ensemble des contrats en vue d'en
rechercher
l'harmonisation
:
cette
question est pourtant souvent passée au
second plan.
Depuis la loi du 27 février 2002,
l'octroi d'une compétence à l'échelon
intercommunal
entraîne le transfert des
agents affectés en totalité à l'exercice de
cette compétence. Or, dans certains cas,
ce transfert n'a pas été réalisé. Plus
généralement,
les
transferts
de
personnel n'ont pas véritablement
permis de dégager les économies
d'échelle espérées. Entre 2000 et 2003,
les charges de personnel de l'ensemble
communes et groupements sont passées
de 24,7 Md€ à 28,6 Md€, soit une
augmentation de 16 %. Les effectifs
employés
dans
les
communes
s'établissent à 1 093 000 agents en 2002
contre 1 045 000 agents en 1999.
Durant la même période, les effectifs
des groupements de communes sont
passés de 124 500 agents à 155 372 en
2002. Certes, cette croissance a de
multiples causes (aménagement du
temps de travail,
progressions de
carrière, augmentation des prélèvements
sociaux etc.). Il apparaît, toutefois, que
l'effet de mutualisation des moyens que
l'on pouvait attendre de la constitution
4
Les transferts des moyens
nécessaires au fonction-
nement des intercom-
munalités
20
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Les transferts des moyens
nécessaires au fonctionnement des
intercommunalités
de communautés fortement intégrées
n'a pas été jusqu'à présent globalement
significatif.
Ces
données
nationales
sont
corroborées par les observations tirées
des contrôles des chambres régionales
des comptes. Souvent les transferts de
personnel
n'ont pas été précédés d'un
diagnostic approfondi sur l'adaptation
des effectifs ou sur les possibilités de
mutualisation des moyens, ce qui génère
des risques de doublons dans les
services
des
communes
et
des
communautés. Si l'on additionne les
personnels communaux et commu-
nautaires en service sur le même
territoire, il n'est pas rare de constater
une augmentation par rapport à la
situation antérieure sans que cela
corresponde toujours à des prestations
ou à des services supplémentaires
précisément identifiés.
Au total, les juridictions financières
estiment que les conditions du transfert
de personnels aux EPCI à fiscalité
propre sont porteuses d'un risque de
progression non maîtrisée des charges
de fonctionnement.
II - Le transfert des
charges financières
Une évaluation exacte des charges
transférées est
essentielle pour les
communautés à taxe professionnelle
unique. Une sous-évaluation des charges
financières
transférées
par
les
communes à l'échelon intercommunal
entraîne en effet un affaiblissement
durable des capacités financières de
l'EPCI.
Il appartient à la commission locale
d'évaluation des charges transférées,
composée de membres des conseils
municipaux,
de chiffrer les charges
correspondant aux compétences qui
seront exercées par l'EPCI. Le plus
souvent,
cette commission a bien
fonctionné, et de manière diligente.
Quelques
dysfonctionnements
ont
toutefois été relevés. Cette instance n'a
parfois pas été mise en place. Dans un
certain nombre de cas, elle s'est réunie
trop
tardivement.
Lorsque
les
communautés
d'agglomération
ont
succédé à des districts, la commission ne
s'est en général pas prononcée sur le
montant des charges antérieurement
21
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Les transferts des moyens
nécessaires au fonctionnement des
intercommunalités
transférées au district alors que la loi le
prévoyait. Enfin, la commission s'est
trop fréquemment contentée d'entériner
des études réalisées par des cabinets de
consultants.
Plusieurs méthodes d'évaluation des
charges de fonctionnement ont souvent
été utilisées au sein d’une même
communauté. La loi du 13 août 2004 a
redéfini la notion de charges de
fonctionnement et la plus grande
souplesse apportée par ce texte permet
désormais un traitement plus adapté,
fondé sur la notion de coût moyen.
Par ailleurs, les charges transférées
ont parfois été sous-évaluées au profit
des villes centres et au détriment du
groupement intercommunal.
Quant aux charges d'investissement,
dans quelques cas, aucune évaluation
des transferts n'a été réalisée. La loi du
12 juillet 1999 avait défini une méthode
d'évaluation qui s'est révélée à l'usage
complexe
et
inadaptée.
