L’intercommunalité
en France
23 novembre 2005
- Dossier presse
2
Sommaire
1-
Les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
2 -
Le déploiement territorial de la nouvelle intercommunalité à fiscalité propre
3 -
La redistribution financière opérée par les communautés et ses conséquences
sur la dotation d'intercommunalité versée par l'Etat
4 -
Le développement de l'intercommunalité et l'évolution des charges de personnel
5 - Les compétences légales des communautés
6
-
Le financement de l'intercommunalité à fiscalité propre
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Les différentes catégories d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
Les syndicats
intercommunaux
Les communautés
C’est la forme la plus ancienne et la moins intégrée de la coopération
intercommunale. Les communes s’associent librement dans le cadre d’un syndicat
pour réaliser et gérer des équipements ou pour mettre en oeuvre des services publics
qu’il convient, pour des raisons techniques ou économiques, d’organiser dans un
cadre dépassant les frontières communales. Il n’y a pas de compétence obligatoire et
une commune peut être membre de plusieurs syndicats.
Leurs ressources comprennent, notamment, les contributions budgétaires votées par
les communes membres ainsi que les produits et redevances éventuellement perçues
sur les usagers des services rendus. Les syndicats ne lèvent pas directement l’impôt
local.
Les syndicats intercommunaux peuvent être « à vocation unique » (SIVU) ou à
vocation multiple (SIVOM). Les syndicats mixtes permettent d’associer aux
communes d’autres morales personnes de droit public (région, département, autres
EPCI…). En 2005, on dénombrait 16486 syndicats dont 11946 SIVU, 1511 SIVOM
et 3029 syndicats mixtes.
Les communautés ont vocation à regrouper les communes au sein d’un espace de
solidarité en vue de mettre en oeuvre un projet commun de développement
économique
et d’aménagement de l’espace. Leur périmètre doit être d’un seul
tenant ; leur création ne nécessite pas un accord unanime des communes concernées
mais seulement, outre l’aval du Préfet, une majorité qualifiée des conseils
municipaux. Les communes ne peuvent adhérer qu’à une seule communauté. Celle-ci
reçoit de larges compétences dont plusieurs sont obligatoires. Surtout, elles disposent
d’une fiscalité propre qui peut être un impôt additionnel aux 4 taxes locales (taxe
d’habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et taxe
professionnelle) ou la taxe professionnelle unique (les communes cessant dans ce cas
de percevoir cet impôt).
Une communauté qui perçoit la taxe professionnelle unique
(TPU) peut également décider de lever un impôt additionnel aux 4 taxe locales (on
parle alors de fiscalité mixte).
On distingue, depuis la loi du 12 juillet 1999, trois types de communauté :
1-
La communauté de communes :
Aucun seuil démographique ne conditionne sa création, ce qui pourrait lui donner
plutôt vocation à regrouper des communes rurales (ce qui est loin d’être toujours le
cas). Elle a le choix entre la fiscalité additionnelle et la taxe professionnelle unique
(ou sa variante la taxe professionnelle unique perçue sur les zones d’activité
communautaires).
2-
La communauté d’agglomération :
Dédiée à la structuration de l’espace urbain, elle est réservée aux groupements de plus
de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes de plus de 15000 habitants.
Ses compétences obligatoires sont plus étendues que celles de la communauté de
communes. Elle perçoit de plein droit la taxe professionnelle unique et peut, en
instituant une fiscalité additionnelle, disposer d’une fiscalité mixte.
3-
La communautés urbaine :
Elle concerne des ensembles de population d’au moins 500 000 habitants. L’étendue
de ses compétences en fait la forme la plus intégrée de la coopération
intercommunale. Comme les communautés d’agglomération elles bénéficient de plein
de droit de la taxe professionnelle unique
1
et le cas échéant d’une fiscalité mixte.
