EPINAL, le 13 septembre 2005
Réf : 2005-0210/AP
Monsieur le directeur général,
Par lettre du 19 juillet 2005, je vous ai communiqué les observations définitives de la chambre
régionale des comptes concernant la gestion du syndicat mixte de l'agglomération messine et la
régie "Haganis" jusqu'à la période la plus récente.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d'observations définitives, accompagné des
réponses, étant précisé qu'en application de l'article L241-11 du code des juridictions financières,
ces réponses engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. L'ensemble sera communiqué
par vos soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Inscrit à son ordre du
jour, il est joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donnera lieu
à débat.
Après information de l'assemblée délibérante, le rapport d'observations devient un document
communicable à toute personne qui en fera la demande, conformément aux dispositions de la loi
du 17 juillet 1978, relative à la communication des documents administratifs.
Je vous prie de croire, Monsieur le directeur général, à l'expression de ma considération
distinguée.
Gérard TERRIEN
Monsieur Luc ALLARD
-
Directeur de la régie "Haganis"
-
Nouveau Port
- Rue du Trou aux
serpents
-
57050 METZ
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
-
SYNDICAT MIXTE DE L'AGGLOMERATION
MESSINE ET REGIE "HAGANIS" (Moselle)
Le présent rapport est composé de la façon suivante :
1. Rapport d'observations définitives du 19 juillet 2005
2. Réponse de Monsieur Luc ALLARD, directeur général de la régie HAGANIS, par lettre du 18
août 2005.
3. Courrier de M. Jean-Claude THEOBALD, ancien président du Syndicat mixte de
l'Agglomération messine et de la régie HAGANIS en date du 18 août 2005.
4. Courrier du Président de la Chambre régionale des comptes adressé à M. Jean-Claude
THEOBALD en date du 23 août 2005.
5. Courrier de M. Jean-Claude THEOBALD, ancien président du Syndicat mixte de
l'Agglomération messine et de la régie HAGANIS en date du 26 août 2005
6. Procès verbal par lequel le greffe de la Chambre régionale des comptes de Lorraine constate
que Monsieur Jean-Marie RAUSCH, Président de la Communauté d'agglomération de Metz
Métropole (CA2M) et président du conseil d'administration de la régie HAGANIS, n'a pas adressé
de réponse au titre des dispositions de l'article L241-11 du code des juridictions financières dans
le délai d'un mois fixé au 20 août 2005.
S O M M A I R E
SYNTHESE
1 INTRODUCTION
2 LES EVOLUTIONS STATUTAIRES ET STRUCTURELLES INTERVENUES JUSQU'EN 2004
2.1 L'évolution des statuts et de la compétence du SIVOM de l'agglomération messine
2.2 La prise en compte par le syndicat des conséquences du plan départemental d'élimination des
déchets
2.3 La constitution de la régie Haganis
2.3.1 Les statuts retenus
2.3.2 La structure budgétaire de la régie
2.3.3 Les apports du syndicat mixte à la régie
2.3.4 Les conventions de gestion conclues entre le syndicat et la régie
3 LA QUALITE DES COMPTES DU SYNDICAT ET DE LA REGIE ET L'EVOLUTION DE LEUR
SITUATION FINANCIERE
3.1 Les anomalies ou insuffisances affectant la qualité des comptes des deux organismes
3.1.1 Le contenu et la présentation des documents budgétaires du syndicat et de la régie
3.1.2 Les écarts entre les situations de dette
3.1.3 Les reversements des budgets annexes au budget principal au sein de la régie
3.1.4 La constitution de provisions
3.1.5 Les dotations aux amortissements
3.1.6 Les rattachements des charges et des produits
3.2 Les résultats budgétaires et financiers du syndicat et de la régie
3.2.1 L'analyse des résultats
3.2.2 Les résultats financiers constatés sur la période
3.2.3 L'évolution des charges de personnel
3.2.4 La politique tarifaire mise en oeuvre (cf. annexe n° 3)
4 L'EXPLOITATION DES SERVICES
4.1 La démarche retenue par le syndicat et la régie Haganis
4.2 Les résultats obtenus en matière de certification et de développement commercial
4.2.1 La certification
4.2.2 Le développement commercial
4.3 Le service d'assainissement
4.3.1 La collecte et le traitement des eaux
4.3.2 Les résultats du traitement
4.3.3 La mise en place du sécheur de boues
4.4 Le service de traitement des déchets
4.4.1 Le bilan financier de la construction du nouveau centre de valorisation des déchets
4.4.2 Les bilans d'exploitation du nouveau centre de valorisation des déchets
4.4.3 Les conséquences financières
SYNTHESE
L'examen de la gestion du syndicat mixte de l'agglomération messine et de la régie Haganis a
porté sur les évolutions statutaires et structurelles du syndicat intervenues jusqu'en 2004 et
notamment la constitution de la régie Haganis, la qualité et la fiabilité des comptes des deux
organismes, sur leurs résultats budgétaires et financiers, ainsi que sur les résultats de
l'exploitation des services de l'assainissement et du traitement des déchets
Constitué en 1973, le SIVOM de l'agglomération messine s'est transformé à compter du 1er
janvier 2002 en syndicat mixte consécutivement à la transformation du district en communauté
d'agglomération (CA2M). Cette évolution a été brève puisque le syndicat a été dissout à la fin de
l'année 2004 en raison de l'identité de son périmètre territorial avec celui de la CA2M.
Pendant la période qui a précédé cette dissolution, les conséquences du plan départemental
d'élimination des déchets ménagers arrêté en 2000, n'avaient pas été prises en compte de façon
adéquate par le SIVOM, malgré les précédentes recommandations, de la chambre et à la fin de
l'année 2004, les orientations de ce plan en matière d'organisation du traitement des déchets
ménagers pour le secteur de la Moselle-Ouest n'avaient débouché sur aucun résultat concret.
S'agissant de la création en 2002 de la régie Haganis, il ressort de l'examen des décisions
retenues par le conseil syndical à la fin de l'année 2001 que les statuts de cette régie qui exploite
les services d'assainissement et de traitement des déchets, auparavant pris en charge par le
syndicat, ne respectent pas le cadre légal et réglementaire fixé par le code général des
collectivités territoriales pour les régies dotées de l'autonomie financière et de la personnalité
juridique. En outre, l'organisation budgétaire est complexe et elle rend difficile la lecture des
résultats comptables et financiers du syndicat et de la régie.
Cette appréciation est partagée par le président de la CA2M et le directeur général de la Régie
dans leurs réponses. Ainsi, le président de la CA2M indique t il qu'"il a été proposé au conseil de
communauté, qui l'a approuvé le 30 mai 2005, le principe selon lequel, à compter du 1er juillet
2005, la totalité des investissements futurs serait réalisée directement par la régie. Cette décision
se traduira par la clôture au sein des comptes de la CA2M des budgets annexes "assainissement"
et "centre de valorisation des déchets" après transfert à Haganis des restes à réaliser constatés
au 30 juin 2005 et par une diminution des flux budgétaires entre les deux entités".
La constitution de la régie s'est accompagnée de l'apport par le syndicat de dotations et
d'équipements et de la conclusion de différentes conventions avec le syndicat. La comptabilisation
des apports en espèces a été effectuée de façon inadéquate. Celle des apports en nature,
engagée en 2002, a été très largement révisée en 2003 en raison des évolutions réglementaires.
Par ailleurs, le dispositif conventionnel s'avère lacunaire et imprécis, en particulier sur la question
de la mise à disposition des personnels du syndicat auprès de la régie et de celle de la gestion
des réseaux d'eaux pluviales.
Les comptes du syndicat et de la régie sont affectés par différentes anomalies ou insuffisances :
les états budgétaires annexes sont incomplets, des écarts sur les encours de dette apparaissent
entre les situations de l'ordonnateur et les données figurant au bilan,
aucune provision pour
risque technique, grosses réparations ou risque contentieux n'était constituée dans les comptes
du syndicat ou de la régie à la fin de l'exercice 2003, les dotations aux amortissements ne
permettent pas de couvrir le niveau réel de ces charges, et enfin le rattachement des charges et
des produits à l'exercice restait partiel.
Au plan financier, les résultats consolidés du syndicat et de la régie sur la période 1997 à 2003
font apparaître une certaine dégradation des marges d'autofinancement. Cette évolution est
consécutive à l'augmentation de l'endettement et au niveau élevé des investissements réalisés au
cours de cette période. En revanche, le fonds de roulement a globalement peu évolué, restant à
un niveau assez élevé. L'évolution des charges de fonctionnement est marquée par une hausse
soutenue des dépenses de personnel. Les tarifs des redevances ont quant à eux progressé dans
des proportions parfois importantes en raison des besoins de financement des services assurés
par le syndicat puis par la régie.
De l'exploitation des services d'assainissement et de traitement des déchets par le syndicat et la
régie, il ressort qu'au plan du respect des normes techniques ou environnementales et de la
qualité des prestations, les moyens en oeuvre ont permis soit d'atteindre les objectifs retenus, soit
de satisfaire aux autorisations fixées par les autorités de tutelle. En revanche, si la démarche de
développement commercial engagée par la régie au cours de l'année 2002 a permis d'accroître
les recettes d'exploitation du service de traitement des déchets, les conséquences fiscales de ces
résultats n'ont pas été à ce stade prises en compte par la régie.
Les résultats d'exploitation du service d'assainissement font apparaître, malgré l'augmentation des
réseaux gérés par le syndicat et la régie, des évolutions limitées en termes de volumes traités par
la station d'épuration. Cette dernière dispose par conséquent de capacités de traitement qui
restent très supérieures aux débits journaliers moyens enregistrés depuis 1997.
Les résultats techniques et financiers de ce service sont par ailleurs obérés par les difficultés
rencontrées par le syndicat avec le projet d'installation d'un sécheur de boues. Par rapport aux
montants prévus initialement en 1998, les coûts de réalisation de cet équipement ont augmenté
de 92 %. En outre, les installations ne fonctionnent pas conformément aux performances
d'exploitation contractualisées, entraînant dans l'attente du règlement du litige opposant le
syndicat et le constructeur des surcoûts d'exploitation importants pour la régie.
Il découle du bilan financier établi à la fin de l'année 2004 de la construction du centre de
valorisation des déchets engagée en 1998 et achevée en 2002, que l'exécution des principaux
marchés conclus pour le réalisation de l'usine d'incinération et du centre de tri s'est traduite par
une augmentation de 14,8 % des coûts initiaux ; cette évolution intégrant cependant les
indemnités de retard et les révisions de prix intervenues durant la phase d'exécution de ces
marchés. Cet équipement a cependant été majoritairement financé par des emprunts dont le
remboursement s'effectuera jusqu'en 2038 au-delà de la durée prévisible d'amortissement
technique des installations industrielles.
En outre, les résultats d'exploitation de ce service révèlent le surdimensionnement des
équipements par rapport aux besoins réels des seules collectivités de l'agglomération messine.
Par rapport aux capacités dont disposent le centre de tri et la centrale d'incinération, les quantités
de déchets traités ne permettent pas actuellement à la régie de dégager les marges nécessaires
pour financer à l'avenir les investissements prévus, en matière de valorisation organique, par le
plan départemental d'élimination des déchets.
Dans sa réponse, le directeur général de la régie précise que les observations de la chambre ont
permis d'approfondir certains sujets affectant l'économie de l'organisme à court terme, qu'il
s'agisse des dossiers contentieux en cours, "des effets économiques résultant des changements
de périmètre de la CA2M, et de l'impact économiquement lourd du non-fonctionnement de l'usine
de séchage de boues". Il indique qu'"en dépit de l'effort immédiat de maîtrise des coûts engagé
dés le début de l'année 2005", une profonde révision de la situation budgétaire de la régie
s'impose.
1 INTRODUCTION
1.1. L'examen de la gestion du syndicat mixte de l'agglomération messine, antérieurement SIVOM
de l'agglomération messine, et de la régie Haganis a été inscrit au programme 2004 de la
chambre régionale des comptes de Lorraine. Il a porté, s'agissant du syndicat, sur les exercices
1997 à 2004 et, en ce qui concerne la régie, sur les exercices 2002 à 2004.
Par lettre du 5 octobre 2004 le président de la juridiction a informé le président du syndicat mixte
et le président du conseil d'administration de la régie de l'engagement de la procédure d'examen
de la gestion
1.2. Conformément aux dispositions de l'article L241-7 du code des juridictions financières, un
entretien préalable a été tenu par le conseiller rapporteur le 10 mars 2005 avec le président du
syndicat, par ailleurs président du conseil d'administration de la régie, et le directeur général de la
régie.
1.3. La chambre dans sa séance du 17 mars 2005 avait
arrêté des observations provisoires qui
portaient sur les évolutions statutaires et structurelles du syndicat intervenues jusqu'en 2004 et
notamment la constitution de la régie Haganis, la qualité et la fiabilité des comptes des deux
organismes, leurs résultats budgétaires et financiers, ainsi que les résultats de l'exploitation des
services de l'assainissement et du traitement des déchets.
1.4. Ces observations intervenaient à la suite des deux contrôles du SIVOM de l'agglomération
messine effectués en 1996 et en 1999 et qui avaient donné lieu, de la part de la chambre, aux
lettres d'observations définitives du 7 novembre 1996 et du 6 octobre 1999.
1.5. Ces observations provisoires ont été transmises le 21 avril 2005 au président du syndicat
mixte de l'agglomération messine, au directeur général de la régie Haganis, au président de la
CA2M et des extraits ont été communiqués au directeur général de la SA Ondéo Degrémont.
Après examen des réponses, enregistrées au greffe de la chambre le 26 mai pour la société
Degrémont, le 20 juin pour le directeur général de la régie Haganis et le 22 juin pour le président
de la CA2M, la chambre a arrêté le 11 juillet 2005 les observations définitives ci-après
développées.
2 LES EVOLUTIONS STATUTAIRES ET STRUCTURELLES INTERVENUES JUSQU'EN 2004
2.1
L'évolution des statuts et de la compétence du SIVOM de l'agglomération messine
Résultant de la transformation du syndicat intercommunal d'assainissement de l'agglomération
messine auquel avaient adhéré douze communes (dont la ville de Metz) de ce secteur, le SIVOM
de l'agglomération messine a été constitué à compter du 1er juillet 1973 afin d'assurer, en plus
des compétences initiales, la gestion du traitement et de l'élimination des ordures ménagères.
