LES
LES
LES
LES SERVICES
SERVICES
SERVICES
SERVICES
DEPARTEMENTAUX
DEPARTEMENTAUX
DEPARTEMENTAUX
DEPARTEMENTAUX
D’INCENDIE ET DE
D’INCENDIE ET DE
D’INCENDIE ET DE
D’INCENDIE ET DE
SECOURS
SECOURS
SECOURS
SECOURS
Rapport public thématique
Novembre 2011
SOMMAIRE
Délibéré
.......................................................................................
7
Introduction
...............................................................................
9
Chapitre I La croissance des dépenses et leur financement 19
I
- L’accroissement des dépenses et l’évolution de l’activité
...............................................................................................
19
A - L’augmentation des dépenses
......................................
19
B - Une évolution de l’activité liée au secours à personne21
C - Le poids des dépenses de personnel
............................
22
II
- Un mode de financement peu cohérent
..........................
23
A - La contribution des départements
................................
23
B - La contribution des communes
....................................
25
C - Les recettes externes
....................................................
27
D - Les exceptions de Paris et de Marseille
.......................
29
Chapitre II L’organisation et la gestion
................................
33
I
- L’organisation opérationnelle
..........................................
33
A - Une insuffisante rationalisation des moyens
opérationnels
......................................................................
33
B - Les documents stratégiques et opérationnels ne jouent
pas complètement leur rôle
................................................
35
C - Un système de garde inadapté et coûteux
....................
39
D - Le recours aux sapeurs-pompiers volontaires
.............
48
II
- La gestion administrative
................................................
53
A - La nécessité d’un conventionnement pluriannuel avec
le département
....................................................................
53
B - Une mutualisation des moyens très insuffisante entre
SDIS
...................................................................................
54
C - Une gestion des carrières et des rémunérations
accessoires peu économe
...................................................
55
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4
COUR DES COMPTES
Chapitre III L’amélioration de la coordination :
un enjeu de
progrès
......................................................................................
63
I
- Le rôle de l’administration centrale du ministère de
l’intérieur
...............................................................................
63
A - Les contributions financières de l’Etat aux SDIS
........
64
B - La fixation des normes
.................................................
66
C - La gestion des sapeurs-pompiers
.................................
67
D - L’animation du réseau des SDIS
.................................
68
II
- Le rôle des préfets
...........................................................
71
A - Le préfet de département
.............................................
72
B - Le préfet de zone
.........................................................
78
III
- L'organisation du secours d’urgence à personne
...........
81
A - Le rôle des SDIS
..........................................................
82
B - La coopération entre les SDIS, les SAMU et les
ambulanciers
......................................................................
85
C - Le partage du financement : l’indemnisation des
carences ambulancières
.....................................................
89
Conclusion générale
.................................................................
92
Récapitulation des recommandations
....................................
94
Annexes
.....................................................................................
96
Réponses des administrations, collectivités et organismes
concernés
……………………………………………………
103
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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6
COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La
documentation Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport sur « Les services départementaux d’incendie et de
secours ».
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et organismes concernés, et des réponses qu’ils ont
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont
participé
au
délibéré :
M. Migaud,
premier
président,
MM.Babusiaux,
Descheemaeker,
Bayle,
Mme
Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lévy, Lefas, présidents de chambre, M. Bertrand,
président
de
chambre,
rapporteur
général,
MM.
Pichon,
Picq,
Mme Cornette, M. Hespel, présidents de chambre maintenus en activité,
MM. Rémond, Gillette, Troesch, Beaud de Brive, Beysson, Briet,
Mme Bellon,
MM.
Moreau,
Lebuy,
Cazala,
Lafaure,
Frangialli,
Mme Morell,
M.
Braunstein,
Mmes Saliou
(Françoise),
Dayries,
Lamarque, M. Phéline, Mme Ulmann, MM. Barbé, Bertucci, Gautier
(Jean),
Vermeulen,
Tournier,
Rasera,
Mmes
Darragon,
Seyvet,
MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM
.
Lefebvre, Davy de
Virville, Couty, Sabbe, Valdiguié, Martin (Christian), Ténier, Corbin,
Mme Froment-Védrine, MM. Rigaudiat
,
Ravier, Doyelle, Mme Dos Reis,
MM. de Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), M. Uguen,
Mme Briguet, MM. Guédon, Le Méné, Sépulchre, Arnauld d’Andilly,
Mousson, Mme Malgorn, M. Chouvet, Mmes Démier, Cordier, MM. Le
Mer, Léna, Migus, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, M. Geoffroy,
Mme Dardayrol, MM. Mourier des Gayets, de la Guéronnière, Guillot,
Mme Pittet, MM. Duwoye
,
Aulin, Senhaji, Mme Fontaine, conseillers
maîtres,
MM.
Cazenave,
Gros,
Carpentier,
Marland,
Jouanneau,
conseillers maîtres en service extraordinaire.
Etaient également présents :
- M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et
M. Feller, avocat général, qui l’assistait ;
- M. Heuga, conseiller référendaire, qui, avec Mme de Kersauson,
conseiller maître, assistait le rapporteur général.
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 29 novembre 2011.
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8
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé
par une formation commune à la Cour des comptes et aux chambres
régionales des comptes présidée par Mme de Kersauson, présidente de la
chambre régionale des comptes des Pays-de-Loire, et composée de
MM. Rémond, Guibert, conseillers maîtres, MM. Heuga, Fialon,
conseillers
référendaires,
Mme
Dokhélar,
conseiller
référendaire
(à compter du 29 janvier 2010), MM. Jousserand (jusqu’au 12 avril
2011), Le Potier, Sire (à compter du 12 avril 2011), présidents de section
de chambre régionale des comptes.
Le rapporteur général était M. Heuga, assisté de MM. Bizeul,
Caïani, Morin (jusqu’au 15 mars 2010), Tronco, premiers conseillers de
chambre régionale des comptes et de M. Vaiss, rapporteur à la Cour des
comptes.
Le contre-rapporteur était M. Guibert, conseiller maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 12 juillet 2011,
par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de MM. Migaud, premier président, Bénard, procureur
général, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur
général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy,
présidents de chambre.
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Introduction
La sécurité civile a pour objet de prévenir les risques de toute
nature, d’informer et d'alerter les populations, ainsi que de protéger les
personnes, les biens et l'environnement contre les accidents, les sinistres
et les catastrophes.
Les collectivités territoriales contribuent à la mise en oeuvre de ces
missions fondamentales, avec une répartition des rôles qui a évolué dans
le temps, la compétence exercée principalement par les communes ayant
été confiée à des établissements publics départementaux.
Les services publics d’incendie et de secours
La loi du 5 avril 1884 organisait les services chargés de la lutte
contre les incendies dans un cadre communal, chaque commune disposant
d’un centre de secours doté de sapeurs-pompiers professionnels et
volontaires. En 1938, la création de services départementaux de
protection contre l’incendie, confiés au préfet, a permis de mieux
coordonner
les
actions
des
centres
communaux.
Ces
services
départementaux sont devenus des établissements publics en 1955.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la
République a donné à ces établissements publics, appelés « services
départementaux d’incendie et de secours » (SDIS), la compétence de droit
commun pour la gestion des moyens affectés à la lutte contre les
incendies.
La loi du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours
a conforté cette logique d’organisation départementale, de façon à
optimiser les moyens, renforcer les solidarités locales et mieux gérer les
sapeurs-pompiers volontaires. Les personnels et les matériels des
communes ont été transférés aux SDIS, devenus des établissements
publics communs aux départements, aux communes et aux établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de
secours et de lutte contre l’incendie. Pour autant, les centres communaux
n’ont pas disparu.