1
Sous réserve de dispositions permettant à des communautés urbaines existantes de conserver la fiscalité additionnelle qui était en vigueur avent la loi
de juillet 1999
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Le déploiement territorial de la nouvelle intercommunalité à fiscalité propre
Le nombre d’EPCI a fiscalité propre a progressé de près de 50 % entre le 1er janvier 1999 et le 1er janvier
2005 :
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Communautés urbaines
dont CU à TPU
12
12
2
14
7
14
10
14
11
14
11
14
11
communautés
d’agglomération
50
90
120
143
155
162
communautés de com
dont CC à TP
munes
U
1 347
93
1 533
232
1 717
402
2 032
607
2 195
772
2 286
856
2 343
922
syndicats d’agglomération
nouvelle
9
9
8
8
8
6
6
Districts
305
241
171
Communautés
de villes
5
0
TOTAL
1 678
1 845
2 000
2 174
2 360
2 461
2 525
(Source DGCL)
84 % de la population totale réside aujourd’hui
sur le périmètre d’un EPCI à fiscalité propre contre 55 %
au 1er janvier 1999
(en milliers d’habitants)(source DGCL)
(Source DGCL)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
co
munautés urbaines
dont CU à TPU
m
4 638
4 638
302
3 015
4 681
5 869
5 870
5 872
6 193
6 201
6 203
6 209
6 210
co
munautés
5 992
11 486
15 923
18 250
19 712
20 391
m
d’agglomération
co
munautés de co
m
mmunes
18 049
2 748
19 185
5 393
18 839
5 520
22 262
8 404
23 698
10 570
24 479
11 824
25 297
12 816
dont CC à TPU
sy
agglom
ndicats d’
ération
nouvelle
715
715
634,5
648,6
676,6
346,4
352,5
districts
10 271
6 474
3 633
communautés
de villes
356,5
57,6
TOTAL
34 030
37 063
40 336
45 036
48 825
50 747
52 252
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La redistribution financière opérée par les communautés
et ses conséquences sur la dotation d’intercommunalité versée par l’Etat
1- La redistribution financière opérée par les communautés
Les communautés, notamment celles qui perçoivent la TPU, reversent une partie importante de leurs
ressources aux communes membres ou à des organismes tiers. Cette redistribution n’est pas anormale dans la
mesure où les recettes transférées, notamment la taxe professionnelle, sont le plus souvent très supérieures aux
charges immédiates correspondant aux compétences transférées ; mais elle peut être considérée comme
excessive quand elle a pour conséquence de priver la communauté des moyens de mettre réellement en oeuvre
ses compétences.
Aussi les juridictions financières se sont-elles efforcées, dans le cadre de la présente enquête, d’évaluer
l’importance de la redistribution financière opérée par les communautés en utilisant plusieurs ratios (cf.
rapport
pages 104 et suivantes). Le ratio qui a la compréhension la plus large de la notion de redistribution
a pour objet
de mesurer la part réelle et totale du produit de la TPU, de ses compensations et de la DGF, reversée ou
transférée aux communes membres, aux établissements rattachés et aux « satellites » de la communauté, en
prenant en compte l’ensemble des reversements et des transferts versés par la communauté. Symétriquement, la
part du produit propre conservée par la communauté, permet de mesurer la marge ou l’autonomie réelle dont elle
dispose financièrement pour prendre en charge, par ses propres moyens et ses propres services, l’exercice de ses
compétences. En 2002, le ratio moyen de redistribution financière ainsi défini était le suivant
communautés urbaines à TPU
66 %
Communautés d’agglomération
81 %
communautés de communes à
TPU
78 %
Source DGCL
2. Les conséquences sur le coefficient d’intégration fiscale et la dotation globale de fonctionnement
Afin d’inciter à un élargissement du transfert effectif des
ressources et des compétences au niveau
communautaire, la loi a prévu un mécanisme qui module le montant de la dotation d’intercommunalité en
fonction de l’intégration fiscale de l’EPCI. Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) rapporte les recettes fiscales
propres du groupement, diminuées des reversements effectués (principalement aux communes membres), à la
somme des recettes fiscales des communes et du groupement. La dotation d’intercommunalité est majorée ou
minorée en fonction de l’écart entre le CIF de la communauté concernée et le CIF moyen des communautés.