Dans le cadre de cette évolution statutaire, le SIVOM a assuré ensuite la maîtrise d'ouvrage de la
construction de la première centrale d'incinération des déchets et l'exploitation en régie directe de
cet équipement. Entre 1974 et 2000, seize communes périphériques de l'agglomération messine
ont adhéré au SIVOM.
La transformation à compter du 1er janvier 2002 du District de l'Agglomération Messine en
communauté d'agglomération (CA2M) et la prise en charge par cet établissement public de
coopération intercommunale (EPCI), en application des dispositions de l'article L5216-5 du code
général des collectivités territoriales (CGCT) de la compétence assainissement et traitement des
ordures ménagères, a conduit le SIVOM à se transformer parallèlement et conformément aux
dispositions de l'article L5711-1 du CGCT, en syndicat mixte afin que la CA2M puisse adhérer à
ce syndicat dans la mesure où elle ne souhaitait pas exercer ces compétences.
Cette évolution de statut validée par le comité syndical le 2 novembre 2001 a été autorisée par
l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2001. Dans le cadre de la répartition des sièges du comité
syndical, la CA2M a logiquement occupé, avec 91 délégués sur les 115 prévus, une part
prépondérante au sein de l'instance délibérante du syndicat mixte.
La période ouverte le 1er janvier 2002 s'est achevée le 31 décembre 2004, date à laquelle la
cessation d'activité du syndicat mixte, prononcée par l'arrêté préfectoral du 9 décembre 2004, est
intervenue. Cette dissolution résultait du retrait du syndicat mixte, accepté par le comité syndical
le 14 octobre 2004, de trois communes n'appartenant pas à la CA2M et de la communauté de
communes du Val de Moselle et de l'adhésion de la commune d'Ars sur Moselle à la CA2M. Du
fait de ces évolutions, le périmètre du syndicat est ainsi devenu identique à celui de la CA2M à
laquelle les communes ont transféré les compétences précédemment déléguées au syndicat.
2.2 La prise en compte par le syndicat des conséquences du plan départemental d'élimination des
déchets
Les dispositions de l'article L5212-33 du CGCT rendaient inéluctable la dissolution du syndicat et
son absorption par la CA2M. Toutefois, la disparition du syndicat mixte est sans doute aussi liée
au fait qu'il n'a pas suffisamment pris en compte les hypothèses d'évolution à retenir dans le cadre
de la mise en oeuvre du plan départemental d'élimination des déchets.
Dans sa lettre d'observations définitives du 6 octobre 1999 consacrée à la gestion des déchets
ménagers par le syndicat et qui intervenait dans le cadre de l'enquête commune des chambres
régionales des comptes sur ce sujet, la chambre avait observé que le dimensionnement des
nouveaux équipements de traitement des déchets (centre de tri et usine d'incinération) retenu dès
1996 par le SIVOM était à cette époque très supérieur à la production annuelle des collectivités
adhérentes au syndicat. Par ailleurs, les capacités de traitement ressortant de la tranche ferme de
ces nouveaux équipements correspondaient à la production de déchets prévue à l'horizon 2010
par le projet de plan départemental d'élimination des déchets ménagers pour l'ensemble de la
zone Moselle-Ouest, soit un périmètre très largement supérieur à celui couvert à cette période par
le SIVOM.
Compte tenu de ces perspectives, la chambre avait noté que les hypothèses ressortant de ce
projet de plan départemental " supposaient la mise en oeuvre d'une nouvelle coopération
intercommunale dont la problématique complexe, notamment en terme de péréquation des coûts
de transport [semblait] échapper au SIVOM ".
Le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés approuvé par arrêté
préfectoral du 26 septembre 2000 a retenu finalement, s'agissant de l'organisation de la
valorisation énergétique dans le département, le schéma défini lors de la préparation de ce plan, à
savoir la constitution de trois secteurs géographiques (Moselle-Nord, Moselle-Ouest, Moselle-Est).
Bien que le plan départemental ne comporte aucune indication ou directive à cet égard, sa mise
en oeuvre devait logiquement s'accompagner d'une étude ou d'une évaluation dans ces trois
secteurs des conséquences sur l'organisation des structures publiques chargées de ce service. A
cet égard, il convient de constater qu'un syndicat mixte de transport et de traitement des déchets
ménagers de Moselle-Est avait été créé dès 1998 pour cette zone.
S'agissant du SIVOM de l'agglomération messine, aucun projet de la sorte ne semble avoir été
engagé. Les délibérations ou décisions retenues par le comité syndical au cours de la période
2000 et 2001 ne retiennent aucune suite à donner au plan départemental en termes d'évolution
structurelle ou de l'organisation, alors même que la construction de la nouvelle usine d'incinération
des déchets avait été lancée en parallèle et que le rapport du président du syndicat présenté lors
du débat d'orientations budgétaires pour 2001 indiquait que la nouvelle usine serait " également
dédiée au secteur de Moselle-Ouest conformément aux dispositions du schéma départemental ".
La seule orientation fondamentale qui ait été finalement retenue par le syndicat a été la
constitution de la régie Haganis par la délibération du conseil syndical en date du 2 novembre
2001. Selon l'exposé des motifs de la délibération, la création de la régie était liée à " l'évolution
récente de l'intercommunalité locale et l'accroissement des besoins devant être satisfaits à
l'échelle d'un public de plus de 400 000 habitants ", la régie en tant qu'outil spécialisé devant
permettre d'assurer la gestion d'un service public plus efficace avec un syndicat conservant la
maîtrise des choix stratégiques.
La création de la régie en tant qu'outil de gestion d'un service public à caractère industriel ayant
vocation à intervenir sur un bassin de population de 400 000 habitants semblait se justifier. Il
aurait toutefois été nécessaire qu'au préalable la compétence territoriale du syndicat soit redéfinie
en fonction de cet objectif. Ainsi la régie aurait pu disposer, via le syndicat, d'un nombre de
collectivités clientes adapté à ses capacités industrielles.
Il ressort en conclusion et malgré les précédentes recommandations de la chambre que les
conséquences du plan départemental d'élimination des déchets ménagers n'ont pas été prises en
compte de façon adéquate par le SIVOM. La conséquence la plus directe de l'inertie du syndicat
face à la question d'un élargissement de sa compétence territoriale est que la régie Haganis et,
par voie de conséquence, la CA2M sont désormais en charge de la gestion d'un équipement de
traitement de déchets surdimensionné. En outre, les orientations du plan départemental en
matière d'organisation du traitement des déchets ménagers pour le secteur de la Moselle-Ouest
n'ont à ce jour pas encore débouché sur un résultat concret.
2.3
La constitution de la régie Haganis
2.3.1
Les statuts retenus
Par délibération en date du 2 novembre 2001 du conseil syndical du SIVOM, le syndicat a créé à
compter du 1er janvier 2002 une régie dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie
financière dénommée Haganis.
La constitution de cette régie avait été préparée au cours des mois précédents par les services du
SIVOM avec l'appui de conseils extérieurs et en parallèle à la transformation du SIVOM en
syndicat mixte. Les consultations auprès des conseils extérieurs avant et juste après la
constitution de la régie ont porté principalement sur les questions juridiques et fiscales liées à sa
création.
Aux termes des statuts approuvés par le conseil syndical le 2 novembre 2001, la régie a pour
mission dans le cadre des dispositions légales en vigueur (article L2221-1 et suivants du CGCT et
décret n° 2001-184 du 23 février 2001 relatif aux régies chargées de l'exploitation d'un service
public), d'assurer la gestion et l'exploitation technique et commerciale des services confiés par le
syndicat mixte de l'agglomération messine en matière d'assainissement. En outre, ces statuts
prévoient que la régie peut également intervenir sur le traitement des ordures ménagères, la mise
en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage se
rapportant à ces activités. Il est également prévu que ces missions s'exercent conformément au
plan départemental d'élimination des déchets ménagers.
Les statuts de la régie intègrent par ailleurs les dispositions applicables au conseil
d'administration, aux équipements en dotation et au personnel. A l'article 7, les statuts indiquent
que la direction de la régie établira en application des dispositions de l'article L2224-5 du CGCT
deux rapports d'activité, le premier sur le prix et la qualité du service d'assainissement, le second
sur le prix et la qualité du service de tri, de traitement et de valorisation des déchets.
Il ressort donc de ces différentes dispositions que la régie en application de ces statuts a été
chargée dès sa création de la gestion et de l'exploitation de deux services publics
(l'assainissement et le traitement des déchets) de nature distincte, en contradiction avec les
dispositions légales et réglementaires applicables.
En effet, il résulte des articles L1412-1 et L1412-2 du code général des collectivités territoriales
que les régies, qu'elle soient dotées de la seule autonomie financière ou qu'elles bénéficient par
ailleurs de la personnalité juridique, n'ont vocation à n'assurer l'exploitation que d'un seul service
public ; celui-ci pouvant être à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial.
Ainsi que le rappelle la circulaire du ministère de l'Intérieur(1) concernant le décret n° 2001-184 du
23 février 2001 relatif aux régies chargées de l'exploitation d'un service public, "la création d'une
régie constitue, aux côtés de la gestion directe et de la gestion déléguée, le troisième mode de
gestion possible d'un service public. Il s'agit pour la collectivité de distinguer la gestion d'un
service public local en confiant celle-ci à un organisme créé spécialement à cet effet afin
d'apprécier notamment la qualité du service dispensé et son coût".
Les différentes autres dispositions à caractère législatif ou réglementaire du CGCT(2) applicables
aux régies dotées de l'autonomie financière et de la personnalité juridique ne prévoient, même de
façon implicite, aucune dérogation à ce principe de gestion d'un service public unique. Au
demeurant, si le deuxième alinéa de l'article R2221-3 permet qu'un même conseil d'exploitation ou
un même directeur puissent être chargés de l'administration ou de la direction de plusieurs régies,
cette disposition a pour seul objet de permettre à la collectivité de rationaliser les charges de
direction des différentes régies qu'elle aurait créées. Elle n'ouvre en revanche aucune possibilité
pour la collectivité de confier la gestion de deux, voire plusieurs services publics à une seule régie.
Dans ces conditions, il revenait au conseil syndical, si celui-ci souhaitait confier à une structure
autonome la gestion des services d'assainissement et de traitement des déchets, de constituer
deux régies juridiquement et financièrement autonomes, l'une par rapport à l'autre.
Bien que l'un des conseils juridiques extérieurs du SIVOM(3), consulté sur les projets de création
de la régie, ait attiré début septembre 2001 l'attention de la direction sur la nécessité de créer
deux régies distinctes, le projet initial de création d'une régie unique chargé de la gestion de ces
deux services a été maintenu. Selon le président et le directeur général de la régie, il s'agissait de
doter la structure d'une présence industrielle forte au plan local et d'éviter que la constitution de
deux régies soient perçues par les élus membres du syndicat mixte et par les personnels
employés par le syndicat comme un démantèlement des activités du syndicat mixte.
La direction de la régie a précisé en outre que la délibération et les statuts instituant cette régie
unique chargée de la gestion de deux services distincts n'avaient pas fait sur ce point l'objet de
remarque de la part du contrôle de légalité.
En conclusion, les missions confiées à la régie ne respectent pas le cadre légal applicable. Outre
cette irrégularité juridique, les fonctions duales de la régie entraînent également des inconvénients
aux plans budgétaire et comptable.
Dans leurs réponses, le président de la CA2M ainsi que le directeur général de la régie indiquent
partager l'analyse de la chambre.
2.3.2
La structure budgétaire de la régie
Le budget du syndicat (SIVOM puis syndicat mixte) comprenait un budget principal auquel étaient
rattachées les charges communes du syndicat, principalement les charges de personnel des
différentes catégories d'agent affectés aux services exercés par le syndicat, et trois budgets
annexes affectés aux services de l'assainissement, du traitement des déchets et de la gestion des
déchetteries.
Si la constitution de la régie avait respecté les dispositions du code général des collectivités
territoriales, les budgets annexes de l'assainissement et du traitement des déchets auraient
normalement dû disparaître dans les comptes du syndicat mixte dès transfert des équipements et
des services auprès de chacune des régies créées.
Cependant, la solution mise en oeuvre par le syndicat et la régie est différente et elle a abouti à
une situation complexe au plan budgétaire et comptable. En effet, le budget de la régie qui ne
pouvait être unique dans la mesure où elle gérait des services publics de nature différente et
relevant d'instructions et de plans comptables distincts (M49 pour l'assainissement, M4 pour le
traitement des déchets), a été décomposé en un budget principal géré selon le plan comptable
M14 applicable aux communes et aux EPCI, un budget annexe dédié aux activités
d'assainissement et un second budget annexe affecté au centre de tri et à l'usine d'incinération.
En parallèle, le budget du syndicat a conservé, de 2002 à 2004, la structure préexistant à la
création de la régie ; le service de gestion des déchetteries restant rattachée au syndicat, le
budget principal servant de support à la rémunération des personnels employés par les deux
structures. Les deux autres budgets annexes ont été également maintenus pour permettre, d'une
part, la clôture des opérations d'équipement intéressant les services de l'assainissement et de
traitement des déchets avant leur transfert à la régie et, d'autre part, l'intégration dans les comptes
du syndicat des équipements d'assainissement et des emprunts correspondants en provenance
des communes ayant adhéré à cette période au syndicat.
En conclusion, la création de la régie a conduit à un dédoublement d'un budget qui comprenait
déjà lui-même deux niveaux. Compte tenu de cette structure budgétaire, les comptes du syndicat
et de la régie ont enregistré, au cours des exercices 2002 et 2003, de nombreux flux croisés
rendant difficilement lisibles les résultats budgétaires et financiers des deux organismes(4).
En outre et même si cette situation résulte des choix retenus, la réglementation comptable en
vigueur ne permettait pas que la régie soit dotée d'un budget tenu selon la nomenclature M14,
puisque ce plan comptable est réservé exclusivement aux communes et aux EPCI pour leurs
activités à caractère administratif. Les régies ont seulement vocation à gérer le service public qui
leur a été confié et elles doivent donc appliquer le plan et la réglementation budgétaires et
comptables prévus pour cette activité.
Dans sa réponse, le président de la CA2M indique partager "pour une grande part la pertinence
des conclusions, notamment en ce qui concerne le déficit de lisibilité dans les relations entre l'ex-
SMAM et sa régie". Il précise également que "suite à la reprise, par la CA2M, des activités de l'ex-
SMAM depuis le 1er janvier 2005, ces remarques vont utilement contribuer à alimenter la réflexion
qui a été depuis engagée par la CA2M et qui a pour objectif d'assurer la continuité des activités "tri
et élimination des déchets" et "traitement des eaux usées" dans un cadre optimisé tant sur le plan
juridique que financier".
