CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DU LIMOUSIN
VILLE DE LIMOGES
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l'exercice 1996)
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
Sommaire
I - LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE DE LIMOGES
1 - L'exploitation et la capacité d'autofinancement
2 - L'endettement
3 - La fiscalité
4 - Conclusion
II - LA GESTION DU PATRIMOINE COMMUNAL
1 - L'inventaire du patrimoine et l'état de l'actif
2 - La gestion des logements municipaux
2.1 - Les anciennes résidences SEMLIM
2.2 - L'ensemble du Vigenal
2.3 - Les modalités de gestion des biens loués
3 - Les logements gérés par la SELI pour le compte de la Ville
3.1 - Les logements sociaux
3.2 - Les logements étudiants
3.3 - Conclusion sur le patrimoine locatif géré la SELI
III - LA BIBLIOTHEQUE FRANCOPHONE MULTIMEDIA
1 - Le contexte culturel et urbanistique
2 - Le contrôle de la réalisation du projet
2.1 - Des objectifs globalement respectés
2.2 - Des défaillances dans le pilotage administratif de l'opération
3 - La gestion de la Bibliothèque Francophone Multimédia
3.1 - La problématique de la "vocation régionale de la BFM"
3.2 - Le système d'information
3.3 - L'activité et la gestion de la bibliothèque francophone multimédia
IV - LA TECHNOPOLE ESTER
1 - Historique et description de l'opération
2 - Conduite des opérations et mise en oeuvre des conventions
2.1 - La convention d'aménagement de la ZAC
2.2 - Les conventions de concession pour la réalisation d'immeubles destinés à la location ou au
crédit-bail
2.3 - La convention de concession du bâtiment ESTER et la remise des installations à la ville
3 - Appréciation des résultats obtenus au regard des objectifs fixés et des moyens mis en oeuvre
3.1 - L'aménagement du parc et la réalisation du bâtiment ESTER
3.2 - Les activités implantées
3.3 - Le label technopole et le rôle de la délégation
V - LA GESTION DU GRAND THEATRE
1 - L'activité du Grand Théâtre sur la période 1997/2001
2 - Le fonctionnement de la régie d'avances
3 - Les outils de gestion mis en place
VI - POINTS PARTICULIERS
1 - Les suites du précédent contrôle
1.1 - La gestion du personnel
1.2 - La gestion de l'abattoir
2 - Exécution budgétaire et relations ordonnateur/comptable
3 - Frais de mission des élus
I - LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE.
La situation financière s'est sensiblement améliorée depuis le dernier contrôle. Aussi les constats
seront-ils limités à l'essentiel.
1 - L'exploitation et la capacité d'autofinancement.
L'épargne brute d'exploitation (produits d'exploitation moins charges d'exploitation) a augmenté de
30 % entre
1997 et 2001 en raison d'une croissance plus forte des produits
que
des
charges.
Ces dernières, en
particulier la masse salariale (+ 8,2 % en 4 ans), sont bien maîtrisées.
L'épargne nette après remboursement de l'annuité de la dette a régulièrement augmenté entre
1997 et 2000, passant de 7,77 M euros (51 MF) à 10,82 M euros (71 MF). Elle s'est même
fortement accentuée en 2001 pour atteindre 15,25 M euros (100 MF) en raison de la diminution de
l'annuité de la dette, consécutive à un fort désendettement. Le ratio d'épargne disponible qui était
déjà supérieur à la moyenne de la strate des villes de plus de 100 000 habitants s'est encore
amélioré, passant de 17,57 % à 22,12 %.
2 - L'endettement.
Avec
un encours de la dette de 1 265,48 euros (8 301 F)/habitant, inférieur de 10 % à la moyenne
nationale de sa strate,
et une capacité de désendettement, au
regard de l'épargne brute
dégagée, de 4,8 ans (pour une durée moyenne de 8 ans), la situation financière actuelle peut être
qualifiée de bonne. Cet endettement modéré résulte à la fois de l'arrivée à échéance et du
remboursement anticipé d'emprunts.
3 - La fiscalité.
L'analyse des produits fiscaux montre une bonne vitalité des bases fiscales de la taxe d'habitation
(TH) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), mais une stagnation -voire une légère
diminution- des bases brutes de la taxe professionnelle (TP). Ce dernier constat doit cependant
être relativisé et mis en perspective avec la création récente de la communauté de communes
puis de la communauté d'agglomération de Limoges. En effet, l'évolution des bases de la taxe
professionnelle devra désormais être appréhendée à ce niveau.
Les taux des trois principales taxes locales (TH, TFPB et TP) se situent sensiblement en dessous
de la moyenne nationale des villes de la strate.
4 - Conclusion
La situation financière appréciée au 31 décembre 2001 présentait les caractéristiques suivantes :
bonne capacité d'autofinancement, dette et pression
fiscale modérées. Par ailleurs, cette situation
financière saine ne résulte pas
d'un désengagement dans la politique d'investissement de la
commune puisque le
ratio des dépenses d'équipement brut (dépenses d'équipement brut/recettes
réelles
de fonctionnement) se situait légèrement au dessus de la moyenne de la strate.
II - LA GESTION DU PATRIMOINE COMMUNAL
1 - L'inventaire du patrimoine et l'état de l'actif.
Afin d'améliorer la dimension patrimoniale des comptes des collectivités locales et d'accéder ainsi
à une meilleure connaissance physique et comptable de leur
actif
immobilisé, l'instruction
budgétaire et comptable M14 a prévu que les opérations de recensement et d'identification du
patrimoine des collectivités
devaient être achevées au 31 décembre 1999 de manière à ce que
les données recueillies puissent être ajustées avec les
états de l'actif tenus par les comptables.
Toutefois, en raison du retard pris dans la mise en oeuvre de cette réforme, un dispositif allégé
transitoire a été prévu pour les collectivités
n'ayant pas commencé ou achevé les opérations de
recensement de manière à ce que l'échéance du 31 décembre 1999 puisse, malgré tout, être
respectée.
La Ville de Limoges n'a pu se conformer à ce calendrier en raison, notamment, de la sous-
estimation de la tâche à réaliser. Ce n'est en effet qu'au cours du mois d'avril 1998 qu'une réunion
ayant pour objet l'intégration et la mise à jour de l'état de l'actif, ainsi que le suivi informatique des
amortissements, a été organisée en présence du comptable.
Au 31 décembre 2001, l'inventaire provisoire dressé par la Ville de Limoges ne correspondait que
partiellement aux exigences minimales prévues par le dispositif
allégé transitoire. En
effet, il ne
comportait pas, pour les biens renouvelables
amortissables acquis à compter du 1er janvier 1997,
le montant cumulé des amortissements. Par ailleurs, les biens acquis avant cette date n'étaient
toujours pas immatriculés. Il est vrai que le comptable n'avait pas non plus respecté les
instructions en ne procédant pas aux immatriculations provisoires pour pallier
les retards de
l'ordonnateur.
Devant les difficultés rencontrées et l'ampleur des travaux à effectuer, la collectivité a recruté, en
2001, une chargée de mission pour la mise en place de l'inventaire. Cette opération pourrait être
achevée en 2003 dans la mesure où la phase de recensement est terminée et qu'il ne reste à
déterminer qu'un certain nombre de valeurs puis à confronter les résultats avec l'état de l'actif tenu
par
le comptable.
Dans sa réponse, la Ville confirme, d'une part, "qu'en ce qui concerne l'inventaire des biens
corporels, leur enregistrement, leur identification et le
suivi en
matière d'amortissements sont
actuellement effectifs, ce qui permet d'établir l'inventaire et l'état réglementaire pour les
biens
renouvelables" et,
d'autre part,
"que la comparaison avec l'état de l'actif du comptable devrait
rapidement conduire à la constatation
des
écarts éventuels de valeur et
aux écritures
nécessaires correspondantes", ce dont la Chambre prend acte.
Elle note également que cette démarche tardive a été mise à profit pour approfondir, plus
particulièrement en ce qui concerne le patrimoine bâti, la qualité de l'inventaire : par delà les
exigences comptables, la collectivité
disposera, à terme, d'un véritable recueil d'informations
comprenant également
les données historiques, techniques et juridiques de ses propriétés
immobilières.
A l'issue de ce processus, l'attribution d'un numéro d'identification unique par
unité foncière
permettra d'y rattacher tous les actes de gestion, quelle que soit
leur origine. Les informations
relevant des différents fichiers détenus par les services pourront être regroupées, permettant ainsi
à la ville d'avoir une connaissance plus fine de son patrimoine pour une gestion plus efficace.
2 - La gestion des logements municipaux.
La Ville gère directement, par l'intermédiaire de son service logement rattaché la direction du
patrimoine, un parc de logements relativement important qui, au 31 décembre 2001, comprenait
380 unités (dont 320 logements, 14 pavillons, 13 chaletset 33 garages) réparties sur les quartiers
du
Val de l'Aurence, de
Landouge,Beaublanc, Corgnac, le Vigenal et Beaune-les-Mines.
Ce parc, vétuste ou mal équipé pour une grande partie, est constitué pour l'essentiel de
l'ensemble immobilier du Vigenal etdu patrimoine acquis en 1982 dans le cadre de la liquidation
amiable de l'ancienne société d'économie mixte SEMLIM.
Depuis
plusieurs
années, la Ville
a
entrepris
une politique
de cession de ce patrimoine
estimant que
la
gestion de tels biens ne relevait pas de ses missions de base.
2.1 - les anciennes résidences SEMLIM.
A
l'exception
des pavillons de Beaune-les-Mines,
la Ville,
pour faciliter les opérations de
cession, a
dû
établir un
état de division et un règlement de copropriété pour
chaque immeuble
lui appartenant.
Dans la
mesure
ou
aucun
de ces ensembles n'a été entièrement vendu, la
collectivité se trouve encore sous
le régime de la copropriété avec les différents acquéreurs. Fin
2001, 112 logements avaient été vendus depuis 1994 sur l'ensemble des biens en provenance de
la SEMLIM. Il en restait donc 181 à négocier. En ce qui concerne les deux résidences les plus
importantes (Vincent Auriol et Maréchal Joffre) totalisant 180 logements, pour lesquelles le conseil
municipal a autorisé la vente des logements
en 1998, 52 appartements avaient été vendus à la
date du 30
octobre 2002.
Sur les 128 restants, 3 étaient en cours de vente, 120 en location et 5 en voie de
commercialisation.
Le barème des prix de vente a été fixé par le conseil municipal après avis du service des
domaines. Il oscille entre 21 648 euros (142 000 F) pour les T2 et 50 155 euros (329 000 F) pour
les T5 pour les logements libres à la vente et un abattement de 8 à 10 % est consenti en cas
d'acquisition par l'occupant. Le
relevé des cessions indique que les acquéreurs sont, pour
l'essentiel, extérieurs aux résidences.
