Les relations de
l’administration
fiscale avec les
particuliers et
les entreprises
Rapport public thématique
Evaluation d’une politique publique
Février 2012
Sommaire
Sommaire
....................................................................................
3
Délibéré
.......................................................................................
9
Introduction
.............................................................................
11
I
- L’objet de l’évaluation
..................................................
11
II
- La méthode suivie
.........................................................
12
III
- Les problématiques
.....................................................
14
Chapitre I Le contexte et les objectifs de la politique
publique
....................................................................................
17
I
- Une gestion fiscale davantage tournée vers l’usager ..17
A - Une nouvelle approche depuis 1999
...........................
17
B - Le citoyen, le contribuable, l’usager
............................
20
C - Copernic : une refonte des systèmes d’information
fiscale ordonnée autour de l’usager
...................................
23
D - La création de la DGFIP pour une administration au
service de ses usagers
........................................................
24
II
- Les principaux déterminants des relations avec les
usagers
..................................................................................
27
A - Des usagers de plus en plus nombreux et divers
.........
27
B - La complexification de la règle fiscale
........................
29
C - L’évolution des besoins des usagers
............................
30
D - La place de l’administration fiscale dans la dynamique
de modernisation de l’Etat
.................................................
32
III
- Les acteurs administratifs
..........................................
33
A - Le cadre interministériel
..............................................
33
B - Les entités concernées de la DGFIP
............................
34
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4
COUR DES COMPTES
C - Les autres services de Bercy
........................................
37
IV
- Les objectifs de la politique et les axes de l’évaluation
...............................................................................................
38
A - Les objectifs de performance budgétaire
.....................
38
B - Les orientations stratégiques internes
..........................
39
C - Les axes de l’évaluation
...............................................
41
Chapitre II L’adéquation de l’offre de services
....................
43
I
- Le déploiement d’une large offre de services
..............
43
A - Le guichet fiscal sur Internet
.......................................
43
B - Le principe du guichet fiscal unique (GFU)
................
53
C - Les canaux de l’accueil dans les services opérationnels
...........................................................................................
57
D - Les modalités du règlement spontané de l’impôt
........
68
II
- Le rôle des agents
.........................................................
70
A - Les réactions des agents
..............................................
70
B - La reconnaissance par la DGFIP de la fonction
« accueil »
..........................................................................
73
III
- Le risque d’une croissance non maîtrisée
de la
demande
................................................................................
74
A - Une politique fondée sur une logique d’offre
..............
74
B - Une offre multicanal mal organisée
.............................
75
C - Les risques d’une diversification
.................................
77
Chapitre III La facilitation de l’exercice de leurs droits par
les contribuables
......................................................................
81
I
- La nature des besoins et la nécessité
d’une
organisation
..........................................................................
81
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SOMMAIRE
5
A - Les causes de la complexité fiscale
.............................
82
B - Les multiples perceptions de la complexité
.................
83
C - La difficile mesure de la complexité
...........................
86
D - Les enseignements tirés des réclamations des usagers87
II
- L’organisation de l’information et du dialogue
.........
88
A - Les campagnes d’information grand public
................
88
B - La communication de la doctrine administrative
.........
90
C - L’organisation du dialogue avec les contribuables
......
97
D - La charte du contribuable
..........................................
101
III
- La diversification des moyens de recours
...............
102
A - Le dispositif en vigueur et sa mise en oeuvre
............
102
B - Les ambigüités du dispositif
......................................
107
C - Les effets du dispositif sur les nombres des recours..113
IV
- L’amélioration des relations dans le cadre
du
contrôle fiscal
.....................................................................
116
A - L’évolution des relations avec le contribuable vérifié
.........................................................................................
116
B - Les difficultés de la traduction concrète
....................
119
V
- L’évolution du recouvrement forcé
..........................
125
A - Les pôles de recouvrement spécialisé (PRS)
.............
125
B - L’adaptation des procédures de recouvrement forcé.127
Chapitre IV La pertinence des instruments de conduite de la
politique
..................................................................................
131
I
- L’articulation entre les acteurs de la politique au plan
national
...............................................................................
131
A - La spécificité revendiquée de la DGFIP
....................
132
B - Un apport limité des autres directions
.......................
132
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6
COUR DES COMPTES
C - Au sein de la DGFIP, l’absence de structure dédiée au
pilotage de la politique
.....................................................
135
II
- La structuration des informations et des analyses en
fonction des objectifs de la politique
................................
137
A - Des données quantitatives et qualitatives peu utilisables
pour orienter et évaluer la politique
.................................
137
B - Des approches intuitives ou partielles
.......................
142
C - La faible utilisation des recours des contribuables
comme source d’informations
.........................................
145
D - La remontée et le traitement des informations en
provenance des services opérationnels
............................
148
III
- Les réflexions sur les comportements des
contribuables
......................................................................
149
Récapitulatif des recommandations
.....................................
157
Annexes
...................................................................................
161
Réponses des administrations et des organismes concernés
.................................................................................................
201
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Les rapports publics de la Cour des comptes
consacrés à une évaluation de politique publique
La Cour publie un rapport public annuel et des rapports publics
thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique. Il est consacré à
une évaluation de politique publique.
L’évaluation des politiques publiques est une des activités de la Cour.
Selon l’article 47-2 de la Constitution, « elle assiste le Parlement et le
Gouvernement » notamment « dans l’évaluation des politiques publiques ».
Sa contribution à l’évaluation des politiques publiques figure parmi les
missions qui lui sont assignées dans le code des juridictions financières
(article L. 111-3-1). Celui-ci définit également les modalités selon lesquelles
les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent saisir la Cour de
demande d’évaluation (article L. 135-2).
Dans ses évaluations, la Cour s’attache principalement à apprécier les
résultats de la politique publique examinée au regard à la fois des objectifs
poursuivis (efficacité) et des moyens mis en oeuvre (efficience).
Comme pour les contrôles et les enquêtes, les évaluations peuvent être
réalisées conjointement par la Cour et les chambres régionales des comptes.
En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs. Les
principales parties prenantes à la politique évaluée sont associées aux travaux
d’évaluation. Des consultations et des auditions sont organisées pour
bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles, enquêtes et évaluations que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les travaux effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
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8
COUR DES COMPTES
La
contradiction
implique
que
toutes
les
constatations
et
appréciations ressortant d’un contrôle, d’une enquête ou d’une évaluation, de
même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite,
sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes de la
préparation et de la réalisation des travaux, ainsi que de leur publication.
Tout contrôle, enquête ou évaluation est confié à un ou plusieurs
rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs
d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre
formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de
contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il
en va de même ensuite pour la préparation des projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
In fine
, les projets
de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où
siègent, sous la présidence du premier président et en présence du procureur
général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les
conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes, et ses autres travaux
publiés, sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La documentation
Française.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport sur « L’évaluation d’une politique publique – Les
relations de l’administration fiscale avec les particuliers et les
entreprises ».
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et organismes concernés, et des réponses qu’ils ont
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M.
Migaud, Premier président,
MM.
Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Mme
Froment-
Meurice, MM.
Durrleman, Lévy, Lefas, présidents de chambre,
MM. Pichon, Picq, Mme
Cornette, M.
Hespel, présidents de chambre
maintenus en activité, MM. de Mourgues, Richard, Rémond, Ganser,
Monier, Troesch, Beaud de Brive, Briet, Mme
Bellon, MM. Duchadeuil,
Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Lafaure, Frangialli, Dupuy, Mmes Morell,
Fradin, Ratte, Ulmann, MM. Vermeulen, Tournier, Bonin, Mme Moati,
MM.
Cossin,
Diricq,
Charpy,
Lefebvre,
Mme
Aubin-Saulière,
MM. Sabbe, Petel, Lair, Mme Trupin, MM. Corbin, Doyelle, Mme Dos
Reis, M. de Gaulle, Mme Saliou (Monique), MM. Piolé, Uguen, Prat,
Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM.
Bourlanges, Urgin, Baccou,
Sépulchre, Antoine, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, MM. Chouvet,
Clément, Mme Cordier, MM. Le Mer, Migus, Laboureix, Mmes Esparre,
Pittet, MM. Duwoye, Aulin, Senhaji, Mme Fontaine, conseillers maîtres,
MM. Schott, Cazenave, Klinger, Blairon, Schmitt, conseillers maîtres en
service extraordinaire.
A assisté et participé aux débats, sans prendre part au délibéré,
M.
Bénard, Procureur général. Il était accompagné de M.
Feller, avocat
général.
A été entendu en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général,
assisté de M. Lair, conseiller maître, Mme Malgorn, conseillère maître, et
M. Herbin, conseiller référendaire, Mme Veillet, rapporteure extérieure.
***
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 15 février 2012
.
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10
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été
préparé, puis délibéré le 9 décembre 2011, par la première chambre de la
Cour des comptes, présidée par M. Babusiaux, président de chambre, et
composée de MM. Monier, Beysson, Briet, Chouvet et Mme Saliou,
conseillers maîtres, ainsi que M. Lair, Mme Malgorn, conseillers maîtres,
M. Herbin, conseiller référendaire, Mme Veillet, rapporteure extérieure,
rapporteurs, et Mme Moati, conseiller maître, contre-rapporteure.
Il a été examiné et approuvé, le 7 décembre, par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de
MM. Migaud, premier président, Bénard, procureur général, Babusiaux,
Descheemaeker,
Bayle,
Bertrand,
rapporteur
général
du
comité,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy et Lefas, présidents de
chambre.
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Introduction
I
-
L’objet de l’évaluation
L’accomplissement volontaire des obligations fiscales par les
contribuables est un enjeu essentiel pour l’Etat, et plus encore dans un
pays caractérisé par l’importance de ses prélèvements obligatoires et dans
un contexte d’évolutions économiques, sociales et technologiques
majeures.
La gestion de la fiscalité est assurée en France par deux directions
relevant du ministère chargé du budget : la direction générale des finances
publiques (DGFIP) et la direction générale des douanes et droits indirects
(DGDDI). La Cour a concentré ses travaux sur la première d’entre elles.
Les recettes fiscales encaissées par la direction générale des
finances publiques se sont élevées en 2010 à 432 Md€
1
tandis que la
direction générale des douanes et droits indirects
a collecté 62 Md€. La
somme des dégrèvements et remboursements que gère la DGFIP a atteint
la
même
année
89 Md€.
L’irrégularité
2
et
la
fraude
3
fiscale
représenteraient de l’ordre de 20 à 25 Md€
4
.
La fusion, dont est issue la DGFIP, entre la direction générale des
impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP)
a été engagée en 2008 et réalisée, pour l’essentiel, entre 2009 et 2011.
Elle a rapproché les services établissant l’impôt de ceux chargés de le
recouvrer, et a été motivée notamment par une forte volonté politique
d’améliorer les relations entre l’administration fiscale et les contribuables.
Douze ans après le lancement d’une politique renouvelée
d’amélioration de ces relations, progressivement mise en oeuvre entre
1999 et 2007 avec le lancement de très nombreuses initiatives, et alors
que la fusion des deux anciennes directions est désormais achevée
5
, la
1
Source pour l’année 2010 : rapport annuel 2010 de la direction générale des finances
publiques.
2
L’irrégularité,
fiscale ou en matière de cotisations sociales, regroupe l’ensemble des
cas où le contribuable n’a pas respecté ses obligations, qu’il ait agi de façon volontaire
ou involontaire, de bonne foi ou de mauvaise foi.
3
La fraude
suppose un acte intentionnel de la part du contribuable, décidé à
contourner la loi pour éluder le paiement du prélèvement.
4
Le conseil des prélèvements obligatoires évaluait en 2007 entre 20,5 et 25,6 Md€,
l’irrégularité et la fraude aux prélèvements fiscaux.
5
La Cour en a dressé un premier bilan en octobre 2011, à la demande de la
commission des finances du Sénat.
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12
COUR DES COMPTES
Cour a estimé le moment venu d’apprécier les effets de cette politique qui
constitue un enjeu fondamental de modernisation de l’Etat.
Elle concerne en effet des dizaines de millions de contribuables,
particuliers et entreprises. Du côté de l’administration, cette politique,
dont la gestion est assurée par des dizaines de milliers d’agents, est à la
croisée des quatre processus de base de l’administration fiscale : le
traitement, le recouvrement, le contrôle fiscal, le service d’information.
Elle
met
en
jeu
plusieurs
fonctions
transversales
importantes :
l’immobilier, la formation, le recrutement, les systèmes d’information, le
maillage territorial.
II
-
La méthode suivie
L’étude préalable de faisabilité a mis en évidence l’insuffisance, le
manque de fiabilité et le faible intérêt, pour les besoins de l’étude, de la
plupart des données disponibles. Les informations sur la fréquentation des
guichets et leurs motifs, sur les échanges téléphoniques, sur le degré de
satisfaction des particuliers et des entreprises à l’issue de différents types
de contacts, sur la charge administrative de certaines opérations, pour ne
prendre que quelques exemples, se sont révélées trop partielles et parfois
trop peu robustes pour que des enseignements utiles puissent en être tirés.
Une démarche faisant une large place à des approches qualitatives
au plus près des usagers et des services était donc nécessaire.
L’approche évaluative a paru la plus adaptée pour apprécier le
degré de satisfaction des usagers, ainsi que la perception des réformes par
les agents de la direction générale. Elle permet aussi de saisir l’ensemble
des aspects de cette politique.
Une fois le champ de l’évaluation défini, la logique d’action de la
politique publique a été reconstituée pour en apprécier la mise en oeuvre
et les résultats.
L’évaluation s’est fondée sur l’exploitation de nombreuses
sources : documents, en particulier travaux antérieurs ou concomitants de
la Cour et rapports d’autres organismes, ainsi que pièces fournies par la
DGFIP au niveau central ; entretiens avec les services des administrations
concernées, avec des organismes représentatifs des contribuables, en
particulier des entreprises de toutes catégories, et d’une manière générale
avec des entités ou des professionnels concernés par la politique
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INTRODUCTION
13
examinée
7
; séminaire de travail pour partager certains constats et lancer
de nouvelles pistes de réflexion à mi-parcours de l’évaluation
8
; tables
rondes finales, réunissant autour d’un thème particulier différents
interlocuteurs, auxquelles la DGFIP et la direction générale de la
modernisation de l’Etat (DGME) ont été constamment présentes
9
.
Il a été fait appel à un prestataire extérieur pour assister la Cour
dans ses travaux effectués sur des sites territoriaux. L’évaluation s’est en
effet aussi appuyée sur des missions dans des services des impôts
implantés à Montpellier et Bédarieux (34), Grenoble et La Mure (38),
Valenciennes et Avesnes-sur-Helpe (59), Poitiers et Montmorillon (86),
Maisons-Laffitte (78) et Aubervilliers (93). Ces missions ont permis
d’observer les conditions dans lesquelles s’effectuent certaines des
relations avec les usagers, de collecter des informations et de recueillir le
point de vue à la fois d’une centaine d’usagers (particuliers et
entrepreneurs individuels) et d’autant d’agents de toutes catégories (A, B
et C), ainsi que de l’encadrement territorial. Les échantillons ont été
constitués pour repérer des types de points de vue, de réactions et de
positions, de manière à identifier les questionnements principaux, et non
en vue d’obtenir une représentativité statistique. Ces points de vue ont été
produits et échangés au cours de réunions, appelées forums locaux. Cette
méthode participative consiste à réunir un groupe d’usagers et d’agents,
pour travailler séparément, puis à les rassembler pour partager les points
de vue et dégager une synthèse.
Des visites ont également été organisées dans des services en
Loire-Atlantique, Seine-et-Marne et Loir-et-Cher pour compléter ou
nuancer les enseignements des visites précédentes.
Les organisations représentatives du personnel ont été rencontrées
dans trois départements.
Au total, plus de 400 personnes ont été entendues.
Au cours de la démarche, les pratiques évaluatives habituellement
admises ont été suivies. La méthodologie mise en oeuvre et ses limites
sont détaillées en annexe 1. Elle a pris en compte des éléments de
parangonnage internationaux (cf. annexes 3 et 5)
L’évaluation a été menée en étroite concertation avec la DGFIP à
toutes les étapes, en particulier pour la définition du cahier des charges du
prestataire, le choix de ce dernier, la sélection des sites territoriaux et la
méthode de sélection des échantillons de contribuables, le partage des
7
cf. annexe 2.
8
cf. annexe 3.
9
cf. annexe 4.
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14
COUR DES COMPTES
enseignements des travaux sur les dix premiers sites et celui
d’enseignements plus généraux sur les thèmes retenus pour les tables-
rondes.
En dépit de la difficulté de l’exercice, une véritable démarche
participative a été entreprise, dans les limites qu’imposaient la nouveauté
de l’exercice et un contexte marqué par une importante réorganisation des
services et les tensions internes en résultant.
Les points de vue des différentes parties prenantes (particuliers et
entreprises, dans les différentes situations où ils peuvent se trouver,
agents, organismes représentatifs, administrations etc.) sont exposés dans
leur diversité, voire leurs contradictions. Le point de vue de la Cour est
exposé de manière distincte à l’occasion de l’examen des différents
points. Compte tenu de la diversité des acteurs et de l’ampleur du sujet,
les points de vue sont présentés au fur et à mesure que chaque thème est
abordé.
III
-
Les problématiques
L’évaluation vise à apporter un éclairage sur six problématiques
essentielles :
-
la politique d’amélioration des relations entre l’administration
fiscale et les contribuables permet-elle de mieux identifier la
matière imposable et de favoriser le paiement spontané de
l’impôt ?
-
à quelles conditions la poursuite et les développements de la
politique de qualité de service peuvent-ils contribuer à une
meilleure acceptation de l’impôt ?
-
toutes les conséquences du remodelage de l’accès et de l’offre
de service de l’administration fiscale ont-elles été tirées pour
l’organisation des services, la réingénierie des processus de
gestion et l’allocation des ressources de l’administration ?
-
l’administration dispose-t-elle des outils adaptés pour piloter
cette politique publique et en mesurer les effets sur les
fonctions fiscales de base (gérer, recouvrer, contrôler, informer
et assister) ?
-
le rapport entre le coût et le service rendu (efficience) peut-il
être mesuré et est-il optimal ?
-
dans le contexte actuel, y a-t-il lieu de repenser les objectifs et les
outils de la relation avec les usagers dans le cas le plus général,
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INTRODUCTION
15
celui de la bonne foi, d’une part et ceux du renforcement de la
lutte contre la fraude, d’autre part ?
Traiter ces six problématiques nécessite, après avoir examiné le
contexte dans lequel s’est affirmée la politique et en avoir analysé les
objectifs (Chapitre I), d’en évaluer les résultats selon deux axes, celui de
l’adéquation
de
l’offre
de
services
de
l’administration
fiscale
(Chapitre II), celui de la facilitation de l’exercice de leurs droits par les
contribuables (Chapitre III), et d’apprécier enfin la pertinence des
instruments
de
conduite
de
cette
politique
par
l’administration
(Chapitre IV).
Le champ de l’évaluation étant large et touchant les préoccupations
concrètes de millions de contribuables, la Cour a cherché à produire au
terme de ses travaux un ensemble de recommandations portant sur les
aspects les plus divers et complétant celles qu’elle a formulées dans le
cadre de travaux antérieurs, en particulier sur la fusion elle-même.
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Chapitre I
Le contexte et les objectifs de la
politique publique
I
-
Une gestion fiscale davantage tournée vers
l’usager
Les usagers des administrations fiscales, particuliers et entreprises,
ont connu de longue date de nombreuses réformes, qu’il s’agisse de la
législation fiscale elle-même ou de la modernisation de la gestion de
l’impôt. Cependant, le fondement même des relations avec les usagers,
considérés comme des assujettis, et les principes d’organisation des
services, avec la distinction entre les services d’assiette et de
recouvrement, avaient peu évolué.
A - Une nouvelle approche depuis 1999
La vision traditionnelle de la gestion fiscale, centrée sur les besoins
de l’administration, prévalait encore en France à la fin des années 90.
Cependant, depuis la fin des années 80, chez la plupart de nos
homologues
des
pays
développés,
une
nouvelle
approche
de
l’administration fiscale s’était fait jour. Le constat principal de la mission
d’analyse comparative des administrations fiscales conduite en 1998-
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18
COUR DES COMPTES
1999 par l’inspection générale des finances
10.
était que « le point de vue
des acteurs extérieurs [y était] devenu le principal point de référence des
administrations fiscales. »
Les acteurs extérieurs, dont le point de vue est essentiel pour
l’administration fiscale, sont identifiés par la mission comme les
contribuables, d’une part, et les autorités politiques, de l’autre. Sur ce
dernier point, la tendance constatée dans la plupart des pays est une
définition restrictive des missions de l’administration fiscale. L’essentiel
de la responsabilité de la création de la confiance incombe au politique
qui assure également les choix structurants du système fiscal. Cependant,
la conduite simultanée d’une réforme importante de la législation fiscale
apparaît comme une condition de succès d’une nouvelle stratégie de
gestion de l’administration fiscale.
En France, le lien entre la conception du système fiscal et la
gestion de l’impôt a connu diverses configurations. Placé initialement
sous l’autorité du directeur général des impôts, le service de la législation
fiscale est, en 1977, rattaché, pour sa gestion, directement au ministre.
Lors de la réforme de la direction générale des impôts de 1998, il est
transformé en direction de la législation fiscale et replacé sous l’autorité
du directeur général des impôts, dont le directeur général des finances
publiques a pris le relais. Ces variations expriment la recherche d’un
équilibre entre un système fiscal qui puisse être réformé sans être trop
prisonnier des contraintes de gestion et une intégration plus forte qui
favorise la prise en compte des difficultés d’application de la législation
fiscale.
10
La mission d’analyse comparative des administrations fiscales a été menée dans
neuf pays. Elle a remis son rapport, communément désigné « rapport Lépine », en
mars 1999.
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
19
Le rapport de l’inspection générale des finances de 1999 : une
démarche de gestion fondée sur l’acceptation volontaire de la loi
fiscale
La notion d’acceptation volontaire de la loi fiscale (
voluntary
compliance)
est utilisée dès cette époque par nombre d’administrations
fiscales ainsi que dans les études de l’organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE) ou du fonds monétaire international
(FMI) relatives à la gestion des administrations fiscales.
Le concept de respect volontaire de la loi fiscale a des implications
majeures sur la stratégie des administrations fiscales : en plaçant le
contribuable et l’analyse de son comportement au centre des préoccupations
des administrations ;
en réorientant leurs objectifs vers l’obtention d’une
conformité spontanée du plus grand nombre à ses obligations et vers un
nouvel équilibre entre les activités de contrôle et de service.
Une séparation est réalisée entre les contribuables qui payent sans
difficultés l’essentiel de leurs impôts et les autres. Les premiers doivent se
voir faciliter les démarches et réduire les coûts de mise en conformité. Les
autres, qui utilisent les failles du système fiscal pour éluder le paiement de
l’impôt, relèvent d’une politique de contrôle renforcée.
Cette séparation entre les deux groupes n’est pas stricte. Il y a en
réalité un continuum allant du civisme fiscal absolu à la malhonnêteté totale :
les contribuables honnêtes peuvent faire des erreurs de bonne foi, liées par
exemple à la méconnaissance ou à la complexité du système fiscal ; il existe
des degrés en matière d’incivisme.
Cette ligne de séparation peut évoluer dans le temps chez le même
contribuable et en fonction du contexte : le niveau du consensus sur la
contribution publique ; le sentiment sur l’efficacité de la lutte contre la fraude
fiscale ;
les possibilités de contrôle des déclarations du contribuable ; la
récompense du retour au civisme fiscal.
L’administration fiscale, sous contrainte de ressources, se focalise sur
un double objectif : maximiser les recettes fiscales et donc minimiser le
manque à gagner tant de l’assiette que du recouvrement, dans le cadre de la
législation fiscale décidée par l’autorité politique; minimiser les coûts de
gestion tant directs de l’administration fiscale qu’indirects imposés aux
contribuables.
Rechercher l’adhésion de la majorité des contribuables est un objectif
vital. Il permet sans doute mieux que les moyens répressifs d’optimiser le
rendement de l’impôt notamment vis-à-vis des contribuables dont le non-
respect des obligations fiscales est involontaire.
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20
COUR DES COMPTES
L’administration fiscale doit trouver un bon équilibre entre contrôle et
qualité de service : des ressources significatives doivent être dévolues au
développement de la fonction de service aux contribuables.
Les stratégies modernes essaient donc de parvenir simultanément à un
service satisfaisant pour la gestion des contribuables honnêtes et à un
contrôle plus sévère (contrôle fiscal et recouvrement forcé) des contribuables
indélicats, avec une réorientation des ressources humaines et de l’arsenal
répressif et de contrôle vers ces derniers.
Ce rapport souligne aussi, parmi les évolutions convergentes
observées à l’étranger, un abandon de l’organisation géographique au
bénéfice d’une structuration par type de contribuables « qui pourrait bien
constituer le modèle générique de demain pour la plupart des
administrations fiscales ». L’application de cette nouvelle approche aux
administrations fiscales françaises posait implicitement la question du
rôle, de la structure et de la densité du réseau. Au début des années 2000,
les services de la direction générale des impôts (DGI) comportaient plus
de 2 300 structures et environ 4 000 trésoreries, relevant de la direction
générale de la comptabilité publique (DGCP), exerçaient aussi des
missions de recouvrement.
Ces orientations ont inspiré tout un mouvement de réforme de
l’administration fiscale française qui, par delà l’échec de certaines
tentatives de regroupement de services, a préparé le terrain à la création
de la DGFIP.
B - Le citoyen, le contribuable, l’usager
La nouvelle approche de la gestion fiscale, centrée sur l’usager, a
émergé en France dans un contexte de modernisation du service public,
mettant l’accent sur la recherche de la performance et de la qualité de
service.
De ce point de vue, l’administration doit prendre en compte trois
dimensions de son public : le citoyen, appelé à désigner ses représentants
qui élaborent la loi, le contribuable qui participe au financement du
service public et l’usager qui en bénéficie. Les démarches de performance
des administrations fiscales doivent tenir compte de ce triptyque, malgré
les difficultés que peut présenter cette situation. Le citoyen qui déclare et
paye ses impôts est en même temps un contribuable qui aspire au bon
emploi de sa contribution et un usager qui attend un niveau élevé de
qualité de service.
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
21
Le « civisme fiscal »
Dès la loi de finances pour 2002, l’accomplissement volontaire des
obligations fiscales est dénommé « civisme fiscal ». Dans la loi de finances
pour 2004, le premier objectif de la gestion fiscale au titre de l’efficacité
socio-économique est de « consolider et poursuivre le cap du civisme
fiscal », objectif qualifié de « cap stratégique de la direction générale des
impôts ». Le lien est d’emblée établi entre cette option et le passage à une
administration de service.
Au début des années 2000, la direction générale des impôts et la
direction générale de la comptabilité publique se sont engagées dans une
politique novatrice d’amélioration de leurs relations avec les usagers.
L’évolution vers l’administration de service est devenue un
objectif contractuel clairement affirmé dès 2000 à la direction générale
des impôts. Son premier contrat d’objectifs et de moyens a été signé le
27 octobre 1999 pour la période du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2002
et modifié par avenant du 31 janvier 2001 pour tenir compte des objectifs
de la réforme de l’Etat et de la réforme-modernisation du ministère. Cinq
standards de qualité ont été inscrits dans ce contrat : la généralisation de
la réception sur rendez-vous, pas d’appel téléphonique sans suite, l’envoi
à domicile des formulaires, imprimés et dépliants, une réponse d’attente
chaque
fois
que
nécessaire,
la
levée
de
l’anonymat
dans
les
correspondances administratives.
Un nouveau contrat de performance a été signé le 15 avril 2003
pour la période comprise entre le 1
er
janvier 2003 et le 31 décembre 2005.
La direction générale des impôts se donnait l’ambition de figurer, d’ici la
fin de la décennie, parmi les meilleures administrations fiscales d’Europe.
Le contrat s’inscrivait dans le processus engagé par les ministres le
7 octobre 2002 pour mettre « Bercy en mouvement ». A ce titre, il
comportait des engagements communs aux deux administrations,
direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité
publique, notamment en matière de qualité de service avec le programme
« Pour vous faciliter l’impôt » (PVFI), formalisé par neuf engagements.
L’ensemble des opérations était piloté par une équipe commune direction
générale des impôts-direction générale de la comptabilité publique.
Dans son rapport annuel de performances 2005, la direction
générale des impôts considérait que le bilan de ce contrat était
« largement positif ». Par rapport à son ambition de « devenir une
administration de service de référence », elle affichait une valeur de
l’indicateur de suivi du programme PVFI en progrès de 12 points par
rapport à décembre 2003. Les engagements respectés à plus de 90 %
concernaient la réponse aux courriers dans un délai de 30 jours, la
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22
COUR DES COMPTES
réponse aux courriels en 48 heures, l’ouverture quotidienne des services,
la réception confidentielle et sur rendez-vous, l’identification des agents
et l’information sur le conciliateur. Les engagements encore perfectibles
portaient sur l’envoi de formulaires à domicile, la prise en charge des
demandes par téléphone, et sur le respect de la règle « pas d’appel sans
suite » qui apparaissait comme le point faible.
Pour la direction générale de la comptabilité publique, cinq
indicateurs sur vingt du contrat annuel de performance du Trésor public
concernaient l’objectif « faire progresser le civisme fiscal ». Dans son
rapport annuel de performance pour 2005, quatre d’entre eux concernant
des taux de recouvrement ou de paiement apparaissaient conformes aux
objectifs. Le niveau de mise en oeuvre effective des engagements du
programme PVFI apparaissait légèrement en deçà.
En 2006, lors du renouvellement des contrats, le rapprochement
des démarches qualité s’est accentué et est devenu plus visible. Ainsi, le
préambule des contrats directionnels 2006-2008 indiquait : «
La qualité
de service est un axe stratégique de la direction générale des impôts et de
la direction générale de la comptabilité publique. Elle doit imprégner
tout autant leur organisation que les comportements attendus de leurs
agents. Au final, l’usager doit voir ses démarches facilitées et simplifiées
au sein d’une administration plus accessible, réactive, et qui prend toute
sa part dans les enjeux de compétitivité économique
».
L’objectif de mutualisation de la fonction accueil a été affiché avec
la création des hôtels des finances regroupant centres des impôts et
trésoreries autour d’accueils communs ainsi que par des expérimentations
pour le téléphone et Internet.
Les deux directions avaient entamé parallèlement une démarche de
certification en produisant des référentiels spécifiques (Qualifisc et
QualiTrésor). En 2007, un référentiel commun à la direction générale des
impôts et au Trésor public a été élaboré : il comportait quinze
engagements de service axés sur l’accueil des usagers. Baptisé
Qualifinances
, il a été validé par les représentants des usagers et publié au
Journal officiel du 5 juillet 2007. Une première vague de certification a
concerné 28 sites en octobre 2007.
Depuis le 1er janvier 2005, la
charte Marianne
11
,
qui existe au plan
interministériel, constitue le cadre commun d’engagements sur l’accueil,
adaptables à la spécificité de chaque service. Elle est aujourd’hui
appliquée par l’ensemble des services de l’Etat accueillant du public.
11
Présentée au chapitre II, p.57
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
23
Ces démarches ont trouvé leur prolongement dans les documents
budgétaires concrétisant la mise en oeuvre de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF). L’objectif énoncé de « promouvoir le civisme
fiscal et renforcer la lutte contre la fraude » est décliné par des indicateurs
qui reprennent les points de vue du citoyen (indicateurs d’efficacité), de
l’usager (indicateurs de qualité) et du contribuable (indicateurs
d’efficience).
Le programme des audits de modernisation, enclenché par la
révision générale des politiques publiques (RGPP), a fait porter plusieurs
études sur l’amélioration de la qualité de service. En juin 2007, une
mission a été chargée d’étudier l’organisation et la gestion de l’accueil à
distance des usagers dans plusieurs ministères et opérateurs. De
nombreuses décisions applicables à l’ensemble des administrations en
découlent, dont celle de remplacer progressivement la charte Marianne
d’origine par un référentiel Marianne plus exigeant, afin de permettre une
certification.
C - Copernic : une refonte des systèmes d’information
fiscale ordonnée autour de l’usager
Les orientations gouvernementales pour l’entrée dans la société de
l’information et la réforme-modernisation du ministère se sont traduites,
concernant l’administration fiscale, par l’offre aux usagers, particuliers et
entreprises, d’un bouquet de services en ligne au moyen d’un nouveau
« portail fiscal » mis en place en décembre 2001. Ce portail devait donner
accès à un « compte fiscal simplifié » permettant aux usagers :
-
de visualiser l’ensemble de leur situation fiscale ;
-
de télédéclarer ou télépayer leurs impôts ;
-
d’introduire leurs requêtes de toute nature et de suivre
l’avancement de leurs dossiers ;
-
de bénéficier, grâce à la puissance des nouveaux médias, de
services à distance sécurisés, disponibles 24 heures sur 24 et
7 jours sur 7, adaptés à leurs besoins.
Le programme Copernic a été créé pour coordonner les actions
nécessaires à la mise en place de ce compte fiscal unique. Comme la Cour
l’a souligné, dans sa communication du 22 septembre 2009 au Sénat sur
« la gestion du programme Copernic par le ministère du budget »
12
, ce
12
Cour des comptes, communication au Parlement du 22 septembre 2009, « La
gestion du programme Copernic », publiée dans la série des rapports d’information du
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24
COUR DES COMPTES
programme a constitué le moteur technique d’une modernisation
ordonnée autour des usagers. La modernisation du système d’information
fiscale, morcelé, cloisonné, organisé par métiers, a visé à remédier à
l’obsolescence des dizaines d’applications en service et à mettre fin aux
obstacles techniques dirimants à la fourniture d’un service fiscal centré
sur l’usager du système, contribuable ou agent. Le progiciel a été conçu
sur la base d’un découpage de ses composantes par catégories de
contribuable et d’impôt, quelle que soit l’entité administrative dont ils
dépendent.
La déclaration de revenus en ligne était possible dès 2001, c'est-à-
dire avant Copernic. Ce système a cependant permis de gérer les données
fiscales relatives aux contribuables selon des référentiels nationaux,
indépendamment
des
applications
de
gestion
préexistantes.
Le
déploiement des applications du programme Copernic a permis d’assurer
la montée en charge de la dématérialisation des données et des échanges.
Il a rendu possible plusieurs avancées : mise en place d’un compte fiscal
unique du contribuable, du dossier fiscal, des centres impôts-service et
constitution des portails Internet en sites d’information de consultation et
de services pour les contribuables et pour les agents.
D - La création de la DGFIP pour une administration
au service de ses usagers
Pour relancer la réforme administrative qui permettrait la mise en
place d’un interlocuteur unique pour chaque contribuable, particulier ou
entreprise, et simplifier les obligations déclaratives et les modalités de
paiement des impôts des ménages, le ministre de l’économie, des finances
et de l’industrie a mandaté, par lettre de mission du 20 avril 1999,
l’inspection générale des finances. Le rapport intitulé « Mission 2003 » a
abouti à la proposition, en janvier 2000, de créer une administration
fiscale unifiée, associée à un ambitieux projet informatique. A peine
décidée, la réforme a été abandonnée en mars 2000.
Dès avril de la même année a été annoncée la « réforme-
modernisation » du ministère. Les objectifs étaient en partie les mêmes :
« Mettre le service public au service du public. Chaque citoyen pourrait
effectuer en un seul lieu et en une seule fois toutes les démarches
courantes relatives au calcul et au paiement de ses impôts. Tous les
métiers fiscaux seraient regroupés au même endroit sous la même
autorité, à proximité et à la disposition des usagers, comme cela se
Sénat n° 70 – session ordinaire de 2009-2010 du 28 octobre 2009, ainsi que sur le site
Internet de la Cour des comptes.
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
25
pratique dans d’autres services publics et dans tous les autres pays
européens ». A la « réforme-modernisation » de 2000, succédèrent en
2002 « Bercy en mouvement » et en 2004 « Bercy ensemble ».
La séparation des administrations chargées de l'assiette (direction
générale des impôts) et du recouvrement (direction générale de la
comptabilité publique) était une spécificité française, s’agissant des
impositions sur rôle. Une réorganisation de l'administration fiscale en
France a été décidée en juin 2007, suivant la marche plus ancienne de
plusieurs pays vers une simplification et une organisation des services
tournée vers les usagers. Elle est entrée en vigueur en avril 2008 avec la
création de la direction générale des finances publiques (DGFIP), au sein
de laquelle les deux anciennes directions ont été fusionnées.
Cette fusion a constitué, selon la présentation qui en était faite sur
le site Internet dédié du ministère un « chantier phare de la révision
générale des politiques publiques » (RGPP). Le lien entre la réforme
organique et l’amélioration des relations aux usagers y était clairement
indiqué : «
Cette fusion est un signal fort de modernisation de l’Etat et
une grande avancée pour la qualité de service.
»
L’une des principales justifications avancées pour la fusion des
deux directions a ainsi été le renforcement de la qualité de service, même
si, sur certains points, celle-ci aurait pu continuer de progresser sans
fusion. Cette orientation a été clairement affichée au plan politique,
notamment autour du thème du « guichet fiscal unique ».
La Cour a réalisé, en octobre 2011, un premier bilan de cette
fusion
13
, qui s’est notamment traduite par l’extension aux particuliers du
principe de l’interlocuteur fiscal unique mis en vigueur à partir de 2002
pour les entreprises.
13
Cour des comptes,
La fusion de la direction générale des impôts et de la direction
générale de la comptabilité publique : un premier bilan
, communication à la
commission des finances du Sénat, octobre 2011 (accessible sur le site Internet de la
Cour des comptes).
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COUR DES COMPTES
La direction générale des finances publiques (DGFIP)
La DGFIP, qui compte désormais 120 000 agents
14
, remplit un vaste
ensemble de fonctions, fiscales et comptables notamment, au bénéfice de
l’Etat ou des collectivités et établissement publics locaux ; elle inclut les
services de conservation des hypothèques, gère le cadastre et est garante du
domaine immobilier de l’Etat. Les missions fiscales représentent de l’ordre
de 68 000 agents
15
. Le coût de cette activité fiscale représente, en 2010,
5,8 Md€ des dépenses de l’Etat. Un directeur, adjoint au directeur général, est
chargé de la fiscalité.
Les recettes fiscales encaissées par la DGFIP s’élèvent en 2010 à
432 Md€
16
. La somme des dégrèvements et remboursements atteint 89 Md€.
La fraude fiscale représenterait de l’ordre de 20 à 25 Md€
17
.
A l’échelon central, la création de la DGFIP a, en principe
18
,
maintenu l’organisation antérieure réunissant les services chargés de
l’élaboration de la norme – la direction de la législation fiscale (DLF) – et
ceux chargés de la gestion de l’impôt. Dans les faits, cependant,
nonobstant l’appartenance de la DLF à la DGFIP et le fait que le ministre
chargé de l’économie a, conjointement avec le ministre chargé du budget,
autorité sur la DGFIP pour ce qui concerne la législation fiscale, la DLF
jouit d’une large autonomie par rapport à la DGFIP, l’autorité du ministre
chargé de l’économie s’exerçant directement sur la DLF, tandis que le
ministre du budget est de facto l’autorité ministérielle de rattachement de
la DGFIP.
14
En 2005, les effectifs des deux directions étaient respectivement de 74 775 pour la direction
générale des impôts et 54 468 pour la direction générale de la comptabilité publique, tous les
agents n’étant pas affectés à des missions fiscales.
15
Les effectifs et les coûts de l’activité fiscale sont issus du rapport annuel de performances 2010
du programme budgétaire (actions 1 à 3 du programme 156).
16
Source pour l’année 2010 : rapport annuel 2010 de la DGFIP.
17
Le conseil des prélèvements obligatoires évaluait en 2007 entre 20,5 et 25,6 Md€, l’irrégularité
et la fraude aux prélèvements fiscaux.
18
18
Le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la DGFIP précise en son article 2 qu’elle
« exerce les missions suivantes : 1°) elle conçoit et élabore les textes législatifs et réglementaires
relatifs à la fiscalité ainsi que les instructions générales interprétatives nécessaires à leur
application ;(…) 11°) elle représente le ministère dans les négociations internationales en matière
fiscale. ». Son article 3 prévoit que : « la DGFIP comprend une direction de la législation fiscale
qui est chargée des missions mentionnées au 1° et 11° de l’article 2. »
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
27
II
-
Les principaux déterminants des relations avec
les usagers
L’Etat doit fiabiliser ses recettes : collecter les ressources pour les
montants attendus, dans les délais prévus, avec un maximum de
déclarations et paiements à bonne date, et peu de réclamations de la part
des contribuables. Cet impératif invite à mener des actions le plus en
amont possible pour priver, autant que possible, d’arguments ceux qui
invoquent, notamment, la complexité des règles ou des procédures. Il
revient à l’administration de privilégier la bonne foi des déclarants,
d’encourager la démarche spontanée du contribuable qui fait face à une
difficulté dans l’accomplissement de ses obligations fiscales, en donnant,
par exemple, des facilités de paiement à la personne qui se déplace pour
exposer sa situation difficile.
Il incombe aussi à l’Etat de veiller à ce que le coût de gestion de sa
collecte soit aussi faible que possible, ce qui implique de faire la balance
entre les surcoûts d’une politique d’amélioration d’une part, et les
avantages espérés d’autre part.
L’administration fiscale est amenée, dans ce cadre, à gérer de
nombreuses et diverses contraintes et obligations : en particulier, les
décisions des autorités politiques, des implantations territoriales héritées
d’une
longue
histoire
administrative
et
les
préoccupations
d’aménagement du territoire, les impacts des crises économiques et
sociales et la saisonnalité propre à la matière fiscale, dont il convient de
lisser les pics ou de gérer les incidences sur le fonctionnement des
services.
Il ne s’agit donc pas nécessairement de répondre à toute expression
spontanée des usagers, même si leurs préoccupations doivent être prises
en compte.
L’objectif est, en revanche, de rechercher les conditions d’une
consolidation et d’une amélioration continue de l’adhésion à l’impôt, qui
constitue l’enjeu fondamental de la politique publique examinée. Ces
conditions sont fortement déterminées par des facteurs démographiques,
politiques, économiques, sociétaux et technologiques.
A - Des usagers de plus en plus nombreux et divers
L’administration fiscale est confrontée à une augmentation
régulière du nombre de contribuables dans un contexte d’instabilité
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COUR DES COMPTES
croissante des tissus, familiaux, sociaux et économiques, ainsi qu’à une
grande diversité des attentes et des besoins.
Entre 2003 et 2009, le nombre de foyers fiscaux est passé de 33,9 à
36,4 millions. Cette progression s’explique en partie par la diminution du
nombre de couples mariés, que l’augmentation du nombre de couples
pacsés ne compense pas. La charge est encore alourdie par le fait que la
situation (familiale, professionnelle, géographique) des contribuables
change plus souvent qu’autrefois.
Le nombre des entreprises a atteint 3,1 millions d’unités en 2009,
en progression de 500 000 depuis 2003. Depuis la crise financière, près
d’un tiers disparaissent moins de cinq ans après leur création. D’autres
évolutions ont un impact important, telle la transformation fréquente des
entreprises individuelles en sociétés, ce statut étant plus avantageux en
termes de cotisations sociales. Enfin, les remboursements de TVA étant
maintenant
possibles
mensuellement
(et
non
plus
seulement
trimestriellement), le nombre des opérations traitées est beaucoup plus
élevé.
Redevable, assujetti
Indépendamment des termes
citoyen
,
contribuable
et
usager
, sont
utilisés les termes r
edevable
et
assujetti
. Ces deux vocables visent des
situations fiscales et non des comportements ou des types de situation.
Le
redevable
est la personne légalement tenue au paiement d’un
impôt, d’une taxe, d’un droit ou d’une redevance.
L’
assujetti
désigne plus particulièrement un redevable des droits
indirects ou des taxes sur le chiffre d’affaire.
Source : Lexique fiscal, Dalloz.
L’administration fiscale est, en deuxième lieu, confrontée à
l’extrême diversité des contribuables, et donc de leurs besoins respectifs.
Pour les particuliers, la diversité est territoriale, sociale, culturelle,
linguistique, etc. L’âge est également un paramètre important : la part des
personnes âgées dans la population s’accroît, leurs besoins sont
particuliers ; à l’opposé, les jeunes sont familiarisés avec Internet.
Par ailleurs, certaines personnes ne sont pas imposables ou ne
contactent pas les services en cette qualité. Avec la gestion de dispositifs
comme la prime pour l’emploi (PPE) ou le bouclier fiscal, la DGFIP est
désormais également perçue comme une administration prestataire et non
plus seulement comme une administration régalienne de collecte de
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
29
l’impôt, et son public est devenu de plus en plus hétérogène. De la même
façon, de nombreuses personnes se rendent aux guichets pour obtenir le
duplicata d’avis d’imposition qui leur permettra ensuite d’ouvrir leurs
droits afin de bénéficier d’une prestation sociale.
Enfin, depuis que les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion
(RMI) ne sont plus exonérés d’office de la taxe d’habitation,
l’administration accueille un nouveau public susceptible de poser des
problèmes spécifiques.
Il est nécessaire, pour pouvoir répondre aux besoins des plus
démunis ou des plus désorientés, de mobiliser des moyens qui peuvent
apparaître lourds par rapport au produit fiscal attendu.
Pour les entreprises, la taille est un facteur important de
différenciation. Il n’y a rien de commun entre les besoins d’une très
grande société, ceux des petites et moyennes entreprises, qui n’ont pas la
possibilité de mettre en place des équipes pour traiter certaines difficultés,
et a fortiori ceux des très petites entreprises. La population des créateurs
d’entreprises
et
celle
des
auto-entrepreneurs
sont
elles-mêmes
spécifiques.
B - La complexification de la règle fiscale
Les règles fiscales sont devenues de plus en plus instables et
complexes. Cette évolution se traduit pour l’administration par des
contraintes nouvelles, et pour les usagers par un sentiment d’insécurité
juridique.
Le code général des impôts (CGI) et le livre des procédures
fiscales (LPF) se sont en effet fortement alourdis ces dernières années, au
fil des nombreuses réformes et aménagements introduits par le législateur
ou par l’administration au plan réglementaire. Le code général des impôts
est devenu, aux yeux même de l’administration, inintelligible, avec un
vocabulaire parfois désuet et une rédaction souvent obscure. Certains
articles sont excessivement longs et les modifications successives leur ont
fait perdre leur cohérence.
En outre, une lecture directe de la loi applicable n’est plus possible
en raison de l’usage systématique d’innombrables renvois. Enfin, la
norme est de plus en plus instable. Chaque année, environ 20 % des
articles du code sont remaniés. Quant aux instructions fiscales, elles
représentent 40 000 pages.
La règle est également compliquée par le développement de la
dépense fiscale, qui introduit des dispositifs dont la mise en oeuvre se
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COUR DES COMPTES
révèle très délicate, qui brouille aussi le rapport entre le contribuable et
l’administration fiscale, dont la mission fondamentale de collecter l’impôt
n’apparaît plus clairement
19
. Cette évolution modifie également le rapport
à l’impôt : les dépenses fiscales rétrécissent l’assiette, et opacifient la
réalité de la pression fiscale, notamment pour l’impôt sur le revenu et
l’impôt sur les sociétés. L’impôt devient un outil aux mains des
contribuables comme de l’administration, et non plus une expression du
devoir du citoyen et de la mission régalienne de l’administration.
Cette
complexité
croissante
implique
pour
beaucoup
de
contribuables, un besoin d’être informés et sécurisés sur le respect de
leurs obligations.
L’administration doit ainsi prendre en compte de nouveaux
comportements face à un sujet difficile à appréhender : un nombre non
négligeable de personnes physiques souhaitent avoir la confirmation de ce
qui leur a été indiqué et recourent successivement à plusieurs modes de
contact avec les services pour se rassurer ; ou bien elles viennent remettre
aux guichets un document qui aurait pu être envoyé ou déposé dans la
boîte à lettres du service ; d’autres peuvent se montrer agressives, souvent
par incompréhension. L’administration doit user de pédagogie et de
persuasion. Elle doit, enfin, traiter d’une manière appropriée les
contribuables dont la mauvaise foi est manifeste.
La complexité a, par ailleurs, suscité l’apparition d’intermédiaires
qui se chargent d’établir les déclarations : l’administration doit également
s’adapter à cette nouvelle catégorie d’usagers.
C - L’évolution des besoins des usagers
Les enquêtes de terrain menées par la Cour ont permis de mieux
cerner les besoins des particuliers et des entreprises. Au-delà d’exigences
très générales, comme celle d’assurer que le produit des impôts est
dépensé à bon escient, sujet qui n’entre pas dans le champ de la présente
évaluation, les demandes essentielles peuvent être regroupées comme
suit :
-
la simplicité des règles, des procédures et des documents, et
leur stabilité ;
-
un bon accès aux informations ;
-
la commodité des contacts avec les services de la DGFIP et des
modalités de paiement ;
19
Cf.
Prélèvements obligatoires sur les ménages : progressivité et effets redistributifs
,
Conseil des prélèvements obligatoires, mai 2011.
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31
-
la sécurité juridique, pour les entreprises surtout, mais aussi
pour les particuliers ;
-
le sentiment de justice, au delà du caractère équitable de la
règle fiscale elle-même : égalité
territoriale, égalité de
traitement en général avec une attention particulière envers les
publics les plus « faibles », prise en compte des spécificités de
situation.
Ces souhaits englobent celui d’une limitation de la charge
matérielle des obligations fiscales.
Les évolutions récentes du contexte social, économique et
technologique amènent à s’interroger sur l’adaptation à la société actuelle
des types de relation aujourd’hui en vigueur entre l’administration fiscale
et les contribuables.
Le panorama de l’hétérogénéité des contribuables montre la
nécessité, pour que la politique d’amélioration des relations avec l’usager
soit efficace, de répondre aux besoins par une approche différenciée et
une segmentation de l’offre de services.
Certes, les besoins du plus grand nombre peuvent être assez
facilement satisfaits : pour une grande part des contribuables, le dossier
fiscal est simple, et l’utilisation des téléprocédures ainsi que le paiement
de l’impôt par prélèvement automatique ne posent pas de problème.
Ceux-ci n’ont d’ailleurs que peu de contacts avec les services.
Cependant, dès lors que l’administration cherche à fournir un
service adapté et répondre aux difficultés et aux attentes de ceux qui
s’adressent à elle, elle doit prendre en compte leur situation.
De même que la tendance générale des services commerciaux va
vers une offre segmentée, chacun attend aussi une certaine adaptabilité
des services publics. Les besoins des usagers sont également influencés
par les aspects positifs et négatifs des relations qu’ils nouent avec d’autres
organismes (préfectures, URSSAF, caisses d’allocations familiales,
Pôle emploi, La Poste, EDF, etc.).
La mise en place de dispositifs différenciés et adaptés à différents
publics n’est d’ailleurs pas contraire au principe d’égalité de traitement
que doit respecter une administration régalienne. Elle peut plutôt le
renforcer, à condition que tous ces besoins spécifiques fassent l’objet
d’une attention identique de la part des administrations.
Le développement de l’offre de services sur Internet ne suffit pas :
un certain nombre de contribuables n’ont pas accès, pour diverses raisons,
à ce mode de communication.
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COUR DES COMPTES
Sur le plan technologique, l’émergence de l’Internet et des
possibilités de dématérialisation des données ont toutefois bouleversé le
contexte dans lequel fonctionne l’administration fiscale. Elles ont aussi
une forte influence sur l’évolution des attentes des contribuables.
Ceux-ci sont désormais habitués à disposer, pour leur vie
quotidienne, de prestations adaptées, personnalisées, et disponibles en
permanence (achat en ligne, changements de situation en ligne, dossier
personnel électronique, dématérialisation des documents, assistance en
ligne, etc.). Ils attendent les mêmes prestations de la part de
l’administration. La plus grande familiarité des jeunes avec Internet ne les
prédispose pas nécessairement à bien maîtriser un portail dont
l’ergonomie peut leur apparaître à certains égards désuète.
Par ailleurs, les évolutions technologiques sont très rapides et les
besoins des usagers sont, en conséquence, changeants.
L’émergence de tous ces services issus des progrès technologiques
crée donc du côté des usagers un besoin de commodité et de rapidité
accru, exigeant et évolutif.
L’administration doit pouvoir y répondre, en mesurant les
paramètres qu’elle doit faire évoluer, en particulier l’organisation de ses
services et de ses systèmes d’information qui ne peuvent changer en
permanence, mais aussi et surtout en tenant compte de la législation de
l’impôt qui s’impose à elle.