Il ajoute que "la CA2M a depuis le début de l'année 2005 déjà mis en oeuvre un certain nombre
de dispositions afin d'améliorer la transparence dans le cadre de ses relations avec Haganis.
Ainsi, une étude financière commandée par la CA2M fin 2004, sur les comptes du syndicat et de
la régie, avait mis en évidence les inconvénients résultant du mode opératoire mis en place entre
le syndicat et sa régie, à savoir :
- Absence de lisibilité due à de nombreux mouvements internes entre les budgets des deux
entités,
- Nombreux flux budgétaires liés au financement des investissements,
- Manque de clarté dans la distinction entre les investissements dont le financement incombait au
SMAM et ceux dont le renouvellement était à la charge d'Haganis".
Il indique que "c'est sur la base de ce constat, confirmé par vos observations, qu'il a été proposé
au conseil de communauté, qui l'a approuvé le 30 mai 2005, le principe selon lequel, à compter du
1er juillet 2005, la totalité des investissements futurs serait réalisée directement par la régie. Cette
décision se traduira par la clôture au sein des comptes de la CA2M des budgets annexes
"assainissement" et "centre de valorisation des déchets" après transfert à Haganis des restes à
réaliser constatés au 30 juin 2005 et par une diminution des flux budgétaires entre les deux
entités".
Il précise enfin que "le même mode opératoire est envisagé concernant la gestion des
déchetteries sous réserve des incidences éventuelles de TVA qui pourraient résulter d'un transfert
de cette activité à Haganis".
2.3.3
Les apports du syndicat mixte à la régie
En application des articles R2221-1 et R2221-13 du CGCT, la délibération créant une régie fixe le
montant de la dotation initiale de la régie ; celle-ci représentant la contrepartie des créances ainsi
que des apports en nature ou en espèces effectués par la collectivité de rattachement, déduction
faite des dettes ayant grevé leur acquisition, lesquelles étant mises à la charge de la régie.
Par délibération en date du 19 décembre 2001, le conseil syndical s'est prononcé sur les dotations
en nature et en espèces du syndicat à la régie et les projets de convention correspondant. En
l'occurrence, le syndicat a accordé une dotation de trésorerie de 3,814 M.Euros à la régie ; ce
montant correspondant à 3 mois de dépenses réelles de fonctionnement et d'investissement de la
régie. S'agissant des apports en nature, la liste des biens transférés au syndicat a été fixée dans
une convention relative à la mise à dispositions de ces biens.
2.3.3.1 Les apports en espèces
Les modalités de versement de la dotation en espèces (dite dotation de trésorerie) ont été
déterminées ainsi que le prévoyait la délibération du 19 décembre 2001 par une convention en
date du 19 février 2002. En application de cette délibération, la dotation a été prise en charge par
le syndicat au compte 65 du budget principal ; la régie l'inscrivant en recettes au compte 1021
(dotations) de son budget principal. Cette convention a fait l'objet d'un avenant le 9 septembre
2002 validé par le conseil syndical et portant le montant de la dotation à 7,214 M.Euros.
Le versement de la dotation (7,214 M.Euros) est intervenu au cours de l'exercice 2002 selon le
schéma prévu à la convention : imputation de la dépense au compte 65737 (subvention de
fonctionnement) du budget principal du syndicat et inscription de la recette au compte 1021 du
budget principal du syndicat. En réalité, le versement de cette dotation par le budget principal du
syndicat a été financé par une contribution conjointe des budgets annexes de l'assainissement, à
hauteur de 6,972 M.Euros, et du traitement des déchets pour le solde (0,242 M.Euros) reversée
au budget général du syndicat(5).
Les modalités de versement et le schéma comptable retenus pour cette opération appellent
plusieurs observations.
Dans la mesure où le financement de cette dotation devait être assurée par les deux budgets
annexes, il aurait été préférable que la délibération et la convention le précisent et qu'elles
déterminent les montants mis à la charge de ces deux budgets. En outre, rien ne justifiait, si ce
n'est des raisons fiscales, le recours aux budgets principaux des deux organismes pour effectuer
ce versement de fonds du syndicat à la régie puisque cette dotation était précisément destinée à
assurer le fonds de roulement initial des deux activités prises en charges par la régie.
Par ailleurs, le versement de cette dotation a été pris en charge et traduit dans les comptes du
syndicat de façon critiquable. En effet et bien que la convention mentionne cet apport en tant que
"dotation de trésorerie", il s'agissait bien pour le syndicat de financer un apport en fonds propres à
la régie et non pas de verser une subvention à cet organisme. A cet égard, qu'une subvention de
fonctionnement du syndicat ait pu se traduire dans les comptes de la régie par une dotation en
capital inscrite au compte 1021 témoigne de cette confusion. En regard de l'objectif recherché par
le syndicat en la circonstance, il lui revenait d'imputer cette dotation aux comptes 266 de ses
budgets annexes ainsi que le prévoit les instructions comptables M14 et M4 pour le versement par
une collectivité d'une participation au capital d'un établissement public.
Cette erreur de comptabilisation n'est pas neutre au plan patrimonial pour le syndicat puisque
l'apport en fonds propres qu'il a consenti n'apparaît pas à l'actif de son bilan parmi les créances
immobilisées. De surcroît, les conséquences de cette opération sur les tarifs des services ne
semblent pas avoir été tirées par la régie.
2.3.3.2
Les apports en nature et leur comptabilisation
Les biens et équipements transférés par le syndicat à la régie pour lui permettre d'assurer la
gestion et l'exploitation des services qui lui ont été confiés, ont été déterminés dans le cadre d'une
convention "de mise à disposition de biens" conclue le 18 novembre 2002 et rendue exécutoire le
19 novembre suivant. Cette convention a fait l'objet le 1er septembre d'un avenant visant à
compléter la liste initiale des biens et équipements transférés.
Aux termes de cette convention, la mise à disposition, intervenue à compter du 1er janvier 2002,
s'accompagnait de la reprise par la régie de l'ensemble des droits et obligations rattachés à ces
biens, en particulier les charges de remboursement des emprunts contractés et d'amortissement
des équipements. Les états annexés à cette convention précisaient par ailleurs par compte la
nature des biens transférés, leur valeur comptable initiale et leur valeur nette comptable après
déduction des amortissements. Ces différents éléments n'appellent pas d'observation particulière.
En revanche, la comptabilisation dans les comptes du syndicat et de la régie de ces transferts a
nécessité, en 2002 et 2003, deux traitements successifs. Deux éléments sont à l'origine de ces
complications.
Le premier résulte de la notion de "mise à disposition" figurant dans la convention. En effet, si l'on
se réfère à l'instruction comptable M14, le transfert de biens d'une collectivité (le syndicat) à une
régie dotée de l'autonomie financière et de la personnalité juridique (Haganis) relevait d'une
affectation (c/243), au même titre qu'une affectation d'une collectivité délégante à un délégataire
public ou privé, et non pas d'une mise à disposition ; ce dernier régime ne concernant que les
opérations intervenant entre collectivités ou entre collectivités et EPCI à la suite de transferts de
compétence.
Le second provient du décalage qui existait au début de l'année 2002 entre les normes
réglementaires figurant à l'instruction comptable M14 avec l'instruction M4 (applicable aux
activités à caractère industriel de la régie). Notamment il n'y avait pas d'indication précise sur les
schémas comptables relatifs aux affectations de bien. L'instruction codificatrice n° 02-081-M4 du 8
octobre 2002 a toutefois procédé à une actualisation de l'instruction M4 sur ces points particuliers.
Le syndicat et la régie ont été, dans ce contexte, conduits à comptabiliser à deux reprises ces
opérations de transfert : une première fois au cours de l'exercice 2002 selon le schéma prévu pour
les mises à disposition résultant d'un transfert de compétence ; une seconde fois en 2003 pour
rectifier les écritures passées précédemment et constater les transferts, cette fois en termes
d'affectation. Il résulte de cette procédure la présence aux comptes financiers 2003 du syndicat et
de la régie de masses financières en dépenses et en recettes sans rapport avec la réalité des
biens transférés. Ainsi, sur les 257,193 M.Euros de mouvements budgétaires d'ordre internes à la
section d'investissement figurant au compte financier 2003 du budget annexe assainissement de
la régie, 246,106 M.Euros correspondaient aux rectifications des écritures de transfert réalisées
en 2002(6).
2.3.4
Les conventions de gestion conclues entre le syndicat et la régie
2.3.4.1 Le cadre conventionnel en vigueur depuis 2002
Outre la question de la dotation de trésorerie, la convention générale conclue entre le syndicat et
la régie Haganis le 19 février 2002 traite de la facturation des services gérés par la régie et de la
perception des subventions d'exploitation ou d'équipement. Les dispositions retenues à ce sujet
prévoient que la régie procède à la facturation de l'ensemble des activités transférées et que les
services facturés par la régie comprennent le tri et l'élimination des déchets, la collecte et le
traitement des eaux usées ainsi que les éventuels services annexes pouvant être assurés par la
régie avec l'accord du syndicat. S'agissant des subventions, la régie est autorisée à percevoir en
lieu et place du syndicat les subventions d'exploitation relatives à la gestion des déchets et à
l'assainissement et les subventions d'équipement versées pour les installations qui lui ont été
transférées
S'agissant des personnels, une convention globale de mise à disposition des agents du syndicat à
la régie a été établie le 18 novembre 2002 sur la base de l'accord de principe donné le 19
décembre 2001 par le comité syndical. Elle stipule principalement que les agents figurant dans la
liste annexée à la convention "sont concernés par la mise à disposition" et que la mise à
disposition ne peut être prononcée pour une durée supérieure à trois ans, renouvelable par
période n'excédant pas trois ans. En dernier lieu, la convention indique sans plus de précision que
la liste des agents concernés par la mise à disposition sera actualisée chaque année. Au
demeurant aucune date d'échéance n'est prévue pour cette convention.
Si ces conventions apparaissaient indispensables pour engager le transfert de la gestion de ces
services vers la régie, leur contenu est lacunaire.
La première convention désigne de façon très générale les activités transférées à la régie mais
elle ne précise pas les différents services techniques ou administratifs ou, le cas échéant, la
proportion de ces services concernés par ce transfert. En outre, la question de la perception
d'éventuelles redevances d'exploitation par le syndicat auprès de la régie n'est pas du tout
abordée.
De même la convention relative à la mise à disposition des personnels ne mentionne, à défaut de
la liste des agents concernés (laquelle ne pouvait être au demeurant établie qu'à la condition que
ces agents aient eux-mêmes accepté formellement d'être mis à la disposition de la régie), ni le
nombre, ni l'affectation des emplois budgétaires du syndicat vers la régie.
Ce dispositif contractuel, peu précis, semble à l'origine de pratiques de gestion qui appellent
différentes observations.
2.3.4.2 La prise en charge des personnels du syndicat et de la régie
Hormis les agents sous statut privé recrutés directement par la régie depuis sa création, la
convention de gestion ne permet pas de déterminer pour chaque exercice, au sein de l'effectif des
agents sous statut public, ceux exerçant pour le syndicat, ceux exerçant pour la régie et ceux
exerçant à la fois pour les deux structures, alors même que depuis la création de la régie, ces
deux organismes sont devenus, aux plans budgétaire et juridique, autonomes. Il convient de
constater qu'en dehors de cette convention cadre, aucune convention annuelle d'application n'est
intervenue pour les exercices 2002 à 2004.
En parallèle, le syndicat et la régie ont, à partir de 2002, instauré entre eux un dispositif de
reversement à deux niveaux pour la prise en charge des frais de personnel. Selon le point
d'information n° 2 présenté au conseil d'administration de la régie lors de sa réunion du 19
décembre 2002(7), les budgets annexes "assainissement" et "déchets" de la régie reversent au
budget principal de la régie leur quote-part correspondant aux frais généraux et aux frais de
personnels des agents employés directement par Haganis. Le budget principal et les deux
budgets annexes de la régie reversent par ailleurs au budget principal du syndicat les frais de
personnel correspondant aux agents des filières techniques et administratives mis à la disposition
de la régie.
Ce reversement s'opère depuis 2002 par l'émission, au compte 70848 (mise à disposition de
personnels facturés aux autres organismes) du budget principal du syndicat, de titre de recettes
émis à l'encontre du budget principal et des deux budgets annexes de la régie, et par le règlement
sur le compte 6218 (autres personnels extérieurs) des trois budgets de la régie des dépenses
correspondantes. Il a généré pour le budget principal du SMAM une recette de 8 886 823 euros
en 2002 et de 8 582 869 euros en 2003.
A l'exception de la convention globale de mise à disposition du personnel conclue le 18 novembre
2002 et un tableau présentant pour l'exercice 2002 un décompte de ces reversements, mais qui
n'était ni signé, ni certifié et dont l'origine ne peut être établie, les mandats de ces dépenses
imputées en 2002 et en 2003 à la régie n'étaient accompagnés d'aucune pièce permettant de
justifier le montant des sommes réglées, à la différence notable de la convention de mise à
disposition d'un agent de la commune de Noisseville auprès de la régie intervenue au cours de la
même période.
Par conséquent et en l'absence de convention fixant chaque année le volume et le coût des
emplois du syndicat mis à la disposition de la régie ou, le cas échéant, la répartition de ces
charges entre les deux organismes, les dépenses prises en charge par la régie ont été
dépourvues de bases de liquidation. Dans ces conditions, rien ne donne l'assurance que la
répartition de ces dépenses entre la régie et le syndicat a correspondu aux charges de personnel
leur incombant réellement.
2.3.4.3 Les redevances reversées par la régie Haganis au titre du traitement des déchets
Par délibération du 18 octobre 2002, le conseil d'administration de la régie a décidé le
reversement au syndicat mixte du surplus de recettes provenant du surcoût tarifaire, retenu par la
régie pour le traitement de la tonne de déchets, à l'égard des collecteurs non adhérents au
syndicat mixte(8).
En application de cette délibération, la régie a reversé au syndicat (hors TVA) 68 004,64 euros en
2002 et 81 224,48 euros en 2003.
Toutefois et même si ce reversement résulte d'une décision de l'organe délibérant de la régie,
cette contribution paraît contraire à la convention générale du 19 février 2002 et à la convention
de mise à disposition des biens du 18 novembre 2002. Ces conventions ne comportent aucune
disposition autorisant le syndicat à percevoir une quelconque redevance à ce titre auprès de la
régie. En outre et aux termes de la jurisprudence dégagée par le juge administratif(9), ce
reversement qui intervient sans contrepartie de la part du syndicat apparaît illégal.