Deux nouvelles évolutions législatives se sont ajoutées au cours de
la dernière décennie. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité a renforcé la place du département au sein du SDIS, dont le
conseil d’administration, présidé par un élu du département, est, depuis,
majoritairement composé de représentants de cette collectivité. La loi du
13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a ouvert la
possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux.
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10
COUR DES COMPTES
L’Etat n’est pas absent du dispositif. Garant de la cohérence de la
sécurité civile au plan national, il en définit la doctrine et en coordonne
les moyens. Il doit évaluer en permanence l’état de préparation aux
risques et veiller à la mise en oeuvre des mesures d’information et d’alerte
des populations. Au niveau central, ces missions sont, pour l’essentiel,
confiées à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des
crises (DGSCGC)
1
du ministère de l’intérieur. A l’échelon déconcentré,
les préfets de département et de zone sont chargés, à la fois, de la
planification stratégique des moyens locaux, en lien avec le conseil
général, et de la coordination opérationnelle des moyens à engager en cas
d'accident, de sinistre ou de catastrophe aux conséquences susceptibles de
dépasser les limites ou les capacités d'une commune ou d’un département.
Exception
notable
à
la
départementalisation
des
services
d’incendie et de secours, il existe deux entités à statut militaire : la
brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), compétente pour
l'ensemble de l'agglomération parisienne (Paris et les trois départements
de la « petite couronne », les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le
Val-de-Marne), et le bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM).
Deux unités à statut militaire exerçant les missions d’un service
territorial d’incendie et de secours : la brigade de sapeurs-pompiers
de Paris et le bataillon de marins-pompiers de Marseille
Ces deux unités à statut militaire présentent chacune de fortes
spécificités.
La brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) est une unité
militaire de l’arme du génie. Comptant 8 500 personnes, elle est commandée
par un officier général et placée pour emploi auprès du préfet de police de
Paris. Elle résulte de la volonté de Napoléon, à la suite de l’incendie de
l’ambassade d’Autriche en 1810, de confier la mission de lutte contre
l’incendie à Paris à une unité militaire, sous l’autorité du préfet de police.
Ainsi, dès l’origine, le statut de la brigade a été dérogatoire par rapport à
l’organisation de droit commun du reste du territoire et le préfet de police
dispose de pouvoirs de sécurité qui relèvent, ailleurs, du maire. La brigade,
comme la préfecture de police, a vu sa compétence territoriale étendue aux
trois départements de la petite couronne (les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-
Denis, le Val-de-Marne) par la loi du 10 juillet 1964. Sa spécificité a été
conservée dans le cadre des lois de décentralisation, dont la préfecture de
police a été délibérément exclue.
1
La DGSCGC s’est substituée à la direction de la sécurité civile (DSC) le 7
septembre 2011.
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INTRODUCTION
11
Le bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM) doit sa
création à l’incendie des Nouvelles Galeries d’octobre 1938 qui coûta la vie à
73 personnes. Pour sanctionner la relative carence des services municipaux
débordés par l’amplitude du sinistre, et dans un contexte de rivalités
politiques, le Gouvernement plaça la ville sous tutelle de l’État et confia, par
un décret-loi du 29 juillet 1939, à une unité de marins-pompiers, commandée
par un officier supérieur de la marine, le soin d’assurer la protection de la
ville contre l’incendie. Les effectifs du bataillon sont de 2 397 personnes (au
1
er
mai 2011). Depuis la départementalisation des services d’incendie et de
secours en 1996, c’est le SDIS des Bouches-du-Rhône qui exerce les
compétences
de
droit
commun
dans
le
reste
de
ce
département.
Contrairement à la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, le BMPM est
directement aux ordres d'un maire : il s’agit d’ailleurs de la seule unité
militaire française dans ce cas. Cette spécificité a été maintenue dans la loi de
modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004.
Ces deux unités relèvent du ministère de la défense pour tout ce qui
concerne
le
recrutement,
le
statut
du
personnel,
l'organisation,
le
commandement militaire, la discipline, l'avancement, les récompenses et
l'administration interne. Des personnels de ces deux unités participent
régulièrement à des opérations militaires extérieures.
Les missions des SDIS, définies à l’article L. 1424-2 du code
général des collectivités territoriales (CGCT), vont très au-delà de la seule
lutte contre les incendies, dont ils ont la charge exclusive. Ils apportent,
en effet, leur concours à toutes les interventions relevant de la sécurité
civile.
Les missions des SDIS
(article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales)
Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de
la protection et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres
services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les
autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des
risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence.
Ils exercent les missions suivantes :
- la prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ;
- la protection des personnes, des biens et de l'environnement ;
- la préparation des mesures de sauvegarde et d'organisation des
moyens de secours ;
- le secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres
ou de catastrophes, et l'évacuation des victimes.
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12
COUR DES COMPTES
Le secours d’urgence à personne, c’est-à-dire l’aide aux personnes
accidentées ou malades, est assuré à la fois par les services d’aide
médicale urgente (SAMU), implantés dans les hôpitaux et relevant du
ministère de la santé (101 SAMU, 955 médecins, 2003 personnels non
médecins) et par les sapeurs-pompiers des SDIS, de la brigade de
sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon de marins-pompiers de
Marseille. Ils interviennent sur appel d’urgence (en composant le 15 pour
le SAMU et le 18 pour les pompiers), en fonction des compétences de
chacun.
Dans les autres pays européens, les organisations adoptées pour
lutter contre les incendies sont d’une grande diversité, en fonction
notamment de leur histoire
2
.
L’organisation de la lutte contre l’incendie
dans d’autres pays européens
De nombreux pays (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Pays-
Bas) confient la lutte contre les incendies aux communes, dont la population
moyenne, il est vrai, est plus élevée qu’en France. En Angleterre et au Pays
de Galles, cette mission relève des comtés, qui ont une taille comparable aux
départements français, et, en Italie, des régions.
Dans les organisations très décentralisées, des dispositifs de
coopération permettent de faire face aux catastrophes les plus graves
(groupes régionaux et zones supra-régionales en Belgique ; compétences
partagées en Espagne, avec substitution possible de l’État) et des services
d’inspection d’Etat les contrôlent. L’autonomie des services est, par ailleurs,
limitée par des normes fixées au niveau national. En Angleterre, celles-ci ont
trait, notamment, à la formation des sapeurs-pompiers, aux délais
d’intervention, qui varient selon l’évaluation des risques, et, de façon plus
récente
(2005),
à
l’achat
des
équipements,
de
façon
à
accroître
l’interopérabilité des services. Au Danemark, ces normes portent aussi sur le
niveau d’équipement minimal des communes.
2
Les études internationales disponibles en France sont rares, anciennes et parcellaires.
Deux sources sont utilisées :
Les services d’incendie et de secours
, Rapport
d’information LC 85 du Sénat, mars 2001 ;
Le financement des services
départementaux d'incendie et de secours (SDIS)
, Rapport d'information de
l’Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de
contrôle (MEC), juillet 2009.
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INTRODUCTION
13
L’importance des enjeux opérationnels et financiers
La France compte 98 SDIS classés en cinq catégories (la
1
ère
catégorie regroupant les plus importants) selon la population du
département, les contributions reçues et l’effectif de sapeurs-pompiers.
7 277 centres d’intervention localisés sur le territoire en dépendent. En
fonction des besoins opérationnels territoriaux, ces derniers sont eux-
mêmes classés en centres de secours principaux (CSP) (343 centres),
centres de secours (CS) (2 891 centres) et centres de première
intervention (CPI) (4 043 centres). 1 508 CPI ne sont pas intégrés au
service départemental
3
.