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Le développement de l’intercommunalité et l’évolution des charges de personnel
Charges de personnel
2000
2003
variation
EPCI à fiscalité propre
(budgets principaux)
1,35 Md€
2,63 Md€
+ 94,8%
Communes
23,32 Md€
25,99 Md€
+ 11,4%
Total
24,68 Md€
28,63 Md€
+ 16%
(source : DGCP en réponse au questionnaire des juridictions financières)
Ainsi le développement de l’intercommunalité s’est accompagné d’une croissance globale des charges de
personnel. Certes, celle-ci a de multiples causes exogènes par rapport au sujet ici traité (réforme ARTT, GVT,
augmentation des prélèvements sociaux etc.). Il en ressort clairement, toutefois, que l’effet de mutualisation des
moyens que l’on pouvait attendre de la constitution de communautés fortement intégrées ne se fait pas sentir, au
moins jusqu’à présent.
Ces données nationales sont bien corroborées par les observations tirées de l’enquête des chambres
régionales des comptes.
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Les compétences légales des communautés
La loi du 12 juillet 1999 modifiée a défini précisément les compétences obligatoires et optionnelles des
communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes. Le tableau ci-
après reprend de manière très synthétique cette liste.
EPCI
compétences obligatoires
compétences optionnelles
communautés
urbaines
-
développement et aménagement
économique, social et culturel
de l’espace communautaire
-
équilibre social de l’habitat sur
le territoire communautaire
-
politique de la ville dans la
communauté
-
gestion des services d’intérêt
collectif
(notamment
eau
et
assainissement)
-
protection et mise en valeur de
l’environnement et politique du
cadre de vie
communautés
d’agglomératio
n
-
développement économique
-
aménagement
de
l’espace
communautaire
-
équilibre social de l’habitat
-
politique de la ville dans la
communauté
au moins trois compétences parmi les six
suivantes :
-
création ou aménagement et entretien de
voirie d’intérêt communautaire, création
ou aménagement et gestion de parcs de
stationnement d’intérêt communautaire
-
assainissement
-
eau
-
protection et de mise en valeur de
l’environnement et du cadre de vie
-
construction, aménagement, entretien et
gestion
d’équipements
culturels
et
sportifs d’intérêt communautaire
-
action sociale d’intérêt communautaire
communautés
de communes
-
aménagement de l’espace
-
actions de développement
économique intéressant
l’ensemble de la communauté
au moins un des cinq groupes suivants :
-
protection
et
mise
en
valeur
de
l’environnement
-
politique du logement et du cadre de vie
-
création, aménagement et entretien de la
voirie
-
construction, entretien et fonctionnement
d’équipements culturels et sportifs et
d’équipements
de
l’enseignement
préélémentaire et élémentaire
-
action sociale d’intérêt communautaire
En 2002 et 2003 le CIF moyen national s’établissait ainsi (source DGCL) :
EPCI
2002
2003
Communauté d’agglomération
39,44 %
37,04 %
Communauté de communes à
TPU
34,91 %
35,78 %
Communauté de communes à
fiscalité additionnelle
24,21 %
26,46 %
Toutefois le CIF ne prend pas en compte tous les reversements et des dispositions législatives, dont
certaines sont récentes, atténuent, étalent ou plafonnent ses effets.
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Le financement de l’intercommunalité à fiscalité propre
1)
La dotation d’intercommunalité versée par l’Etat
Le montant par habitant de la dotation des principales catégories d’EPCI (en dehors des communautés
urbaines) a évolué comme suit :
(en euros)
CATEGORIE
2000
2002
2004
1
Communautés
d’agglomération
38,11
€
39,15
€
40,34 €
Communautés de
communes à TPU
bonifiées
26,68
€
27,40
€
28,23
€
Communautés de
communes à TPU
non bonifiées
19,70
€
19,70 €
20,30
€
Communautés de
communes à
fiscalité addition.