2.3.4.4
La gestion des réseaux d'eaux pluviales
Par convention bipartite du 1er avril 2003, approuvée le 31 mars 2003 par le conseil
communautaire et le 10 juin 2003 par le comité syndical, la CA2M a confié au syndicat la
maintenance et l'entretien des réseaux d'eaux pluviales des communes membres de la
communauté d'agglomération. Cette convention conclue pour une durée maximum de trois ans,
fixe précisément les différents ouvrages et les prestations concernés par cette mission ; le
syndicat percevant à ce titre de la CA2M une rémunération forfaitaire annuelle de 250 000 euros
HT. Par ailleurs, le syndicat est la seule partie prenante désignée dans cette convention. Il est
supposé réaliser l'ensemble des prestations prévues et à aucun endroit, une éventuelle
participation ou collaboration de la régie Haganis n'est mentionnée.
Dans sa délibération du 19 juin 2003 qui autorisait, a posteriori, son président à signer cette
convention, le comité syndical du syndicat a décidé également "le reversement du montant
encaissé par le syndicat au titre de cette convention à Haganis, régie du syndicat mixte chargée
de l'exploitation technique et commerciale des activités de ce dernier".
Dans les faits, le syndicat a reversé en 2002 et en 2003 le produit de la contribution "eaux
pluviales" perçue auprès de ses membres (CA2M et autres communes) à la régie Haganis ; ce
reversement, imputé en dépenses du compte 611 (sous-traitance générale) du budget annexe
"assainissement" du syndicat, finançant la réalisation pour le compte du syndicat de la mission
d'entretien et de maintenance du réseau pluvial. Les reversements effectués à ce titre se sont
élevés à 2,081 M.Euros en 2003 et ils représenté la totalité de la contribution perçue par le
syndicat pour l'entretien et la maintenance de ces réseaux.
Ce dispositif, qui met en lumière l'absence de précision quant aux compétences transférées par le
syndicat à la régie, appelle les observations suivantes.
En premier lieu, la convention conclue entre la CA2M et le syndicat ne prévoyait pas cette
délégation de gestion donnée globalement par le syndicat à la régie. Du point de vue du respect
du cadre conventionnel préalablement défini par la CA2M et le syndicat, la solution retenue paraît
irrégulière. Elle aurait à tout le moins, nécessité une adaptation de la convention initiale.
En second lieu et bien que la convention générale du 19 février 2002 liant le syndicat et la régie
évoque à son article 5 "les activités annexes (pouvant) être assurées par la régie avec l'accord du
syndicat mixte", la mission d'entretien et de maintenance du réseau d'eaux pluviales confiée au
syndicat mixte ne pouvait être transférée à la régie dans le cadre de cette convention.
En effet, l'entretien et la maintenance de ce réseau constituent un service public à caractère
administratif comme a pu le rappeler à plusieurs reprises le ministère de l'Intérieur(10). Dès lors et
dans la mesure où le syndicat mixte avait transféré à la régie Haganis la gestion de service public
à caractère industriel et commercial (l'assainissement), il ne pouvait conformément au principe de
spécialisation des régies établi par le code général des collectivités territoriales lui transférer la
gestion d'un service public à caractère administratif. Il revenait dès lors au syndicat, soit de
constituer une autre régie chargée spécifiquement de ce service, soit de recourir à la régie
Haganis en tant que prestataire extérieur dans le cadre des règles de droit commun applicables à
la commande publique.
Dans sa réponse, le président de la CA2M indique qu'"en ce qui concerne l'application des
conventions de gestion conclues entre le syndicat et la régie (convention générale conclue entre
les deux entités le 19 février 2002 ainsi que la convention globale de mise à disposition du
personnel du 18 novembre 2002), je vous informe que la communauté d'agglomération va
reprendre avec la régie l'ensemble du dispositif conventionnel relatif aux activités dont elle a
dorénavant la charge et qu'elle s'appuiera sur vos observations pour établir les nouvelles relations
contractuelles entre les deux entités".
3 LA QUALITE DES COMPTES DU SYNDICAT ET DE LA REGIE ET L'EVOLUTION DE LEUR
SITUATION FINANCIERE
3.1
Les anomalies ou insuffisances affectant la qualité des comptes des deux organismes
3.1.1
Le contenu et la présentation des documents budgétaires du syndicat et de la régie
Si les règles budgétaires applicables aux services du syndicat ont été dans l'ensemble appliquées
normalement, les comptes administratifs du syndicat, sur la période 1997 à 2003, comportent
néanmoins deux lacunes.
Tout d'abord, les résultats budgétaires enregistrés à la section de fonctionnement ou d'exploitation
et à la section d'investissement du budget principal et des budgets annexes du syndicat ne font
pas apparaître comme tels la totalité des mouvements d'ordre exécutés au cours de l'exercice, et
notamment les mouvements d'ordre internes à la section d'investissement résultant des transferts
d'actif et de passif intervenus à la suite, soit de l'adhésion de communes au syndicat, soit des
transferts d'équipements vers la régie. Il en résulte une vision déformée de la réalité des
dépenses et recettes d'investissement exécutées aux budgets annexes de l'assainissement et du
traitement des déchets au cours des exercices 2002 et 2003.
Par ailleurs, ces comptes administratifs n'intègrent pas différents états annexes prévus à l'article
L2313-1 du CGCT ou par les instructions comptables M14 ou M4. Ne figurent pas notamment les
états relatifs à la dette à long et moyen terme, aux prêts ou avances à long et moyen terme, au
personnel, à la répartition des crédits de subventions, aux engagements donnés et reçus, ainsi
que l'état relatif aux acquisitions et cessions immobilières.
Un constat de même ordre peut être établi s'agissant des budgets primitifs 2003 et 2004 de la
régie, étant toutefois précisé que ces documents budgétaires comprenaient les états relatifs à de
dette des services transférés.
3.1.2
Les écarts entre les situations de dette
Les services financiers de la régie et du syndicat sont dotés depuis 2004 d'un logiciel dédié à la
gestion de la dette. Cette évolution est intervenue dans le cadre du programme de modernisation
des applicatifs informatiques de gestion budgétaire et financier engagé depuis 2003.
Les états relatifs à la dette publiés en annexe du budget primitif 2004 de la régie permettent
désormais d'identifier les encours rattachés au budget principal et aux deux budgets annexes. En
revanche, les montants indiqués pour les services de l'assainissement et du traitement des
déchets ne sont pas cohérents avec ceux figurant aux bilans des comptes financiers de ces
services dressés par le trésorier de Metz-municipale, comptable de la régie.
Au 1er janvier 2004, l'encours de dette du service d'assainissement s'établissait selon la régie à
11 148 157 euros et celui du service du traitement des déchets à 33 162 824 euros. Or, au bilan
de clôture de l'exercice 2003 (en date du 31 décembre 2003), le montant de la dette à moyen et
long terme du service d'assainissement s'établissait à 6 817 089 euros et celui du service de
traitement des déchets à 29 466 824 euros. Parallèlement, l'état de dette annexé au budget du
syndicat ne comportait que l'encours des emprunts souscrits pour le service des déchetteries.
Ces écarts qui proviennent du décalage dans la comptabilisation des transferts d'emprunts du
syndicat vers la régie, témoignent d'une coordination insuffisante avec les services du trésorier sur
cette question.
3.1.3
Les reversements des budgets annexes au budget principal au sein de la régie
Le budget principal de la régie qui ne gère aucun service générateur de recettes et qui donc ne
reçoit aucun produit d'exploitation, perçoit des budgets annexes de l'assainissement et du
traitement des déchets deux types de contribution. Les budgets annexes reversent depuis
l'exercice 2003 (débit c/618 des budgets annexes, crédit c/70841 budget principal) le coût des
charges de personnel des agents sous statut privé employés directement par la régie ; ces
dépenses étant administrativement et comptablement prises en charge sur le budget principal de
la régie.
Par ailleurs, ces deux budgets annexes reversent au budget principal (débit c/658 des budgets
annexes, crédit c/70872 au budget principal) leur quote-part respective pour la prise en charge
des frais généraux de la régie (fournitures, services, personnel administratif). Au cours des
exercices 2002 et 2003, cette répartition s'est opérée comme suit :
Ce dispositif appelle les observations suivantes :
L'assiette des dépenses mises en répartition n'est pas déterminée précisément et son montant ne
correspond pas exactement à la réalité des charges communes imputées au budget principal. En
effet, les frais de structure communs de la régie (charges de personnel, charges à caractère
général, dépenses d'équipement à caractère administratif et annuités des emprunts ayant financé
ces équipements) se sont élevés en 2002 à 3 897 854 euros ; soit un montant supérieur aux
sommes remboursées par les budgets annexes. De même, ces frais de structure s'élevaient en
2003 à 4 635 197 euros(11) et le remboursement des budgets annexes à 4 137 255,68 euros. Par
conséquent, le budget principal a subventionné indirectement ces deux budgets annexes et
corrélativement s'est trouvé contraint à emprunter pour compenser cette différence(12) et financer
ses dépenses d'équipement propres.
Par ailleurs, la répartition de ces charges entre les deux budgets annexes ne s'effectue pas de
façon exacte en l'absence d'une comptabilité analytique permettant de faire ressortir les charges
indirectes à imputer à chacun des deux services. Dès lors, la détermination de ces charges paraît
pour partie résulter de la capacité contributive dégagée par ces services. L'augmentation très
importante en 2003 (+81,5 %) des frais généraux mis à la charge du service de traitement des
déchets par rapport à 2002, tandis que ceux du service d'assainissement étaient quasiment
reconduits (+0,2 %), semble à cet égard probante.
La mise en place progressive à partir de 2004 d'une comptabilité analytique des coûts générés
par les différentes activités de la régie devrait toutefois permettre de résoudre ces difficultés.
3.1.4
La constitution de provisions
Les comptes et bilans du syndicat et de la régie n'intégraient à la clôture de l'exercice 2003
aucune provision pour risques et charges (c/15). Si leur constitution ne revêt pas un caractère
automatique et systématique, les provisions sont néanmoins destinées à couvrir des risques ou
des charges identifiées dont la réalisation est incertaine mais que des évènements survenus ou
en cours rendent probables.
La volonté affichée depuis 2002 au budget primitif de la régie et consistant à une inscrire une
dotation pour grosses réparations correspondant à 0,8 % de la valeur des équipements
immobilisées était restée sans suite jusqu'en 2004, aucune provision n'ayant été en exécution
inscrite à ce titre.
En tout état de cause, l'absence de provision pour risques et charges dans les comptes de la
régie et du syndicat ne paraît pas conforme au principe de prudence. En effet les aléas techniques
liés à l'exploitation des services d'assainissement et de traitement des déchets peuvent
occasionner des pertes de recettes d'exploitation pour la régie ou des surcoûts ponctuels. A cet
égard, l'indemnisation, en 2001 et à hauteur de 14,657 MF (2,234 M.Euros), du titulaire du marché
de construction de la centrale d'incinération au titre du report de la construction de cet
équipement, n'avait pas fait l'objet de la moindre provision dans les comptes du syndicat au cours
des deux années ayant précédé son versement.
En outre, l'examen des recours engagés ou défendus par le syndicat depuis 2001 témoigne d'une
activité contentieuse fournie. Parmi les contentieux non réglés à la fin de l'année 2004, figuraient
deux affaires pouvant éventuellement donner lieu à des prises en charge de la part du syndicat :
le règlement d'un redressement notifié par les services fiscaux suite à un contrôle fiscal sur la TVA
(dossier en instance auprès du Tribunal Administratif) et le versement demandé par la ville de
Metz d'une indemnité de 0,375 M.Euros (2,462 MF) consécutive à des travaux effectués sous
maîtrise d'ouvrage du syndicat (la ville ayant fait appel de la décision du TA rejetant sa demande).
Aucune provision n'a toutefois été constituée pour ces risques contentieux.
Sur ce sujet, dans sa réponse, le directeur général de la régie indique qu'"en dépit de l'effort
immédiat de maîtrise des coûts engagé dés le début de l'année 2005, l'absence de provisions
impose une profonde révision de la situation budgétaire de la régie".
3.1.5 Les dotations aux amortissements
De façon générale, l'amortissement des biens et équipements acquis par la régie ou qui lui ont été
affectés, et des charges réparties est pris en charge dans le compte principal et dans les deux
comptes annexes conformément aux dispositions des instructions comptables.
Toutefois, le rapprochement des situations détaillées par compte d'immobilisation des biens à
amortir ressortant de l'état de l'actif(13) et des crédits inscrits au budget primitif 2004 pour les
dotations aux amortissements (c/6811 et 6812) fait apparaître une prévision budgétaire inférieure
aux besoins réels sur ce poste de dépenses :
En outre et s'agissant plus particulièrement du centre de valorisation des déchets (usine
d'incinération et centre de tri) qui constitue l'équipement industriel le plus important mis à la
disposition de la régie, une durée d'amortissement de 30 ans a été retenue aussi bien pour les
ouvrages de génie civil que pour les installations industrielles (système d'incinération). Cette
durée d'amortissement apparaît excessive pour les installations industrielles compte tenu de leur
spécificité et des contraintes techniques qu'elle supportent.
3.1.6
Les rattachements des charges et des produits
Les rattachements des charges et des produits à l'exercice d'origine ne sont généralement pas
pratiqués dans les comptes du syndicat et de la régie contrairement à ce que prévoient à cet
égard les instructions M14 et M4. De même les intérêts courus non échus (ICNE) des emprunts
de ces organismes ne sont ni constatés, ni comptabilisés. Seul, le rattachement des produits à
l'exercice est effectué dans les comptes de la régie pour le service d'assainissement ; ce service
étant particulièrement concerné par le décalage permanent entre la perception de la redevance
d'assainissement par les fermiers et le reversement de ces produits à la régie.
Les résultats d'exploitation ou de fonctionnement ressortant des différents comptes des deux
organismes sont donc en partie affectés par ces rattachements incomplets.
3.2 Les résultats budgétaires et financiers du syndicat et de la régie
3.2.1 L'analyse des résultats
Il est difficile d'appréhender de façon isolée sur la période 1997-2003, l'évolution de la situation
financière du syndicat puis celle de la régie en raison de la scission intervenue en 2002 de ses
activités avec la régie, mais également de la forte interpénétration entre les deux structures depuis
cette date et de l'ampleur des flux financiers qu'elle engendre.