Au 1er janvier 2011, on dénombrait 248 264 sapeurs-pompiers,
dont 40 301 ayant le statut de sapeurs-pompiers professionnels (SPP)
(16 %), 197 307 le statut de sapeurs-pompiers volontaires (SPV) (79 %)
et 10 656 le statut de militaires
4
(4 %). Les SDIS emploient aussi 11 123
personnels administratifs techniques et spécialisés (PATS).
Les sapeurs-pompiers professionnels sont des fonctionnaires
territoriaux. Le droit commun de la fonction publique territoriale leur est
applicable, tout en relevant de statuts qui leur sont adaptés.
Les
sapeurs-pompiers
volontaires
sont
des
citoyens
qui,
parallèlement à leur vie professionnelle et familiale, s’engagent au service
du centre de secours dont ils dépendent. L’importance de la contribution
de sapeurs-pompiers volontaires à la lutte contre les incendies,
notamment en milieu rural, est une caractéristique française, mais qui
existe aussi dans d’autres pays, Belgique, Espagne et Pays-Bas.
3
La loi du 3 mai 1996 a laissé aux communes gestionnaires des centres de première
intervention le choix
d’intégrer ou non le SDIS. Les sapeurs-pompiers des centres non
intégrés n’appartiennent pas au corps départemental.
4
Brigade de sapeurs-pompiers de Paris, bataillon de marins-pompiers de Marseille et
unités militaires de la direction de la sécurité civile.
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14
COUR DES COMPTES
Le statut et les missions des sapeurs-pompiers dans d’autres pays
européens
Comme leurs homologues français, les sapeurs-pompiers allemands,
belges, espagnols et néerlandais sont, principalement, des civils et, très
majoritairement, des volontaires. La situation est inverse en Angleterre, au
Pays de Galles et au Danemark, où prédominent les sapeurs-pompiers
professionnels. Le statut des sapeurs-pompiers est déterminé par la
collectivité dont dépend le service, avec, notamment en Allemagne, en
Espagne et aux Pays-Bas, une diversité des statuts qui ne facilite pas les
comparaisons. Certains sont employés à temps partiel : c’est le cas des deux-
tiers au Danemark, avec l’obligation d’exercer leur activité principale à
proximité du centre de secours dont ils dépendent. Selon l’importance que
revêt le volontariat, les obligations de l’employeur principal diffèrent :
contraignantes en Allemagne, elles sont inexistantes en Angleterre.
Les missions varient selon les pays. La prévention et la lutte contre les
incendies constituent le socle commun, auquel s’ajoute, le plus souvent, une
contribution à la protection civile en cas d’accident, d’urgence ou de
catastrophe naturelle ou causée par des matières dangereuses. Les
interventions coordonnées avec les services d’urgence médicale existent en
Allemagne et au Danemark et, de façon plus récente, en Angleterre, depuis
l’extension des missions en 2004 à des activités non liées aux incendies.
En 2010, les sapeurs-pompiers ont répondu à 20, 6
millions
d’appels et effectué 4,2 millions d’interventions, (3,6 millions pour les
SDIS, 0,6 millions pour les militaires). En moyenne, la journée, 13 400
sapeurs-pompiers sont de garde et 17 800 sous astreinte
5
; la nuit, 11 600
sont de garde et 25 700 sous astreinte. Les actions des sapeurs-pompiers,
dont la disponibilité et l’efficacité sont reconnues, sont appréciées par la
population, qui est sensible aux risques encourus par leur profession
(entre 10 et 20 décès en service, chaque année).
Les moyens financiers engagés sont élevés : les dépenses des SDIS
ont atteint 4,74 Md€ en 2010.
5
Le décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou
de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique
territoriale prévoit que : «
Une période d'astreinte s'entend comme une période
pendant laquelle l'agent (…) a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité
afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de
l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de
travail effectif
(…) ».
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INTRODUCTION
15
Les précédents rapports
Ces quelques chiffres, qui situent les enjeux, avaient conduit les
chambres régionales des comptes à effectuer, en 2002 et 2003, une
enquête sur les débuts de la mise en oeuvre de la départementalisation des
SDIS. La synthèse des contrôles a donné lieu à des observations de la
Cour des comptes, publiées en 2005 dans son rapport public annuel
(RPA) pour 2004
6
.
La Cour constatait, notamment, que la départementalisation n’avait
pas abouti à une pleine rationalisation des moyens de secours et de lutte
contre l’incendie. Elle soulignait aussi l’insuffisance de la gestion des
ressources humaines et le caractère perfectible de la coordination entre les
SDIS et les services d’aide médicale d’urgence (SAMU) en matière de
secours à personne.
Ce dernier point a fait l’objet d’un suivi, dont les conclusions ont
été publiées par la Cour des comptes dans le chapitre du rapport public
annuel 2007
7
traitant des urgences médicales. Par ailleurs, dans son
rapport public annuel 2009, la Cour a étudié le rôle de l’État dans la
gestion des risques naturels (feux de forêt et inondations)
8
.
Constatant que la départementalisation des services d’incendie et
de secours s’était accompagnée d’un accroissement considérable des
coûts, la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de l’Assemblée
nationale a publié, en juillet 2009, un rapport d’information sur le
financement des SDIS. Ce document préconise une meilleure maîtrise de
leurs dépenses.
La présente enquête
Dix années se sont écoulées depuis l’application effective de la loi
du 3 mai 1996, qui laissait aux collectivités un délai de cinq ans – donc
jusqu’en 2001 - pour procéder aux transferts des biens et des personnes
aux SDIS.
Ce recul justifiait une nouvelle enquête de la Cour des comptes et
des chambres régionales des comptes. Inscrite dans le prolongement de
l’insertion au rapport public annuel 2005, elle a eu pour but de dresser un
bilan de la départementalisation des services d’incendie et de secours
pour la période 2002 à 2010, 2002 ayant été la première année complète
de mise en oeuvre de la départementalisation. La Cour et les chambres
6
: Chapitre 11, p. 389 : « Les services départementaux d’incendie et de secours
(SDIS) ».
7
P. 313 : « Les urgences médicales : constats et évolution récente ».
8
P. 646 : « L’Etat face aux risques naturels : feux de forêt et inondations ».
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16
COUR DES COMPTES
régionales s’y sont attachées à analyser les dépenses des SDIS, leur
gestion, leur organisation opérationnelle, ainsi que leur gouvernance,
leurs relations avec les SAMU et les ambulanciers et le rôle exercé par la
direction de la sécurité civile et les préfets à leur égard. Ce travail n’avait
pas pour objet d’évaluer l’efficacité des SDIS mais il comporte des
éléments qui peuvent y contribuer.
Pilotée par les chambres régionales des comptes de Corse et des
Pays-de-la-Loire, l’enquête a associé la Cour des comptes et 21
9
des 22
chambres régionales des comptes métropolitaines.
Les chambres régionales ont contrôlé des SDIS de toutes
catégories,
l’échantillon
étant
constitué
de
la
moitié
de
ces
établissements
10
, répartis sur le territoire métropolitain en milieu urbain
comme rural. La Cour a contrôlé la direction générale de la sécurité civile
et de la gestion des crises, neuf préfectures et une préfecture de zone,
ainsi que la brigade de sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon de
marins-pompiers de Marseille.
Enfin, plusieurs échanges ont eu lieu avec les principaux acteurs
concernés au niveau national, dont les associations d’élus locaux et les
organisations représentant les directeurs de SDIS et les sapeurs-pompiers.