D - La place de l’administration fiscale dans la
dynamique de modernisation de l’Etat
La politique d’amélioration des relations de l’administration fiscale
avec ses usagers s’inscrit dans le cadre plus général de la modernisation
de l’Etat qui est un mouvement global, partagé par l’ensemble des
administrations. La place de la DGFIP dans cette dynamique est
spécifique.
Cette spécificité tient en premier lieu à sa qualité d’administration
de recettes, avant d’être une administration de services ou de dépenses.
Elle est liée à sa mission régalienne de collecte de l’impôt qui fait qu’en
théorie du moins, elle est susceptible d’avoir des relations avec tous les
citoyens.
La DGFIP est une des administrations qui ont le plus de contacts
avec la population. Pour assurer ses missions et gérer ses relations avec
les particuliers et les entreprises, elle dispose d’effectifs importants et
d’un réseau dense d’implantations territoriales : pour ce qui est de la
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33
fiscalité, 710 services des impôts des particuliers (SIP) dont 218 SIP –
SIE, 539 services des impôts des entreprises (SIE), ainsi que 1 713
trésoreries.
Compte tenu de ce positionnement « en première ligne » et de ce
champ d’action, l’administration fiscale doit être exemplaire et se conçoit
comme devant l’être, en particulier du point de vue de ses relations avec
ses usagers.
III
-
Les acteurs administratifs
Aujourd’hui, de nombreux acteurs administratifs interviennent à
l’échelon central dans la conception, la gestion et le suivi de la politique
de relations de l’administration fiscale avec les contribuables.
A - Le cadre interministériel
1 -
La direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME)
Les relations avec les usagers sont un objet de politique publique.
Leur prise en charge politique et administrative a pu souffrir de la
variabilité de l’organisation ministérielle. Le décret n° 2005-1792 du
30 décembre 2005 créant la direction générale de la modernisation de
l’Etat (DGME) au ministère chargé du budget a substitué une
administration de mission à la direction de la réforme budgétaire, à la
délégation aux usagers et aux réformes administratives, à la délégation à
la modernisation de la gestion publique et des structures de l’Etat ainsi
qu’à l’agence pour le développement de l’administration électronique. La
mission de la DGME est « de coordonner, d’aider et d’inciter, au niveau
interministériel, les administrations en vue de moderniser les modes de
fonctionnement et de gestion de l’Etat » ; sa première finalité est
d’« améliorer le service rendu aux usagers », avant celle de « contribuer à
une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les
agents publics. »
L’impulsion politique se concentre sur la révision générale des
politiques publiques lancée en juin 2007 avec trois objectifs dont le
premier est d’offrir un meilleur service public aux usagers, avant celui de
faire bénéficier les agents de meilleures conditions de travail et de
carrière et celui de diminuer le niveau des dépenses publiques. La
création de la DGFIP y est, de ce fait, qualifiée de projet phare.
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COUR DES COMPTES
2 -
Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) et les
organismes rattachés
Le secrétariat général du Gouvernement a la responsabilité de la
« légistique » (méthode de rédaction normée des textes de loi et des
règlements). A ce titre, il assure la coordination interministérielle de
l’ensemble des travaux relatifs à la qualité du droit, y compris la
simplification des textes.
Le commissaire à la simplification
20
lui est rattaché. Un vaste
chantier législatif de simplification a été ouvert à la suite de ses
propositions, qui pourraient trouver des points d’application en matière
fiscale : par exemple, l’idée d’un calendrier préétabli d’entrée en vigueur
des mesures nouvelles concernant les petites moyennes entreprises ou la
rationalisation du calendrier des obligations fiscales.
Rattachée au secrétaire général du Gouvernement, la direction de
l'information légale et administrative (DILA) est chargée de veiller « à ce
que les citoyens disposent des informations nécessaires à leurs démarches
administratives ainsi qu'à la connaissance de leurs droits et de leurs
obligations ». A ce titre, elle doit mettre à la disposition du public des
données qui facilitent l'accès au droit. Elle gère les sites Internet
« legifrance.gouv.fr » et « service-public.fr », ainsi que le service de
renseignement par téléphone 3939.
B - Les entités concernées de la DGFIP
Au sein même de la DGFIP, de nombreuses entités sont impliquées
dans le pilotage central de la démarche en direction des usagers. Outre les
bureaux traditionnels de l’administration centrale, un certain nombre de
missions
rattachées
à
différents
niveaux
de
l’organigramme
de
l’administration centrale de la DGFIP y sont associées.
La mise en oeuvre de la politique se fait à travers le réseau
territorial, lui-même réorganisé par le décret du 16 juin 2009. Son
armature est constituée par les directions départementales. A l’échelon
infradépartemental ont été créés les services des impôts aux particuliers
(SIP) par regroupement des centres des impôts, des trésoreries
spécialisées recouvrement et de la composante « recouvrement » des
trésoreries mixtes, s’ajoutant aux services des impôts des entreprises
(SIE) précédemment créés.
20
Créé en novembre 2010, à la suite du rapport d’un sénateur sur la simplification
administrative.
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
35
1 -
La mission relation usagers de la DGFIP (MRU)
La mission relations usager de la DGFIP (MRU), rattachée au chef
du service de la gestion fiscale, était une structure projet orientée sur le
déploiement du guichet unique. Elle était aussi chargée la gestion de la
qualité de service, ainsi que le pilotage des centres prélèvement service
(CPS) et des centres impôts service (CIS).
Son rôle, tel que défini dans le décret constitutif de la DGFIP, était
pourtant plus large : « (…) Chargée de la qualité de service, la mission
anime et pilote la politique d'accueil pour l'ensemble des services
déconcentrés et de leurs usagers. Elle organise et développe les services
rendus aux usagers par Internet et par des centres téléphoniques
spécialisés. Elle organise et anime la politique de qualité de service pour
l'ensemble des services déconcentrés ainsi que la certification des
performances en la matière. Elle intervient pour promouvoir, développer
et faciliter la relation des services (…) avec leurs usagers. Elle est enfin
chargée de proposer, de mettre en oeuvre ou de piloter des réingénieries
dans son domaine de compétence. »
La mission relations usager a été supprimée en octobre 2011.
2 -
Les autres missions placées auprès du directeur chargé de la
fiscalité ou directement auprès du directeur général
Trois missions compétentes pour les relations avec les usagers sont
placées auprès du directeur, adjoint au directeur général, chargé de la
fiscalité : la
mission internationale,
la
mission Copernic
et la
mission
Simplifications
. C’est également le cas du service juridique de la fiscalité.
D’autres missions sont placées auprès du directeur général.
a)
La mission d'étude internationale des administrations fiscales
Cette mission a été créée en novembre 2009 au sein de la DGFIP.
Composée de trois cadres, elle a pour rôle de réaliser des études de
parangonnage international et d’assurer une veille sur les meilleures
pratiques
des administrations
fiscales
étrangères. Elle
représente
également la DGFIP au sein de l’
Intra-european organisation of tax
administrations (IOTA)
21
et de l’OCDE
22
.
21
L’IOTA, organisation intra-européenne des administrations fiscales, réunit
aujourd’hui 46 administrations fiscales européennes.
22
Au sein du Forum des administrations fiscales,
Forum on tax administration
(FTA).
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COUR DES COMPTES
b)
Le service à compétence nationale "programme Copernic"
Ce service, chargé de mettre en place le système d'information
concourant au compte fiscal simplifié, a été créé en 2001 au sein de la
direction générale des impôts. Il lui incombe en particulier de réaliser les
études stratégiques et de coordonner la mise en place du compte fiscal
simplifié ; d’en assurer la maîtrise d'ouvrage et le bon fonctionnement ;
d’assurer la maîtrise d'ouvrage des référentiels de la fiscalité des
professionnels, des particuliers et du recouvrement. L’objectif n’était pas
seulement technique : le programme Copernic a joué un rôle capital dans
la mise à disposition des outils permettant la convergence des services et
la concrétisation du concept d’interlocuteur fiscal unique.
c)
La mission Simplifications
Cette mission
23
est une structure légère de trois personnes. Avec la
fusion, la mission a étendu son champ de compétence à tout l’aspect
recouvrement. Elle a un rôle d’aiguillon, de stimulation des remontées du
terrain ; elle est également le point de passage des projets de loi de
simplification. Elle a ainsi joué un rôle dans la simplification de la
déclaration de revenus pour l’année d’un mariage ou d’un PACS (où l’on
devait en produire trois), réforme qui s’est concrétisée en 2011.
La mission a réalisé, en liaison avec le Conseil d’Etat, un
important travail de rationalisation des montants des pénalités de contrôle
fiscal. Elle travaille en lien avec le bureau synthèse de la direction de la
législation fiscale. Son champ de compétences est en train d’évoluer avec
la création auprès du DGFIP d’une mission nationale de réingénierie des
processus qui reprend une partie de ses attributions (voir
infra
).
d)
Les missions placées auprès du directeur général
Auprès du directeur général sont placées plusieurs missions
pouvant avoir à connaître des relations avec les usagers : la nouvelle
mission nationale de réingénierie des processus, la mission nationale
23
Le décret n° 2008-310 de création de la DGFIP du 3 avril 2008 en définit ainsi le
rôle : « La mission "Simplifications" contribue, en liaison avec les services
compétents, à l'harmonisation, à la modernisation et à l'optimisation de l'organisation
financière et fiscale française. A ce titre, elle est chargée de concevoir et de proposer
les mesures de simplification des formalités qui pèsent sur l'ensemble des catégories
d'usagers (particuliers, entreprises, collectivités locales) ainsi que de simplifier la
documentation interne et externe produite par la direction générale. Dans ce cadre,
elle peut proposer, mettre en oeuvre ou piloter des réingénieries. »
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d’audit, voire la mission de maîtrise des risques et la mission
communication.
La première, composée d’une quinzaine de personnes, a été créée
en octobre 2010. Elle hérite d’une partie des responsabilités de la mission
simplifications qui subsiste parallèlement. La mission de réingénierie des
processus situe son action en partie dans le prolongement des groupes
d’expression métiers qui associent des praticiens aux réorganisations. La
méthode mise en oeuvre par la mission a été élaborée avec la direction
générale de la modernisation de l’Etat. La dématérialisation des processus
de gestion est un de ses domaines d’intervention, elle le juge prioritaire.
La mission nationale d’audit a effectué plusieurs études concernant
les relations avec les usagers (cf.
infra
).
La mission communication supervise les campagnes d’information
grand public.
Rattaché au directeur, adjoint au directeur général, chargé du
réseau et des moyens, le service des systèmes d’information comporte
notamment une mission dématérialisation, chargée du pilotage de la
dématérialisation pour l’ensemble de la direction générale et du suivi
d’un plan d’actions prioritaires de dématérialisation, arrêté par le
directeur général.
C - Les autres services de Bercy
Outre l’action à caractère interministériel de la DGME, la politique
de modernisation des relations avec les usagers de la DGFIP fait partie
intégrante de la politique globale de modernisation des ministères
financiers, dont plusieurs autres directions et services s’adressent aux
mêmes publics. L’organisation de Bercy en deux ministères renforce la
nécessité d’une coordination des directions concernées.
1 -
Le secrétariat général des ministères financiers (SG)
Au sein du secrétariat général des ministères financiers, la
délégation à la modernisation est chargée d’animer et de piloter, en
concertation avec les directions et services, les actions concourant à la
modernisation des ministères économique et financier. Elle conduit les
travaux relatifs aux stratégies ministérielles de modernisation et assure, à
ce titre, le suivi des travaux de la révision générale des politiques
publiques ; elle est aussi l'interlocuteur des directions et services dans
l'élaboration de leurs documents d'orientation stratégique. Elle coordonne
les actions ministérielles en matière de qualité de service.
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COUR DES COMPTES
2 -
La direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des
services (DGCIS)
En matière de simplification des relations avec les entreprises, la
DGCIS exerce une action tournée essentiellement vers les petites et
moyennes entreprises. Les assises de la simplification réunies en 2011
sous son impulsion ont associé la DGFIP et les services déconcentrés de
cette direction.
IV
-
Les objectifs de la politique et les axes de
l’évaluation
La Cour a précisé le champ et déterminé les axes de l’évaluation à
partir de l’analyse des objectifs définis et présentés dans les principaux
documents officiels disponibles : d’une part, les documents budgétaires,
qui visent à rendre compte des résultats des actions au Parlement, d’autre
part, les documents d’orientation stratégique internes qui visent à en
piloter la mise en oeuvre par l’administration.
A - Les objectifs de performance budgétaire
Dans l’architecture budgétaire, le programme 156
Gestion fiscale
et financière de l’Etat et du secteur public local
, rattaché à la
mission
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
, contient neuf
objectifs. Cinq d’entre eux concernent directement ou indirectement la
politique de relations avec les contribuables.
Le premier, intitulé « Réussir la fusion », correspond bien en partie
au thème retenu dans la mesure où l’un de ses indicateurs illustre le degré
de déploiement du guichet fiscal unique.
Le deuxième objectif consiste à « Favoriser l’accomplissement
volontaire des obligations fiscales (civisme fiscal) ». Il concerne aussi
bien l’acte déclaratif que l’acte de paiement.
Le troisième objectif, « Faciliter l’impôt », est également au coeur
de l’objet de l’évaluation, avec la mise en oeuvre du référentiel de qualité
Marianne
(déjà
évoqué)
et
le
développement
des
procédures
dématérialisées. Ces engagements sont issus du programme « pour vous
faciliter l’impôt », commun à la direction générale des impôts et à la
direction générale de la comptabilité publique.
L’objectif n° 4, intitulé « Renforcer la lutte contre la fraude fiscale
et le recouvrement offensif des impôts et des amendes » entre dans le
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LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
39
champ de l’évaluation dans la mesure où sa mise en oeuvre vise à
« garantir l’égalité devant l’impôt et à consolider le civisme fiscal ». La
communication sur les résultats de la lutte contre la fraude fiscale est
jugée nécessaire pour que les citoyens soient encouragés à satisfaire leurs
obligations fiscales et que les « bons contribuables » ne soient pas
« démotivés » par l’impunité des fraudeurs. L’image de rigueur du
contrôle fiscal est primordiale à cet égard.
L’objectif n° 5 « Maîtriser les coûts de gestion des administrations
financières », par lequel la DGFIP s’engage à « améliorer les conditions
dans lesquelles elle exerce ses missions tout en réduisant le coût pour la
collectivité », est également concerné par la politique examinée. Parmi les
indicateurs associés figure le « taux d’intervention sur l’impôt (direction
générale des impôts-direction générale de la comptabilité publique) » ; ce
taux a été établi à la suite des travaux de la mission de 1999 ; il
correspond au rapport des coûts complets de la gestion des impôts sur les
recettes brutes collectées par l’administration fiscale.
Par
ailleurs,
au
sein
de
la
mission
Remboursements
et
dégrèvements d’impôts
, les programmes 200, relatif aux
impôts d’Etat
, et
201, portant sur les
impôts locaux
, comportent tous deux un objectif
complémentaire, exclusivement défini par la finalité de service à
l’usager : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus
rapidement possible », ce qui inclut directement cette modalité de gestion
et de traitement de l’impôt dans le champ de l’évaluation.
B - Les orientations stratégiques internes
Une organisation fondée sur la qualité de ses relations avec les
usagers doit assurer une particulière cohérence dans le discours et dans la
pratique entre les orientations vis-à-vis des usagers et celles s’adressant
aux agents.
Les contrats d’objectifs des anciennes directions couvrant la
période 2006-2008 étaient en vigueur au moment de la fusion. La DGFIP
n’en a plus, mais elle s’est dotée d’un texte qualifié de document
d’orientation stratégique (DOS) qui couvre la période 2010-2012.
Ce document unilatéral a été un outil de dialogue avec le
personnel, particulièrement nécessaire au moment où les agents issus de
« maisons » voisines, mais ayant chacune leur culture propre, étaient
réunis dans la même direction générale.
Le document d’orientation stratégique pose, entre autres, le
principe que la DGFIP est « une administration au service du citoyen qui
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s’organise pour répondre aux besoins des usagers ». Cet engagement est
décliné en trois objectifs :
-
« garantir les droits et les devoirs du citoyen », qui vise à
appliquer la norme juridique en respectant les principes de
neutralité et d’égalité, à sécuriser juridiquement le citoyen en
formalisant ses droits (chartes, recours) ainsi qu’en clarifiant
l’interprétation des règles appliquées, et à rechercher un
règlement amiable et constructif des situations (écoute
individuelle, conciliation, médiation) ;
-
« assurer une couverture harmonieuse du territoire », qui
consiste à disposer d’un réseau territorial dense afin d’assurer
un égal accès des citoyens au service public, et à adapter le
réseau aux besoins socio-économiques et à l’évolution de la
population par le regroupement de structures existantes ou la
création de nouvelles structures ;
-
« offrir à l’usager une qualité de service », qui vise à
reconnaître la professionnalisation de la fonction d’accueil des
usagers, à être au service des usagers en leur facilitant, dans
tous les modes de contact, l’accomplissement de leurs
formalités administratives, à veiller à la qualité du service
rendu dans toutes les formes de relations (accueil physique et
téléphonique, relation par courrier ou courriel), et à être à
l’écoute des usagers pour satisfaire leurs attentes (sondages,
comités d’usagers).
Plus spécifiquement, à propos de sa mission liée à l’élaboration de
la réglementation fiscale, la DGFIP s’engage à assurer l’information des
contribuables sur son évolution et les questions d’application qui en
découlent.
S’agissant du recouvrement des recettes fiscales, un objectif porte
sur la qualité du service rendu aux usagers. Il tend à généraliser le guichet
fiscal unifié pour les particuliers et à achever la mise en place de
l’interlocuteur fiscal unique pour les professionnels, mais aussi à
s’appuyer sur les comités d’usagers pour permettre une meilleure écoute
des contribuables et de leurs attentes.
A propos du traitement du contentieux fiscal, la DGFIP s’engage à
poursuivre le renforcement de la sécurité juridique par une lisibilité
accrue de la norme fiscale et de ses modalités d’application. Cet objectif
consiste à valoriser l’offre de conciliation et de médiation, à développer
les rescrits, à établir une documentation actualisée, complète et plus facile
d’accès, à clarifier les documents adressés aux contribuables.
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41
C - Les axes de l’évaluation
Les documents budgétaires reflètent la pluralité des objectifs et des
acteurs concernés par la politique d’amélioration des relations de
l’administration fiscale avec les particuliers et les entreprises : pour les
usagers, simplification et allègement des procédures ; pour la collectivité,
amélioration du rendement de l’impôt grâce aux progrès du civisme
fiscal ; pour la DGFIP, amélioration de la productivité.
Cependant, la déclinaison des objectifs correspondant à la stratégie
générale assignée à l’administration fiscale s’inscrit, quant à elle, dans
une présentation budgétaire insatisfaisante en ce sens que les programmes
concernés sont définis par référence au secteur de compétence et aux
moyens associés de l’administration et non à la politique publique globale
pourtant revendiquée. De ce fait, les indicateurs de performance retenus
n’ont pas été conçus dans la perspective d’une évaluation des résultats de
la politique poursuivie. Ils rendent compte de la gestion fiscale en
retraçant, de façon partielle, l’évolution de tel ou tel processus
administratif - accueil, processus déclaratif, de paiement, de réclamation,
de remboursement - affectant tel impôt ou telle catégorie de contribuable.
Les axes stratégiques internes de la DGFIP, plus détaillés et plus
nombreux, concrétisent davantage le contenu des actions correspondant
aux différents axes de la politique poursuivie. Ces objectifs sont,
cependant, d’abord conçus comme des leviers managériaux, et ne sont
pas destinés à ordonner l’évaluation des résultats de la politique.
Aussi, la Cour a-t-elle été conduite à appréhender, dans sa
démarche évaluative, l’ensemble des relations entre l’administration
fiscale et ses usagers, à partir des deux axes d’analyse dont relève toute
politique de changement d’une entité de service envers son public : l’offre
de services d’une part, l’organisation et la formalisation des relations, en
termes d’engagements, de communication de l’information et de dialogue
d’autre part. Elle est amenée en conséquence à s’interroger
in fine
sur la
pertinence des outils et instruments au service de la conduite de la
politique poursuivie.
______________________
CONCLUSION
_____________________
La politique des relations avec les usagers a grandement évolué
ces dernières années. Cette politique a été formulée et affichée de plus en
plus nettement, jusqu’à être présentée comme un des enjeux majeurs de la
fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction
générale de la comptabilité publique (DGCP). La volonté de transformer
une relation traditionnelle de défiance en relation de confiance vise à la
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42
COUR DES COMPTES
fois à assurer au mieux le recouvrement de l’impôt et à démontrer
l’exemplarité de la nouvelle DGFIP dans la modernisation de l’Etat.
Elle se développe dans un contexte en forte évolution. La
complexité et l’instabilité des règles fiscales se sont accrues, les « niches
fiscales » se sont multipliées, le nombre des usagers a progressé
fortement. La généralisation des processus de dématérialisation demande
un temps d’adaptation tant pour l’administration que pour ses usagers et
peut poser problème à certains d’entre eux.
La priorité accordée par les pouvoirs publics à cette politique et la
complexité de sa mise en oeuvre appelaient une évaluation. Celle-ci
montre à la fois les résultats obtenus et les progrès qui demeurent à
réaliser sur des points aussi essentiels que l’accès des usagers aux
services fiscaux et la sécurisation du cadre dans lequel évoluent les
relations entre cette administration et les contribuables.
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Chapitre II
L’adéquation de l’offre de services
La DGFIP a déployé une large offre de services (I) pour renseigner
les contribuables, particuliers et entreprises, et leur permettre de traiter
leurs opérations. Dans les structures territoriales, cette offre de service
dépend pour une large part de l’engagement des agents (II). Cette
politique d’élargissement de l’offre est exposée au risque d’une
croissance difficilement maîtrisable de la demande des particuliers et
nécessite une articulation cohérente entre les divers canaux d’information
et de contact (III).
I
-
Le déploiement d’une large offre de services
Depuis le début des années 2000, l’administration fiscale a
beaucoup élargi la gamme des moyens dont disposent les contribuables
pour se renseigner en matière d’impôts et effectuer les opérations qui leur
incombent. La qualité des vecteurs disponibles et leur constante
amélioration sont très clairement reconnues par les contribuables.
A - Le guichet fiscal sur Internet
Le site Internet impots.gouv.fr est à la fois une source
d’information et un outil permettant d’accomplir certaines obligations
fiscales.
Créées quasi simultanément, en 2001, dans le cadre du programme
Copernic, les applications TéléIR (pour la déclaration de l’impôt sur le
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44
COUR DES COMPTES
revenu des particuliers) et TéléTVA (pour la déclaration et le paiement
par les entreprises) ont été les premiers éléments du guichet fiscal sur
Internet. Les téléprocédures se sont ensuite développées plus rapidement
pour les entreprises.
1 -
Le site portail impots.gouv.fr
Le portail fiscal est conçu comme un vecteur d’accueil des usagers,
une source d’informations mises à jour en permanence. Il contient des
informations sur l’actualité fiscale et des listes de contacts et met à
disposition l’ensemble de la documentation fiscale.
Par ailleurs, les projets d’instructions les plus importants sont
désormais mis en ligne et soumis à la consultation publique, ce qui
permet aussi bien aux entreprises qu’aux particuliers de donner leur avis.
Le portail est également un lieu d’échanges. Il est un point d’entrée
pour les courriers électroniques et contient une « foire aux questions »
(FAQ), très utile pour les usagers.
Il offre aussi un bouquet de services personnalisés en ligne aux
usagers avec la consultation du dossier fiscal, l’accès aux formulaires, la
possibilité de simulations et l’accès aux téléprocédures. Une partie des
services n’est accessible qu’après authentification de l’usager.
Le portail fiscal a reçu, en 2010, plus de 62 millions de visites
24
.
Au premier semestre 2011, plus de 44 millions de visites ont été
enregistrées. A lui seul, il reçoit un nombre de visites quasiment égal à
celui du portail service-public.fr qui est le point d’accès des usagers pour
l’ensemble des administrations publiques.
2 -
Le compte fiscal simplifié
Le compte fiscal simplifié (Adonis pour les particuliers et Adelie
pour les entreprises) s’inscrit dans le projet Copernic. Il permet au
contribuable d’accéder, via le portail impots.gouv.fr, à sa situation fiscale
d’ensemble. A terme, l’usager pourra réaliser, à distance, l’ensemble de
ses démarches relatives à l’impôt.
Selon leurs habilitations et dans le cadre d’un processus sécurisé
comportant une traçabilité, les agents chargés du renseignement
administratif et du traitement des opérations bénéficient de cette
24
Une visite prend fin, en l’absence de consultation de nouvelles pages, depuis un
même poste connecté, au bout de 30 mn.
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45
centralisation de l’information par une interface, le « portail agents », qui
leur permet de consulter ce compte et d’assurer le suivi des contacts.
3 -
Le guichet électronique des entreprises
a)
Le développement de l’offre par la DGFIP
L’offre de services du portail fiscal
La préfiguration du portail fiscal pour les entreprises remonte à la
mise en place, en 2001, de Télétv@, qui impose de télédéclarer et de
télépayer la TVA en ligne aux entreprises réalisant un chiffre d’affaires
supérieur à 100 MF (15,24 M€).
Le compte fiscal des professionnels a été ouvert à partir de 2003. Il
permet le télépaiement pour l’impôt sur les sociétés (IS), la taxe sur les
salaires (TS), la taxe professionnelle (TP) et la taxe foncière (TF). Entre
2006 et 2008, il a été progressivement enrichi et transformé en « espace
abonnés ».
Les démarches réalisables en ligne sont désormais nombreuses
avec,
en
particulier,
depuis
2010
et
2011,
les
démarches
de
remboursement de TVA, le télépaiement de la contribution sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE) et de la contribution foncière des
entreprises (CFE)
25
. Elles se sont simplifiées avec le développement de
l’accès sans certificat.
Par ailleurs, la DGFIP a développé une offre de services
supplémentaire via le portail avec, par exemple, la délivrance en ligne
d’attestations fiscales dans le cadre des marchés publics. Cette offre de
services devrait être prolongée en 2012 avec, notamment, la possibilité
d’obtenir en ligne une attestation de résidence fiscale. Elle pourrait encore
être étendue au cours des prochaines années.
Parallèlement, une réflexion est engagée entre la DGFIP et la
direction générale de la modernisation
de l'État pour la mise en place
d’une « armoire numérique » permettant aux administrations de stocker et
d’échanger des informations (relatives aux entreprises), en particulier
dans le domaine fiscal, afin de ne solliciter ces dernières qu’une seule
fois.
L’obligation légale
La stratégie de développement adoptée par l’administration a été
celle de l’obligation légale intégrant progressivement des cercles de plus
25
Ces contributions ont remplacé la taxe professionnelle en 2011.
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en plus larges d’entreprises soumises aux téléprocédures. La DGFIP
considère qu’ainsi, elle provoque une « marche forcée » positive vers la
modernisation des entreprises et notamment des petites entreprises : elle
en attend une amélioration de la qualité de leurs documents comptables,
qui n’est pas encore acquise, même avec l’intervention de professionnels
du chiffre.
La DGFIP estime que, d’ici 2015, toutes les entreprises devront
utiliser les téléprocédures. La quatrième loi de finances rectificative du
28 décembre 2011 a fixé l’obligation en référence à une catégorie
d’imposition (IS et TS) et non plus seulement à un seuil de chiffre
d’affaires
26
.
Les modes d’accès et la sécurité
S’agissant du mode d’accès des entreprises, la DGFIP a tout
d’abord proposé un certificat électronique, puis un choix entre le certificat
électronique payant
27
, le certificat électronique gratuit et l’accès par mot
de passe. Elle a mis fin au certificat électronique gratuit après le constat
du succès de l’accès par mot de passe.
Les formats d’échange
Les formalités fiscales dématérialisées pour les entreprises peuvent
emprunter deux modes : le mode EFI (échanges de formulaires
informatisés), qui est le mode en ligne via le portail, et le mode EDI
(échanges de données informatisés), qui autorise une plus grande
souplesse mais nécessite le recours à un intermédiaire (professionnels,
experts-comptables, associations agréées, etc.). Cette offre duale répond à
une stratégie de la DGFIP de diversification de l’offre, mais les deux
modes ne sont pas proposés pour tous les impôts.
b)
L’utilisation par les entreprises
Le portail professionnel
Le portail professionnel comptait 6,1 millions d’abonnés au
31 juillet 2011 (5,9 millions au 31 décembre 2010). Son ergonomie est
généralement jugée satisfaisante et son contenu riche par les entreprises
utilisatrices. L’un des motifs des réticences manifestées à l’égard des
téléprocédures par certaines d’entre elles, notamment les plus petites,
résulte du fonctionnement médiocre du portail en 2010. L’annonce
tardive par l’administration et l’absence d’anticipation par les entreprises
26
Article 17 – Modernisation du recouvrement.
27
Le certificat électronique payant est délivré par une autorité de certification. Il
garantit l’authentification et l’identification de l’émetteur.
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L’ADEQUATION DE L’OFFRE DE SERVICES
47
de l’abaissement du seuil de l’obligation d’une part, et la mise en place
hâtive de la réforme de la taxe professionnelle d’autre part, ont créé un
phénomène « d’embouteillage » qui a beaucoup gêné les entreprises.
L’accès au portail a été très difficile pendant quelque mois
28
.
Les entreprises soulignent que seule une parfaite lisibilité de la
logique d’abaissement des seuils rendant le recours aux téléprocédures
obligatoire peut leur permettre, et notamment aux très petites, de mieux
anticiper les changements induits dans leurs organisations, processus et
fonctionnements internes.
Les grandes entreprises
Les grandes entreprises interrogées perçoivent positivement les
téléprocédures : leur fonctionnement est dans l’ensemble apprécié.
Cependant, elles jugent le portail peu intuitif et parfois peu clair, et
regrettent la suppression de la « lettre d’information fiscale » qui
constituait un vecteur d’alerte jugé par elles très efficace.
Les petites et moyennes entreprises
Les petites et moyennes entreprises comme les artisans mettent
l’accent sur les enjeux internes qui se nouent au moment du basculement
vers les téléprocédures. En effet, l’accès Internet d’une personne morale
pose des questions de représentation, de délégation, de partage des tâches
au sein de l’entreprise. Nombre d’entreprises estiment être placées devant
des décisions imprévues ou être confrontées à des délais trop brefs ; elles
estiment avoir besoin de temps. Le basculement vers les téléprocédures
entraîne, notamment de ce fait, un recours forcé à un intermédiaire
(souvent partenaire EDI), ce qui représente un coût de fonctionnement
supplémentaire. Selon un baromètre de juin 2011, relatif aux « opinions et
pratiques des chefs d’entreprise en matière de téléprocédures fiscales »,
54 % des entreprises qui vont devoir basculer vers les téléprocédures
envisageraient de confier leurs démarches à un prestataire externe
29
.
La question des formats
La question des formats des téléprocédures proposées (échanges de
données informatisés et échanges de formulaires informatisés) n’est pas
seulement un problème technique. Elle apparaît comme l’une des
principales revendications exprimées par les professionnels et notamment
ceux de l’intermédiation (experts comptables, centres agréés de gestion)
qui souhaitent que l’ensemble des téléprocédures soit accessible en mode
28
Selon la DGFIP, les difficultés n’ont concerné que l’accès au service d’assistance ;
selon les représentants des entreprises, elles concernaient également l’accès au portail.
29
Etude BVA de juin 2011 réalisée pour le ministère du budget.
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48
COUR DES COMPTES
échanges de données informatisés, seul mode adapté aux déclarations de
masse. Toutefois, l’année 2012 devrait voir l’offre duale étendue à
l’ensemble des impôts.
L’assistance téléphonique : Toscane
L’assistance téléphonique est assurée par le système Toscane (six
plates-formes en France)
30
géré directement par la DGFIP. Au regard des
dysfonctionnements du portail, elle était mal dimensionnée. Les
entreprises se sont tournées en masse vers le service des impôts (SIE)
dont ils dépendent pour résoudre leurs difficultés. Cet encombrement a
été à l’origine d’anomalies qui ont dû ensuite être traitées, notamment par
le biais de dégrèvements, dont le montant n’a pas été estimé par la
DGFIP.
Ainsi en 2010, seules 21,6 % des sollicitations de l’assistance
Toscane ont été traitées
31
.
Même hors période critique, le traitement de ces sollicitations est
encore médiocre. Ainsi, en mai 2011, sur 55 840 appels reçus, seuls
17 472 ont pu être traités. La DGFIP indique avoir entrepris de remédier à
cette situation. Les sollicitations par formulaires électroniques (formuels)
connaissent, en revanche, un bon taux de réponse.
4 -
Le guichet électronique des particuliers
a)
Le développement de l’offre
La stratégie retenue par la direction générale des impôts, puis par
la DGFIP, pour les particuliers est celle du libre choix et du volontariat
pour la télédéclaration
32
. Un arrêté du 22 mars 2002 a autorisé les usagers
particuliers à accomplir leur déclaration de revenus sous forme
dématérialisée en ligne via le portail fiscal.
Cette adhésion a été stimulée temporairement par une déduction
fiscale de 20 € aujourd’hui supprimée, mais aussi par diverses facilités.
L’usage du portail fiscal permet aux déclarants d’obtenir un accusé de
30
Centres de services informatiques (CSI) : Amiens, Lille, Marseille, Rouen,
Strasbourg, Montpellier.
31
Seuls 134 454 appels téléphoniques ont été traités sur un total de 976 893 appels
reçus.
32
Certains pays ont rendu la télédéclaration obligatoire. En cas de difficulté ou de
défaut d’équipement, celle-ci est réalisée par un tiers, et peut donc être payante. Aux
Etats-Unis, où la législation fiscale est plus complexe que celle de la France, la
déclaration d’impôt fait vivre tout un secteur d’activité qui s’est transformé en groupe
de pression cherchant à limiter la simplification de la fiscalité.
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49
réception électronique, d’accéder en temps réel à une information
documentaire, à un outil calculette, à une assistance « historisation de
certaines données » avec report automatique de certaines d’entre elles.
Enfin, les télédéclarants disposent d’un délai supplémentaire
33
pour
procéder à leur obligation déclarative et sont dispensés de l’envoi a priori
des pièces justificatives.
Pour assurer la sécurité des échanges, l’accès au portail fiscal des
particuliers a été progressivement sécurisé. Il nécessitait le recours au
certificat électronique d’authentification. En 2009, a été également
proposée une sécurisation par les « trois secrets » (données issues de la
déclaration de revenus de l’année et de l’avis d’imposition de l’année
précédente). Cette modification technique a eu en pratique une
importance décisive sur la montée en puissance de ces procédures.
Désormais, 91 % des télédéclarants choisissent de télédéclarer sans
certificat. Aussi la DGFIP envisageait-elle la suppression de l’option
certificat pour la campagne 2012. En outre, l’accès par la règle des trois
secrets via le portail « mon service public » sera simplifié par
l’enregistrement de l’usager avec une saisie unique et définitive des trois
secrets.
Le portail permet de télépayer et de gérer en ligne les contrats de
paiement des principaux impôts des particuliers (impôt sur le revenu, taxe
d’habitation, taxes foncières), de consulter son compte fiscal particulier,
d’accomplir des démarches en ligne pour les changements de situation.
Depuis 2011, un lien a été établi entre la télédéclaration et les formalités
de paiement ou de modification de la mensualisation.
Le vivier d’ores et déjà très important des contribuables qui
s’acquittent du paiement de l’impôt sur le revenu (IR) de façon
dématérialisée (soit huit sur dix) devrait encore s’accroître du fait de
l’abaissement du seuil de l’échéance d’impôt sur le revenu (IR)
déclenchant l’obligation du télépaiement
34
de 50 000 à 30 000 € au
1
er
janvier 2011, et nettement plus si la proposition de baisse à 20 000 €
est adoptée.
b)
L’utilisation de la téléprocédure pour l’impôt sur le revenu
Depuis son lancement, l’utilisation de la téléprocédure pour
l’impôt sur le revenu n’a cessé de progresser, passant de 120 000
télédéclarations en 2002 à 12,2 millions en 2011 (soit 10,5 millions de
33
Avec un système de zonage pour étaler les connexions dans le temps.
34
Si le terme « télépaiement » est souvent employé pour les seules téléprocédures, il
s’applique en fait également aux autres paiements à distance (prélèvements mensuels
ou à l’échéance).
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50
COUR DES COMPTES
télédéclarants), ce qui correspondait en 2010 à plus de 25 % des
déclarants et à 35 % de l’impôt collecté.
Part de particuliers télédéclarants pour l’impôt sur le revenu
Source : Cour des comptes à partir des données DGFIP
c)
Les freins au développement
Toutefois, des freins existent encore aux développements des
téléprocédures.
La concurrence de la déclaration pré-remplie
La mise en place de la déclaration pré-remplie
35
offerte également
aux déclarants sur papier a freiné le développement des téléprocédures,
notamment pour les contribuables faisant état d’une situation fiscale
simple ou situés dans des tranches peu élevées de revenus. Une étude
BVA effectuée en 2010 sur demande du ministère mentionne que 32 %
des usagers qui ont abandonné les téléprocédures en 2010 ont indiqué que
la déclaration papier pré-remplie leur paraissait plus simple. C’est la
cause première d’abandon du vecteur Internet.
Les changements de situation
Parmi les autres raisons invoquées figure le changement de
situation familiale, qui reste pour les usagers une donnée complexe jugée
peu compatible avec la déclaration en ligne. La DGFIP, dans le courriel
transmis chaque année aux télédéclarants, leur rappelle que les
changements
de
situation
familiale
sont
compatibles
avec
la
35
La France est, après les pays scandinaves, un des premiers pays à avoir mis en place
un système de déclaration pré-remplie.
Campagne
Télédéclarations
Progression
Télédéclarants
Progression
Total
foyers
fiscaux
%
Télé
-
déclarants
2002
119 677
109 674
33 364 223
NS
2003
611 363
+410,8 %
563 931
+414,2 %
33 756 860
1,67
%
2004
1 275 622
+108,7 %
1 181 520
+109,5 %
34 419 885
3,43 %
2005
3 794 087
+197,4 %
3 477 563
+194,3 %
34 813 337
9,99 %
2006
5 741 811
+51,3 %
5 161 559
+48,4 %
35 105 806
14,70 %
2007
7 383 095
+28,6 %
6 696 772
+29,7 %
35 460 352
18,89 %
2008
7 415 700
+0,4
%
6 762 778
+1,0 %
35 633 851
18,98 %
2009
9 750 202
+31,5 %
8 547 948
+26,0 %
35 832 392
23,77 %
2010
10
531 148
+ 8 %
9
391 868
+ 9,9 %
35
754 422
26,27 %
2011
12
153 945
+ 15,4 %
10
475 141
+ 11,5 %
35992592
29,10 %
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L’ADEQUATION DE L’OFFRE DE SERVICES
51
télédéclaration ; le message a porté si l’on en juge par la progression en
2011 des télédéclarations de ce type.
L’ergonomie du portail
Le service proposé en ligne a été enrichi de nombreuses avancées :
calculette, historique des données, affichage du montant estimé de l’impôt
et lien avec le télépaiement. Néanmoins, si le vecteur Internet semble
adapté pour les déclarations fiscales simples, l’ergonomie du site demeure
un obstacle pour certains contribuables qui déclarent des revenus divers et
qui doivent établir des déclarations spécifiques.
La mise en place des téléprocédures n’a pas été l’occasion de
revoir la conception des déclarations.
36
Les codifications et démarches
déclaratives sur le portail ont été calquées sur les séquences de
renseignement de la déclaration papier, ce qui ne facilite pas la
navigation.
Ainsi, l’étude BVA mentionnée ci-dessus montre que 17 % de
ceux qui ont délaissé le vecteur Internet l’ont fait parce qu’ils trouvaient
cette déclaration trop compliquée. Les organisations professionnelles ont
signalé la difficulté propre aux déclarations des chefs d’entreprise et
indiqué que celle-ci
37
pourrait être en partie surmontée si la téléprocédure
IR était disponible en mode échanges de données informatisés.
La DGFIP a indiqué son intention de donner suite à cette demande
en 2012.
d)
L’assistance au particulier, usager du portail
Le recours à un prestataire
La DGFIP a fait le choix de confier l’assistance aux particuliers, à
la différence de celle aux entreprises, à un prestataire de services
(Téléperformance) afin de bien prendre en compte le fonctionnement en
« pics » et la nécessité d’une couverture horaire très large.
En 2011, avec 351 442 contacts pour 11 988 193 télédéclarations
enregistrées, le taux de contact (2,9 %) est en nette diminution par rapport
à 2010 (4,5 %), soit une baisse de 121 837 contacts.
36
Au Royaume-Uni et au Danemark, on commence à observer une baisse de
l’utilisation de la télédéclaration dans les jeunes générations.
37
Les experts-comptables, conseils fiscaux, banques et avocats, pourraient, par
exemple, prendre en charge les déclarations de revenus de leurs clients.
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52
COUR DES COMPTES
Cette diminution résulte pour partie de la simplification de la
télédéclaration du fait de l’accès sans certificat. Elle peut tenir aussi à une
moins grande visibilité de l’affichage du numéro de téléphone sur la page
d’assistance, choix de la DGFIP. Cette diminution a été contrebalancée
par une augmentation des courriels, voire des conversations en ligne,
solution nécessairement plus coûteuse.
La qualité de service est restée très élevée et toujours supérieure à
l’engagement de traitement d’au moins 90 % des contacts (96,8 % en
2011 contre 96,6 % l’année précédente).
L’exploitation des données
Les trois premiers motifs de sollicitation de l’assistance sont les
suivants : « les données saisies sont incorrectes » (difficultés relatives aux
identifiants d’accès) pour 64 % contre 62 % en 2010 ; « je ne trouve pas
la rubrique que je souhaite renseigner » pour 13 % contre 9 % en 2010 ;
« demande d’informations fiscales » pour 6 % (même taux qu’en 2010).
L’analyse des données relatives à l’assistance à l’usager devrait
être davantage exploitée et servir de base à un projet d’aide à l’usager.
Certains services des impôts des particuliers (SIP)
38
ont ainsi mis en place
des postes informatiques dans le hall d’accueil, incitant l’usager à les
utiliser pour télédéclarer avec une assistance des agents d’accueil.
Cependant, ces expériences récentes demeurent ponctuelles et sont
menées
à
l’initiative
des
services
déconcentrés.
Le
bilan
que
l’administration centrale indique avoir effectué n’est pas encore partagé
dans l’ensemble du réseau.
Des progrès restent à réaliser pour continuer à développer la
télédéclaration de l’impôt sur le revenu.
Au total, l’« espace adhérent » pour les particuliers constitue
d’ores et déjà un véritable guichet virtuel, qui vient compléter le guichet
physique, voire s’y substituer.
Les agents devraient être incités à en parler davantage. Les
panneaux électroniques des halls d’accueil, qui encouragent déjà les
contribuables à demander le prélèvement d’office, devraient mettre en
valeur l’offre complète des téléprocédures.
La DGFIP doit accentuer ses efforts d’explication en ce sens
auprès de ses agents.
38
La Cour a pu constater de telles initiatives à La Mure et à Grenoble (Isère).
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53
B - Le principe du guichet fiscal unique (GFU)
D’abord mis en place pour les entreprises par la direction générale
des impôts, le principe du guichet unique a ensuite été étendu aux
particuliers dans le cadre de la fusion.
1 -
L’interlocuteur fiscal unique des entreprises
a)
La direction des grandes entreprises
La direction des grandes entreprises (DGE), service à compétence
nationale, a été créée en 2002 au sein de la direction générale des impôts
pour être l’interlocuteur fiscal unique des grandes entreprises. En réalité,
elle partage ce rôle avec la direction générale des douanes, qui intervient
en matière de TVA à l’importation, et avec la direction des vérifications
nationales et internationales (DVNI) et les directions de contrôle fiscal.
Du fait de l’abaissement progressif des seuils d’éligibilité, le portefeuille
de
la
direction
des
grandes
entreprises
augmente
d’environ
1 500 entreprises par an en moyenne : il est passé de 22 000 en 2002 à
plus de 35 000 en 2011.
La création de la direction des grandes entreprises a eu notamment
pour effet, positif, de centraliser dans ces grands groupes la fonction de
gestion fiscale ; un interlocuteur de référence a été désigné au sein des
plus grands d’entre eux, facilitant les échanges d’information et la
solution des problèmes.
Les représentants des organismes professionnels soulignent les
nombreux avantages qu’ils ont retirés de la création de cette entité. Des
enquêtes de satisfaction sont réalisées, par l’intermédiaire de la SOFRES,
depuis 2004. Il en ressort que la satisfaction des entreprises est élevée.
Elle est également stable, alors que la direction des grandes entreprises a
fait face à un accroissement de sa charge, à effectif inchangé, en raison à
la fois de l’extension de son périmètre et de l’augmentation des
sollicitations des entreprises. Ce constat a été partagé par tous les
interlocuteurs rencontrés par la Cour.
b)
Les services des impôts des entreprises
Pour les entreprises ne relevant pas de la direction des grandes
entreprises, des mesures de regroupement du recouvrement des impôts
des entreprises avaient été engagées avant la fusion : le transfert de la
direction générale de la comptabilité publique à la direction générale des
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impôts du recouvrement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les
salaires remonte à 2004. La fusion a permis de parachever cette évolution.
Parallèlement, le regroupement des fonctions d’assiette et de
recouvrement et la création des interlocuteurs des petites et moyennes
entreprises au sein des services des impôts des entreprises (SIE) ont été
achevés en décembre 2005. Depuis 2011, le service des impôts des
entreprises est le seul interlocuteur de l'entreprise, quel que soit le sujet à
traiter.
En dépit du recul dont elle bénéficie sur la création des services
des impôts des entreprises, la DGFIP ne dispose pas de données précises
sur l’appréciation par les entreprises de la qualité du service rendu par ces
services. Elle envisage de faire réaliser des enquêtes annuelles
sommaires.
2 -
L’unicité du guichet pour les particuliers
a)
Des guichets uniques plus que des interlocuteurs uniques
Le principe de l’interlocuteur fiscal unique des particuliers consiste
en la mise en place d'une structure spécifique, le service des impôts des
particuliers (SIP), qui est destiné à gérer à la fois l'assiette et le
recouvrement. Il implique donc la possibilité pour les contribuables de
pouvoir être informés à la fois sur l’assiette et le recouvrement en un lieu
unique ; auparavant, les particuliers devaient s’adresser à leur centre des
impôts (CDI) de rattachement pour obtenir des informations relatives à
l’assiette et à leur trésorerie fiscale pour les informations relatives au
recouvrement ; ces services se trouvaient le plus souvent en des lieux
différents.
Dans la mise en oeuvre, le principe a été retenu qu’outre sa
participation à l’accueil généraliste, chaque agent d’un service des impôts
des particuliers continuerait à exercer le métier qu’il exerçait avant la
fusion. Ce principe s’explique par deux raisons : la volonté de faire
accepter la fusion par les agents, donc de minimiser les changements
immédiats pour ces derniers ; les leçons de l’expérience des services des
impôts des entreprises, pour lesquels un passage trop rapide à une
polyvalence imposée à tous a occasionné des difficultés. Le maintien de
spécialistes a, en effet, paru nécessaire, dans un premier temps, pour
préserver la qualité de chacune des activités (assiette et recouvrement).
Dans ces conditions, il n'est pas prévu d'afficher une évolution sur
le principe du respect des métiers au sein des service des impôts des
particuliers, ce qui reporte à un avenir plus lointain le développement
d’une polyvalence accrue des agents. Le travail s’opère donc en
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55
« alvéoles » spécialisées (assiette ou recouvrement) : chaque agent se
consacre aux tâches propres à sa spécialité d’origine. A cet égard, la
fusion apparait plutôt comme une juxtaposition d’équipes dans le même
lieu. C’est donc l’unicité de lieu qui a été mise en place davantage que
l’unicité de l’interlocuteur.
Enfin, la nouvelle appellation des regroupements territoriaux de la
DGFIP («
centres des finances publiques
») et celle des services des
impôts des particuliers suscitent encore des interrogations chez de
nombreux usagers. Les enquêtes de terrain ont montré que, pour la
majorité d’entre eux, ce sont les appellations «
centre des impôts
» ou
«
hôtel des finances
», qui continuent à être comprises.
Les
informations
souvent
périmées
des
annuaires,
même
électroniques, ou encore de la signalétique, la difficulté de se procurer des
coordonnées (par exemple si le contribuable n’a pas reçu de courrier
préalablement),
sont
autant
de
sources
d’incompréhension
dont
l’importance, s’agissant d’une réforme faite pour simplifier la vie des
contribuables, ne doit pas être sous-estimée.
Il appartient à la DGFIP, une fois communiquées les informations
nécessaires à l’ensemble de ses interlocuteurs (opérateurs téléphoniques,
collectivités locales, etc.), de mener à bien les négociations appropriées
pour faire prendre en compte ces modifications.
b)
Le maintien du maillage territorial
Le choix a été fait au moment de la création de la DGFIP de ne pas
modifier l’organisation territoriale antérieure. Cette option a conduit à
conserver une géographie administrative résultant des configurations
originelles propres à chacun des deux réseaux.
Les 710 services des impôts des particuliers ont été créés
généralement
39
là où préexistaient un centre des impôts et une trésorerie
recouvrant l’impôt. Dans les autres cas (une grande partie des zones
rurales et périurbaines), les contribuables ne relèvent donc d’un service
des impôts des particuliers que pour l’assiette de l’impôt, leur
interlocuteur pour le recouvrement restant une trésorerie. Alors que le
déploiement des services des impôts des particuliers est quasiment
achevé, cette situation concerne près de la moitié des contribuables. En
pratique, entre un quart et un tiers de l’accueil physique continue d’être
assuré dans les trésoreries.
39
Les services des impôts des particuliers incluent 23 cas de centres des impôts
« orphelins », sans trésorerie sur le territoire de la commune d’implantation.
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Les effectifs des trésoreries étant demeurés stables, les agents qui y
sont affectés ne sont immédiatement compétents que pour répondre aux
questions touchant le recouvrement. Un mécanisme a donc été créé, à
partir de septembre 2009, l’« accueil fiscal de proximité » (AFP), pour
leur permettre de prendre aussi en charge celles relatives à l’assiette, au
moins pour les plus courantes d’entre elles. Les demandes plus complexes
sont transmises au service des impôts des particuliers de rattachement, et
la réponse est ensuite communiquée au contribuable, sans autre démarche
de sa part.
Selon la DGFIP, la nouvelle organisation permet d'assurer sur
l'ensemble du territoire l'offre de service d'un interlocuteur fiscal unique
des particuliers.
En réalité, ce dispositif laisse subsister de fortes disparités d’accès
au service qui ne sont pas toujours justifiées, parfois au sein d’un même
département. Les contribuables relevant exclusivement d’un SIP dont ils
sont géographiquement proches, ce qui est loin d’être le cas général, ont
le meilleur accès au service public et bénéficient de tous les avantages du
guichet unique. En revanche, ceux qui relèvent d’un accueil fiscal de
proximité (AFP) bénéficient d’un guichet unique, mais dans une
conception de « service de base ».
Quelques
ajustements
restent
possibles.
Dans
certains
départements, des permanences sont ainsi organisées en mairie, à la
discrétion des directeurs départementaux, au moment des campagnes de
l’impôt sur le revenu ; elles étaient organisées antérieurement à la fusion
par la direction générale des impôts. Toutefois, ces initiatives tendent à se
raréfier, sans qu’il soit démontré que cette baisse est due à une faible
fréquentation.
Par ailleurs, un contribuable peut s’adresser à un service local
auquel il n’est pas administrativement rattaché pour s’y informer, voire
effectuer de rares opérations (seul le service gestionnaire de son dossier
est juridiquement compétent pour effectuer la plupart d’entre elles).
Encore faut-il que le contribuable connaisse cette possibilité, ce qui n’est
pas fréquent.
c)
L’intégration inachevée des centres des impôts fonciers
Un rapprochement des centres des impôts et des centres des impôts
fonciers (CDIF) avait été entamé avant la fusion. Il consistait à transférer
aux centres des impôts une partie de la compétence foncière (gestion des
impôts locaux des particuliers) et à regrouper physiquement les deux
types de structures.
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Les opérations programmées mais non réalisées ont été suspendues
au moment de la fusion. Les centres des impôts qui n’avaient pas reçu
cette compétence, soit environ la moitié, les plus importants, sont
demeurés en l’état. Une grande partie des usagers ne bénéficient donc pas
à ce stade d’un guichet fiscal unique.
Quelles qu’aient été les difficultés rencontrées, la DGFIP devra
mener à son terme cette réorganisation cohérente avec le principe du
guichet fiscal unique.