Si les différents services gérés par le syndicat, puis par le syndicat et la régie sont au plan
budgétaire et réglementaire autonomes et distincts, l'agrégation de leurs résultats permet toutefois
de faire ressortir sur cette période de sept ans les principales évolutions ressortant de l'ensemble
constitué par le syndicat et la régie. Dans cette optique, les résultats budgétaires et financiers
analysés ci-après sont issus de la consolidation des données des différents budgets du syndicat
et de la régie.
3.2.2 Les résultats financiers constatés sur la période(14)
3.2.2.1 Le constat précédent de la chambre
Sur la période 1990 à 1995 la chambre avait relevé pour le syndicat, dans la lettre d'observation
définitive du 7 novembre 1996, des résultats d'exploitation et des niveaux d'épargne nette très
élevés, liés aux financement perçus auprès des collectivités adhérentes au syndicat. Ces
résultats, joints aux concours financiers versés par l'agence de l'eau Rhin-Meuse et le
département de la Moselle, avaient permis au syndicat de mener une politique d'autofinancement
soutenu des investissements et de limiter son endettement à des niveaux faibles.
3.2.2.2 Les conditions de formation de l'épargne de 1997 à 2003
Pour l'ensemble formé par le syndicat et la régie, cette période a été caractérisée, dans une
premier temps (1997/2001) par une dégradation sensible des résultats d'exploitation et de la
capacité d'autofinancement des investissements, avec une baisse de 42 % de l'excédent brut
d'exploitation (EBE) consécutif à la progression deux fois plus élevée des charges d'exploitation
courantes (+34 %) que celle des recettes (+15 %).
Corrélativement et du fait notamment de la baisse des produits financiers dans le même intervalle,
la capacité d'autofinancement (CAF) du syndicat a diminué dans des proportions plus importantes
(-83 %) :
Toutefois, la constitution de la régie a été accompagnée depuis 2002 par une amélioration rapide
et significative de ces indicateurs, malgré la montée en puissance de la charge d'amortissement
de la dette supportée désormais de façon quasi-exclusive par la régie.
Compte tenu de ces évolutions récentes, l'ensemble formé par le syndicat et la régie dégageait en
2003 un EBE supérieur de 18 % en valeur courante à celui de 1997. En revanche, la CAF nette
était en repli de 41 % durant cette même période.
3.2.2.3 Le financement des investissements
Au cours de cette période marquée par la poursuite de programmes d'investissement élevés, la
diminution de l'épargne de gestion et des capacités d'autofinancement du syndicat ont conduit à
une augmentation très forte, surtout au cours des exercices 2000 et 2001, des besoins de
financement de la section d'investissement :
Pour assurer la couverture de ces besoins, le syndicat puis la régie ont privilégié le recours à
l'emprunt : 49,789 M.Euros d'emprunts nouveaux ont été mobilisés de 1997 à 2003. Les
prélèvements nets sur le fonds de roulement ont été en revanche beaucoup plus réduits puisqu'ils
n'ont représenté sur la même période que 2,783 M.Euros. Il en a résulté un quasi-maintien des
réserves financières importantes dont le syndicat disposait au cours des années précédentes.
3.2.2.4 Les conséquences sur l'endettement et le niveau du fonds de roulement
A la clôture de l'exercice 2003, le fonds de roulement s'élevait à 14,775 M.Euros à comparer aux
17,557 M.Euros de la clôture de l'exercice 1996 ; son montant étant réparti à hauteur de deux tiers
dans les comptes de la régie (9,822 M.Euros) et d'un tiers (4,953 M.Euros) dans les comptes du
syndicat mixte. Ce fonds de roulement qui pouvait en 1997 couvrir une année de charges
d'exploitation courante et d'intérêt de la dette, représentait encore six mois de ces charges en
2003.
Au 31 décembre 2003, la dette totale de la régie et du syndicat s'élevait à 44,219 M.Euros (+362
% par rapport au 31 décembre 1997) ; la régie portant 84 % de cet encours total. La majeure
partie de cette dette étant récente et ayant été contractée sur des durées longues, les montants à
consacrer au titre du remboursement en capital resteront aux niveaux constatés en 2003 au moins
jusqu'en 2013. Cette augmentation de la dette a enfin fortement réduit la capacité de
désendettement du syndicat et de la régie qui est passée de 1,2 an en 1997 à 7,1 ans en 2003.
3.2.2.5 L'évolution de la trésorerie
Les niveaux très importants de trésorerie de fin d'exercice dont bénéficiait le syndicat en début de
période ont fortement décru (-90 %) de 1997 à 2003; la trésorerie cumulée du syndicat et de la
régie s'établissant à la clôture de ce dernier exercice à 3,349 M.Euros (contre 21,930 M.Euros en
1997). Cette baisse résulte de la diminution tendancielle du fonds de roulement, mais aussi et
surtout de la très forte augmentation du besoin en fonds de roulement (+323 %) du syndicat et de
la régie. Cette dernière évolution traduit la croissance constatée à la fin de chaque exercice de
l'encours des créances à court terme.
Par ailleurs, la répartition de la trésorerie entre le syndicat et la régie n'était pas à la clôture de
l'exercice 2003 proportionnelle aux flux en dépenses et recettes gérés par les deux organismes.
En effet, le syndicat disposait de 44 % de la trésorerie disponible tandis que ses charges
ordinaires(15) représentaient 20 % du total de ces charges d'exploitation (syndicat + régie).
Corrélativement, la régie connaît depuis sa création une situation de trésorerie structurellement
tendue en raison, selon ses services, du décalage de 3 à 6 mois de reversement de la redevance
d'assainissement par les fermiers et d'un an en moyenne du versement de la prime d'épuration
allouée par l'Agence de l'eau.
La trésorerie de la régie restait compte tenu de la configuration budgétaire retenue (budget
principal en M14, budgets annexes en M4 et M49), gérée à partir du seul compte au Trésor.
3.2.3 L'évolution des charges de personnel
Les charges de personnel (salaires, charges sociales et annexes) du syndicat et de la régie ont
progressé globalement de près de 85 % sur la période. Cette évolution recouvre l'ensemble des
charges centralisées au chapitre 012 du budget principal du syndicat ainsi que celles
correspondant aux agents de statut privé recrutés directement par la régie :
Cette augmentation provient de façon principale des créations d'emplois retenues depuis 1998 par
le comité syndical et, depuis 2002, par le conseil d'administration de la régie. La croissance des
effectifs s'est ainsi établie sur la période 1998-2003 à 54 %. En 2004, l'effectif budgétaire global
du syndicat et de la régie atteignait 270 emplois(16) :
Il ressort enfin des tableaux des effectifs budgétaires de cette période que les créations d'emplois
sont surtout intervenues à partir de 2001 lors de la mise en service progressive du nouveau centre
de valorisation des déchets et de la ligne de tri. S'agissant du service d'assainissement, les
créations d'emplois résultent principalement de l'application du régime de travail des 35 heures et
de la mise en place d'une antenne de la régie pour le secteur de Montigny-les-Metz/Marly.
3.2.4
La politique tarifaire mise en oeuvre
(cf. annexe n° 3)
La politique tarifaire résulte en grande partie des orientations budgétaires retenues par le comité
syndical au cours de la période examinée. Cette politique a visé à adapter le tarif des activités ou
prestations assurées en fonction des besoins de financement à court ou moyen terme de chacun
des différents services concernés. Il est donc dans ces conditions logique que les évolutions
tarifaires observées ne soient pas identiques d'un service à l'autre, et, au sein d'un même service,
d'une prestation à l'autre(17).
3.2.4.1 Les tarifs du service d'assainissement
Les principaux tarifs de ce service ont évolué de façon assez différenciée.
Le mode de facturation des prestations d'intervention sur le réseau (inspections, essais
d'étanchéité, débouchages de canalisation) qui reposait sur une tarification au mètre linéaire a été
remplacé à partir de 2002, lors de la création de la régie, par une tarification horaire afin de tenir
compte des coûts réels de ces interventions. Durant la période ayant précédé cette modification
(1997-2002), la hausse moyenne annuelle des tarifs de ces prestations s'est établie entre 1,8 et
2,5 %.
Les tarifs de la redevance de raccordement, variables selon la catégorie du logement, ont
progressé de façon assez linéaire. De 1997 à 2004, la hausse moyenne annuelle de ces tarifs
s'établissait à 1,8 %, passant pour un logement de type F3-F4 de 833,29 euros à 944 euros.
Si les tarifs des prestations d'analyse par le laboratoire et du traitement des boues liquides ont
augmenté dans des proportions plus élevées (+4,1 % en moyenne annuelle pour les premiers de
1997 à 2004, +79 % pour le second), le montant de la redevance d'assainissement était en 2004
au même niveau (0,94 euros/m3) qu'en 1997. Cette stabilité apparente recouvre cependant deux
séquences :
- les exercices 1998 à 2000 au cours desquels la redevance a été maintenue à 0,76 euros après
avoir été réduite de 19 % en 1998 ;
- les exercices 2001 à 2003 durant lesquels le montant de la redevance a été à nouveau
augmenté pour s'établir à 0,94 euros.
Cependant, la baisse du tarif de la redevance, motivée lors des orientations budgétaires pour
1998 par le taux d'autofinancement des investissements et le niveau des réserves dont disposait à
cette période le syndicat, a significativement pesé au cours des exercices suivants sur les
résultats d'exploitation du service d'assainissement. En effet, compte tenu de la hausse parallèle
des charges courantes, l'excédent brut d'exploitation de ce service avait diminué des deux tiers
entre 1997 et 1999 et n'était pas revenu en 2003 à son niveau de 1997.
En comparaison avec les moyennes relevées par l'Agence de l'eau Rhin-Meuse et les services du
conseil général de la Moselle, le montant de la redevance d'assainissement perçue par le syndicat
s'établissait en 2000, avec 0,76 euros/m3, à un montant inférieur à la moyenne constatée pour les
départements de la Moselle (0,82 euros), de la Meurthe & Moselle (0,87 euros) et du Bas-Rhin
(0,83 euros). Toutefois, en 2002, la redevance d'assainissement (0,91 euros) revenait compte
tenu des deux hausses précédentes à un niveau équivalent à celui constaté en moyenne dans le
département de la Moselle (0,904 euros).
3.2.4.2 La contribution au titre des eaux pluviales
Perçue par le syndicat auprès des communes membres, le calcul de la contribution au titre de
l'entretien des réseaux d'eau pluviale, assis jusqu'en 2001 sur un taux de prise en charge
forfaitaire du mètre linéaire des réseaux séparatifs et unitaires a évolué à partir de 2002 sous la
forme d'une contribution forfaitaire versée par la CA2M (1,490 M.Euros/an) et les autres
communes membres du syndicat (0,071 M.Euros/an). Cette révision est intervenue dans l'attente
des résultats d'une étude sur les coûts réels de ce service.
Néanmoins, il ressort des informations communiquées au comité syndical que le montant des
contributions recouvrées à ce titre de 1997 à 2001 avait augmenté de 9,5 % de façon assez
cohérente avec l'évolution durant la même période de la longueur des réseaux pris en charge
(+7,1 %).
3.2.4.3 Les tarifs de traitement des déchets ménagers et assimilés
Sur la période 1997-2000, le tarif de la tonne de déchets ménagers et assimilés facturé aux
collectivités membres du syndicat a augmenté de 2,7 % en moyenne annuelle. La hausse a été
beaucoup plus forte à partir de 2001, période de la construction et de la mise en service de la
nouvelle unité de valorisation des déchets : entre 2000 et 2004, les tarifs votés par le comité
syndical ont progressé de 52 %, passant de 57,63 euros à 87,39 euros ; soit une hausse moyenne
annuelle de 11 % environ durant ces quatre années.
Par ailleurs, le syndicat et la régie ont mis en place à compter de 2002, une tarification spécifique
pour l'incinération des déchets en provenance de tiers publics ou privés n'appartenant pas au
syndicat. Fixé à 92,00 euros la tonne, le tarif de cette prestation a été porté à 95,71 euros en
2004.
Si ces hausses sont étroitement liées à la nécessité pour le syndicat puis la régie d'assurer
l'équilibre financier du service, il n'apparaît pas que les relèvements successifs des tarifs aient été
véritablement pris en compte chaque année lors des Orientations budgétaires, notamment en
2003 et en 2004.
Par rapport aux prix de traitement relevés par l'ADEME(18) en 2002, soit une fourchette comprise
entre 53 et 92 euros la tonne, les tarifs pratiqués par le syndicat puis la régie s'établissaient à la
même période dans la tranche la plus élevée de tarification de ces services.
4 L'EXPLOITATION DES SERVICES
4.1 La démarche retenue par le syndicat et la régie Haganis
Présentée au comité syndical lors de la réunion des orientations budgétaires pour 2002, la
stratégie industrielle du syndicat et de la régie, inscrite dans la perspective du développement
durable, visait conjointement à une croissance de la production et des services et à la maîtrise des
risques techniques et environnementaux. Plusieurs objectifs ont été retenus dans le cadre de
cette stratégie, notamment l'accroissement des performances d'exploitation, le développement
des techniques de traçage des pollutions, la valorisation des sous-produits issus des traitements,
la fiabilisation de la maintenance des installations, le développement de la capacité d'expertise et
d'intervention auprès des adhérents et des échanges avec les associations de défense de
l'environnement. L'obtention de la certification ISO pour les procédures et les activités de
production assurées par la régie se rattachait également à cette stratégie.
En outre, la régie, en tant qu'établissement autonome gestionnaire de services industriels, s'est
engagée depuis 2003 dans un développement de ses activités à caractère concurrentiel.
4.2 Les résultats obtenus en matière de certification et de développement commercial
4.2.1 La certification
Conçue par le syndicat et la régie comme un vecteur essentiel de l'amélioration quantitative et
qualitative des performances industrielles de leurs services, le processus de certification, engagé
en 2000 par le syndicat a été poursuivi ensuite au sein de la régie Haganis. Cette démarche qui a
donné lieu à la création d'un service interne chargé du suivi et du contrôle de l'application des
protocoles (direction de l'éthique), s'est concrétisée par l'obtention à la fin de l'année 2003 des
normes ISO 9001 (2000) et ISO 14001 (1996), délivrées par l'AFAQ, pour les différentes activités
des services d'assainissement et de traitement des déchets de la régie.
L'accréditation du laboratoire d'analyse rattaché au service de l'assainissement par le comité
français d'accréditation (COFRAC) a été parallèlement reconduite.