En ce qui concerne les 73 logements en copropriété de la résidence des Gémeaux, acquis
directement de la SEMLIM sous ce régime, 50 ont été cédés ; les premières ventes par la Ville
remontant à 1984. Mais 18 ans après, il reste encore plus de 30 % des logements à écouler.
Ces opérations de cession n'appellent pas de remarque si ce n'est qu'au rythme actuel,
l'écoulement du stock prendra encore plus d'une dizaine d'année. Mais,
inexorablement,
l'engagement de la collectivité dans ce domaine est appelé à diminuer.
2.2 - l'ensemble du Vigenal.
Le quartier du Vigenal comporte 484 logements dont 158 appartiennent à la Ville et le surplus à
l'OPHLM. Ce quartier est composé d'un patrimoine mixte ancien, provenant :
-
de maisons individuelles semi-mitoyennes construites par une société
coopérative et rachetées
par la Ville de Limoges lors de la disparition de cette société,
-
d'un habitat collectif datant des années 50, ayant fait l'objet en partie de grosses réparations.
Il s'agit d'un patrimoine bâti de qualité médiocre des années d'après guerre, manquant de confort,
composé de petites pièces et habité par des personnes de condition très modeste, souvent âgées,
très attachées aux lieux, ne serait-ce
qu'en raison de leur ancienneté d'occupation et du niveau
très faible des loyers.
Par ailleurs, l'espace urbain n'offre pas une grande qualité.
Pour toutes ces raisons, la solution ne peut consister, comme pour l'ancien patrimoine SEMLIM,
en une mise sur le
marché de ces unités d'habitation hors normes. Aussi, une étude de
recomposition urbaine du quartier a-t-elle été lancée
avec le concours de la Caisse des dépôts et
de l'Union nationale des HLM. Cette étude porte en particulier sur la faisabilité de la réhabilitation
du parc et sur le maintien sur place de la population, tout en prévoyant les conditions de la mixité
sociale.
Les maisons semi-mitoyennes ne sont pas relouées au départ des occupants si bien
qu'actuellement deux blocs, totalisant 14 pavillons, sont entièrement vides et prêts à être démolis.
Le taux d'occupation des 8 autres blocs (de 8 à 14 logements individuels) est inférieur à 50 %,
mais la
Ville n'envisage
pas, pour des considérations humaines et sociales, de les démolir tant
qu'ils ne sont pas totalement désaffectés.
Compte tenu des contraintes ci-dessus rappelées, l'opération
de désengagement s'inscrit
nécessairement dans la durée.
2.3 - Les modalités de gestion des biens loués.
Dans l'attente de la cession de son parc de logements, la
Ville gère encore de nombreuses
locations bien que cette activité aille s'amenuisant au fur et à mesure des ventes et surtout du
départ des locataires. En effet, les logements qui se
libèrent ne sont pas reloués pour en faciliter
la
vente.
Aucun bail nouveau n'a été, de ce fait, consenti depuis 4 ans. C'est ce qui explique qu'il n'y ait
aucune procédure formalisée d'attribution des logements,
ni de commission d'attribution.
Une régie de recettes a été constituée pour l'encaissement des loyers dont le montant est de
l'ordre de 698 216,50 euros (4 580 000 F)/an pour 80 baux en
cours. Les retards de paiement
sont exceptionnels de même que les impayés, le
service logement assurant, avec l'aide du
comptable
public, un suivi rigoureux du recouvrement.
3 - Les logements gérés par la SELI pour le compte de la Ville de Limoges.
3.1 - Les logements sociaux.
Au cours de la décennie 1980, des programmes de logements sociaux ont été réalisés par la SELI
dans le cadre
de conventions de concession. Ces programmes sont, pour la plupart, localisés
dans des opérations d'aménagement urbain plus vastes (zones
d'aménagement concerté,
lotissements, opérations de réhabilitation) également confiées à la SELI.
Aux termes de ces conventions d'une durée de 35 ou 40 ans, la SELI prend en charge le
financement, la construction et la
gestion des immeubles. A leur expiration, il est prévu que les
immeubles retournent dans le patrimoine de la collectivité.
C'est également à ce moment là que sera apprécié l'équilibre financier des opérations : la Ville
supportera les déficits
et bénéficiera des excédents.
Ce n'est donc qu'à l'échéance des concessions qu'il pourra être vérifié si leur
dénouement sera
conforme aux prévisions des plans de financement initiaux qui
prévoient, tous, des opérations
équilibrées, voire bénéficiaires, dans la durée.
Pour l'instant, ces prévisions d'équilibre, telles
qu'elles résultent des plans de financement actualisés chaque année, ne sont pas remises en
cause, même si certaines opérations laissent entrevoir à moyen terme des situations de trésorerie
plus tendues que prévues.
Les raisons du recours à ces conventions de concession n'ont pu être clairement
établies. Mais
quelles qu'elles soient, la Ville de Limoges doit, en l'état actuel des choses, intégrer la perspective
de recueillir à terme plus de 100 logements
locatifs en gestion directe dans son patrimoine, alors
qu'elle cherche par ailleurs à se défaire de ceux dont elle est actuellement propriétaire.
3.2 - Les logements étudiants.
En 1994, la Ville a concédé à la SELI, pour une durée de 30 ans, la réalisation et la gestion de
251 logements locatifs étudiants, dont 212 dans le cadre de l'opération du centre Saint-Martial et
le surplus sur le campus Émile Zola. Le bilan d'investissement de l'opération s'est élevé à 6,25 M
euros (41 MF) environ. La SELI a, dans le même temps, loué ces logements au Comité régional
des oeuvres universitaires et sociales (CROUS) qui en assure la sous-location au profit des
étudiants, ainsi que la gestion quotidienne. Le rôle de la SELI se limite donc à la perception du
loyer principal versé par le CROUS et à l'exercice des prérogatives du propriétaire pendant la
durée de la concession.
Cette convention de concession soulève un certain nombre d'interrogations sur ses modalités
d'application et les difficultés susceptibles d'en découler pour les co-contractants. Elle met encore
plus en évidence que dans les cas précédents les contradictions que la Ville doit assumer dans la
conduite de sa politique patrimoniale.
- Contrairement aux autres concessions analysées ci-dessus, l'équilibre de
l'opération est, dans
le silence de la convention, réputé être à la charge de la
SELI comme s'il s'agissait d'une
opération patrimoniale propre à la société. Elle est d'ailleurs inscrite comme telle au bilan de la
société, conformément aux possibilités offertes par le plan comptable des sociétés d'économie
mixte.
Dans ces conditions, on ne voit pas bien pour quelles raisons l'opération n'a pas été directement
prise en charge par la SELI et ce d'autant plus que la situation
financière de la concession ne
paraît pas devoir soulever d'inquiétude. En effet,
le compte d'exploitation présente un excédent
confortable et permet de dégager la
marge de manoeuvre nécessaire pour faire face au
remboursement des emprunts. Par ailleurs, la situation de trésorerie projetée sur toute la durée de
la concession est positive, même si elle apparaît à moyen terme déficitaire en raison de la courbe
de remboursement des
annuités d'emprunts. Mais une amélioration du fonds
de roulement (par
renégociation des conditions de financement par exemple) devrait pouvoir remédier à cette
difficulté passagère.
- A l'expiration de la concession, les logements doivent retourner gratuitement à la Ville. Mais la
durée de 30 ans retenue dans la convention, si elle correspond à la durée des emprunts, est
nettement inférieure au cycle économique du
bien (40
ans) et à la durée correspondante de
l'amortissement technique. Il en résulte
qu'au moment du dénouement de l'opération, la valeur
résiduelle de ces logements
inscrite au bilan sera d'environ 1,98 M euros (13 MF), ce qui obligera
la SELI à constater une perte à due concurrence en contrepartie de la
remise
gratuite. C'est ce
qui conduit la SELI à pratiquer dès à présent une provision annuelle pour "perte à terminaison" de
78 619,18 euros (515
708
F), provision appelée à se renouveler jusqu'à l'expiration de la
convention. Or, cette provision n'est pas déductible fiscalement, ce qui pénalise la SELI et l'incite
à vouloir rallonger la durée de la concession de
manière à faire coïncider l'amortissement
technique
avec l'amortissement financier.
- La convention de concession prévoit que si la différence entre les recettes et les dépenses
propres de l'opération ne permet pas d'assurer la couverture des frais généraux du
concessionnaire et de sa rémunération, ce dernier est autorisé à imputer au compte de la
concession une somme forfaitaire égale à 15 245 eurosHT/an (100 000F) valeur 1994, ladite
somme étant indexée en fonction de l'indice Syntec. Ce forfait, qui a été systématiquement
appliqué depuis le début, mériterait d'être renégocié à la baisse dans la mesure où les prestations
de la SELI sont réduites au strict minimum (quelques opérations par
an), dès lors que c'est le
CROUS qui assure la gestion des logements.
- Enfin, la Ville n'a pas mis jusqu'à présent la SELI en demeure de respecterl'article 24 du traité de
concession d'après lequel cette dernière est tenue
de
produire chaque année, pendant la durée
de la convention, le compte de résultat et le plan de trésorerie actualisé de l'opération, ainsi qu'un
rapport sur l'exécution de la convention. Ce n'est qu'en 2002, au
cours
du présent contrôle, que
cette obligation a été remplie pour la première fois.
3.3 - Conclusion sur le patrimoine locatif géré par la SELI.
En définitive, la SELI gère plus de 350 logements pour le
compte de la Ville de
Limoges, ce qui
représente un patrimoine supérieur à celui que cette dernière gère elle-même et dont elle souhaite
se séparer. A l'expiration des conventions de concession conclues avec la SELI, la collectivité
risque donc de se retrouver en prise directe avec un patrimoine locatif encore plus important que
celui dont elle aura mis plus de 20 ans à se défaire.
Cependant, l'échéance encore lointaine devrait permettre de trouver les solutions appropriées à
chaque type de situation comme le confirme la
réponse de la Ville
selon laquelle une réflexion a
été engagée dès 1998 avec la SELI et la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) afin de revoir
les différentes conventions de concession et de réévaluer l'intervention de la SELI dans le
domaine du logement locatif. De même, la Chambre prend acte du réexamen par la Ville de la
convention de concession des logements locatifs étudiants.
III - LA BIBLIOTHEQUE FRANCOPHONE MULTIMEDIA.
1 - Le contexte culturel et urbanistique.
Au plan culturel, la Bibliothèque francophone multimédia (BFM) constitue le plus vaste projet de la
Ville de Limoges depuis la construction du Grand Théâtre en 1963. Le concept BFM recouvre en
fait le nouveau bâtiment du quartier de l'hôtel de ville dont l'achèvement et l'ouverture au public
ont eu lieu en 1998, mais également les cinq bibliothèques de quartiers qui lui sont reliées.