Aussi
les
groupements et les communes ont
fréquemment utilisé d'autres critères
d'évaluation. La loi du 13 août 2004, qui
a prévu des modalités de calcul des
charges transférées
plus rationnelles,
devrait permettre de remédier à l'avenir
aux
difficultés
rencontrées.
Pour
l'évaluation de la dette transférée, les
communautés ont utilisé des méthodes
parfois extrêmement complexes, qui ne
sont pas toujours conformes aux réalités
financières et comptables.
Enfin, la loi du 13 août 2004 ouvre
aux EPCI la faculté de revenir jusqu'en
août 2006
sur le calcul des charges déjà
transférées. Une telle possibilité pourrait
être utilisée avec profit dans les cas de
sous-évaluation manifeste des charges.
22
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
Il
est
recommandé
aux
ordonnateurs
et
aux
élus
communautaires :
x
de procéder dans les meilleurs
délais aux transferts de patrimoine qui
n'ont pas été réalisés et de veiller à la
passation des écritures comptables
afférentes ;
x
d'accorder une attention accrue
à
la
maîtrise
des
dépenses
“consolidées” de personnel, c'est-à-
dire celles de la communauté et des
communes membres ;
x
d'engager ou de poursuivre une
politique résolue de mutualisation des
services,
source
d'économies
potentielles dont il devrait être rendu
compte à intervalle régulier ;
x
de profiter de la nécessaire
harmonisation des contrats pour
unifier le service rendu sur l'ensemble
du territoire ;
x
d'apporter, avant août 2006, les
corrections nécessaires pour remédier
à
une sous-évaluation des charges
transférées qui pourrait porter atteinte
à
l'équilibre
financier
de
la
communauté.
23
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
5
L’exercice des
compétences
Non seulement les groupements de
communes à fiscalité propre n'exercent
pas
toujours
pleinement
leurs
compétences mais ils dérogent souvent
aux
principes
de
spécialité
et
d'exclusivité applicables à tous les
établissements publics.
I - L'exercice
effectif des
compétences
légales
Le pouvoir fiscal étendu et les
dotations majorées de l'Etat accordées
aux communautés doivent être justifiés
par l'exercice effectif des compétences.
Or,
il est assez fréquent que les
compétences prévues par les statuts
soient peu ou mal exercées, même
quand elles portent sur les domaines les
plus importants de l'intercommunalité
de projet.
L'“intérêt communautaire” cons-
titue
la
ligne
de
partage
d'une
compétence,
quand elle peut être
partagée, entre les domaines d'action
des communes et ceux assignés à la
communauté. Quand il n'est pas défini,
la communauté n'est pas en mesure
d'exercer pleinement sa compétence.
Or, à la date des investigations des
juridictions financières, près de 20 %
des communautés d'agglomération et un
peu moins de 50 % des communautés
de communes de l'échantillon de
l'enquête n'avaient toujours pas défini
l'intérêt communautaire, au moins pour
certaines compétences.
La
définition
de
l'intérêt
communautaire, quand elle existe, est le
plus souvent tardive et imprécise. Certes
la loi du 12 juillet 1999 n'avait pas fixé de
délai. Pourtant une définition dans des
délais raisonnables répond à l'esprit de la
loi. Surtout, elle est nécessaire à la
détermination précise des charges
financières, des charges de personnel et
du
patrimoine
à
transférer
à
la
communauté.
Les retards dans la
définition de l'intérêt communautaire
sont
plus
marqués
dans
les
communautés de communes que dans
les communautés d'agglomération.
Aux termes de la loi du 13 août
2004, les communautés devaient définir
l'intérêt
communautaire
des
compétences déjà transférées avant août
2005. Ce délai vient d'être prolongé d'un
an par le législateur. S'agissant des
modalités de définition de l'intérêt
communautaire,
elles n'ont pas été
24
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
L’exercice des compétences
fixées par le législateur qui n'a pas même
donné
une
liste
de
critères,
contrairement à l'ambition initiale du
gouvernement de 1999. Les collectivités
locales disposent en la matière d'une
grande liberté mais il a été constaté que
l'absence de recours à des critères précis,
objectifs et opérationnels pour délimiter
l'intérêt communautaire ne favorisait pas
une
dynamique
de
projet
et
ne
garantissait
pas l'efficacité de la gestion.