4.2.2
Le développement commercial
L'élargissement des activités de la régie vers une offre de service commerciale a été engagé dès
le mois de juillet 2002 avec les prestations de traitement des déchets. Cette démarche a été
étendue depuis la mi-2003 aux activités d'assainissement pour ce qui concerne les études et
l'assistance à maîtrise d'oeuvre de projets d'assainissement, la maintenance industrielle et le
laboratoire, et elle a suscité, en termes de moyens nouveaux, le recrutement d'un attaché
commercial (sous statut privé).
Le chiffre d'affaires (HT) de ces activités au cours de l'année 2003 et des dix premiers mois de
l'année 2004 s'est établi comme suit :
Si la contribution des activités d'assainissement à caractère commercial au résultat d'exploitation
de ce service restait marginale (celles-ci représentant environ 2 % des produits d'exploitation du
service), les prestations commerciales du service du traitement des déchets représentaient en
2004 une part significative du volume d'activité et des produits d'exploitation de ce service : 18 %
des tonnages traités et 19 % des recettes de valorisation énergétique (centrale d'incinération).
Ces proportions, similaires pour le tri des matériaux recyclables, n'intégrent pas au demeurant les
recettes issues de la vente de vapeur à l'UEM (1,6 M.Euros en 2004).
Pour ce qui concerne principalement le service de traitement des déchets, cette situation n'est pas
neutre au plan de la situation fiscale de la régie et notamment au regard de son assujettissement
éventuel à l'impôt sur les sociétés (IS) et à la taxe professionnelle (TP).
Cette question avait d'ailleurs fait l'objet, lors de la création de la régie, d'une consultation du
Bureau Francis Lefebvre. Dans sa réponse en date du 18 février 2002, alors même que la
démarche de développement commercial n'était ni annoncée ni engagée, ce conseil extérieur
attirait déjà l'attention de la direction du syndicat et de la régie sur la probabilité pour la régie d'être
assujettie à la taxe professionnelle et à l'impôt sur les sociétés sauf à invoquer et à faire valoir
auprès de l'administration fiscale les exonérations prévues aux articles 207-1-6° (IS) et 1449-1
(TP) du code général des impôts(CGI)(19).
L'invocation de ces dispositions par la régie dans un courrier en date du 2 août 2002 auprès des
services fiscaux de Metz et l'indication donnée selon laquelle les services gérés par Haganis
relevaient de missions de service public obligatoire et restaient en dehors de toute démarche
lucrative(20), ont été admises par ces services. Ils ont accepté, par courrier du 4 octobre 2002,
que la régie bénéficie des régimes d'exonération d'IS et de TP prévus à ces articles du code
général des impôts, en considérant que les activités d'assainissement et de traitement des
déchets assurés par la régie ne constituait pas l'exploitation d'un service à caractère industriel et
que l'exonération permanente de TP accordée aux établissements publics exploitant une activité
de caractère sanitaire s'appliquait à la régie.
Cependant, le contexte qui pouvait prévaloir en 2002 et motiver l'attribution de ces exonérations a
largement évolué au cours des deux années suivantes surtout pour le service de traitement des
déchets. Il apparaît désormais que ce service tire une part non négligeable de ses produits
d'exploitation de prestations exercées dans un but lucratif et dans un cadre concurrentiel.
Dès lors, le service de traitement des déchets de la régie serait susceptible d'être assujetti à la
taxe professionnelle au prorata du produit de ses prestations commerciales, ainsi qu'à la taxe sur
le foncier bâti dans la mesure où les ouvrages de l'unité de valorisation des déchets ne rentrent
pas parmi les différents types de bâtiments exonérés en application de l'article 1382 du CGI.
4.3 Le service d'assainissement
Les rapports sur le prix et la qualité des services publics publiés par le syndicat et les rapports
d'activité communiqués depuis 2002 par la régie à son conseil d'administration permettent de faire
ressortir les principales évolutions concernant les résultats techniques et financiers du service
d'assainissement.
Les travaux d'extension de la station d'épuration ayant été achevés en 1996, les programmes
d'investissement de ce service au cours de la période examinée se sont inscrits dans le cadre du
4ème programme pluriannuel d'assainissement (1997-2002) conclu avec l'Agence de l'eau Rhin -
Meuse et le département de la Moselle, des travaux d'amélioration du réseau et de la construction
à partir de la fin de l'année 2000 du sécheur de boues sur le site de la station d'épuration.
4.3.1 La collecte et le traitement des eaux
Les réseaux affectés à la collecte des eaux résiduaires déjà très développés ont continué de
croître. Cette expansion, liée en grande partie à l'adhésion de nouvelles communes au syndicat
entre 1999 et 2001 et à la constitution de la CA2M(21), s'est traduite par une augmentation de 17
% de la longueur des réseaux gérés par le syndicat entre 1998 (1 013 kms) et 2003 (1 185 kms).
La croissance des linéaires de réseaux a été équivalente quelle que soit la catégorie des réseaux
(conduites eaux usées, conduites eaux pluviales, réseaux unitaires).
Il convient à cet égard de remarquer que l'évolution du taux de collecte, mesuré par l'Agence de
l'eau et qui s'établissait en 1999 à 90 % dans le périmètre d'intervention du syndicat, n'a pas été
suivie ou communiquée par le syndicat de 2000 à 2003. Dans ces conditions, il est difficile de
savoir si la croissance des linéaires de réseaux, du fait de l'intégration de nouvelles communes ou
des travaux d'extension réalisés, a eu ou pas un impact positif sur le taux de collecte qui atteignait
dès 1999 des niveaux déjà favorables.
En tout état de cause, cette extension des réseaux a eu un effet limité en termes de volumes
traités par la station puisque ceux-ci ont, en tenant compte des variations pluviométriques, peu
évolué au cours de la période :
Ainsi la station a traité en 2002 un volume supérieur de 6,8 % à celui constaté en 1997, tandis que
la pluviométrie relevée en 2002 était supérieure de 15,2 % à celle de 1997.
Ces données permettent également de constater que la station fonctionne depuis son extension
avec des capacités de traitement (240 000 m3/jour) très largement supérieures (entre 3 et 4 fois)
aux débits moyens journaliers enregistrés pendant la période. Il n'apparaît pas au demeurant qu'à
la suite d'évènements climatiques, la station se soit retrouvée en situation de sous capacité de
traitement.
Les réserves émises par la Chambre en 1996 quant au dimensionnement retenu pour la station
d'épuration lors de son extension, restent de ce fait d'actualité. Néanmoins, les conséquences
financières de cette situation sont difficiles à évaluer de façon précise dans la mesure où
l'évolution de la majeure partie des produits d'exploitation de ce service est indépendante du
volume des effluents traités au sein de la station d'épuration.
4.3.2 Les résultats du traitement
Par rapport aux objectifs de production assignés à l'exploitation, les résultats constatés et produits
par le syndicat et la régie à la suite des mesures relevées en autocontrôle ou par le SATESE se
sont établis de 1999 à 2004, s'agissant des rejets, très en deçà des quantités autorisées ; les taux
de rendements étant restés dans le même temps supérieurs aux valeurs fixées.
Par ailleurs, pour contribuer à la réalisation des objectifs retenus quant à la sécurisation de
l'activité et à la maîtrise des risques, le syndicat a mis en place à la fin de l'année 2001 une
structure interne responsable de la police des réseaux. Chargé notamment d'une mission de
prévention et de contrôle périodique des équipements affectés à la collecte des effluents ainsi que
des établissements pouvant présenter des risques de pollution importants, le service de la police
des réseaux rattaché désormais à la régie négocie avec ces établissements les conventions
d'autorisation de rejet. A la fin de l'année 2004, 116 conventions avaient été signées auprès des
176 établissements concernés.
En parallèle, le service d'assainissement est doté depuis la fin de l'année 2003 d'une gestion
technique centralisée et informatisée du réseau destiné à la surveillance en temps réel des
différents aléas pouvant perturber le fonctionnement du réseau de collecte des eaux résiduaires et
il est engagé(22) depuis 2002 dans le cadre du programme expérimental européen LIFE III sur le
développement d'un dispositif de gestion préventif des pollutions chimiques et massiques.
Ces résultats favorables ont permis au service de percevoir de l'Agence de l'eau les primes
d'épuration (2,3 M.Euros par an) conformément aux prévisions qui avaient été retenues dans les
projections budgétaires pluriannuelles.
4.3.3 La mise en place du sécheur de boues
4.3.3.1 L'origine et la finalité du projet
La production annuelle des boues résultant des processus d'épuration représente chaque année
un volume d'environ 28 000 à 29 000 tonnes. En 2003, la part des boues non valorisables
destinées à l'enfouissement représentait un peu plus du quart (27 %) de ces sous-produits de
l'épuration, 40 % étant valorisés en apports agricoles et près du tiers en apports énergétique
(cimenteries). Les coûts d'évacuation et de mise en décharge des boues et résidus d'épuration ont
représenté en 2002, 2003 et 2004 une charge annuelle pour la régie de 2 M.Euros environ.
La décision de principe concernant la création d'une unité de séchage des boues avait été prise
par le comité syndical dès 1998 lors de sa séance du 23 avril. L'estimation du coût de cet
équipement retenue à cette période par le comité syndical s'établissait à 40 MF (6,098 M.Euros).
Cet investissement devait être couvert par les crédits d'équipement disponibles du budget annexe
de l'assainissement et les cofinancements de l'Agence de l'eau et du département de la Moselle.
La réalisation de cet équipement a été engagée en avril 1999 à la suite de la décision du comité
syndical d'autoriser le lancement d'une consultation dans le cadre d'un appel d'offres sur
performance. L'installation d'une unité de séchage des boues devait permettre de transformer les
deux tiers des quantités produites par la station en produits présentant de meilleures
caractéristiques de valorisation pour des usages agricoles et thermiques. Les charges
d'exploitation et d'amortissement de ce nouvel équipement devaient être compensés par les
économies réalisées sur les coûts d'enfouissement, la valorisation des matières issues du
retraitement assuré par le sécheur et la facturation du traitement des boues en provenance
d'autres stations d'épuration.
4.3.3.2 Les conditions de réalisation du projet et l'évolution de son coût
A l'issue de la procédure d'appel d'offres sur performance initiée en juin 1999, la construction de
l'unité de séchage a été confiée en juillet 2000 à la société Degrémont. Les performances
contractuelles de l'installation mettant en oeuvre deux lignes de séchage spécifiaient une capacité
de traitement de 45 000 tonnes assurée en 5 700 heures annuelles de fonctionnement et une
capacité d'évaporation de 5 tonnes par heure autorisant la production annuelle de 10 à 12 000
tonnes de granulés valorisables. Cette capacité de traitement d'environ 50 % supérieure aux
quantités de boues produites par la station d'épuration du syndicat devait permettre d'accueillir et
de traiter les boues en provenance d'autres stations d'épuration conformément aux engagements
souscrits dans le cadre du contrat pluriannuel d'assainissement conclu en mars 1999 avec
l'Agence de l'eau et le département.
Le coût initial de cet équipement s'établissait en tenant compte du montant des marchés relatifs
au procédé industriel (7,850 M.Euros), de génie civil et de VRD (1,963 M.Euros), de maîtrise
d'oeuvre, de contrôle technique et de coordination hygiène-sécurité à 9,984 M.Euros (65,491 MF).
Par avenants autorisés par le comité syndical lors de sa réunion du 21 juin 2001 et résultant d'une
évolution du projet à la suite des études techniques effectuées au cours du dernier trimestre de
l'année 2000, le montant global de l'investissement a été porté à 11,790 M.Euros (77,337 MF),
l'augmentation du coût étant principalement dû à l'avenant concernant l'unité de séchage (+1,603
M.Euros).
Les travaux de réalisation de l'équipement, engagés à la fin du mois d'octobre 2000 et prévus
initialement pour une durée contractuelle de 15 mois, ont fait l'objet de plusieurs avenants de
prolongation. Le terme contractuel des travaux de construction a ainsi été repoussé au 26 juin
2003 et celui des installations industrielles de séchage au 26 décembre 2003. Au demeurant, la
réception de l'unité de séchage des boues n'était toujours pas effectuée à la fin de l'année 2004.
4.3.3.3 Le bilan technique et financier de cet équipement à la fin de l'année 2004
Au plan technique, l'installation de séchage n'a commencé à fonctionner que depuis le début de
l'année 2004. Les résultats enregistrés par l'exploitant de la station (la régie Haganis) au cours de
la période allant du 1er janvier au 26 octobre 2004 étaient cependant très inférieurs aux capacités
de traitement et aux performances d'exploitation annoncées et contractualisées :
- les sécheurs n'avaient traité que 22 % (5 079 tonnes) des boues produites par la station du 1er
janvier au 30 septembre ; soit un volume annuel de traitement de l'ordre de 7 000 tonnes à
comparer aux 45 000 tonnes prévues ;
- les deux lignes de séchage avaient fonctionné épisodiquement avec une disponibilité limitée à
26 % pour la première et à 38 % pour la seconde ;
- la qualité des produits issus des sécheurs était insuffisante et elle ne permettait pas à l'exploitant
d'assurer leur valorisation.
Au plan financier, le montant total des dépenses consacrées à cet équipement s'élevait au 31
décembre 2004 à 11,469 M.Euros (75,232 MF) dont 11,102 M.Euros dans le cadre des marchés
contractés depuis 2000.
Le coût prévisionnel final s'établissait à la même date à 13,146 M.Euros (86,232 MF) après prise
en compte du solde du marché d'installation de l'unité de séchage (0,815 M.Euros) et de
l'ensemble des coûts annexes consécutifs à la réalisation de cet équipement (études, honoraires
et indemnités). S'agissant du financement de cette installation, le montant des subventions de
l'Agence de l'eau et du Département perçues et à percevoir par le syndicat mixte s'établissait à
3,659 M.Euros, le syndicat ayant été amené par ailleurs à souscrire un emprunt de 5,460 M.Euros
sur 20 ans pour couvrir cet investissement.
Compte tenu de la médiocrité des performances de l'installation de séchage et de la non-
conformité des produits issus du traitement, le syndicat mixte avait, jusqu'à sa dissolution, refusé
de prononcer la réception de l'équipement et il avait engagé une procédure précontentieuse visant
à obtenir dans le cadre d'une transaction la réparation du préjudice subi. Celui-ci, constitué par les
frais d'enfouissement des boues non traitées et les charges de personnel des agents de la régie
chargé de l'exploitation et de la maintenance de l'unité de séchage, était évalué par le syndicat et
la régie à 1,919 M.Euros pour 2003 et 2004. Ce montant n'intégrait pas les frais financiers (0,494
M.Euros) payés en 2003 et 2004 par la régie au titre de l'emprunt contracté par le syndicat pour
cet équipement.