C - Les canaux de l’accueil dans les services
opérationnels
La charte Marianne
La charte Marianne est le principal outil de promotion de la culture de
l'accueil et de la qualité de service dans l'Etat. Référentiel commun à toutes
les administrations et établi en relation avec les représentants d'usagers, la
charte Marianne traduit la volonté de l’Etat de simplifier la vie des usagers et
de leur assurer le meilleur service dans leurs relations avec l’administration.
Elle vise ainsi à garantir la qualité de l’accueil sous toutes ses formes
(physique, téléphonique, électronique, courrier). Elle promeut des valeurs
telles que la courtoisie, l’accessibilité, la rapidité, la clarté des réponses mais
aussi un esprit d’écoute, de rigueur et de transparence.
Elle a pour objectif de faire de la qualité de l’accueil un enjeu partagé
par tous les services de l'Etat et de développer une démarche d’amélioration
continue qui puisse à la fois encourager les administrations déjà avancées à
continuer de progresser et inciter les autres à les rejoindre.
La charte Marianne se fonde sur cinq séries d'engagements : faciliter
l’accès des usagers dans les services ; accueillir les usagers de manière
attentive et courtoise ; répondre de manière compréhensible et dans un délai
annoncé ; traiter systématiquement la réclamation ; recueillir les propositions
des usagers pour améliorer la qualité du service public. Chacune de ces
rubriques comporte des engagements obligatoires et des engagements
optionnels. Ceux-ci se traduisent par des modalités concrètes comme
décrocher en moins de 5 sonneries, traiter les courriers en 15 jours ouvrés, les
courriels en 5 jours ouvrés, ou les demandes relatives à la qualité de service
en 15 jours ouvrés.
La charte Marianne a évolué vers le référentiel Marianne, qui suppose
la délivrance d’un label par un organisme extérieur.
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1 -
L’accueil physique
a)
L’accueil physique pour les entreprises
Il n’existe quasiment pas d’accueil de type « guichet » à la
direction des grandes entreprises, si ce n’est au bénéfice de coursiers qui
viennent chercher des attestations.
Peu d’informations sont disponibles sur l’accueil physique dans les
services des impôts des entreprises ; les flux y sont relativement faibles.
Les visites interviennent généralement à la suite d’une prise de rendez-
vous, le plus souvent par un expert comptable ou un avocat. Certaines
catégories
sont
largement
représentées,
notamment
les
auto-
entrepreneurs
40
et les créateurs d’entreprise. La saisonnalité et les pics
d’affluence sont différents de ceux des particuliers mais coïncident
parfois, ce qui peut engendrer des tensions dans les halls d’accueil.
Les enquêtes de terrain ne font pas état d’insatisfactions majeures,
les locaux sont assez souvent adaptés et les contacts aisés ; les
professionnels louent souvent le contact individuel qu’ils peuvent avoir
avec les agents du service des impôts des entreprises.
b)
L’accueil physique des particuliers dans les services des impôts des
particuliers
Les cadres de la DGFIP rencontrés au cours de l’enquête ont
estimé que la part des contribuables qui se rendent aux guichets des
services des impôts des particuliers (mais aussi dans les accueils fiscal de
proximité) est d’environ 10 à 15 %, soit plus de trois millions de
personnes. La DGFIP évalue respectivement à 17 % et 29 % la proportion
des contribuables qui se rendent à ses guichets au cours de la campagne
de l’impôt sur le revenu et lors des campagnes de recouvrement, mais il
s’agit d’une agrégation de données locales non fiables, selon les
indications fournies par les responsables locaux de la DGFIP.
L’amélioration de l’accueil, déjà entreprise dans les deux ex-
réseaux avant la fusion, s’est poursuivie dans le cadre de la fusion.
Cependant, sa mise en oeuvre concrète a comporté des limites.
Pour dimensionner les locaux consacrés à l’accueil dans les
services des impôts des particuliers, il était nécessaire d’estimer les
besoins, d’autant que le dispositif créé aboutit à concentrer en un seul lieu
40
Les auto-entrepreneurs ne relèvent pourtant pas de la gestion des service des impôts
des entreprises, en raison de leur statut allégé, mais des organismes sociaux. Leurs
nombreuses visites témoignent d’un manque d’information.
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deux flux précédemment répartis entre deux lieux (avec des périodes de
pointe différentes). Les besoins ont dû être évalués de manière
approximative, faute en général de suivi statistique suffisant de la
fréquentation avant la fusion.
L’accueil est organisé dans les services des impôts des particuliers
le plus souvent en trois niveaux : orientation, accueil généraliste en
guichet ouvert la plupart du temps, accueil spécialisé plus confidentiel en
« box » fermé ou cloisonné. Toutefois, ce schéma est allégé en dehors des
périodes d’affluence. En outre, certaines organisations locales s’écartent
du cadre imposé par l’administration centrale, qui n’a pu tenir compte de
la grande variété des situations locales.
L’organisation type est a priori rationnelle, mais est parfois mal
comprise des usagers. Le traitement de sujets personnels dans des
conditions de confidentialité suffisante est un point sensible. L’accueil
généraliste a en fait été calqué sur le modèle du premier guichet des
hôtels des finances : or celui-ci n’avait pas été conçu pour répondre à des
questions sur le fond, qui, quoique simples, peuvent conduire à exposer
des situations personnelles.
Les forums locaux organisés dans le cadre de l’évaluation ont fait
apparaître que l’effort d’aménagement des locaux dédiés à l’accueil était
reconnu
par
les
contribuables.
Toutefois,
quelques
sources
de
désagrément
ont
été
soulignées.
Le
manque
d’intelligibilité
de
l’organisation des lieux est parfois critiqué : signalétique déficiente,
rationalité
discutable
de
certains
choix
d’aménagement,
mode
d’utilisation inapproprié de l’espace et des équipements proposés. Il en va
de même de l’importance ou de la configuration de la file d’attente.
Globalement cependant, les enquêtes de terrain ont mis en lumière
un constat partagé d’amélioration sensible des relations entre l’usager et
l’administration au niveau local : agents et usagers se rejoignent très
généralement dans l’appréciation positive des évolutions. Les usagers
font référence au contre-exemple incarné, selon eux, par d’autres
administrations pour exprimer leur satisfaction. Il ne faut cependant pas
méconnaître que certains contribuables déplorent la persistance de
comportements d’autorité chez certains agents
41
. L’invocation des règles
de droit est perçue comme un facteur de rigidité quand elle ne
s’accompagne pas d’une écoute suffisante des problèmes de la personne.
Certains témoignages tendent à montrer la difficulté de l’administration à
41
L’expression directe a parfois été très sévère : les agents donnent des « réponses
hautaines », avec un « ton moralisateur » ou « inquisitorial », qui « rappelle l’inégalité
de la relation entre l’agent qui incarne l’autorité publique et l’usager ».
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faire face à des situations tendues (familles monoparentales, mobilité,
changement de statut).
Les agents, de leur côté, mettent l’accent sur l’importance centrale
donnée à la fonction d’accueil, et estiment que les relations sont devenues
plus sereines. Le constat de satisfaction portant principalement sur
l’accueil physique, le « gain d’image », dont bénéficie l’administration
fiscale, ne peut être dissocié de l’effort qui a été porté sur cette forme
d’accueil.
Les agents sont les premiers à évoquer « la vitrine » que
représentent l’accueil physique et son organisation, et attachent de
l’importance aux signes d’amélioration (confort physique, signalétique,
écoute professionnelle, soin apporté à préserver la confidentialité, etc.).
Le fait que l’identité des agents soit affichée est apprécié, même si cette
règle n’est pas toujours respectée.
Les enquêtes de terrain montrent que les agents de catégorie B
ou C chargés de l’accueil ont généralement une bonne intelligence des
situations. Cette amélioration doit aussi beaucoup à l’implication
personnelle des cadres dans l’organisation de l’accueil et la gestion des
tensions.
La Cour relève, en outre, que le rapprochement des équipes issues
des Impôts ou du Trésor au sein d’un accueil unique ne peut produire ses
pleins effets que si les applications qu’elles utilisent sont mieux
articulées. Le principe de l’accueil polyvalent emporte que, quel que soit
service d’origine, l’agent d’accueil soit capable de répondre aux
demandes non complexes de l’usager et de façon personnalisée. Il
suppose que l’agent ait accès aux applications issues indifféremment de
l’une ou l’autre filière. C’est bien la solution qui a été retenue : les
personnels des deux filières ont été formés en ce sens. Cependant, les
possibilités d’accéder à la fois en lecture et en saisie à l’ensemble des
applications n’ont pas été organisées. Un même agent ne peut donc
répondre aisément à des questions posées par des contribuables portant
simultanément sur l’assiette et le recouvrement de l’impôt qu’ils doivent
acquitter. La polyvalence recherchée des agents a, de ce fait, trouvé des
limites
.
c)
L’accueil physique dans les trésoreries de proximité
Si les services des impôts des particuliers sont le produit d’une
réorganisation, les trésoreries exerçant la fonction de recouvrement fiscal
ont été chargées de la mission d’accueil fiscal de proximité (AFP) sans
modification de leur structure ni de leurs moyens. Il en résulte des
problèmes spécifiques.
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L’organisation de l’accueil fiscal de proximité dans les trésoreries,
surtout les plus petites, n’est matériellement pas aisée.
Pour les aménagements, les consignes nationales restent celles
prescrites aux postes non centralisateurs avant la fusion.
Les trésoreries ont pour tâche de remettre les documents et de
répondre aux questions les plus simples : en pratique, ces dernières ont
trait le plus souvent aux changements d’adresse et de situation des
contribuables. Elles transmettent les questions les plus complexes au
service des impôts des entreprises de rattachement et remplissent un rôle
de relais, parfois au sens le plus matériel : il arrive que des usagers s’y
déplacent pour remettre des courriers en fait destinés au service des
impôts des entreprises de rattachement.
Dans cet accueil de proximité, la liaison avec le service des impôts
des particuliers est donc cruciale lorsqu’un dossier ne peut être traité sur
place. Elle est assurée par le recours à une application dédiée, GAIA
42
, ou
directement entre agents de la trésorerie et agents du service des impôts
des particuliers. Ces échanges interviennent soit dans le cadre de
processus formalisés (désignation de « référents » spécialisés dans les
services des impôts des particuliers, qui ont vocation à être les
interlocuteurs attitrés des agents de la trésorerie, sujet par sujet), soit de
manière plus informelle.
L’application GAIA, qui permet la transmission des demandes
dépassant les compétences de la trésorerie vers les autres services et le
suivi de leur traitement, est en réalité peu utilisée. La DGFIP reconnaît
que cette utilisation est très inégale selon les postes et ne progresse guère.
L’évaluation a permis de recueillir les points de vue des agents concernés,
qui jugent assez catégoriquement que cette application très lente leur fait
perdre du temps ; ils y recourent encore moins pendant les périodes
d’affluence.
En outre, GAIA assure la traçabilité des relations entre trésoreries
et service des impôts des particuliers, ce qui explique qu’elle soit parfois
perçue dans ces services, à tort ou à raison, comme un outil de contrôle.
Enfin, il arrive que la faible propension à utiliser cette application découle
de consignes du ou des services des impôts des particuliers de
rattachement.
Dans certains départements, les procédures en usage lors de
l’expérimentation ancienne de « compétences croisées » (possibilité
ouverte aux usagers d’effectuer les démarches les plus courantes
indifféremment auprès de leur centre des impôts ou de leur trésorerie)
42
GAIA : gestion des affaires informatisée.
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sont toujours appliquées, l’application GAIA étant vécue comme une
régression en termes de qualité de service aux usagers.
La DGFIP a indiqué, à la fin de l’enquête de la Cour, vouloir
prendre des initiatives pour mieux former les agents à l’usage du nouveau
système.
L’accueil fiscal de proximité (AFP) peut avoir des incidences sur
l’exercice des autres missions de la trésorerie. Le poids de cette charge
nouvelle est variable d’un poste à l’autre, selon les marges de
redéploiement qui existaient au moment de la fusion et la place prise par
cet accueil. Il n’en reste pas moins qu’en moyenne des ressources en
jours/homme ont dû être transférées des autres tâches (notamment le
conseil aux collectivités territoriales) vers l’accueil.
Au cours des enquêtes de terrain, des usagers ont indiqué qu’ils
n’avaient été que partiellement renseignés lorsqu’ils s’étaient adressés à
des trésoreries de proximité ou avaient été renvoyés sur le service des
impôts des particuliers. Le jeu de « ping-pong », selon l’expression d’un
cadre territorial, expression qui était couramment utilisée avant la fusion,
n’a pas encore pris fin. De plus, la carte du réseau est telle que le ressort
de près de 20 % des trésoreries est éclaté entre plusieurs service des
impôts des particuliers, qui peuvent travailler selon des méthodes
différentes.
Les usagers sont probablement prêts à admettre que toute la
gamme des services ne soit pas disponible à chaque point de contact. En
revanche, l’organisation entre services doit être claire et portée à la
connaissance du grand public. La communication de la direction générale
sur ce point ne doit pas créer une attente qui risque d’être déçue.
d)
L’absence de mesure des flux et de la satisfaction
Dans les services des impôts des particuliers, les applications de
gestion de files d’attente (GFA) permettent maintenant de comptabiliser
le nombre de personnes reçues et le temps d’attente moyen des usagers.
Cependant, il s’agit d’un simple comptage, qui donne une vision
quantitative mais non thématique. Certes, l’outil SIRIUS-accueil
comporte un menu de cas-types de demandes que l’agent d’accueil peut
utiliser facilement et qui permet d’analyser les demandes des publics.
Cette liste, toutefois, ne couvre pas tous les cas de figure (elle s’applique
davantage à l’assiette qu’au recouvrement). L’application n’est pas
toujours utilisée par les agents d’accueil. En tout état de cause, il n’est pas
établi que ces données sont exploitées à des fins de suivi, voire
d’adaptation du dispositif. Certains services des impôts des particuliers ne
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63
produisent même pas de statistiques par type de demande ; il en résulte
une impossibilité d’évaluer de manière fine les besoins du public.
Il en va de même de l’organisation de l’accueil lui-même. La
DGFIP peut simplement mesurer l’évolution du délai d’attente. Or la
réduction des délais d’attente peut s’expliquer aussi bien par une
diminution de la fréquentation ou par une évolution des demandes que par
une amélioration de l’efficacité de l’accueil. Dans ce contexte, les effets
de certaines innovations restent impossibles à mesurer.
Dans les accueils fiscaux de proximité (AFP), le manque de
données quantitatives et qualitatives est encore plus marqué que dans les
services des impôts des particuliers. Le nombre des personnes reçues est
généralement décompté à la main (méthode des « bâtons »), mais pas
partout et pratiquement jamais sur l’ensemble de l’année. Les trésoreries
ne disposent pas de l’application SIRIUS
43
, issue de l’ex-direction
générale des impôts. Certains accueils fiscaux de proximité utilisent une
application spécifique mise au point par la DDFIP du Loir-et-Cher,
« Comptage Accueil fiscal et Plus », qui permet de recenser à la fois le
nombre de visiteurs et le motif des visites. D’autres directions
départementales ont créé leur propre outil.
Conformément au référentiel Marianne, des boîtes à observations
sont désormais disposées dans les halls d’accueil des services des impôts
des particuliers et accueil fiscal de proximité. Les remarques des usagers,
portées sur des fiches type, sont communiquées au conciliateur
départemental au titre de son contrôle de la qualité de service, pour
traitement dans les 15 jours ouvrés (dès lors qu’elles concernent
effectivement le respect des engagements qualité). Le contenu des boîtes
est pauvre, mais le cas de la DGFIP n’est, en ce domaine, pas isolé :
quelques récriminations
individuelles, des félicitations également,
pratiquement jamais de suggestions d’amélioration du service. Elles ne
peuvent
constituer
une
source
significative
d’appréciation
et
d’amélioration de la qualité du service.
2 -
Les autres canaux de l’accueil
a)
Un point noir : l’accueil téléphonique
Le téléphone est, en principe, un mode rapide et pratique. S’il est
utilisé pour donner des informations simples ou préciser certains aspects
(exemple : pièces complémentaires à réunir pour argumenter la
demande), il contribue à des solutions rapides, évite les déplacements
43
p. 139
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inutiles et élimine les éventuelles contraintes liées à la localisation du
service.
Que ce soit auprès des 14 interlocuteurs fiscaux uniques spécialisés
de la direction des grandes entreprises, ou dans les services des impôts
des entreprises, l’accueil téléphonique des contribuables professionnels
ne semble pas poser de problème
44
. A la direction des grandes entreprises,
les appels entrants sont en augmentation et sont gérés par des équipes
dédiées.
En revanche, l’accueil téléphonique des particuliers paraît souvent
traité comme accessoire.
En outre, dans ce domaine, la fusion n’est réalisée ni sur le plan de
l’organisation, ni sur le plan du matériel. Avant la fusion, les
organisations différaient. Dans l’ex-direction générale des impôts, les
appels étaient reçus dans les secteurs d’assiette, avec sonneries en boucle,
par équipe. Dans l’ex-direction générale de la comptabilité publique, le
système de réception en « marguerite »
45
avec une équipe dédiée était en
phase d’expérimentation. Dans la plupart des services, aucun consensus
n’a pu être dégagé pour une solution commune, et on a donc laissé
survivre ces dispositifs.
En pratique, les formes d’organisation de l’accueil téléphonique
sont extrêmement variables. Certains sites disposent d’une cellule
téléphonique permanente chargée des appels, dotée de casques mains-
libres et de postes informatiques avec applicatifs. Dans d’autres, ont été
envisagées des formules plus innovantes comme la mise en place d’une
plate-forme téléphonique départementale virtuelle.
Les recompositions immobilières liées à la mise en place des
services des impôts des particuliers n’ont pas toujours été accompagnées
d’une mise à niveau des équipements téléphoniques. Certains d’entre eux
sont obsolètes, que ce soit pour l’acheminement des appels ou pour le
déclenchement des sonneries. Alors que le référentiel Marianne fixe
comme objectif la réponse en moins de cinq sonneries, celle-ci, dans
certains services, ne se déclenche pour l’agent en secteur qu’après que
l’usager a laissé sonner à plusieurs reprises. L’agent se trouve alors sans
comprendre confronté à l’agressivité de l’usager, à qui il a du mal à faire
croire qu’il n’a entendu qu’un nombre de sonneries moindre. La mise à
niveau des installations téléphoniques reste à planifier et à traiter en
priorité.
44
Ce qui contraste avec les difficultés d’accès à l’assistance téléphonique pour les
téléprocédures (Toscane).
45
Matériellement, les bureaux des agents se font face et sont installés en étoile ou en
« marguerite ».
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L’ADEQUATION DE L’OFFRE DE SERVICES
65
Par ailleurs, l’accueil téléphonique est affecté par des lacunes de
mesure.
Les
statistiques
sur
le
nombre
d’appels
ne
sont
pas
systématiquement tenues et leur fiabilité est incertaine. Il est difficile de
mesurer les parts respectives des appels qui sont pris et de ceux qui sont
rejetés. Des doutes sont exprimés sur la capacité des autocommutateurs à
bien mesurer le nombre des appels aboutis, qui est parfois faible. Il est
donc impossible de savoir, site par site, si le nombre de lignes
téléphoniques est ou non suffisant.
Les agents des services des impôts des particuliers admettent qu’ils
sont difficiles à joindre par téléphone ; ce constat a été formulé sur
l’ensemble des sites visités. Souvent les appels sont envoyés vers les
agents chargés de la gestion des dossiers, avec un système de sonnerie
tournante : si un poste ne répond pas, l’appel est automatiquement
basculé vers un autre, et ainsi de suite. Cette organisation présente
l’avantage d’éviter au maximum qu’un appel n’aboutisse pas, mais incite
parfois certains agents à ne pas répondre dans l’espoir qu’un de leurs
collègues décrochera : ce réflexe n’est alors pas nécessairement dû à un
manque de conscience professionnelle mais au fait que l’appel est jugé
intrusif et gênant par les agents, engagés dans le traitement d’un dossier.
Du côté des usagers, même s’il existe des structures (notamment
parmi les petites ou moyennes) où le mode téléphonique est jugé d’aussi
bonne qualité que l’accueil physique, l’expression d’insatisfaction est
assez générale, apportant une justification supplémentaire au déplacement
physique. Il résulte clairement de l’enquête de terrain que des différents
modes, le téléphone est le plus controversé, du côté des usagers comme
de celui de l’administration à tous niveaux, voire qu’il est jugé inopérant.
Correctifs possibles des inégalités territoriales, des plates-formes
téléphoniques interrégionales sont censées pouvoir répondre aux
interrogations des usagers : les centres impôts-service (CIS) où un agent
répond en direct à toutes les questions fiscales, en semaine de 8 h à 22 h
et le samedi de 9 h à 19 h ; quatre centres prélèvements-service (CPS)
épaulés par huit centres relais saisonniers, qui peuvent répondre à toutes
les questions relatives aux paiements par prélèvement.
La différence est que les centres prélèvement-service peuvent
traiter les dossiers particuliers alors que les centres impôts-service ne sont
conçus que pour délivrer une information générale : les agents n’ont pas
la main sur les dossiers des contribuables, qu’ils peuvent toutefois
consulter, et dans de nombreux cas, ils renvoient leurs interlocuteurs vers
les services gestionnaires. D’autre part, les standards des centres
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COUR DES COMPTES
prélèvement-service sont fréquemment saturés
46
, de sorte que les
particuliers appellent finalement les services opérationnels. Enfin,
certains départements
47
ont été exclus du bénéfice de la couverture par un
centre impôts-service : les appels vers ce dernier sont automatiquement
rebasculés vers le dispositif local.
Cette partition entre les deux types de plates-formes maintient la
séparation entre assiette et recouvrement. La différence de rôle (pure
information ou bien information/traitement) est peu compréhensible pour
les contribuables. L’organisation administrative devrait être neutre pour
eux.
b)
Le problème de la fiabilité du courrier traditionnel
Les usagers conservent une image solennelle du courrier. C’est un
mode qui engage la personne qui écrit mais aussi l’administration dans sa
réponse.
Les agents reconnaissent les mêmes caractéristiques à ce mode de
communication mais insistent sur la difficulté qu’éprouvent les
particuliers à exprimer leurs demandes en termes adaptés et permettant
d’en comprendre la nature exacte. Ils soulignent que beaucoup de lettres
sont imprécises ou incomplètes, ce qui ne simplifie pas la réponse. Ils
reconnaissent, cependant, que le langage de l’administration fiscale n’est
pas toujours compréhensible et ne facilite pas l’expression écrite des
usagers.
En outre, le courrier ne présente plus toujours la fiabilité qu’il avait
autrefois. Ce constat vaut aussi pour les envois de la DGFIP aux
contribuables. Une part significative du temps des agents dans les
services locaux est perdue à trier le courrier retourné par La Poste sous
l’indication PND (pli non distribuable). Il peut s’agir réellement de
changements d’adresse. Toutefois, les services de la DGFIP subissent
aussi l’impact de la politique de La Poste tendant à centraliser et à stocker
pendant de longs mois des plis retournés pli non distribuable. S’y ajoute,
dans certains quartiers, la difficulté pour les agents de La Poste
d’effectuer leur distribution. Des contacts ont été noués avec cette
entreprise, notamment au plan national.
Cependant,
les
difficultés
constatées
devraient
inciter
l’administration locale à se rapprocher davantage des services locaux de
La Poste pour améliorer la qualité de service. Ces rapprochements
46
Selon la DGFIP, le taux de décroché atteignait 65 % et 2010 et des actions sont en
cours pour l’améliorer.
47
Par exemple, la Loire-Atlantique.
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67
pourraient avoir aussi pour objet une action préventive contre l’usage des
envois
recommandés
effectués,
souvent
inutilement,
par
les
contribuables.
Aucune analyse globale et régulière n’est réalisée sur le contenu
des courriers émanant des contribuables. L’application Iliad ne permet de
suivre que certains types de demandes. Il semble qu’une grande partie
concerne des demandes de remise gracieuse mais qu’il y ait peu de
demandes de renseignement.
L’impression
générale,
chez
les
agents
comme
chez
les
contribuables, est que la part du courrier dans les échanges va dans le
sens d’une diminution progressive, faisant place à un usage plus fréquent
de la messagerie électronique. Ce transfert représentera un gain de temps
et de simplicité. Le courrier papier conserve, cependant, une force
symbolique importante
48
. Les agents ont relevé l’attachement des
contribuables à la réception à domicile du formulaire de déclaration de
l’impôt sur le revenu
49
, le moindre retard supposé dans l’acheminement
ne manquant pas de déclencher un flux d’appels téléphoniques ou de
déplacements physiques.
c)
Un vecteur en plein essor mais à organiser : le courrier
électronique
Les avantages de la messagerie électronique sont clairement
identifiés : facilité d’utilisation, rapidité de réponse, moindre solennité
que le courrier, possibilité d’attacher des documents. Du côté des
particuliers, l’usage varie selon de nombreux paramètres. Une méfiance
forte reste exprimée en milieu rural. Les conditions de l’accès à Internet
peuvent être rédhibitoires, même si le taux d’équipement et la couverture
du territoire tendent à progresser.
Tous les interlocuteurs rencontrés ont souligné le développement
constant de ce mode de communication. S’agissant de la direction des
grandes entreprises (DGE), alors que la Cour avait pu récemment relever
un recours insuffisant aux courriels dans les relations quotidiennes,
l’augmentation des messages reçus est sensible (7 000 en 2004, 44 000 en
2010) ; c’est le vecteur de communication qui progresse le plus.
Dans les services des impôts des entreprises, les différents
interlocuteurs rencontrés ont fait état d’une croissance importante du
48
Une association comme Emmaüs considère que l’échange écrit contribue à la
diffusion du civisme fiscal.
49
Les contribuables télédéclarants peuvent demander à ne plus recevoir le formulaire
papier l’année suivante ; 1,5 million ont fait ce choix personnel en 2011.
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COUR DES COMPTES
nombre de courriels, quoique variable selon les sites. Il a été souligné que
ce mode de contact avait notamment permis d’accélérer fortement les
remboursements attendus en application du plan de relance de
l’économie.
L’arrivée du mode courriel a conduit à mettre en place dans chaque
service une boîte à lettres fonctionnelle, tandis que chaque agent conserve
une adresse nominative sur un autre système de messagerie. Dans les
services des impôts des particuliers ou accueil fiscal de proximité visités,
le mode courriel reste sous contrôle de la hiérarchie qui répartit la charge
des réponses, voire l’assure ponctuellement.
De manière générale, les statistiques sur les flux de ce type et leur
objet, peu exploitées voire peu connues localement, sont assez grossières.
L’application informatique Lotus qui permet de les obtenir ne recense pas
les courriels reçus dans les messageries personnelles des agents. Le poids
effectif de cette charge nouvelle n’est pas encore mesuré en termes
d’incidence de charge de travail et donc d’équivalent temps plein.
Les agents expriment, en outre, des réserves sur ce nouveau mode
de communication : une réponse par courriel requiert la même attention
qu’une réponse par courrier, l’administration se trouvant engagée ; ils
redoutent les dérives qu’autorise la facilité d’échange, ils évoquent un
effet de conversation à répétition (ou « chat ») et le manque de rigueur de
certains interlocuteurs. Ils souhaitent que l’équipement soit dimensionné
en conséquence, pour sortir des difficultés actuelles (limitation de la
capacité de mémoire). Ils regrettent le défaut de compatibilité entre les
deux applications informatiques (Lotus et une autre), qui les contraint à
réaliser de nombreux « copier-coller » entre les deux types de messagerie.
Il existe, enfin, une autre messagerie accessible sur le site
impots.gouv.fr (rubrique « contacts »). Les courriels sont traités en partie
par une équipe dédiée, en partie confiés par elle à un réseau préconstitué
de service des impôts des particuliers ou de service des impôts des
entreprises
50
.
D - Les modalités du règlement spontané de l’impôt
L’extension de l’offre de services de l’administration fiscale
concerne également les moyens de paiement. A l’automatisation
progressive de ces moyens correspond une spécialisation des services
chargés de leur gestion à distance.
50
Ce réseau est nommé Scoup.
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69
1 -
L’évolution des modalités de paiement
Durant la phase du recouvrement spontané, c'est-à-dire à
l’échéance normale, différents modes de paiement sont proposés aux
contribuables avec notamment une offre importante de moyens de
paiement automatique ou dématérialisé (mensualisation, prélèvement
automatique à l’échéance, paiement en ligne), qui ont représenté en 2010,
pour l’impôt sur le revenu (IR), 87 % des montants payés. A lui seul, le
nombre de paiements en ligne des particuliers a concerné 3,2 millions
d’opérations. Cependant, en cumulant l’impôt sur le revenu et les impôts
locaux, le taux n’est que de 53,9 % des montants payés.
Le paiement en ligne est offert aux particuliers pour les impôts sur
rôle (l’impôt sur le revenu, impôts locaux). Les professionnels peuvent ou
doivent dans certains cas, télépayer la TVA, l’impôt sur les sociétés, la
taxe sur les salaires, la cotisation foncière des entreprises et la cotisation
sur la valeur ajoutée.
Les prélèvements automatiques sont souvent associés dans
l’expression spontanée des usagers « particuliers » à la question du
prélèvement à la source ou du moins de la suppression du décalage entre
année de perception du revenu et année d’imposition de l’impôt sur le
revenu. Certains agents et cadres rencontrés au cours de l’enquête ont
estimé qu’à partir du moment où le régime resterait déclaratif avec pour
base le foyer fiscal, les tâches de l’administration ne seraient guère
allégées par le prélèvement à la source, dont la mise en place ne pourrait
se justifier que par d’autres considérations.
2 -
La spécialisation des services de gestion à distance
Pour faire face à la progression des paiements automatisés tout en
maintenant une bonne qualité de service, huit centres prélèvement service
(CPS) ont été créés. Ils sont spécialisés dans la gestion à distance des
30 millions de contrats de mensualisation et de prélèvement à l’échéance
de l’impôt sur le revenu, de la taxe d’habitation et de la taxe foncière,
ainsi que de la cotisation foncière des entreprises pour les professionnels.
Ces centres prélèvement service ont une compétence interrégionale. Ils
sont situés à Montpellier, Lyon, Lille et Strasbourg et sont épaulés par
huit
centres
relais
saisonniers.
Toutefois,
treize
départements
métropolitains ne bénéficient pas encore de ce service de gestion à
distance des contrats. Les centres peuvent être sollicités par téléphone (de
8h30 à 19h), courrier et par courriel.
Ces services ont appliqué la norme
Pour vous faciliter l’impôt
(PVFI) puis le référentiel Marianne.
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Les centres prélèvement service occupent 345 agents. Ils ont reçu
en 2010 environ 3,3 millions d’appels, dont 2,1 millions ont été traités,
mais également 345 000 courriels et 890 000 lettres.
II
-
Le rôle des agents
Les relations de l’administration fiscale avec les particuliers et les
professionnels reposent, hormis pour les téléprocédures ou opérations
automatisées, sur une relation de personne à personne. Les agents sont les
premiers producteurs de cette relation et les premiers acteurs de la mise
en oeuvre d’une politique d’amélioration.
Le déploiement du guichet fiscal unique pour les particuliers a
entraîné, pour les agents, le développement et la structuration d’une
nouvelle
fonction,
l’accueil,
sans
que
celle-ci
bénéficie
d’une
reconnaissance complète en tant que métier. Pour les entreprises,
l’Interlocuteur fiscal unique (IFU) dans les services des impôts des
entreprises a été mis en place plus précocement. Les services des impôts
des entreprises ont vu leur périmètre d’action affecté par la fusion, mais
les principes des relations aux entreprises n’ont pas été modifiés.
A - Les réactions des agents
Les agents des administrations fiscales ont été nourris d’une
culture régalienne. L’usage même du terme « usager » soulevait, il y a
encore une dizaine d’années, des réticences.
Selon la Mission 2003, le terme d'usager a suscité la méfiance de
certains agents
Cette réticence a été formulée ainsi : « Nous n'avons pas face à nous
des usagers mais des redevables, des assujettis, auxquels nous appliquons la
loi en vertu de dispositions de puissance publique ». De manière moins
abrupte, il a souvent été souligné qu'il convenait de ne pas placer uniquement
l'usager, mais aussi l'agent, au coeur de la réforme.
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71
Il
est
clair
que
l’impôt
s’impose
aux
contribuables.
Mais,
parallèlement, il convient de veiller à ce que le plus grand nombre possible de
citoyens y consentent. Plus nos administrations sauront prendre en compte
leurs besoins et leurs attentes, mieux sera assurée la collecte des recettes
publiques auprès de tous ceux qui, de bonne foi, entendent respecter la loi ;
en contrepartie, seule une approche de ce type peut permettre de dégager les
moyens en temps, en énergie et en personnels qualifiés, de nature à traiter le
cas des contribuables récalcitrants. Tous nos partenaires développés mettent
cette distinction entre contribuables de bonne foi et contribuables
récalcitrants au coeur de leur démarche d’organisation. Ce qui est visé est
bien une amélioration du service public.
Source : Rapport de la Mission 2003, Bert-Champsaur, commandé par lettre du
ministre le 20 avril 1999, remis le 6 janvier 2000
Les travaux de la Cour ont permis de recueillir des types de
réaction d’agents des différentes catégories.
1 -
Une mobilisation réelle et cependant des réticences
Malgré les difficultés qui ont pu être rencontrées par certains
agents, en particulier ceux qui ont été affectés par la création des services
des impôts des entreprises rapprochant un centre des impôts et une
trésorerie, la qualité de la réception des contribuables, pour l’accueil
généraliste, est l’objet, globalement, d’une forte mobilisation des agents
comme de leur encadrement.
Les
agents
rencontrés
au
cours
de
l’enquête
considèrent
collectivement que l’évolution de la fonction d’accueil est positive, qu’ils
y interviennent en permanence au guichet d’accueil («
front office
») ou à
titre de renfort, étant affectés dans les bureaux de traitement
(«
back office
»). Ce sentiment est aussi partagé par ceux d’entre eux qui
sont affectés dans les petites structures, où la variété des activités
apportée par l’accueil fiscal de proximité nécessite une certaine
polyvalence.
En cohérence avec la priorité donnée aux délais d’attente, les
agents se consacrent prioritairement à la réception des personnes et au
traitement des demandes.
Toutefois, la fonction d’accueil ne fait pas totalement consensus.
Une césure apparaît entre les agents quand ils s’expriment séparément :
les agents affectés aux services de traitement et de gestion («
back
office
») rencontrés au cours de l’enquête restent attachés à la logique des
filières et à leur technicité. Cette position trouve une illustration dans le
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COUR DES COMPTES
refus de certains agents de participer au renfort des accueils en période de
pointe.
L’importance donnée à l’accueil vient, selon eux, modifier la
nature même vers «
métier fiscal
». Ils entrevoient un déplacement du
coeur de leur métier sur une fonction qui leur semblait jusqu’alors peu
valorisée au sein de leur direction. Ils expriment leur crainte de voir leur
métier «
glisser vers une fonction sociale
». Cette crainte doit notamment
être reliée aux attributions confiées à l’administration fiscale dans le
versement de la prime pour l’emploi (PPE).
La conception même du travail est remise en cause : certains
estiment que le rôle régalien de l’administration chargée de collecter
l’impôt s’accorde mal avec une attention prioritaire aux usagers.
Par ailleurs, si les agents ont le sentiment de rendre service dans
cette fonction d’accueil, certains la considèrent comme une charge
supplémentaire qui «
empêche d’avancer ses dossiers
» : certains agents
rencontrés au cours de l’enquête, sollicités pour assurer un renfort à
l’accueil, ont fait part de leur impression de ne pas faire leur travail.
Certains agents estiment, enfin, n’en tirer bénéfice ni pour leur
propre travail, ni pour leur avancement. L’accueil est, à leurs yeux, une
fonction non reconnue et représente pour beaucoup l’obligation
d’accepter une polyvalence et la perte objective d’un degré de liberté dans
l’organisation de leur travail.
2 -
Les aspects négatifs
Tout en étant mobilisés, beaucoup d’agents du guichet d’accueil
comme des services de traitement, rencontrés au cours de l’enquête, ont
exprimé leurs craintes et difficultés, en particulier :
-
la crainte des réactions de certains usagers, comme la violence
physique, verbale, ou écrite (par harcèlement de courriels),
conduisant certains agents à refuser d’afficher leur identité ;
-
la fragilité d’un dispositif d’accueil physique qui repose
souvent sur la motivation de quelques personnes ;
-
la fatigue des périodes de pointe.
Les changements incessants dans la législation fiscale constituent,
pour les agents qui se sont exprimés, une source de difficultés,
compliquant le travail, mais surtout générant des demandes ou des
inquiétudes supplémentaires chez les usagers.
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73
B - La reconnaissance par la DGFIP de la fonction
« accueil »
Le principe retenu par la DGFIP est que, hormis sa participation à
l’accueil généraliste, chaque agent d’un service des impôts des
particuliers continue d’exercer le même métier qu’avant la fusion. Ce
choix répond, en premier lieu, à la préoccupation de maintenir un niveau
de technicité approprié à la qualité de chacune des activités (assiette et
recouvrement), mais vise aussi à ne pas ajouter de modifications
supplémentaires à celles résultant directement de la fusion.
Ainsi, à part une certaine mutualisation aux guichets, la fusion
n’est encore qu’une juxtaposition des équipes des services issus des deux
anciennes directions générales.
La fonction d’accueil vient plutôt se superposer aux métiers
traditionnels d’assiette et de recouvrement. C’est donc, aux yeux de la
DGFIP, une nouvelle attribution que chaque agent doit savoir et pouvoir
exercer si besoin est : non pas un nouveau « coeur de métier », mais plutôt
un savoir faire propre à tout agent de l’administration fiscale.
La nécessaire reconnaissance du rôle primordial que joue cette
fonction passe par la mise en place d’une politique de formation de la
partie la plus large possible des agents de l’administration fiscale aux
techniques de l’accueil et par son articulation avec la définition des
trajectoires de carrière.
Le contenu de la formation des agents aux spécificités de l’accueil
a été satisfaisant lors de l’installation des guichets fiscaux uniques, en ce
qui concerne l’usage des applications respectives des deux filières.
Toutefois, ce bénéfice a été en grande partie perdu du fait du décalage
dans l’implantation de ces applications.
En outre, cette formation ne suffit pas à rendre l’accueil totalement
« professionnel ». L’accent n’a pas suffisamment été mis sur la
polyvalence, c'est-à-dire sur la connaissance par l’agent, entre assiette et
recouvrement, de « l’autre métier » que le sien. La DGFIP a donc pris les
mesures nécessaires pour assurer les formations correspondantes. Les
cursus communs de la formation initiale devraient, à ce titre, à partir de
2012, contribuer au rapprochement des approches professionnelles et
prendre ainsi davantage en compte la nouvelle organisation de l’accueil.
Cependant, cette formation reste incomplète dans la mesure où les
techniques de l’accueil, telles que la conduite et la fin d’un entretien,
l’orientation des usagers et la gestion des conflits, ne font pas partie des
modules systématiquement proposés aux agents concernés. De plus, si
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l’accueil n’est pas un métier à part entière, mais un savoir-faire à cultiver
chez l’ensemble des agents, une telle formation devrait pouvoir être
dispensée dans un cadre plus général.
III
-
Le risque d’une croissance non maîtrisée
de la demande
Si l’administration est conduite à développer sans cesse de
nouveaux outils pour conserver un bon niveau de qualité de service, cet
enrichissement de l’offre de service risque de stimuler de manière non
contrôlée la demande des particuliers contribuables.
A - Une politique fondée sur une logique d’offre
Alors que les services des impôts de particuliers (SIP) des quartiers
aisés ne connaissent guère d’affluence, ceux implantés dans des quartiers
moins favorisés doivent faire face, dans des conditions difficiles, à des
flux quantitativement importants et à des demandes spécifiques telles que
la délivrance de copies d’avis d’imposition ou la gestion de la prime pour
l’emploi.
De rapides comparaisons montrent que, dans les secteurs difficiles,
aucune administration ne parvient à répondre de manière satisfaisante à la
demande : c’est aussi le cas de la DGFIP.
Certes, la crise économique s’est accompagnée de l’augmentation
du nombre de particuliers ou d’entrepreneurs qui sollicitent des délais de
paiement. Les demandes, jusqu’alors en diminution, de règlement en
espèces par des particuliers, à la suite de la fermeture de leur compte
bancaire, se sont accrues. Alors que la DGFIP pouvait espérer une baisse
de la fréquentation de ses guichets lors de la campagne de l’impôt sur le
revenu 2011, cette fréquentation a, en fait, augmenté de 9 %.
Cette hausse de la fréquentation tient, cependant aussi à un autre
facteur explicitement mis en avant, par les usagers comme par les agents,
lors des enquêtes de terrain : l’amélioration affichée de l’accueil aux
guichets des services des impôts des particuliers.
L’organisation de l’accueil paraît avoir suivi une logique d’offre
plus qu’une logique de réponse à une demande identifiée et analysée a
priori.
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75
B - Une offre multicanal mal organisée
Pour rendre plus visible la nouvelle dimension de la DGFIP, la
priorité a été clairement donnée, depuis la fusion, à l’accueil physique des
particuliers.
Les particuliers ont bien souligné, lors des forums locaux
51
, que les
autres modes ne sauraient remplacer en toutes circonstances le contact
individuel, ultime recours pour obtenir les informations ou sécuriser un
acte. Toutefois, à supposer même qu’il soit désormais plus aisé pour eux
de voir leur dossier traité aux guichets, ils préféreraient souvent obtenir
une réponse téléphonique « sûre » plutôt que de devoir se déplacer.
Des agents rencontrés dans des services des impôts des particuliers
estiment qu’un nombre important de déplacements pourraient être évités,
notamment ceux qui concernent une demande simple d’information, la
remise d’un chèque, le dépôt d’une déclaration, etc. Ils soulignent la
charge que représente pour eux la mauvaise utilisation d’une offre
multiple
52
. L’utilisation des différentes modalités d’échange par les
usagers leur paraît inadéquate, par exemple, l’envoi d’un courrier en
recommandé pour une demande simple. Le besoin qu’a l’usager d’être
sécurisé l’amène à recourir simultanément ou successivement à plusieurs
canaux, ce qui accroît la charge de travail des agents et cause une perte de
temps pour tous. Parfois, la multiplication des démarches est aussi la
conséquence d’erreurs de l’administration, par exemple lorsqu’un
prélèvement est effectué avec retard ou que le compte fiscal personnel ne
fait pas apparaître un paiement déjà ancien.
Les agents rencontrés dans des services des impôts des entreprises
estiment que les relations avec leurs usagers sont mieux ordonnées et plus
prévisibles. Dans la plupart des cas, les interlocuteurs sont bien identifiés,
ce qui permet une relation plus personnalisée. Le contact physique
conserve son intérêt pour traiter certains dossiers mais il se combine avec
d’autres types d’échanges pour les affaires les plus courantes. En outre,
une bonne partie des contacts passent par les intermédiaires. Certains
centres de gestion agréés font toutefois valoir que, depuis la fusion,
l’administration leur apporte moins d’informations et qu’ils éprouvent des
difficultés à joindre leur correspondant ; antérieurement, l’assistant
technique, qui se rend plusieurs fois par an dans les centres pour les
51
Pour la technique du forum local, se reporter à la présentation, dans l’introduction,
de la méthode suivie.
52
Il a même été fait état de pratiques d’évitement de la part de certains agents :
messageries téléphoniques vidées sans être consultées, retraits des boucles de réponse
téléphoniques, courriels d’attente successifs, etc.
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76
COUR DES COMPTES
contrôler, leur apportait en ces circonstances de nombreuses informations
utiles. Dans la nouvelle organisation, il ne le fait plus et l’usager doit aller
chercher ces informations auprès du correspondant départemental.
L’ensemble des constats dégagés par la Cour montre qu’une
réflexion ouverte, intégrant les coûts et avantages de chaque vecteur et les
contraintes de saisonnalité, devrait être engagée, au moins pour les
particuliers, et s’articuler au moins en partie sur une segmentation des
usagers. La priorité donnée à la mise en place des services des impôts des
particuliers et dans une moindre mesure de l’accueil fiscal de proximité
dans les trésoreries l’a fait passer au second plan. Cette nouvelle
conception devrait comporter notamment des systèmes de renvoi fiables
et conviviaux d’un instrument à l’autre, et aidant les usagers à utiliser le
moyen de contact le mieux adapté à leur demande et le plus efficient pour
l’administration. Une évolution en ce sens supposerait de réaffecter
différemment les ressources mais aussi de développer une pédagogie vis-
à-vis des usagers. L’exemple de La Poste montre que, pour conduire les
usagers à s’orienter vers les canaux qu’ils délaissent (automates en
l’espèce), il faut que les agents en fassent la promotion en permanence.
Le guichet virtuel, dont l’offre de services s’enrichit continument,
atteint d’ores et déjà une masse critique en nombre de contribuables
comme en recettes payées, pour les principaux impôts des particuliers et
des entreprises (impôt sur le revenu, TVA). Il pose en des termes
nouveaux la question de la complémentarité ou de la substitution, selon
les opérations ou les situations des contribuables, entre les différents
vecteurs de relations et leurs interactions. Il renouvelle aussi les termes de
l’adaptation des organisations.
La segmentation par catégorie de contribuables a d’abord reposé
sur le clivage particuliers/entreprises, puis, au sein de cette dernière
catégorie, entre les grandes et les autres. Toutefois, les sous-ensembles
sont beaucoup plus nombreux. Certaines catégories se rattachent en outre
aux
deux
grandes
catégories
(entrepreneurs
individuels,
auto-
entrepreneurs).
La segmentation que la diversité des publics rend indispensable
doit être un fondement de la politique de l’accueil. Elle est aujourd’hui
utilisée avec précaution, s’agissant des particuliers, en raison d’un
attachement au principe d’égalité devant l’impôt. Elle est parfois
implicite : ainsi, le recouvrement est « industrialisé » pour la plupart des
redevables mais « sur mesure » pour les cas difficiles. A certains égards,
c’est le concept de « bonne foi » qui sert de ligne de partage. Il parait,
toutefois, difficile de s’en tenir à ces distinctions sommaires.
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L’ADEQUATION DE L’OFFRE DE SERVICES
77
La réflexion à engager devra intégrer la nécessité, visible, de traiter
de manière spécifique les publics les plus difficiles, et d’aller au-delà de
simples permanences dans des établissements à l’occasion de la
campagne de l’impôt sur le revenu (accompagnement renforcé, concours
d’associations etc.)
53
.
Certes,
les
études
de
l’OCDE
montrent
que
toutes
les
administrations fiscales ont développé une offre multicanal mais
qu’aucune n’a vu son accueil physique diminuer pour autant. La bonne
réponse semble être dès lors d’élaborer des stratégies de transfert d’un
canal sur un autre, ce qui suppose trois niveaux de connaissance : la
fréquentation de chaque vecteur, les motifs des demandes et les raisons
qui poussent le contribuable à utiliser un canal plutôt qu’un autre ; ce
dernier niveau ne peut être atteint que par des études qualitatives fines,
par exemple dans le cadre de groupes d’usagers. D’autres services publics
(cf. annexe 6) ont annoncé des stratégies globales de l’accueil intégrant
une segmentation des publics et une priorisation des vecteurs utilisés par
type d’usagers.
C - Les risques d’une diversification
L’expertise acquise dans les relations avec les usagers pourrait
conduire la DGFIP à envisager une diversification de ses activités.
La densité territoriale, l’avantage que lui confère son rendez-vous
annuel avec l’usager et ses ressources humaines importantes pourraient
inciter les pouvoirs publics à lui confier de nouvelles fonctions assez
éloignées de son coeur de métier. Transformer la DGFIP en administration
de services polyvalents serait toutefois prématuré dès lors que la qualité
des services correspondant à sa mission fiscale demeure imparfaite : la
DGFIP doit aujourd’hui consacrer tous ses efforts à l’améliorer, dans un
format d’organisation exclusivement déterminé par ses missions propres.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’administration fiscale a développé au fil des ans une gamme très
large de moyens de relations avec les usagers (accueil physique,
téléphone,
courriel,
courrier,
guichet
virtuel).
Cette
ouverture
progressive est souvent réussie et bien perçue ; par exemple, la Cour a
53
Selon un responsable d’association, « c’est un public qui ne se projette pas, qui ne
va pas mettre de côté les impôts à payer l’année suivante, qui a tendance à occulter,
des gens qui ont une relation particulière au courrier administratif, de refus (ils ne
viennent pas chercher le courrier), de rejet (ils gardent les enveloppes fermées) ».
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78
COUR DES COMPTES
relevé les efforts de la DGFIP pour simplifier l’utilisation du portail et
mieux communiquer.
Ces évolutions positives ne doivent pas masquer des points faibles.
Les potentialités de développement des vecteurs virtuels ne sont
pas toutes exploitées.
Les accueils physiques sont de qualité inégale. Les pics de
fréquentation
reposant
trop
fortement
sur
cet
accueil
physique
appelleraient des progrès qui supposeraient une orientation plus
délibérée des usagers vers les différents vecteurs.
L’accueil téléphonique est à repenser dans son ensemble.
Le traitement des courriels, en développement rapide, appelle une
réflexion sur l’organisation à retenir et le contrôle qualité à mettre en
place.
L’objectif de la DGFIP d’étendre rapidement les téléprocédures à
l’ensemble des entreprises est en lui-même fondé. Cependant, la direction
doit être plus attentive aux conditions de mise en oeuvre. Elle doit
afficher, clairement et avec un délai suffisant, les étapes d’extension de
l’obligation et ajuster très rapidement le niveau et les formes d’assistance
lors des dysfonctionnements du système. Enfin, elle ne peut se contenter
de mesurer la satisfaction globale, à l’occasion d’enquêtes.
En outre, la fusion n’a pas été l’occasion d’une réévaluation de
l’adaptation du réseau en termes de couverture du territoire et de
desserte des populations. Même si les solutions ne sont pas évidentes et
peuvent ne pas être homogènes en tout point du territoire, la question du
maillage territorial devra être posée explicitement sous ses divers
aspects : taux de couverture souhaitable, adaptation de la cartographie
aux évolutions du territoire, interopérabilité des points d’accueil, taille
minimale nécessaire pour disposer d’un véritable accueil fiscal. Cet
examen est d’autant plus nécessaire que la préoccupation du coût du
service doit être davantage affirmée.
Le mouvement de regroupement des centres des impôts fonciers
avec les services des impôts des particuliers doit être repris.
Quelles qu’aient été les difficultés rencontrées, la DGFIP devra
mener à son terme cette réorganisation cohérente avec le principe du
guichet fiscal unique.
Globalement, il est urgent de construire une stratégie pour
organiser une offre multicanal à partir d’une segmentation des publics.
Son absence pèse à la fois sur l’efficacité des actions d’amélioration des
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L’ADEQUATION DE L’OFFRE DE SERVICES
79
relations avec les contribuables et sur les gains d’efficience que
l’administration peut espérer engranger.
La Cour formule les recommandations d’ensemble suivantes :
-
concevoir, piloter et mettre en oeuvre une stratégie d’accueil
multicanal
optimisant
l’efficience
globale
du
dispositif
d’information, de renseignement, d’accueil et de traitement des
démarches des contribuables par la segmentation appropriée
des publics et la rationalisation de l’utilisation des différents
vecteurs ;
-
développer
une
offre
de
services
aux
prestataires
intermédiaires, mandataires, tiers de confiance et relais
associatifs pour faciliter les démarches des différents publics ;
-
redéfinir la cartographie des services des impôts des
particuliers (SIP) et de l’accueil fiscal de proximité (AFP)
54
, en
explicitant et pondérant les paramètres d’évolution de
l’implantation territoriale de la DGFIP, à partir des critères
d’accès souhaitables, des perspectives des territoires, des
coûts, des options d’interopérabilité des points d’accueil, d’une
définition précise de l’AFP ;
-
revoir le dispositif d’accueil et d’assistance téléphoniques :
matériels, organisation, flux entre services et plates-formes.
En outre, la Cour formule les recommandations détaillées suivantes :
Sur la stratégie d’accueil
- recenser régulièrement, pour chaque vecteur (guichet, téléphone,
courriel, courrier), le nombre et le motif des contacts des usagers ;
- effectuer régulièrement des études qualitatives sur l’accueil dans
les services des impôts des entreprises.
54
Recommandation n° 11 formulée par la Cour dans son rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion DGI-DGCP.