II - La remise en
cause des principes
de spécialité et
d’exclusivité
Les communautés de communes,
d'agglomération ou urbaines sont en
tant qu’établissements publics
soumises
aux
principes
de
“spécialité”
et
“d' exclusivité”. En vertu du principe de
spécialité, une communauté ne peut
exercer que les compétences qui lui ont
été données par la loi et ses statuts. Elle
a
l'exclusivité
de
l'exercice
des
compétences qui lui ont été conférées.
Ainsi, une commune qui a transféré une
de ses compétences à un EPCI ne peut
plus l'exercer.
Malgré le rappel régulier de ces
principes par le juge administratif, ils ne
sont pas toujours respectés. Il n'est pas
rare de voir des communautés exercer
des compétences qui ne leur ont pas été
transférées.
A l'inverse, des communes
continuent
à
intervenir
dans
des
secteurs qui ne sont plus de leur
compétence. C'est dans les domaines de
la construction et de l'entretien des
équipements et de la voirie que
l'enchevêtrement des compétences entre
l'échelon communal et intercommunal
est le plus notable.
La loi, elle-même, a accentué une
évolution
qui
rend
plus
difficile
l'application des principes de spécialité
et d'exclusivité. La loi du 13 août 2004
permet ainsi le versement des fonds de
concours par la communauté aux
communes
et par les communes à la
communauté.
Une
telle
évolution
pourrait porter en germe la possibilité
de réduire l'échelon intercommunal au
rôle de cofinanceur ou d'intervenant
technique pour la réalisation de projets
communaux, ce qui serait contraire à
l’esprit de la réforme de 1999.
Les dysfonctionnements constatés
par les juridictions financières tiennent
moins à une excessive rigidité des
principes de spécialité et d'exclusivité
qu'à une insuffisante formalisation des
relations entre la communauté et les
communes.
Un projet commun de
développement appelle en effet clarté et
stabilité
dans
la
répartition
des
compétences
entre
les
différents
niveaux d'administration.
25
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
La Cour formule les recomman-
dations suivantes :
x
il
appartient
aux
élus
de
résorber les retards constatés dans la
définition de l'intérêt communautaire ;
cette définition doit être claire, précise,
objective
et
opérationnelle
;
l'allongement
du
délai
de
régularisation
par
le
législateur
n'enlève rien à cette impérieuse
nécessité sur le fond ;
x
les préfets, de leur côté, dans le
cadre du contrôle de légalité, doivent
veiller au respect des principes de
spécialité et d'exclusivité qui fondent
la compétence des établissements
publics intercom-munaux ;
x
enfin les autorités de l'Etat
doivent
s'assurer
que
les
communautés de communes qui
perçoivent
une
DGF
bonifiée
exercent réellement les compétences
justifiant cet avantage.
Les communautés existantes
doivent définir l'intérêt commu-
nautaire de leurs compétences avant
août 2006. Les juridictions financières
n'estiment pas souhaitable que l'on
proroge encore le délai
prévu pour
ce
faire, car elles considèrent qu'ainsi les
communautés auront disposé d'un
délai largement suffisant pour définir
l'intérêt communautaire.
27
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
6
L’intercommunalité de
projet
L'“intercommunalité
de
projet”
voulue par législateur se construit
progressivement. Elle est au milieu du
gué et doit trouver une nouvelle
dynamique.
I - La définition du
projet commun
Le contenu de l' “intercommunalité
de projet” est défini d'une manière quasi
identique
pour
les
communautés
urbaines,
les
communautés
d'agglomération et les communautés de
communes.
Il s'agit d'associer des
communes au sein d'un “espace de
solidarité”, en vue de l'élaboration et de
la mise en oeuvre “d'un projet commun
de développement et d'aménagement de
l'espace”.
La définition d'un projet commun
est rarement préalable à la constitution
de la communauté. Le projet est le plus
souvent lancé par des incitations
externes, en particulier financières, dans
le cadre de la contractualisation liée à
des territoires (contrats de pays, contrats
d'agglomération) ou à la mise en oeuvre
de politiques publiques spécifiques
(contrats de ville). La dynamique interne
du “mouvement intercommunal” doit
désormais prendre le relais de ces
incitations externes coûteuses pour le
budget de l'Etat. Cela sera d'autant plus
difficile que les différents dispositifs de
contractualisation
ont
favorisé
un
empilement des projets de territoire, des
périmètres de planification ou des
circonscriptions
d'action
dont
l'articulation est souvent complexe.
Depuis 15 ans, deux approches du
développement des territoires ont en
effet
été
juxtaposées.