Cette réalisation a vu le jour dans le cadre de la loi n° 92-651 du 13 juillet 1992 dégageant de
nouveaux concours financiers de la part de l'Etat pour aider les communes d'une certaine
importance à créer des bibliothèques municipales à vocation régionale et ce afin de combler le
retard de certaines régions par rapport à l'investissement marquant que constituait le Bibliothèque
Nationale de France à Paris.
Mais ce financement supplémentaire exceptionnel de l'Etat (40 % du coût du programme) était
subordonné à des critères très précis (nombre de lecteurs, importance des fonds
documentaires...) et, surtout, à des délais draconiens. En effet, les villes candidates à ce co-
financement devaient déposer un dossier complet pour le 31 décembre 1997. En ayant déjà un
projet au moment de l'adoption de la loi, la Ville de Limoges, à l'instar d'une douzaine d'autres
grandes villes, a pu bénéficier de cette aubaine.
De
fait, la BFM de Limoges a été l'une des premières ouvertes au public en 1998 en même temps
que celles de Poitiers et Orléans.
Au plan urbanistique, cette réalisation constitue, avec la nouvelle faculté de droit et les locaux de
la Chancellerie, l'élément majeur du projet d'urbanisation des terrains qui étaient disponibles dans
le quartier de l'hôtel de ville (ancien hôpital). Un double concours d'urbanisme et d'architecture a
été organisé fin 1992 début 1993 dont les lauréats ont été M. FUKSAS pour l'aménagement
urbain du quartier (lequel est inclus dans la ZAC hôtel de ville dont le concessionnaire est la
SELI), et M. Pierre RIBOULET (grand
prix national d'architecture 1981) pour la BFM.
2 - Le contrôle de la réalisation du projet.
La
réalisation de la BFM a été confiée à la SELI dans le cadre d'un mandat de maîtrise d'ouvrage
publique (loi
MOP). L'architecte a été désigné en 1993 et les travaux ont débuté en 1995 après
une année réservée aux fouilles archéologiques.
Ils ont été achevés en 1998 avec l'ouverture au
public en septembre de la même année.
Le contrôle de l'opération a porté sur la convention de
mandat et les marchés d'études (maîtrise
d'oeuvre, mission d'ordonnancement, pilotage et coordination,
système d'information) et sur les
marchés de travaux. Il résulte des constatations effectuées à l'occasion des vérifications que les
objectifs fixés en matière de contenu du programme, d'enveloppe financière et de délais ont été,
globalement, respectés. Mais il n'en a pas toujours été de même pour les procédures et le
pilotage administratif du projet dont l'examen révèle un certain nombre d'insuffisances.
2.1 - Des objectifs globalement respectés.
Le programme comprenait les opérations suivantes :
- la construction de la BFM proprement dite sur une partie du site de l'ancien hôpital ainsi que son
équipement en mobilier et système d'information ;
- la réhabilitation de la façade des ailes Est et Sud de l'ancien hôpital (ces travaux concernaient à
la fois la BFM et d'autres services de la mairie) ;
- les abords de la BFM ;
- le parking sous la BFM.
Le contenu du programme a subi peu de modifications, si ce n'est sur la partie du projet qui devait
faire l'objet de la réhabilitation en raison d'incidents imprévisibles survenus en cours de chantier
(écroulement d'une partie des bâtiments). Les délais initiaux n'ont été rallongés qu'une seule fois
de 12 mois.
Enfin, l'enveloppe prévisionnelle définie au stade du programme a été respectée.
Le bilan de clôture de l'opération établi par la SELI à la date du 11 septembre 2002 fait ressortir
un coût réel de 31,79 M euros TTC (208,50 MF) pour un coût du programme d'investissement
évalué en 1992 à 31,10 M euros (204 MF TTC) et correspondant à un coût actualisé de 33,23 M
euros TTC (218 MF). Le coût réel est donc inférieur de 1,52 M euros (10 MF) aux prévisions
actualisées.
Coût final de l'opération par nature de dépenses (en milliers )
Dans ce coût global de 208,5 MF, la part nette de la Ville s'est élevée à 66,8 % compte tenu des
subventions reçues de l'Etat (6,16 M euros -40,38 MF) et du Département et de la Région (2,15 M
euros - 14,12 MF chacun). Rapportées au seul coût du programme BFM proprement dit (nouveau
bâtiment et parking), les subventions représentent 60 % du financement.
Le
bilan
financier de l'opération établi par la SELI et approuvé par délibération du conseil
municipal du 4 octobre 2002 fait état d'une somme de 289 625 euros (1 899 816 F) à reverser au
titre de l'excédent des recettes perçues par le mandataire sur les dépenses effectuées. Ce
montant comprend 34
395 euros (225 614 F) de produits financiers revenant à la Ville et générés
par l'avance de 10 MF (1,52 M euros) consentie par elle à la SELI pour constituer le fonds de
roulement de l'opération.
Cette avance de 10 MF qui ne constituait qu'un maximum a, en fait, été systématiquement
reconstituée à chaque paiement sans égard aux besoins réels de la SELI ainsi que le démontre
une étude des échéanciers de paiement. En effet, sur
les 49 mandats émis par la ville du début
de l'opération au 1er septembre 2001, pour un total d'environ 205 MF, la moyenne des paiements
ressort à 4,2 MF seulement. Seuls 5 mandats sont supérieurs à 7 MF, dont un de 9,9 MF et un
autre de 13 MF.
La SELI ayant placé le montant de l'avance, les produits financiers qui en ont résulté ont,
conformément aux stipulations de la convention de mandat, été enregistrés au compte de
l'opération et restitués à la ville à la fin de l'opération. Mais si le montant de cette avance
reconstituée périodiquement a facilité, comme le fait remarquer la Ville, le respect des délais de
paiement, il a également permis à la SELI de s'affranchir, dans une large mesure, du respect des
procédures en recourant de manière systématique à la pratique des avenants de régularisation
(voir ci-après), assurée qu'elle était de disposer en permanence des fonds nécessaires. Cette
attitude n'aurait pas été rendue possible si les justifications des appels de fonds visant à
reconstituer l'avance avaient fait l'objet de vérifications, car le mandataire aurait été dans
l'obligation de respecter les procédures pour pouvoir régler les entreprises.
2.2 - Des défaillances dans le pilotage administratif de l'opération
2.2.1 - Un recours abusif aux avenants de régularisation.
Les avenants de régularisation, anormalement fréquents, concernent aussi bien la convention de
mandat au profit de la SELI que les marchés d'études -maîtrise
d'oeuvre,
ordonnancement/pilotage/ coordination (OPC)- et, de manière encore plus systématique, les
marchés de travaux.
· En ce qui concerne la convention de mandat et les marchés d'études.
- L'avenant n° 2 du 27 décembre 1996 à la convention de mandat du 23 octobre 1993 au profit de
la SELI modifie le périmètre du mandat pour les travaux de réhabilitation initialement prévus sur
les ailes Est et Sud. Il étend également la mission du mandataire à la mise en place du système
d'information de la BFM. Or, dès le 31 décembre 1996, soit seulement 4 jours après que cet
avenant soit devenu exécutoire, la SELI a adressé deux factures à la Ville de Limoges, en rapport
avec l'extension de la mission,
pour un total de 78 505 euros (514 962 F). Par ailleurs, l'acte
d'engagement du marché de conception détaillée et de réalisation du système d'information a été
signé par la SELI le 18 mars 1997, soit deux mois et demi seulement après la signature de
l'avenant précité élargissant sa mission à cet objet. S'agissant d'un marché d'appel d'offres sur
performances, la SELI n'a pu, sans anticiper sur la mission qui lui a été confiée, entreprendre les
études préalables, établir le cahier des charges, organiser la consultation et dépouiller les offres
pour permettre au maître de l'ouvrage d'effectuer son choix.
De même, le mandataire a signé dès le 23 septembre 1996 avec l'architecte l'avenant n° 2 au
marché de maîtrise d'oeuvre portant sur l'aménagement complémentaire des ailes Est et Sud
alors qu'il n'en avait pas le pouvoir puisqu'il n'a reçu, lui-même, mandat de la collectivité pour cette
nouvelle mission que fin décembre, comme rappelé ci-dessus.
- En ce qui concerne le marché d'ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) conclut au
profit de la société "CRX Consultants", un premier avenant en date du 19 mars 1998 étend la
mission aux travaux d'agencements, de fourniture de mobiliers et du système d'information. Or,
dès le 31 mars 1998, soit 12 jours seulement après la signature de cet avenant, le titulaire du
marché a adressé une note d'honoraires relative aux prestations supplémentaires visées par
l'avenant.
Un second avenant des 26 août 1998 et 11 janvier 1999 étend la mission OPC au programme
complémentaire sur les ailes Est et Sud. Le décompte adressé par le cabinet "CRX Consultants"
au titre de cette mission complémentaire est daté du 20 janvier 1999, soit une semaine seulement
après la signature de l'avenant par la SELI, en sa qualité de mandataire. En fait, la mission était
déjà achevée au moment de la signature de l'avenant.
· En ce qui concerne les marché de travaux.
29 avenants présentant une incidence financière ont été passés au cours des opérations de
construction, ce qui est considérable. Dans sa réponse, la Ville fait valoir, d'une part, que la
survenance d'incidents techniques totalement imprévisibles (effondrement de murs supposés
porteurs) et, d'autre part, que la complexité technique et administrative de l'opération rendaient
inévitables, en cours de chantier, la réalisation et l'exécution de travaux supplémentaires non
prévus. Il est exact que l'article 14-1 du CCAG travaux, auquel se réfèrent les marchés en
question, définit une procédure permettant de traiter dans des conditions aussi rapides que
possible les cas où il apparaît indispensable de réaliser des travaux non prévus sans interruption
de chantier. Cet article permet de procéder, comme cela a été le cas, par simple ordre de service
en attendant la modification par
avenant.
Mais il n'en demeure pas moins que sur ces 29 avenants, plus de la moitié ont été transmis au
contrôle de légalité avec un retard anormal, supérieur, dans 11 cas, à plus de 12 mois par rapport
à la date de leur signature. Au surplus, la commission d'appel d'offres du 11 août 1998 qui a
entériné 15 de ces avenants de régularisation n'a pas réuni le quorum puisque trois membres
seulement sur six étaient présents.
2.2.2 - Le non-respect des attributions du conseil municipal.
Le fait qu'une opération soit réalisée sous mandat ne modifie pas la nature des obligations légales
du mandant, le mandataire étant d'ailleurs tenu de respecter toutes les obligations incombant à
son mandant ou de le mettre en mesure de le faire. De la nature même du mandat il résulte que,
notamment, les avenants aux marchés doivent être soumis au conseil municipal en application
des l'article 255 bis (dans sa rédaction de l'époque) du code des marchés publics et de l'article 49-
1 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 modifiant la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 (dite loi Sapin).