Ils ont permis de recueillir leurs observations sur les constats les plus
importants et les recommandations formulés dans le présent rapport.
Trois principaux constats se dégagent.
En premier lieu, les dépenses des SDIS se sont accrues fortement,
de 4,8 % par an en moyenne depuis 2002, cette progression étant
principalement imputable à la masse salariale et à la remise à niveau des
équipements et des locaux (chapitre I).
En deuxième lieu, si la départementalisation a contribué à
améliorer la couverture des risques et la réponse opérationnelle (les délais
d’intervention sont inférieurs à 15 minutes sur la majorité du territoire), la
gestion des SDIS pourrait être plus économe grâce à une rationalisation
de l’utilisation des moyens et à une gestion administrative propre à
contenir l’évolution des dépenses de personnel (chapitre II).
Enfin, le pilotage des SDIS et l’organisation du secours d’urgence
à personne appellent encore des améliorations. L’État ne joue pas
9
CRC
Alsace,
Aquitaine,
Auvergne,
Basse-Normandie,
Bretagne,
Centre,
Champagne-Ardenne,
Corse,
Franche-Comté,
Haute-Normandie,
Ile-de-France,
Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais,
Pays-de-la-Loire, Picardie, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Rhône-
Alpes.
10
Cf. annexe 2.
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INTRODUCTION
17
suffisamment son rôle de mise en cohérence, à l’échelon central comme
au niveau déconcentré. Par ailleurs, la coordination entre les services
d’aide médicale d’urgence (SAMU), les SDIS et les transporteurs
sanitaires privés n’est pas satisfaisante (chapitre III).
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Chapitre I
La croissance des dépenses et leur
financement
Le coût des SDIS est, aujourd’hui, de 79 € par an et par habitant.
En 2010, leurs dépenses totales ont atteint 4,74 Md€, dont 3,81 Md€ de
fonctionnement et 0,93 Md€ d’investissements. Leur financement est
assuré à 86 % par les contributions des collectivités territoriales
(départements, communes et leurs groupements), soit 4 Md€ en 2010.
I
-
L’accroissement des dépenses et l’évolution de
l’activité
Les dépenses des SDIS augmentent de façon continue, plus
rapidement que leur activité. Les dépenses de personnel en sont le facteur
principal.
A - L’augmentation des dépenses
Les dépenses réelles totales des SDIS sont passées de 3,26 Md€ en
2002 à 4,74 Md€ en 2010, soit une évolution moyenne annuelle de 4,8 %.
En euros constants, la croissance moyenne annuelle a été de 3,1 %, à
missions et structures inchangées, car les transferts découlant de la
départementalisation sont intervenus, pour l’essentiel, entre 1996 et 2001.
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20
COUR DES COMPTES
Le graphique ci-après montre que cet accroissement a concerné le
fonctionnement
(80 %
des
dépenses
totales),
mais
aussi
les
investissements. Ceux-ci intègrent la mise à niveau des équipements et
des casernements transférés aux SDIS par les communes et les
établissements intercommunaux.
Dépenses des SDIS (en M€)
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dépenses total es
Foncti onnement
Investi ssement 520
Source : Statistiques financières, direction générale de la sécurité civile et
de la gestion des crises (DGSCGC)
L’augmentation des dépenses a été forte entre 2002 et 2006. Une
stabilisation est intervenue en 2007, mais elle a été de courte durée : les
dépenses ont à nouveau augmenté de 6,3 % en 2008 et de 4,1 % en 2009.
L’accroissement s’est ralenti en 2010 (+1,5 %), mais rien ne dit que cette
modération signifie une réelle inversion de tendance, même si elle paraît
se confirmer au vu des budgets primitifs 2011.
Les dépenses des SDIS ne constituent pas la totalité des sommes
consacrées par les collectivités territoriales à la lutte contre l’incendie et
au secours. Les budgets des communes supportent, fréquemment, des
dépenses d’investissement (construction de casernes, par exemple) et les
charges de fonctionnement des centres de première intervention qui n’ont
pas été intégrés aux SDIS
11
. Ces coûts, certes limités par rapport au total
des dépenses retracées dans les comptes des SDIS, ne sont pas recensés
de manière systématique.
11
Sur un total de 7 277 centres de secours, il restait encore 1 508 centres de première
intervention (CPI) communaux non intégrés en 2010.
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LA CROISSANCE DES DEPENSES ET LEUR FINANCEMENT
21
B - Une évolution de l’activité liée au secours à personne
1 -
L’évolution différenciée des types d’activités
Les SDIS ont effectué 3,6 millions d’interventions en 2010. Leur
nombre a augmenté de 17 % entre 2002 et 2010, mais, dans le même
temps, les dépenses se sont accrues près de deux fois plus vite (46 % en €
courants, 30 % en € constants).
(en milliers)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Evolution
2002-2010
Nombre total
d’interventions
3 099
3 203
3 047
3 084
3 282
3 403
3 444
3 646
3631
17 %
Source : DGSCGC
Les évolutions sont contrastées selon la nature des interventions,
comme le montre le tableau ci-dessous (en milliers d’interventions).
Nature des
interventions
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Evolution
2002-2010
Incendies
310
369
274
308
295
272
276
292
312
0 %
Secours à personne
1 828
1 866
1 797
1 912
2 133
2 212
2 307
2 479
2 491
36
%
Accidents
310
302
274
278
263
272
276
255
261
- 16 %
Protections biens et
opérations diverses
651
666
701
586
591
647
585
620
568
- 13 %
Source : DGSCGC
Parmi les quatre catégories d’interventions répertoriées par la
direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC) (incendies, secours à personne, accidents, protection des
biens et opérations diverses), la lutte contre les incendies, vocation
première des SDIS, ne représentait que 8,5 % de leur activité en 2010, et
elle a eu tendance à diminuer au cours de la période contrôlée, de même
que les interventions relatives aux accidents.
L’activité principale des SDIS est le secours à personne pour
l’essentiel en coordination avec le SAMU, c’est-à-dire principalement le
secours à des personnes malades ou accidentées, à leur domicile ou dans
un lieu public. Le secours à personne représentait 69 % des interventions
en 2010. C’est l’activité qui a connu l’augmentation la plus forte depuis
2002. Cette évolution est, notamment, la conséquence de la diminution
des
permanences
médicales
de
proximité
dans
le
contexte
du
vieillissement de la population, en particulier en zone rurale.
La deuxième catégorie d’activité des SDIS est constituée des
interventions « diverses », parmi lesquelles les destructions de nids
d’insectes ou la sécurité lors de manifestations, qui représentent 16 % du
total.
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22
COUR DES COMPTES
Ainsi, avec les secours à personne et les interventions diverses,
plus de 80 % de l’activité des sapeurs-pompiers recouvrent des missions
pour lesquelles les SDIS interviennent, en principe, à titre supplétif, en
liaison ou non avec d’autres services.
2 -
La diminution du temps consacré aux interventions
Le secours à personne sollicite moins de moyens que les incendies
ou les accidents. De ce fait, son augmentation s’est accompagnée d’une
diminution du temps consacré aux interventions par le personnel des
SDIS.
Selon les statistiques de la DGSCGC, un secours à victime
mobilisait, en moyenne
12
, en 2010, trois sapeurs-pompiers pendant 1 h 24,
soit
4,2
hommes/heure,
tandis
qu’un
feu
de
forêt
nécessitait
16 hommes/heure et un accident de circulation 8,1 hommes/heure.