Parallèlement et du fait de l'absence de réception de l'équipement, les services du syndicat n'avait
en revanche pas pu procéder à la liquidation et à la mise en recouvrement des pénalités de retard.
Celles-ci étaient évaluées
à 4,841 M.Euros à la fin du mois d'octobre 2004.
L'ensemble de cette opération appelle en outre les observations suivantes.
Si la procédure suivie pour la conclusion de ce marché d'appel d'offres sur performance n'appelle
pas au plan formel d'observation particulière, il doit être cependant relevé que le budget
prévisionnel retenu initialement en 1998 pour cet équipement a été ensuite perdu de vue par le
syndicat, maître d'ouvrage de ces installations. En effet, le coût de cet investissement selon le
bilan prévisionnel final établi à la fin 2004 a été supérieur de 115 % au budget retenu en 1998. A
cet égard, l'option retenue de doter l'installation de séchage d'une capacité de traitement
largement supérieure aux seuls besoins de la station d'épuration a non seulement contribué à
l'augmentation des coûts de cette opération, mais en plus elle fait peser un risque financier
supplémentaire au syndicat dans la mesure où celui-ci dispose désormais d'un équipement
dimensionné au-delà des seuls besoins de la régie sans qu'il puisse générer de recette extérieure.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles l'exploitation de l'unité de séchage a été prise en
charge par le syndicat à la régie sont peu satisfaisantes.
En effet, en l'absence de réception des installations industrielles, le syndicat mixte maître
d'ouvrage de ces équipements n'a pas pu procéder au transfert de ces installations dans les
comptes de la régie et en demeurait aux plans juridique et comptable l'unique propriétaire. Le
syndicat devait par conséquent, à moins de conclure une convention pour cela avec la régie,
assurer sur son budget la charge de remboursement de l'emprunt souscrit pour le financement du
sécheur de boues et les coûts induits par son fonctionnement. Or c'est la régie qui assume
l'ensemble de ces charges dont le montant peut être évalué à 1 M.Euros(23) par an.
Il conviendrait que la CA2M désormais et la régie Haganis examinent les modalités techniques et
financières de façon à ce que cet équipement de plus de 11,5 M.Euros atteignent les capacités de
traitement et les performances d'exploitation, initialement prévues.
Dans leurs réponses, le président de la CA2M et le directeur général de la régie n'ont pas
contesté les observations de la chambre.
A l'inverse, dans sa réponse, la société Degrémont, représentée par Me Richer, conteste un
certain nombre d'observations.
Elle indique ainsi que l'information selon laquelle "la construction de l'unité de séchage a été
confiée en juillet 2000 à la Société Degrémont", est partiellement inexacte. Elle précise que "c'est
le seul lot génie épuratoire qui a été confié à la Société Degrémont tandis qu'un lot séparé du
génie civil était attribué à une société distincte" et elle ajoute que "c'est ce dernier lot de génie
civil, totalement indépendant de la Société Degrémont, qui a donné lieu à de multiples retards".
Elle poursuite en indiquant qu'"une première consultation infructueuse du lot génie civil, des délais
très longs d'obtention du permis de construire, l'obtention de la mise hors-tension d'une ligne
haute-tension traversant le site, l'évacuation de boues stockées sur le site, ont créé un retard
considérable, dont la Société Degrémont, très loin d'être responsable, en a, au contraire, été
victime".
En ce qui concerne la quantité de boues traitées, la société indique que l'indication selon laquelle
l'unité de séchage n'aurait une capacité annuelle de traitement que d'environ 7 000 tonnes sur 45
000 tonnes de boues prévues serait déduite d'une observation du fonctionnement de l'unité entre
le 1er janvier et le 30 septembre 2004. La société estime donc que "la prise en compte de cette
période s'avère particulièrement non pertinente".
Elle ajoute que "le premier trimestre 2004 a été consacré à des travaux d'adaptations dont
Degrémont a avancé les frais pour adapter l'installation aux boues à traiter différentes de celles
prévues au marché". Elle précise que "la période suivante a démontré le fonctionnement des
installations puisque, à l'issue des essais de performances réalisées par l'assistant au maître
d'ouvrage à la demande de la collectivité du 10 au 13 mai 2004, il a été confirmé par l'assistant au
maître d'ouvrage que les capacités contractuelles de l'unité étaient atteintes".
S'agissant des boues non traitée par rapport aux spécifications du marché, la société estime que
"cette incapacité partielle de traitement n'est due, outre les carences de la collectivité détaillées ci-
dessous, qu'à la qualité des boues entrant dans le sécheur qui est nettement différente de celle
qui était indiquée dans les spécifications techniques du marché élaborées par la seule
collectivité". Elle estime que "les deux types de boues à traiter par l'installation se sont avérés
fortement différents de ceux prévus par la collectivité". Elle ajoute "que ces caractéristiques des
boues ont été confirmées par l'assistant au maître d'ouvrage" et donc qu'"en résumé, les boues ne
sont pas celles pour lesquelles la collectivité avait commandé une installation".
La société estime en outre que "la collectivité n'a pas mis en oeuvre les moyens nécessaires pour
le fonctionnement de l'unité" et que "le fonctionnement de la collectivité a été très éloigné des
prévisions contractuelles".
La société considère que "l'unité atteint déjà d'excellentes performances, et que les défaillances
qui ont pu être constatées ne sont dues qu'à des graves erreurs techniques qui avaient été
commises dans les données du marché public".
Elle estime, s'agissant de la réception de l'installation, que "si l'équipement n'a pas été
réceptionné à ce jour, c'est en raison de la nécessité de tenir compte de données techniques
différentes de celles fixées initialement" et elle précise que "la période a été mise à profit, à
l'initiative des deux parties, pour rechercher de nouvelles modalités techniques de fonctionnement
de l'unité". Elle considère que "non seulement l'absence de réception, qui est due à la collectivité
et non à Degrémont, ne fait pas courir de pénalités de retard en faveur de la collectivité, mais au
contraire, elle engage sa responsabilité envers Degrémont".
S'agissant de la qualité des boues produites, la société indique qu'"en ce qui concerne les boues
primaires, le rapport de l'assistant maître d'ouvrage et les analyses des laboratoires agréés
commandées par la régie ont validé la conformité au contrat de la qualité des produits". Elle
ajoute, pour les boues issues du traitement biologique, que "les conclusions du maître d'ouvrage
indiquent que les analyses sont toutes satisfaisantes à l'exception du taux de fines qui se situe au-
dessus du seuil attendu" et elle estime que "cette seule non conformité n'est due qu'au fait du
maître d'ouvrage".
Sur le montant des dépenses consacrées à la construction de l'équipement, la société précise qu'il
"est de 12.587.608,57 euros HT au 31 décembre 2004, décomposé comme suit :
Marché principal de travaux hors prestations d'assistance technique et de maintenance objet de
l'avenant 1 : 8.760.735,88 euros HT
Prestations facturées dans le cadre des missions de l'avenant 1 au 31/12/04 et non payées à ce
jour: 45 3.460,90 euros HT
Prestations supplémentaires objet d'une réclamation datée du 5 novembre 2004, conforme à
l'article 50 du cahier des clauses administratives générales, d'un montant de 3.373.411,79 euros
HT arrêté au 30 septembre 2004".
Elle précise que "le coût prévisionnel final doit intégrer, outre le solde du marché principal hors
avenant n° 1 (soit 7.723,88 euros HT, montant auquel il faut ajouter le montant des révisions de
prix contractuelles) le solde des prestations d'assistance technique et de maintenance à réaliser
entre le 1 janvier 2005 et le 13 mai 2006 (soit: 818.711,55 - 406.031,90 = 412.679,65 euros HT
plus les révisions de prix contractuelles)" et les prestations supplémentaires à venir et qui ont été
réalisées entre le 30 septembre 2004 et le 30 avril 2005 et qui viendront en augmentation du
montant de 3.373.411,79,euros HT indiqué précédemment.
Par ailleurs, la société estime que le préjudice subi par la collectivité, évalué à 1,919 millions
d'euros pour les années 2003 et 2004, ne saurait lui être imputé. Elle indique qu'elle "a attiré à
maintes reprises l'attention du syndicat sur le fait que la période de mise en route (d'une durée de
6 mois au marché) d'une installation n'est pas une période de production" et que "la mise en route
est consacrée aux réglages des installations et ne permet pas de ce fait de garantir le traitement
de la production des boues livrées par la station d'épuration".
Enfin, s'agissant du dépassement du budget initial, la société considère que "ce dépassement est
imputable, outre aux erreurs commises par le syndicat dans la définition du marché, à la mauvaise
compréhension de la période de mise en route. Cette erreur d'appréciation a détérioré les
relations entre Degrémont et le syndicat, dans la mesure notamment où ce dernier a espéré
compenser la perte liée à l'évacuation des boues par l'application injustifiée de pénalités de
retard".
4.4 Le service de traitement des déchets
4.4.1
Le bilan financier de la construction du nouveau centre de valorisation des déchets
4.4.1.1 Les coûts de réalisation
Le coût global de la construction du centre de valorisation des déchets, engagée en 1998 et
achevée en 2002, et pour laquelle les derniers paiements sont intervenus en 2003 et 2004
s'établissait à la fin de l'année 2004 à 54,655 M.Euros HT (358,513 MF), dont 52,591 M.Euros
dans le cadre des différents marchés conclus pour la réalisation des équipements et des
prestations connexes (maîtrise d'oeuvre, AMO, contrôle technique, équipements
complémentaires,...) et 2,074 M.Euros de dépenses annexes (études, acquisitions foncières,
expertises, analyses, aménagements divers,...).
Dans le cadre des marchés, les dépenses au titre de la centrale d'incinération (UVE) ont été de
43,017 M.Euros (282,173 MF) et celles du centre de tri de 9,574 M.Euros (62,801 MF). La
centrale d'incinération est à la suite de ces travaux dotée de deux fours. Le centre de tri a été doté
de deux chaînes, la première d'une capacité de 7 700 tonnes ouverte en avril 2001, la seconde
d'une capacité de 14 300 tonnes mise en service en septembre 2002.
Par rapport aux prévisions de coûts initiales résultant des deux principaux marchés (construction
de l'UVE, réalisation d'un centre de tri) conclus en 1997 et qui avaient été relevées par la chambre
dans sa lettre d'observations définitives du 6 octobre 1999, les évolutions sont les suivantes :
Les augmentations de coûts proviennent donc essentiellement du marché de construction de
l'UVE et des ouvrages communs à la centrale d'incinération et au centre de tri (n° 97038). Elles
résultent pour ce marché, en premier lieu, des augmentations ou modifications des prestations
intervenues dans le cadre des avenants n° 3, 5 et 8 (+ 3,421 M.Euros), en second lieu de
l'indemnité de 2,234 M.Euros (14,657 MF) versée, dans le cadre de l'avenant n° 6, à l'entreprise
titulaire(24) en réparation du report de l'ordre de service de commencer les travaux par le
syndicat, et en dernier lieu des révisions et actualisations de prix intervenues du fait de la durée
d'exécution des travaux (0,409 M.Euros).
Les plus-values globales enregistrées pendant l'exécution de ces marchés représentent ainsi,
avec l'indemnité de retard et les révisions de prix, une augmentation de 14,8 % par rapport aux
montants contractuels initiaux.
A cet égard, il convient de noter que l'indemnité de 2,234 M.Euros (14,657 MF) a été versée en
septembre 2001 dans le cadre d'une convention de transaction conclue avec l'entreprise après
que celle-ci ait dans un premier temps adressé un mémoire en réclamation pour un montant total
de 10,602 M.Euros (69,546 MF) correspondant aux surcoûts d'exploitation générés par la
suspension de 17 mois de l'ordre de service.
Cette indemnité transactionnelle n'a pas été réglée sur la ligne budgétaire affectée au règlement
des travaux de construction de l'UVE (c/2313) mais en charges exceptionnelles (c/6711 "intérêts
moratoires et pénalités sur marchés") du budget annexe "centre de valorisation des déchets" du
syndicat. Cela signifie que cette indemnité ne figure pas dans l'actif comptable transféré à la régie
en 2003 et que cette dernière, à juste titre, ne supporte pas la charge d'amortissement de ce
surcoût.
4.4.1.2 Le financement de l'équipement
Malgré les réserves constituées par le syndicat au cours des exercices précédents, le financement
de l'UVE et du centre de tri a été majoritairement assuré par emprunts souscrits pour un montant
cumulé de 34,441 M.Euros. Les durées d'amortissement applicables à ces emprunts ont été
déterminées pour partie en fonction de la capacité de remboursement actuelle et prévisionnelle
dégagé par le service de traitement des déchets exploité actuellement par la régie. Par
conséquent, elles excèdent très largement pour au moins un des quatre emprunts la durée
prévisible d'amortissement technique des équipements :
La charge annuelle de remboursement de ces emprunts s'établira à 2,852 M.Euros jusqu'en 2018.
Elle ne commencera à diminuer qu'à partir de cette date pour se stabiliser ensuite à 0,908
M.Euros de 2025 à 2038.
Le syndicat a bénéficié en outre de subventions d'équipement de l'ADEME et du département de
la Moselle pour un montant total de 2,717 M.Euros. A la fin de l'exercice 2004, il restait au
syndicat et à la régie à percevoir auprès l'ADEME un solde de 1,226 M.Euros.
4.4.2
Les bilans d'exploitation du nouveau centre de valorisation des déchets
L'UVE, qui comprend désormais un centre de tri et une centrale d'incinération, a été mise en
exploitation à partir d'avril 2001 pour le centre de tri et d'août 2001 pour la centrale d'incinération.
L'exploitation de l'UVE est assurée depuis 2002 par la régie Haganis. En application de l'arrêté
préfectoral du 20 avril 2000 autorisant l'exploitation de cet équipement, la régie a produit depuis
2002 un rapport annuel d'exploitation de l'UVE. Il complète les informations concernant
l'exploitation du service de traitement des déchets publiées dans les rapports annuels d'activité et
financier de la régie. Son contenu n'appelle pas d'observation particulière.
Aux termes de cet arrêté préfectoral, la capacité d'incinération de l'UVE a été fixée à 110 000
tonnes par an et à 90 000 tonnes à partir de 2005 sur la base d'une valorisation biologique de
déchets organiques fermentescibles de 20 000 tonnes (soit 15 % du tonnage annuel). En 2010, le
taux de valorisation de ces déchets sera porté à 20 %. Par ailleurs, la capacité maximale annuelle
du centre de tri est fixée à 54 000 tonnes.