En effet, le conseil municipal doit se prononcer dès lors qu'un avenant ou une décision de
poursuivre entraîne une augmentation du seuil du marché (la commission d'appel d'offres doit en
outre être consultée en cas d'avenant entraînant une augmentation supérieure à 5 %).
Le fait que les avenants en question n'aient pas eu pour conséquence de dépasser l'enveloppe
financière du mandat donné à la SELI reste sans incidence sur l'obligation qu'il y avait de les
soumettre au conseil municipal dès lors que le montant des marchés était dépassé.
Aussi, la Chambre considère-t-elle qu'il a été fait une mauvaise appréciation de la procédure à
respecter en matière d'avenants. Cette méconnaissance entache la procédure d'un vice
substantiel.
3 - La gestion de la BFM
La Bibliothèque Francophone Multimédia de Limoges est la tête de pont d'un réseau de lecture
publique constitué de cinq bibliothèques de quartiers. Bibliothèque
municipale "à vocation
régionale", elle est également pôle associé à la Bibliothèque Nationale de France dans le domaine
du théâtre francophone. Son organisation générale repose sur des espaces définis autour des 6
pôles suivants : jeunesse, littérature, sciences, art, Limousin et patrimoine et, enfin, pôle
francophone.
Ce dernier pôle existe depuis 1995 et dépasse le cadre étroit de la BFM. Il regroupe en effet des
gestionnaires de collections (BFM, Université, Centre régional de documentation pédagogique) et
des gestionnaires de projets (Festival international des théâtres francophones, Centre limousin
des films francophones)
qui sont liés par une convention de partenariat.
Au plan des prestations et des équipements, la BFM offre en particulier une bibliothèque sonore
pour malvoyants, une discothèque et une arthotèque rattachées au pôle "Art", un auditorium, une
salle de conférences, un atelier multimédia, un jardin d'hiver et une cafétéria.
3.1 - La problématique de la "vocation régionale de la BFM".
La loi du 13 juillet 1992 précitée ne fonde pas véritablement la vocation
régionale de ces
nouveaux équipements
en terme de rayonnement littéraire ou d'aménagement du
territoire. En
effet, le label de bibliothèque municipale à "vocation régionale" semble signifier avant tout que les
équipements de cette
catégorie ont été éligibles à une subvention importante de l'Etat.
Toutefois, le décret n° 93-174 du 5 février 1993 pris pour l'application de la loi de 1992 prévoit que
"le projet de construction doit comprendre un projet de
travail en réseau comprenant notamment
un réseau informatique d'information bibliographique et d'accès au catalogue ; il doit également
participer à la circulation régionale des documents et coopérer en
matière d'acquisition, de
conservation, d'animation ou de formation".
C'est en application de ce décret -et afin que le dossier présenté aux pouvoirs publics soit
recevable- que le conseil municipal a, dans sa séance du 25 novembre
1993, approuvé le
programme de travail en réseau de la BFM autour des trois axes ci-après dont le degré de mise
en oeuvre, quatre ans après l'ouverture de l'équipement au public, demeure variable.
· L'axe "diffusion de l'information" prévoyait l'interconnexion informatique pour accueillir sur une
base unique centrale les données des autres bibliothèques du département et de la région
(notices bibliographiques, inscriptions...), ainsi que la constitution de catalogues collectifs
régionaux pour l'ensemble des fonds accessibles dans les bibliothèques.
Cet objectif n'a pas été atteint et ne sera réalisable qu'à plus longue échéance en raison des
réticences à vaincre et du degré d'avancement très inégal dans la
mise en oeuvre des systèmes
d'information d'un site à l'autre.
Cependant, il convient de noter la création, en cours, sous l'égide de l'Association Limousine de
Coopération du Livre (ALCOL) d'un site internet
destiné au référencement des bibliothèques et
centres de documentation. Sur ce
site figureront, dans un premier temps, les informations
générales relatives aux
bibliothèques et centres de ressources partenaires (heures d'ouvertures,
conditions d'accès, agendas culturels), ainsi qu'un hyperlien vers leur site internet quand celui-ci
existe.
La Ville de Limoges participe à hauteur de 2 400 euros (15 740 F) au financement de ce portail qui
sera hébergé gratuitement, du moins dans un premier temps, sur les serveurs de la BFM.
· L'axe "circulation de l'information" devait permettre l'ouverture du catalogue de la BFM aux
bibliothèques départementales de prêts, avec possibilité pour ces dernières de réserver des
documents à l'usage de leurs utilisateurs. Il ne s'agissait en fait que de la reprise du dispositif
existant du temps de l'ancienne bibliothèque municipale, l'innovation consistant dans la mise en
réseau des différentes bibliothèques concernées pour améliorer la performance des échanges.
Mais cette interconnexion n'est pas envisageable avec les moyens actuels.
· L'axe "création d'un espace régional pour résoudre le problème de la conservation et de
l'élimination des documents courants". Cette piste de travail est pour l'instant au point mort.
Toutefois, d'autres actions, non prévues initialement, ont été initiées par la BFM, comme le centre
de ressources pour la
jeunesse, à vocation régionale. Mais il est difficile en l'état de considérer
qu'elles ont un véritable rôle structurant régional, leur impact étant le plus souvent limité à la
Haute-Vienne.
En fait, la coopération entre bibliothèques ne fait que commencer et l'absence d'une véritable
politique concertée entre les différents établissements ne saurait être imputée à la seule Ville de
Limoges qui n'a pas vocation, au demeurant, à assumer des missions qui excèdent le cadre du
territoire communal. Mais l'évolution des techniques devrait, à terme, faciliter la mise en réseau
des informations.
3.2 - Le système d'information.
La réalisation et l'intégration de l'ensemble du système d'information de la BFM a été confié à la
société "CSC Ouroumof Consultant SA" dans le cadre d'un marché en date du 18 mars 1997 pour
un montant de 1 016 615 euros TTC (6 668 557 FTTC) porté par avenant à 1 062 417,20 euros (6
969 000 F). Ce marché a ensuite été transféré à la société CSC COMPUTER SCIENCES SA
suite à la fusion-absorption de CSC OUROUMOF.
Ce système d'information qui repose sur une architecture complexe comprend des applications
dites "professionnelles" et des applications "public" permettant la consultation, à partir de bornes,
du catalogue de la BFM pour rechercher des références ou consulter les documents primaires
(vidéos, cédéroms, informations numérisées).
L'exécution de ce marché a été émaillée de nombreux incidents. Non seulement la réception
provisoire sur plate-forme d'exploitation a été retardée à deux reprises (prévue initialement en
mars 1998, elle n'a eu lieu qu'en juillet 2000), mais elle a donné lieu à un nombre impressionnant
de réserves, plus particulièrement en ce qui concerne le système d'information du public reposant
sur l'intranet de la BFM et, accessoirement, sur l'extranet.
Le titulaire du marché n'ayant pas fait le nécessaire pour que les réserves soient levées dans le
délai de 6 mois qui lui était imparti, la réception définitive n'a pas été prononcée et la Ville l'a mis
en demeure de procéder à la correction des anomalies et d'effectuer un certain nombre de
prestations initialement prévues mais non réalisées.
En l'absence de réponse, la résiliation du marché a été prononcée aux torts de l'entreprise. Les
fonctionnalités initialement prévues devraient cependant être opérationnelles dans un proche
avenir à la suite du nouveau marché qui vient d'être conclu avec une autre entreprise.
3.3 - L'activité et la gestion de la BFM.
Le budget de la BFM s'élevait à 4,77 M euros (31,30 MF) en 2001, en augmentation de 11,5 %
depuis 1999, premier exercice de pleine d'activité. La masse salariale constitue l'essentiel de ce
budget (3,69 M euros soit 77 % des dépenses). L'effectif, qui est naturellement monté en
puissance avec la création du nouvel équipement, est de 129 agents "équivalent temps plein"
contre 100 agents du temps de l'ancienne bibliothèque. L'autre partie importante des dépenses
est consacrée aux acquisitions de livres et supports audio-visuels (soit 0,67 M euros/an en
moyenne).
Depuis le très fort accroissement qui a suivi l'ouverture de la BFM en 1998 (36 600 inscrits en
1997 à l'ancienne bibliothèque et plus de 61 000 en 1999, soit 72 % d'augmentation), l'activité est
globalement en très légère progression (la baisse de 2000 a été suivie d'une nette reprise en
2001). Mais il est encore trop tôt pour dégager une tendance significative.
Une analyse plus fine dans l'évolution du nombre d'inscrits depuis l'ouverture
révèle une érosion
des publics jeunes (0/24 ans) compensée par une augmentation des 25/54 ans et surtout des plus
de 55 ans (+ 21,5 % en 3 ans).
En ce qui concerne les prêts par types de supports, les catégories "documentation sonore"
(disques) et "vidéo" progressent fortement (+ 18 %), alors que les "livres et périodiques" restent
plutôt stables, avec néanmoins une légère tendance à la diminution. Mais les livres représentent
encore plus de 65 % des supports empruntés et consultés.
Enfin, les bibliothèques de quartiers enregistrent une activité non négligeable (22 % de l'ensemble
des inscrits et 27 % des prêts) même si, en raison de la forte image de marque du nouveau
bâtiment, l'activité s'est déplacée de la périphérie vers le centre.
Il est d'usage de mesurer l'activité d'une bibliothèque à partir des paramètres suivants : le nombre
d'inscrits, la
fréquentation, le nombre de prêts, le budget par habitant, le volume des collections,
le nombre de places assises et l'espace disponible. Quels que soient les critères retenus, il résulte
des données 1999 publiées par le ministère de la culture que la BFM de Limoges se positionne
nettement au-dessus de la moyenne des villes de 100 000 à 300 000 habitants. Par ailleurs, selon
une enquête réalisée par un magazine spécialisé à partir de ces mêmes données, Limoges se
classerait au 1er rang des villes de plus de 50 000 habitants pour le nombre de lecteurs inscrits
par habitant et au 16ème rang pour le nombre de prêts par habitant.
IV - LA TECHNOPOLE ESTER
1 - Historique et description de l'opération.
La ZAC du parc d'activités scientifiques et industrielles de haute technologie du Limousin a été
créée le 27 octobre 1989 suite aux conclusions d'une étude de faisabilité réalisée par un cabinet
privé. L'objectif affiché de ce projet était
de rassembler sur un même site des établissements de
formation, de recherche et des industries et services de technologie avancée "en vue de créer les
éléments d'une nouvelle culture tournée vers la créativité et l'avenir".
L'aménagement du parc a été confié à la SELI dans le cadre d'une concession d'aménagement
d'une durée de 25 ans.