L’extrapolation de ces moyennes au total des interventions de
chaque type montre qu’entre 2005 (première année de publication de ces
données) et 2010, le nombre d’hommes/heure a baissé de 13 %, passant
de 22,3 millions à 19,5 millions d’hommes/heure.
La sollicitation globale des sapeurs-pompiers du fait des
interventions a ainsi diminué, mais la dépense par homme/heure est
passée de 173 € en 2005 à 243 € en 2010, soit une augmentation de 41 %
en cinq ans.
C - Le poids des dépenses de personnel
Les charges de personnel constituent la principale cause
d’augmentation des dépenses de fonctionnement : elles ont crû de 54 %
entre 2002 et 2010, passant de 1,97 Md€ (76 % des dépenses de
fonctionnement) à 3,04 Md€ (80 % de ces dépenses). Les trois-quarts sont
constitués des rémunérations et indemnités versées aux professionnels et
le quart restant des vacations et allocations diverses destinées aux
volontaires.
L’augmentation des dépenses de personnel tient à l’évolution des
effectifs des sapeurs-pompiers professionnels des SDIS (passés de 33 727
en 2002, à 40 302 en 2010, soit une hausse de 19 %) et des personnels
administratifs et techniques (7 661 en 2002, 11 123 en 2010, soit une
augmentation de 45 %, ce qui parait élevé).
L’application de la réglementation relative à la réduction du temps
de travail n’explique que partiellement cette croissance, car celle-ci s’est
poursuivie durant les dernières années, au cours desquelles les
ajustements liés à la réduction du temps de travail étaient absorbés. Dans
le Vaucluse et le Var, par exemple, les effectifs ont augmenté, entre 2005
et 2009, respectivement de 23 et de 180 personnels permanents.
12
Source DGSCGC : données fournies par 62 services.
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LA CROISSANCE DES DEPENSES ET LEUR FINANCEMENT
23
Les contrôles des chambres régionales des comptes ont montré que
l’évolution des coûts de personnel ne résultait pas seulement de facteurs
exogènes, comme la refonte de la
filière professionnelle des sapeurs-
pompiers, l’évolution du régime indemnitaire et les mesures de soutien au
volontariat, dont la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR),
fréquemment invoqués pour expliquer l’augmentation des dépenses, mais
aussi, en grande partie, des décisions propres aux SDIS. À titre
d’exemple, dans la Mayenne, 48 % de la hausse des dépenses de
personnel entre 2002 et 2009 sont dus à des décisions prises par ce SDIS.
Dans le Var, la création du centre de réception des appels d’urgence a
conduit, en 2009, au recrutement de 20 personnes, hors sapeurs-pompiers.
Sans que son coût puisse être chiffré, l’augmentation du secours à
personne (en 2010, 663 000 interventions de plus qu’en 2002) a été
également à l’origine de la progression des dépenses des SDIS, compte
tenu, notamment, de l’organisation opérationnelle qu’implique cette
activité.
II
-
Un mode de financement peu cohérent
Les recettes de fonctionnement des SDIS proviennent presque
exclusivement des collectivités publiques, les départements, en premier
lieu, mais aussi les communes et les intercommunalités (EPCI). Les
recettes externes sont faibles et pourraient être davantage optimisées.
A - La contribution des départements
1 -
Une contribution devenue majoritaire
En 2010, 97 % des 4,4 Md€ de recettes de fonctionnement
13
provenaient des départements, des communes et des EPCI compétents en
matière d’incendie et de secours.
Jusqu’en 2004, les participations des communes et de leurs
établissements étaient supérieures à celles des départements. La situation
s’est inversée depuis : en 2002, le rapport était de 57 % pour les
communes et intercommunalités et de 43 % pour les départements ; en
2010, ces pourcentages étaient respectivement de 44 % et 56 %. Ainsi,
pendant
cette
période,
en
euros
courants,
la
participation
des
départements a presque doublé (+ 94 %), tandis que celle des communes
et des intercommunalités a augmenté de 24 %.
Le financement des SDIS est, dorénavant, une charge substantielle
pour les départements. En 2009, ces derniers y consacraient, en moyenne,
5 % de leurs dépenses de fonctionnement et un peu plus de 11 % des
13
Les subventions d’investissement apportées par les départements, les communes,
les EPCI et l’État s’élevaient à 0,1 Md€.
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24
COUR DES COMPTES
produits des impôts directs. Pour certains d’entre eux, la contribution
versée aux SDIS est encore plus lourde, comme en Seine-et-Marne, où
elle représentait près de 12 % des dépenses de fonctionnement en 2008.
Il existe toutefois, à cet égard, de grandes disparités entre les
départements : les dépenses par habitant – 79 €/habitant en moyenne -
présentent des écarts allant de 42 €/habitant dans l’Aube à 161 €/habitant
en Haute-Corse.
Cette amplitude tient à deux raisons essentielles : d’abord et
principalement le taux de professionnalisation du SDIS, et ensuite son
volume d’activité. Ainsi, dans un département qui subit de nombreux
incendies de forêt, par exemple, le coût de fonctionnement est plus élevé.
En effet, la prise en compte du niveau d’activité du SDIS de Haute-Corse
abaisse son coût de 161 à 112 €/habitant, montant qui reste, toutefois,
deux fois plus élevé que la moyenne des SDIS de sa catégorie.
Or aucun dispositif financier de solidarité interdépartemental n’a
été créé pour compenser l’existence, dans certains départements, de
risques aggravés ou plus difficiles à gérer.
Un système de solidarité financière entre SDIS permettrait de
prendre en compte les risques et les difficultés spécifiques de certains
départements, comme les feux de forêt ou la désertification médicale qui
nécessitent des moyens supplémentaires pour les SDIS concernés.
2 -
L’apparition de tensions financières
La situation financière de la plupart des SDIS examinés est
équilibrée grâce aux contributions départementales, celles-ci étant
ajustées aux besoins qu’ils expriment.
Dans certains cas, alors que la situation financière du SDIS est
excédentaire,
on
constate
une
augmentation
de
la
contribution
départementale qui n’apparaît pas justifiée.
La contribution du département de l’Aisne, par exemple, a
fortement progressé (50 % de 2004 à 2007) dans un contexte de hausse
des résultats financiers du SDIS. La situation est comparable dans l’Ain
et en Seine-Maritime, où la contribution du département a augmenté de
46 % entre 2004 et 2010.
Cependant, dans quelques départements, des tensions se font jour.
Ainsi, en 2008 et 2009, la section de fonctionnement du SDIS de
Haute-Corse était déficitaire, ainsi que son fonds de roulement
14
, malgré
l’augmentation de l’encours de la dette. Depuis 2008, également, le
département de la Gironde alloue une contribution financière inférieure
de 4 M€ au montant demandé par son SDIS, dont l’encours de dette a
augmenté de 44 % en deux ans. Dans le Jura, le résultat de
14
Après prise en compte des restes à mandater.
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LA CROISSANCE DES DEPENSES ET LEUR FINANCEMENT
25
fonctionnement du SDIS s’est altéré entre 2005 et 2009, jusqu’à devenir
négatif sur les deux derniers exercices étudiés. Dans la Mayenne, la
capacité de financement du SDIS n’a pu être rétablie en 2009 que par une
importante augmentation de la contribution départementale, l’encours de
la dette ayant, par ailleurs, augmenté de 40 % entre 2003 et 2008.
B - La contribution des communes
1 -
Le maintien des contributions des communes et de leurs
groupements
La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a
érigé le département en collectivité chef de file des SDIS, en lui attribuant
la
majorité
des
sièges
au
sein
du
conseil
d'administration.