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COUR DES COMPTES
Pour les téléprocédures
- généraliser les expériences de sensibilisation et d’apprentissage
aux téléprocédures dans les services d’accueil ;
- renforcer la promotion des téléprocédures en utilisant des
supports plus dynamiques (panneaux électroniques dans les accueils,
bandeaux Internet) ;
- repenser l'ergonomie du site impots.gouv.fr ;
- développer l’offre de services en ligne au-delà des possibilités de
télédéclaration et de télépaiement ;
- systématiser l'offre duale en matière de format informatique (EDI
et EFI) et proposer une formule d’échanges de données (EDI) pour la
télédéclaration de l’impôt sur le revenu (téléIR).
Pour les agents
- valoriser et mieux reconnaître la fonction d’accueil ;
- accélérer la convergence, élargir l’accessibilité et fluidifier
l’ergonomie des applications informatiques mises à la disposition des
agents d’accueil.
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Chapitre III
La facilitation de l’exercice de leurs
droits par les contribuables
Les
efforts
de
l’administration
fiscale
pour
informer
les
contribuables et faciliter l’accomplissement de leurs démarches se
déploient dans un domaine sensible pour les personnes et les entreprises,
et dont les règles se caractérisent par leur complexité et leur instabilité.
Pour que ses efforts soient efficaces, elle doit surmonter leur
méfiance spontanée, les convaincre qu’elle n’abuse pas de ses
prérogatives, est transparente dans ses procédures et ses positions et sait
traiter de manière juste les réclamations qui lui sont adressées. Elle doit
s’efforcer d’entretenir avec eux un dialogue positif et ouvert.
Pour répondre à ce besoin de sécurisation des contribuables (I),
l’administration a donc pris des mesures pour les « mettre en
confiance » (II), pour leur offrir différentes possibilités de recours en cas
de difficulté (III) et pour améliorer le dialogue dans le cadre du contrôle
fiscal (IV) ou du recouvrement (V).
I
-
La nature des besoins et la nécessité
d’une organisation
La complexité fiscale constitue une part importante de la
complexité administrative, en particulier pour les entreprises.
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82
COUR DES COMPTES
Le conseil des prélèvements obligatoires (CPO) avait relevé en
2002 les lacunes de la norme fiscale en termes de clarté juridique,
d’intelligibilité et d’accessibilité, sources d’incompréhension par les
usagers, de malentendus entre les usagers et l’administration et de
sollicitations des services. Ces développements restent largement
d’actualité
56
. La complexité représente une charge en temps pour les
particuliers et les professionnels, ainsi que pour les agents.
A - Les causes de la complexité fiscale
Au-delà des éléments analysés
supra
, d’autres déterminants pèsent
sur la qualité de la norme fiscale.
La fiscalité est de plus en plus souvent utilisée au profit de la mise
en oeuvre de politiques incitatives sectorielles. Les crédits d’impôt
57
se
substituent à la dépense budgétaire. La loi fiscale inclut alors des
dispositifs de caractère technique, nécessitant souvent des ajustements
ultérieurs ou des précisions de détail.
Parallèlement, l’activité de « lobbying » exercée auprès des
parlementaires suscite l’adoption d’amendements dont les difficultés de
compréhension et d’application n’apparaîtront qu’ultérieurement.
La jurisprudence vient ensuite éclairer certains points, mais il
arrive qu’elle débouche sur des interprétations divergentes, à l’instar de
celles de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat sur le sens à donner à
l’expression « biens nécessaires » à affecter aux entreprises individuelles
à responsabilité limitée (EIRL).
L’introduction du droit communautaire dans le domaine fiscal n’a
pas contribué à améliorer la qualité de la norme. Ce droit a pris une place
croissante dans la législation applicable, notamment toute celle relative à
la TVA. Il comporte des imperfections qui lui sont propres : les textes
communautaires
sont
souvent
des
textes
de
compromis
dont
l’intelligibilité est limitée en raison de leur longueur excessive et des
multiples modifications dont ils sont l’objet.
L’instabilité du droit fiscal est en elle-même une source de
complexité, notamment lorsque les décisions ont un effet rétroactif, ou
bien lorsque les délais entre la décision et la mise en application ne
56
Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et niches fiscales et
sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux » octobre 2010.
57
Sont concernés tout particulièrement les divers crédits d’impôt destinés à favoriser
par exemple la recherche ou les économies d’énergie, ou bien encore la gestion par la
DGFIP de quasi-prestations sociales comme la prime pour l’emploi. La Cour a
analysé la prime pour l’emploi dans son rapport public annuel 2011.
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LA FACILITATION DE L’EXERCICE DE LEURS DROITS PAR LES
CONTRIBUABLES
83
laissent pas à l’administration le temps de préparer, tester et diffuser les
supports clairs permettant aux entreprises d’anticiper, le cas échéant, les
mesures d’organisation interne. Les représentants des entreprises ont
souligné au cours de l’évaluation que ces incertitudes, tant sur la
« durabilité » de la norme que sur les questions d’entrée en vigueur et
d’applicabilité, pèsent sur la compétitivité et l’attractivité de la France
pour les investisseurs étrangers dans une économie mondialisée.
Certaines professions intermédiaires spécialisées dans la gestion
fiscale peuvent avoir intérêt à la complexité fiscale.
Enfin, la maîtrise de cette complexité concrétise, pour les agents,
leur compétence et leur technicité. Cependant, les différents échelons
administratifs se heurtent eux-mêmes à des difficultés d’interprétation et
d’application dans des domaines qui font parfois appel à des compétences
techniques étrangères à leur métier ; il peut en résulter des divergences
d’interprétation, sources de retards et de contentieux. Beaucoup d’agents
considèrent que cette situation freine leurs efforts personnels dans la
relation avec les contribuables.
B - Les multiples perceptions de la complexité
1 -
La perception de la complexité par les particuliers
Selon un sondage réalisé pour la direction générale de la
modernisation de l’Etat en 2010, le niveau de complexité ressenti dans
l’accomplissement des obligations fiscales était faible : 9 % des
personnes interrogées (contre 10 % en 2008) estimaient les démarches
compliquées, ce qui plaçait la fiscalité au 20
ème
rang de complexité sur 22
événements de vie analysés. Néanmoins, ce pourcentage représente plus
de 3 millions de foyers fiscaux.
Au premier rang des motifs de cette complexité, est citée celle des
procédures et du vocabulaire administratif, puis la difficulté de contacter
l’administration (tous moyens confondus), et la difficulté de savoir à quel
service s’adresser. La direction générale de la modernisation de l’Etat a
noté une perception de la complexité deux fois plus forte chez les
primodéclarants.
Les usagers reconnaissent le progrès notable constitué par
l’introduction de simplifications, comme la déclaration pré-remplie ou la
mensualisation.
Celles-ci
sont
très
structurantes,
améliorent
la
compréhension du contribuable et facilitent ses démarches. La France est
un des premiers pays, après les pays scandinaves, à les avoir mises en
place.
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COUR DES COMPTES
L’élargissement aux capitaux mobiliers de la déclaration pré-
remplie a, indique la DGFIP, fait chuter les réclamations et le contentieux
relatifs à leur imposition. Néanmoins, il ne faut pas méconnaître que cette
innovation peut créer une complexité nouvelle qu’il importe de prévenir.
Le développement de la déclaration pré-remplie et de la
dématérialisation des paiements, notamment la mensualisation, est une
simplification qui contrebalance, au moins pour une part, l’absence de
prélèvement à la source. Même si un tel prélèvement était mis en oeuvre,
demeurerait la nécessité pour le contribuable de valider auprès de
l’administration l’ensemble des éléments liés à sa situation personnelle et
ceux attachés à ses revenus de l’année échue.
Les travaux menés par la Cour ont montré l’étendue des
circonstances dans lesquelles les contribuables, en particulier les moins
favorisés, se heurtent à la complexité fiscale.
Le langage de l’administration fiscale (langage oral, courriers,
notices, etc.) n’est pas accessible à certains publics. Les associations,
comme Emmaüs, qui accompagnent les personnes en insertion, ont
témoigné que les notions d’enfant à charge, de nombre de parts du foyer
fiscal ou de quotient familial ne sont pas immédiatement intelligibles
pour les personnes ayant peu de références administratives ou connaissant
mal les usages français.
Certains contribuables ont encore aujourd’hui des difficultés à
comprendre que les éléments à porter dans leur déclaration (situation
maritale et familiale) ne sont pas ceux du moment où ils remplissent leur
déclaration, mais ceux de l’exercice fiscal concerné. L’administration
devrait accentuer ses efforts pour faire mieux comprendre cette
contrainte.
De nombreux particuliers contribuables soulignent que les notices
explicatives peuvent être moins claires que les règles elles-mêmes et
qu’elles renvoient parfois à des articles de codes auxquels les usagers
n’ont pas nécessairement accès. Les documents fiscaux ne sont pas pris
en compte dans une démarche coordonnée de communication de la
DGFIP.
Les efforts de simplification se sont largement concentrés sur
l’impôt sur le revenu. Une action analogue devrait concerner les autres
impôts, notamment les droits de succession.
2 -
La perception de la complexité par les entreprises
La complexité administrative coûterait, rapporte la direction
générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, 3 à 4 % du
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LA FACILITATION DE L’EXERCICE DE LEURS DROITS PAR LES
CONTRIBUABLES
85
produit intérieur brut. Ses effets seraient particulièrement importants
encore pour les très petites entreprises et petites moyennes entreprises.
Cette direction a enquêté sur tous les aspects de la complexité
administrative identifiée par les entreprises et de nature à freiner leur
compétitivité. En réponse à la question «
Dans quels domaines une
démarche de simplification administrative serait la plus utile à votre
entreprise ?
», la fiscalité prend la première place pour 76 % des
entreprises devant le droit du travail (68 %).
La concertation sur les instructions et les formulaires, dès le stade
de leur élaboration, en facilite l’application et l’usage.
L’administration fiscale met désormais en ligne sur son portail les
projets d’instructions fiscales, à fin de consultation totalement ouverte, et
non plus réservée à un cercle restreint comme précédemment. Les travaux
de la Cour ont montré que les professionnels apprécient beaucoup cette
démarche. Un récent projet d’instruction relatif au crédit impôt recherche
a ainsi suscité environ 150 avis ; un autre, concernant les entrepreneurs
individuel à responsabilité limitée, a entraîné un remaniement très
important du texte initial. Même si le texte évolue par la suite, les
entreprises peuvent se prévaloir des versions initiales, opposables à
l’administration. Il n’en reste pas moins que, si les principaux organismes
représentatifs des entreprises ou des professionnels associés sont
consultés formellement la plupart du temps, ils considèrent que les délais
de consultation sont trop courts et regrettent que certaines réformes
entrent en vigueur sans que les termes des instructions correspondantes
soient connus en temps utile.
En ce qui concerne les formulaires déclaratifs, le temps laissé à la
consultation et au dialogue est encore souvent trop court pour autoriser
une mise au point satisfaisante. Les représentants des entreprises ont cité
des formulaires extrêmement complexes et longs à remplir : ainsi, alors
que les entreprises de toute taille sont assujetties à la cotisation foncière
des entreprises, la notice « explicative » jointe au formulaire 2011 est
particulièrement confuse. Les formulaires de déclaration sont souvent
accompagnés de nombreuses annexes qui ne concernent que des cas
particuliers (outre-mer, par exemple). Les fédérations professionnelles ont
présenté des propositions de simplification ; la chambre de commerce et
d’industrie de Paris est allée jusqu’à préparer un formulaire simplifié
d’impôts sur les sociétés pour les petites et moyennes entreprises, à
l’image du formulaire simplifié pour l’impôt sur le revenu des
particuliers. La DGFIP devrait prendre en considération ce genre de
proposition.
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COUR DES COMPTES
Enfin, les entreprises, et à moindre échelle les particuliers,
n’apprécient pas de devoir fournir à plusieurs reprises une même
information à l’administration, et parfois à la même administration. La
direction générale de la modernisation de l’Etat a engagé un travail à cette
fin qui a fait apparaître la nécessité de fixer un glossaire commun car les
termes n’ont pas le même sens d’un formulaire à l’autre.
C - La difficile mesure de la complexité
La complexité n’est pas mesurée par des indicateurs objectifs.
L’indicateur de la direction générale de la modernisation de l’Etat porte à
juste titre sur la perception par les usagers de cette complexité. Cette
mesure est effectuée à propos de l’« évènement de vie » : « je déclare et
je paie mes impôts ». Pour l’usager, c’est bien la complexité perçue qui
compte, puisqu’elle est ressentie comme perte inutile de temps. La
critique par l’administration fiscale de la subjectivité de ces indicateurs
n’est pas cohérente avec l’affirmation de la prise en compte du point de
vue de l’usager dans la gestion de l’impôt.
Les travaux de la direction générale de la modernisation de l’Etat
ont longtemps privilégié les particuliers ; des études ont été engagées
conjointement avec la direction générale de la compétitivité, de
l’industrie et des services pour les étendre aux petites et moyennes
entreprises avec la même formulation. La démarche cherche à identifier
ce qui gêne le plus pour y concentrer les travaux de simplification.
La direction générale de la modernisation de l’Etat s’est heurtée à
la difficulté de mesurer, sur le « stock » des procédures existantes, la
charge administrative, c'est-à-dire le coût pour le contribuable, particulier
ou entreprise, des démarches administratives. Elle se concentre
aujourd’hui sur le seul « flux », c’est-à-dire les nouveaux dispositifs.
De son côté, le commissaire à la simplification, créé en novembre
2010 et rattaché au secrétariat général du Gouvernement (SGG), a mis en
place, sur la base d’une circulaire du Premier ministre du 27 février 2011,
un système concernant l’ensemble des démarches administratives pour
recenser auprès des administrations les gains de charge résultant des
nouveaux dispositifs, c'est-à-dire le coût, principalement en temps passé,
que supporte l’usager pour accomplir les démarches et formalités. Il ne
s’occupe, lui aussi, que des mesures nouvelles.
Le commissaire à la simplification est à l’origine de la circulaire
du 23 mai 2011 sur les dates communes d’entrée en vigueur des normes
concernant les entreprises. Il est chargé de surveiller sa mise en oeuvre et
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87
de bloquer si nécessaire l’adoption des textes qui ne respecteraient pas ces
principes.
D - Les enseignements tirés des réclamations des
usagers
1 -
La complexité de certains dispositifs
Le nombre de réclamations a connu une diminution significative
depuis 2006. Cette évolution est principalement attribuée à la baisse des
réclamations relatives à la taxe d’habitation et à la contribution à
l’audiovisuel public. Cependant, cette évolution est atténuée par la
relative stabilité des questions propres à l’impôt sur le revenu (1,3 million
de réclamations en 2010).
Malgré les améliorations liées à la déclaration pré-remplie qui ont
permis de limiter les omissions déclaratives des usagers, et la décrue
progressive des réclamations relatives à la prime pour l’emploi (PPE), la
complexité de la norme (notamment les dispositifs de crédits et de
réductions d’impôt) demeure une source d’incompréhension majeure qui
est à l’origine d’un flux important de réclamations.
Ainsi, la DGFIP considère qu’en 2010, cette augmentation est
essentiellement imputable aux contestations sur les charges ouvrant droit
à réduction ou crédit d'impôt, qui augmentent de 16 %. Ce sont
notamment
les
déductions
au
titre
des
énergies
nouvelles
ou
renouvelables, et le dispositif de déduction des intérêts d'emprunt sur
l'habitation principale qui entraîne de nombreuses erreurs du fait des
annuités qui ne correspondent pas à l'année civile.
2 -
Les difficultés persistantes de compréhension de la règle
fiscale
Les textes et documents destinés aux usagers ne sont pas
suffisamment lisibles ni compréhensibles par ces derniers. Cette
insuffisance a été relevée dés 2004 et est, depuis lors, évoquée chaque
année dans le rapport du médiateur de Bercy
58
.
Elle concerne les textes réglementaires, mais aussi des notices,
imprimés et documents dont la complexité «
déroute les contribuables
»
et «
peut entraîner chez certains un sentiment d’injustice
». Elle porte sur
toutes les catégories d’impôts (imprécisions dans le formulaire de
demande de remboursement de crédit de TVA ou dans l’imprimé de
58
Ce médiateur est présenté
infra
.
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demande d’aide à la cuve, caractère incomplet de l’imprimé de
déclaration des revenus fonciers, de la notice accompagnant la déclaration
des revenus, par exemple).
Elles peuvent être aggravées par l’instabilité de la norme fiscale :
la variabilité du droit fait que les usagers ont du mal à savoir s’ils sont
réellement en règle.
Le médiateur de la République relève notamment les délais de
l’administration, citant l’exemple d’un formulaire dont la mise en place
est intervenue alors que la mesure (un crédit d’impôt) était déjà entrée en
vigueur. Face à ce qu’il analyse comme une fragilisation de la sécurité
juridique de contribuables dont la situation connaît des changements de
plus en plus fréquents et parfois complexes (déménagements, changement
de situation familiale, etc.), le médiateur a appelé à une réflexion sur la
mise en place d’une véritable instance d’information au service des
usagers
59
, mais aussi au développement de la procédure du rescrit
60
qui ne
bénéficie pas, selon lui, de la considération nécessaire de la part de
l’administration.
II
-
L’organisation de l’information et du dialogue
La connaissance de la règle fiscale, élément déterminant de la
« mise en confiance » du contribuable, passe à la fois par des campagnes
d’information « grand public » et des réponses adaptées aux demandes
spécifiques de chaque contribuable.
La confiance peut aussi s’appuyer sur l’établissement de relations
formalisées et régulières avec des représentants des contribuables
particuliers et professionnels.
A - Les campagnes d’information grand public
1 -
Les campagnes de niveau national
Les campagnes d’information concernent essentiellement les
particuliers et se concentrent quasi-exclusivement sur l’impôt sur le
revenu. Le nombre des contribuables concernés, la moitié des foyers
59
Exemple : «
comment un retraité non assujetti à l’impôt sur le revenu peut-il savoir
s’il est redevable de la taxe d’habitation ou de la taxe foncière ? Qui peut lui donner
l’information ? Si les usagers avaient davantage d’information et d’explication sur le
droit, ce qui suppose une réponse de qualité, il y aurait sans doute moins de litiges
».
60
Cette procédure est présentée
infra
.
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89
fiscaux chaque année, son caractère déclaratif et l’évolution constante des
règles le concernant, justifient cette priorité.
Une importante campagne d’information est organisée chaque
année, au printemps, au moment de l’envoi aux contribuables des
formulaires de déclaration de l’impôt sur le revenu accompagnés d’une
lettre du ministre.
Cette communication est amorcée par un communiqué de presse,
suivi d’une conférence de presse où sont présentées les nouveautés
fiscales de l’année. Elle bénéficie d’un large écho dans les médias. La
DGFIP la décline en région au niveau local.
Les principaux supports de cette campagne sont la télévision et la
radio. Chaque année un thème particulier est mis en relief.
Le service de communication du ministère a réalisé des post-tests
sur la dernière campagne : ils ont montré que la consultation des supports
Internet était moins significative qu’attendu et que les spots radios
diffusés au mois de mai avaient eu un bon impact.
En revanche, il n’y pas de campagne d’information, ni de
conférence de presse nationale à l’automne pour le second temps fort de
l’année, correspondant au paiement des trois principaux impôts des
particuliers (impôt sur le revenu, impôt foncier et taxe d’habitation).
D’autres campagnes, plus ponctuelles et parfois à destination des
entreprises, sont organisées. Ce fut le cas dans le cadre du plan de relance
pour expliciter le remboursement anticipé de la TVA.
Des travaux sont entrepris avec la direction générale de la
modernisation de l’Etat (DGME) afin de mieux aborder les publics
particuliers (malvoyants
61
, sourds ou malentendants, personnes fragiles,
etc.) en identifiant les cibles intermédiaires de communication.
Chaque année sont publiés simultanément des guides (guide fiscal,
guide de la déclaration de revenus, supplément spécial impôts, etc.)
résultant d’initiatives propres de la presse, d’associations, ou de
syndicats. L’administration, dont les notices ne sont pas toujours jugées
claires par les usagers, gagnerait à s’inspirer de certaines de ces
présentations.
Des campagnes spécifiques d’information sont, en outre, réalisées
de façon plus ponctuelle et ad hoc, à l’occasion de l’entrée en vigueur de
certains nouveaux dispositifs fiscaux. Elles sont plutôt destinées aux
61
Aujourd’hui, pour des raisons de moindre coût, certains formulaires de déclaration
et certaines notices explicatives sont imprimées en bleu clair.
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COUR DES COMPTES
professionnels. Une campagne a ainsi eu lieu à propos de la réforme de la
taxe professionnelle.
2 -
Les actions de niveau local
Localement, chaque direction départementale (DDFIP) dispose
d’une cellule communication avec le matériel et les documents utiles pour
la presse quotidienne régionale. La mission communication, rattachée au
directeur général des finances publiques, a vocation à animer un réseau
national de ces chargés de communication départementaux. A cet effet,
elle leur adresse le matériel de communication, à charge pour eux de les
utiliser au mieux. En revanche, aucun suivi n’est organisé au niveau
national.
Les directeurs régionaux (DRFIP), sensibilisés à la nécessité de
mener des actions, prennent en charge des actions de communication
(flancs de bus ou de tram, etc.) sans avoir nécessairement besoin de
moyens financiers dédiés. Ils bénéficient d’accords locaux : les espaces
publicitaires sont mis à disposition par les collectivités locales soucieuses
d’apporter un service à leurs administrés.
Les échelons territoriaux utilisent, en outre, différents vecteurs qui
s’articulent en général autour d’une conférence de presse annuelle locale
animée par les directeurs départementaux ou régionaux.
3 -
La sensibilisation des jeunes
La méconnaissance des obligations fiscales ou les difficultés de
compréhension sont parfois particulièrement prononcées chez les jeunes.
C’est un sujet de préoccupation pour les cadres et les agents des services
territoriaux. Cette situation explique notamment certaines des difficultés
rencontrées dans la gestion de la taxe d’habitation.
A l’instar de nombreux autres pays qui ont engagé des actions
spécifiques de sensibilisation des jeunes à la fiscalité et aux enjeux du
« civisme fiscal
62
», la DGFIP devrait renforcer son action en la matière
qui se limite à une action administrative de relance auprès des jeunes
fiscalement domiciliés chez leurs parents.
B - La communication de la doctrine administrative
La France a pour particularité d’être dotée, contrairement à
d’autres pays, notamment à l’Allemagne, d’un code général des impôts
62
cf. annexe 7.
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91
qui rassemble la plupart des règles applicables. Ce code étant volumineux
et sujet chaque année à un nombre très important de modifications, la
doctrine fiscale prend beaucoup d’importance.
1 -
L’accès à la documentation fiscale
Il existe divers moyens de communication systématique de cette
doctrine, en particulier la publication des instructions fiscales et leur
diffusion via les portails Internet (dont impots.gouv.fr).
La documentation accessible aux usagers, y compris par le portail,
est actuellement un empilement, non consolidé depuis dix ans, de
ressources documentaires hétérogènes, non susceptibles en l’état de
faciliter leurs recherches.
La DGFIP a lancé en 2010 un projet d’envergure, le projet Pergam,
qui a pour objectif d’actualiser et de refondre en totalité la documentation
fiscale, juridique et pratique, afin de la rendre plus accessible et plus
lisible. Le projet propose d’assurer une mise à jour en temps réel via une
base documentaire consultable en ligne, à la fois par les contribuables et
par les agents de la DGFIP.
2 -
Les réponses aux interrogations ponctuelles
Le contribuable qui souhaite s’assurer qu’il est en règle ou faire
confirmer la validité de son interprétation d’une norme fiscale peut poser
une question à l’administration, ou bien utiliser la procédure spécifique
du rescrit. Cependant, le fonctionnement de ces deux modalités pourrait
être amélioré.
Si, sans doute, des centaines de milliers de questions sont posées
chaque année à l’administration fiscale sous diverses formes, aucun
comptage n’en est effectué, et aucune typologie n’en est dressée. Il n’y a
pas, a fortiori, de contrôle qualité sur les réponses.
Les organismes représentatifs des entreprises, interrogés au cours
de l’enquête, ont généralement indiqué que les réponses étaient trop
tardives. Les contribuables ont tendance à se référer à des sources
alternatives qui ne présentent pas le même degré de fiabilité.
La Cour considère que les questions des contribuables doivent
faire l’objet d’un traitement plus systématique sans que le rescrit
devienne une voie exclusive.
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3 -
Le rescrit fiscal
La finalité de ce mécanisme est de permettre aux contribuables de
bénéficier de garanties sur l’application de la législation fiscale à leur
situation particulière dans une logique de transparence.
Le rescrit est un acte administratif émanant d’une autorité dans son
domaine de compétence propre, qui répond à une question posée par une
personne physique ou morale. En matière fiscale, le rescrit est une prise
de position formelle de l’administration fiscale sur l’interprétation d’un
texte fiscal ou sur l’appréciation d’une situation de fait au regard d’un
texte fiscal. Il a pour conséquence d’engager l’administration fiscale vis-
à-vis des contribuables qui l’ont sollicitée. Lorsqu’il est publié, il a des
effets de droit pour les autres contribuables placés dans la même
situation.
Les évolutions et améliorations de la procédure de rescrit
proposées par la DGFIP depuis 2008 ont été nombreuses. Toutefois, des
améliorations sont nécessaires.
a)
L’extension progressive du champ du rescrit fiscal
Depuis 1987, date de l’extension du rescrit aux situations de fait et
de la création du rescrit relatif aux abus de droit, plusieurs régimes
particuliers sont venus compléter le dispositif du rescrit.
Le développement du rescrit fiscal
1996 : entreprises nouvelles
1997 : crédit impôt recherche
1998 : valeur
1999 : prix de transfert
2003 : organisme d’intérêt général ou d’utilité publique
2004 : rescrit en cours de contrôle
2004 : jeunes entreprises innovantes et établissement stable
2005 : pôles de compétitivité
2008 : qualification d’une activité au regard de catégories de revenus
ou d’impôts
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93
b)
Les mesures d’amélioration du dispositif du rescrit
Deux rapports successifs, l’un en 2004
63
, l’autre en 2008
64
, ont
contribué à faire évoluer la gestion du rescrit par la DGFIP et, dans une
moindre mesure, son utilisation par les entreprises.
Le premier rapport proposait de confier à une cellule ad hoc de
l’administration centrale le pilotage de la politique du rescrit et d’assurer
une meilleure publicité aux décisions de rescrit. Le second formulait un
ensemble de préconisations : homogénéiser la nature opposable des prises
de position de l’administration, développer les rescrits assortis d’un délai
de réponse contraignant, perfectionner l’organisation de la fonction de
délivrance des rescrits et créer un recours pour pallier l’absence de
possibilité de recours pour excès de pouvoir contre les rescrits.
Les améliorations apportées au dispositif ont touché à la fois
l’organisation, le traitement des demandes, la transparence des réponses
aux prises de position sollicitées et les garanties de recours offertes aux
demandeurs.
La DGFIP a réformé son organisation et ses modes de
communication pour améliorer la qualité du service rendu en matière de
rescrit. Créée au sein de l’administration centrale à la suite du rapport de
2004, une cellule rescrit assure désormais une action de pilotage, de
soutien et de coordination des services territoriaux. Elle apparaît
désormais comme l’interlocuteur privilégié des usagers et peut servir de
point d’entrée aux contribuables souhaitant saisir l’administration centrale
d’une demande de rescrit. Toutefois, la très grande majorité des
demandes sont adressées et traitées par les services déconcentrés.
Simultanément, une politique de publicité du rescrit auprès des
contribuables s’est mise en place avec notamment la diffusion en ligne
d’exemples de rescrit sous forme anonyme depuis 2005 sur le site
impôts.gouv.fr. Près de 400 prises de positions formelles ont été publiées
en 2010. Ces rescrits mis en ligne sont opposables en tant que doctrine
publiée.
Enfin, pour tenter d’atténuer la complexité de la procédure de
rescrit, l’administration fiscale a adopté, le 4 octobre 2010, une
instruction détaillée qui commente les dispositions liées aux différents
rescrits et publie des modèles de formulaire de demande.
63
Rapport de Bruno Gibert, « Améliorer la sécurité du droit fiscal pour renforcer
l’attractivité du territoire », septembre 2004.
64
Rapport d’Olivier Fouquet, « Améliorer la sécurité juridique des relations entre
l’administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche », juin 2008.
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La DGFIP s’est également efforcée d’harmoniser ses délais de
traitement. Ainsi, depuis la loi du 4 août 2008 de modernisation de
l’économie, l’administration fiscale, saisie d’une demande écrite, précise
et complète, émanant d’un redevable de bonne foi, dispose de trois à six
mois
65
, selon les cas, pour prendre position sur l’appréciation d’une
situation de fait au regard d’un texte fiscal. Sauf exception, le silence
gardé par l’administration pendant ce délai vaut approbation du régime
sollicité par le demandeur. Le délai de réponse laissé à l’administration
pour se prononcer est harmonisé à trois mois depuis le 1
er
juillet 2009.
Dans l’ensemble, les délais de réponse sont respectés par
l’administration fiscale.
La DGFIP a renforcé les garanties offertes aux utilisateurs de la
procédure de rescrit, en mettant en place une procédure de second
examen destinée à compenser l’impossibilité du recours pour excès de
pouvoir en la matière
66
. Cette procédure est possible dans le délai de deux
mois après la réponse de l’administration et ouverte pour l’ensemble des
rescrits, qu’ils soient de type général ou spécifique à l’exception du
rescrit « abus de droit ». La demande est alors examinée de manière
collégiale par six membres de la DGFIP selon les mêmes règles et dans
les mêmes délais que ceux appliqués à la demande initiale.
En mai 2009, enfin, une structure d’accueil des non-résidents
(SANR) a été créée au sein du pôle afin d’être l’interlocuteur unique
chargé de recevoir les non-résidents pour les renseigner sur les règles
applicables à leur situation particulière.
c)
L’effet apparemment positif des réformes récentes
La DGFIP n’établit un bilan sur le rescrit que depuis 2008. Il est
donc difficile de connaître l’effet des réformes récentes même s’il semble
positif. Les comparaisons internationales, favorables sur le plan
quantitatif à l’administration fiscale française, sont à interpréter avec
précaution dans la mesure où la définition du rescrit est souvent plus
étroite dans les autres pays.
La DGFIP souligne, dans son bilan 2010, le succès du rescrit
général et de deux rescrits spécifiques, celui relatif aux amortissements
exceptionnels et entreprises nouvelles et celui relatif au mécénat. Par
ailleurs, elle précise qu’en 2010, 442 demandes de second examen ont été
65
Délai de 6 mois pour le rescrit « organisme d’intérêt général » et le rescrit « abus de
droit ».
66
Le rescrit ne constitue pas un acte détachable de la procédure d’imposition (Conseil
d’Etat, Association Pro-Musica, 26 mars 2008).
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95
enregistrées. Dans 19 % des cas, les collèges ont pris une position
différente de celle retenue par l’avis initial.
Les rescrits en chiffres (2010)
- 23 600 demandes de rescrits ont été reçues par les services de la
DGFIP, qui en a traité 21 500 ;
-
20 544 rescrits, soit 94,8 %
des rescrits traités par l’administration
fiscale, ont été traités au niveau territorial ;
- 2 466 positions formelles sur l’interprétation d’un texte fiscal ont été
rendues ;
- 19 965 rescrits ont concerné une situation de fait.
d)
La persistance de réticences
Si l’offre de rescrit s’est enrichie, les travaux de la Cour sur son
utilisation par les entreprises semblent révéler la persistance d’un frein
« traditionnel » qui en limitant le recours à cette procédure : la méfiance
vis-à-vis de l’administration fiscale (avec la crainte d’un contrôle fiscal
provoqué par la demande de rescrit).
Lors des entretiens menés par la Cour, les principales organisations
représentatives des entreprises comme les professionnels ont formulé
trois constats :
-
le formalisme exigé en matière de rescrit est beaucoup trop
lourd et souvent incompatible avec la vie des affaires ;
-
le délai de réponse laissé à l’administration, même réduit à trois
mois dans de nombreux cas, est lui aussi peu compatible avec
la vie des affaires
67
;
-
la procédure de rescrit donnerait à l’administration fiscale une
connaissance approfondie de la situation de l’entreprise, lui
permettant d’orienter un éventuel contrôle fiscal ; une réponse
défavorable à une demande de rescrit pourrait finalement
n’avoir d’autre résultat que de divulguer à l’administration des
67
Le point de départ du délai étant la dernière information demandée par
l’administration, les procédures de rescrit sont souvent encore très longues. Ainsi, en
cas de demande jugée incomplète par l’administration, le délai de trois mois pour
répondre ne commence à courir qu’à compter de la réception des derniers documents
demandés. En comparaison, le délai laissé à l’administration britannique est de
30 jours.
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informations que l’entreprise n’aurait pas transmises dans un
autre contexte.
La DGFIP estime ne pas avoir de prise sur ce sentiment inhérent à
la matière fiscale. Elle juge cette crainte sans fondement et assure qu’il
n’existe aucune politique de déclenchement du contrôle sur la base des
demandes de rescrits qui lui sont adressées.
e)
Une mise en oeuvre à parachever
Dans la pratique, le développement des rescrits spécifiques, la
politique de publicité des rescrits et la possibilité de s’adresser à la fois à
l’échelon déconcentré et à l’administration centrale en matière de rescrit,
ont contribué à accentuer la complexité du point de vue du contribuable.
Les mesures prises par la DGFIP pour assurer une harmonisation
des positions prises sur des thèmes récurrents n’ont pas encore produit
leur plein effet, mais les efforts de l’administration qui se sont, par
exemple, récemment concrétisés par la publication d’une base de
référence pour les associations, devraient permettre d’atteindre cet
objectif.
La refonte de la documentation de base, programmée par la
DGFIP, pourrait permettre de préciser la valeur juridique du rescrit et son
intégration à la documentation fiscale opposable.
Sur le plan de l’organisation, la création du pôle rescrit n’a pas
remédié à la multiplicité préexistante des points d’entrée. En effet, la
DGFIP continue de préciser aux utilisateurs que leurs demandes peuvent
être adressées, soit au service auprès duquel ils sont tenus d’effectuer
leurs obligations déclaratives, soit aux services centraux de la DGFIP.
Cette coexistence de plusieurs interlocuteurs devra conduire à réfléchir en
profondeur à la hiérarchisation des demandes et à l’homogénéisation des
réponses de l’administration.
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97
Le cas particulier du rescrit crédit impôt recherche (CIR)
Le rescrit spécifique sur le crédit impôt recherche (CIR), déjà ancien, a été
réformé par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 qui a mis en place
la possibilité de saisine directe de services ou organismes autres que l’administration
fiscale (saisine possible du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche,
d’Oséo ou de l’agence nationale de la recherche). Cette saisine directe permet aux
entreprises d’obtenir une prise de position formelle sur le caractère scientifique et
technique du projet de dépenses de recherche présenté par le demandeur.
Toutefois, dans son bilan 2010, la DGFIP a constaté que ce rescrit restait
insuffisamment mobilisé. Par ailleurs, la saisine étendue à d’autres services que
l’administration fiscale n’a pas non plus rencontré le succès escompté
68
.
Les organisations représentatives des entreprises comme les professionnels
rencontrés au cours de l’enquête estiment que cet élargissement des saisines peut
conduire à un manque de cohérence doctrinale entre les positions de ce ministère et
les positions de l’administration fiscale sur la question de l’éligibilité des dépenses à
ce dispositif. Il en résulte un impératif de mutualisation entre les différents acteurs qui
a, par ailleurs, déjà été évoqué par la Cour s’agissant du contrôle du CIR
69
.
Les entreprises soulignent que la nécessité de demander un rescrit avant
l’engagement des dépenses n’est souvent pas compatible avec le lancement de
programmes de recherche qui, par nature, évolueront dans le temps. Or la garantie
ouverte par le rescrit ne porte que sur le postulat décrit au départ du programme. Les
entreprises préfèrent alors prendre le risque de déterminer elles-mêmes les dépenses
éligibles au titre du CIR. L’Association française des entreprises privées (AFEP)
préconise la création d’une possibilité de rescrit en cours de projet de recherche.
Les entreprises font, par ailleurs, un bilan coût/avantage de cette procédure et
estiment que le recours à des conseils juridiques et fiscaux leur fera gagner du temps,
tout en évitant le risque d’une décision défavorable qui les obligerait à abandonner un
projet pourtant utile, voire indispensable, à leur bonne santé économique et financière.
La mission d’évaluation sur le CIR a pris acte de ces difficultés
70
.
C - L’organisation du dialogue avec les contribuables
1 -
Des initiatives fortes et ambitieuses
La création en 2004 d’un comité national des usagers (CNU),
commun à la direction générale des impôts et à la direction générale de la
68
Mission d’évaluation du crédit impôt recherche, inspection générale des finances,
septembre 2010.
69
Rapport « Les aides aux entreprises en matière d’innovation et de recherche : la
cohérence des dispositifs fiscaux et budgétaires », octobre 2011.
70
Rapport de la mission d’évaluation du crédit d’impôt de recherche (CIR) par
l’inspection générale des finances, septembre 2010, qui explique l’absence de recours
au rescrit en matière de CIR par la difficulté à cerner les questions à poser à
l’administration 3 mois avant le lancement du projet.
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comptabilité publique, répondait à une double préoccupation : informer
les relais institutionnels sur l’actualité des relations entre l’administration
fiscale et les usagers, recueillir leurs propositions et critiques. Cette
démarche s’inscrivait également dans le cadre de la réforme « Bercy en
mouvement », dont l’une des orientations consistait à placer les usagers
au coeur de l’organisation du ministère.
Formé d’un collège pour les particuliers de 27 membres et d’un
autre pour les professionnels de 18 membres, il regroupait des
associations, des syndicats et des organismes représentant des catégories
d’usagers de l’administration fiscale ou des relais qui interviennent dans
les relations entre l’administration fiscale et les usagers.
Il était prévu que chaque collège se réunisse selon une périodicité
semestrielle, avec un calendrier calé sur l’actualité fiscale et en particulier
des dates de campagne déclaratives et des échéances de paiement. Son
champ d’action s’étendait à toutes questions relatives aux relations entre
l’administration et les usagers, à l’exception de la législation fiscale
stricto sensu.
Par ailleurs, conformément aux engagements du programme « pour
vous faciliter l’impôt », des comités locaux d’usagers ont été installés
dans chaque département selon des modalités adaptées à la situation
locale.
Les comités locaux visent à promouvoir plus efficacement les
différents volets de la stratégie de l’administration mais aussi à mieux
cibler l’offre de service au niveau local, en recueillant l’opinion des
usagers sur la qualité du service rendu et en relayant leurs besoins.
Les dossiers des réunions du comité national des usagers sont
soigneusement tenus, mais la DGFIP ne centralise pas les informations
sur les initiatives locales et leurs résultats. En outre, la plupart des
réunions des comités locaux ne donnent pas lieu à la rédaction d’un
compte-rendu. Sur le fond, la situation est très différenciée : les tentatives
ont été peu concluantes avec les particuliers, mais ont eu plus de succès
avec les professionnels.
2 -
Les difficultés du dialogue avec les usagers particuliers
A l’échelon national, le comité national des usagers des particuliers
s’est réuni à cinq reprises jusqu’en 2006, puis est tombé en désuétude,
faute de pouvoir y associer des associations autres que celles hostiles par
principe à l’impôt. La DGFIP n’envisage pas de réactiver le comité
national, mais plutôt de développer une formule de consultations par
sondages réguliers qu’elle n’a jamais pratiquée jusqu’ici (cf.
infra
).
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99
Les comités locaux d’usagers (CLU) particuliers se réunissent
rarement. En revanche, les directeurs départementaux des finances
publiques tiennent, à leur initiative et sans périodicité fixe, des réunions
informelles avec une composition décidée au coup par coup et un ordre
du jour axé sur l’information descendante, sorte de comité de lecture.
Depuis longtemps, les responsables locaux des administrations
financières ont pris l’habitude de contacter, au cours d’échanges
informels, des associations susceptibles d’exprimer des réactions ou de
formuler des propositions sur les relations administration fiscale-usagers.
C’est notamment le cas avec les associations de handicapés, pour traiter
les questions d’accessibilité, ou avec les associations caritatives.
L’administration fiscale devrait s’attacher à développer ces relations avec
les usagers au plan local dans un cadre plus formalisé.
Les principaux obstacles à la création de véritables comités sont la
disparité et le défaut de représentativité des interlocuteurs potentiels.
L’administration fiscale devrait néanmoins s’attacher à développer des
contacts plus réguliers, et à les élargir.
3 -
Un dialogue plus approfondi avec les usagers professionnels
Le comité national des usagers-professionnels continue de se
réunir. Il l’a fait à 14 reprises de 2004 à septembre 2011. Au vu des
comptes-rendus consultés, la participation semble très satisfaisante tant
du point de vue de l’assiduité des membres que de la qualité des
échanges. Cette qualité a d’ailleurs été soulignée par les interlocuteurs de
la Cour, au cours de sa démarche évaluative.
Toutefois, certaines réflexions n’ont pas été menées à leur terme et
les suites données à plusieurs suggestions de ce comité ne sont pas
connues. Les professionnels estiment qu’ils ne disposent pas toujours de
données leur permettant de discuter en toute connaissance de cause avec
l’administration, en particulier pour estimer l’impact des mesures fiscales.
Ils regrettent de ne pas avoir comme dans d’autres pays, de bases de
données extérieures à l’administration, universitaires notamment.
Beaucoup reconnaissent qu’ils n’utilisent guère la liberté qui leur
est offerte de proposer des sujets à l’ordre du jour ou même de poser des
questions techniques. Tous souhaitent que le nombre de réunions soit
accru, quitte à ce que certaines aient une configuration plus réduite.
Certaines entreprises suggèrent que les réunions s’articulent chaque année
autour d’un fil conducteur.
A l’échelon local, il semble qu’il existe un assez grand nombre de
comités locaux d’usagers-professionnels, dont la composition et le rôle
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précis sont cependant si hétérogènes et laissent si peu de traces qu’il est
impossible d’en tirer des conclusions. Ce sont plutôt des professionnels
du chiffre et du droit qui y participent, les responsables des entreprises
elles-mêmes ayant plus de mal à dégager du temps. Lorsque des comités
locaux existent, des liens pourraient être tissés avec le comité national.
En revanche, la DGFIP entretient des échanges directs et réguliers
avec les organisations représentatives d’entreprises ou des professions du
chiffre ou du droit travaillant pour ces entreprises. Les PME soulignent
que, depuis quelques années, les relations sont beaucoup plus suivies, et
que cette évolution constitue « une avancée significative ». Les contacts
semblent plus difficiles et plus irréguliers avec la direction de la
législation fiscale, et certaines organisations regrettent toujours la
suppression, en 1998, de la « mission d’organisation administrative » qui
constituait un point de contact entre le mouvement des entreprises de
France (MEDEF) et cette direction.
La coordination fiscale des grandes entreprises (CFGE) occupe une
place spécifique dans cette concertation. Cette association (qui siège au
comité national des usagers professionnel) est une interlocutrice
privilégiée de la direction des grandes entreprises. Elle regroupe une
quinzaine de très grands groupes, ainsi que sept ou huit éditeurs de
logiciels. Elle a accueilli aussi l’association française des entreprises
privées (AFEP), le MEDEF et EDIFICAS
71
(qui gère les normes
informatiques de la DGFIP). La DGFIP, ainsi que certains de ses
services, la mission Copernic, la direction des grandes entreprises et la
direction des vérifications nationales et internationales y participent dans
le cadre d’un partenariat.
La coordination traite principalement de la mise en oeuvre concrète
des procédures par les utilisateurs, mais aborde parfois des aspects
législatifs.
La
coordination
fiscale
des
grandes
entreprises
est
régulièrement
consultée
par
l’administration
sur
la
contribution
économique territoriale et la TVA par exemple.
C’est un relais utile, où sont soulevées des questions très concrètes.
Les entreprises membres ont pu se prêter à des expérimentations. Elles
ont testé l’amélioration de formulaires déclaratifs. Dans le cadre du
développement des téléprocédures, le syndicat national des fournisseurs
de logiciels bénéficie d’une information précoce sur les évolutions
législatives afin que ses membres puissent les intégrer dans leurs outils.
71
Échange
de
données
informatisé
fiscales,
informationnelles,
comptables,
analytiques et d'audit, et sociales.
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CONTRIBUABLES
101
Les entreprises de taille petite ou moyenne ne disposent pas d’un
outil comparable pour faire valoir leurs préoccupations. Face à cette
situation, il apparaît donc nécessaire de revitaliser le comité national des
usagers.
Au plan local, davantage encore que pour les particuliers, les
responsables territoriaux des administrations financières ont pris
l’habitude de contacter directement des structures représentatives :
organismes consulaires, sections locales des grandes associations
représentatives, ordre des experts comptables, etc. Ces contacts sont
toujours jugés fructueux.
D - La charte du contribuable
L’adoption
d’une
« charte
du
contribuable »
découle
des
engagements pris à travers le programme « pour vous faciliter l’impôt »
(PVFI) commun à la direction générale des impôts et à la direction
générale de la comptabilité publique. Ce document s’adresse aussi bien
aux particuliers qu’aux entreprises.
Publiée en mai 2005, la charte a été présentée comme un guide des
bonnes pratiques qui récapitule « les droits et les devoirs du contribuable
vis-à-vis de l’administration fiscale ».
La charte contient 34 mesures pour améliorer les relations entre les
contribuables et l’administration fiscale. Sa version initiale a été
examinée par le conseil national des usagers, en mai et juin 2005. Cette
consultation a conduit à en modifier certaines dispositions.
Toutefois, la portée de cette charte est incertaine : il a été dit à la
fois qu’elle ne saurait constituer un programme, qu’elle n’a pas de valeur
normative et qu’elle engage pourtant l’administration. Il a été promis
qu’elle serait réactualisée chaque année, ce qui n’a pas été le cas jusqu’à
présent. L’adaptation régulière de ce texte aux évolutions de la relation
entre l’administration et les contribuables est toutefois nécessaire afin que
ces derniers, mais aussi les agents de l’administration fiscale, aient le
sentiment que leurs besoins sont pris en compte.
Le médiateur de la République, pour en conforter le statut, a
recommandé sa codification.
La diffusion de la charte est large : elle est affichée dans les
services qui reçoivent du public et figure en bonne place sur le « portail
fiscal ». Tous les documents à destination des usagers doivent en faire
mention. En novembre 2006, la direction générale des impôts avait
commandé une évaluation de la notoriété de la charte, dont les résultats
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COUR DES COMPTES
étaient encourageants (36 % la connaissaient alors qu’elle était récente),
mais cette évaluation n’a pas été renouvelée.
La Cour considère qu‘en tout état de cause, la DGFIP devrait
procéder à une nouvelle évaluation de cette charte et, le cas échéant,
l’adapter.
III
-
La diversification des moyens de recours
A - Le dispositif en vigueur et sa mise en oeuvre
1 -
Un large éventail de recours disponibles
a)
La possibilité d’un nouvel examen en cas de difficulté
Aux termes de l’article L.247 du livre des procédures fiscales
(LPF), tout contribuable qui serait confronté à des difficultés financières
peut présenter une demande (« demande gracieuse ») à l’administration
en vue d’une remise totale ou partielle d’impôt ou de pénalité. En
réponse, l’administration s’efforce de tenir compte de la situation
particulière du demandeur.
Parallèlement, le livre des procédures fiscales dispose aussi dans
son article R. 190-1 ; que le contribuable qui désire contester tout ou
partie d'un impôt qui le concerne peut adresser une « réclamation » au
service dont dépend son lieu de l'imposition, sous la forme d’un
recours
administratif préalable
qui suspend le délai du recours contentieux
jusqu’à la réponse de l’administration.
b)
Un double dispositif de conciliation/médiation
A l’issue de cette première demande et en cas de réponse
défavorable de l’administration, la possibilité est offerte aux usagers de
saisir le conciliateur fiscal départemental, instance récente, issue du
programme « Pour vous faciliter l’impôt » (2005). Le conciliateur, dont
les fonctions sont assurées par un cadre de l’administration fiscale,
procède à un nouvel examen de la contestation pour trouver une solution
amiable.
Le concili ateur a été institué dans une logique de prévention du
flux contentieux, mais aussi de « pré-fusion » parce qu’il était commun
aux deux ex-réseaux direction générale des impôts et direction générale
de la comptabilité publique. Selon la DGFIP, les décisions prises par le
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CONTRIBUABLES
103
conciliateur plus simples et plus pédagogiques, sont également destinées
à remédier aux difficultés de communication entre les usagers et
l’administration.
Le contribuable insatisfait dispose, enfin, de la faculté de saisir le
médiateur des ministères économique et financier, institué par le décret
2002-612 du 26 avril 2002. Celui-ci a compétence sur tout le champ de
ces ministères : la matière fiscale, mais aussi par exemple les litiges sur la
réglementation
douanière
ou
en
matière
de
protection
des
consommateurs. La saisine n’étant pas suspensive, il intervient tant qu’il
n’y a pas de décision juridictionnelle.
La France est, avec les Etats dont le système fiscal est hérité du
droit anglais (Royaume-Uni, Canada, Irlande), l’un des pays où l’offre de
recours est la plus large.
c)
Les autres recours à la disposition des contribuables
En cas de réponse défavorable à sa demande gracieuse ou à sa
réclamation, le demandeur peut en appeler au ministre qui statue en
dernier ressort. Jusqu’à une date récente, ces recours étaient traités par la
« cellule fiscale » du cabinet du ministre (qui comptait cinq à six
personnes). Le nombre d’affaires reçues par cette cellule s’élevait à 2 000
par an environ. Depuis une circulaire du 2 novembre 2010, qui a été mis
fin à l’existence de cette cellule, l’instruction des demandes a été confiée
aux services de la DGFIP. En cas de « doutes sur la solution », le ministre
peut recueillir l’avis du comité du contentieux fiscal. Le médiateur du
ministère a également évoqué la possibilité que les dossiers concernés
soient réorientés en grande partie vers ses services.
Les
organisations
professionnelles
rencontrées
regrettent
la
suppression de cette cellule. Elles insistent sur la nécessité, en cas de
« blocage » avec l’administration, de pouvoir recourir à l’autorité du
ministre, ce qui pose la question des conditions dans lesquelles ces
demandes sont traitées, mais aussi de la place du conciliateur et du
médiateur. Les entreprises les estiment trop proches de l’administration.
Enfin, le réclamant, après avoir effectué une démarche préalable
auprès de l’administration concernée, peut, en ce domaine comme en
d’autres, saisir le défenseur des droits (ancien médiateur de la
République), autorité administrative indépendante chargée «
d'améliorer,
par son action, les relations des citoyens avec l'administration
». Cette
autorité estime, cependant, que les usagers de l’administration fiscale ne
sont pas suffisamment informés de cette possibilité.
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COUR DES COMPTES
2 -
Des réclamations en nombre mais aux enjeux très variables
a)
Des demandes gracieuses en augmentation
Le nombre des demandes gracieuses augmente de façon quasi
constante depuis 2003, pour atteindre 1 096 866 en 2010 (contre 694 830
en 2003). L’engagement pris dans la charte du contribuable de répondre à
toute demande, même par une «
lettre d’attente
», dans un délai de 30
jours est respecté à plus de 85 %. Il n’existe pas de données permettant de
déterminer la part des lettres d’attente et celle des réponses au fond.
Le montant des dégrèvements accordés est en diminution depuis
2008. Alors que son évolution était marquée par une progression
constante (458 M€ accordés en 2003 et 644 M€ en 2007), il diminue
désormais (551 M€ accordés en 2009, soit une baisse de 15 % en deux
années).
b)
Des réclamations nombreuses, mais portant sur de faibles montants
et traitées par les services locaux
Après une forte progression en 2005, le nombre de réclamations
est relativement constant et s’élève, depuis, à 3 700 000 en moyenne par
an.
Les réclamations sont, pour l’essentiel, traitées par les services
locaux (99 % pour les particuliers et 90 % pour les professionnels). Il
s’agit essentiellement, dans ce cas, de demandes simples visant à obtenir
la correction d'erreurs matérielles commises dans l'assiette ou le calcul
des impositions ou le bénéfice d'un droit résultant d'une disposition
législative ou règlementaire. On y trouve notamment des erreurs de saisie
des contribuables mais aussi des erreurs matérielles émanant des
services ; la réponse est favorable dans 92 % des cas.
Une récente étude de la mission nationale d’audit (MNA) de la
DGFIP
72
a montré que les réclamations résultent d’une erreur du
contribuable lui-même dans plus de 80 % des cas pour l’impôt sur le
revenu, mais seulement 30 % pour la taxe d’habitation. Le reste des
réclamations, relatif à des questions juridiques plus complexes ou à des
enjeux financiers plus importants, tels que le bouclier fiscal ou le contrôle
fiscal externe, est traité par la direction où le taux d’admission est moins
élevé (58 %). Pour cette fraction des réclamations, l’erreur est davantage
imputable au service (au moins 47 % des cas).