En complément de l'aménagement de la zone, la SELI a été également chargée, dans
le cadre
de conventions de concession plus spécifiques, de la réalisation :
- du bâtiment central ESTER, en forme de coupole, qui constitue la marque distinctive de la
fonction technopole. Cette concession a été de courte durée puisque l'immeuble a été, depuis,
remis à la Ville ;
- de divers bâtiments destinés à accueillir (en
location ou crédit-bail) des entreprises s'implantant
sur le site.
Par ailleurs, le financement d'une cellule d'animation consacrée pour l'essentiel à la promotion et
à l'animation
de cette zone d'une nature particulière a
été
inclus dans la convention
d'aménagement. Une fois l'opération montée en puissance, cette cellule informelle a été
transformée en "délégation pour la promotion de la
technopole", structure associative type loi
1901 financée essentiellement par la Ville.
Enfin, le bâtiment central ESTER, qui appartient désormais à la Ville et est géré par elle en liaison
étroite avec la délégation, comprend un restaurant d'entreprises dont la gestion a été confiée à
une autre association : "l'association du RIE d'ESTER".
L'opération ESTER a été examinée sous les deux aspects suivants :
- le contrôle du déroulement des opérations, notamment sur les plans administratif et financier,
- l'évaluation des résultats obtenus.
2 - Conduite des opérations et mise en oeuvre des conventions.
2.1 - La convention d'aménagement de la ZAC.
· Le raccordement du parc au réseau de chaleur.
Par avenant n° 1 du 4 janvier 1994 à la convention d'aménagement de la zone, la Ville a confié à
la SELI la réalisation d'un réseau de distribution de chaleur
par raccordement à la chaufferie de
Beaubreuil, elle-même reliée à la centrale énergie déchets. Il s'agissait, pour la ville, de s'inscrire
dans une démarche innovante de développement durable sur un parc de haute technologie et de
profiter du réseau existant pour réaliser des économies d'énergie. Suivant nouvel avenant du 12
décembre 2001, ce réseau de chaleur a été intégré dans le patrimoine de la ville et l'avenant n° 1
a donc été résilié. Ce retour d'équipement au
concédant, dont il était prévu initialement qu'il
s'effectue à titre gratuit, a
eu lieu moyennant le versement d'un prix de
796 698,56 euros TTC (5
226 000 F TTC) au profit de la SELI. En effet, contrairement aux
prévisions, les droits de
raccordement se sont avérés très insuffisants pour couvrir les dépenses engagées.
Ce constat
résulte d'un défaut d'appréciation portant à la
fois sur le montant
des dépenses à engager et sur
celui des recettes attendues. En effet :
- les dépenses se sont élevées à 1,49 euros (9,8 MF), soit plus du double de ce qui avait été
prévu 5 ans plus tôt ;
- sur une estimation de 37 500
m2 de superficie bâtie raccordée, seuls 25 000
m2 l'ont été. Cette
relative désaffection pour ce mode chauffage s'expliquerait par le fait que de nombreuses
entreprises présentes sur le site occuperaient des locaux dont elles ne sont pas propriétaires,
mais qui ont été réalisés par des investisseurs immobiliers qui n'ont pas souhaité payer un droit de
raccordement qui aurait majoré le prix de revient des constructions et, par voie de conséquence,
diminué la rentabilité de leurs investissements.
La conjonction de ces deux facteurs et l'absence d'une étude de marché préalable
expliquent le
dénouement plus coûteux que prévu de cette opération, même si, comme le fait remarquer la ville,
les
bâtiments raccordés au réseau de chaleur, qui accueillent des services publics ou d'intérêt
général (ESTER, ENSIL, cité universitaire...) bénéficient d'un mode de chauffage qui leur permet
de réaliser
de substantielles économies par rapport aux sources énergétiques classiques.
· Le bilan financier de l'opération d'aménagement du parc.
Il s'agit pour l'instant d'un bilan financier provisoire puisque l'opération d'aménagement est
toujours en cours et que la
convention est appelée à se poursuivre jusqu'en 2015. Ce bilan,
actualisé chaque année à l'occasion
du
compte rendu annuel
à
la collectivité (CRAC), fait
apparaître le cumul des dépenses réalisées et des financements obtenus depuis le début de
l'opération, le montant estimé des dépenses et des recettes restant à engager, ainsi que le bilan
actualisé à la date prévue d'achèvement.
Dans le bilan prévisionnel annexé à la convention de concession du
20 juin 1990, l'opération était
estimée à 26,37 M euros TTC (173
MF TTC). Cinq ans plus tard, le bilan prévisionnel était fixé à
44,67 M euros TTC (293 MF TTC) pour être ramené à 41,77 M euros (274 MF TTC) l'année
suivante. La participation de
la ville, estimée initialement à 6,10 M euros (40 MF) a été portée à
10,67 M euros (70 MF). Depuis 1996, ces chiffres
n'ont pas varié.
Au 31 décembre 2000, les dépenses réalisées et le déficit provisoire de l'opération s'élevaient
respectivement à 16,46 M euros (108 MF) et 4,57 M euros (30 MF).
Il est inévitable qu'une telle opération évolue dans le temps et subisse un
certain nombre d'aléas.
Plusieurs explications ont été apportées pour justifier
ces écarts : intégration dans le périmètre de
l'opération de 9 hectares de terrains initialement acquis pour une extension du quartier
Beaubreuil,
raccordement au réseau de chaleur, coût supplémentaire des travaux de voirie
desservant les lots en raison de la réduction de leur superficie (un hectare) qui
ne correspondait
manifestement pas à la demande et, enfin, coût de la cellule d'animation et de promotion du parc
avant qu'elle ne se transforme en délégation.
Par ailleurs, le rythme de commercialisation a
été plus lent que prévu, les prévisions ayant été
manifestement optimistes. Sur les 120 hectares commercialisables à terme, 22 hectares
seulement, situés pour l'essentiel dans le
secteur central aménagé autour du bâtiment ESTER,
l'ont été effectivement à mi- parcours de la concession. Il restait 5 hectares disponibles dans ce
secteur, fin
2002, ce qui représente, au rythme actuel, entre deux et trois ans de
commercialisation.
La trésorerie de l'opération a été durablement affectée par ce décalage et les modalités de
financement ont dû être modifiées afin de réduire les frais
financiers intercalaires. Il n'en
demeure pas moins que ces derniers représentent
actuellement 16 % environ des dépenses
réalisées et plus de 55 % du déficit provisoire.
Malgré ces difficultés relatives, il convient de souligner que les acteurs impliqués dans cette
opération ont, jusqu'à présent, eu le souci de privilégier le long terme et de conserver le cap sur la
destination de cette zone d'activité en restant sélectifs sur la nature des implantations afin
d'obtenir puis de conserver le label technopole.
2.2
-
Les conventions de concession pour la réalisation d'immeubles destinés à la location ou au
crédit-bail.
Les immeubles ANTARES, BOREAL, STAER et CASSIOPEE ont été également réalisés par la
SELI ; les trois premiers dans le cadre de concessions spécifiques d'aménagement consenties par
la
ville au titre de l'article L300-4 code de l'urbanisme, et le
dernier par avenant du 17 novembre
2000 à la convention de concession de la ZAC dont il vient d'être question. Une clarification du
mode
d'intervention de la SELI pourrait s'avérer utile si de telles opérations étaient
appelées à se
reproduire, afin
qu'elles se dénouent sous le même régime juridique. En
effet, dans le
programme d'aménagement de l'immeuble CASSIOPE, intégré à la convention d'aménagement
de la
zone, le risque final est supporté par la Ville, autorité concédante, ce qui ne paraît pas être
la cas pour la réalisation des immeubles ANTARES et BOREAL.
Ces immeubles sont gérés par la SELI pendant la durée des concessions.
Ces opérations d'immobilier d'entreprise, dont le succès est indéniable puisque les immeubles
construits sont entièrement occupés par des locataires, ont été mises en oeuvre pour compenser
l'absence d'une offre privée sur le parc.
Mais, le mode d'intervention retenu, qui ne s'inscrit pas, pour la collectivité dans une démarche
patrimoniale, n'est pas sans soulever un certain nombre d'interrogations pour l'avenir. En effet,
ces immeubles, à l'exception du
bâtiment STAER qui fait l'objet d'un crédit-bail au profit de son
occupant, sont
appelés à retourner dans le patrimoine de la ville au terme des conventions de
concession avec tout ce que cela implique en terme d'obligations de gestion et
les contradictions
qui ne manqueront pas d'en résulter pour la ville au regard de
sa stratégie patrimoniale
précédemment évoquée. A cet égard, la Chambre note que, dans sa réponse, la collectivité
indique avoir engagé une réflexion sur l'immobilier d'entreprise avec le concours de la CDC,
l'objectif "étant de mettre en place, dans un avenir proche,
un outil de portage des immobiliers
d'entreprises".
2.3 - La convention de concession du bâtiment ESTER et la remise des installations à la ville.
2.3.1 - Le contexte et son évolution.
La Ville de Limoges a confié à la SELI, dans le cadre d'une convention de concession en date du
19 septembre 1989, la réalisation et la gestion du bâtiment central de la future technopole,
dénommé ESTER, destiné à accueillir les
centres
de transfert de technologie et divers services
aux entreprises devant s'implanter sur le parc.
Cette opération a donc précédé la convention d'aménagement du parc lui-même. A cette époque,
le montage définitif n'était pas bouclé et les promoteurs du projet espéraient encore associer des
partenaires privés au sein d'une association ou
d'une société d'économie mixte pour porter la
technopole.
C'est vraisemblablement ce qui explique que cette concession de septembre 1989 au profit de la
SELI ait été conçue comme une solution transitoire et, par conséquent, assortie d'une très courte
durée (5 ans maximum à compter de la date
d'achèvement des travaux) et qu'il ait été envisagé
de remettre rapidement l'ouvrage "à l'autorité concédante du parc d'activité... ou à défaut à la ville
de Limoges, auteur de la concession".
La SELI avait également en charge la gestion du bâtiment pendant la durée de la concession.
Une fois le bâtiment achevé et à défaut de création d'une structure support du parc d'activités, il a
été décidé, par avenant du 7 juillet 1997 à la convention initiale de 1989, la remise de l'ouvrage à
la ville par le biais d'une vente pour le prix bilan de 17 181 307,92 euros (112 701 992
F) TTC,
lequel prix a été acquitté sous déduction des
participations déjà versées par la collectivité.
Le bâtiment ESTER est donc depuis fin 1997/début 1998 la
propriété de la Ville de Limoges qui
en assure désormais la gestion.
2.3.2 - Le plan de financement et le bilan financier de l'opération.
Le coût du bâtiment a été financé par :
- des fonds de concours des collectivités locales pour un montant total de 11,56 M euros (75,8
MF) à raison de : 1,93 M euros (12,66 MF) pour la région, 2,07 M euros (13,55
MF) pour le
département et 7,56 M euros (49,6 MF) pour la
ville, étant précisé que les fonds de concours de
la région et du département ont transité par la ville,
- par emprunt de la SELI pour le surplus.