Corrélativement, elle prévoyait la suppression
des contributions des
communes et des EPCI au budget des SDIS, à compter du 1
er
janvier
2006. Cette mesure devait être compensée par la réduction de la dotation
globale de fonctionnement (DGF) versée aux communes et aux EPCI et
par l’abondement, à due concurrence, de la dotation versée aux
départements.
Pendant la période transitoire, de 2003 à 2005, les charges
communales et intercommunales d'incendie et de secours devaient être
gelées en euros constants, leur progression étant limitée à l'indice des prix
à la consommation.
Après plusieurs reports de l’application de la loi, le législateur a
fini par renoncer, en 2008
15
, à la suppression des contributions
communales. La principale raison invoquée a été d’ordre technique :
certaines communes ou EPCI versant à leur SDIS une contribution
supérieure au montant de la DGF, le manque à gagner pour les SDIS était
estimé à 140 M€. Le dispositif a donc été maintenu, et l’évolution des
financements apportés par les communes et les EPCI est demeurée
limitée à celle de l’indice des prix à la consommation.
C’est ainsi que les départements prennent en charge intégralement
les dépenses nouvelles des SDIS, qui augmentent nettement plus
rapidement que l’indice des prix à la consommation.
2 -
La répartition de la part communale
Le conseil d’administration du SDIS fixe les modalités de
répartition des contributions des communes et des EPCI, en application
de l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. A
défaut, la contribution est répartie, pour 80 %, selon la part de chaque
contributeur dans le total des contributions constatées dans le dernier
15
Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
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26
COUR DES COMPTES
compte administratif du SDIS et, pour 20 %, en fonction de la population
et de la richesse fiscale
16
.
Si la mise en oeuvre de ce dernier dispositif reste exceptionnelle,
les conseils d’administration des SDIS s’inspirent, en général, de ces
critères de répartition, auxquels plusieurs d’entre eux ajoutent le service
rendu à la commune ou à l’établissement intercommunal.
Les chambres régionales des comptes ont relevé que les SDIS
tendent à reconduire le dispositif de répartition, année après année, même
en présence de situations évolutives ou non satisfaisantes.
En Haute-Garonne, où la répartition n’a pas évolué depuis 2002,
certaines communes rurales ont vu leur participation par habitant
augmenter malgré la diminution de leur population, tandis que des
agglomérations urbaines en croissance démographique l’ont vue baisser.
Dans la Meuse, la répartition est inchangée depuis 1992. Elle
repose sur la population et le potentiel fiscal (50 % pour chaque critère),
ce qui provoque des variations importantes d’une année à l’autre, qui sont
difficiles à assumer par les communes : en 2008, le contingent de vingt
communes a varié de plus de 10 %. La part relative du potentiel fiscal
engendre, dans ce département, des écarts élevés pour des populations et
des risques théoriques proches : 20 €/habitant, en moyenne, pour les dix
communes ayant la plus faible contribution ; 57 €/habitant, pour les dix
communes dont la contribution relative était la plus élevée. Les seize
communes les plus peuplées, qui connaissent des risques plus élevés,
acquittent, quant à elles, 30 €/habitant seulement.
La situation est analogue en Haute-Corse où le poids du potentiel
fiscal dans la répartition aboutit à ce que la communauté d’agglomération
de Bastia, qui représente 29 % de la population et des interventions,
s’acquitte de 52 % des contributions ; les 11 plus grosses communes ou
EPCI
17
s’acquittent de 81 % des contributions. Dans le Puy-de-Dôme,
l’écart s’étend de moins de 9 €/habitant à près de 50
€/habitant, selon la
commune, ce qui paraît très important. Dans la Vienne, des disparités ont
été relevées entre des communes comparables.
Les modifications de répartition ont fait l’objet de contentieux,
notamment en Corse, dans le Var ou dans les Yvelines, où des communes
ou EPCI ont contesté les montants des contributions appelées par leurs
SDIS de rattachement.
En revanche, certains SDIS ont fait évoluer un mode de répartition
qui ne donnait pas satisfaction. C’est le cas du SDIS de Vaucluse qui a
décidé, fin 2009, de poursuivre sa politique de réduction des écarts entre
les communes et les EPCI et de retenir la population, le potentiel fiscal et
16
Produit de la population par l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par
habitant de l'ensemble des communes du même groupe démographique et le potentiel
fiscal par habitant de la commune ou de l’EPCI.
17
212 contributeurs.
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LA CROISSANCE DES DEPENSES ET LEUR FINANCEMENT
27
le service rendu comme seuls critères, chacun intervenant pour un tiers
dans la répartition. Il a plafonné les variations des contributions à 5 %
maximum par an. Le SDIS de Haute-Corse a engagé une démarche
équivalente.
Au total, les contributions des communes et des EPCI posent un
double problème. Elles maintiennent un partage de financement entre le
département et les communes, qui fait obstacle à la rationalisation des
moyens à l’échelle départementale pour organiser la couverture du risque
au meilleur coût. Elles sont fréquemment disparates et souvent
inéquitables.
Il serait préférable de transférer au département l'équivalent du
contingent communal (soit 44 % des financements actuels des SDIS). Ce
transfert se ferait par l'augmentation des dotations versées par l’Etat au
département
afin
qu'il
assure
l’intégralité
du
financement
du
fonctionnement des SDIS actuellement partagé avec le bloc communal.
C - Les recettes externes
Les SDIS peuvent facturer certaines interventions à des tiers
publics ou privés.
C’est le cas des interventions effectuées à la demande de la
régulation médicale
18
du centre 15, lorsque celle-ci constate le défaut de
disponibilité
des
transporteurs
sanitaires
privés
19
,
et
celui
des
interventions effectuées sur le réseau routier et autoroutier concédé, prises
en charge par les sociétés concessionnaires. Pour des interventions dans le
cadre du service médical d’urgence et de réanimation (SMUR), le SDIS
peut aussi passer avec les hôpitaux une convention (payante) qui
s’apparente à un marché de prestations de services.
La facturation concerne aussi les « opérations diverses » des
SDIS : destruction de nids d’insectes, services de surveillance (spectacles,
feux d’artifice), opérations à caractère privé (dégagement d’hélices de
bateaux, ouvertures de portes, sauvetage d’animaux domestiques).
Ces différentes ressources sont cependant marginales pour les
SDIS, de l’ordre de 3 % de leurs recettes.
1 -
Les opérations diverses : une facturation partielle
Les opérations diverses ne se rattachant pas directement à
l'exercice des missions des SDIS constituent 16 % des interventions, mais
les recettes qui en découlent n’atteignent pas 1 % du total des recettes de
fonctionnement.
18
La régulation médicale consiste à orienter la prise en charge à partir d’une
appréciation par téléphone et par un médecin de la situation médicale.
19
Voir chapitre III.
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28
COUR DES COMPTES
En application de l’article L. 1424-42 du code général des
collectivités territoriales (CGCT),
aux termes duquel le SDIS peut
demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais, dans les
conditions déterminées par délibération du conseil d'administration, la
grande majorité des SDIS a adopté une grille de tarification de ces
interventions.
Toutefois, la facturation n’est pas systématique. C’est le cas pour
la destruction de nids d’insectes dans les SDIS qui continuent à répondre
à cette sollicitation. Dans d’autres cas, elle reste partielle (un quart
seulement des interventions pour assurer la sécurité des manifestations
publiques ou privées facturé dans l’Aisne ; perte de recettes évaluée à
0,2 M€, en quatre ans, dans les Deux-Sèvres, du fait de l’écart entre ce
qui apparaît facturable et ce qui est effectivement facturé), et les tarifs
sont rarement actualisés (SDIS de l’Hérault et du Rhône). Parfois même,
le défaut d’organisation interne rend la facturation impossible.