L'approche
“institutionnelle”
favorise
le
regroupement des communes dans des
EPCI à fiscalité propre.
Toutefois,
l'absence de pertinence des périmètres
des communautés a rendu inévitable la
création d'autres territoires de projet,
mieux
adaptés
aux
objectifs
de
développement
et
d'aménagement.
Parallèlement, une deuxième approche,
“opérationnelle”,
fondée
sur
une
coopération plus souple et plus ouverte
des collectivités et des EPCI dans le
cadre
des
“pays”
et
des
“agglomérations” a été mise en oeuvre.
Elle donne la priorité à la pertinence du
périmètre. Aux territoires qui résultent
de ces deux approches s'ajoutent les
périmètres d'études et de planification
spatiale auxquels correspondent les
schémas
de
cohérence
territoriale
(SCOT),
les programmes locaux de
l'habitat
(PLH)
et
des
plans
de
déplacements urbains (PDU).
Les dispositions législatives visant à
permettre une articulation minimale
entre ces différents périmètres, il est vrai
28
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
L’intercommunalité de projet
récentes pour certaines, n'ont pas eu
l'effet
escompté.
Les
différentes
approches
ont été combinées ou
superposées.
L'empilement
des
dispositifs et des territoires rend
aujourd'hui illisibles pour les citoyens les
politiques
intercommunales
et
la
répartition des responsabilités.
II - La mise en
oeuvre du projet
commun
S'il est un domaine dans lequel les
apports de l'intercommunalité sont
incontestables,
c'est bien celui du
développement
économique.
Elle
permet
d'éviter
une
concurrence
ruineuse entre collectivités et contribue
à mutualiser les risques liés à aux
implantations industrielles ou artisanales
Cette compétence est très généralement
exercée.
Mais si les communautés
d'agglomération ont investi ce champ de
compétence
avec
dynamisme
et
pragmatisme, l'action des communautés
de communes est plus contrastée.
Le bilan est plus nuancé pour la
compétence aménagement de l'espace.
Les communautés d'agglomération ont
abordé ce champ de compétence avec
plus ou moins de célérité en raison de la
complexité
des partenariats ou des
coopérations à mettre en place. Pour les
communautés
de
communes,
leur
capacité à concevoir et à mettre en
oeuvre
des
actions
en
matière
d'aménagement
de
l'espace
est
naturellement affectée par leur taille et la
pertinence de leur périmètre.
Par
ailleurs,
la superposition et l'articulation
imparfaite des périmètres conduisent à
des risques de segmentation de la
politique d'aménagement de l'espace.
Enfin, la création d'un “espace de
solidarité” est l'une des dimensions
essentielles du projet commun de
développement. De ce point de vue, la
réforme de l'intercommunalité n'a pas
atteint son objectif. Les dotations de
solidarité versées par les communautés
aux communes contribuent peu à la
péréquation. En outre, le déploiement
territorial
des
politiques
inter-
communales est parfois contraint par
des mécanismes de “retour”
dont
bénéficient des communes fiscalement
les plus riches.
III - L'impact sur la
gouvernance
territoriale
L'extension importante du champ
des compétences exercées au niveau
intercommunal qu'implique l'intercom-
munalité de projet ne s'accompagne
nullement d'un affaiblissement de la
commune en tant qu'échelon politique.
Et il en sera vraisemblablement ainsi
tant que les élus intercommunaux seront
désignés par les conseils municipaux.
29
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
L’intercommunalité de projet
Ainsi, les petites communes sont
souvent
surreprésentées
dans
les
assemblées communautaires et l'action
du président de la communauté est
souvent très encadrée par le bureau
composé des maires des communes
membres.
Par ailleurs,
la recherche
systématique du consensus peut aller
jusqu'à
conférer
à
chacune
des
communes un droit de veto contraire à
la loi.
Enfin, l'intercommunalité de projet
manque de visibilité ; les communautés
ne
remplissent
pas
toujours
les
obligations de compte rendu régulier de
leur activité, source indispensable de
l'information des citoyens.
30
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
La Cour formule les recomman-
dations suivantes :
x
des petites communautés de
communes, en milieu rural, n'ont
manifestement pas la taille critique
permettant de mettre en oeuvre un
projet
de
développement.