Ce coût a fortement évolué puisqu'il a été multiplié par 3 en l'espace de 5 ans : 14,25 M euros
(93,50 MF) HT à la sortie pour une estimation initiale (sommaire) de seulement 4,57 M euros (30
MF) HT. Sans méconnaître les contraintes qui ont pu affecter l'opération et quelles que soient par
ailleurs les qualités architecturales et fonctionnelles du bâtiment, il convient de souligner la
définition insuffisante des besoins qui est à l'origine de ce décalage et dont les deux exemples ci-
après constituent l'illustration :
- les prévisions ont été établies sur la base d'une livraison de locaux bruts
alors qu'en fait de
nombreux aménagements complémentaires, non prévus au départ, ont été incorporés dans
l'opération pour satisfaire les demandes des utilisateurs;
- les caractéristiques des locaux destinés à accueillir les centres de transfert de technologie
devant s'implanter dans le bâtiment central ont été mal définies
au départ. Lors du lancement de
l'opération, la demande portait essentiellement sur des locaux techniques ayant une hauteur sous
plafond de 6 mètres. Une fois la structure achevée, il est apparu
que les besoins portaient avant
tout sur des bureaux, si bien qu'il a fallu créer après coup une dalle intermédiaire pour accroître la
superficie utile ce qui, compte tenu de la conception du bâtiment, a entraîné des surcoûts
importants.
Mais ces constats peuvent être tempérés, par la prise en considération, comme le
fait remarquer
la Ville, que la réalisation d'un tel bâtiment -ressources, qui est au coeur de la
technopole,
constituait à l'époque une innovation et que sa conception "était une aventure qui, bien que
programmée, restait ouverte pour en faire un outil original, performant et parfaitement adapté au
concept "technopolitain".
2.3.3 - La gestion du bâtiment ESTER
Véritable plaque tournante des services offerts aux entreprises s'implantant sur le site, le bâtiment
ESTER abrite la
délégation à la promotion de la technopole
mais aussi un certain nombre de
structures administratives, para-administratives
et privées dont la raison d'être est
d'accompagner les créateurs d'entreprises dans leurs projets, de les aider à s'implanter et de
faciliter les transferts de technologie. A ce titre, ESTER héberge notamment une pépinière
d'entreprises, un incubateur, une société de capital risque, le centre de transfert de technologies
de la céramique, l'association pour le développement industriel du massif central
(ADIMAC),
Limousin Technologie. On y
trouve également un
certain nombre de
services communs, dont un
restaurant d'entreprises, destinés à faciliter la vie des occupants du site.
Par ailleurs, le bâtiment comporte des locaux destinés à la location ainsi que des installations et
espaces, comme le FORUM et les salles de réunions, pouvant être
loués à la demande pour
organiser des réunions ou des congrès.
Comme indiqué précédemment, la SELI a été chargée de la gestion de ce bâtiment jusqu'à sa
remise-cession à la Ville. Le bilan prévisionnel sur 5 ans annexé à l'acte de concession de 1989
estimait le déficit cumulé de gestion à 54 119,40 euros (355 000 F). Or, celui-ci s'est élevé à 1,33
M euros (8,70
MF) lors de l'établissement du bilan établi à l'occasion du transfert à la Ville. L'une
des raisons avancées serait la mise en oeuvre d'un mécanisme de loyers progressifs pour ne pas
pénaliser un certain nombre d'occupants, dont la venue dans le
bâtiment central était jugée
souhaitable, au regard des loyers qu'ils acquittaient précédemment dans leurs anciens locaux.
Mais quelles que soient ces raisons, on ne peut que constater le manque de réalisme des
prévisions et la minoration des incidences financières de l'opération.
Depuis la remise à la ville, la situation n'a pas fondamentalement évolué. Les
recettes
d'exploitation permettent, certes, de réaliser le "petit équilibre" : 70 888,79 euros (465 000 F) de
recettes pour 50 765,52 euros (333 000 F) de dépenses en 2001.
Si, comme le précise la Ville, la recherche du grand équilibre (qui inclut l'annuité d'amortissement
de 285 080 euros calculée sur une durée particulièrement longue - 50 ans - pour une structure de
ce type) n'a jamais été envisagée, il ne faudrait pas que la faiblesse des revenus d'exploitation soit
de nature à remettre en cause, même partiellement, le droit à déduction de la TVA dont elle a
bénéficié en totalité.
3 - Appréciation des résultats obtenus au regard des objectifs affichés et des moyens mis en
oeuvre.
3.1 - L'aménagement du parc et la
réalisation du bâtiment ESTER.
Les moyens financiers mis en oeuvre pour atteindre les objectifs se sont avérés jusqu'à présent
nettement supérieurs à ce qui avait été envisagé initialement. Mais si un certain nombre
d'ajustements auraient pu être évités dans le cadre d'une meilleure prévision et d'un pilotage plus
efficient du dossier (notamment en ce qui concerne le réseau de chaleur et le bâtiment central),
d'autres étaient inévitables et le seront encore pour conforter le site dans sa vocation et le faire
évoluer en fonction des besoins identifiés.
Le "bâtiment-ressources" répond aux fonctions qui lui avaient été assignées comme élément
fédérateur du parc et regroupe la plupart des organismes dont la mission
est d'assister les
porteurs de projets et les candidats à l'implantation.
La commercialisation a marqué nettement le pas au regard des prévisions. Elle soulève la
question de l'évolution urbanistique du site à travers l'élargissement de sa vocation dans le
respect des caractéristiques exigées pour conserver le label "technopole".
3.2 - Les activités implantées.
Au 31 décembre 2002, 76 raisons sociales, essentiellement des PME, totalisant 930
emplois
étaient présentes sur le site (ce nombre s'est élevé depuis à plus de 1000). Parmi celles-ci, 54
étaient des entreprises proprement dites -dont les trois-quarts dans le secteur des services aux
entreprises- et 22 des associations ou des organismes publics ou para-publics.
Sur ces 930 emplois sur site, 550 (soit 60 %) peuvent être considérés comme de véritables
créations d'emplois sans que l'on puisse pour autant en déduire systématiquement un lien de
causalité avec l'existence du parc et de la technopole.
La nature des implantations doit également être appréciée au regard des objectifs initialement
affichés qui étaient de structurer la technopole autour des quatre
pôles d'excellence suivants :
- céramiques industrielles, matériaux et traitement de surface,
- génétique pour l'agro et la bio-industrie,
- électromagnétisme, micro-ondes et photonique,
- traitement de l'eau, des déchets et gestion des pollutions désormais revêtus de
l'appellation
"eau et développement durable".
Ces pôles de développement connaissent un sort très inégal.
Le succès peut être considéré comme certain en ce qui concerne la filière
céramique, comme en
témoigne le nombre d'entreprises innovantes qui se sont implantées sur le site, ou la filière
agro/bio-industrie sous réserve, pour
cette dernière, que les projets actuellement en instance de
développement dans la
structure d'incubation ou dans la pépinière d'entreprises, soient
pérennisés.
Par contre, l'émergence est plus laborieuse en ce qui concerne les deux dernières filières et ce
malgré la présence de domaines d'excellence en matière de recherche sur la place de Limoges,
comme c'est le cas, par exemple, avec l'Institut de recherche en communications, optique et
micro-ondes (IRCOM) ou le Centre de recherche en électromagnétisme sur les antennes à
pointage (CREAPE), deux
laboratoires universitaires de recherche de renommée mondiale.
Mais des PME innovantes appartenant à d'autres secteurs d'activités s'implantent
sur le
site,
ESTER ayant également vocation à capter ce qui est innovant dans le
tissu industriel traditionnel.
3.3 - Le label "technopole" et le rôle de la délégation.
La délégation pour le développement de la Technopole ESTER a été mise en place en 1997 sous
forme d'une association type loi 1901 dont les membres fondateurs sont
la Ville de Limoges, la
Région Limousin, le Département de la Haute-Vienne, l'Université et l'Etat. Cette délégation a
pour objet d'animer et de gérer la technopole, c'est à dire de remplir une fonction de "développeur"
en complément de la fonction "d'aménageur" confiée à la SELI.
En fait, cette fonction de développeur a été présente dès le début de l'opération
d'aménagement
même si, comme indiqué précédemment, il s'agissait d'une simple cellule d'animation au statut
informel dont le budget de fonctionnement était inclus dans les dépenses d'aménagement. Le coût
cumulé de cette fonction animation /prospection pendant la période transitoire apparaît d'ailleurs
au bilan d'aménagement du parc pour un montant de 2,74 M euros (18 MF).
La
transformation en délégation a répondu à deux objectifs :
- obtenir le label "technopole" à travers l'adhésion à l'association "France
Technopole" qui
regroupe les 42 technopoles françaises. Or, cette reconnaissance
passe, notamment, par
l'existence d'une structure dédiée au développement technopolitain ;
- impliquer un plus grand nombre de partenaires institutionnels de manière à accroître les sources
de financement pour que la délégation ait les moyens de ses ambitions.
Le premier objectif a été
atteint : ESTER est homologuée comme technopole car remplissant
toutes les conditions requises -une structure d'animation, un parc d'accueil, une
pépinière
d'entreprises et un incubateur technologique- et est
membre, à ce titre, de France Technopole. Il
n'en est pas complètement de même
pour le second, dans la mesure où le budget de la
délégation (0,55
M euros/an - 3,6 MF/an), alimenté à concurrence de plus de 80 % par la ville, n'a
pas paru correspondre, jusqu'à présent, aux exigences
assignées au départ. Mais la situation
devrait s'améliorer sensiblement avec la possibilité d'obtenir, dans le cadre du nouveau contrat de
plan Etat-Région, un
financement européen et le fait, souligné par la Ville dans sa réponse, que le
Département et la région ont décidé d'augmenter leur subvention en 2003 et que la CCI a
souhaité contribuer, elle aussi, au financement.
V - LA GESTION DU GRAND THEATRE.
1 - L'activité du Grand Théâtre au cours de la période 1997/2001.
Inauguré en 1963, le Grand Théâtre de Limoges, d'une capacité de 1447 places, est à vocation
lyrique, orchestre et corps de ballet. Il est exploité en régie directe et dirigé par M. Guy Condette
qui en est son "administrateur général" en même temps que le chef de l'orchestre lyrique.
L'effectif permanent du Grand Théâtre est de 43 agents titulaires, toutes catégories de personnel
confondues (personnel administratif, régie technique,
costumières, personnel d'entretien,
caissières).
Cet effectif est justifié par le fait que le Grand Théâtre produit directement une partie des
spectacles (six à huit productions par an).