72
Cf.
Le contentieux administratif des particuliers
, mission nationale d’audit, DGFIP,
rapport n° 2010-13, novembre 2010.
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CONTRIBUABLES
105
A l’instar de nombreux autres pays européens, les réclamations
provenant des particuliers représentent l'essentiel du volume (74 % en
2010), mais les enjeux financiers restent concentrés sur les impôts des
professionnels (80 % des montants dégrevés).
En Europe, la France est, avec l’Allemagne, le pays où le nombre
de réclamations est le plus important. S’agissant de l’impôt sur le revenu,
le taux de déclaration faisant l’objet d’une réclamation s’élève à plus de
3 %, que seuls les Pays-Bas atteignent également.
Cependant, dans une note de mars 2011 de la mission d’étude
internationale
73
, la DGFIP a relevé que, dans une majorité de pays,
l’administration fiscale distinguait les réclamations afférentes à des
questions juridiques complexes de celles relatives à la rectification
d’erreurs ou omissions. S’agissant de ces dernières, la plupart des
administrations ont mis en place des procédures dédiées, facilement
accessibles et simplifiées, permettant de ramener les contentieux aux
situations de vrais conflits. C’est notamment le cas en Allemagne et aux
Pays-Bas.
La DGFIP envisage plusieurs « pistes » parmi lesquelles un
allègement des modalités de rectification de données factuelles par un
système de déclaration rectificative et un développement de la relation
dématérialisée avec le contribuable en matière contentieuse.
c)
Les réticences de l’administration à expliquer ses réponses
défavorables aux demandes gracieuses
Malgré la prise en considération, par l’administration, de la
situation particulière du demandeur, le médiateur de Bercy relève
régulièrement la difficulté qu’éprouvent souvent les contribuables à
comprendre le motif du rejet de leur demande gracieuse, l’absence de
réponse suffisamment motivée étant ressentie par l’usager comme ne
prenant pas en compte ses propres problèmes.
En retour, l’administration s’est efforcée d’améliorer la rédaction
des réponses, tout en refusant de motiver expressément ses décisions.
Pour harmoniser le traitement des demandes sur l'ensemble du territoire,
un groupe de travail a élaboré des grilles d'analyse. Dix directions
départementales ont été chargées d’en expérimenter l’utilisation en 2010.
Le projet a vocation à être généralisé à l’ensemble des directions.
73
Cf.
Contentieux
administratif :
une
revue
comparative
,
mission
d’étude
internationale des administrations fiscales, DGFIP, mars 2011. Cette étude a porté sur
les pays suivants : Allemagne, Australie, Canada, Espagne, Etats-Unis, Irlande, Italie,
Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni.
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COUR DES COMPTES
Ces grilles d’analyse constituent un progrès et un atout notable : un
tel dispositif n’existe pas dans tous les pays (en Allemagne, par exemple,
il fait défaut). A titre de comparaison, l’agence centrale des organismes
de sécurité sociale (ACOSS) a, de son côté, engagé une amélioration de la
gestion des réclamations (dans le cadre de sa convention d’objectifs et de
gestion pour 2012-2015), qui consiste principalement en la diffusion
d’une grille d’analyse aux agents chargés des réclamations.
De façon plus générale, la mission nationale d’audit a souligné la
faiblesse des mesures permettant de s’assurer de la traçabilité des
procédures d’instruction (notamment les motivations), mais aussi
l’hétérogénéité importante dans l’organisation des circuits administratifs.
De même, les services du conciliateur n’utilisent pas de support
d’instruction normalisée, à quelques rares exceptions près.
Graphique n° 1 :
Les différentes voies de recours possibles
Source et année de référence : DGFIP (2010), médiateur de Bercy (2009), défenseur
des droits (2010)
Demande acceptée
Conciliation acceptée
Recours juridictionnel
Recours hiérarchique
Conciliateur fiscal
départemental
Médiateur de Bercy
80 045
saisines
3 562 011
réclamations
1 096 866
demandes gracieus
2 112
saisines
18 646 saisines
2 800 saisines
Défenseur des droit
(Médiateur de la République)
suspensif
non suspensif
non suspensif
Recours juridictionnel
Recours hiérarchique
conciliateur fiscal
départemental
médiateur de Bercy
80 045
saisines
3 562 011
réclamations
1 096 866
demandes gracieuses
2 112
saisines
18 646 saisines
2 800 saisines
défenseur des droits
(médiateur de la République)
suspensif
non suspensif
non suspensif
Médiation acceptée
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B - Les ambigüités du dispositif
1 -
L’indépendance apparente de la conciliation et de la
médiation
a)
La remise en cause de la position de l’administration
Qu’elles soient relatives à une demande gracieuse ou à une
réclamation, les demandes présentées au conciliateur fiscal départemental
font, majoritairement, l’objet d’une réponse négative : 65 % des
demandes contentieuses et 63 % des demandes gracieuses ont été rejetées
en 2010. Ces taux restent relativement stables depuis 2007. Les cas où le
conciliateur déjuge l’administration couvrent essentiellement l’impôt sur
le revenu et les impôts locaux. Seules les demandes relatives aux délais
de paiement, à la qualité de service ou au prélèvement automatique
recueillent majoritairement (55 % en moyenne) un avis favorable.
S’agissant du médiateur, les dossiers traités après rejet partiel ou
total du conciliateur fiscal aboutissent à un résultat négatif dans 40 % des
cas, à un résultat partiellement positif dans 39 % des cas, et à une suite
totalement favorable au demandeur – c’est-à-dire infirmant la décision du
conciliateur – dans 21 % des cas.
b)
L’indépendance du médiateur
Comme la Cour l’a déjà observé
74
, le positionnement d’un
médiateur doit permettre de concilier un degré suffisant d’indépendance
avec la proximité souhaitable du secteur, pour garantir une bonne
connaissance de l’organisation et de ses prestations.
Beaucoup d’Etats européens ont doté leur système fiscal d’un
dispositif de médiation externe. Cette fonction est plutôt confiée à des
«
ombudsmen
»
à
compétence
généraliste
et
indépendants
de
l’administration. D’autres Etats, comme la Norvège, sont dotés d’un
médiateur externe, qui peut être comparé au défenseur des droits, ancien
médiateur de la République en France.
En France, à l’instar de plusieurs grandes entreprises publiques
(La Poste, Société nationale des chemins de fer français, Régie autonome
des transports parisiens ou EDF), où le médiateur est rattaché au président
du groupe, le choix des ministères financiers a été fait de placer le
74
Cf.
Les instances de médiation dans le domaine économique
, communication à la
commission des finances de l’Assemblée nationale, PA 56211.
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COUR DES COMPTES
médiateur directement auprès du ministre. C’est donc un médiateur
interne.
Ce choix est lié, selon le médiateur de Bercy, à la spécificité, à la
complexité et à l’instabilité de la loi fiscale, qui est source de litiges.
2 -
L’insuffisance de l’information sur l’articulation et les
modalités des différents recours
a)
Un vocabulaire qui porte à confusion
Le droit administratif distingue en premier lieu le recours gracieux
et hiérarchique (ou recours administratifs) qui s'exerce auprès de
l'administration et le recours contentieux qui fait intervenir le juge
administratif. Les recours administratifs sont exercés par les administrés
contre une décision prise par une autorité administrative. Il s'agit, en fait,
d'une demande de réexamen du dossier par l'administration qui se
distingue donc du recours contentieux formé devant le juge administratif.
Dans l’ordre administratif de droit commun, tandis que le recours
gracieux s'adresse à l'autorité administrative qui a pris la décision, le
recours hiérarchique s'adresse à l'autorité supérieure à celle qui a pris la
décision. Il est possible de former un recours gracieux puis un recours
hiérarchique, ou bien uniquement un recours hiérarchique ou un recours
gracieux avant l’action en justice.
De son côté, la DGFIP englobe sous le terme « contentieux »
l’ensemble du processus de recours, depuis la demande adressée à
l’administration, qu’elle appelle « phase administrative », jusqu’à la
saisine du juge, dénommée « phase juridictionnelle » ; ce qui s’apparente
à un recours administratif est appelé « demande gracieuse » ou
« réclamation contentieuse », selon son interprétation de l’objet de la
demande. La réclamation contentieuse selon la DGFIP, qui n’implique
pas la saisine du juge, est donc un recours gracieux ou hiérarchique au
sens du droit administratif.
La confusion des termes complique certainement la compréhension
du contribuable. Celui-ci peut à juste titre éprouver des difficultés à
percevoir l’articulation des dispositifs de recours en matière fiscale et ne
peut prendre modèle sur d’autres administrations, tant le vocabulaire
utilisé par l’administration fiscale lui est particulier et, dans certains cas,
contradictoire.
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109
Conciliation et médiation
75
Conciliation et médiation sont des modes alternatifs de règlement des
conflits qui revêtent des réalités souvent proches mais néanmoins différentes.
La conciliation est un processus fondé sur la recherche d’un accord
des parties. Elle est menée soit par les parties seules, soit avec l’aide d’un
tiers alors appelé conciliateur qui a un simple rôle de facilitateur.
La médiation a le même objectif : le règlement d’un litige par accord
entre les parties ; la différence réside dans l’intervention formelle d’un tiers,
appelé médiateur, qui est dans ce cas nécessaire et systématique et qui
exprime un avis. Il exprime celui-ci après examen d’une situation en droit et
en équité. Il ne juge pas, mais propose une solution de règlement amiable,
que les parties sont libres d’accepter ou de refuser.
Conciliateur et médiateur peuvent être désignés par simple accord
entre les parties (on parle alors de conciliation ou de médiation
« conventionnelle »), ou par un protocole ou un texte de portée générale
(conciliation ou médiation « institutionnelle »).
b)
L’intervention de l’administration dans la conciliation et la
médiation
L’administration considère que le conciliateur doit avoir « le recul
nécessaire pour apprécier la situation de l’usager, tout en ayant le pouvoir
d’intervenir efficacement en faveur des usagers en modifiant au besoin
les décisions des services locaux »
76
. Ce dernier aspect justifie, selon elle,
que cette mission ait été confiée à des cadres supérieurs des services.
En pratique, l’examen des recours est confié au service qui détient
le dossier du requérant, soit le même service qui a déjà eu à connaître de
la demande gracieuse ou de la réclamation. Les services du conciliateur,
proprement dit, ne sont chargés que de la rédaction de la lettre de réponse.
Le médiateur de la République a constaté que, dans certains cas, le
conciliateur était l’auteur même de la décision contestée.
Même si, en principe, la valeur ajoutée du conciliateur réside,
selon l’administration, dans sa faculté d’« application mesurée de la loi
fiscale », et même s’il bénéficie en conséquence d’une grande liberté de
75
Définitions établies sur la base du glossaire joint au rapport
Développer la
médiation dans le cadre de l’Union européenne
, Assemblée générale du Conseil
d’Etat, 29 juillet 2010.
76
Cf. réponse du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie du
25 mars 2004 à la question parlementaire n° 10719 du 29 janvier 2004 relative aux
conciliateurs fiscaux départementaux.
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COUR DES COMPTES
décision, la pratique montre qu’il lui est difficile, en tant que supérieur
hiérarchique, de déjuger son agent. En cas de décision contraire à l’avis
des services, les conciliateurs reconnaissent qu’ils ne disposent pas de
moyens pour s’expliquer avec eux. L’exigence d’impartialité et
d’indépendance n’est donc pas complètement satisfaite.
Quand il est saisi, le médiateur se retourne lui aussi vers
l’administration pour connaître son point de vue. Celle-ci examine à
nouveau le dossier au fond, dans le cadre de l’instruction, proprement
dite, conduite par les services du médiateur. Celui-ci rend son avis en
droit et en équité, après avoir pris connaissance des positions respectives
de l’administration et du demandeur.
Dans la plupart des autres pays, des règles d’impartialité existent
dès le stade de la réclamation. Celle-ci est certes gérée en première
instance par les services locaux, mais des règles d’organisation prévoient
que l’affaire soit traitée par un agent autre que celui qui est à l’origine de
l’acte contesté. Aux Etats-Unis et au Canada, les services dédiés au
traitement des réclamations sont même distincts des services de gestion.
Certains pays (Italie et Espagne) vont plus loin, en confiant le traitement à
des personnes indépendantes extérieures à l’administration.
c)
Un conciliateur dont le positionnement n’est pas clairement
expliqué
Les services des conciliateurs fiscaux départementaux sont intégrés
à l’administration. Y recourir relève donc du recours hiérarchique et non
de la médiation proprement dite. Ceci n’est pas forcément évident du
point de vue de l’usager. La plupart du temps, ce dernier se tourne vers le
conciliateur, croyant qu’il s’agit d’une autorité indépendante de
l’administration, comme semblent le prouver ses coordonnées postales
(une boîte postale particulière), et non d’un cadre de l’administration
fiscale.
Si le positionnement du conciliateur au sein de l’administration
était plus précisément décrit, il est possible que les usagers se tourneraient
moins volontiers vers lui, comme l’ont exprimé certains conciliateurs
départementaux interrogés au cours de l’enquête
77
.
A cet égard, le médiateur de la République a pu observer que « la
conciliation ne donne pas complètement satisfaction. Elle n’est pas
77
A ce titre, il est particulièrement révélateur que la revue grand public de la
préfecture de l’Isère, « L’Etat en Isère », consacre, dans son numéro 2 de septembre
2004, un « Portrait » au conciliateur fiscal départemental nouvellement nommé sans
évoquer une seule fois le fait qu’il appartient à l’administration fiscale.
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indépendante. Les usagers qui ne souhaitent pas avoir affaire à
l’administration choisissent de s’adresser directement au médiateur ».
La place du conciliateur, partie intégrante du recours hiérarchique,
dans le dispositif des recours doit être clarifiée auprès des usagers. La
conciliation
fiscale
doit
être
considérée
comme
la
modalité
d'organisation, au niveau départemental, du recours hiérarchique.
d)
La confusion entre conciliation et médiation
Le passage par le conciliateur est un préalable nécessaire à une
demande de médiation, le médiateur intervenant en quelque sorte en
troisième niveau subsidiaire. Cette articulation est loin d’être claire et
évidente du point de vue des usagers.
Le site « impots.gouv.fr » précise bien que si la décision du
conciliateur ne satisfait pas l’usager, celui-ci garde la possibilité de saisir
le médiateur. En revanche, la charte du contribuable mentionne «
vous
pouvez saisir le médiateur en cas de litiges persistant après une première
démarche auprès du service concerné
», sans préciser que cette première
démarche doit comporter nécessairement le recours au conciliateur.
Les
services
du
médiateur
(site
Internet,
notamment)
ne
mentionnent pas expressément la nécessité de s’adresser au préalable au
conciliateur fiscal. Les documents rappellent que, selon l’article 3 du
décret du 26 avril 2002, il faut que l’usager ait fait précéder sa
réclamation d’une «
première démarche
» auprès du service concerné, et
précisent que «
par service concerné, il convient d’entendre, par exemple,
un service des impôts des particuliers ou des entreprises, une direction de
contrôle fiscal, une trésorerie ou un service des douanes
».
L’ambigüité provient en grande partie de ce que les champs de
compétence des conciliateurs (principalement la matière fiscale) et du
médiateur (l’ensemble de l’administration des ministères économique et
financier) ne coïncident pas. Ainsi, s’agissant des litiges ne relevant pas
de la compétence du conciliateur, la saisine du médiateur reste possible
après l’épuisement des recours administratifs « traditionnels ». En tout
état de cause, l’articulation mériterait d’être précisée pour une meilleure
information des usagers.
Enfin, le médiateur dispose dans chaque département d’un
correspondant qui appartient à l’administration, à un niveau hiérarchique
élevé et exerce cette mission à temps partiel. Toutefois, dans la moitié des
départements, les fonctions de correspondant du médiateur ont été
confiées au conciliateur fiscal départemental lui-même et il n’y a pas
d’indépendance des deux stades d’examen. Cette situation devrait
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toutefois être modifiée en raison d’un accord intervenu entre le médiateur
et la DGFIP, fin 2010, visant à ce qu’il n’y ait plus de confusion entre ces
deux fonctions.
e)
Une communication incomplète ou insuffisante
Depuis 2004, le médiateur de Bercy relève chaque année dans son
rapport annuel que, sur les documents adressés aux usagers, la faculté de
le saisir n’est toujours pas mentionnée. En l’absence d’une information
suffisante les usagers sont ainsi privés en pratique de l’exercice de leur
droit d’accès à ses services. Il considère, à juste titre, que la responsabilité
d’améliorer et de développer cette information ne lui appartient pas, mais
qu’elle relève de chaque niveau de l’administration, comme l’a confirmé
un rapport de 2008 sur la sécurité juridique réalisé à la demande du
ministre du budget
78
.
Dans les directions départementales visitées, les services ont
affirmé que les usagers étaient largement informés des voies de recours
qui leur sont offertes, mais en excluant le médiateur, ne le considérant pas
comme un recours interne à l’administration.
Paradoxalement, le médiateur précise aussi qu’il est cependant
important de ne pas engorger ses services. Il considère que les
conciliateurs départementaux n’ont pas à indiquer, dans leurs lettres de
rejet, la possibilité de le saisir : «
ce serait trop incitatif
». Pourtant, une
récente étude réalisée pour le compte de la Commission de la médiation
de la consommation (CMC) a révélé que 73 % des personnes interrogées
s’attendaient à trouver un médiateur dans le secteur des impôts, au même
titre que dans celui de la banque, de l’assurance et de la téléphonie
79
.
Les coordonnées du conciliateur et les modalités de sa saisine sont,
de manière générale, clairement identifiées, et systématiquement
mentionnées sur les correspondances. Des affiches sont apposées dans les
services recevant du public, et le portail « impots.gouv.fr » comporte une
rubrique dédiée. Ces informations précisent systématiquement que le
recours au conciliateur n’interrompt pas le délai légal du recours
contentieux.
Toutefois, une part non négligeable de demandes adressées au
conciliateur fiscal reste irrecevable (12 % en 2010, en augmentation
78
Cf.
Améliorer la sécurité juridique des relations entre l’administration fiscale et les
contribuables : une nouvelle approche
, rapport remis en juin 2008 au ministre du
budget par M. Olivier Fouquet, président de section au Conseil d’Etat.
79
Cf. enquête réalisée en juillet 2011 par le Centre de recherche pour l’étude et
l’observation des conditions de vie (CREDOC).
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113
depuis 2008). Le motif principal d’irrecevabilité est le caractère
prématuré de la demande, ce qui tend à démontrer que l’information sur
la nécessité de passer préalablement par la chaîne des recours
administratifs reste à améliorer. Plusieurs organisations ont confirmé que
les entreprises ignorent le plus souvent les modalités d’exercice de leurs
droits.
C - Les effets du dispositif sur les nombres des recours
1 -
Le caractère non suspensif et ses conséquences
Les recours aux dispositifs de médiation ou de conciliation n’ont
pas pour effet de proroger le délai légal de deux mois dont le requérant
dispose pour saisir le juge. Ce caractère non suspensif nécessite donc de
la part des services une réactivité très forte afin que le contribuable puisse
réorienter sa demande dans les meilleures conditions et sans subir un
quelconque préjudice.
Cependant, l’atteinte de ces objectifs est rendue très difficile, voire
impossible, par les délais nécessaires pour le traitement. Tout en
saisissant le conciliateur ou le médiateur, le demandeur est d’ailleurs
souvent incité à saisir en même temps le juge afin de préserver ses droits
au recours contentieux.
Ainsi, tandis que l’administration a reçu plus de 3,5 millions de
réclamations et 1,1 million de demandes gracieuses en 2010, avec un taux
de réponse favorable de 60 % à 90 %, les conciliateurs fiscaux n’ont été
saisis que de 80 000 recours.
Ceux-ci répondent favorablement aux demandes qui leur sont
présentées à hauteur de 38 % en moyenne chaque année, soit
30 400 environ en 2010. Près de 50 000 demandes non satisfaites par les
conciliateurs seraient donc susceptibles d’être présentées au médiateur,
contre 3 300 en réalité en 2010, dont 1 900 effectivement recevables.
Alors même que ces recours sont possibles et gratuits pour les
contribuables, et que l’un d’eux est mentionné sur les correspondances de
l’administration, il apparaît que le caractère non suspensif de ces recours
dissuade les usagers insatisfaits qui préfèrent se tourner vers le juge
administratif.
Le médiateur estime, pour sa part, que le caractère non suspensif
n’est pas un frein important à la saisine en vue d’une médiation, au regard
des inconvénients qu’aurait un effet suspensif, en particulier le
développement de demandes de médiation à caractère dilatoire,
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notamment en cas de fort enjeu financier, pouvant faciliter une
organisation d’insolvabilité.
S’agissant du recours au conciliateur, cette fonction étant assurée
par un cadre de l’administration fiscale, il relève donc du recours
hiérarchique (et non de la médiation), même s’il ne suspend pas le délai
de recours contentieux. Il ne s’agit donc pas à proprement parler d’un
tiers
intervenant
entre
l’administration
et
l’administré.
Tenir
expressément le recours au conciliateur pour partie intégrante du recours
hiérarchique pourrait permettre d’envisager que la suspension du délai de
recours contentieux s’applique en l’espèce.
2 -
L’effet sur le volume des recours juridictionnels
a)
Une baisse du flux des recours juridictionnels depuis 2001
Après quatre années de baisse consécutive, le flux des instances
nouvelles devant les tribunaux administratifs a marqué une hausse en
2010 (18 646 contre 16 444 en 2009, soit une hausse de 13 %), résultant
d’un contentieux de série. Cette situation ne doit cependant pas cacher la
baisse globale du nombre d’affaires enregistrées depuis 2001 (22 643
affaires, contre 18 646, ou 16 245 si on neutralise les effets du
contentieux de série, en 2010). Selon le juge administratif, cette tendance
montre que les relations de la DGFIP avec ses usagers deviennent de
moins en moins conflictuelles, celle-ci menant depuis quelques années
une vraie politique de conciliation et de transactions en amont, pour éviter
les contestations.
Il y a 10 ans, le domaine fiscal représentait plus du tiers des
recours devant le juge administratif. Il ne représente plus, en 2010, que
7 % des recours. Si l’on tient compte de l’augmentation sur la même
période d’autres types de contentieux, on peut estimer que le nombre des
dossiers fiscaux a diminué d’un tiers. En conséquence, certains tribunaux
administratifs vont être réorganisés : le contentieux fiscal ne sera plus
confié qu’à une seule chambre au lieu de deux jusqu’à présent.
Cependant, les procédures restent, dans leur ensemble, trop
longues du point de vue des usagers. L’institut des avocats conseils
fiscalistes (IACF) a précisé que, devant le tribunal administratif de Paris,
les délais étaient en moyenne de quatre années, tandis que dans le reste de
l’Ile-de-France, ceux-ci pouvaient s’étaler de 18 mois jusqu’à 10 ans.
Devant les cours administratives d’appel, les délais sont de trois ans
environ ; devant le Conseil d’Etat, ils sont de deux ans.
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CONTRIBUABLES
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Toutefois, compte tenu du sursis de paiement, il peut arriver que
les contribuables trouvent un avantage à ces délais, les retards pouvant
avoir des effets bénéfiques sur leur trésorerie.
Si le dossier comporte un vice de procédure (de plus en plus
souvent, celui-ci est lié à des insuffisances du service postal) que
l’administration ignore, le contribuable peut l’invoquer au cours de la
procédure juridictionnelle, ce qui a pour conséquence de frapper de
prescription les montants à recouvrer par l’administration.
Les affaires déférées devant le juge judiciaire, au nombre de
quelques centaines chaque année, sont en baisse constante depuis 2003
(1 055 affaires déposées devant les tribunaux de grande instance en 2003,
contre 584 en 2010).
b)
Des litiges à l’issue généralement défavorable aux usagers
Les indicateurs mesurant le succès des instances devant les
juridictions de premier degré en 2010 montrent que la décision du juge va
dans le sens de l’administration dans plus de 90 % des cas. Le taux
complet de décisions favorables ou partiellement favorables, incluant les
désistements et non-lieux à statuer, atteint, en effet, près de 70 %. Hors
désistements et non-lieux à statuer, ce taux est de 92 %.
46 % des désistements des contribuables sont spontanés, sans qu'il
y ait eu de dégrèvement de la part de l'administration. 48 % des
désistements (et non-lieux à statuer) font suite à un dégrèvement de la
part de l'administration. Enfin, 6 % ont lieu après l'intervention du
conciliateur, que celui-ci ait fait droit ou non à la demande du
contribuable.
Selon la DGFIP, ce taux élevé de jugements favorables ou
partiellement favorables à l’administration montre la solidité de ses
positions et prouve que celle-ci s’attache à prendre en compte en amont
les arguments des contribuables. Les tribunaux administratifs rencontrés
au cours de l’enquête ont aussi relevé la qualité des mémoires produits
par l’administration.
c)
L’effet sur les recours juridictionnels
La médiation et la conciliation sont des modes alternatifs de
règlement dont l’intérêt est théoriquement de diminuer notamment le
nombre de procédures contentieuses. Cet impact est pourtant difficile à
évaluer, selon la DGFIP, en l’état actuel des systèmes d'information. De
plus, aucun suivi des recours contentieux intervenant à la suite d’un rejet
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du conciliateur ou d’une médiation défavorable n’est effectué (alors que
l’information existe dans l’application ERICA).
Nombre de contribuables saisissent en même temps à la fois le
conciliateur ou le médiateur et le tribunal, ce qui limite l’effet modérateur
des procédures amiables sur le volume du flux juridictionnel.
Ces saisines préventives impactent le taux de désistement et de
non-lieu, mais non le volume brut du flux juridictionnel. En 2010, 6 %
des désistements et non-lieux à statuer devant le tribunal administratif
faisaient suite à une intervention du conciliateur dont 4 % étaient
consécutifs à un désistement du contribuable sans dégrèvement du
conciliateur.
Cette situation a conduit le médiateur de la République à envisager
que, pour que les recours au conciliateur réduisent réellement le flux des
recours juridictionnels, la hiérarchie des recours soit clarifiée et leur
enchaînement encadré.
IV
-
L’amélioration des relations dans le cadre
du contrôle fiscal
A - L’évolution des relations avec le contribuable vérifié
1 -
Un effort indéniable d’amélioration de l’équilibre des
relations
L’administration fiscale considère que l’activité de contrôle fait
partie intégrante de sa mission et qu’elle ne peut donc rester à l’écart du
mouvement général d’amélioration de la qualité du service. Cette
amélioration vise à mieux faire accepter le contrôle et à en accroître
l’efficacité. La démarche dans ce domaine est antérieure à la fusion
direction générale des impôts-direction générale de la comptabilité
publique.
Dans les années 80, a été adoptée une charte spécifique au contrôle
fiscal, la charte des droits et obligations du contribuable vérifié, remise au
contribuable
avec
l’avis
de
vérification.
Elle
est
opposable
à
l’administration, et est donc mise à jour régulièrement au fur et à mesure
de l’évolution de la législation fiscale
80
. Parallèlement, les pouvoirs de
80
Cette charte est issue de la loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures
fiscales et douanières, dite « loi Aicardi ». Sa remise obligatoire est prévue à l’article
L.10 alinéa 4 du livre des procédures fiscale.
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CONTRIBUABLES
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l’administration ont été retracées dans le livre des procédures fiscales afin
de sécuriser les procédures et d’en assurer la traçabilité.
De nouveaux changements sont ensuite intervenus, tels que des
engagements en matière de durée du contrôle, de délai de réponse, et de
comportement des vérificateurs sur place, dans le cadre du programme
« 30 mesures pour améliorer les relations entre les contribuables et
l’administration fiscale », adopté en novembre 2004. D’autres mesures
ont porté sur la sécurité juridique des entreprises, en particulier le
dispositif des accords préalables sur les prix de transfert ou la possibilité
du contrôle fiscal sur demande (article L.13-C du livre des procédures
fiscale) au profit des petites et moyennes entreprises, récemment étendu à
toutes les entreprises en matière de crédit d’impôt recherche et en cours
d’expérimentation dans le domaine des déclarations de succession et de
donation.
2 -
Une offre de recours spécifique
a)
L’intervention de l’interlocuteur fiscal pendant le contrôle
La charte des droits et devoirs du contribuable vérifié prévoit que
le contribuable qui fait l’objet d’une vérification peut s’adresser
successivement au supérieur hiérarchique du vérificateur, puis, si le litige
persiste et si le vérificateur a maintenu les redressements envisagés, à
l’interlocuteur fiscal départemental. Cette entité, qui se distingue du
conciliateur qui n’est pas compétent pour le contrôle fiscal externe, a été
instituée en 1976
81.
Le rôle de l’interlocuteur fiscal se situe donc avant l’issue du
contrôle et consiste à favoriser les échanges entre le contribuable et
l’administration en cas de divergences importantes. Dans un tiers des cas
environ, son intervention donne lieu à l’abandon total ou partiel des
redressements envisagés.
b)
Les commissions départementales
Une fois les redressements notifiés, si le désaccord persiste, le
contribuable peut saisir la commission départementale des impôts directs
et taxes sur le chiffre d’affaires, instituée en 1941
82
, qui ne se prononce
81
Cf. note de la direction générale des impôts du 18 juin 1976, BODGI 13-L-5-76.
82
Cf. loi du 13 janvier 1941 portant simplification, coordination et renforcement des
dispositions du code des impôts directs. Afin de mieux répondre aux spécificités des
grandes entreprises, l’article 16 de loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 portant loi
de finances rectificatives pour 2007 a complété ce dispositif en instituant une
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que pour avis et sur les seules questions de fait (comme par exemple, le
montant d’un chiffre d’affaires). Il s’agit d’une instance d’ultime
conciliation avant l’engagement éventuel d’un contentieux.
Présidée par un magistrat des tribunaux administratifs, elle
comprend, en outre, deux membres de l’administration fiscale (un
représentant de la direction régionale des finances publiques et un de la
direction du contrôle fiscal) et des représentants des contribuables. L’un
est désigné par l’ordre des experts-comptables, les deux autres choisis, en
fonction des sujets, sur une liste de noms proposés par la chambre de
commerce et d’industrie et d’autres organismes.
Si le litige concerne l’évaluation de biens ayant donné lieu à
paiement des droits d’enregistrement, de la taxe de publicité foncière ou
d’impôt sur la fortune, la compétence revient à la commission
départementale de conciliation dont l’origine remonte à 1948
83
. Présidée
par un magistrat de l’ordre judiciaire, celle-ci comprend huit membres,
dont trois représentants des contribuables.
L’information sur la possibilité de saisir ces commissions est
donnée lors de la notification de la vérification et dans la charte du
contribuable vérifié.
L’audience y est contradictoire. Le rapport du vérificateur est
transmis avant la séance au contribuable, qui peut se faire assister par un
avocat ou un expert-comptable, ce qui est de plus en plus fréquent.
c)
La commission des infractions fiscales
Jusqu’en 1977, le pouvoir d’appréciation de l’administration quant
à l’opportunité des poursuites était quasi-absolu.
Le législateur, par une loi de 1977
84
, a institué un mécanisme de
filtrage, accordant des garanties procédurales au contribuable pour
prévenir les poursuites abusives. A cet effet, a été créée une autorité
administrative indépendante
85
, la commission des infractions fiscales,
commission nationale compétente pour les entreprises dont le chiffre d’affaires
excède 50 M€ (activité d’achat ou de revente) ou 25 M€ (activité de prestation de
service).
83
Cf. loi n° 48-1360 du 1 septembre 1948 portant modification et codification de la
législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux
d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement, dite
« loi de 1948 ».
84
Cf. loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux
contribuables en matière fiscale et douanière, article 1
er
.
85
Cf. Conseil d’Etat, études et documents n° 52, Rapport public 2001,
Les autorités
administratives indépendantes
.
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CONTRIBUABLES
119
composée de conseillers d’Etat et de conseillers maîtres à la Cour des
comptes.
Dans les cas où l’administration décide d’engager des poursuites
pénales à l’encontre des contribuables auteurs de fraude fiscale, sa plainte
ne peut être déposée sans avoir reçu au préalable un avis favorable de
cette commission.
B - Les difficultés de la traduction concrète
1 -
L’abandon de deux initiatives des années 2005-2007
a)
La démarche de certification des brigades
Conformément au contrat de performance pour 2006-2008, l’ex-
direction générale des impôts a lancé en 2007 une expérimentation de la
certification de dix brigades de contrôle.
Quinze engagements à certifier ont été élaborés et publiés, et un
prestataire indépendant a été choisi pour en contrôler la mise en oeuvre.
Ils ne concernent pas la procédure de contrôle, mais la qualité de la
relation avec le contribuable au cours du contrôle, en particulier la
capacité des agents à faciliter le débat oral et contradictoire, à faire
comprendre la démarche du contrôle et à prendre en compte les
contraintes professionnelles du contribuable. A l’issue du contrôle, un
questionnaire facultatif d’évaluation permet de mesurer l’appréciation du
contribuable sur le respect de ces engagements.
En 2009, toutes les brigades concernées ont obtenu la certification.
La DGFIP considère que cette démarche a permis de valoriser les efforts
réalisés et a constitué également un levier pour améliorer la qualité des
contrôles. Malgré un investissement lourd des équipes au départ, elle a eu
des effets positifs sur leur travail.
Cette dynamique a cependant été arrêtée par la décision de ne pas
généraliser cette expérimentation. La DGFIP a expliqué qu’outre le coût
de cette démarche (100 000 € par an), les relations avec le prestataire se
sont révélées finalement difficiles, celui-ci étant peu adapté aux
spécificités des missions de contrôle. La décision a également été prise
pour ne pas exercer une pression supplémentaire sur les agents, alors que
la fusion direction générale des impôts-direction générale de la
comptabilité publique allait être mise en oeuvre. En outre, selon la
DGFIP, la certification aurait apporté un surcroît de formalisme
alourdissant l’exercice de la mission, le dispositif ayant impliqué une
traçabilité totale du respect des engagements. Enfin, le risque était réel
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COUR DES COMPTES
que des contribuables de mauvaise foi se reposent sur ces engagements
pour entraver le travail des contrôleurs.
La DGFIP a cependant décidé très récemment de reprendre la
démarche, sans le recours à un prestataire, mais au moyen d’une
organisation interne qui serait en cours de conception. Les quinze
engagements de la démarche initiale seraient repris dans une liste de
«
bonnes pratiques
».
b)
Les enquêtes annuelles de satisfaction
La charte du contribuable vérifié de 2005 avait envisagé la
réalisation d’enquêtes sur la perception du contrôle fiscal par les
contribuables vérifiés. Ces enquêtes, conçues et réalisées par la DGFIP,
consistant en l’envoi d’un questionnaire anonyme aux contribuables
concernés, ont été initiées en 2005 avec l’objectif d’une réalisation
annuelle.
Les modalités de ces enquêtes, qui ont suscité dans un premier
temps des réticences parmi les agents, présentaient l’avantage d’être
relativement simples et réalisées en interne (c’est-à-dire sans le recours à
un prestataire externe qui, outre son coût, aurait risqué d’être plus
difficilement accepté par les agents). De plus, leur régularité permettait
d’avoir une vision de l’évolution sur plusieurs années.
Avec un taux de retour plutôt convenable de 30 % environ, ces
enquêtes ont révélé de manière assez constante, entre 2005 et 2008, une
bonne perception générale, avec notamment une amélioration du dialogue
et de l’écoute pendant le contrôle.
Depuis 2008, elles ne sont cependant plus réalisées. L’autre
enquête faite dans le cadre de la certification ayant également été arrêtée,
aucune mesure n’est désormais réalisée auprès des contribuables vérifiés.
2 -
L’efficacité du contrôle et l’amélioration du dialogue
a)
L’avis partagé des organisations professionnelles
L’opinion des contribuables contrôlés, telle qu’elle a été présentée
au cours de l’enquête par les organisations professionnelles, est souvent
contradictoire.
Ceux-ci
reconnaissent
l’existence
de
garanties
indéniables,
notamment au moyen de la charte. Ils font le constat d’un climat positif
de confiance et d’un réel effort de communication depuis dix ans. Ils
apprécient notamment l’état d’esprit des vérificateurs, plus conscients des
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problèmes économiques et moins répressifs, la possibilité d’avoir les
coordonnées personnelles de l’agent chargé du contrôle. Ils reconnaissent
aussi que la spécialisation de vérificateurs permet de réduire la durée des
contrôles.
Toutefois, certains, parfois les mêmes, font état depuis peu d’un
« durcissement » récent du contrôle fiscal.
Certains suggèrent de plafonner les demandes par rapport au temps
que l’entreprise peut y consacrer raisonnablement ou en se fondant sur le
chiffre d’affaires.
A l’instar d’une proposition faite par la fédération bancaire
française, la direction des grandes entreprises (DGE) suggère, quant à
elle, de s’inspirer des systèmes mis en place aux Pays-Bas et, dans une
moindre mesure, aux Etats-Unis et au Royaume-Uni. Dans ces Etats, qui
font de la fiscalité un vecteur d’attractivité pour les entreprises,
l’entreprise est beaucoup plus transparente sur ses comptes, ses choix
stratégiques et économiques. Elle expose à l’administration ses risques
fiscaux, et les points les plus importants à contrôler sont définis en
concertation. Le contrôle est ainsi plus rapide, plus ciblé et moins
traumatisant pour l’entreprise. Cette suggestion avait aussi été formulée
en 2008 dans le cadre du rapport sur l’amélioration de la sécurité
juridique
86
, mais est restée lettre morte.
b)
La nécessité du contrôle et la recherche d’une meilleure
compréhension des contribuables
Le contrôle fiscal et la lutte contre la fraude sont des priorités dont
la Cour a souvent rappelé l’importance. Elle a aussi montré les limites et
les faiblesses du dispositif actuel de contrôle
87
.
La présente évaluation a fait apparaître la persistance des
problèmes de relations avec les contribuables contrôlés. Ceux-ci sont
aussi confirmés par des travaux menés par la direction générale de la
compétitivité, de l’industrie et des services qui considère, en s’appuyant
sur des enquêtes auprès des petites et moyennes entreprises, que la
logique du «
présumé coupable
» persiste dans les contrôles. Certes, des
difficultés sont inévitables dans le rapport du contrôleur au contrôlé, mais
elles ne doivent pas pour autant être négligées.
Une politique de contrôle, si elle doit être offensive et efficace,
doit aussi être attentive aux effets et aux méthodes. La Cour considère
86
Cf. rapport de M. Olivier Fouquet, président de section au Conseil d’Etat, précité.
87
Cf. Rapport public annuel 2010 de la Cour des comptes.
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122
COUR DES COMPTES
donc qu’il reste essentiel d’investir sur la bonne compréhension qu’en ont
contribuables contrôlés. La qualité du dialogue est aussi un élément non
négligeable de l’attractivité pour les grands groupes internationaux.
88
La DGFIP confirme que «
depuis trois ans, le discours est plus
ferme
», la lutte contre la fraude étant devenue une priorité. L’objectif est
donc désormais de «
consolider
» les relations avec les contribuables
vérifiés, en assurant le respect des règles adoptées qui ont montré qu’elles
contribuaient à l’acceptation de l’impôt.
La Cour partage ce point de vue. Cette exigence n’en justifie que
davantage la nécessité d’un suivi permanent de la qualité de ce dialogue.
Les enquêtes de satisfaction devraient donc être de nouveau réalisées
régulièrement afin d’assurer un suivi fin de la qualité des échanges
pendant le contrôle et de leur bonne compréhension par les contribuables.
Ce suivi pourrait aussi être assuré au moyen d’indicateurs qui
seraient tenus par une entité externe à l’administration fiscale, comme le
médiateur de Bercy, ou confiés à un observatoire externe tel qu’il en
existait au sein du ministère dans les années 1990.
3 -
Les critiques sur la qualité du dialogue dans le cadre des
recours
a)
Le positionnement de l’interlocuteur fiscal
La situation de l’interlocuteur fiscal départemental, dont les
fonctions sont généralement assurées par le directeur divisionnaire de la
direction des services fiscaux, ou au moins le supérieur hiérarchique du
chef de brigade, ne favorise pas l’instauration d’un réel dialogue. Ces
limites ont été soulignées par certains professionnels.
Le contribuable serait mieux entendu si une plus grande distance
était mise entre le vérificateur et l’autorité chargée d’examiner le dossier,
même si la DGFIP souligne, à juste titre, que près d’un tiers des
interventions de l’interlocuteur fiscal se traduit par un abandon des
rappels et que seuls 6 % des dossiers dans lesquels l’interlocuteur fiscal
est intervenu donnent lieu à un recours hiérarchique, contre 18 % en
moyenne.
88
Cf. Cour des comptes,
Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en
Allemagne,
rapport public thématique, mars 2011.
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CONTRIBUABLES
123
b)
L’indépendance des commissions départementales
Les commissions départementales n’interviennent qu’à titre
consultatif
et
ne
rendent
donc
que
des
avis.
Juridiquement,
l’administration est libre de s’y conformer ou non, même si, en pratique,
elle suit leur avis dans la plupart des cas. Leur avis est motivé et transmis
au contribuable et à l’administration. Toutefois, elles ne sont pas
informées des suites données, ce qui peut apparaître « peu motivant »
pour les personnes appelées à siéger.
Le président d’une commission départementale, spécifiquement
rencontré, a exprimé une opinion très favorable
89
. Des organismes
rencontrés au cours de l’enquête ont, cependant, émis des réserves quant à
la présidence de ces commissions, confiée à un magistrat de l’ordre
judiciaire ou des juridictions administratives, selon les cas, et dont les
compétences en matière fiscale sont, selon eux, parfois limitées, alors que
leur rôle est considéré comme décisif. L’Association française des
entreprises privées (AFEP) a proposé l’instauration d’une phase de
médiation
comme
alternative
à
la
saisine
des
commissions
départementales, consistant en l’intervention d’un tiers indépendant,
désigné conjointement par l’administration et le contribuable.
Cette proposition semble montrer que les commissions sont
considérées comme ne bénéficiant pas d’une indépendance suffisante. En
pratique pourtant, 40 % de leurs avis ne donnent pas raison à
l’administration.
En tout état de cause, cette proposition soulève beaucoup
d’interrogations sur sa mise en oeuvre et suscite des doutes de la part de
l’administration sur ses effets sur le nombre de recours juridictionnels.
c)
La contradiction devant la commission des infractions fiscales
La commission des infractions fiscales, qui pouvait apparaître lors
de sa création comme une garantie contre l’arbitraire de l’administration,
présente toutefois, selon certains organismes rencontrés au cours de
l’enquête, des limites importantes, faute de procédure contradictoire.
89
« Le climat est bon, l’esprit de conciliation prédomine. Les représentants des
contribuables ont été fortement sensibilisés à cet impératif, et la présence de l’expert-
comptable membre de la commission contribue à crédibiliser la position finale. C’est
parfois seulement dans les réunions de cette commission que se noue, enfin, un vrai
dialogue entre le vérificateur et le contribuable, et cela vient souvent du fait que le
contribuable n’a pas bien compris jusque là le sens des procédures ».
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124
COUR DES COMPTES
En effet, lorsqu’elle est saisie par l’administration, la commission
des infractions fiscales informe le contribuable de cette saisine et l’invite
à lui communiquer les informations qu’il jugerait nécessaires
90
. Celui-ci
n’a pas la possibilité d’être entendu par la commission, et n’a pas non
plus connaissance de la teneur du dossier transmis par l’administration, ce
qui limite la capacité du contribuable à réfuter les arguments de celle-ci.
De plus, les débats de la commission ne sont pas publics et ses avis n’ont
pas à être motivés.
L’Institut des avocats conseils fiscalistes (IACF) juge ainsi la
procédure devant la commission des infractions fiscales «
très obscure
».
Selon lui, « Il n’y a pas de débat contradictoire : les avocats présentent un
rapport écrit sans pouvoir le défendre et ils n’ont pas accès à celui
présenté par l’administration ».
Certes, la commission n’est pas une instance de jugement et les
exigences de procédure ne sont pas les mêmes que pour une juridiction,
mais des améliorations devraient être recherchées.
Il serait en outre souhaitable que ses membres aient connaissance
des résultats des poursuites, et ainsi de l’évolution de la jurisprudence, ce
qui n’est à présent pas le cas.
4 -
La garantie fiscale
La garantie fiscale est un courrier adressé spontanément par le
vérificateur au contribuable, au terme des opérations de contrôle sur place
dans une entreprise, l’informant des points analysés de manière
approfondie et se concluant sans rectification.
Il s’agit donc d’une prise de position formelle de l’administration
fiscale au regard d’une situation de fait analysée. Cette prise de position
engage l’administration fiscale pour l’avenir. La garantie fiscale
s’apparente ainsi au rescrit « contrôle », mais en diffère en ce que la prise
de position formelle ne relève pas d’une demande du contribuable mais
procède d’une démarche
proprio motu
de l’administration fiscale.
Toutes les entreprises, quelle qu’en soit la taille, peuvent en
bénéficier à partir du moment où elles respectent leurs obligations.
Toutefois, il faut que les vérifications menées dans l’entreprise aient été
suffisamment approfondies. La garantie fiscale porte généralement sur un
ou deux points ayant fait l’objet d’investigations approfondies. La prise
90
Cf. art. L. 228 du livre des procédures fiscales. Ces dispositions prévoient en outre
qu’en cas de présomption caractérisé d’une infraction comportant un risque de
dépérissement de preuve, la commission examine l’affaire sans que le contribuable
soit avisé de la saisine ni informé de son avis.
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CONTRIBUABLES
125
de position doit porter sur l’activité de l’entreprise, sur un des impôts
visés par l’avis de vérification et sur un ou des thèmes susceptibles de
sécuriser l’entreprise pour l’avenir.
Le contribuable est alors informé par un document spécifique
décrivant de manière précise le ou les points faisant l’objet de la garantie
fiscale. Le document doit également préciser la portée de la garantie et
ses conditions de remise en cause. Cette mesure est de nature à rassurer le
contribuable pour l’avenir dans la mesure où une fois la garantie accordée
sur un point particulier, l’administration fiscale ne pourra plus procéder à
un rehaussement fondé sur une interprétation différente de celle
formalisée par la prise de position. La garantie fiscale n’est toutefois pas
absolue et définitive en cas de modification de la situation de fait, de la
législation ou de la règlementation.
L’évaluation fait apparaître que cette procédure demeure peu
utilisée. Un nouveau bilan de l’application de la garantie fiscale à la
direction des vérifications nationales et internationales s’impose, et ce
dispositif pourra être supprimé s’il reste si peu utilisé.
V
-
L’évolution du recouvrement forcé
Le recouvrement forcé des créances fiscales de l’Etat, mis en
oeuvre si l’impôt considéré n’a pas été acquitté à l’échéance légale, est le
premier niveau d’action contentieuse. Son efficacité est essentielle.
Depuis la fusion, ont été créées des unités spécialisées nouvelles, les
pôles de recouvrement spécialisé (PRS) et instaurées de nouvelles
modalités de pilotage du recouvrement forcé au sein des directions
départementales
(DDFIP).
Concomitamment,
des
efforts
de
perfectionnement des procédures ont été engagés. L’évolution de la
terminologie, du recouvrement forcé au recouvrement spécialisé, reflète
ces changements.
A - Les pôles de recouvrement spécialisé (PRS)
Un pôle de recouvrement spécialisé a été institué au sein de chaque
direction départementale (DDFIP). Le pôle de recouvrement spécialisé est
un poste comptable à compétence départementale (certains départements,
où les enjeux fiscaux sont importants, comptent plus d’un pôle de
recouvrement spécialisé). Sa création a pour objet de centraliser et de
professionnaliser le recouvrement forcé des créances à la fois des
particuliers et des professionnels qui présentent les enjeux les plus
importants en termes de montant, ou un risque de non-recouvrement élevé
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126
COUR DES COMPTES
en l’absence d’action particulière, ou encore appellent des procédures
complexes nécessitant l’intervention d’une équipe spécialisée. Ce sont
des petites structures qui ont vocation à être, dans ce domaine, les
interlocuteurs uniques et les référents des autres services. Ils constituent
le troisième volet du guichet fiscal unique, avec les services des impôts
des particuliers/services des impôts des entreprises et accueils fiscaux de
proximité.
Les créances sont transmises aux pôles de recouvrement spécialisé
par les services des impôts des particuliers et les trésoreries pour les
particuliers et par les services des impôts des entreprises pour les
professionnels.
Les règles de partage des dossiers entre services des impôts des
particuliers, trésoreries et services des impôts des entreprises d’un côté,
pôles de recouvrement spécialisé de l’autre, sont complexes : elles
comportent à la fois des procédures de transfert automatique mais aussi
des procédures de transfert « sur mesure » ou « au cas par cas ». Leur
coexistence découle de la volonté de ne pas industrialiser complètement
le processus et de maintenir une activité de recouvrement contentieux
dans les services opérationnels de premier niveau.
Le fait que les pôles de recouvrement spécialisé soient compétents
pour les professionnels et les particuliers permet un traitement cohérent
de dossiers mixtes dans lesquels une entreprise individuelle peut être,
suite à un contrôle fiscal externe, soumise à des suppléments
d’impositions tant au titre des impôts professionnels qu’au titre des
impôts des particuliers.
L’unité de traitement du dossier qui résulte de la fusion assure
l’examen par un seul agent des différents aspects d’un même dossier
contentieux (particuliers et professionnels). Cette unité est pour l’heure
encore théorique, car les agents ne disposent pas d’outils informatiques
ad hoc
facilitant un traitement vraiment unifié des données fiscales.
Les pôles de recouvrement spécialisé peuvent s’appuyer sur des
échanges soutenus avec les autres structures de recouvrement (services
des impôts des entreprises, services des impôts des particuliers) et des
liaisons étroites avec les structures de contrôle ainsi que les services de la
fiscalité immobilière. Cette interaction doit permettre de détecter le plus
en amont possible les risques et d’y parer. Les pôles de recouvrement
spécialisé semblent devoir globalement accroître la réactivité dans le
traitement des actions lourdes, notamment lors de saisies et de ventes.
Les contacts avec les contribuables ont lieu à deux moments : lors
de l’envoi du courrier l’avertissant que le dossier est transféré du service
des impôts des particuliers/service des impôts des entreprises/trésorerie
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127
au pôle de recouvrement spécialisé succède rapidement, car le pôle doit
être très réactif, une prise de contact avec l’intéressé ; par téléphone si le
dossier est simple, mais la plupart du temps par prise de rendez-vous.
Il est rare que des aménagements spécifiques aient été réalisés pour
accueillir cette partie pourtant sensible et parfois importante du public de
la DGFIP, ce qui ne manque pas de soulever des difficultés pratiques, en
période d’affluence notamment.
La messagerie électronique est peu utilisée : la nature des
dossiers explique que les contribuables préfèrent un contact personnel, au
téléphone ou en face à face.
Les déplacements chez les contribuables semblent assez rares,
alors
qu’ils
permettraient,
selon
des
responsables
de
pôle
de
recouvrement spécialisé, d’accélérer certains règlements.
B - L’adaptation des procédures de recouvrement forcé
Au plan national, l’administration centrale a engagé une
réingénierie des procédures de recouvrement forcé destinée à améliorer
l’efficacité des procédures utilisées par tous les services chargés du
recouvrement à la DGFIP, de simplifier leur travail, de sécuriser les
procédures employées, de baisser les coûts, d’améliorer l’information des
usagers et de consolider leurs droits et garanties.
L’harmonisation des procédures de recouvrement forcé réalisée à
ce titre s’est traduite, en matière de relance des défaillants, par un
dispositif unique à géométrie variable en fonction du comportement du
redevable, en remplacement des deux schémas préexistants reposant sur
une logique de population (particuliers/professionnels), mais aussi par
l’harmonisation des pénalités au sein d’une même population. Elle
correspond à un besoin exprimé au cours de l’évaluation par les
représentants des entreprises, qui dénoncent les différences d’approches
constatées jusqu’à présent entre les services territoriaux.
Ces nouvelles mesures ont été insérées dans la loi n° 2010-1658 du
29 décembre 2010 et sont entrées en vigueur de manière échelonnée tout
au long de l’année 2011.
Compte tenu du calendrier de mise en place de ces évolutions
juridiques, et de la date de création de nombreux au pôle de recouvrement
spécialisé, il est encore trop tôt pour mesurer les effets des évolutions du
recouvrement forcé. La Cour n’a recueilli aucune remarque négative sur
ce nouveau dispositif.