Ces recettes pourraient être accrues grâce à une revalorisation
régulière des tarifs et une facturation systématique, ce qui aurait aussi
l’avantage de décourager les sollicitations abusives, à l’instar de la
pratique développée en Mayenne.
2 -
La facturation des risques particuliers
Il serait logique qu’une contribution spécifique soit imposée aux
entreprises génératrices de risques particuliers ou exploitant des ouvrages
particuliers, à hauteur des coûts assumés par les SDIS pour assurer la
sécurité permanente des biens et des personnes à l’intérieur du périmètre
exposé à ces risques.
Or, la loi a pris en compte certaines situations, mais de manière
partielle. Ainsi, l’article L. 1424-42 du CGCT limite l’obligation de
participation financière, à la suite de l’intervention des SDIS, aux seuls
«
concessionnaires d’ouvrages routiers et autoroutiers
». De plus, le
modèle de convention annexé à l’arrêté du 7 juillet 2004 pris pour
l’application
de
cet
article
exclut
expressément
«
les
ouvrages
particuliers (grands tunnels par exemple)
»
du champ d’application des
conventions conclues dans ce cadre. Ainsi, en est-il de certains tunnels,
pourtant routiers et concédés, et du tunnel ferroviaire sous la Manche.
S’agissant de ce dernier, le SDIS du Pas-de-Calais met à la
disposition, contre indemnisation, d’Eurotunnel 45 sapeurs-pompiers
professionnels (SPP), dont huit sont maintenus en permanence sur site. Le
SDIS serait, en tout état de cause, contraint de conserver cet effectif si la
convention venait à disparaître.
Le SDIS des Yvelines assure la sécurité du tunnel de l’autoroute
A86 à l’ouest de Paris. Cet ouvrage, dont l’exploitation est concédée, ne
peut être emprunté que par des véhicules de moins de deux mètres de
haut. Pour être en mesure d’intervenir rapidement dans le premier
tronçon, le SDIS poste à proximité six hommes et un fourgon incendie de
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LA CROISSANCE DES DEPENSES ET LEUR FINANCEMENT
29
manière permanente pour un coût annuel de 1 M€. Les démarches
engagées par le SDIS en 2007 pour obtenir du concessionnaire le
remboursement de ces frais supplémentaires n’ont pas abouti.
Le périmètre d’application de la loi devrait être précisé et étendu
non seulement aux ouvrages exceptionnels, mais également à des risques
particuliers (sites SEVESO, par exemple).
D - Les exceptions de Paris et de Marseille
Les dépenses de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP),
qui est un service de la préfecture de police de Paris, sont imputées à son
budget spécial, voté par le conseil de Paris. Le budget de fonctionnement
a augmenté de 10,4 % en cinq ans, comme le montre le tableau suivant.
en M€
2006
2007
2008
2009
2010
Total des ressources
283,012
290,75
301,048
307,467
312,442
Evolution (% par rapport n-1)
2,73
3,53
2,13
1,62
Source : Brigade de sapeurs-pompiers de Paris.
L’Etat, la ville de Paris ainsi que les départements et les communes
de la petite couronne contribuent au financement de la section de
fonctionnement de la brigade, selon la clé de répartition suivante : 75 %
sont financés par la ville de Paris, par les communes au prorata de leur
population et par les départements en fonction de leur population et des
dépenses concernées ; les 25 % restants sont apportés par l’Etat (crédits
de la mission sécurité civile).
Au-delà de cette part, l’Etat prend en charge le recrutement des
officiers, assuré par le ministère de la défense, de même que leur
formation initiale et leur gestion, et la contribution au compte
d’affectation spéciale (CAS) « Pensions »
20
abondée par la part
employeur de la brigade , qui n’est plus assurée depuis 2006 et se trouve
donc supportée par l’État (172 M€ en 2009). Ces modalités financières,
certes complexes, résultent d’un compromis visant à trouver un équilibre
entre les différents bénéficiaires des services de la brigade, tout en
préservant la spécificité de sa gouvernance.
Le budget du bataillon marseillais, qui se montait à 92 M€ en 2010
(auxquels il faudrait ajouter, comme dans le cas de la brigade de Paris,
41 M€ de cotisations au CAS Pensions), est financé pour près de 80 %
par la ville et par la communauté urbaine de Marseille, pour 15 % par
l’État et, pour le reste correspondant à des missions exercées sous
convention, par des organismes locaux (port, chambres de commerce et
d’industrie, assistance publique). Les marins-pompiers sont rémunérés
20
Compte d’affectation spéciale « Pensions » : ses dépenses concernent notamment
les pensions civiles et militaires de retraite ; ses recettes sont constituées
principalement par la contribution de l'État au titre des taux de cotisation employeur et
par les cotisations salariales.
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30
COUR DES COMPTES
par la marine nationale, qui est, ensuite, remboursée par la ville de
Marseille.
La coexistence de deux services d’incendie dans les Bouches-du-
Rhône reste conflictuelle en ce qui concerne le financement du bataillon.
La ville de Marseille revendique une participation du département des
Bouches-du-Rhône au financement du bataillon, qui soit de même
proportion que la contribution du département au SDIS 13. Le motif
avancé est que le SDIS 13 bénéficierait d’un surfinancement par rapport
aux autres SDIS de France, la part de la taxe spéciale sur les conventions
d’assurance (TSCA) reversée par l’Etat au département des Bouches-du-
Rhône étant calculée sur la totalité de la population départementale et non
pas seulement sur celle correspondant au domaine d’intervention du
SDIS 13.
Par rapport aux SDIS, les modalités de financement très
spécifiques de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris
et du bataillon des
marins-pompiers de Marseille comportent deux différences majeures : la
contribution de l’État diminue celles des autres contributeurs ; l’évolution
annuelle des financements communaux n’est pas plafonnée.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La croissance des dépenses des SDIS a été particulièrement forte
de 2002 à 2010, de 4,8 % en moyenne annuelle. Son ralentissement,
observé en 2010, demande encore à être confirmé. Cette augmentation ne
correspond pas à celle de l'activité qui a augmenté certes, mais beaucoup
moins rapidement.
La progression des dépenses, qui résulte en partie, en début de
période surtout, d'une remise à niveau des casernements et des
équipements, tient pour l'essentiel à la hausse des dépenses de personnel.
Entre 2002 et 2010, la part respective des communes et
intercommunalités et du département dans le financement des SDIS s'est
inversée et le département en est devenu le principal financeur du fait du
plafonnement des contributions des communes et intercommunalités au
niveau de l'inflation. La maîtrise des dépenses des SDIS est donc un enjeu
majeur pour les départements, dont les marges de manoeuvre financières
se réduisent.
Le mode de financement des SDIS soulève plusieurs difficultés : il
génère de grandes disparités entre départements, les contributions
communales et intercommunales sont souvent inéquitables et source de
contentieux et le maintien d'un financement communal fait souvent
obstacle à la rationalisation des moyens à l'échelle départementale. Enfin
les SDIS ne tirent pas assez de recettes de leurs opérations diverses et
d'interventions sur des risques particuliers.