Leur
coopération au niveau du pays (dès
lors que celui-ci correspond bien au
bassin
de
vie)
doit
être
plus
systématiquement encouragée par
l'Etat qui devrait adapter à cette fin les
leviers dont il dispose ;
x
en milieu urbain, l'Etat devrait
utiliser avec plus de détermination le
volet financier de ses interventions ou
de ses aides aux projets territoriaux
pour favoriser une dynamique de
regroupement et d'action au niveau
pertinent qui en réalité devrait être
celui du SCOT ;
x
la nécessaire mise en cohérence
des compétences et des projets,
lorsqu'ils viennent à se superposer sur
un même territoire, implique une
bonne articulation des services et des
politiques publiques. Celle-ci devrait
faire l'objet d'une contractualisation
entre les différents acteurs (Etat,
collectivités territoriales, EPCI) ;
x
enfin,
le développement de
l'intercommunalité de projet implique
une adhésion des citoyens concernés.
Celle-ci passe d'abord par leur pleine
information, notamment à l'occasion
des comptes rendus annuels prévus
par l'article L.5211-39 du code général
des collectivités territoriales ;
elle
nécessite aussi
une répartition claire
des compétences.
31
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
7
Intercommunalité et
services publics
La réforme de l'intercommunalité
peut être l'occasion d'assurer une
meilleure
efficacité
et
d'améliorer
l'efficience des services publics locaux.
Là encore, les résultats sont contrastés.
I - L’intercommu-
nalité et l’organi-
sation des services
publics locaux
L'intercommunalité
dite
de
“service”
est
traditionnellement
opposée
à
l'intercommunalité
de
“projet”. Elle désigne des domaines qui
donnent lieu à des prestations de service
au
bénéfice
de
la
population,
essentiellement l'eau et l'assainissement,
la collecte et le traitement des déchets
ménagers ainsi que les transports
urbains.
La constitution d'EPCI à fiscalité
propre
est
l'occasion
de
revoir
l'organisation territoriale des services
publics locaux et en particulier de
supprimer les anciennes structures de
type
syndical.
Toutefois,
là
où
prédominent des syndicats spécialisés,
les nouvelles communautés ont souvent
des périmètres qui ne coïncident pas
avec ceux de ces syndicats.
Elles
s'intercalent donc entre le niveau des
communes et celui des syndicats. Par
ailleurs, faute de taille critique suffisante,
les communautés de communes ne sont
pas toujours en mesure d'assurer la
gestion de ces services publics. Elles ont
alors recours à des syndicats mixtes, qui
eux-mêmes peuvent appartenir à un
syndicat mixte dont le périmètre est plus
vaste.
L'existence de ces syndicats
mixtes de
“second degré” suscite des
difficultés au regard des textes et de la
jurisprudence administrative.
II -
Les économies
d'échelle et
l'amélioration du
niveau de service
Des
économies
d'échelle
sont
observables si, à qualité de service
inchangée,
mais sur un plus grand
territoire, le coût des prestations baisse.
C'est naturellement un des objectifs de
l'intercommunalité.
Cependant, sur la période récente, il
est rarement possible de mettre en
évidence un gain financier lié à
l'intercommunalité. Le développement
récent de l'intercommunalité coïncide en
effet avec des exigences normatives plus
élevées, au nom en particulier de la
protection de l'environnement, qui ont
généré des coûts supplémentaires.
32
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Il
est
toutefois
certain
que
l'intercommunalité
a
permis
de
répondre à ces exigences réglementaires,
qui étaient souvent hors de portée de
communes isolées.
Par ailleurs,
le
transfert
aux
communautés
d'agglomération ou de communes de
nouvelles attributions s'accompagne
souvent d'une amélioration quantitative
et qualitative du service rendu aux
usagers, notamment à ceux qui sont les
plus éloignés des centres urbains. En
définitive, c'est d'une certaine manière à
cause de l'intercommunalité que certains
services sont devenus plus coûteux, car
sans elle, certains progrès dans la qualité
du service n'auraient pas pu être réalisés.
En tout état de cause, les EPCI à
fiscalité propre devraient être en mesure
de justifier chaque année l'augmentation
des coûts dans les rapports particuliers
annuels de l'exécutif sur
les services
publics.
III - Une remise en
cause des modes
de financement
traditionnels
Des transferts supplémentaires de
compétences ont été effectués au profit
des communautés
pour améliorer le
coefficient d'intégration fiscale (CIF), et
donc en vue d'obtenir une dotation de
l'Etat plus élevée. Ces transferts ont
souvent été accompagnés de la création
d'une
fiscalité
intercommunale
spécialisée comme la taxe d'enlèvement
des ordures ménagères.