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128
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La matière fiscale est si complexe que les contribuables,
particuliers comme entreprises, ont besoin d’être informés, voire
rassurés, et parfois de manière suffisamment continue. L’administration
doit les renseigner sur la signification précise des règles et sur les
procédures à suivre. Des initiatives ont été prises en ce sens et, d’une
manière générale, les rapports entre les contribuables et l’administration
fiscale, régalienne et traditionnellement puissante au sein de l’Etat, ont
beaucoup évolué en quelques décennies, particulièrement dans le
domaine du contrôle fiscal. Des marges de progrès existent toutefois sur
deux aspects.
La communication de la doctrine administrative, dans un pays où
les règles fiscales sont consignées dans deux codes très volumineux et
renouvelés en permanence, est essentielle à la sécurité des contribuables.
Or, si des outils satisfaisants ont été mis en place pour assurer une bonne
diffusion spontanée par l’administration, les moyens à la disposition des
contribuables pour fonder leur position sont à certains égards peu
performants.
Le manque de visibilité ou de transparence des procédures de
conciliation et de recours est patent. L’architecture des voies de recours
ouvertes aux contribuables est trop complexe. Les usagers ont une vision
brouillée des moyens de contestation nombreux et mal articulés qui leur
sont accessibles. Ils sont également dans l’incertitude quant à la portée
des procédures offertes.
Le dispositif de réclamation, de la simple demande jusqu’à la
saisine du médiateur du ministère en passant par le recours au
conciliateur fiscal départemental, doit faire l’objet d’une réflexion
renouvelée. Les ministères chargés du budget et de l’économie doivent
essayer de simplifier et de clarifier cet ensemble de dispositifs, et
s’assurer de leur bonne compréhension par les contribuables.
La Cour formule les recommandations d’ensemble suivantes :
-
faciliter l’anticipation par les entreprises de leurs nouvelles
obligations fiscales en les annonçant à l’avance, par exemple
les étapes et le terme de la généralisation du recours
obligatoire aux téléprocédures ;
-
améliorer l’information des contribuables, d’une part sur les
modalités concrètes des réclamations et des différents recours,
d’autre part sur leur articulation, les conditions de recevabilité
et de délais ;
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LA FACILITATION DE L’EXERCICE DE LEURS DROITS PAR LES
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129
-
clarifier et simplifier la chaîne des recours en matière fiscale.
En outre, la Cour formule les recommandations détaillées
suivantes :
Sur la communication de la doctrine
- renforcer la communication sur les procédures de rescrit, auprès
des entreprises, rendre plus aisée la consultation des rescrits publiés et
uniformiser les positions prises sur l'ensemble du territoire ;
- permettre le recours au rescrit en cours de projet bénéficiant du
crédit impôt recherche.
Sur le dialogue avec les usagers
- organiser, autour d’un projet de mise à jour de la charte du
contribuable, une mobilisation des comités d’usagers (par exemple selon
la technique qualitative déployée par la Cour pour recueillir l’avis des
usagers particuliers) ;
- développer une concertation régulière avec les usagers, en
l’élargissant notamment aux tiers qui effectuent les formalités de
déclaration ou de paiement pour le compte des contribuables, ou les
accompagnent dans leurs démarches ;
- tester la prise en main par les usagers des différents outils et
supports (formulaires par exemple).
Sur le dispositif de recours
- harmoniser le vocabulaire des recours avec celui du droit
administratif communément utilisé par l’ensemble de l’administration ;
- consacrer
la
conciliation
fiscale
comme
la
modalité
d'organisation, au niveau départemental, du recours hiérarchique, et
donc suspensif des délais de recours juridictionnels, ou la supprimer ;
- développer l’information sur les possibilités de recourir au
médiateur du ministère en soulignant notamment son positionnement
indépendant de l’administration fiscale (contrairement au conciliateur) ;
- afficher, par exemple dans la charte du contribuable, des
engagements de service en matière de traitement (qualité, traitement en
équité, critères harmonisés, délais de réponse, etc.) des différents
recours ;
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COUR DES COMPTES
- identifier les réclamations qui pourraient faire l’objet d’un
traitement simplifié, voire automatisé, afin d’alléger la tâche des services
contentieux locaux et centraux et de réduire ainsi les délais de traitement.
Sur le contrôle fiscal
- décrire plus précisément, dans la charte du contribuable vérifié,
le dispositif de l’interlocuteur fiscal départemental comme recours de
deuxième niveau relevant de la responsabilité du directeur départemental
des finances publiques ;
- mettre en place un suivi fin et régulier de la qualité du dialogue
pendant le contrôle et de la bonne compréhension des contribuables
vérifiés ;
- traduire dans la charte du contribuable les bonnes pratiques du
contrôle fiscal, inspirées des 15 engagements définis dans le cadre de
l’expérimentation de certification des brigades.
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Chapitre IV
La pertinence des instruments de
conduite de la politique
Les développements des deux chapitres précédents conduisent à
examiner les conditions dans lesquelles est conduite la politique des
relations avec les particuliers et les entreprises.
L’analyse qui en est faite par la Cour dans ce présent chapitre fait
ressortir les marges de progrès possibles et la nécessité d’une nouvelle
étape de cette politique. Elles s’appuient sur un recensement des points
faibles de l’organisation interministérielle et ministérielle (I) et sur une
revue des sources d’informations quantitatives et qualitatives qui, si elles
étaient mieux exploitées, seraient susceptibles de rendre le pilotage plus
efficace (II). Enfin, elles examinent les perspectives d’évolution qui
ressortent des recherches et des pratiques internationales (III).
I
-
L’articulation entre les acteurs de la politique
au plan national
Au plan national existent des administrations qui conduisent des
actions transversales d’amélioration des relations avec les usagers. En
l’espèce, leur impact est limité par les spécificités de la DGFIP et de ses
publics. C’est la DGFIP qui, pour ce qui la concerne, porte l’essentiel de
la définition et de l’animation de cette politique.
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COUR DES COMPTES
A - La spécificité revendiquée de la DGFIP
La DGFIP se conçoit elle-même comme « une référence dans
l’accomplissement
de
ses
missions,
qu’il
s’agisse
de
son
professionnalisme, de l’écoute et du dialogue avec ses agents et leurs
représentants, de l’efficacité et de performance », selon les termes de son
document d’orientations stratégiques (DOS). Dans ce document de
principe, elle indique s’inscrire « dans une démarche d’ouverture sur
l’extérieur, d’adaptation aux évolutions de la société et d’union en interne
pour réussir la fusion ». Les enjeux internes sont prédominants, tendance
accrue par le contexte historique de la fusion.
En outre, la DGFIP revendique une spécificité en tant que service
financier qui lui ferait chercher, plus dans le secteur bancaire que dans
d’autres services publics, des références en termes d’organisation en
général et, en particulier, pour les relations avec les usagers, assimilables
jusqu’à un certain point aux clients d’un prestataire de services financiers.
Ce souci de l’administration fiscale de préserver sa spécificité
s’observe, par exemple, en matière de référentiels de qualité. Ayant
déployé des référentiels spécifiques, la DGFIP s’est ralliée tardivement au
référentiel Marianne, à vrai dire moins ambitieux sur certains critères.
B - Un apport limité des autres directions
Diverses directions de Bercy pourraient jouer, sur des plans
différents, un rôle dans la recherche de nouvelles voies par la DGFIP.
Leur apport a été jusqu’ici restreint. Les spécificités de la matière
fiscale et la disproportion des moyens respectifs limitent en toute
hypothèse leur contribution. Cependant, plusieurs types d’apports sont
possibles.
1 -
Deux types d’apports possibles de la direction générale de la
modernisation de l’Etat
L’offre de services méthodologiques de la direction générale de la
modernisation de l’Etat devrait être mieux mise à profit par la DGFIP
dans la définition d’axes de travail et la fourniture d’outils pour
l’amélioration des relations avec les usagers. La direction générale de la
modernisation de l’Etat dispose, par exemple, d’une bonne connaissance
des expériences d’autres organismes, qui sont également confrontés à
l’optimisation des canaux pour l’orientation des usagers.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 133
La direction générale de la modernisation de l’Etat pourrait aussi
intervenir utilement sur certains sujets transverses qui influencent la
charge des services de la DGFIP. Ainsi, ces derniers consacrent une part
importante de leur temps à délivrer des duplicata de la déclaration de
revenus ou d’avis d’imposition. Ces documents sont requis par d’autres
administrations et services publics pour constituer les dossiers permettant
d’accéder à certains droits : préfectures pour le droit au séjour des
étrangers, caisse allocations familiales pour les prestations familiales et
les minima sociaux
91
, collectivités locales pour bénéficier de prestations
facultatives ou d’une bonification tarifaire. La qualité des relations avec
les usagers passe par l’allègement de la charge administrative tant pour
les particuliers que pour les entreprises. Les administrations qui
demandent une information de nature fiscale à un usager devraient
pouvoir le faire directement auprès de la DGFIP : ce choix allègerait les
formalités pour l’usager, libèrerait les services de guichet de tâches
répétitives, restreindrait les risques de fraude.
La direction générale de la modernisation de l’Etat pourrait
promouvoir
des
systèmes
de
transmission
dématérialisés
92
entre
administrations comme le précédent en existe entre les mairies et le
ministère de l’Intérieur pour la mise en place des titres sécurisés. Une
telle évolution nécessiterait des dispositions législatives, compte tenu de
la nécessité de faire partager le secret fiscal.
2 -
Une meilleure coordination nécessaire avec la DGCIS
La direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des
services (DGCIS), pour ce qui concerne les entreprises, pourrait jouer un
rôle de proposition significatif, mais, dans la pratique, son intervention a
un impact modeste dans la définition de la stratégie de la DGFIP.
Sa connaissance des entreprises, notamment des problèmes des
PME, pourrait être utilisée en amont des réflexions menées par la DGFIP
sur la norme fiscale et notamment la rédaction des instructions fiscales.
En effet, en 2011, la direction générale de la compétitivité, de
l’industrie et des services a abordé de façon globale la complexité
administrative des entreprises afin d’identifier les freins à la compétitivité
des entreprises françaises. La dimension fiscale vient en septième place
après le domaine social.
91
Déjà 15 millions de demandes annuelles sont transmises directement par la DGFIP
au Centre notarial d'assistance fiscale.
92
On pourrait au-delà de la simplification et de la sécurisation de la transmission des
informations, s’interroger sur leur nécessité même.
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134
COUR DES COMPTES
Un important travail participatif a été mené par la direction
générale de la compétitivité, de l’industrie et des services en février et
mars 2011 dans tous les départements, auprès d’entreprises de taille
variable, de statut différent, de secteurs multiples d’activités. Les
principales
difficultés
rencontrées
par
les
entrepreneurs
sont
la
complexité du vocabulaire et des formulaires, le manque d’information et
l’instabilité
de
la
réglementation.
Viennent
ensuite
l’absence
d’interlocuteur identifié, le manque de cohérence et de coordination des
services, enfin la redondance des informations demandées.
Selon les petites et moyennes entreprises, l’événement de vie
(selon l’expression utilisée) « Je déclare et je paie mes impôts » coûterait,
en moyenne 6 000 € par an (à une petite et moyenne entreprise).
93
Quatre-vingt mesures de simplification ont été annoncées au
printemps 2011, représentant un gain total de 1 Md€
94
. Treize d’entre
elles (les mesures n° 64 à 76)
95
visent à « Simplifier l’impôt », une
mesure (n° 7) concerne la dématérialisation en matière fiscale, une
mesure (n° 51) propose la suppression du double enregistrement par les
greffiers et les services fiscaux.
Certaines d’entre elles ont donné lieu, depuis lors, à des réunions
de travail associant notamment la DGFIP ou la direction de la législation
fiscale, comme la suppression du double enregistrement par les greffiers
et les services fiscaux, ou encore la simplification de la taxe sur les
farines. Le processus n’est pas engagé pour la simplification concernant
la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la limitation du
nombre de dates de paiement des impôts des très petites entreprises ou la
modification du régime simplifié d’imposition en matière de TVA.
La DGFIP ne semble pas avoir participé activement à cette
démarche. Elle devrait à l’avenir, ainsi que la direction de la législation
fiscale, s’investir dans la mise au point effective de ces mesures.
3 -
Une meilleure organisation des échanges avec la direction de
la législation fiscale
Les bureaux métiers de la DGFIP recueillent des informations des
services locaux sur les difficultés liées à des imperfections de la
législation fiscale. Ils peuvent saisir la direction de la législation fiscale
de ces problèmes. La direction de la législation fiscale est par ailleurs
saisie directement de dossiers de contribuables par les services
93
Assises de la simplification – documents diffusés le 29 avril 2011.
94
Evaluation externe effectuée par Ernst et Young.
95
Assises de la simplification – Présentation des 80 mesures – Bercy 29 avril 2011.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 135
territoriaux à l’occasion de rescrits, litiges ou contentieux. Le bilan
annuel du contentieux établi par le service juridique de la DGFIP est
également une source d’information. L’équipe de la direction de la
législation fiscale se déplace deux ou trois fois par an dans les services
locaux
pour obtenir des retours directs de la part des agents. Enfin, le
courrier « tout venant » adressé à la direction de la législation fiscale
renseigne aussi sur les difficultés d’application de la législation fiscale,
même s’il ne peut être considéré comme représentatif.
Ces relations sont toutefois peu formalisées. L’appartenance des
personnels de la direction de la législation fiscale aux corps de
fonctionnaires de la DGFIP favorise certes une fluidité des rapports de
travail. Cependant, la coordination devrait être plus structurée et les
échanges plus systématisés.
4 -
Les échanges de données avec la direction générale des
douanes et droits indirects
La Cour a souligné, dans ses récents travaux sur le programme
Copernic, sur la réforme du dédouanement et sur la gestion de la TVA, la
nécessité d’échanges de données entre la direction générale des douanes
et droits indirects et la DGFIP pour limiter la charge administrative des
entreprises et mieux détecter les fraudes
96
.
Une telle évolution permettrait, en outre, de compléter le compte
fiscal dit « unique » des entreprises, qui restituerait alors pour chacune
d’elles l’ensemble des créances et des dettes fiscales de l’Etat, quel que
soit le service en charge du recouvrement.
C - Au sein de la DGFIP, l’absence de structure dédiée
au pilotage de la politique
Dans un ensemble aussi vaste que la DGFIP, dont l’administration
centrale comporte de l’ordre de 4 000 agents, il est inévitable qu’un sujet
aussi transversal que celui des relations avec les usagers relève de
plusieurs entités. En revanche, il n’existe pas, comme ce devrait être le
cas, de structure qui soit en mesure d’en avoir une bonne vision
d’ensemble et d’exercer une responsabilité globale.
Si sa dénomination pouvait donner à penser qu’elle avait une
vocation permanente et couvrant tout le spectre des relations avec les
96
Cf. référé de la Cour des comptes sur les opérations commerciales de la douane et la
réforme du dédouanement (janvier 2011) et le rapport demandé à la Cour par la
commission des finances du Sénat sur la gestion du programme Copernic (2009).
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136
COUR DES COMPTES
usagers, la mission relation usagers (MRU) avait en fait pour objectif
principal la mise en place des services des impôts des particuliers (SIP).
Cette opération achevée, il reste encore beaucoup à faire en matière de
relations avec les usagers. La mission relation usagers a été supprimée en
octobre 2011 et ses attributions ont été pour partie reprises par une cellule
de suivi des relations avec les contribuables (CSRC), petite entité qui doit
essentiellement superviser les dernières créations de services des impôts
des particuliers et assurer le suivi des tableaux d’indicateurs et du
référentiel Marianne.
Les aspects plus stratégiques ont été repris par l’ex-mission
communication, sous le nom de mission d’animation du réseau et de
coordination, puis de mission communication et relations avec les
publics. Pour intéressante qu’elle soit, cette réorganisation n’est pas à la
hauteur des enjeux qui ressortent de la présente évaluation.
Au sein des nouvelles directions départementales des finances
publiques, c’est le pôle pilotage et ressources qui assure l’animation infra-
départementale. Il comporte une mission chargée de la stratégie, du
contrôle de gestion et de la qualité de service. Elle est chargée de la
gestion des emplois, des réformes de structures, du dialogue de gestion
avec le délégué du directeur général
97
, du suivi et de l’analyse des
résultats et des indicateurs de performance. C’est à ce pôle qu’ont recours
les responsables de structures confrontés à des problèmes de mise en
oeuvre et c’est à lui qu’ils rendent compte. En réalité, bon nombre de ces
cellules sont largement accaparées par les questions d’hygiène et de
sécurité.
Les services locaux ne disposent pas de critères permettant
d'arbitrer entre les différents vecteurs de relations avec le public : accueil
physique, téléphone, courriel, courrier, Internet. Ils sont conduits dans les
faits à donner la priorité à l’accueil physique. Ils y consacrent souvent un
temps sans relation avec le service à rendre.
97
Le rôle des délégués du directeur général (DDG) a été fixé par une note du directeur
général du 2 octobre 2008. Ils sont, selon l’expression du directeur général, ses
missi
dominici
. Ils animent le réseau et le représentent dans la définition de la stratégie de la
direction générale.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 137
II
-
La structuration des informations et des
analyses en fonction des objectifs de la politique
A - Des données quantitatives et qualitatives peu
utilisables pour orienter et évaluer la politique
Les principaux indicateurs de la DGFIP relatifs au « civisme
fiscal » et à la facilitation de l’impôt comprennent les taux de déclaration
et de paiement de l’impôt, les délais de traitement, le niveau de
dématérialisation (paiement dématérialisé et télédéclaration) et le respect
du référentiel Marianne.
Les indicateurs de performances du programme budgétaire
156 –
Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local
sont
suivis et déclinés dans les services. Ils restent néanmoins trop globaux et
quantitatifs pour servir d’outils à l’évaluation de la politique de relations à
l’usager. Leur analyse ne permet pas de mesurer les résultats de la
politique menée.
Les données quantitatives, très nombreuses par tradition dans la
filière fiscale (ex-direction générale des impôts), n’apportent pas non plus
d’éléments suffisants pour analyser les relations entre la DGFIP et ses
usagers, ce qui supposerait de réunir aussi des éléments plus qualitatifs.
1 -
Les mesures effectuées par la DGFIP
a)
Des outils de mesure des flux sous performants et sous utilisés
La production d’indicateurs porte actuellement sur le suivi des
fréquentations, utilisé pour gérer l’anticipation des flux (et prévoir les
renforts de personnel). Cette situation est conforme à la volonté de la
DGFIP d’être prêt en toute circonstance à recevoir les flux.
Les différents outils, SIRIUS
98
pour le gestionnaire de file
d’attente, Lotus pour les courriels ou encore le suivi quantitatif des appels
téléphoniques, sont développés et exploités dans une logique certes utile
de gestion de flux mais non d’amélioration de la qualité des relations.
Dans les services des impôts des particuliers, le logiciel SIRIUS
pourrait fournir davantage de données quantitatives (sur le temps passé
avec chaque usager par exemple) et surtout qualitatives (pour analyser
notamment dans quels cas le déplacement de l’usager à l’accueil aurait pu
98
Cf. p. 63.
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138
COUR DES COMPTES
être évité). Les outils existants, qui ne sont pas utilisés à leur plein
potentiel, ne constituent donc pas un obstacle à la réalisation des mesures
nécessaires.
Ces outils ne sont pas utilisés pour produire des données
analysables. Il n’existe pas de véritable analyse croisée des différents
modes et de leur impact sur la réception du service rendu. Les statistiques
sont principalement destinées à informer la hiérarchie sur l’activité. Pour
ce qui concerne les relations avec le public, elles tendent à être
considérées comme un outil de « bonne conduite » attestant la conformité
aux exigences de la charte Marianne.
Les données locales de fréquentation (au guichet avec les
gestionnaires de file d’attente, par téléphone) se révèlent, de fait, peu
fiables et trop sommaires pour fournir matière à l’analyse car elles ne sont
pas collectées à cette fin.
Les trésoreries disposent d’outils plus simples, ce qui n’est pas un
défaut s’ils sont suffisants et si les données sont exploitées localement et
au niveau départemental. Le simple comptage manuel, nommé « méthode
des bâtons », ou encore « bâtonnage », peut remplacer un outil plus
élaboré, à condition que les résultats soient intégrés au bon niveau et
analysés, puis que ces analyses soient partagées avec les services. En
Seine-et-Marne, les statistiques hebdomadaires des visites physiques sont
transmises par les unités locales à la direction départementale
99
, sans
retour ultérieur à la trésorerie qui lui permettrait de se situer par rapport
aux autres. Dans le Loir-et-Cher, la direction départementale des finances
publiques a développé un outil dont l’emploi n’a été généralisé que dans
ce département alors qu’il fonctionne bien et épargne aux agents la tâche
fastidieuse de totaliser les « bâtons » en fin de journée.
Aucune des situations observées dans les sites étudiés ne permet de
conclure à l’existence d’un processus organisé d’échanges d’expériences
au sein des équipes pour ce qui concerne la réception des publics ou le
traitement des problématiques rencontrés.
Les indicateurs associés à Marianne, dûment mesurés, suivis et
déclinés dans tout le réseau, n’agissent pas plus comme leviers de
performance.
Ils peuvent d’ailleurs être aisément manipulés (plusieurs
réponses d’attente précèdent une réponse sur le fond) ou se révéler
techniquement contestables (une question laissée sur une messagerie
99
En 2011 était demandé jusqu’à fin décembre un décompte des visites physiques,
isolant ce qui touche à l’impôt (et non au « local »). En 2010, la période de mesure
était plus courte, mais celle-ci était étendue aux appels téléphoniques.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 139
téléphonique est considérée comme un appel abouti même s’il en est
expurgé sans que la demande soit traitée).
b)
L’absence d’analyse segmentée des flux
Pour s’assurer que le meilleur service est rendu au meilleur coût,
que les personnes qui se déplacent physiquement ne pouvaient avoir
satisfaction par un autre mode de contact, il est indispensable de disposer
d’une analyse différenciée des publics et de ce qu’ils viennent chercher.
La rareté, voire l’inexistence, des études préalables au lancement
des actions d’amélioration et à la cohérence des différentes actions,
confirme cette absence d’analyse croisée.
La DGFIP pourrait s’engager dans une logique de connaissance du
public usager du service d’accueil et de ce qui motive sa démarche et son
utilisation d’un type donné de moyens, afin d’être en mesure de s’adapter,
au mieux, aux besoins.
c)
L’absence de mesure régulière de la satisfaction des usagers
Aucune mesure régulière de la satisfaction des usagers n’est
effectuée. La direction des grandes entreprises réalise des enquêtes
annuelles auprès des grandes entreprises. S’agissant des particuliers,
aucune enquête n’est réalisée de façon périodique pour apprécier les
évolutions telles qu’elles sont perçues. Seuls des travaux ponctuels et
limités ont été menés, comme en juillet 2009 sur le thème des
téléprocédures, ou en mai 2010 sur les centres impôts service.
La mise en place d’un baromètre de la satisfaction des
contribuables est nécessaire. La méthode des forums locaux, mise en
oeuvre par la Cour pour la présente évaluation, pourrait constituer un outil
adapté au recueil d’informations qualitatives dans le réseau. Le recours à
des questionnaires en ligne pourrait également être étudié.
2 -
Les mesures communes de la direction générale de la
modernisation de l’Etat
La direction générale de la modernisation de l’Etat a mis en place
un baromètre de la qualité des services publics pour suivre les effets des
actions d’améliorations engagées, et suivre la qualité des relations avec
les usagers. Il est mis en ligne : il est alimenté par sondages auprès du
public et contient des indicateurs sur l’accueil, la qualité du traitement des
dossiers, celle du traitement des réclamations, etc., mais est axé sur la
production des services.
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140
COUR DES COMPTES
La direction générale de la modernisation de l’Etat a également
mis en place une série d’outils destinés d’une part à mesurer les attentes
et la satisfaction des usagers, d’autre part à mobiliser les services et les
agents pour la modernisation et la qualité du service.
La DGFIP fait partie des quatre réseaux qui ont fait l’objet
d’enquêtes mystères au premier semestre 2010, au même titre que les
préfectures, l’éducation et les tribunaux.
L’indice de la qualité de l’accueil dans les services de l’Etat est un
indicateur synthétique qui rend compte de l’ensemble des engagements
du référentiel Marianne sur quatre réseaux majeurs dont celui des
finances publiques.
Afin de connaître l’ordre de priorité des simplifications perçu par
les usagers, la direction générale de la modernisation de l’Etat a identifié
des
événements
de
vie
à
l’occasion
desquels
les
démarches
administratives prennent un tour complexe ou irritant : agression, perte
d’un proche, départ en retraite, poursuite d’études supérieures, etc. Le
paiement des impôts est traité comme événement de vie en lui-même,
bien qu’il soit aussi à prendre en compte dans les événements personnels
tels que ceux cités précédemment.
Pour le domaine de préoccupation « je déclare et je paie mes
impôts », l’indicateur retenu pour qualifier le traitement du service rendu
est le pourcentage de rectifications sur les déclarations et sur les
paiements traités en moins de trente jours (pour l’impôt sur le revenu et
pour la taxe d’habitation). Sa valeur est de 95 % en juillet 2011, stable par
rapport aux précédentes éditions du baromètre, et illustrant « l’exigence
de qualité que la DGFIP s’attache à maintenir ». Cet indicateur doit donc
être revu pour être réellement utile au pilotage de la politique.
Les usagers sont également sollicités par le biais d’un site Internet
dédié
ensemble-simplifions.fr
. Les suggestions, notamment celles des
particuliers, ciblent souvent les procédures de la DGFIP. On y trouve,
assez naturellement compte tenu du vecteur, nombre de suggestions
tendant à généraliser les téléprocédures mais aussi des propositions plus
générales comme l’instauration d’un prélèvement à la source pour l’impôt
sur le revenu. Les résultats de cette démarche d’écoute, complétée par
l’analyse comparative des méthodes des autres pays européens,
permettent de déterminer des pistes de simplification en lien avec les
services ministériels concernés, en l’occurrence la DGFIP, qui doit
assurer la liaison avec la direction de la législation fiscale, s’agissant de
l’élaboration de la législation et de la réglementation fiscales.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 141
3 -
Les indicateurs généraux du programme budgétaire
Ces indicateurs ont évolué dans leur définition. Ainsi le taux de
recouvrement a été remplacé par un taux de paiement ; le libellé des
indicateurs est désormais symétrique entre particuliers et professionnels.
Il est mesuré à présent (depuis l’exercice budgétaire 2011) par le
taux de
déclaration et de paiement des impôts
, comportant quatre sous-
indicateurs indiquant ces deux taux, d’une part, pour les particuliers et
d’autre part, pour les professionnels.
Les définitions et valeurs successives de ces indicateurs sont
données dans le tableau ci-après de 2004 à 2010.
Le taux de paiement (calculé sur une assiette identifiée) est lié pour
partie au « civisme fiscal » mais aussi à d’autres éléments comme la
politique de recouvrement et la conjoncture économique.
Graphique n° 2 : Taux de déclaration et de paiement des
impôts
97,60
97,80
98,00
98,20
98,40
98,60
98,80
99,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Taux d’usagers particuliers respectant leurs obligations déclaratives
Part des impôts acquittés spontanément à la DGI
(hors IS et TS)
Taux brut de recouvrement des impôts sur rôle
Part des impôts acquittés spontanément à la DGI
(taux de paiement des impôts des professionnels)
Taux brut de recouvrement des impôts sur rôle (RAP 2010)
taux de paiement des impôts des particuliers
Taux de recouvrement des impôts des professionnels
Source : rapports annuels de performances 2006 à 2010 – programme
annuel de performances 2011 du programme 156
Seul le taux d’usagers particuliers respectant leurs obligations
déclaratives montre une hausse régulière sur la période. Le taux de
paiement des particuliers a d’abord progressé mais marque un repli
depuis 2008, que la DGFIP
100
impute à la crise économique. L’analyse de
l’évolution du taux de paiement des entreprises est moins immédiate : la
100
Analyse des résultats de l’objectif n° 2 (civisme fiscal) dans le rapport annuel de
performances 2010.
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142
COUR DES COMPTES
DGFIP n’analyse que la progression de 2010 par rapport à 2009, année
fortement marquée par la crise.
Il existe donc de nombreuses données chiffrées et indicateurs. Ils
sont cependant peu utilisables. Aucun indicateur n’est réellement adapté
pour rendre compte des effets de la politique de relations avec les usagers
et en éclairer la conduite.
B - Des approches intuitives ou partielles
Pour pouvoir effectuer des choix et privilégier certains vecteurs, la
DGFIP devrait connaître leur efficience respective. Or la mesure des
gains de productivité réels manque
101
: la direction générale des impôts et
la direction générale de la comptabilité publique n’en faisaient pas, la
DGFIP ne le fait pas davantage.
Cette lacune est particulièrement regrettable s’agissant des
téléprocédures, de la déclaration pré-remplie ou des paiements par
prélèvement automatique. Par exemple, dans les deux premiers cas,
l’ampleur des corrections à apporter a posteriori par les agents de la
DGFIP ne fait pas l’objet d’évaluations fines ; selon la DGFIP, seule une
minorité (15 %) des déclarations sont « complètes-conformes ». Le
programme Copernic a été conduit avec l’objectif de réaliser un saut
technologique, sans que les analyses de retour sur investissement
intègrent l’incidence sur la qualité de service. La charge de l’assistance
téléphonique des services des impôts des particuliers, service des impôts
des entreprises et plates-formes dédiées, n’est pas mesurée.
Un autre point d’interrogation est la mesure de l’interférence entre
la participation des agents à l’accueil et leurs autres travaux. L’accueil
représente une charge lourde qui pèse sur le reste de l’activité du service
des impôts des particuliers, surtout en périodes de campagne (par
exemple, au printemps, questions sur l’assiette de l’impôt sur le revenu
lors de l’établissement des déclarations, alors que les agents doivent dans
la même période commencer la saisie des déclarations).
A l’inverse, on peut également penser qu’un meilleur accueil
diminue la charge de travail du service de traitement
(back office),
ou
favorise la diminution des actions contentieuses par un traitement en
amont des difficultés potentielles. Il n’existe aucun instrument pour tenter
de quantifier ces différents effets.
101
Les seuls indicateurs de productivité qui existent concernent le « coût de gestion de
l’impôt », ils sont trop globaux pour renseigner sur la productivité des activités
concernant les relations avec les usagers.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 143
Seule existe une analyse empirique, essentiellement locale et par
défaut, des limites à fixer à la mobilisation des moyens utilisés pour les
différents modes de relation avec les usagers (plages horaires, effectifs,
etc.).
Il serait utile que chaque DDFIP soit chargée d’un diagnostic,
service des impôts des particuliers par service des impôts des particuliers
(ou service des impôts des particuliers par service des impôts des
entreprises), que les résultats soient mesurés, puis analysés par les
délégués du directeur général (DDG), et les éventuelles mesures
d’adaptation programmées. Les résultats des enquêtes de terrain montrent
qu’une telle approche est réalisable. Il serait également opportun que la
DGFIP constitue des échantillons de services des impôts des particuliers
de caractéristiques diverses lui permettant d’analyser de manière
systématique des phénomènes ou des tendances perçues de manière
empirique.
Il est donc impossible d’identifier les coûts et les gains de
productivité qui sont attribuables à telle ou telle mesure, en particulier
celles qui visent à améliorer les relations avec les usagers.
Il n’existe pas non plus de système national de mesures, pour
nourrir une réflexion utile sur une éventuelle spécialisation des vecteurs
de relations intégrant la multiplicité des besoins. Il n’y pas davantage de
cumul d’appréciations empiriques issues du niveau local.
Un exemple de difficulté :
comment approcher le coût des dispositifs de recours ?
Il est impossible, en l’état actuel des systèmes d’information et de
l’organisation de dresser une analyse des coûts des différents recours. Seules
quelques études ont pu être réalisées par les services, mais elles restent trop
parcellaires ou trop estimatives.
1/ Les coûts des réclamations et des demandes gracieuses
Dans une récente étude, la mission nationale d’audit de la DGFIP
102
a
estimé le temps moyen passé sur une réclamation présentée par un
contribuable particulier entre 40 minutes, pour un dossier relatif à l’impôt sur
le revenu, et 150 minutes, si la réclamation porte sur l’impôt foncier. L’étude
n’a cependant permis de quantifier que les dossiers qui étaient traités dans les
services locaux (soit 99 %), à l’exclusion des dossiers plus complexes traités
en direction.
102
Le contentieux administratif des particuliers
, Mission national d’audit, rapport
n° 2010-13, novembre 2010.
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144
COUR DES COMPTES
La DGFIP a, par ailleurs, estimé que les effectifs consacrés à l’activité
contentieuse dans ses services de direction et locaux s’élevaient à plus de
7 300 agents
103
, soit plus de 5 % de ses effectifs totaux
104
.
2/ Les coûts de la conciliation
Un service local, rencontré au cours de l’enquête, a procédé à une
estimation approximative du coût (sur la base du temps passé par les agents
qui les traitent) d’une saisine du conciliateur à 200 € (ce qui signifierait un
coût total de la conciliation s’élevant à 16 M€ pour 80 000 saisines en 2010),
tandis que le coût s’élève à 2 000 € pour une saisine de l’interlocuteur fiscal,
tout comme une saisine du tribunal administratif. Ce service a conclu qu’un
contribuable qui enchaîne plusieurs recours peut faire porter une charge
d’une dizaine de milliers d’euros sur l’administration.
Le service du conciliateur peut être évalué entre 1 et 5 équivalent
temps plein selon les départements, soit plusieurs centaines d’équivalent
temps plein au total. S’agissant du temps passé par les services sur
l’instruction, la mission nationale d’audit de la DGFIP a estimé, à l’occasion
d’un audit sur le contentieux administratif des particuliers, que le temps de
traitement moyen pour un dossier était de 5 heures, soit un délai nettement
plus long que celui nécessaire à l’instruction d’une réclamation en impôt sur
le revenu ou Taxe d’habitation.
3/ Les coûts de la médiation
Les services du médiateur sont composés de 16 personnes, dont
7 conseillers, mis à disposition par la DGFIP, chargés du suivi des
médiations, et 9 agents, affectés, en charge de la logistique et de la gestion
des dossiers.
Le médiateur dispose d’un budget de fonctionnement imputé sur le
programme budgétaire 218. Le montant global des dépenses annuelles s’est
élevé en 2010 à 67 794 € en augmentation par rapport aux exercices
précédents (50 218 € en 2009), compte tenu des frais occasionnés par le
déménagement des services à Caen. Rapporté au nombre de dossiers reçus, le
coût s’élève à 20 € par dossier hors frais de personnel et loyers budgétaires.
103
Contentieux du recouvrement : 199, contentieux d’assiette en direction : 1 470,
contentieux d’assiette dans les services infra-départementaux : 5 702.
104
121 900 agents – source : rapport annuel 2010 de la DGFIP.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 145
Par comparaison, le médiateur de la République, qui a reçu 80 000
demandes en 2010 (soit la même quantité que les conciliateurs fiscaux),
dispose d’un budget de 11 M€ environ, se répartissant entre 7 M€ de charges
de personnel (100 personnes) et 4 M€ de fonctionnement courant. Il s’appuie
en outre sur un réseau de près de 300 délégués bénévoles répartis sur
l’ensemble du territoire national. De son côté, le médiateur de l’éducation
nationale disposait en 2009 d’une équipe de sept personnes, et de
50 médiateurs académiques exerçant cette fonction à plein temps, pour traiter
7 000 recours par an environ.
C - La faible utilisation des recours des contribuables
comme source d’informations
Les différents recours présentés par les contribuables, leur
évolution et leurs caractéristiques sont autant d’indicateurs disponibles
pour l’administration. Ils la renseignent sur les attentes et les
préoccupations des usagers, sur les sujets majeurs de mécontentement et
d’incompréhension.
L’évolution des recours, indicateur de satisfaction
1/ L’augmentation du nombre de demandes gracieuses : un million en
2010
Après avoir régulièrement progressé dans les années 1990, le nombre
de demandes gracieuses s’est maintenu au-dessus du seuil du million
jusqu’en 2000. Après une période de baisse importante entre 2001 et 2007
(moins de 700 000 affaires reçues en 2003), la tendance s’est ensuite à
nouveau inversée. Depuis 2010, on compte plus d’un million de demandes
gracieuses par an.
Cette évolution est globalement marquée par le poids croissant des
demandes portant sur la fiscalité directe locale et la contribution à
l’audiovisuel public (CAP). S’agissant de l’impôt sur le revenu, les demandes
sont de moins en moins nombreuses depuis 2007. Cette baisse doit être
rapprochée, selon la DGFIP, du succès croissant de la mensualisation du
paiement qui permet d’anticiper les difficultés de paiement. Quant aux
demandes gracieuses émanant des professionnels, moins nombreuses, elles
sont stables.
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COUR DES COMPTES
2/ Une stabilité de la saisine des conciliateurs : 80 000 chaque année
Le nombre de demandes présentées aux conciliateurs s’élève à
environ 80 000 chaque année. Les demandes sont principalement relatives
aux impôts des particuliers. L’impôt sur le revenu reste prépondérant (près de
la moitié), même si la part des impôts locaux est en augmentation (41 %,
contre 32 % en 2007). L’ensemble composé des sujets relatifs à l’impôt sur
les sociétés, la taxe professionnelle et la taxe sur la valeur ajoutée ne
représente que 9 % de ces demandes.
Les demandes sont dans la plupart des cas liées à l’évolution de la
législation fiscale et à d’autres sujets récurrents, tels que la prime pour
l’emploi, les crédits et déductions d’impôt, la redevance audiovisuelle. Ainsi,
la part des réclamations ne représente qu’un quart des saisines, tandis que
l’ensemble formé par les demandes gracieuses et celles ayant trait aux délais
de paiement est de 60 % environ.
Enfin, les demandes ne concernent que très rarement la qualité du
service (0,6 % des demandes en 2010, soit 503 saisines), ce qui atteste, selon
la DGFIP de l’appropriation par ses services des objectifs de qualité,
notamment en termes d’accueil du public. Cependant, la compétence du
conciliateur sur ce sujet reste très peu connue des usagers. Cette situation
pourrait toutefois changer avec l’introduction du référentiel Marianne qui
confie au conciliateur la charge de répondre aux « fiches suggestions » des
usagers.
3/ Une diminution des saisines du médiateur de Bercy :
Depuis la création du médiateur en 2003, les saisines ont globalement
augmenté de 38 % (3 308 saisines en 2010), et les demandes émanant des
particuliers représentent 87 % environ de l’ensemble.
Cependant une grande partie des demandes présentées au médiateur a
trait à la fiscalité
105
, mais cette situation tend à s’atténuer depuis 2005 (62 %
en 2009, contre 81 % en 2005). Globalement le nombre de saisines relatives à
la fiscalité est passé de 2 351 en 2005 à 2 112 en 2009.
La faiblesse de ce nombre empêche que l’évolution quantitative soit
par elle-même significative, mais elle peut fournir des indications
qualitatives.
105
Les autres demandes concernent pour moitié, d’une part, le recouvrement de
créances autres que fiscales (amendes, loyers HLM, frais hospitaliers, créances
communales, etc.), et d’autre part, des questions ne relevant pas du domaine des
finances publiques (douanes, concurrence, consommation, emploi, etc.).
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 147
4/ La fiscalité locale, source majoritaire du contentieux juridictionnel
Les contestations relatives à l’impôt sur le revenu ont représenté
pendant une longue période la plus importante catégorie de recours (jusqu’à
50 % environ des affaires enregistrées en tribunal administratif en 2001-
2002), mais ces recours sont en baisse constante depuis 2001.
Parallèlement, le contentieux relatif à la taxe d’habitation a triplé sur
la période 2003-2009 (957 dossiers reçus en 2003, 2 337 en 2009), et la
catégorie des impôts locaux est désormais la plus importante (40 % des
dossiers).
L’administration élabore chaque année un bilan complet des
recours (« Résultats de la mission contentieuse ») qui a l’avantage de
mettre en parallèle l’ensemble des recours administratifs (réclamations,
demandes gracieuse et conciliation) et de réaliser une analyse qualitative
et non pas seulement quantitative.
Quelques retours d’expérience sont mentionnés dans le bilan établi
annuellement sur la campagne de l’impôt sur le revenu qui porte,
cependant, à titre principal sur le déroulement des déclarations, les
modalités de l’information délivrée aux usagers et le « climat de la
campagne ».
Pour ce qui est des recours devant le conciliateur fiscal, un bilan
est établi chaque année, mais il est essentiellement quantitatif. La DGFIP,
tout en soulignant que ce retour en interne est important, considère qu’en
pratique, le conciliateur, du fait de sa double fonction de conciliateur et
de responsable local, n’a pas le temps d’établir un bilan qualitatif.
L’administration n’exploite pas suffisamment ces bilans pour en
tirer des enseignements en vue d’améliorer la qualité du service rendu aux
usagers, remédier aux dysfonctionnements identifiés, clarifier la norme
qui est source d’incompréhension ou d’erreurs, etc.
Les retours vers l’administration centrale relatifs à la complexité
du droit ou la rédaction d’imprimés, constatés à l’occasion du traitement
des recours, sont très limités.
Quant au médiateur de Bercy, à l’occasion de la présentation
annuelle du bilan de son activité, il est appelé à «
formuler des
propositions de nature à améliorer le fonctionnement des services dans
leurs relations avec les usagers
»
106
, ce qui fait donc, théoriquement, de la
médiation une source d’amélioration pour l’administration. Cette fonction
est
une
caractéristique
de
la
médiation
institutionnelle.
Ces
106
Cf. décret n° 2002-612 du 26 avril 2002, article 6.
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148
COUR DES COMPTES
recommandations sont étudiées avec les services. Elles ont le plus
souvent pour conséquence la modification ou l’élaboration de textes
règlementaires.
Depuis 2003, le médiateur aborde également chaque année dans
son rapport annuel la question des suites données aux recommandations.
Un taux de réalisation de ces propositions est parfois mentionné mais pas
de façon systématique. Classant les propositions en trois catégories (mis
en oeuvre totalement ou partiellement, non mis en oeuvre), ce taux est
qualifié de « très indicatif » par le médiateur. Il est calculé en estimant
l’évolution des propositions formulées au cours des trois dernières années
(80 % de propositions suivies d’effet totalement ou partiellement au
rapport 2009). Depuis le rapport 2010, ce taux de suivi des
recommandations n’est plus mentionné, et la partie consacrée à la mise en
oeuvre a disparu.
Un nouveau mode de suivi est en préparation pour le rapport 2011.
La réalisation des recommandations devrait être évaluée en n+1 au titre
de l’année n. Ce rapport devrait être l’occasion de dresser un bilan des
130 propositions faites depuis 2002.
D - La remontée et le traitement des informations en
provenance des services opérationnels
L’information sur les relations avec les usagers ne remonte de
façon systématique aux services centraux qu’à l’occasion des bilans de
campagne de l’impôt sur le revenu. Il n’existe pas de bilan systématique
pour les autres campagnes. Un tel bilan pourrait être très instructif par
exemple pour la compréhension de la liquidation des taxes locales.
Au-delà du compte rendu des initiatives prises en matière de
communication et d’accueil des usagers, ces bilans sont l’occasion de
faire part des difficultés rencontrées tant par les agents que par les
usagers. Les remarques peuvent porter sur les supports d’information
eux-mêmes, leur date de disponibilité, leur mode de distribution et leur
ergonomie portant notamment sur les modifications de l’année. Des
difficultés sont parfois liées au fonctionnement des applications
informatiques. Les directeurs régionaux et départementaux restent en
général dans le cadre de la mise en oeuvre et ne signalent pas les
difficultés venant plus en amont du dispositif législatif lui-même.
En dehors des campagnes, il existe un système d’alerte des
services centraux par le biais de fiches établies par les directeurs
régionaux et départementaux, et transmises aux délégués du directeur
général. Elles sont ensuite exploitées par les bureaux métiers. Certains
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 149
problèmes signalés par ce type de fiche tardent à être traités. Il existe bien
une série de filières techniques (par impôt ou par outil) de remontées
d’information mais peu de transversalité, peu de retours vers les services
territoriaux en contact direct avec le public et pas d’indicateurs de suivi.
Le pilotage central est éclaté.
III
-
Les réflexions sur les comportements des
contribuables
Dans tous les pays de l’organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE), les relations avec les usagers sont
au coeur des préoccupations des services chargés de la fiscalité.
Tous considèrent comme un objectif principal l’amélioration des
relations avec leurs usagers. Dans tous les pays, le développement de la
qualité de cette relation a pour but l’amélioration du « civisme fiscal »
(«
compliance
»), partant du constat que plus un contribuable est
«
civique
» («
compliant
»), moins il coûte cher à l’administration.
Une étude réalisée par l’organisation de coopération et de
développement
économiques
tend
à
montrer
qu’aux
yeux
des
administrations fiscales, le manque à gagner de l’impôt («
tax gap
»)
provient à 60 % d’une fraude volontaire, et à 40 % d’une absence de
déclaration en raison de la complexité de la règle et des lourdeurs des
procédures. Le « civisme fiscal » doit donc être amélioré et développé par
la simplification des obligations fiscales en facilitant les démarches, et en
rendant la règle plus compréhensible, afin que l’usager perçoive l’équité
du système.
La plupart des administrations fiscales ont connu les mêmes
évolutions accompagnées de profondes réformes d’organisation et de
management. Elles se caractérisent par les mêmes tendances générales
qui peuvent être résumées dans le tableau ci-dessous.
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150
COUR DES COMPTES
Tendances générales d’évolution des administrations fiscales
dans le monde
Contribuable
→
Client
Services segmentés
→
Guichet unique intégré
Communication papier
→
Communication électronique
Chèques, espèces
→
Paiements électroniques, virements
Assistance
→
“Self help” et “auto éducation”
Source : DGFIP, Mission d’étude internationale
Partout s’est développée l’idée d’offrir un service « sur mesure »,
fondé sur une segmentation des usagers, ainsi que l’idée d’ajuster les
démarches en fonction des caractéristiques précises de chaque groupe
d’usagers, identifiées grâce à des études approfondies.
La DGFIP n’est pas restée à l’écart de l’évolution des travaux
menés
dans
le
cadre
de
l’organisation
de
coopération
et
de
développement économiques. Elle a su faire ponctuellement application
de cette approche, par exemple quand elle a mené à bien l’opération de
régularisation faisant suite à l’affaire du fichier HSBC
107
.
Toutefois, sur un plan général, la DGFIP continue de se situer dans
la ligne des recommandations du rapport de la mission d’analyse
comparative des administrations fiscales de plusieurs pays de mars
1999
108
. La distinction fondamentale est celle qui oppose « les
contribuables qui respectent la loi fiscale et ceux qui ne la respectent
pas ».
Le centre de politique et d’administration fiscale de l’organisation
de coopération et de développement économiques a rendu compte en
2010
109
de la poursuite des travaux des administrations fiscales en matière
de comportement des usagers. Il en ressort une conception plus complexe
de la notion de civisme fiscal et des conséquences qu’elle emporte sur la
conduite des relations avec les usagers.
107
Une cellule de régularisation a été mise en place le 20 avril 2009 jusqu’à la fin de
cette même année. Le bilan de cette opération a été qualifié de très positif par le
rapporteur général du budget de l’Assemblée nationale avec plus d’1 Md€ d’impôts et
droits recouvrés.
108
Rapport « Lépine », inspection générale des finances, mars 1999.
109
Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Forum
sur l’administration de l’impôt : sous-groupe des services aux contribuables. Rapport :
Enquête sur les tendances et l’évolution du recours aux moyens électroniques pour la
fourniture de services aux contribuables, mars 2010.
Organisation de coopération et de développement économiques,
Forum on tax
administration: Small/medium enterprise (SME) compliance subgroup. Information
note: Understanding and influencing taxpayers’ compliance behaviour, novembre
2010.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 151
Selon ces travaux récents, « il est trop simpliste de diviser la
population
des
contribuables
entre
civiques
et
inciviques.
Les
contribuables peuvent se trouver sur un continuum depuis le civisme total
jusqu’au total incivisme. La position individuelle sur le continuum n’est
pas fixée – elle change du fait de l’individu et de la situation ou des
circonstances. »
A l’appui des recherches universitaires les plus récentes,
l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)
met l’accent sur les facteurs sociologiques et psychologiques des
comportements des contribuables potentiels. Elle identifie les six
concepts qui influencent le civisme fiscal :
-
la dissuasion (les contrôle, la perception de la menace de
détection de l’infraction, la sévérité des sanctions, etc.) ;
-
les normes individuelles et sociales de comportement ;
-
les possibilités d’incivisme (identification des dispositifs
directement propices à l’évasion ou la fraude) ;
-
la confiance (celle accordée aux autorités politiques et
administratives, mais aussi aux autres citoyens-contribuables) ;
-
les facteurs économiques ;
-
la loyauté et l’impartialité («
fairness
») du comportement de
l’administration.
Les politiques menées doivent prendre en compte des interactions
entre ces facteurs et ne pas s’en tenir à la conception binaire qui oppose
radicalement le citoyen au fraudeur.
La politique générale de relation administration-usager doit aussi
concerner celui qui a fraudé ou risque d’être considéré comme fraudeur.
Tous les efforts de l’administration doivent converger pour le réintégrer
dans le dispositif de relations ordinaires.
Le type d’orientations retenues dans les autres pays a des
conséquences sur l’ensemble des champs de l’administration fiscale :
contribution accrue à l’élaboration de la norme ; élaboration d’une
documentation administrative la plus concrète ; accueil et gestion
courante ; contrôle fiscal.
Une telle orientation pourrait amener à revoir, dans cette nouvelle
perspective, la conception du dispositif de maîtrise des risques fiscaux et
l’organisation même des services.
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152
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le pilotage de la politique de relations avec les contribuables est
affaibli par la dispersion des intervenants à ce pilotage, y compris au sein
de la DGFIP.
Les acteurs de la politique y sont nombreux et l’organisation des
relations entre eux n’est pas suffisante pour parvenir à des constats
partagés et dégager de nouvelles orientations.
Les structures existantes doivent être réorganisées pour permettre
de dégager une vision d’ensemble. Une réorganisation des structures de
pilotage ne saurait cependant suffire, car certaines informations
nécessaires à un pilotage efficace font défaut, par exemple sur la
fréquentation des différentes formes d’accueil. D’autres sont peu utiles
ou sont insuffisamment exploitées. Il faut créer des instruments de mesure
quantitative
et
qualitative,
mais
aussi
exploiter
davantage
les
informations en provenance, par exemple, des recours, ou susceptibles de
remonter du « terrain ».
La DGFIP doit se doter d’outils de réflexion prospective, à la
mesure de ses missions et de ses responsabilités dans l’Etat. Les
indicateurs globaux existants ne permettent pas de mesurer l’incidence de
la politique menée pour atteindre les objectifs essentiels.
Le nécessaire renforcement de la lutte contre la fraude fiscale ne
doit pas conduire à exclure l’activité de contrôle de la réflexion générale
sur les relations avec les usagers. Celle-ci doit couvrir l’ensemble des
activités fiscales qu’il s’agisse de la conception de la norme fiscale, de
l’information générale, de la gestion courante des diverses formes de
recours ou du contrôle fiscal.
Les résultats de la présente évaluation montrent que c’est bien une
nouvelle étape qui doit être engagée pour poursuivre l’amélioration des
relations avec les usagers.
La Cour formule les recommandations d’ensemble suivantes :
-
mettre en place auprès du directeur général un dispositif de
pilotage de la politique de la DGFIP en matière de relations
avec les usagers
110
;
-
participer, en développant le lien avec les autres directions des
ministères financiers
111
, à l’effort de simplification en vue,
notamment, de limiter la « fraude par incompréhension » ;
110
Recommandation n° 9 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
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LA PERTINENCE DES INSTRUMENTS DE CONDUITE DE LA POLITIQUE 153
-
organiser la coordination, avec la direction de la législation
fiscale, pour améliorer, dès la définition des règles, leur
applicabilité
par
l’administration
comme
par
les
contribuables ;
-
établir de réels indicateurs de productivité mettant en regard
l’évolution des effectifs et des coûts et celle des prestations
rendues, mesurées en termes quantitatifs et qualitatifs
112
.
En outre, la Cour formule les recommandations détaillées
suivantes :
Sur la simplification
-
participer
à
la
coordination
interministérielle
visant
à
rationaliser les échanges de justificatifs entre administrations,
pour éviter aux usagers de solliciter l’administration fiscale ;
-
écarter du domaine fiscal les dispositifs d’aide trop techniques,
(dans des domaines comme le bâtiment, le développement
durable, ou l’énergie) pour que la DGFIP soit en mesure de
prendre, seule, rapidement et clairement position ;
-
systématiser l’exploitation des réclamations de tout ordre pour
identifier les dysfonctionnements et ce qui irrite l’usager ;
-
renforcer la part des indicateurs qualitatifs pour l’analyse des
relations avec les contribuables
114
.