Pour ces spectacles, le Grand Théâtre dispose en outre, à titre permanent, d'un corps de ballet,
d'un orchestre lyrique et d'un choeur. Les artistes de ces
structures sont recrutés tous les ans et
deviennent ainsi des agents contractuels
de la ville pour la durée de la saison lyrique. Ces
effectifs "en résidence" sont complétés, le cas échéant, par le recrutement ponctuel de figurants et
de musiciens.
Enfin, les artistes lyriques assurant les rôles clés de ces productions locales
sont recrutés
directement par contrat par le Grand Théâtre pour la durée des répétitions et des représentations.
Parallèlement aux spectacles dont il assure
la maîtrise, le Grand Théâtre est le siège de
spectacles (concerts, variétés...) indépendants dans lesquels il n'intervient qu'en sa qualité de
loueur de salle.
Une vue synthétique de l'activité et du budget sur les 5 dernières années est donnée par le
tableau ci après.
Les principales constatations qui ressortent de ces données sont les suivantes :
- globalement, l'activité est en augmentation (+ 30 % de spectateurs en 5 ans) en raison
notamment d'une stratégie de programmation plus active (le
nombre des
représentations
produites par le Grand Théâtre est passé de 23 en 1997 à 41 en
2001). La direction entend en effet diminuer la proportion des spectacles dont la programmation
lui échappe. Ces derniers ne représentaient plus que 38 % de la fréquentation en 2001 contre 44
% en 1997,
- le taux de remplissage reste satisfaisant et globalement stable malgré l'accroissement du
nombre de représentations (760 spectateurs en moyenne par représentation, soit un taux de
remplissage de près 64 % calculé par rapport à une "jauge" utile de 1200 places),
- le taux de couverture des dépenses par les recettes d'exploitation, de l'ordre de 18 %, est en
régression et le coût net de fonctionnement pour la collectivité est d'environ 3,05 M euros (20
MF)/an hors les dépenses de communication imputables à
l'activité du Grand Théâtre et qui sont
prises directement en charge sur le budget communication de la ville.
Les dépenses, notamment celles de personnel permanent, augmentent (+ 23 % en 5 ans), alors
que les recettes sont inégales d'une année sur l'autre et présentent
une courbe stagnante sur la
même période de 5 ans.
Toutefois, cette appréciation doit être relativisée car ce type d'activité est par nature déficitaire et
doit être mis en perspective avec la fréquentation qui est significative. Par ailleurs, au regard des
comparaisons, certes très approximatives et relativement anciennes (1998) qui ont pu être
établies avec d'autres scènes lyriques de province, le taux de couverture des dépenses par les
recettes de l'activité serait plutôt supérieur à la moyenne.
2 - Le fonctionnement de la régie d'avances.
La régie d'avances du théâtre municipal a été instituée en 1962. Le montant de
l'avance
consentie au régisseur est de 106 714 euros (700 000 F), montant qui
fait occasionnellement
l'objet de dérogations exceptionnelles, ainsi que le
prévoit la réglementation. Cette régie se
caractérise par le paiement de sommes
importantes en numéraire correspondant aux cachets
des artistes à l'occasion des spectacles -essentiellement les opéras- dont la Ville et le Grand
Théâtre sont les organisateurs.
En effet, les régisseurs d'avances sont autorisés à régler en numéraire, quel qu'en soit le montant,
les cachets et rémunérations des artistes et intermittents du spectacle à la condition que l'acte
constitutif de la régie prévoit cette possibilité, ce qui est le cas de la régie du Grand Théâtre.
Indépendamment des modalités de paiement, les dépenses réglées par le régisseur
du Grand
Théâtre doivent être justifiées dans les mêmes conditions que celles
payées directement par le
receveur municipal. Les deux exemples ci- près montrent que tel n'a pas toujours été le cas au
cours de la période examinée.
- A l'occasion de différents spectacles (opéras, ballets), le Grand Théâtre complète la composition
de l'ossature permanente de l'orchestre, du choeur
lyrique et du corps de ballet par des artistes
occasionnels. Si le cadre général
du régime indemnitaire alloué à ces catégories d'artistes a bien
été fixé par délibération du conseil municipal, aucun contrat de travail n'était établi jusqu'à une
époque récente ce qui n'était pas conforme à la réglementation. La liquidation des indemnités et
des frais annexes (repas, frais de déplacement) était simplement effectuée au vu d'un bulletin de
paye émargé par l'artiste.
Désormais un contrat est établi pour chaque figurant ou musicien recruté.
- Les artistes lyriques assurant les rôles principaux sont recrutés par le biais d'agents artistiques.
Le recrutement s'effectue en application de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 sur la fonction
publique territoriale au vu d'un contrat d'engagement d'artiste Français ou d'artiste de nationalité
étrangère passé directement entre l'artiste et la collectivité. Ce contrat, outre la rémunération
principale (de 6 100 à 9 150 euros brut environ, soit 40 000 F à 60 000 F pour les rôles principaux,
pour deux représentations et les répétitions), prévoit également le remboursement des frais de
voyage aller-retour (avion, train ou train + avion).
Or, ces frais ne sont pas, sauf rare exception, justifiés lors du paiement par le régisseur et les
recherches effectués sur place pour retrouver les justifications correspondantes se sont avérées
infructueuses. La Chambre prend acte de la réponse de la Ville selon laquelle les billetsn d'avion
sont fournis depuis 1999 et que sont désormais exigés les billets de train en 1ère classe, à défaut
de quoi le remboursement est effectué sur la base de la 2ème classe.
3 - Les outils de gestion mis en place.
Un effort a été entrepris récemment pour mieux appréhender le coût des différents
spectacles
produits en régie. Mais cette connaissance des coûts est limitée aux seules dépenses externes
directement imputables à chaque spectacle et exclut, en
raison de la difficulté à déterminer les
clés de répartition des charges de structure (personnel permanent, d'une part, et orchestre,
choeur lyrique et corps
de ballet recrutés à l'année, d'autre part) à répartir qui constituent pourtant
un élément essentiel du prix de revient de chaque production. Dans sa réponse, la Ville confirme
les progrès accomplis dans ce domaine en précisant qu'il sera prochainement possible de répartir
le coût de la troupe (orchestre, choeur, ballet) en saison dans les spectacles et d'obtenir ainsi un
coût de production plus réaliste.
Par ailleurs, le conseil municipal de Limoges a voté en 2001 une délibération
cadre sur les
emplois et les rémunérations des personnels contractuels artistiques et technico-artistiques du
Grand Théâtre. Cette délibération prévoit notamment la nomenclature des emplois servant de
base au
recrutement des personnels contractuels, les effectifs des emplois recrutés à la saison,
les modalités de rémunération et de remboursement des frais ainsi qu'une grille des salaires.
Ce document constitue une référence pour la gestion de ces personnelscontractuels. La Chambre
prend acte de cette évolution dans une sphère de dépense
publique traditionnellement
caractérisée par un certain nombre de situations et de pratiques critiquables.
VI - POINTS PARTICULIERS.
1 - Les suites données au précédent contrôle.
1.1 - La gestion du personnel.
Lors du contrôle précédent, la Chambre avait noté les points suivants se rapportant au régime
indemnitaire du personnel de la filière administrative :
- absence de fondement juridique du régime indemnitaire en vigueur faute pour le conseil
municipal d'avoir délibéré dans les six mois de la publication du décret n° 91-875 du 6 décembre
1991 ;
- absence de fixation de l'enveloppe indemnitaire globale pour l'indemnité forfaitaire de travaux
supplémentaires (IFTS) et l'indemnité horaire de travaux supplémentaires (IHTS) ;
- dépassement du plafond individuel réglementaire pour les personnels de la filière administrative ;
- prime de départ à la retraite versée par l'intermédiaire du comité des oeuvres sociales (COS).
La Chambre constate que la collectivité s'est mise en conformité avec la réglementation qui,
entre-temps, a évolué. Par délibération du 29 mars 1999, l'indemnité d'exercice de missions des
préfectures a été instituée pour les cadres d'emplois de la filière administrative, à l'exception des
agents de catégorie C qui, pour l'instant, continuent à bénéficier de l'ancienne prime dite de
"rendement". Le montant des attributions individuelles respecte le plafond car aucune n'excède
trois fois l'indemnité de base. Certes, la question demeure de savoir si la somme de ces
attributions individuelles n'est limitée que par les crédits budgétaires inscrits ou doit résulter d'une
enveloppe globale calculée à partir de taux moyens par cadres d'emplois et grades et votée
préalablement par le conseil municipal. Sous réserve de l'appréciation de la juridiction
compétente, l'interprétation de la Ville de Limoges, selon laquelle seule les attributions
individuelles sont plafonnées mais non l'enveloppe globale, n'est pas contraire à la
réglementation.
En ce qui concerne la prime de départ à la retraite qui continuait à être versée par le COS, il était
rappelé que la maintien des avantages acquis ayant le caractère d'une rémunération demeurait
subordonné à leur prise en charge directe dans le budget de la collectivité. La Ville s'est
conformée à cette règle, le versement de la prime étant désormais imputé directement à son
budget.
1.2 - La gestion de l'abattoir.
La Chambre avait souligné l'importance du déficit d'exploitation résultant, pour partie, de la
faiblesse des redevances d'abattage ainsi que le caractère irrégulier des subventions accordées.
Depuis le précédent contrôle, la situation a évolué dans un sens positif, aussi bien en ce qui
concerne le statut de l'abattoir que son activité, sans que pour autant
le régime des subventions
ait été mis en conformité avec la réglementation.
1.2.1 - L'évolution de l'activité de 1996 à 2001.
Les constations suivantes peuvent être effectuées sur la période :
- les recettes commerciales ont augmenté de 50 %, passant de 2,9 M euros (18,9 MF) à 4,48 M
euros (29,4 MF), alors que les quantités abattues restent stables autour d'un tonnage pivot de 25
000 tonnes/an. Cette forte augmentation des produits d'exploitation s'explique par la mise à
niveau des redevances d'abattage dont la Chambre avait noté la faiblesse ;
- dans le même temps, l'abattoir, qui n'a pas eu à procéder à de nouveaux investissements
majeurs, a fortement réduit son endettement et les frais financiers correspondants ;
- les frais de personnel sont stabilisés depuis 1997 ;
- la subvention de fonctionnement en provenance du budget général, après avoir sensiblement
diminué en 1996 et 1997, est demeurée globalement stable entre 1998 et 2001 : 0,95 M euros/an
en moyenne (6, 25 MF). Elle représente une part décroissante dans le budget de l'abattoir (18 %
seulement en 2001 contre 30 % fin 1996) en raison de la croissance déjà soulignée des recettes
commerciales.
1.2.2 - L'évolution du statut de l'abattoir.
Afin de faciliter son évolution et de moderniser sa gestion, l'abattoir municipal a été transformé, à
compter du 1er janvier 2002, en régie autonome dotée de la personnalité morale et de l'autonomie
financière.