L’unification
du
mode
de
financement du service sur le territoire
intercommunal est indispensable mais
peut poser
des problèmes d’équité pour
les usagers. Ainsi, pour la collecte et le
traitement des ordures ménagères, les
communautés ont institué ou généralisé
la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères.
Mais,
comme la loi le
permet, il a souvent été nécessaire de
moduler le taux de celle-ci en fonction
de la qualité du service dans les
différentes communes ou les zones.
Intercommunalité et services publics
33
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
La Cour recommande aux élus
communautaires :
x
de définir et d'insérer dans les
comptes
rendus
annuels
publics
d'activité des indicateurs pertinents
rendant compte de l'évolution, au
regard du service rendu, des charges
pesant sur l'usager-contribuable ;
x
de
poursuivre
l'effort
de
clarification et d'harmonisation des
financements
des
services
intercommunaux, déjà entrepris par les
communautés, qui doivent, dans toute
la
mesure
du
possible,
rester
compatibles avec le principe d'égalité
des usagers devant les services publics.
35
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Cour des comptes
8
Les conséquences finan-
cières du développement
de l’intercommunalité à
fiscalité propre
L'intercommunalité a un coût pour
le contribuable national et local et les
risques de dérives financières ne sont
pas à exclure.
I - Le financement
de la réforme par
l'Etat
La
dotation
globale
de
fonctionnement (DGF) versée par l'Etat
aux communautés a été une incitation
financière forte. L'enveloppe totale de
DGF consacrée à l'intercommunalité a
presque doublé en 5 ans, passant d'un
milliard d'euros en 2000 à 1,8 milliard
d'euros en 2004. Le dépassement du
coût de la réforme par rapport aux
prévisions initiales s'établit à près d'un
milliards d'euros sur 5 ans en raison
principalement du nombre de créations
de communautés d'agglomération.
Il est devenu de plus en plus difficile
de financer au sein d'une même
enveloppe de la
dotation globale de
fonctionnement (DGF),
la dotation
forfaitaire allouée aux communes, la
dotation
intercommunalité
et
les
diverses dotations de péréquation. Une
réforme de la DGF a donc été engagée
en 2004 et poursuivie en 2005.
Il
apparaît souhaitable que cette réforme,
qui s'achèvera en 2006, soit ensuite
durablement stabilisée pour donner aux
communautés à fiscalité propre la
visibilité nécessaire à moyen terme sur
l'évolution de leurs ressources.
Le
coût
de
la
réforme
de
l'intercommunalité rend d'autant plus
nécessaire la mesure de ses effets
concrets. Il conviendra d'y veiller dans le
cadre de la mise en oeuvre de la loi
organique du 1er août 2001 relative aux
lois de finances.
En tout état de cause, la mise en
place de la taxe professionnelle unique
est un large succès. La part des
EPCI à
fiscalité propre dans le produit de la taxe
professionnelle perçue par l'ensemble
des communes et groupements de
communes est passée de 19,2 % en 1999
à 65,7 % en 2003. La réforme annoncée
de la taxe professionnelle est néanmoins
susceptible d'affecter la principale
recette
de
fonctionnement
des
groupements à fiscalité propre. Cette
perspective fait peser une hypothèque
sur la pérennité du financement par
l'impôt
des
intercommunalités.
Il
importe donc que la réforme qui sera
effectivement mise en oeuvre prenne en
compte la réalité de l’intercommunalité.
36
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Les conséquences financières du
développement de l’intercommu-
nalité à fiscalité propre
II - La situation
financière des com-
munautés à fiscalité
propre
Les données nationales disponibles
les plus récentes,
au moment de
l'achèvement de l'enquête (mai 2005), ne
portent que sur la fin de l'année 2003.
Elles émanent de la direction générale
des collectivités locales du ministère de
l'Intérieur (DGCL) et de la direction
générale de la comptabilité publique
(DGCP) du ministère des finances. Ces
données
sont
incomplètes
et
hétérogènes car la méthodologie utilisée
par ces deux administrations diffère. En
particulier, la DGCL ne prend pas en
compte
les
budgets
annexes,
notamment
ceux
de
l'eau
et
de
l'assainissement. La DGCP intègre les
budgets annexes mais ne le fait que pour
certains catégories de communautés. Par
ailleurs, ces données sont tardives.