16,13
€
16,13
€
16,62
€
Source : DGCL
Au sein de la DGF des groupements, les sommes consacrées aux différentes catégories ont été les
suivantes :
(en M€)
CATEGORIE
2000
2001
2002
2003
2004
Communautés
urbaines
361,5
489,14
498,37
504,77
510
Communautés
d’agglomération
230,9
449,42
641,98
748,98
820
Communautés
de communes à
TPU
116,6
138,25
218,26
285,26
340
Communautés
de communes à
fiscalité
addition.
326,44
269,29
262,86
256,07
250
SAN
32,48
29,73
30,33
30,68
16
TOTAL
1062,8
1358,5
1651,6
1824,00
1937
Source : réponse du ministère de l’intérieur à la Cour des comptes
1
) hors compensations fiscales intégrées à la DGF en 2004.
On constate que l’enveloppe totale de DGF consacrée à l’intercommunalité a
presque doublé en 5 ans
.
La
part des communautés d’agglomération a été
presque multipliée par 3,6
.
2)
La fiscalité intercommunale
a)
Produits fiscaux des groupements de communes
4 taxes ou TPU
(en M€)
1999
2000
2001
2002
2003
communautés urbaines
1 625,00
1 910,00
1 936,00
2 054,00
2 186,00
communautés
d’agglomération
1 278,00
2 503,00
3 452,00
4 064,00
4 594,00
SAN
382,00
395,00
386,00
362,00
349,00
communautés de communes
à TPU
467,00
696,00
958,00
1 231,00
1 717,00
communautés de communes
4 taxes
649,00
719,00
781,00
901,00
1 037,00
Total
4 401,00
6 223,00
7 512,00
8 611,00
9 884,00
Source : direction générale des collectivités locales. Les valeurs fournies par les communautés
d’agglomération avant 2000 correspondent à celles des anciens districts ou communautés de
communes qui se sont transformées.
b)
Evolution de la pression fiscale consolidée des communes et des groupements à fiscalité propre
de 2001 à 2003
2
Taux moyen des taxes en %
Produits en M€
2001
2003
2003/2001
2001
2003
2003/2001
Communes
3
.TH
13,24 %
14,22 %
+ 7,44 %
4 135
5 987
+44,78 %
. FB
18,00 %
19,23 %
+ 6,84 %
5 320
7 489
+ 40,76 %
. FNB
36,07 %
38,17 %
+ 5,84 %
468
627
+ 33,94 %
. TP
11,30 %
10,51 %
- 7,00 %
2 875
1 578
- 45,10 %
TOTAL
-
-
+ 4,46 %
12 798
15 681
+ 22,52 %
Groupements à fiscalité
propre
. TH
3,28 %
2,48 %
- 24,36 %
498
301
- 39,56 %
. FB
4,08 %
3,53 %
- 13,28 %
581
380
- 34,60 %
. FNB
7,76 %
8,55 %
+ 10,14 %
75
82
+ 9,33 %
. TP
y compris TPU et TPZ
10,58 %
13,17 %
+ 24,48 %
6 329
8 989
+ 42,03 %
TOTAL
-
-
+ 29,25 %
7 483
9 752
+ 30,32 %
Communes et groupements à
fiscalité propre
4
. TH
14,92 %
15,16 %
+1,60 %
4 633
6 287
+ 35,70 %
. FB
20,07 %
20,48 %
+ 2,05 %
5 901
7 869
+ 33,35 %
. FNB
42,15 %
43,79 %
+ 3,89 %
543
709
+ 30,57 %
. TP
y compris TPU et TPZ
15,96 %
16,25 %
+ 1,84 %
9 204
10 567
+14,80 %
TOTAL
-
-
-
20 281
25 432
+25,39 %
(Source : DGCL)
2
) Pression fiscale à législation non constante (exclusion des compensations versées par l’Etat).
3
) Communes incluses dans les GFP.
4
) dont contributions fiscalisées des syndicats et produit TP réparti par les FDPTP.