S'agissant du volume global annuel des déchets traités par le syndicat puis par la régie, les
quantités collectées ont progressé de 10 % environ depuis 1999 :
1999 : 89 794 tonnes
2000 : 91 192 tonnes
2001 : 95 457 tonnes
2002 : 91 956 tonnes
2003 : 98 954 tonnes
2004 : 98 939 tonnes
Cependant, cette progression n'a pas permis d'optimiser les capacités de traitement dont
disposent le centre de tri et la centrale d'incinération malgré les efforts entrepris depuis 2002 par
la régie pour élargir la "clientèle" des collectivités utilisatrices de l'UVE au-delà des seules
collectivités adhérentes au syndicat.
En effet, par rapport à une capacité annuelle de traitement de 22 000 tonnes correspondant aux
deux lignes de tri mises en service en 2001 et en 2002, les quantités réceptionnées par le centre
de tri se sont établies à 8 138 tonnes en 2002, 12 816 tonnes en 2003 et 11 664 tonnes en 2004.
Les apports provenant des collectivités adhérentes au syndicat (CA2M et autres) constituent de
70 à 80 % des tonnages réceptionnés.
Par conséquent, les volumes traités ont représenté en moyenne sur ces trois ans un peu moins de
50 % de la capacité de traitement dont disposait le centre, étant précisé au demeurant que le
dimensionnement des bâtiments retenu en 1996 pour le centre de tri et mis en oeuvre lors de sa
construction, devait lui permettre d'accueillir les quantités au niveau autorisé par l'arrêté
préfectoral (soit 54 000 tonnes).
En termes qualitatifs, le taux global de refus(25), bien qu'en baisse, est resté élevé au cours de
cette période puisqu'il s'est établi à 40,5 % en 2002, 40,2 % en 2003 et à 37,9 % en 2004. Ces
volumes importants de déchets en fait non recyclables conduisent à des pertes de recettes non
négligeables (de l'ordre de 0,260 M.Euros par an) pour l'activité de tri compte tenu des différences
de tarifs applicables aux déchets recyclables par rapport aux déchets destinés à l'incinération.
Parallèlement, avec 87 180 tonnes en 2002, 90 808 tonnes en 2003 et 91 696 tonnes en 2004, les
volumes de déchets non recyclables pris en charge par la centrale d'incinération, y compris ceux
résultant du refus de tri, sont restés en moyenne inférieurs de 18 % aux capacités de traitement
autorisées pour les deux fours. En termes financiers, cette insuffisance de tonnages par rapport à
ces capacités autorisées se traduit par un manque à gagner en recettes d'exploitation qui peut
être évaluée entre 1,3 et 1,7 M.Euros par an(26).
En revanche, les conditions de fonctionnement globalement satisfaisantes de la centrale
d'incinération relevées par la régie depuis sa mise en service ont permis d'améliorer les
performances industrielles de l'équipement. Au cours de la période 2002-2004, les quantités de
vapeur produites par la centrale et vendues à l'Usine d'électricité de Metz (UEM) ont progressé de
15 % ; cette hausse de la production s'étant accompagnée d'une croissance du rendement
énergétique de la combustion des déchets (2,198 Mwh/tonne en 2004 contre 2,020 en 2002). Le
produit de la vente de vapeur (1,6 M.Euros en 2004) a augmenté dans des proportions analogues.
Il représentait sur la période 2002-2004 en moyenne 14,5 % des recettes d'exploitation du service
de traitement des déchets.
Au plan du respect des normes de rejet définies par l'arrêté préfectoral du 20 avril 2000 et qui
prenaient en compte les valeurs limites fixées depuis lors au niveau national par l'arrêté ministériel
du 20 septembre 2002(27), les comptes-rendus des analyses réalisées et publiées dans les
rapports d'exploitation et les rapports d'activité de la régie font apparaître des niveaux de rejet
inférieurs aux seuils autorisés. Les niveaux de rejet constatés sont également conformes aux
performances de traitement des fumées garanties contractuellement par le constructeur de la
centrale d'incinération.
Sur ce plan et en l'état actuel de la réglementation, la poursuite de l'exploitation de la centrale
d'incinération ne nécessitera pas à court terme d'investissements significatifs de mise en
conformité.
4.4.3 Les conséquences financières
Dans sa lettre d'observations définitives du 6 octobre 1999, la chambre avait attiré l'attention du
syndicat sur les risques de surdimensionnement du centre de tri et de la centrale d'incinération et
les surcoûts que celui-ci pouvait occasionner pour les collectivités gestionnaires de ces
équipements en l'absence d'évolution des dispositifs de coopération intercommunale sur la
question du traitement des déchets dans la zone Moselle-Ouest(28).
Les résultats techniques d'exploitation constatés pour la période 2002-2004 permettent de
constater que ces remarques étaient fondées.
Au plan financier, le service de traitement des déchets dégageait en 2003, après paiement de
l'annuité de la dette, une capacité d'autofinancement nette (CAF) de 0,515 M.Euros, soit une
marge d'autofinancement nette inférieure à 5 % des produits d'exploitation, et ce malgré
l'augmentation de 4 % des tarifs de la redevance d'incinération retenue par le syndicat de 2002 à
2004 et l'étalement sur une durée de trente ans de la charge d'amortissement des équipements
de l'UVE.
L'écart entre la CAF nette actuelle et les niveaux d'autofinancement net dégagés par le service
durant la période d'exploitation de l'ancienne usine d'incinération (2,2 à 2,3 M.Euros par an),
résulte très directement de l'insuffisance des recettes d'exploitation liées à l'activité de traitement
des déchets par rapport aux charges d'exploitation générées par l'UVE. Ainsi le manque à gagner
subi par l'exploitant, faute de tonnages suffisants pour atteindre les niveaux de production
autorisés aussi bien pour le centre de tri et l'unité de valorisation, peut être évalué aux tarifs
actuels des redevances dans une fourchette de 2,9 à 3,3 M.Euros par an.
Dans ces conditions, le service n'est actuellement en mesure d'assurer que par emprunt et avec le
concours de ses partenaires habituels (ADEME, département de la Moselle) le financement de
ses futurs équipements.
Par ailleurs, le projet de mise en place d'une unité de valorisation des déchets organiques, dans le
cadre des dispositions de l'arrêté préfectoral prévoyant une valorisation biologique de 20 000
tonnes de déchets non recyclables par an, devrait permettre selon les prévisions de coût
d'exploitation ressortant des premières consultations et études de réduire la charge globale
d'élimination de ces déchets. Toutefois l'investissement qui sera supporté par la régie pour cet
équipement devrait s'élever à près de 28 M.Euros dont la majeure partie devra être financée par
emprunt.
En outre, les quantités de déchets qui seront traitées sur ce mode seront en tout état de cause
prélevées sur les tonnages actuellement incinérés. Ce prélèvement, d'une part, accentuera
d'autant la situation de surcapacité observée d'ores et déjà au niveau de l'UVE et, d'autre part, il
conduira mécaniquement à une diminutions des recettes d'exploitation issue de l'incinération (de
l'ordre de 1,7 M.Euros par an pour 20 000 tonnes traitées biologiquement au tarif actuel).
En toute logique, il conviendrait que la régie et la CA2M prennent en compte ce paramètre pour
déterminer à l'avenir les niveaux des redevances. Toutefois, ces dernières devront être
probablement revalorisées à assez court terme pour garantir l'équilibre financier du service.
Evolution de la situation financière du SIVOM et du syndicat mixte de l'agglomération messine (en
F)
I. budget principal ( en F)
II. BA Assainissement
Evolution de la situation financière du SIVOM et du syndicat mixte de l'agglomération messine (en
F)
III. BA centre de valorisation des déchets
Evolution de la situation financière du SIVOM et du syndicat mixte de l'agglomération messine (en
F)
IV. Déchetteries
Evolution de la situation financière du SIVOM et du syndicat mixte de l'agglomération messine (en
F)
V. budgets consolidés
Evolution de la situation financière du SIVOM et du syndicat mixte de l'agglomération messine (en
euros)
VI. Budgets consolidés (en euros)
Annexes n° 1: Evolution de la situation financière du syndicat et de la régie
Evolution de la situation financière consolidée du syndicat et de la régie
Annexe n° 3: Tarifs du syndicat et de la régie
Evolution de la situation financière de la régie Haganis
(1) N° NOR/INT/B/01/00084/C du 5 mars 2001
(2) articles L2221-4 et suivants et articles R2221-1 et suivants
(3) cabinet Symchowicz et Weissberg, avocats à la Cour d'appel de Paris, note du 7 septembre
2001
(4) voir à cet effet les annexes relatives aux résultats budgétaires et financiers du syndicat et de la
régie
(5) aux budgets annexes ce reversement a été imputé en charges exceptionnelles (c/678), et au
budget principal en recettes exceptionnelles (c/7718)
(6) voir à ce sujet les tableaux annexés à la situation financière
(7) document figurant en PJ du TR n° 10 du 29/01/2003 rattaché au c/70872 du budget principal
de la régie Haganis, exercice 2002
(8) le tarif étant de 84 euros la tonne pour les collectivités membres du SMAM et de 92 euros pour
les autres
(9) Conseil d'Etat 30/09/1996 n° 165076 "ville de Saint-Etienne"
(10) circulaire n° 78-545 du 12 décembre 1978, réponses ministérielles à des questions écrites de
parlementaires n° 4720 du 4 décembre 1997 (Sénat), n° 7401 du 9 avril 1998 (Sénat), n° 30338
du 4 janvier 2001 (Sénat)
(11) soit le montant des dépenses réelles de fonctionnement, d'équipement et d'annuités de dette
après déduction des remboursements au titre des personnels propres à la régie (768 670 euros),
des produits exceptionnels (2 167 euros) et des produits de cession d'immobilisation (14 639
euros)
(12) il convient de noter à cet égard que le budget principal a mobilisé en 2003 un emprunt de
1,098 M.Euros alors que le montant total des dépenses d'équipement s'élevait à 1,005 M.Euros.
(13) Etat de l'actif 2004 comprenant les biens et équipements amortissables intégrés jusqu'en
2003 inclus.
(14) voir annexes relatives aux situations financières du syndicat et de la régie.
(15) charges d'exploitation courantes + intérêts de la dette.
(16) l'effectif employé s'établissait à 267 personnes au 31/12/2003 dont 21 salariés d'Haganis.
(17) les montants de tous les tarifs mentionnés ci-après sont indiqués hors taxes.
(18) étude "Le marché des activités liées aux déchets. Situation 2002. Perspectives 2003-2004"
(décembre 2003).
(19) art.207-1-6° : sont exonérés de l'impôt sur les sociétés les régions et les ententes
interrégionales, les départements ..., les syndicats mixtes constitués uniquement de collectivités
territoriales ou de groupements de ces collectivités, ainsi que leurs régies de service public.
art 1449-1 :sont exonérés de la taxe professionnelle les collectivités locales, les établissements
publics et les organismes de l'Etat, pour leurs activités de caractère essentiellement culturel,
éducatif, sanitaire, social, sportif ou touristique, quelle que soit leur situation à l'égard de la TVA.
(20) Dans cette lettre le directeur général de la régie précise notamment que "Haganis se
positionne bien comme une régie de services publics contrairement aux régies qui se livrent à
l'exploitation d'un casino, d'un domaine thermal, d'une buvette, de remontées mécaniques par
exemple. (...) Il faut noter que la régie n'a pas pour objet d'exercer une activité lucrative".
(21) l'augmentation des linéaires de réseau liée à l'évolution du périmètre du syndicat peut être
évaluée à 105 km.
(22) les conditions de mise en oeuvre de ce projet (marché d'études, plan de financement,...)
n'appellent pas d'observation particulière.
(23) dont 0,420 M.Euros au titre du remboursement de l'emprunt.
(24) Alstom Power Boilers.
(25) correspondant au tonnage des déchets réceptionnés par le centre de tri, refusés au recyclage
suite à la collecte et au processus de tri et par conséquent transférés pour incinération.
(26) 1,3 M.Euros si l'on considère le déficit en tonnages traités à 15 000 tonnes par rapport aux 90
000 tonnes observés en moyenne sur la période 2002-2004, 1,7 M.Euros en faisant l'hypothèse
que la centrale d'incinération fonctionnerait au maximum de sa capacité autorisée.
(27) Arrêté relatif aux installations d'incinération et de co-incinération de déchets non dangereux et
aux installations incinérant des déchets d'activités de soins à risque infectieux, texte traduisant en
droit français la directive communautaire 2000/76/CE du 4 décembre 2000.
(28) Extraits de la LOD du 6/10/99 : "5. Le dimensionnement des ouvrages
1. l'unité de valorisation
Si on applique les mêmes ratios au projet, ce dernier serait dimensionné pour traiter environ 120
000 tonnes. D'ailleurs, l'étude d'impact mentionne pour la tranche ferme une capacité de 116 000
tonnes, soit 30 % de plus que le chiffre mentionné dans la décision syndicale du 2 décembre
1997. Le projet est théoriquement surdimensionné par rapport aux seuls déchets ménagers
produits par les collectivités membres du SIVOM ; dans le cadre de l'enquête publique, le conseil
municipal de la ville de Metz, unanimement, a formulé des réserves sur ce dimensionnement alors
que les représentants de la ville au comité syndical n'avaient pas formulé d'objections.
Le SIVOM a justifié ce dimensionnement par différents arguments techniques et économiques :
garanties que les normes de rejet seront respectées, allongement de la durée de vie des
installations, souplesse dans l'exploitation pour faire face aux pointes d'apports de déchets,
couverture optimale des demandes en vapeur du réseau de chauffage urbain exploité par l'usine
d'électricité de la ville de METZ, point décisif compte tenu du poids relatif des recettes de vapeur
dans le bilan d'exploitation.. (...)
2. Le centre de tri
(...)
De ces éléments, il ressort que le centre de tri dans sa tranche ferme est déjà très largement
dimensionné d'autant que le gisement susmentionné est exprimé à l'horizon 2010
(...)
Au total, les retards dans l'élaboration du plan départemental d'élimination des déchets ménagers
et l'évolution des règles en matière de valorisation ont généré des incertitudes quant au
dimensionnement optimal des équipements du SIVOM, avec des risques de surcoûts potentiels
pour les collectivités publiques".
Réponse de l'ordonnateur