Sur la mesure de l’évolution de la productivité
-
mieux identifier le rapport entre les actions engagées pour
promouvoir le « civisme fiscal » et leur impact effectif.
111
Notamment la direction générale de la modernisation de l’Etat, la direction
générale de la compétitivité, de l’industrie et des services pour les entreprises, voire
avec le concours de l’institut national de la consommation pour les particuliers.
112
Recommandation n° 3 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
114
Recommandation n° 10 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
116
Recommandation n° 11 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
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Conclusion générale
Douze ans après le rapport préconisant la conception d’une
politique d’amélioration des relations entre l’administration fiscale et les
contribuables, des progrès significatifs ont été enregistrés.
De très nombreuses initiatives ont été prises entre 1999 et 2007
pour mettre en oeuvre ces orientations et parallèlement l’évolution des
indicateurs mesurant le « civisme fiscal » a été positive.
La fusion entre la direction générale des impôts et la direction
générale de la comptabilité publique a ensuite été conçue dans cette
perspective, pour renforcer la dynamique antérieure ; elle a permis en
particulier de poursuivre l’évolution vers un guichet fiscal unique pour les
particuliers.
L’évaluation réalisée par la Cour montre que, depuis 1999, les
actions d’amélioration ont entraîné des progrès à plusieurs égards
remarquables dans les relations avec les contribuables, qu’il s’agisse par
exemple du développement des téléprocédures pour la déclaration ou le
paiement, ou de mesures prises pour assurer une plus grande sécurité aux
contribuables.
Toutefois, il ressort aussi de ces travaux que des marges de progrès
importantes subsistent. A l’issue de l’évaluation, la Cour peut apporter les
éclairages suivants sur les problématiques initialement dégagées :
-
sur l’efficacité de la politique d’amélioration des relations entre
l’administration fiscale et les contribuables pour mieux
identifier la matière imposable et favoriser le paiement
spontané de l’impôt : l’administration a mis en place une offre
de services très diversifiée dont certaines composantes, par
exemple la déclaration préremplie ou les téléprocédures,
permettent de progresser dans ces directions. Il est toutefois
impossible d’en mesurer, même approximativement, les effets.
De plus, la complexité croissante des règles fiscales contraint
l’administration à faire des efforts de clarification qui ne
suffisent pas toujours à sécuriser les contribuables ;
-
sur les conditions de la poursuite et des développements de la
politique de qualité de service contribuant à une meilleure
acceptation de l’impôt : l’administration apporte en permanence
des améliorations ; cependant, la politique de qualité du service
est marquée par l’absence d’une stratégie organisant une offre
multicanal à partir d’une segmentation des publics et un
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156
COUR DES COMPTES
manque de visibilité et de transparence des procédures de
conciliation et de recours ;
-
sur les conséquences du remodelage des accès et de l’offre de
services sur l’organisation des services, la réingénierie des
processus de gestion et l’allocation des ressources de
l’administration : l’évaluation a montré que l’administration
fiscale n’avait pas tiré toutes les conséquences de ce
remodelage ;
-
sur les outils adaptés pour piloter cette politique publique et en
mesurer les effets sur les fonctions fiscales de base : il n’existe
ni système global de remontée et d’exploitation d’informations
pertinentes et fiables, ni capitalisation des expériences acquises
au sein du réseau ;
-
sur la nécessité de connaître le rapport entre les coûts et le
service rendu : l’efficience ne peut être mesurée faute de
données de comptabilité analytique adaptées, même si des
mesures ponctuelles sont réalisées sur certaines actions de
façon empirique ;
-
sur l’opportunité de repenser les objectifs et les outils des
relations avec les usagers dans le cas le plus général, celui de la
bonne foi, d’une part et ceux du renforcement de la lutte contre
la fraude, d’autre part : certains d’entre eux sont correctement
définis et conçus, d’autres doivent, en revanche, être revus à la
lumière des travaux récents montrant qu’il est nécessaire de
prendre en compte les interactions entre les facteurs de
comportement des contribuables afin de ne pas s’en tenir à une
conception binaire opposant le citoyen au fraudeur.
Au total, ce sont de nouvelles dimensions que doit prendre la
politique des relations de l’administration fiscale avec les particuliers et
les entreprises.
Dans le rapport qu’elle a établi en octobre 2011 pour la
commission des finances du Sénat, la Cour a montré que la fusion des
deux anciennes directions au sein de la DGFIP était administrativement
réalisée, mais qu’une nouvelle étape devait être engagée pour revoir
certains des processus, des organisations et des objectifs. Les résultats de
la présente évaluation confirment cette nécessité et montrent que cette
nouvelle étape, pour poursuivre l’amélioration des relations avec les
usagers, doit intégrer ces nouvelles dimensions.
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Récapitulatif des recommandations
Les recommandations d’ensemble préconisées par la Cour :
1.
concevoir, piloter et mettre en oeuvre une stratégie d’accueil
multicanal
optimisant
l’efficience
globale
du
dispositif
d’information, de renseignement, d’accueil et de traitement des
démarches des contribuables par la segmentation appropriée
des publics et la rationalisation de l’utilisation des différents
vecteurs ;
2.
développer
une
offre
de
services
aux
prestataires
intermédiaires, mandataires, tiers de confiance et relais
associatifs pour faciliter les démarches des différents publics ;
3.
redéfinir la cartographie des services des impôts des particuliers
(SIP) et de l’accueil fiscal de proximité (AFP)
116
, en explicitant
et pondérant les paramètres d’évolution de l’implantation
territoriale de la DGFIP, à partir des critères d’accès
souhaitables, des perspectives des territoires, des coûts, des
options d’interopérabilité des points d’accueil, d’une définition
précise de l’AFP ;
4.
revoir le dispositif d’accueil et d’assistance téléphoniques :
matériels, organisation, flux entre services et plates-formes ;
5.
faciliter l’anticipation par les entreprises de leurs nouvelles
obligations fiscales en les annonçant à l’avance, par exemple
les étapes et le terme de la généralisation du recours obligatoire
aux téléprocédures ;
6.
améliorer l’information des contribuables, d’une part sur les
modalités concrètes des réclamations et des différents recours,
d’autre part sur leur articulation, les conditions de recevabilité
et de délais ;
7.
clarifier et simplifier la chaîne des recours en matière fiscale ;
8.
mettre en place auprès du directeur général un dispositif de
pilotage de la politique de la DGFIP en matière de relations
avec les usagers
117
;
117
Recommandation n° 9 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
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COUR DES COMPTES
9.
participer, en développant le lien avec les autres directions des
ministères financiers
118
, à l’effort de simplification en vue,
notamment, de limiter la « fraude par incompréhension » ;
10.
organiser la coordination, avec la direction de la législation
fiscale, pour améliorer, dès la définition des règles, leur
applicabilité par l’administration comme par les contribuables ;
11.
établir de réels indicateurs de productivité mettant en regard
l’évolution des effectifs et des coûts et celle des prestations
rendues, mesurées en termes quantitatifs et qualitatifs
119
.
Les recommandations détaillées préconisées par la Cour :
Sur la stratégie d’accueil
12.
recenser
régulièrement,
pour
chaque
vecteur
(guichet,
téléphone, courriel, courrier), le nombre et le motif des contacts
des usagers ;
13.
effectuer régulièrement des études qualitatives sur l’accueil
dans les services des impôts des entreprises.
Pour les téléprocédures
14.
généraliser les expériences de sensibilisation et d’apprentissage
aux téléprocédures dans les services d’accueil ;
15.
renforcer la promotion des téléprocédures en utilisant des
supports plus dynamiques (panneaux électroniques dans les
accueils, bandeaux Internet) ;
16.
repenser l'ergonomie du site impots.gouv.fr ;
17.
développer l’offre de services en ligne au-delà des possibilités
de télédéclaration et de télépaiement ;
18.
systématiser l'offre duale en matière de format informatique
(EDI et EFI) et proposer une formule d’échanges de données
(EDI) pour la télédéclaration de l’impôt sur le revenu (téléIR).
118
Notamment la direction générale de la modernisation de l’Etat, la direction
générale de la compétitivité, de l’industrie et des services pour les entreprises, voire
avec le concours de l’institut national de la consommation pour les particuliers.
119
Recommandation n° 3 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
122
Recommandation n° 10 formulée par la Cour dans le rapport demandé par la
commission des finances du Sénat sur la fusion direction générale des impôts-
direction générale de la comptabilité publique.
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RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
159
Pour les agents
19.
valoriser et mieux reconnaître la fonction d’accueil ;
20.
accélérer la convergence, élargir l’accessibilité et fluidifier
l’ergonomie
des
applications
informatiques
mises
à
la
disposition des agents d’accueil.
Sur la communication de la doctrine
21.
renforcer la communication sur les procédures de rescrit, auprès
des entreprises, rendre plus aisée la consultation des rescrits
publiés et uniformiser les positions prises sur l'ensemble du
territoire ;
22.
permettre le recours au rescrit en cours de projet bénéficiant du
crédit impôt recherche.
Sur le dialogue avec les usagers
23.
organiser, autour d’un projet de mise à jour de la charte du
contribuable, une mobilisation des comités d’usagers (par
exemple selon la technique qualitative déployée par la Cour
pour recueillir l’avis des usagers particuliers) ;
24.
développer une concertation régulière avec les usagers, en
l’élargissant notamment aux tiers qui effectuent les formalités
de
déclaration
ou
de
paiement
pour
le
compte
des
contribuables, ou les accompagnent dans leurs démarches ;
25.
tester la prise en main par les usagers des différents outils et
supports (formulaires par exemple).
Sur le dispositif de recours
26.
harmoniser le vocabulaire des recours avec celui du droit
administratif
communément
utilisé
par
l’ensemble
de
l’administration ;
27.
consacrer
la
conciliation
fiscale
comme
la
modalité
d'organisation,
au
niveau
départemental,
du
recours
hiérarchique,
et
donc
suspensif
des
délais
de
recours
juridictionnels, ou la supprimer ;
28.
développer l’information sur les possibilités de recourir au
médiateur
du
ministère
en
soulignant
notamment
son
positionnement
indépendant
de
l’administration
fiscale
(contrairement au conciliateur) ;
29.
afficher, par exemple dans la charte du contribuable, des
engagements de service en matière de traitement (qualité,
traitement en équité, critères harmonisés, délais de réponse,
etc.) des différents recours ;
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COUR DES COMPTES
30.
identifier les réclamations qui pourraient faire l’objet d’un
traitement simplifié, voire automatisé, afin d’alléger la tâche
des services contentieux locaux et centraux et de réduire ainsi
les délais de traitement.
Sur le contrôle fiscal
31.
décrire plus précisément, dans la charte du contribuable vérifié,
le dispositif de l’interlocuteur fiscal départemental comme
recours de deuxième niveau relevant de la responsabilité du
directeur départemental des finances publiques ;
32.
mettre en place un suivi fin et régulier de la qualité du dialogue
pendant le contrôle et de la bonne compréhension des
contribuables vérifiés ;
33.
traduire dans la charte du contribuable les bonnes pratiques du
contrôle fiscal, inspirées des 15 engagements définis dans le
cadre de l’expérimentation de certification des brigades.
Sur la simplification
34.
participer
à
la
coordination
interministérielle
visant
à
rationaliser les échanges de justificatifs entre administrations,
pour éviter aux usagers de solliciter l’administration fiscale ;
35.
écarter du domaine fiscal les dispositifs d’aide trop techniques,
(dans des domaines comme le bâtiment, le développement
durable, ou l’énergie) pour que la DGFIP soit en mesure de
prendre, seule, rapidement et clairement position ;
36.
systématiser l’exploitation des réclamations de tout ordre pour
identifier les dysfonctionnements et ce qui irrite l’usager ;
37.
renforcer la part des indicateurs qualitatifs pour l’analyse des
relations avec les contribuables
122
.
Sur la mesure de l’évolution de la productivité
38.
mieux identifier le rapport entre les actions engagées pour
promouvoir le « civisme fiscal » et leur impact effectif.
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Annexes
Annexe 1 : La conduite des travaux d’évaluation et les méthodes retenues
Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées
Annexe 3 : Liste des personnes présentes au Séminaire
Annexe 4 : Liste des personnes présentes aux tables rondes
Annexe 5 : Liste des rapports consultés
Annexe 6 : Des stratégies affichées par d’autres services publics
Annexe 7 : Sensibilisation des jeunes à la fiscalité
Annexe 8 : Liste des objectifs des programmes budgétaires (LOLF)
Annexe 9 : Répertoire des sigles
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ANNEXES
163
Annexe 1 :
La conduite des travaux d’évaluation et les
méthodes retenues
La Cour s’est efforcée de mener cette évaluation avec la plus
grande rigueur méthodologique possible. Les pratiques évaluatives
habituellement admises ont été suivies : respect de la pluralité des points
de vue, distanciation (impartialité), compétence, respect des personnes
(pas
d’information
sur
l’origine
nominative
des
informations),
transparence, opportunité et responsabilité (répartition des rôles).
Dès avant le lancement de l’évaluation, puis tout au long des
travaux, des contacts étroits ont été entretenus avec la DGFIP, sa parfaite
compréhension de l’exercice et son concours étant essentiels. Il était
certes difficile de conduire une véritable démarche participative, en raison
de
la
nouveauté
de
l’exercice
et
des
craintes
exprimées
par
l’administration dans un contexte de réorganisation lourde. Toutefois, les
travaux de terrain et les séminaires ont suscité des échanges nourris entre
agents de tous niveaux et imprimé à la démarche évaluative une
dynamique certaine.
Les échanges ont également été réguliers avec la direction générale
de la modernisation et de l’Etat (DGME).
Des approches différenciées
Les travaux de la Cour ont pris appui sur une note de faisabilité.
Une vingtaine d’enquêtes antérieures ou concomitantes de la Cour,
dont plusieurs ont débouché sur des rapports publics, ou de ses
organismes associés (conseil des prélèvements obligatoires, comité
d’enquête sur le coût et le rendement des services publics), ont été
exploitées (cf. liste en annexe 5). L’approche évaluative s’est donc
enrichie de constats tirés d’approches plus traditionnelles de la Cour.
De nombreux autres rapports ont été consultés (cf. également
annexe 5).
Des recherches ont été menées à fin de parangonnage. S’agissant
de ces comparaisons avec les stratégies et les actions menées par d’autres
organismes, tant en France qu’à l’étranger, l’objectif n’était pas de classer
ces derniers selon leurs mérites respectifs, et encore moins selon leurs
résultats effectifs, mais de détecter de bonnes pratiques susceptibles
d’inspirer l’administration française.
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164
COUR DES COMPTES
Plus de 200 personnes, sélectionnées de manière à ce que
l’ensemble des parties-prenantes et des problématiques soient couvertes,
ont été rencontrées directement par les membres de l’équipe de la Cour.
Chaque rencontre a donné lieu à un compte-rendu.
S’agissant des contacts avec les contribuables eux-mêmes, il est
apparu possible de différencier les approches : les entreprises ont été
interrogées par l’équipe de la Cour essentiellement via leurs instances
représentatives ou leurs prestataires. Les entrepreneurs individuels et les
particuliers, dont les points de vue sont moins faciles à appréhender en
l’absence de structures réellement représentatives, l’ont été par des
enquêtes de terrain nécessitant le concours d’un prestataire externe rôdé à
ce type d’exercice ; la Cour a arrêté le contenu du cahier des charges et
procédé au choix du prestataire (IDRH) avec le complet accord de la
DGFIP.
Les enquêtes de terrain
Une fois définies les prestations attendues du cabinet, la Cour s’est
attachée à sélectionner, avec le concours de la DGFIP, un échantillon de
10 sites territoriaux significatifs. La Cour a défini les critères et la DGFIP
a produit une liste de sites répondant à ces critères. L’échantillon devait
permettre de rendre compte de la diversité du réseau et de son
environnement et deux séries de critères ont été croisées :
1.
Une première série en prise avec le déploiement de la politique
d’amélioration : degré et ancienneté du déploiement des dispositifs
d'amélioration des relations avec les usagers; exemplarité des sites en
matière
de
qualité ;
degré
d’investissement
financier
de
l’administration centrale sur la qualité; délivrance ou non d’une
certification qualité ; existence ou non d’un comité d'usagers actif ;
importance des recours de toute nature.
2.
Une seconde série axée sur la diversité des publics de la DGFIP :
paramètres démographiques, économiques et fiscaux.
Ont été en définitive retenus des services implantés à Montpellier
et Bédarieux (34), Grenoble et La Mure (38), Valenciennes et Avesnes-
sur-Helpe (59), Poitiers et Montmorillon (86), Aubervilliers (93), ainsi
que la trésorerie de Maisons-Laffitte (78), qu’il s’agisse de services des
impôts des particuliers (SIP) ou de services des impôts des particuliers
jumelés à un service des impôts des entreprises (SIP-SIE),.
En janvier 2011, le groupe de pilotage a été constitué, regroupant
les membres de l’équipe de la Cour et ceux de l’équipe du consultant. La
DGFIP, sollicitée, n’a pas souhaité s’y impliquer. Il s’est réuni à six
reprises.
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ANNEXES
165
Entre février et avril, les membres de l’équipe de la Cour se sont
déplacés avec le consultant sur les sites, pour prendre connaissance des
constats et analyses de ce-dernier et vérifier que la méthode de travail ne
se heurtait à aucune difficulté. Dans la quasi-totalité des cas, trois
missions successives ont été organisées pour chaque site : entretien avec
l’encadrement de la DDFIP pour préparer les étapes suivantes et prendre
connaissance des enjeux locaux ; entretiens avec les responsables des
services retenus dans l’échantillon, voire de quelques autres, avec les
responsables des accueils, et parfois avec des interlocuteurs externes ;
enfin, tables-rondes et forum final
124
. Il a été possible d’observer l’activité
d’accueil et de s’entretenir de manière informelle avec des agents et des
usagers rencontrés dans les services. Dans quatre départements, des
réunions se sont tenues avec les organisations syndicales.
Parallèlement, des enquêtes de terrain plus traditionnelles ont été
engagées par l’équipe de la Cour, sans le concours du consultant, dans
des départements non retenus lors de la constitution de l’échantillon :
Loire-Atlantique, Seine-et-Marne, Loir-et-Cher. L’objectif était de
compléter les analyses issues des travaux sur les dix sites initiaux.
Les leçons des visites réalisées en 2011 dans les Hauts-de-Seine, la
Seine-Maritime et les Landes, au titre des travaux confiés à la Cour sur la
fusion direction générale des impôts-direction générale de la comptabilité
publique, ont également été exploitées.
Un séminaire ouvert, portant principalement sur l’accueil dans les
unités locales de la DGFIP, mais aussi sur la question plus globale de
l’accueil « multicanal », a été organisé en mai 2011 pour valider et
exploiter les premières conclusions du cabinet de consultants. Il a associé
des représentants de la DGFIP et des échelons territoriaux visités, de la
direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME), un expert du
centre de sociologie des organisations et des membres de la Cour.
Le rapport définitif du consultant a été remis le 4 juillet 2011.
Les tables-rondes
Trois tables-rondes ont été organisées en octobre pour assurer le
partage de certains constats évaluatifs et tester certaines pistes de progrès.
Elles ont eu pour thèmes : les enseignements des comparaisons avec
d’autres dispositifs français ou étrangers ; les problèmes spécifiques aux
entreprises ; le bilan des procédures de recours et de médiation. La
DGFIP et la DGME ont participé à l’ensemble de ces tables-rondes.
124
La technique employée par le consultant, appelée « forum local », est expliquée en
pages suivantes.
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COUR DES COMPTES
Si l’on additionne les personnes rencontrées directement par
l’équipe de la Cour, les contribuables et agents entendus dans le cadre des
forums locaux réalisés par le consultant, et les participants au séminaire et
aux tables-rondes qui n’avaient pas été entendus antérieurement, ce sont
donc plus de 400 points de vue qui ont été collectés et exploités au cours
de l’évaluation.
La méthodologie retenue pour les travaux du prestataire
Les atouts de la méthode du forum local
Même si les travaux du prestataire n’ont couvert qu’une partie du
champ très large de la démarche évaluative, il convient d’expliquer quelle
méthodologie il a employée.
Il était indispensable de retenir une méthode participative assurant
une parole libre, révélant les interactions entre les deux parties (usagers et
agents), et bien adaptée à des publics qui ne se sentent pas forcément à
l’aise dans leurs rapports avec l’administration. La méthode du forum
local a semblé appropriée.
Pendant une journée entière, un groupe d’une dizaine d’usagers et
d’une dizaine d’agents se réunissent pour faire un bilan de la manière
dont les usagers sont informés, accueillis et accompagnés par les agents.
Le matin, usagers et agents travaillent séparément, et établissent un
premier diagnostic partagé. L’après-midi, les deux groupes sont réunis
pour confronter leurs points de vue et leur expérience. La journée est
animée par deux consultants qui se fondent sur les expériences
personnelles de chacun pour dégager progressivement une synthèse.
Le forum local est ainsi une méthode progressive qui permet aux
participants de partir de leur situation particulière, puis, en la confrontant
à celles de leurs pairs, d’en tirer, avec l’aide du consultant, des
enseignements plus généraux avant d’en débattre avec l’autre groupe.
Elle autorise un débat sur les sujets discriminants : elle permet d’affiner et
d’approfondir l’analyse collective et la synthèse, au-delà des points de
vue et des attentes exprimées entre pairs le matin. Elle est conviviale :
tout est fait pour que les échanges se déroulent dans un climat propice à la
réflexion collective.
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ANNEXES
167
La prise en compte des limites de l’exercice
Un échantillon de taille modeste
Même si la mise en oeuvre des critères a été difficile, l’échantillon
fait assez bien ressortir la diversité des situations locales. Il se devait
seulement d’être significatif et ne pouvait prétendre être représentatif.
Les structures
visitées correspondent à des configurations
suffisamment variées pour exprimer la diversité de celles que l’on peut
trouver sur l’ensemble du territoire.
Une seule trésorerie était comprise dans l’échantillon, celle de
Maisons Lafitte. Les trésoreries de proximité drainent pourtant une partie
importante des usagers (36 % des déplacements en moyenne nationale
selon la DGFIP), et près de 45 % des contribuables relèvent d’une
trésorerie pour l’assiette et le règlement des impôts. En outre, la trésorerie
de Maisons Lafitte représente un cas à part, du fait de son environnement
et du public auquel elle s’adresse. Les logiques qui y ont été observées
sont peu transposables à la majorité des trésoreries mixtes.
L’équipe de la Cour s’est donc rendue parallèlement dans plusieurs
autres trésoreries : une trésorerie de grande taille (Saint-Herblain dans la
banlieue nantaise), deux trésoreries franciliennes (Brie-Comte-Robert et
Nangis), et la trésorerie rurale de Bracieux (41). D’autres trésoreries ont
été visitées parallèlement par la Cour dans le cadre de ses travaux sur la
fusion direction générale des impôts-direction générale de la comptabilité
publique.
Pour les services d’impôt des particuliers et les services d’impôt
des entreprises, l’équipe de la Cour a pu également vérifier, à l’occasion
de ses visites propres dans d’autres départements, la pertinence des
conclusions du cabinet de consultants.
Plus d’une centaine d’usagers et autant d’agents ont été rencontrés
lors des forums locaux. Un nombre plus important de forums locaux
n’aurait pas modifié les constats : il est impossible de distinguer de façon
fine
les
opinions
ou
les
expériences
relatées
en
fonction
de
caractéristiques d’âge, de profession, de revenu, de niveau d’étude, de
taux d’équipement ou d’autres critères habituellement utilisés dans les
sondages, sauf à augmenter fortement le nombre de groupes pour obtenir
une base statistique suffisante.
L’étude a principalement porté sur l’accueil physique
Les usagers qui ont accepté de participer aux réunions des forums
locaux, ont, pour la plupart, été recrutés à l’occasion de leur déplacement
au service des impôts. De fait, le public qui ne se déplace pas ou presque
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168
COUR DES COMPTES
jamais a été peu touché. Les autres travaux menés par la Cour ont
toutefois permis de compléter l’évaluation sur l’ensemble des aspects des
relations entre l’administration fiscale et ses usagers.
Les enquêtes de terrain se sont déroulées pendant une période de basse
fréquentation
Les différentes structures ont été visitées de février à avril, à la
demande de la DGFIP qui a souhaité éviter à ses agents une charge de
travail supplémentaire en période de forte tension (campagne de l’impôt
sur le revenu qui démarre à la fin du printemps, réception des avis et
paiements de plusieurs impôts à l’automne).
Cette limite n’a pas été passée sous silence. Il est clair que dans
l’esprit des agents, toute l’organisation mise en place est conçue pour
absorber le choc de la campagne de l’impôt sur le revenu et que la
réussite de celle-ci est un objectif collectif primordial et un objet de fierté
professionnelle
.
D’autre part, les membres de l’équipe de la Cour ont pu dans
quelques cas (à Nantes, Aubervilliers et Valenciennes), retourner
brièvement sur les sites au moment de la campagne de l’impôt sur le
revenu.
Le choix des participants aux forums locaux n’exclut pas la possibilité
de certains biais
La participation aux forums locaux s’est faite sur la base du
volontariat, avec un appui de l’équipe d’accueil : proposition orale faite
par l’agent d’accueil aux personnes se présentant aux guichets, et en cas
d’acceptation relance téléphonique par le cabinet de consultants quelques
jours avant le forum local. L’autre solution consistait à recruter sur la
base d’un extrait aléatoire de fichier de contribuable. Elle a été tentée
mais s’est révélée extrêmement consommatrice de temps sans apporter de
garantie de résultat.
Cette modalité de choix comporte des risques de biais.
D’abord
quant
à
la
représentativité
de
l’échantillon
des
participants.
Toutefois,
le
parti-pris
qualitatif
privilégie
l’approfondissement des échanges au recueil d’opinions sur une base
statistique. C’est en jouant sur la diversité des profils et des expériences
que l’on parvient à tirer parti des situations individuelles pour faire
ressortir les représentations et à identifier les point-clés.
La composition sociale de certains des groupes a pu introduire
quelques biais (poids des usagers en situation de précarité, poids des
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ANNEXES
169
retraités). Sur l’ensemble des tables rondes, la composition des groupes a
été suffisamment différenciée.
S’agissant des usagers professionnels, il est rapidement apparu
difficile d’obtenir leur participation sur une journée, sauf dans les cas où
la connaissance du terrain par l’équipe du service des impôts des
entreprises était suffisamment forte pour convaincre des entrepreneurs
individuels. Certains ont été rencontrés plus brièvement sur place et des
agents s’occupant des entreprises ont été interrogés. Les éléments réunis
convergent avec ceux collectés par l’équipe de la Cour lors des entretiens
qu’elle a menés par ailleurs.
Enfin, la présence de l’encadrement pouvait être perturbatrice. Il a
été convenu avec les cadres que leur participation même passive au temps
consacré aux agents était exclue, pour préserver le caractère libre de la
construction du diagnostic. En revanche, ils étaient autorisés à assister au
second temps du forum local. Certains de ces cadres ont donné
activement leur point de vue, réagissant vivement aux présentations ou
aux propos des usagers. Pour la plupart d’entre elles, ces interventions
visaient à justifier certains choix et à protéger les agents, mais elles n’ont
aucunement cassé la dynamique de groupe.
La collaboration avec l’équipe de la Cour des comptes
Au vu des premiers forums locaux, la présence d’un membre de la
Cour des comptes a été jugée possible. Il est apparu qu’elle ne gênait ni
l’expression des usagers ni celle des agents. D’autre part, cette présence a
permis à l’équipe de la Cour de s’approprier au fil de l’eau les
informations et les analyses du cabinet.
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COUR DES COMPTES
Annexe 2 :
Liste des personnes rencontrées
Les personnes suivantes ont été rencontrées :
Direction générale des finances publiques – Administration centrale
-
Philippe Parini, directeur général,
-
Jean-Marc Fenet, directeur général adjoint chargé de la fiscalité,
-
Maxime Gauthier, chef du service de la gestion fiscale,
-
Bernard Houteer, directeur de l’Ecole nationale des finances publiques,
responsable des formations initiale et continue, ainsi que des recrutements,
-
Bernard Limal, délégué du directeur général en Ile-de-France, responsable du
suivi des réformes ;
Mission Relation usagers (MRU)
-
Catherine Brigant, chef de la mission relation usagers,
-
Jean-Luc Jacquet, mission relation usagers,
-
Marie-Line Cousin-Raimbourg, mission relation usagers,
-
Stéphane Albisetti, mission relation usagers,
-
Emmanuel Cardot, mission relation usagers ;
Mission d’étude internationale des administrations fiscales
-
Agnieszka Bernacka, chef de la mission d’étude internationale,
-
Philippe Ramon, mission d’étude internationale ;
Service juridique de la fiscalité (JF)
-
Jean-Pierre Lieb, chef du service juridique de la fiscalité,
-
Patricia Lechard, service juridique de la fiscalité ;
Mission communication
-
Denise Bintz, chef de la mission communication ;
Service à compétence nationale Copernic
-
Alain Lelouey, directeur du programme,
-
Virginie Tourliac, cellule pilotage, études et budget du programme ;
Mission simplifications
-
Henri Osmont d'Amilly, chef de la mission,
-
Jean-Guy Friggeri, adjoint au chef de la mission ;
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Mission nationale d’audit
-
Yannick Girault, responsable de la mission nationale d’audit ;
Bureau Animation de la fiscalité des particuliers (GF1A)
-
Audran Le Baroin, chef du bureau GF1A ;
Bureau Animation de la fiscalité des professionnels (GF2A)
-
Régine Dupuy, chef du bureau GF2A ;
Bureau des agréments et rescrits (AGR)
-
Patrice Laussucq, chef du bureau,
-
Richard Heurtier, bureau des agréments et rescrits ;
Direction générale des grandes entreprises (DGE)
-
Philippe Moutie, directeur,
-
Annie Cabrol, directrice assistante, responsable du poste comptable,
-
Philippe Jaeck, directeur assistant,
-
David Trutet, chef de la division 1 (ressources, contrôle interne et coordination),
-
Valérie Christien, chef de la division 2 (gestion fiscale) ;
Sous-direction du contrôle fiscal (CF)
-
Jean-Louis Gautier, sous-directeur ;
Direction de la législation fiscale (DLF)
-
Marie-Christine Lepetit, directrice ;
Direction générale des finances publiques – Réseau
Hérault
-
Nadine Chauvière, directrice régionale des finances publiques,
-
Robert Taillant, responsable du SIP Montpellier II,
-
Bernard Gely, responsable du SIE Montpellier II,
-
Elyette Boyer, responsable du centre prélèvement service (CPS) de Montpellier ;
Isère
-
Gilbert Lisi, directeur des services fiscaux,
-
Claude Mollard, directeur départemental, conciliateur fiscal départemental,
délégué du médiateur,
-
Didier Bianchini, directeur divisionnaire,
-
Hervé Mayne, directeur départemental,
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COUR DES COMPTES
-
Jacques Arthozoul, responsable du SIP Grenoble-Drac,
-
Françoise Siersdorfer, responsable du SIP-SIE La Mure ;
Loir-et-Cher
-
Françoise Coulongeat, directrice départementale des finances publiques,
-
Gérard Vixege, responsable du pôle pilotage et ressources, DDFIP,
-
Christian Genaitay, responsable du SIE Blois,
-
Gilles Dupin, chef de poste de la trésorerie de Bracieux,
-
Patrick Facomprez, responsable du Pôle de recouvrement spécial (PRS)
départemental ;
Loire-Atlantique
-
Bernard Pineau, directeur régional des finances publiques,
-
Christian de Boisdeffre, directeur du pôle gestion publique, DDFIP,
-
Rémi Rigolé, directeur du pôle gestion fiscale, DDFIP,
-
Thierry Cheneau, directeur du pôle pilotage et ressources (p.i.), DDFIP,
-
Marie-Elisabeth Goullin, responsable de la division stratégie et qualité de
service, DDFIP,
-
Florence Le Gouic, pôle gestion fiscale, responsable de la division fiscalité des
particuliers, DDFIP,
-
Manuel Vazquez, pôle gestion fiscale, interlocuteur départemental, DDFIP,
-
Brigitte Guinel, pôle gestion fiscale, conciliatrice départementale, responsable de
la division service juridique, DDFIP,
-
Guilhem Dufau, responsable du SIP Nantes-Sud,
-
Pierre Toul, responsable du SIE Nantes-Sud-est,
-
Gérard Doudier, chef de poste trésorerie de Saint-Herblain,
-
Anne-Marie Saliou, inspectrice, adjointe chargée du secteur recouvrement de
l’impôt, trésorerie Saint-Herblain,
-
Dominique Mace, inspectrice, adjointe chargée du secteur service public local
trésorerie Saint-Herblain,
-
Patrick Rioual, inspecteur départemental, responsable de l’accueil commun des
SIP et SIE de Nantes ;
Nord
-
Christian Ratel, directeur régional des finances publiques,
-
Gilles Roche, directeur de la stratégie et des ressources, DDFIP,
-
Lionel Testevuide, pôle de la gestion fiscale, antenne de Valenciennes, DDFIP,
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173
-
Philippe Leuregans, chef du SIP Valenciennes-la-Rhônelle,
-
Alphonse Balligand, chef du SIP Valenciennes Val de Scarpe,
-
Denis Lemaire, chef du SIE Valenciennes,
-
Pierre Feret, conservateur des hypothèques, responsable du SIP-SIE Avesnes-
sur-Helpe (p.i.),
-
Philippe Henrot, chef du SPL, SIP-SIE Avesnes-sur-Helpe ;
Seine et Marne
-
Valérie Grolleau, chef de poste de la trésorerie de Nangis,
-
Martine Reis, recouvrement (trésorerie de Nangis),
-
Aurélie Harent, caissier (trésorerie de Nangis),
-
Dominique Derop-Paoli, chef de poste de la trésorerie de Brie-Comte-Robert,
-
Pascal Deschamps, chef de poste adjoint (trésorerie de Brie-Comte-Robert),
-
Olivier Guittard, caissier principal (trésorerie de Brie-Comte-Robert) ;
Seine Saint-Denis
-
Jean-François Stoll, directeur départemental des finances publiques,
-
Edith Marchica, chef du pôle pilotage des ressources, DDFIP,
-
Joëlle Pereira, responsable du SIP Aubervilliers,
-
Frédéric Despet, adjoint au responsable de site filière gestion publique,
SIP Aubervilliers,
-
Francis Caron, adjoint au responsable de site filière fiscale, SIP Aubervilliers,
-
Mme Alberici, responsable de l’accueil, SIP Aubervilliers ;
Vienne
-
Robert Monniaux, directeur régional des finances publiques,
-
Dominique Cagnat, responsable du pôle fiscal, DDFIP,
-
Gildas Le Bris, pôle fiscal, adjoint du responsable, chef de la division GF1,
DDFIP,
-
Thierry Robin, pôle fiscal, division GF1, DDFIP,
-
Jean-François Colantoni, responsable régional de la politique immobilière de
l’Etat, DDFIP,
-
Laurence Machard-Kerdelhue, responsable de la division stratégie, contrôle de
gestion, qualité de service, logistique, immobilier et informatique, DDFIP,
-
Christine Perrier, division stratégie, contrôle de gestion, qualité de service,
logistique, immobilier et informatique, responsable de la cellule Immobilier, DDFIP,
-
Martine Pairemaure, responsable du SIP Poitiers-Nord,
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COUR DES COMPTES
-
Michèle Muairon, responsable du SIE Poitiers-Nord,
-
Florence Couton, adjointe à la responsable, SIE Poitiers-Nord,
-
Gérard Felix, responsable du SIP Poitiers-Sud,
-
Guy Leveque, responsable du SIP-SIE Montmorillon,
-
Josseline Lebon, fondée de pouvoir pour la partie SIE, SIP-SIE Montmorillon,
-
Dany Maupin, cellule logistique, SIP-SIE Montmorillon ;
Yvelines
-
Michel Colin, trésorier payeur général des Yvelines,
-
Jacques Chepfer trésorier principal, trésorerie de Maisons Lafitte ;
Organisations syndicales
Loire-Atlantique
-
Dominique Scotto, délégué Union SNUI-SUD Trésors solidaires, DDFIP,
-
Marc Lerbey, délégué Union SNUI-SUD Trésors solidaires, DDFIP,
-
Christophe Andre, délégué CGT Gestion publique, DDFIP,
-
Franck Mainguy, délégué CGT Gestion fiscale, DDFIP,
-
Loïc Patissier, délégué CFDT Gestion publique, DDFIP,
-
Franck David, délégué CFDT Gestion fiscale, DDFIP,
-
Christel Rusafa, déléguée FO Gestion publique, DDFIP,
-
Philippe Nobilet, délégué FO Gestion publique, DDFIP,
-
Anne-Marie Delcourt, déléguée UNSA Gestion publique, DDFIP,
-
Florence Lebreton, déléguée UNSA Gestion fiscale, DDFIP ;
Seine Saint-Denis
-
Sandrine Mortini, déléguée CFDT, pôle recouvrement de Bobigny,
-
Véronique Lafollet, déléguée CFDT, trésorerie Le Raincy,
-
Lilian Mounard, délégué SNUI Trésor solidaires, SIP Aubervilliers,
-
Lionel Barsac, délégué CGT, SIP Aubervilliers,
-
Olivier Rochas, délégué CFTC, trésorerie d’Aulnay-sous-Bois,
-
David Duchesne, délégué FO, trésorerie de Drancy ;
Yvelines
-
Corinne Clément-Goudercourt, déléguée CGT Finances, TG Yvelines,
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ANNEXES
175
-
Lucien Breleur, délégué CGT Finances, TG Yvelines,
-
Alain Boum, délégué FO DGFIP, TG Yvelines,
-
Jean-Marc Le Corronc, délégué FO DGFIP, TG Yvelines,
-
Jean-Xavier Girault, délégué FO DGFIP, TG Yvelines,
-
Renan Le Boursicaud, délégué CFDT finances publiques Yvelines, TG Yvelines,
-
Odile Artigalas, déléguée CFDT finances publiques Yvelines, TG Yvelines,
-
Adrien Matt, délégué CFDT finances publiques Yvelines, TG Yvelines,
-
Dominique Riom-Lescuras, déléguée CFDT finances publiques Yvelines,
TG Yvelines,
-
Isabelle Wenger-Artz, déléguée SNUI SUD Trésor, TG Yvelines,
-
Reynald Ramseier, délégué SNUI SUD Trésor, TG Yvelines ;
Hérault
-
Anne-Marie Durand, secrétaire CGT finances publiques de l’Hérault,
-
Youssef Saghir, délégué CGT, Montpellier 2,
-
Eric Soulies, service d’accueil à Montpellier-Chaptal,
-
Gisèle Sawczuk, déléguée FO, Montpellier,
-
Marc Mena, délégué SNUI-SUD Trésors Solidaires,
-
Line Marty, déléguée SNUI-SUD Trésors Solidaires,
-
Yves Benedetti, délégué CFTC DGFIP ;
Ministères chargés de l’économie et du budget
Secrétariat général
-
Dominique Lamiot, secrétaire général du ministère de l'économie, de l'industrie
et de l'emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de
l'Etat,
-
Philippe Leveque, chef de la délégation à la modernisation (DMO),
-
Guy Correa, chef de la mission modernisation, DMO ;
Inspection générale des Finances
-
Jean Basseres, chef du service de l’inspection générale des finances,
-
François Auvigne, inspecteur général des finances référent pour la DGFIP ;
Médiateur des ministères économiques et financiers
-
Emmanuel Constans, médiateur des ministères économique et financier,
-
Sabine Michelan, conseiller « relations avec les usagers » auprès du médiateur ;
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176
COUR DES COMPTES
Direction générale de la modernisation de l’Etat
-
François-Daniel Migeon, directeur-général,
-
Nicolas Conso, chef du service innovations,
-
Jean-Philippe de Saint-Martin, chef du service conseil,
-
Arnaud Lacaze, chef du service projets,
-
Philippe Walter, chef du département projets de simplification ;
Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services
-
Christophe Michel, chargé de mission auprès du DGCIS ;
Médiateur de la République
-
Jean-Paul Delevoye, médiateur de la République,
-
Bernard Dreyfus, directeur général des services du médiateur de la République,
-
Claude Gonzalez, délégué du médiateur de la République en Loire-Atlantique,
coordonnateur des délégués en Pays de la Loire ;
Parlement
Commission des finances de l’Assemblée Nationale
-
Thierry Carcenac, membre de la commission des finances, rapporteur spécial du
programme 156 gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local,
-
Christine Caron, administratrice ;
Commission des finances du Sénat
-
Jean Arthuis, président de la commission des finances,
-
Albéric de Montgolfier, vice-président de la commission des finances,
-
Philippe Dallier, membre de la commission des finances,
-
Pierre Chavy, administrateur ;
Juridictions administratives
-
Philippe Martin, conseiller d’Etat, président adjoint de la section du contentieux
du Conseil d’Etat,
-
Jean-Pierre
Dussuet,
conseiller-rapporteur,
président
de
la
commission
départementale des impôts directs des taxes sur le chiffre d’affaires, Tribunal
administratif de Nantes,
-
Michèle Le Montagner, présidente de la septième chambre (fiscale) du Tribunal
administratif de Versailles,
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ANNEXES
177
-
Françoise Millie, présidente de la cinquième chambre (fiscale) du Tribunal
administratif de Versailles,
-
Guillaume Thobaty, rapporteur public à la cinquième chambre (fiscale) du
Tribunal administratif de Versailles ;
Usagers particuliers
Association d’entraide des usagers de l’administration
-
Josette Mondino, présidente,
-
Jean-Pierre Maillant, vice-président,
-
Michèle Dumonchau, membre du bureau exécutif ;
Fédération nationale des Familles rurales
-
Thierry Damien, président,
-
Jean-Yves Martin, directeur général ;
Emmaüs France
-
Jean-Pierre Avidano, président de SOS Familles Emmaüs à Nice, pilote nationale
du réseau SOS Familles Emmaüs,
-
Bruno Morel, directeur général d’Emmaüs Solidarité à Paris,
-
Marie-Hélène Le Nedic, directrice adjointe d’Emmaüs Alternatives à Montreuil
(93) ;
Association renaissance développement insertion (ARDI)
-
Abdellatif Safi, adulte relais,
Association Jeunes Phobos Paillade Nord (AJPPN)
-
Saliha Hadj Arab ;
Solidarité DOM-TOM
-
Jean-Claude Senneville, directeur ;
Service d'Orientation et de Médiation pour l'Insertion Sociale (SOMIS) à Montpellier
-
Ahmed Mostefai,
-
Jean Favantines ;
Association de quartier Tin Hinan à Montpellier (La Paillade)
-
Christiane Cros, présidente ;
Union montpelliéraine des associations (UMA)
-
Mustapha Laoukiri,
-
Ahmed El Farkous ;
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178
COUR DES COMPTES
Usagers professionnels
Association française des entreprises privées (AFEP)
-
François Soulmagnon, directeur,
-
Stéphanie Robert, directrice du service des affaires fiscales,
-
Amina Tarmil, chargée de mission au service des affaires fiscales ;
Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME)
-
Pascal Labet, directeur des affaires économiques,
-
Gérard Orsini, président de la commission juridique et fiscale ;
Chambre de commerce et d’industrie de Paris (CCIP)
-
Valérie Stephan, responsable du département fiscal ;
Chambre de commerce et d’industrie de Nantes-Saint-Nazaire
-
Christian Le Cornec, directeur général,
-
Catherine Le Foll, conseiller Innovation Industries services ;
Assemblée permanente des chambres des métiers et de l’artisanat
-
François Moutot, directeur général,
-
René Roche, directeur général adjoint ;
Mouvement des entreprises de France (MEDEF)
-
Marie-Pascale Antoni, directrice des affaires fiscales au MEDEF,
-
Maître Michel Taly, avocat au cabinet Arsene Taxand ;
Comité local des usagers professionnels (CLUPRO) de l’Hérault
-
Gabrielle Deloncle, confédération générale du patronat des petites et moyennes
entreprises (CGPME 34),
-
Bernard Fourcade, chambre régionale de commerce et d’industrie Languedoc-
Roussillon (CRCI LR),
-
Catherine Dumont, conseil régional de l’ordre des experts-comptables de
Montpellier (CROEC),
-
Jean Guillermet, centre de gestion agréé du Languedoc Roussillon (CGA LR),
-
Raymond Lieutenant, centre de gestion agréé de l’artisanat Languedoc
Roussillon (CG2ALR),
-
Caroline
Gayet,
association
régionale
agréée
des
professions
libérales
(ARAPL 34),
-
Patrick Malapert, association de gestion agréée du Sud (AGASUD),
-
François Bories, chambre départementale des notaires,
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ANNEXES
179
-
Frédéric Tonus, chambre départementale des huissiers,
-
Michelle Tisseyre, ordre des avocats ;
Intermédiaires
Institut des avocats conseils fiscalistes (IACF)
-
Denis Di Leonardo, secrétaire général,
-
Eve Obadia, Avocat, administrateur,
-
Jean-Charles David, avocat, administrateur,
-
Jean-Charles Flatres, avocat, administrateur,
-
Mme Ogive, assistante ;
Huissiers de justice
-
Frédérique Delval, huissier de justice à Avesnes-sur-Helpe ;
Experts-comptables
-
Hervé Boullanger, secrétaire général du Conseil supérieur de l’Ordre des experts-
comptables,
-
Jean Saphores, vice-président délégué du Conseil supérieur de l’Ordre des
experts-comptables, président de la Commission informatique,
-
Patrick Viault, responsable du service des questions juridiques au Conseil
supérieur,
-
Régis Gourlet, expert comptable à Valenciennes,
-
Nicolas Cauquis, associé et chef de l’antenne de Blois du réseau de cabinets
d’expertise comptable ORCOM ;
Coordination fiscale des grandes entreprises (CFGE)
-
Philippe Barbier, président, responsable des systèmes d’information fiscale à la
direction fiscale groupe de la direction financière de GDF SUEZ ;
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180
COUR DES COMPTES
Centre de gestion agréé
-
Claude Beneteau, directeur adjoint du Centre de Gestion Agréé de Loire
Atlantique (CGALA) à Nantes ;
Autres administrations
Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS), caisse nationale des
URSSAF
-
Benjamin Ferras, directeur de cabinet du directeur, secrétaire général du conseil
d’administration, directeur de la communication,
-
Saïd Oumeddour, sous-directeur à la direction de la réglementation, du
recouvrement et du service,
-
Laurent Trufel, responsable qualité à la direction de la réglementation, du
recouvrement et du service ;
L’équipe des rapporteurs a également participé aux réunions
suivantes :
-
La médiation au service des consommateurs : la confiance retrouvée, colloque
organisé par la Commission de la médiation de la consommation, le 27 septembre
2011 ;
-
Les assises de la simplification, présidées par le secrétaire d’Etat chargé des
petites et moyennes entreprises, le 29 avril 2011.
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ANNEXES
181
Annexe 3 :
Liste des personnes présentes au séminaire
Le séminaire de travail, organisé le mardi 17 mai 2011, à mi-
parcours de l’évaluation, animé par le prestataire externe, a rassemblé, en
plus de l’équipe de la Cour, les personnes suivantes :
Cour des comptes
Première
chambre
Christian Babusiaux, président de la première chambre,
François Monier, président de section,
Jean-Christophe Chouvet, conseiller maître ;
Administration centrale de la DGFIP
DGFIP / MRU
Catherine Brigant, chef de la MRU,
Marie-Line Cousin-Raimbourg, adjointe ;
DGFIP / Gestion
fiscale
Régine Dupuy, chef du bureau GF2A
animation de la fiscalité
des professionnels
,
Audran Le Baron, chef du bureau GF1A,
animation de la
fiscalité des particuliers
;
Directions territoriales de la DGFIP
DRFIP
Hérault
Nadine Chauviere, DRFIP,
Jean-Claude Roques, directeur pôle gestion fiscale ;
DDFIP
Isère
Sylvie De Gentile, future directrice du pôle gestion fiscale,
Gilbert Lisi, DDFIP de l'Allier, ancien DDFIP de l’Isère ;
DRFIP
Nord
Christian Ratel, DRFIP,
Lionel Testevuide, pôle gestion fiscale;
DDFIP
Vienne
Robert Monniaux, DRFIP ;
DDFIP
Seine St Denis
Christine Vidal, chef division fiscalité des particuliers,
Joëlle Pereira, responsable SIP d’Aubervilliers ;
DDFIP
Yvelines
Odile Segard, chef de division recouvrement,
Jacques Chepfer, chef de poste, trésorerie de Maisons-Laffitte ;
DRFIP
Loire Atlantique
Bernard Pineau, DRFIP,
Rémi Rigolé, directeur pôle gestion fiscale ;
Experts
DGME
Nicolas Conso, Chef du Service de l'innovation dans la stratégie
de service aux usagers,
Philippe Walter, chef du département Projets de simplification ;
Expert externe
Francis Pave, sociologue au CNRS.
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182
COUR DES COMPTES
Annexe 4 :
Liste des personnes présentes aux tables rondes
Les tables rondes organisées en octobre 2011 étaient constituées,
en plus de l’équipe de la Cour, comme suit :
Table-ronde du mardi 11 octobre 2011
animée par M. Jean-Michel Lair et Mme Isabelle Veillet
Les problèmes spécifiques des entreprises
Mme Marie-Pascale Antoni, Mouvement des entreprises de France (MEDEF),
directrice des affaires fiscales ;
Mme Denise Bintz, direction générale des finances publiques, mission communication
et relations avec les publics ;
Mme Agnès Bricard, Conseil supérieur de l’Ordre des experts-comptables,
présidente ;
Mme Catherine Demier, secrétaire général du Conseil des prélèvements obligatoires ;
Mme Maxime Gauthier, direction générale des finances publiques, chef du service de
la gestion fiscale ;
M. Pascal Labet, Confédération Générale du patronat des Petites et Moyennes
Entreprises (CGPME), directeur des affaires économiques et fiscales ;
M. Philippe Moutie, direction générale des finances publiques, directeur de la
direction générale des grandes entreprises ;
M. Christian Ratel, direction générale des finances publiques, directeur régional des
finances publiques de Lille ;
Mme Valérie Stephan, Chambre de commerce et d’industrie de Paris (CCIP),
responsable du département fiscal ;
M. Alain Schmitt, direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services,
chef du service de la compétitivité et du développement des PME ;
Mme Clara Sorin, direction générale de la Modernisation de l'Etat, chef du
département "Entreprises", service innovation.
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ANNEXES
183
Table-ronde du mercredi 12 octobre 2011
animée par M. Jean-Michel Lair et M. Grégoire Herbin
Bilan des procédures de recours et de médiation
M. Serge Arnal, médiateur des ministères économique et financiers, délégué du
médiateur ;
Mme Denise Bintz, direction générale des finances publiques, mission communication
et relations avec les publics ;
M. Bernard Cieutat, médiateur de la SNCF ;
M. Bernard Dreyfus, défenseur des droits – mission médiation avec les services
publics, délégué général ;
M. Audran Le Baron, direction générale des finances publiques, chef du bureau
gestion fiscale des particuliers
M. Jean Pierre Lieb, direction générale des finances publiques, chef du service
juridique de la fiscalité ;
Mme Françoise Waintrop, direction générale de la Modernisation de l'Etat ;
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184
COUR DES COMPTES
Table-ronde du jeudi 13 octobre 2011,
animée par Mme Bernadette Malgorn
Enseignements des expériences comparables, nationales et
internationales
Mme Catherine Acacio, préfecture de Seine-et-Marne, directeur de la citoyenneté et
de la réglementation ;
Mme Agnieszka Bernacka, direction générale des finances publiques, mission
internationale ;
Mme Denise Bintz, direction générale des finances publiques, mission communication
et relations avec les publics ;
M. Michel Braustein, Cour des comptes, sixième chambre, conseiller-maître ;
M. Eric Briat, Institut national de la consommation, directeur général ;
M. Christian Castella, Caisse nationale des allocations familiales, directeur du réseau ;
M. Raphaël Colas, groupe La Poste, direction de la qualité, responsable du pôle
satisfaction clients et projets ;
M. Nicolas Conso, direction générale de la modernisation de l'Etat, chef du service de
l'innovation dans la stratégie de service aux usagers ;
M. Camille Brouard, agence centrale des organismes de sécurité sociale, sous-
directeur de la direction de la réglementation, du recouvrement et du service
M. Michel Davy de Virville, Cour des comptes, cinquième chambre, conseiller
maître ;
M. Audran Le Baron, direction générale des finances publiques, chef du bureau
animation de la fiscalité des particuliers ;
M. Thierry Lemerle, Pôle Emploi, directeur général adjoint, qualité et maîtrise des
risques ;
M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale ;
M. Bernard Limal, direction générale des finances publiques, mission réingénierie des
processus ;
Mme Sylvie Trosa, Cour des comptes, chargée de mission « évaluation des politiques
publiques ».