Il en ressort toutefois que les
communautés
à
fiscalité
propre
disposaient de marges de manoeuvre
financières confortables à la fin de
l'année 2003. Ce constat doit être mis en
relation avec l'évolution à la hausse de la
pression fiscale. L'augmentation des
taux moyens consolidés (communes et
groupements) de la fiscalité générale
apparaît non négligeable, même si elle
est relativement modérée au regard de la
croissance des produits,
elle-même
principalement
imputable
à
la
progression des bases. En réalité, la
hausse de la pression fiscale la plus
significative
concerne
la
fiscalité
spécialisée,
en
particulier
la
taxe
d'enlèvement des ordures ménagères.
Divers facteurs sont
de nature à
fragiliser à moyen terme l'équilibre
financier
des communautés.
Tout
d'abord,
la réforme annoncée de la taxe
professionnelle qui pourrait mettre en
cause l'évolution de cette ressource. En
second lieu, la croissance des dépenses
paraît probable voire inéluctable. Les
groupements de communes devront
exposer des dépenses dans les domaines
de l'assainissement et du traitement des
déchets ménagers pour se mettre en
conformité
avec
les
normes
européennes.
La
mise
en
oeuvre
effective
des
compétences
des
communautés dans le domaine du
développement urbain, qu'il s'agisse du
logement social ou de la politique de la
ville,
pourrait
également
peser
lourdement à l'avenir sur leur budget.
Enfin,
on
peut
s'attendre
à
un
alourdissement progressif
des dépenses
de fonctionnement des EPCI, au fur et
à mesure de leur montée en puissance,
surtout si les transferts de charges ont
été à l'origine sous-estimés. Le risque
serait alors, face à la tension financière
croissante, et surtout si des règles du jeu
claires n'ont pas été définies avec les
communes en termes de stratégie
financière, de mutualisation des moyens
et de définition des projets prioritaires,
que la pression fiscale locale ne
37
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Les conséquences financières du
développement de l’intercommu-
nalité à fiscalité propre
s'accroisse
fortement,
comme
l'évolution actuelle de la fiscalité
spécialisée pourrait le laisser craindre.
Les observations des chambres
régionales des comptes corroborent ces
données nationales et confirment
le
plus souvent l'existence des marges de
manoeuvre financières des groupements
à fiscalité propre.
Elles montrent
toutefois que des tensions financières
commencent
à
apparaître
dans
certaines communautés engagées dans
des
programmes
d'investissement
ambitieux.
Enfin,
un meilleur suivi de la
situation financière des groupements à
fiscalité
propre
est
aujourd'hui
indispensable.
Le
réseau
d'alerte
commun au ministère de l'intérieur et au
ministère des finances, qui ne concerne
que les communes, devrait être étendu à
leurs groupements afin de détecter de
manière précoce les possibles risques
financiers. L'information financière sur
ces groupements doit également être
améliorée, aussi bien au niveau national
qu'au niveau local.
38
Synthèse
du Rapport public particulier de la
Cour des comptes
Recommandations
La Cour estime, en premier lieu,
indispensable que l'Etat arrête très vite
les décisions qui s'imposent pour
assurer aux décideurs locaux
une
visibilité minimale à moyen terme,
notamment en ce qui concerne:
x
l'achèvement en 2006 de la
réforme afférente aux critères de
répartition
de
la
dotation
d'intercommunalité ;
x
et
surtout,
la
garantie
de
l'évolution des ressources perçues
aujourd'hui par les intercommunalité
au titre de la taxe professionnelle dans
le cadre de la réforme en cours de cet
impôt ;
Il apparaît nécessaire en second
lieu
d'améliorer
l'information
financière. Il importe de disposer d’un
véritable réseau d’alerte (unifiée entre
le ministère des finances et celui de
l’intérieur) sur la situation financière
des intercommunalités.
Et à cet égard,
l'information
financière nationale devrait agréger les
comptes principaux et annexes des
établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre pour
rendre compte de la totalité des
opérations.
Enfin,
au niveau local,
il est
indispensable de consolider sous une
forme appropriée les comptes des
groupements de communes d’une
part, ceux des communes d’autre part,
pour faire apparaître, commune par
commune,
la
pression
fiscale
consolidée et l’endettement consolidé.