Ce nouveau statut a été suivi d'une convention cadre définissant les nouvelles relations
financières entre l'abattoir et la Ville. En contrepartie de l'objectif de retour à l'équilibre
d'exploitation par le rééquilibrage des tarifs des prestations et la mise en place d'actions visant à
améliorer la productivité, la collectivité s'est engagée, notamment :
- à verser une dotation initiale de 533 571 euros (3,5 MF) au titre de la constitution du fonds de
roulement de la nouvelle entité ;
- à prendre en charge certaines dépenses d'exploitation dans les conditions prévues à l'article
L2224-2-1° et 2° du code général des collectivités territoriales (CGCT). Pour 2002, cette
contribution a été fixée à 917 285,74 euros (6,017 MF) et versée directement sous la forme d'une
subvention d'équilibre.
1.2.3 - Appréciation sur l'évolution de la situation de l'abattoir.
Exploité en régie directe depuis 1968, l'abattoir municipal a eu, plus particulièrement ces dernières
années, des difficultés à maintenir son activité en raison d'un certain nombre de rigidités liées à sa
structure même de fonctionnement et à l'environnement législatif et économique. En outre, les
contraintes se sont accrues en matière de sécurité alimentaire, notamment à cause des crises
majeures de l'ESB et de la fièvre aphteuse.
Cet équipement, et les activités qui gravitent autour de lui, jouent un rôle incontestable dans la
structuration de la filière viande au plan régional et sa transformation en régie personnalisée va
dans le sens d'une clarification des relations avec la Ville, et donc d'une meilleure transparence.
Le nouveau cadre juridique est par ailleurs mieux adapté à l'exercice de l'activité. Enfin, les
données d'exploitation traduisent une amélioration de la situation, même si, dans ce domaine, des
progrès doivent encore être réalisés.
Mais la manière dont continue à être traitée la question de la subvention annuelle d'équilibre pose
toujours problème au regard de la réglementation applicable, le changement de statut ne
modifiant en rien les conditions légales à remplir.
Il résulte en effet de la combinaison des articles L2224-1 et L2224-2 du CGCT que la collectivité
ne peut verser une subvention globale d'équilibre à l'abattoir qui constitue un service public
industriel et commercial. Si la Chambre ne conteste pas le fait que des concours financiers
puissent, comme le souligne la Ville dans sa réponse, être apportés "lorsque les exigences du
service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement
et lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison
de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation
excessive des tarifs ", elle rappelle que ces concours doivent être spécialement affectés à des
dépenses identifiées par une délibération motivée qui fixe "les règles de calcul et les modalités de
versement des dépenses du service prises en charge par la commune".
Or, la convention annuelle du 21 janvier 2002 relative "aux flux financiers" entre la Ville et la régie
se contente de prévoir
une "subvention d'équilibre" globale
de 917 285,74 euros (6 017 000 F) et
une subvention d'investissement de 106 714,31 euros (700
000 F) sans aucune référence à
l'identification des dépenses concernées et sans motivation particulière.
Dans ces conditions, et même si la subvention d'équilibre prévue par la Ville en 2003 est limitée à
123 000 euros (environ 807 000 F) - ce qui témoigne du redressement de la situation, la Chambre
ne peut que constater le non respect des dispositions précitées du CGCT qui affecte la régularité
du versement de ces subventions à l'abattoir municipal, service public industriel et commercial.
1.2.4 - Observations relatives à une créance.
La SARL Giry a été mise en liquidation judiciaire le 9 mai1990. Le receveur
municipal a
régulièrement produit, à titre de créancier non privilégié, pour un
montant de 213 193,06 euros (1
398 454,770 F) les titres de recettes non honorés
par le débiteur. Cette créance a été retenue par
le greffe du tribunal de commerce de Limoges.
La procédure a été clôturée pour insuffisance d'actif par jugement du 5 avril 1995.
Sur l'ensemble de sa créance, la collectivité n'a récupéré que 10 % (21 301,70 euros - 139 730 F)
en 1996 suite à la prise d'une hypothèque conventionnelle sur
un immeuble appartenant à M.
Giry.
Il ressort des éléments du dossier que le débiteur, dont
l'activité périclitait depuis plusieurs
années, a
reporté ses
difficultés financières sur l'abattoir alors qu'il payait ses autres
fournisseurs.
Pendant plus de 3 ans, de 1987 à 1990, et alors qu'elle ne s'acquittait plus des
diverses
redevances pour services rendus et de la taxe d'usage (affectée à la couverture des
dépenses
d'investissement des abattoirs publics), la
SARL Giry a
continué à bénéficier des prestations de
l'abattoir, alors que le non paiement de ses dettes aurait dû normalement l'en exclure. Certes,
l'entreprise n'a pas été la seule à se singulariser de la sorte à une époque où de nombreux clients
de l'abattoir critiquaient le mode de fonctionnement et la qualité du service rendu. Mais, à la
différence des autres cas, les difficultés
n'ont pu être aplanies et
cette entreprise constitue le
seul débiteur dont la dette a atteint une telle ampleur.
La réponse apportée par la Ville fait état de difficultés rencontrées lors de la mise en service du
nouvel abattoir, en précisant que la société Giry n'est pas parvenue à rembourser sa dette en
dépit des engagements pris.
Mais il n'apparaît pas, au vu des informations recueillies, que les comptables successifs aient été
autorisés par la Ville à exercer, en temps opportun, des
poursuites à l'encontre du débiteur.
2 - Exécution budgétaire et relations ordonnateur/comptable.
2.1 - Le vote du compte administratif et du compte de gestion.
Depuis 1996, le conseil municipal ne dispose pas, lors du vote du compte administratif et du
compte de gestion, d'un arrêté des comptes du receveur validé
par le comptable supérieur. Il est
en possession uniquement de l'état de situation de l'exercice qui était prévu à l'ancien article
R241-30 du code des communes et qui se limite à quelques informations de nature budgétaire,
mais ne comprend
aucune donnée patrimoniale.
Par conséquent, le conseil municipal n'est pas en mesure d'approuver, contrairement à ce qui se
produit, lors de la même séance au cours de laquelle il se prononce sur le compte administratif
présenté par le maire, le compte de gestion du receveur municipal. La mention des délibérations
faisant état de
"l'approbation du compte de gestion" ne correspond donc pas à la réalité. Or, le
vote d'un compte administratif au vu d'un compte de gestion incomplet est entaché d'irrégularité
au motif que les élus n'ont pas disposé des informations suffisantes pour effectuer le contrôle que
la loi leur impose (CE 3 novembre 1989, M. Ecorcheville et CE 28 juillet 1995, Mme Medès).
D'ailleurs, la date du visa de l'ordonnateur -nécessairement postérieure au visa du comptable
supérieur- sur le
compte de gestion pour attester sa conformité au
compte administratif intervient
après le vote, avec un décalage variant entre 6 et 16 mois, ce qui ne fait que confirmer les
constatations précédentes.
Il conviendrait que ces principes essentiels soient respectés.
Par ailleurs, les retards dans l'établissement du compte de gestion ne sont pas tous imputables au
seul receveur municipal, même s'il en porte, pour l'essentiel,
la responsabilité. En effet,
l'instruction a permis d'établir que certaines
opérations de fin d'exercice incombant à
l'ordonnateur, bien que rattachées fictivement à la journée complémentaire, étaient fréquemment
constatées bien
après l'expiration de la clôture de l'exercice, ce qui retarde évidemment
l'établissement de la version définitive du compte de gestion.
C'est ainsi que pour l'exercice 2000, les derniers mandats et titres afférents à la constatation
budgétaire des amortissements et à certaines autres opérations
d'ordre budgétaire, bien que
datés du 31 janvier 2001 (journée complémentaire 2000) n'ont été pris en charge par le comptable
que le 13 avril 2001 en raison de l'envoi tardif du bordereau et des pièces justificatives
correspondantes. En ce
qui concerne l'exercice 2001, le dernier bordereau concernant les
écritures se rapportant à l'exercice 2001 n'a été adressé que le 15 mai 2002.
Dans ces conditions, le receveur municipal n'est pas en mesure de transmettre à l'ordonnateur,
pour le 1er juin, un compte de gestion visé sur chiffres par le
Trésorier-payeur général.
C'est la raison pour laquelle la Chambre a enjoint au comptable de ne plus prendre en charge ces
opérations tardives tout
en mesurant que la production tardive du compte de gestion ressort
d'abord et à titre principal de la responsabilité du comptable de la collectivité.
Dans sa réponse, la Ville met en avant la lourdeur des tâches à effectuer en clôture d'exercice,
notamment depuis la mise en place de la M 14 et des nombreuses obligations qui en découlent.
La Chambre n'ignore pas ces contraintes, qui ne
sont pas propres à la Ville de Limoges, et
rappelle qu'il appartient à la collectivité de prendre les mesures nécessaires pour que les
opérations de l'exercice puissent être constatées dans les délais prévus. Enfin, la Chambre ne
peut se satisfaire de l'argumentation
selon laquelle le compte de gestion ne pourrait être fourni
dans les délais en raison des ajustements sur des opérations de comptes de tiers.
3 - Frais de mission des élus
De nombreux mandats concernent les remboursements de frais de mission sur la période 1997 à
2000 à l'occasion de déplacements d'élus au siège d'une association nationale d'élus. Les ordres
de mission joints à titre de pièces justificatives
font expressément référence à des réunions ou
congrès de cette association.
Nonobstant la certification du service fait, la Chambre note le caractère irrégulier de ces
paiements imputés à l'article 6532 " Frais de mission des élus" en l'absence, selon la
jurisprudence administrative, d'intérêt communal de la dépense. Les frais exposés n'entrent pas,
au surplus, dans la catégorie des mandats spéciaux prévus à l'article L2123-18 du CGCT en
l'absence de délibération du conseil municipal. En effet, à défaut d'un telle habilitation spécifique,
l'indemnité de fonctions est censée couvrir tous les frais d'exécution du mandat .
Dans sa réponse, la Ville fait valoir que l'article L2123-18-1 du code général des collectivités
territoriales, issu de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité, admet
que "les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de
transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou
organismes où ils représentent leur commune ès-qualité, lorsque la réunion a lieu hors du
territoire de celle-ci".
Mais outre le fait que cette loi n'existait pas à l'époque, le décret d'application qui devait fixer les
modalités de cet article n'est pas encore publié. Par ailleurs, sous réserve de l'appréciation de la
juridiction compétente, il paraît difficile de considérer que des élus puissent représenter ès-qualité
leur commune au sein d'associations nationales d'élus.
Aussi, la Chambre réitère-t-elle son observation initiale selon laquelle de telles dépenses ne
peuvent être imputées au titre des frais de mission des élus.
Délibéré par la chambre le 11 juin 2003.
Christophe ROSENAU
Réponse de l'ordonnateur
LIO11060301.pdf