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ANNEXES
185
Annexe 5 :
Liste des rapports consultés
Enquêtes Cour des comptes
-
La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la
comptabilité publique : un premier bilan. Communication à la commission des
finances du Sénat – Octobre 2011.
-
Les aides aux entreprises en matière d'innovation et de recherche: la cohérence
des dispositifs fiscaux et budgétaires. Communication à la commission des finances
de l’Assemblée nationale - Octobre 2011.
-
La gestion du programme COPERNIC. Communication à la commission des
finances du Sénat - Octobre 2009. Publié dans la série des rapports d’information du
Sénat n° 70 – session ordinaire de 2009-2010 du 28 octobre 2009.
-
Les instances de médiation dans le domaine économique. Communication à
l’Assemblée nationale - Octobre 2009.
-
Les contrats pluriannuels de performance direction générale des impôts et
direction générale de la comptabilité publique (2006). La modernisation à la direction
générale des impôts et à la direction générale de la comptabilité publique (2008). Le
contrôle de gestion dans les directions financière à réseau du ministère du budget
(2008). Le contrôle de gestion de la DGFIP (2009).
-
Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal. Rapport public annuel 2010 de la
Cour - février 2010.
-
La prime pour l’emploi : une dépense fiscale aux objectifs de plus en plus confus
.
Rapport public annuel 2011.
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186
COUR DES COMPTES
Rapports autres que ceux de la Cour
-
Rapport Lépine. Mission d'analyse comparative des administrations fiscales.
Rapport de synthèse établi par Pierre-François Gouiffès et Julien Carmona,
inspecteurs des Finances, sous la supervision de M. Jean-Luc Lépine, inspecteur
général des Finances + annexes. Mars 1999 (IGF 98-M-041-11).
-
Rapport Mission 2003. Thierry Bert et Paul Champsaur. 1999, remis le 6 janvier
2000.
-
Conseil des impôts. Les relations entre les contribuables et l’administration
fiscale – Novembre 2002.
-
Bercy : la réforme sans le grand soir. F. Villeroy de Galhau. En temps réél –
cahier 13 - Mars 2004.
-
Rapport Bruno Gibert. Améliorer la sécurité du droit fiscal pour renforcer
l'attractivité du territoire - Septembre 2004.
-
Mission d’audit de modernisation. Rapport du la procédure de télédéclaration de
l’impôt sur le revenu. Décembre 2005 (IGF 2005-M-083-02).
-
Mission d’audit de modernisation. Rapport sur l'extension du champ de
compétences des centres d'encaissement du Trésor public - Avril 2006 (IGF 2006-M-
022-02).
-
Conseil des prélèvements obligatoires. La fraude aux prélèvements obligatoires
et son contrôle. Mars 2007.
-
Rapport Olivier Fouquet. Améliorer la sécurité juridique des relations entre
l'administration fiscale et les contribuables: une nouvelle approche - Juin 2008.
-
La satisfaction des usagers. Comité d’enquête sur le coût et le rendement des
services publics – Juillet 2009.
-
Rapport Franck Riester. Amélioration de la relation numérique à l’usager –
12 février 2010.
-
Rapport de François Cornut-Gentille. Modernisation de l'Etat, qualité des
services publics et indicateurs - Mars 2010.
-
Conseil des prélèvements obligatoires. Entreprises et niches fiscales et sociales :
des dispositifs dérogatoires nombreux. Octobre 2010.
-
Mission d’évaluation du crédit d’impôt recherche (CIR). Septembre 2010 (IGF
2010-M-035-02).
-
Le contentieux administratif des particuliers, Mission nationale d’audit, DGFIP,
Rapport n° 2010-13, novembre 2010.
-
Rapport d’audit du dispositif de performance du programme 156 « Gestion
fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local » -CIAP - Mars 2011.
-
Contentieux
administratif
:
une
revue
comparative,
Mission
d’étude
internationale des administrations fiscales, DGFIP, Mars 2011. Cette étude a porté sur
les pays suivants : Allemagne, Australie, Canada, Espagne, Etats-Unis, Irlande, Italie,
Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni.
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ANNEXES
187
-
Rapport du 5ème conseil de modernisation des politiques publiques. RGPP -
Mars 2011.
-
Conseil des prélèvements obligatoires. Prélèvements obligatoires sur les
ménages : progressivité et effets redistributifs. Mai 2011.
-
Rapport Jean-Luc Warsmann. La simplification du droit au service de la
croissance et de l'emploi – 6 juillet 2011.
Rapports annuels
-
Rapports annuels du médiateur de Bercy (2004 à 2010).
-
Rapports annuels du Médiateur de la République (2003 à 2010).
-
Rapports annuels d’activité de la DGCP (2004 à 2007).
-
Rapports annuels d’activité de la DGI (2004 à 2007).
-
Rapports annuels d’activité de la DGFIP (2008 à 2010).
-
Rapports annuels du ministère en charge du budget (2001 à 2010).
-
Projets annuels de performance programme 156 « Gestion fiscale et financière de
l’Etat et du secteur public local » (2005 à 2012).
-
Rapports annuels de performance programme 156 « Gestion fiscale et financière
de l’Etat et du secteur public local » (2006 à 2010).
Bibliographie : Banque mondiale et OCDE
-
Banque Mondiale (2010
). Economic Premise - Smart Tax Administration
.
-
Banque Mondiale, PricewaterhouseCoopers (2011).
Paying Taxes
.
-
OCDE (2008). L’administration fiscale dans les pays de l’OCDE et dans certains
pays hors OCDE : série « Informations comparatives ».
-
OCDE (2010). Enquête sur les tendances et l’évolution du recours aux moyens
électroniques pour la fourniture de service aux contribuables.
-
OCDE
Information note
(2009).
General Administrative Principles : Corporate
Governance and Tax Risk Management.
-
OCDE
Information Note
(2010).
Programs to Reduce the Administrative Burden
of Tax Regulations
.
-
OCDE
Information
Note
(2010).
Understanding
and
Influencing
Taxpayers’ Compliance Behaviour.
-
OCDE
Guidance Note
(2009).
Forum of Tax Administration : Compliance
Management of Large Business Task Group.
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188
COUR DES COMPTES
Annexe 6 :
Des stratégies affichées
par d’autres services publics
La DGFIP est souvent très bien classée dans les palmarès de
qualité de service établis par diverses instances tels que le baromètre de
complexité de la direction générale de la modernisation de l’Etat.
L’interprétation de ces résultats doit cependant tenir compte de ce que la
DGFIP s’adresse à près de 40 millions d’usagers particuliers et
entreprises : si 10 % d’entre eux se déclarent insatisfaits, ils représentent
en nombre la même population que l’ensemble des usagers de Pôle
emploi.
D’autres administrations ou organismes de service public soumis à
de fortes contraintes ont été amenés à développer des pratiques dont le
retour d’expérience, positif ou négatif, pourrait être analysé par la DGFIP
lorsqu’elle construira sa stratégie de relations avec les usagers, même si
les résultats de ces politiques peuvent apparaître à divers égards moins
satisfaisants que ceux de l’administration fiscale.
Au cours de l’enquête, ont été rencontrés divers organismes dont
les expériences en matière de relation avec leurs usagers, peuvent éclairer
celle de la DGFIP.
1/ La relation client, axe central de la stratégie du groupe La
Poste
Confrontée à la concurrence dans ses diverses activités (courrier,
colis, banque), La Poste a fait de la relation client l’axe central de sa
stratégie et le coeur de métier commun à toutes ses activités. Elle parie sur
le maintien de la confiance par le respect d’engagements de service
affichés.
125
Cette stratégie implique que soit mesuré régulièrement le degré de
satisfaction des clients et soient identifiés les motifs de mécontentements,
en particuliers les « irritants » tels que l’attente en bureau de poste. A ce
titre, le recueil et le suivi des réclamations ont récemment été
profondément réorganisés et centralisés afin qu’il soit répondu plus
efficacement aux demandes et plaintes des clients, et que celles-ci soient
mieux exploitées en vue d’une amélioration des services.
125
Cf. Cour des comptes -
La Poste : un service public face à un défi sans précédent
-
Rapport public thématique - juillet 2010.
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ANNEXES
189
Elle comporte également une politique « multicanal » qui vise à
libérer au maximum les agents des tâches que les clients peuvent
effectuer eux-mêmes.
2/ Une typologie des demandes pour une stratégie multicanal à
la CNAF
Les allocataires des CAF forment un public très divers. Pour
répondre à des besoins très différents et variables, la CNAF a construit
une stratégie multicanal qui repose sur un traitement différencié en
fonction du public visé. Les étudiants, par exemple, sont d’abord orientés
vers les téléprocédures, puis vers l’accueil téléphonique, et enfin vers le
courrier.
Pour chaque catégorie d’allocataire, une typologie des différentes
demandes possibles est dressée, et une réponse appropriée à chaque type
est définie. S’agissant des demandes de renseignements simples, un
répondeur automatique suffit ; pour les demandes plus précises qui
nécessitent un accès au compte de l’allocataire, la relation téléphonique
avec un opérateur est plus adaptée. Enfin, si la demande nécessite une
expertise, l’allocataire se voit proposer un rendez-vous avec un agent
pour un échange plus confidentiel et personnalisé.
La DGFIP estime qu’une segmentation usager/canal systématisée
serait trop contraignante pour ses usagers.
3/ L’amélioration de la relation client, moyen de prévention de
la fraude à l’ACOSS
L’ACOSS a constaté que la non-déclaration était une source de
fraude importante en termes de recettes non encaissées et que sa
fréquence variait suivant les secteurs d’activités. Sa démarche a donc
consisté, dans un premier temps, à mener une enquête afin d’identifier les
secteurs concernés. Dans un deuxième temps, des procédures simplifiées
ont été instaurées afin de réduire les lourdeurs administratives de la
déclaration pour les professionnels des secteurs d’activité ainsi identifiés.
4/ La réduction de l’offre d’accueil physique expérimentée par
certaines préfectures
Certaines préfectures sont confrontées à une augmentation de la
fréquentation de leurs sites d’accueil physique, tandis que leurs moyens
en ressources humaines diminuent et que parallèlement les différentes
législations se compliquent. Pour répondre à ce surcroît de demandes, une
réduction de l’offre d’accueil physique, fondée sur l’idée que le
développement de l’offre fait augmenter la demande, est envisagée. Des
expérimentations visant à réduire les horaires d’ouverture de certains
services sont donc en cours. Elles comportent cependant le maintien d’un
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190
COUR DES COMPTES
accueil physique pour les publics fragiles ou faiblement équipés en
moyens informatiques, et des actions visant à réorienter le public vers les
services en ligne. Enfin, une attention est portée aux doublons générateurs
de coûts.
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ANNEXES
191
Annexe 7 :
Sensibilisation des jeunes à la fiscalité
Des actions d’éducation fiscale sont menées dans de nombreux
pays,
nordiques,
latins
et
outre-Atlantique
notamment.
L’IOTA
(Organisation Intra-européenne des Administrations Fiscales), a rédigé un
rapport à ce sujet en 2008. Quelques exemples peuvent être cités.
Les Canadiens ont créé un programme général « Apprenons
l'impôt » destiné aux particuliers qui remplissent une déclaration de
revenus pour la première fois. Il s’agit d’un didacticiel qui contient des
exercices et des jeux-questionnaires permettant de connaître le système
fiscal canadien à travers un personnage. Un autre programme,
« Enseignons l’impôt », concerne plus spécifiquement les professeurs des
collèges et lycées. Il est révisé chaque année depuis 1970.
Aux Etats-Unis, l’
Internal Revenue Service
(administration fiscale)
a développé un programme d’éducation à l’impôt. Un des volets s’adresse
aux professeurs, l’autre aux étudiants désireux de mieux connaître le
système fiscal américain et de bien comprendre la déclaration de revenus.
En Belgique, l’administration fiscale cherche en priorité à informer
le groupe cible des étudiants sur les applications électroniques et à les
sensibiliser à leur utilisation (carte d'identité électronique, déclaration et
dossier fiscal personnel électroniques). Afin de soutenir les enseignants
dans leur tâche d’éducation civique et fiscale, un matériel didactique a
également été développé de manière à pouvoir être utilisé directement en
classe ou pour une formation dans le cadre du projet « Sur les bancs
d'école avec le SPF Finances ».
En Pologne un programme « D’où vient l’argent pour nos
dépenses ? Nous payons tous des impôts » vise à expliquer aux enfants
âgés de 11-12 ans quelles sont les missions financées par les impôts.
En Allemagne, le ministère des finances (BMF) publie deux
manuels qui peuvent servir de support à une introduction à la fiscalité
pour les élèves du secondaire, sur le thème, « l’impôt nous concerne
tous » : un manuel avec des exemples pratiques à l’attention des élèves
ainsi qu’un manuel pédagogique à l’attention des enseignants.
En Espagne, des didacticiels d’éducation à l’impôt sont accessibles
dès la page d’accueil du site de l’
Agencia tributaria
. Ils sont destinés aux
professeurs et aux élèves avec des modules différenciés selon les niveaux
(école primaire ou collège).
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192
COUR DES COMPTES
Annexe 8 :
Liste des objectifs
des programmes budgétaires (LOLF)
Les trois programmes budgétaires portant des objectifs ayant trait
aux relations entre l’administration fiscale et ses usagers sont les
programmes :
156 - Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local
,
200 - Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
201 - Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
Les objectifs sont présentés par la DGFIP dans la maquette
budgétaire de l’exercice 2011.
Les indicateurs reprennent le point de vue du citoyen (indicateur
d’efficacité), de l’usager (indicateur de qualité) ou du contribuable
(indicateur d’efficience).
Programme
156 - Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur
public local
Objectif 1
Réussir la fusion
Le premier objectif de la DGFIP est d’améliorer significativement le service
rendu aux contribuables particuliers en leur permettant d’effectuer toutes leurs
démarches fiscales auprès d’un seul interlocuteur et dans un même lieu ; c’est le
“guichet fiscal unifié”, dont l’avancée du déploiement est mesurée par l’indicateur 1.1
“Déploiement du guichet fiscal unifié”. La mise en place du guichet fiscal unifié est
engagée progressivement sur le territoire depuis 2009 et s’échelonnera jusqu’en 2012.
[…]
-
Indicateur 1.1
Déploiement du guichet fiscal unifié (du point de vue de l’usager).
-
Indicateur 1.2
Nombre de directions régionales ou départementales des finances
publiques (du point de vue de l’usager).
-
[Indicateur 1.3]
Objectif 2
Favoriser l’accomplissement volontaire des obligations fiscales
(civisme fiscal)
Le civisme fiscal s’exprime par l’accomplissement volontaire de leurs
démarches et obligations fiscales par les contribuables. Il constitue un enjeu
stratégique pour la DGFIP. Il concerne en premier lieu le civisme déclaratif, mais
aussi et surtout le civisme de paiement, garant du niveau et de la régularité des
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ANNEXES
193
rentrées fiscales attendues par l’État. La réalisation de cet objectif s’appuie, d’une
part, sur un traitement efficace des déclarations et moyens de paiement et d’autre part,
sur le développement des téléprocédures offertes aux usagers, gage d’un surcroît de
simplicité et de fiabilité des démarches. Les indicateurs traduisent la mise en oeuvre de
cet objectif en mesurant, pour les particuliers et les professionnels, le taux de
déclaration et de paiement des impôts. […]
-
Indicateur 2.1
Taux de déclaration et de paiement des impôts (du point de vue du
citoyen).
Objectif 3
Faciliter l’impôt
L’amélioration de la qualité de service pour les usagers est au coeur de la
réforme. Souhaitant être une administration de service de référence en France, la
DGFIP met en oeuvre une série d’engagements précis, mesurables, applicables dans
tous les domaines et visant à faciliter l’impôt pour l’usager, chaque fois qu’il est en
contact avec elle.
Le référentiel Marianne est composé de 19 engagements dont 15 engagements
de qualité de service. La DGFIP assure le suivi de ces engagements par des audits
internes réguliers, des rapports annuels et des enquêtes.
La qualité de service en termes de rapidité de traitement des demandes des
usagers se trouve pour sa part également évaluée par le nouvel indicateur 3.1 “
Respect du référentiel Marianne ” qui mesure le respect des 4 engagements suivants
du référentiel Marianne : le traitement des courriers en 15 jours ouvrés ; le traitement
des courriels en 5 jours ouvrés ; les appels aboutis en moins de 5 sonneries ; le
traitement des demandes relatives à la qualité de service en 15 jours ouvrés.
La mise en place de ce nouvel indicateur vise la consolidation des résultats
obtenus jusqu’à présent avec le programme “Pour vous faciliter l’impôt” (PVFI) par
les services, et à assurer aux usagers une qualité de service performante et adaptée
dans le cadre du Référentiel Marianne. L’objectif est donc d’apporter une qualité de
service optimale dans une proportion toujours plus grande (70 % dès 2011), en tenant
compte des limites inhérentes à l’activité.
Par ailleurs, et grâce à la refonte de son système d’information, la DGFIP
s’engage à offrir une pluralité de modes d’accès à ses usagers, de sorte que ceux-ci
aient à leur disposition, outre les canaux plus traditionnels du guichet, du courrier et
du téléphone, des possibilités de liaisons dématérialisées via l’Internet. Ces nouveaux
services s’inscrivent pleinement dans la mise en place d’une “e-administration” qui,
par ailleurs, permettra à l’usager, particulier comme professionnel, d’avoir accès à
distance à son compte fiscal dématérialisé.
Le second indicateur associé à cet objectif de facilitation de l’impôt pour
l’usager mesure le développement des procédures dématérialisées (indicateur 3.2).
-
Indicateur 3.1
Respect du référentiel Marianne (du point de vue de l’usager).
-
Indicateur 3.2
Niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFIP
(du point de vue de l’usager).
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194
COUR DES COMPTES
Objectif 4
Assurer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement
offensif des impôts et des amendes
La mise en oeuvre de cet objectif vise à garantir l’égalité devant l’impôt et à
consolider le civisme fiscal. Elle recouvre la détection et la sanction des
comportements révélant une attitude de fraude caractérisée de la part de contribuables
qui s’affranchissent délibérément du respect de leurs obligations en la matière.
Elle
passe
par
des
actions
visant
à
renforcer
la
qualité
et
la
professionnalisation de la chaîne du contrôle fiscal. De plus, de nouvelles dispositions
législatives, adoptées en loi de finances rectificative pour 2009, visent à permettre à
l’administration de disposer de nouveaux instruments juridiques, en particulier à
l’encontre des fraudes les plus caractérisées. […]
Les trois indicateurs évaluent les résultats obtenus dans l’atteinte de l’objectif
en mesurant le pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus caractérisées
(indicateur 4.1), le taux brut et le taux net de recouvrement DGFIP en droits et
pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’année N-2 (indicateur
4.2) et le taux de paiement des amendes (indicateur 4.3).
-
Indicateur 4.1
Pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus caractérisées
(du point de vue du contribuable).
-
Indicateur 4.2
Taux de recouvrement DGFIP en droits et pénalités sur créances de
contrôle fiscal externe au titre de l’année N-2 (du point de vue du contribuable).
-
Indicateur 4.3
Taux de paiement des amendes (du point de vue du contribuable).
Objectif 5
Maîtriser les coûts de gestion des administrations financières
La DGFIP s’engage à améliorer les conditions dans lesquelles elle exerce ses
missions tout en réduisant le coût pour la collectivité, ce dont témoignent, de manière
complémentaire, les taux d’intervention et la mesure de la productivité.
Les taux d’intervention (indicateur 5.1) permettent de mesurer le rapport entre
les coûts de la DGFIP et les masses financières qu’elle est chargée de collecter ou de
payer. Initiée dès 1999 dans le domaine fiscal (taux d’intervention sur l’impôt), cette
démarche a été étendue au paiement des dépenses publiques. Une amélioration est
attendue sur la période 2011-2013 de manière plus marquée pour le taux
d’intervention sur l’impôt.
Le taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFIP (indicateur
5.2) a connu une nouvelle progression […]. Cette tendance néanmoins positive est la
résultante de la politique ambitieuse de recherche de gains d’efficacité conduite par la
DGFIP, comme en témoignent la démarche déjà largement engagée en matière de
dématérialisation tant au profit des usagers particuliers que des professionnels et des
collectivités locales, ainsi que la mise en oeuvre d’une réingénierie des processus.
-
Indicateur 5.1
Taux d’intervention sur les recettes et les dépenses (du point de vue
du contribuable).
-
Indicateur 5.2
Taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFIP (du
point de vue du contribuable).
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195
Programme
200 - Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
Objectif 1
Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus
rapidement possible
L’objectif est d’améliorer le service à l’usager en réduisant le délai entre le
dépôt de la déclaration, de la demande ou de la réclamation, et la mise à disposition de
l’usager de la restitution afférente.
Cet objectif doit être mis en perspective avec les travaux effectués en amont
de ce programme et dépendant du programme « gestion fiscale et financière de l’État
et du secteur public local » qui visent à faire diminuer le volume des réclamations
contentieuses par des actions préventives (meilleure information dispensée aux
contribuables…).
S’agissant des demandes de remboursement de crédits de TVA, l’objectif est
de concilier les intérêts des entreprises, qui doivent disposer de leurs fonds le plus
rapidement possible, et ceux du Trésor, en luttant efficacement contre la fraude.
La réalisation de cet objectif s’appuie sur la bonne orientation des demandes,
dès réception, grâce à un dispositif d’analyse-risque, sur le traitement efficace des
demandes, et sur la généralisation des restitutions par virement.
[…] cet indicateur synthétise les différents axes de la stratégie du programme
que sont la rapidité de traitement et la lutte contre la fraude, […].
-
Indicateur 1.1 Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non
imputable et de restitutions d’impôts sur les sociétés remboursées dans un délai
inférieur ou égal à 30 jours (du point de vue de l’usager).
-
Indicateur 1.2 Ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA
non imputable qui ont fait l’objet d’un remboursement (partiel ou total) dans un délai
strictement supérieur à 30 jours (du point de vue du contribuable).
-
Indicateur 1.3 Taux de réclamations contentieuses en matière d’IR et de
contribution à l’audiovisuel public traitée dans le délai d’un mois (du point de vue de
l’usager)
.
Programme
201 - Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
Objectif 1
Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus
rapidement possible
L’objectif est d’améliorer le service à l’usager en réduisant le délai entre le
dépôt d’une contestation de la taxe mise à sa charge et la disposition par l’usager de la
restitution afférente.
Cet objectif s’inscrit de manière corrélative à l’ensemble des travaux
dépendant du programme « gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public
local » et qui visent à faire diminuer le volume des réclamations contentieuses par des
actions préventives (meilleure information dispensée aux contribuables…).
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COUR DES COMPTES
La réalisation de cet objectif s’appuie sur le traitement efficace des
déclarations, demandes ou réclamations et sur un développement des modalités de
restitution par virement.
L’indicateur porte sur les délais de traitement de réclamations contentieuses
relatives à la taxe d’habitation (TH).
-
Indicateur 1.1
Taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d’habitation
traitées dans le délai d’un mois (du point de vue de l’usager).
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ANNEXES
197
Annexe 9 :
Répertoire des sigles
ACOSS
Agence centrale des organismes de sécurité sociale
AFEP
Association française des entreprises privées
AFP
Accueil fiscal de proximité
CAF
Caisse d’allocations familiales
CAP
Contribution à l’audiovisuel public
CCI
Chambre de commerce et d’industrie
CDI
Centre des impôts
CDIF
Centre des impôts fonciers
CET
Contribution économique territoriale
CFE
Contrôle fiscal externe
CFE
Contribution foncière des entreprises
CFGE
Confédération fiscale des grandes entreprises
CFiP
Centre des finances publiques
CGI
Code général des impôts
CIR
Crédit impôt recherche
CIS
Centre impôts-service
CLU
Comité local des usagers
CMC
Commission de la médiation de la consommation
CMPP
Conseil de modernisation des politiques publiques
CNAF
Caisse nationale des allocations familiales
CNAM
Caisse nationale d’assurance maladie
CNU
Comité national des usagers
CoDir
Comité de direction
CPS
Centre prélèvement-service
CSI
Centre de services informatiques
CSRC
Cellule de suivi des relations avec les contribuables
CVAE
Contribution sur la valeur ajoutée des entreprises
DDFIP
Direction départementale des finances publiques
DDG
Délégué du directeur général
DGCIS
Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des
services
DGCP
Direction générale de la comptabilité publique
DGDDI
Direction générale des douanes et droits indirects
DGE
Direction des grandes entreprises
DGFIP
Direction générale des finances publiques
DGI
Direction générale des impôts
DGME
Direction générale de la modernisation de l’Etat
DIRCOFI
Direction du contrôle fiscal
DIT
Département informatique du Trésor
DLF
Direction de la législation fiscale
DLU
Direction locale unifiée
DOS
Document d’orientation stratégique
DPR
Déclaration pré-remplie
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COUR DES COMPTES
DRFIP
Direction régionale des finances publiques
DSF
Directeur des services fiscaux
DVNI
Direction des vérifications nationales et internationales
EDI
Echanges de données informatisés
EFI
Echanges de formulaires informatisés
EIRL
Entrepreneur individuel à responsabilité limitée
ENFiP
Ecole nationale des finances publiques
ETP
Equivalent temps plein
ETPT
Equivalent temps plein travaillé
GAIA
Gestion des affaires informatisée ;
c’est l’outil de prise en charge
des demandes des usagers
GEM
Groupe d’expression métier
GFA
Gestionnaire de file d’attente
GFU
Guichet fiscal unique
IACF
Institut des avocats conseils fiscalistes
ICE
Inspections de contrôle et d’expertise
IFU
Interlocuteur fiscal unique
IGF
Inspection générale des finances
INC
Institut national de la consommation
IQS
Indicateur de qualité de service
IR
Impôt sur le revenu
IS
Impôt sur les sociétés
LOLF
Loi organique relative aux lois de finances
LPF
Livre des procédures fiscales
MARC
Mission d’animation du réseau et de coordination
MNA
Mission nationale d’audit
MRA
Mission régionale d’audit
MRU
Mission Relation aux usagers
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
PACS
Pacte civil de solidarité
PAP
Projet annuel de performances
PCE
Pôle de contrôle et d’expertise
PICF
Plan interrégional de contrôle fiscal
PLF
Projet de loi de finances
PLFR
Projet de loi de finances rectificative
PME
Petites et moyennes entreprises
PND
Pli non distribuable
PPE
Prime pour l’emploi
PQR
Presse quotidienne régionale
PRS
Pôle de recouvrement spécialisé
PVFI
Pour vous faciliter l’impôt
RAP
Rapport annuel de performances
RDM
Référent départemental Marianne
RMI
Revenu minimum d’insertion
SG
Secrétariat général des ministères financiers
SGG
Secrétariat général du gouvernement
SIE
Service des impôts des entreprises
SIP
Service des impôts des particuliers
TBVS
Tableau de bord de veille sociale
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ANNEXES
199
TF
Taxe foncière
TH
Taxe d’habitation
TP
Taxe professionnelle
TPE
Très petite entreprise
TPG
Trésorier payeur général
TS
Taxe sur les salaires
URSSAF
Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et
d’allocations familiales
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Réponses des administrations et des
organismes concernés
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SOMMAIRE
Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie
205
Ministre du budget, des comptes publics et de la reforme
de l’Etat, porte-parole du Gouvernement
206
Le défenseur des droits
212
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNES 205
REPONSE DU MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES
ET DE L’INDUSTRIE
J’ai pris connaissance avec grand intérêt du projet de rapport public
thématique « Les relations de l’administration fiscale avec les particuliers et
les entreprises ».
Il n’appelle aucune observation de ma part.
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206
COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA
MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES
PUBLICS ET DE LA REFORME DE L’ETAT, PORTE-PAROLE DU
GOUVERNEMENT
J’ai pris connaissance avec intérêt du résultat de ces travaux, sur un
sujet particulièrement important dans la mesure où l’accueil des usagers,
sous ses différentes formes, occupe une place essentielle dans l’activité des
services de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Toutefois, je souhaite revenir sur certains points touchant notamment
à l’apport spécifique de la DGFiP à la qualité de ces relations (1) avant de
tracer des perspectives d’avenir en écho à vos recommandations (2).
1 – Quelques constats à préciser, s’agissant de l’apport de la DGFiP
à la qualité des relations avec les usagers.
Je souhaiterais, tout d’abord, revenir sur la mise en place du guichet
fiscal unique pour les particuliers, le saut qualitatif qu’il représente me
paraissant devoir être mieux valorisé.
Comme je l’ai déjà précisé en réponse au rapport de la Cour consacré
au bilan de la fusion de la direction générale des impôts avec la direction
générale de la comptabilité publique, les rapprochements opérés depuis 2000
étaient d’une ampleur limitée, sans aucune commune mesure avec ce qui a
été réalisé par la DGFiP. En effet, en un peu plus de cinq ans, les services
des impôts et les trésoreries n’avaient été regroupés que dans une centaine
de sites, couvrant environ 15 % de la population. Depuis la création de la
DGFiP, et en moins de cinq ans, les services ont été fusionnés sur l’ensemble
du territoire.
De plus, avant la fusion, là où des rapprochements avaient été
réalisés dans le cadre d’« hôtels des finances », les deux administrations
continuaient à assurer leurs métiers de façon distincte et la gestion de leurs
ressources de façon séparée. Il y a donc une vraie différence de nature avec
les actuels « services des impôts des particuliers » (SIP) placés sous un
commandement unique et offrant à leurs usagers un accueil généraliste
complet pour le calcul et le paiement de l’impôt.
S’agissant du service offert dans le cadre de l’accueil fiscal de
proximité, je rappelle que l’objectif du guichet unique est de permettre à
l’usager de pouvoir traiter ses questions fiscales en une seule démarche.
C’est bien le cas aujourd’hui pour tous les contribuables, sur l’ensemble du
territoire, notamment grâce à l’accueil fiscal de proximité, qui a par ailleurs
consolidé le réseau des trésoreries et ainsi conforté la présence des services
de la DGFiP en milieu rural ou semi-urbain.
Quelques chiffres pour illustrer l’apport de l’accueil fiscal de
proximité : en mai 2010, les trésoreries qui assurent cet accueil ont reçu, au
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNES 207
cours de la campagne d’impôt sur le revenu, 500 000 personnes ; ce chiffre
s’élève à 650 000 pour le même mois de l’année 2011. Pendant la période
des échéances de paiement de 2010 et 2011 (août à décembre), 10 % des
4 millions de personnes qui se sont rendues chaque année dans une
trésorerie l’ont fait pour une question d’assiette. En 2010, 180 000 dossiers
ou démarches d’usagers ont transité entre les trésoreries de proximité et les
SIP.
L’expérience de ces deux premières années de fonctionnement montre
également que l’accueil fiscal de proximité permet de répondre à la plupart
des questions posées et aux besoins de centaines de milliers d’usagers.
Au sujet du guichet fiscal unique, vous évoquez enfin une « unicité de
lieu plus qu’une unicité d’interlocuteur ». L’essentiel est d’avoir, dans
chaque SIP, un accueil généraliste qui repose sur la polyvalence des agents
pour permettre à l’usager de traiter toutes ses questions fiscales au même
endroit. Le respect des métiers, qui est une approche justifiée pour le
traitement des dossiers dans les secteurs de gestion, est transparent pour
l’usager dans le cadre du guichet fiscal unique.
Je signale pour conclure sur cette question qu’une récente enquête
réalisée à l’initiative de la DGFiP (enquête réalisée par l’institut BVA en
octobre et novembre derniers auprès d’usagers ayant contacté les services de
la DGFiP au cours des 12 derniers mois) a montré que 68 % des usagers
particuliers ayant eu un contact au guichet ont constaté une amélioration du
service grâce au guichet fiscal unique.
S’agissant du maillage territorial et de la cartographie des
implantations, je ne reviens pas sur les raisons qui ont justifié que la réforme
s’appuie sur les implantations immobilières existantes, raisons que j’ai
exposées en réponse à votre rapport sur le bilan de la fusion déjà évoqué. Je
souligne tout d’abord que, grâce à la fusion, là où il y avait 750 centres des
impôts spécialisés dans les questions d’assiette, les usagers ont maintenant
2 400 centres des finances publiques où ils peuvent poser leurs questions
d’assiette et de paiement en une seule démarche.
Avec ces 2 400 points de contact, la DGFiP offre un véritable service
de proximité au plus près de nos concitoyens, qui en moyenne, disposent d’un
guichet à moins de 15 kilomètres de leur domicile.
La DGFiP a notamment mené un travail spécifique pour identifier les
lieux « mal desservis ». A titre d’exemple, l’implantation d’un SIP à
Villeurbanne, commune de 140 000 habitants qui n’abritait qu’une
trésorerie, est prévue pour 2012.
Par ailleurs, la création des SIP étant achevée, la reprise des
réflexions sur la réorganisation des centres des impôts fonciers va pouvoir
être engagée, pour en définir les modalités en 2012.
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208
COUR DES COMPTES
Les restructurations de services sont des opérations lourdes qui
s’appuient sur une concertation préalable approfondie avec les personnels
comme avec les élus locaux, et qui s’inscrivent donc dans un processus
progressif. Pour autant, le maillage territorial de la DGFiP doit continuer à
s’adapter aux évolutions de la population et aux besoins socio-économiques
des territoires et évoluer dans le respect des engagements de la charte des
services publics en milieu rural.
Concernant le fonctionnement des modes d’accueil à distance, et
notamment de l’accueil téléphonique, vous évoquez l’accueil téléphonique
des particuliers comme un « point noir » et décrivez son organisation comme
variable selon les départements et globalement peu efficiente.
Du
point
de
vue
de
l’organisation
dans
les
services
infradépartementaux, des orientations précises ont été données au réseau de
la DGFiP pour assurer un accueil téléphonique de qualité et des
organisations « type » ont été proposées, notamment durant les périodes de
pointe. Ainsi, durant la campagne d’impôt sur le revenu, des dispositifs
spécifiques de plates-formes locales sont mis en place temporairement pour
traiter aux mieux les importants flux d’appels reçus durant cette période. Ce
sont plus de 3 millions d’appels qui ont ainsi été traités lors de la campagne
2010 d’impôt sur le revenu et 3,2 millions en 2011.
Quant aux difficultés pour joindre l’administration fiscale au
téléphone et dont le rapport fait état, la dernière mesure réalisée en 2011,
dans le cadre de suivi du respect du référentiel Marianne, sous forme
d’ « appels mystères », fait apparaître un taux de décroché en moins de cinq
sonneries proche de 80 % dans les services infra-départementaux, ce qui me
paraît constituer un bon résultat, même s’il peut sans doute encore être
amélioré.
Ces éléments ne dispensent pas bien évidemment de réfléchir à
l’amélioration de l’accueil téléphonique au niveau départemental ou au rôle
des plates-formes nationales.
Vous évoquez également l’ergonomie du site www.impots.gouv.fr.
Celle-ci est en effet perfectible et une étude pour la refonte du site est
engagée. Cela étant, www.impots.gouv.fr est le site public le plus consulté
par nos concitoyens, avec une notoriété dépassant les 90 %, ce qui
représente 60 millions de contacts chaque année. L’offre de services en ligne
proposée aux particuliers s’étoffe en permanence : ainsi, la possibilité
d’effectuer en ligne de nouvelles catégories de démarche (réclamations,
demande de délais de paiement, signalement de changement d’adresse ou de
situation familiale…) sera offerte aux usagers au cours du premier semestre
2012.
Quant à l’action de la DGFiP face à la complexité de la législation
fiscale, des dispositifs existent pour faire orienter vers la direction de la
législation fiscale les demandes de simplification de la norme formulées par
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNES 209
les agents et les usagers. Des propositions de simplifications sont ainsi
régulièrement portées par la DGFiP, que ce soit au bénéfice des
professionnels (par exemple : proposition de révision du calendrier de
paiement de l’impôt sur les sociétés, attestation fiscale pour les marchés
publics) ou des particuliers (réduction du nombre de déclarations à déposer
en cas d’évènement familial dans l’année).
Sur les chapitres de la sécurité juridique et du traitement des
réclamations, je me permets tout d’abord de rappeler de manière synthétique
la ligne directrice des actions de la DGFiP en ces matières.
Le cap est l’amélioration continue du civisme fiscal. Cela suppose de
faciliter la compréhension par le citoyen de la norme fiscale et de
l’accompagner
dans
ses
démarches
déclaratives.
Simplicité,
écoute,
pédagogie, volonté d’éviter les conflits inutiles, toutes les initiatives prises
depuis quelques années par l’administration fiscale répondent à ces objectifs.
Ces initiatives, qu’il s’agisse de communication de la doctrine et de
promotion des rescrits ou de gestion des réclamations et de politique
contentieuse, reposent sur une approche globale et stratégique, sont
cohérentes et complémentaires entre elles et s’inscrivent dans la continuité.
La stratégie de la DGFiP est simple quant à la gestion des
réclamations. Il s’agit de multiplier les possibilités d’écoute du contribuable
afin
de
désamorcer
le
plus
rapidement
possible
toute
situation
potentiellement conflictuelle.
Sur les thèmes de la conciliation et de la médiation, je reviens
brièvement sur le positionnement respectif de ces deux institutions. L’une, le
conciliateur fiscal, est un recours hiérarchique assumé comme tel (sur le
mode de la « hauteur de vue » ou du « recul nécessaire » et non de
l’indépendance), tandis que l’autre est une vraie instance de médiation,
externe et indépendante de la structure.
A cet égard, les usagers qui font appel au conciliateur fiscal ne sont
pas « abusés » sur son positionnement, par sa dénomination ou la
présentation qui est faite de son rôle dans les documents fiscaux, qui pourra
toutefois être clarifiée si nécessaire.
Je suis convaincue cependant de la nécessité plus globale d’une
évolution du processus de traitement des réclamations que la DGFiP va
prochainement engager. Tout en permettant une clarification du vocabulaire
et en privilégiant une approche dématérialisée, elle doit aboutir à une
segmentation plus fine des « réclamations » et, chaque fois que c’est
possible, à une simplification du processus pour les corrections les plus
simples.
Enfin, en ce qui concerne les relations que l’administration entretient
avec les usagers faisant l’objet d’un contrôle fiscal, je précise que la
politique de renforcement de la lutte contre la fraude n’est pas synonyme de
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COUR DES COMPTES
rupture dans la conception que l’administration fiscale se fait de ses
relations avec les contribuables vérifiés, celles-ci restant marquées par un
souci permanent de qualité.
L’implication du Gouvernement dans la lutte contre la fraude, qui
constitue une rupture inacceptable de la solidarité nationale, est totale.
L’action de la DGFiP s’inscrit dans la ligne de cette priorité. Dans ce cadre,
un tiers des contrôles sur place de la DGFiP porte sur des situations de
fraude caractérisée, les autres opérations répondant à d’autres finalités,
dissuasive ou budgétaire.
Cela étant, je tiens à souligner que les relations entre l’administration
et les contribuables vérifiés ont continué à faire l’objet d’une forte attention
ces dernières années. Plusieurs mesures ont été prises en la matière,
notamment sur la base du rapport sur la sécurité juridique des contribuables
établi en 2009 par M. Olivier Fouquet, président de section honoraire au
Conseil d’Etat, par exemple la nouvelle procédure de contrôle à la demande
visant à sécuriser le traitement fiscal des successions. Je prends d’ailleurs
acte des remarques positives relatives aux dispositifs en place, notamment en
ce qui concerne les garanties, recours et souscris pleinement à la nécessité
pour la DGFiP de continuer à réaliser des enquêtes de satisfaction auprès
des contribuables vérifiés.
Sur l’analyse de la Cour selon laquelle l’expérience réussie de la
certification des brigades de vérification n’aurait pas eu de suites, je rappelle
que la décision de ne pas généraliser ce dispositif a été prise notamment au
regard du coût très important qu’il aurait représenté. Pour autant, les
engagements de qualité qu’il comportait n’ont pas été abandonnés mais ont
d’ores et déjà été repris comme objectifs internes au sein des services de
contrôle de la DGFiP. L’intégration de ces « bonnes pratiques » doit
participer à l’amélioration continue de la relation entre l’administration et le
contribuable vérifié.
2 - L’examen et le suivi de vos recommandations.
J’ai pris connaissance avec grand intérêt des recommandations que
vous avez formulées et j’en ai mesuré la pertinence d’ensemble. Je veux
revenir brièvement, dans le cadre limité de cette réponse, sur deux d’entre
elles, plus particulièrement structurantes.
Vous évoquez la nécessité de « concevoir, piloter et mettre en oeuvre
une stratégie d’accueil multicanal », appuyée sur une « segmentation
appropriée des publics et la rationalisation de l’utilisation des différents
vecteurs ».
Sur ce point, je souhaite souligner que l’offre de services aux usagers
n’est pas à l’heure actuelle proposée de manière indifférenciée à nos publics,
mais repose sur une spécialisation par interlocuteurs, particuliers ou
professionnels, et, au sein de cette dernière catégorie, par enjeux. Vous avez
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également observé que la création des pôles de recouvrement spécialisé
introduit un degré de professionnalisation supplémentaire dans le suivi des
usagers reliquataires.
Ensuite, je précise que l’offre « multicanal » de la DGFiP est le reflet
de la volonté de l’administration fiscale de proposer à ses usagers une
gamme complète de modes de contact, afin de répondre à la diversité de
leurs pratiques et de leurs attentes.
Cela étant, je souscris à votre recommandation et souhaite qu’une
réflexion globale soit menée sur l’articulation en « rythme de croisière » des
différents modes de contact offerts aux usagers pour répondre au mieux à
leurs attentes. Pour ce faire, je partage la préoccupation de la Cour de
connaître plus finement, pour mieux les analyser, les volumes des contacts
qui sont pris avec les services de l’administration fiscale et les raisons qui
poussent les usagers à se rapprocher d’eux en privilégiant tel ou tel canal.
L’observatoire des flux d’accueil physique des usagers particuliers, installé
pour la campagne des avis depuis 2010, va ainsi être pérennisé et complété
par d’autres mesures.
Je suis également convaincue de la nécessité d’enquêtes de
satisfaction ou d’une mesure de leurs attentes régulières auprès des usagers.
Celle-ci a été initiée avec l’enquête évoquée plus haut, qui sera
régulièrement reconduite dans le cadre des mesures prévues par le
référentiel Marianne.
Enfin, je souscris à vos principales recommandations et j’ai demandé
à la DGFiP de conduire une réflexion d’ensemble et de me proposer un
premier plan d’action sur deux ans. Ce plan d’action devra notamment
répondre
à
vos
recommandations
sur
l’amélioration
de
l’accueil
téléphonique, la définition d’une nouvelle stratégie d’accueil multicanal, la
simplification du traitement des réclamations et, d’une manière générale, les
conditions du développement de l’écoute des usagers.
Pour définir et mettre en oeuvre ce plan d’action, la mission
communication de la DGFiP, devenue la mission communication et relations
avec les publics, a été récemment investie d’une mission de réflexion
stratégique et de coordination sur l’ensemble de sujets intéressant les
relations de la DGFiP avec ses usagers. Cette mission, directement rattachée
au directeur général, disposera d’une équipe dédiée qui lui permettra
d’engager le plan d’action et de conduire les chantiers qui seront décidés.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU DEFENSEUR DES DROITS
Tout d’abord, il pourrait être, en partie, remédié à l’absence
d’indépendance
126
des conciliateurs de la DGFIP par rapport aux directions
locales - dénoncée dans le document - en rattachant le réseau des
conciliateurs au seul médiateur des ministères économique et budgétaire et
non plus aux directeurs locaux.
A l’instar de ce qui se passait chez le Médiateur de la République -
puis, depuis sa nomination, chez le Défenseur des droits - et qui a prouvé son
efficacité, les recours exercés devant des délégués détachés de tout lien de
dépendance de proximité garantit un traitement plus objectif car moins
contraint, du traitement des demandes des usagers.
En cela, cette organisation répondrait au constat de la Cour des
comptes
127
: « […] Le positionnement d’un médiateur doit permettre de
concilier un degré suffisant d’indépendance avec la proximité souhaitable du
secteur […] pour garantir une bonne connaissance de l’organisation et de
ses prestations. Le choix des ministères financiers a été de positionner le
médiateur directement auprès du ministre ».
Aujourd’hui, « le médiateur [des ministères de l’Économie et du
Budget] dispose [bien] dans chaque département d’un correspondant qui
appartient à l’administration à un niveau hiérarchique élevé et exerce cette
mission à temps partiel. Toutefois, dans la moitié des départements, les
fonctions de correspondants du médiateur ont été confiées au conciliateur
fiscal départemental lui-même et il n’y a pas d’indépendance des deux stades
d’examen.
Cette situation devrait toutefois être modifiée en raison d’un accord
intervenu entre le
médiateur et la DGFIP fin 2010 visant à ce qu’il n’y ait
plus de confusion entre ces deux fonctions ».
126
P. 89 du rapport : « Les ambigüités du dispositif – 1) L’indépendance apparente de
la conciliation et de la médiation : qu’elles soient relatives à une demande gracieuse
ou à une réclamation, les demandes présentées au conciliateur fiscal départemental
font majoritairement l’objet d’une réponse négative : 65 % des demandes
contentieuses et 63 % des demandes gracieuses ont été rejetées en 2010… Les cas où
le conciliateur déjuge l’administration couvrent essentiellement l’impôt sur le revenu
et les impôts locaux. Seules les demandes relatives aux délais de paiement, à la qualité
de service ou au prélèvement automatique recueillent majoritairement (55 % en
moyenne) un avis favorable.
127
Développée p. 89 du projet de rapport.
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Il n’est pas suffisant de détacher les deux fonctions, encore faut-il que
le correspondant du médiateur des ministères de l’économie et du budget soit
dépourvu de lien hiérarchique avec le directeur local
128
.
Dans le prolongement de ce projet et si un tel choix était opéré, il
conviendrait cependant de souligner l’élément suivant : les conciliateurs de
la DGFIP exercent actuellement d’autres tâches plus chronophages que la
conciliation ; ils sont généralement administrateurs des finances publiques
adjoints ou administrateurs des finances publiques et positionnés sur l’un des
deux pôles de gestion (pôle gestion fiscale - pôle gestion publique des
DR/DDFIP), ce qui d’ailleurs accentue leur dépendance à l’égard du
directeur local mais contribue également à économiser des effectifs au plan
national. Ce ne serait plus le cas en dissociant l’activité de conciliateur des
autres missions. Les ministères de l’Économie et du Budget devraient alors
prendre en charge le coût des effectifs dédiés à la conciliation
Par ailleurs, il me semble que le rapport ne fait pas assez mention de
la mission de médiation du Défenseur des droits - notamment dans ce qu’elle
a d’original - ce qui aboutit à une vision parcellaire de la médiation fiscale.
Ainsi, le projet de rapport
pourrait-il être complété en précisant
d’une part le statut constitutionnel du Défenseur et son indépendance par
rapport à tout pouvoir politique ou administratif (cf. article 2 de la loi
organique n° 2011-333 du 29 mars 2011), d’autre part ses pouvoirs et son
action non seulement sur le terrain du droit mais également des remises
partielles ou totales à titre gracieux, et surtout, sous l’angle de l’équité -
pouvoir propre à cette institution - (cf. article 25 de la loi organique
précitée).
Le contenu et la spécificité de la mission de médiation du Défenseur
gagneraient à être davantage portés à la connaissance des usagers en
premier lieu pour leur ouvrir un recours supplémentaire et impartial et en
second lieu pour contribuer à infléchir le nombre de recours juridictionnels.
Pour ce faire, il est suggéré de cibler l’information relative à l’existence et
aux missions du Défenseur vers les publics concernés et au moment où ils en
128
Cf. la définition de la médiation donnée dans l’ouvrage « La médiation » de
Michèle Guillaume-Hofnung : « La médiation, comme processus ternaire, implique
l’intervention d’un tiers, extérieur aux parties,
neutre et indépendant,
sans pouvoir
de décision ».
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COUR DES COMPTES
ont besoin, à savoir notamment lors d’un rejet ou d’une admission partielle
d’une réclamation administrative.
De plus le rapport ne mentionne pas non plus les difficultés à
surmonter entre la DGFiP et le Défenseur des droits afin que l’action de
médiation de ce dernier, notamment en ce qui concerne le recours en équité,
devienne plus efficient pour les usagers.
Il semblerait que la DGFiP, soit par souci budgétaire ou par réticence
culturelle dans certains cas, soit à défaut d’outil de prise en charge juridique
dans d’autres cas, limite l’action du Défenseur en matière d’équité.
En effet, l’article L. 247 du livre des procédures fiscales - qui délimite
le domaine de l’action gracieuse de l’administration fiscale - interdit toute
remise gracieuse en matière de TVA, de droits d’enregistrement et de
contributions indirectes. Le ministre chargé du Budget a étendu cette
interdiction aux demandes en équité formulées par le Médiateur de la
République.
Pour
accroître
l’efficacité
de
la
médiation
fiscale,
il
conviendrait que l’intervention en équité puisse être mise en oeuvre
nonobstant toute disposition invoquée comme contraire par la DGFiP.
Pourtant, lors d’une table ronde organisée à la Cour des comptes en
octobre 2011, des membres de cette institution, des représentants de la
DGFiP et le délégué général du Défenseur s’étaient penchés sur le sujet pour
avancer sur cette thématique.
Une réunion de travail avait suivi en novembre. Le rapport reste
cependant muet sur les suites éventuelles à envisager.
Il en va de même pour la problématique, également abordée lors de la
table ronde évoquée supra, du risque de mise en cause de la responsabilité
personnelle et financière des ordonnateurs et des comptables publics devant
le juge financier, lorsque l’équité est mise en oeuvre. La législation
actuellement en vigueur ne donne aucun pouvoir de décision au Défenseur
des droits à l’égard de l’administration et ne lui permet donc pas d’exonérer
un ordonnateur ou un comptable de sa responsabilité financière. Dans cette
situation, la notion de transfert de responsabilité morale ne peut avoir
d’impact dès lors que les éventuelles irrégularités administratives et
comptables, commises au nom de l’équité, ont une traduction matérielle,
précise et mesurable : le montant de la dépense publique indue. Cette
exonération
-
sous
conditions
-
faciliterait
l’acceptation
par
les
administrations, notamment financières, des solutions en équité.
Enfin, il pourrait s’avérer utile que le projet de rapport, dans le
prolongement du paragraphe « Les difficultés persistantes de compréhension
de la règle fiscale », aborde également l’insécurité juridique découlant aussi
parfois de la doctrine fiscale.
En effet, le Médiateur de la République puis, aujourd’hui, le
Défenseur des droits, appellent à une clarification de la règle de droit
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notamment à travers les instructions censées la commenter, l’expliquer -
mais sans ajouter au principe édicté par la loi ou le règlement -.
Or, ce n’est pas toujours le cas ; il existe des instructions
administratives qui restreignent le champ de la règle fiscale
129
, d’autres qui
sont instables
130
, et, enfin, des instructions complexes qui prêtent à confusion
et sont sujettes à interprétation
131
.
129
A titre d’exemple, la réglementation peu lisible en matière d’avantage fiscal lié à
l’achat de véhicules économes en énergie et peu polluants, conduit à ce que les
acquéreurs de ce type de véhicules commandés avant le 5 décembre 2007 et livrés
après le 1
er
janvier 2008 ne bénéficient ni du crédit d’impôt, en raison de la date de
facturation du véhicule intervenue après l’abrogation de ce dispositif (1
er
janvier
2008) ni du bonus écologique en raison d’une commande prématurée du véhicule
(avant le 05/12/2007). Cette situation dessert l’esprit de la loi qui visait à favoriser
l’achat de ce type de véhicule.
130
Tel est le cas des pompes à chaleur Air/Air qui ont été successivement exclues du
crédit d’impôt sur le développement durable (arrêté du 1
er
février 2005), puis
réintégrées à condition notamment de présenter des critères de performance (arrêté du
1
er
décembre 2005) ; l’administration a ensuite exigé par voie d’instruction du 18 mai
2006 qu’elles comportent des unités intérieures équipant l’ensemble des pièces de vie
pour finalement les exclure de la base du crédit d’impôt (instruction du 11 juillet
2007).
131
A titre d’exemple, l’instruction 13 N-1-08 du 14 février 2008 impose l’application
de la pénalité de 10 % prévue à l’article 1758 A du code général des impôts aux
revenus imposés à un taux proportionnel alors que les travaux parlementaires
établissent un lien explicite entre cette majoration et l’intégration dans le barème de
l’impôt sur le revenu de l’abattement de 20 % .
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