Afin de remédier à ces difficultés de financement, la Cour et les
chambres régionales des comptes font les recommandations suivantes :
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LA CROISSANCE DES DEPENSES ET LEUR FINANCEMENT
31
1-1- mettre en place un système de solidarité financière entre
les SDIS pour prendre en compte les risques et les difficultés spécifiques
de certains départements (désertification médicale, feux de forêts,
notamment) ;
1-2- transférer au département l'équivalent du contingent
communal ;
1-3- rendre obligatoire la facturation des interventions au titre
des opérations diverses et revaloriser régulièrement les tarifs ;
1-4- créer une contribution au bénéfice des SDIS perçue sur les
entreprises présentant des risques aggravés ou gérant des ouvrages
exceptionnels fondée sur les charges assumées à ce titre par les SDIS ;
1-5- préciser le périmètre d’application de l’article L. 1424-42
du code général des collectivités locales et l’étendre non seulement aux
ouvrages exceptionnels mais aussi à des risques particuliers.
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Chapitre II
L’organisation et la gestion
Si l’enquête de la Cour et des chambres régionales des comptes n’a
pas porté spécifiquement sur la qualité et l’efficacité opérationnelle des
services d’incendie et de secours, elle a montré que les SDIS pourraient
assurer leurs missions à un moindre coût par des mesures d’organisation
appropriées et par une gestion administrative plus rigoureuse.
I
-
L’organisation opérationnelle
L’organisation opérationnelle des services d’incendie et de secours
souffre d’une répartition géographique encore trop émiettée, d’un système
de gardes le plus souvent inadapté à l’activité déployée et d’une
sollicitation insuffisante des sapeurs-pompiers volontaires.
A - Une insuffisante rationalisation des moyens
opérationnels
1 -
Le maillage territorial
La mise en oeuvre de la départementalisation a indéniablement
conduit à un début de rationalisation de l’implantation des centres de
secours, dont le nombre total est passé de 8 698 en 2002, à 7 277 en
2010
21
. Dans le département du Rhône, par exemple, le SDIS a restructuré
ses centres ; dans le Jura, la départementalisation a conduit à la
disparition de 80 centres. Cependant, le mouvement est loin d’être
achevé.
21
Source direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC).
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34
COUR DES COMPTES
Dans de nombreux départements, il existe encore une surdensité de
centres de secours dans certains secteurs géographiques. En Haute-Corse,
onze centres ont une activité très faible, inférieure à une intervention par
jour, alors même que quatre d’entre eux emploient des sapeurs-pompiers
professionnels. Dans le Jura, sur les 66 centres intégrés au SDIS, 20 sont
intervenus moins d’une fois par semaine, en moyenne, en 2009.
Or, les charges fixes d’un centre de secours, quelle que soit son
activité, sont élevées. Dans le Gers, quatre centres très proches les uns des
autres, ayant une activité très faible, ont un coût de 112 000 € par an.
Le maintien en activité de ces centres tient souvent davantage à la
volonté des communes de les conserver qu’à de véritables nécessités
opérationnelles. Ainsi, pour cette raison, à l’instar de beaucoup d’autres,
le SDIS du Puy-de-Dôme ne parvient pas à réduire le nombre de ses
centres de secours, en dépit de l’évidente nécessité d’en supprimer
plusieurs. La place des communes dans le dispositif contribue à rigidifier
la carte des centres.
Les tentatives pour rationaliser l’organisation géographique des
moyens de secours se heurtent également à la possibilité pour les
communes de financer les opérations de construction ou de rénovation
des centres situés sur leur territoire.
L’enquête a montré que, dans les départements où elle est
intervenue, la rationalisation de la carte des centres était parfaitement
compatible avec le respect des délais maximaux d’intervention fixés dans
le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR).
Il est parfois avancé qu’une telle rationalisation serait susceptible
de constituer un frein au recrutement de sapeurs-pompiers volontaires,
désireux de servir dans un centre proche de chez eux. Mais cet argument,
dont la pertinence n’est d’ailleurs pas démontrée, doit être contrebalancé
par l’inconvénient que constitue, pour les volontaires eux-mêmes et pour
la qualité des interventions, leur sollicitation réduite dans des centres de
faible activité, qui ne leur permet pas de conserver un niveau opérationnel
satisfaisant.
2 -
Le classement des centres de secours et d’incendie
La rigidité du maillage vaut aussi pour la classification des centres.
Le code général des collectivités territoriales (articles L. 1424-1 et
R. 1424-39) prévoit que les centres d’incendie et de secours sont créés et
classés selon trois catégories, dans l’ordre décroissant d’importance :
centres de secours principaux (CSP), centres de secours (CS) et centres de
première intervention (CPI).
En fonction de ce classement, le code général des collectivités
territoriales (CGCT) fixe des obligations pour le nombre et le type
d’interventions simultanées. Par exemple, les centres de secours
principaux doivent être en mesure d’assurer, simultanément, au moins un
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
35
départ en intervention pour une mission de lutte contre l’incendie, deux
départs en intervention pour une mission de secours en urgence aux
personnes et un autre départ en intervention. Le classement du centre
détermine donc ses moyens minimaux en effectifs et en matériels et
devrait correspondre à son activité, ce qui n’est pas toujours le cas.
Dans les Côtes-d’Armor, par exemple, le SDIS est organisé avec
sept centres de secours principaux, (CSP) vingt-six centres de secours
(CS) et vingt-huit centres de première intervention (CPI). Cette
répartition n’a pas changé depuis 2000, alors que l’activité de chaque
centre a sensiblement évolué. Ainsi, depuis plusieurs années, des CPI ont,
avec plus de 300 interventions en 2009, une activité bien supérieure à
celle de plusieurs CS. Par ailleurs, l’activité de certains des sept CSP du
département, comprise entre 1 200 et 5 500 interventions, est faible, eu
égard à leur catégorie.
Mais le déclassement d’un centre est une décision sensible et
rare,
même quand l’activité ne justifie pas le maintien d’un centre dans sa
catégorie. Dans le Jura, plutôt que de procéder à un déclassement de
centres de secours principaux, le SDIS a fixé des effectifs d’astreinte et de
garde qui correspondent aux besoins réels, mais non aux obligations
réglementaires.
L’abandon des normes réglementaires relatives au classement des
centres donnerait davantage de souplesse. La répartition et les moyens des
centres devraient uniquement découler de leur activité réelle et des
exigences posées par le schéma départemental d'analyse et de couverture
des risques.
B - Les documents stratégiques et opérationnels ne
jouent pas complètement leur rôle
Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques
(SDACR), dont l’élaboration est rendue obligatoire par l’article L. 1424-7
du CGCT, est un document de pilotage stratégique des SDIS. Arrêté par
le représentant de l'État dans le département sur avis conforme du conseil
d’administration du SDIS et après avis du conseil général, ce document
dresse l'inventaire des risques et détermine les objectifs de couverture de
ces risques.
La raison d’être de ce document est d’imposer aux SDIS une
méthodologie au terme de laquelle les moyens déployés (la couverture)
répondent à l’inventaire des risques et à des choix politiques (les délais
d’intervention, par exemple). Le SDACR devrait donc déboucher, au
minimum, sur une programmation des investissements (immeubles,
véhicules et matériels), sur un plan d’implantation des unités, sur un plan
de formation et sur un plan de recrutement
22
. Ainsi sont établis les liens
vertueux entre risques, couverture et programmation budgétaire pour une
22
Circulaire MINT du 24 février 1995.
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COUR DES COMPTES
meilleure rationalisation des moyens. Ces liens auraient, d’ailleurs, une
force juridique, puisque selon le code général des collectivités
territoriales
23
, le plan d’équipement, arrêté par le conseil d’administration
du SDIS, et le règlement opérationnel (RO), arrêté par le préfet et destiné
à définir avec précision l’organisation opérationnelle du SDIS, doivent
tenir compte des orientations du SDACR.
Le SDACR devrait ainsi constituer un véritable outil de
planification stratégique à la disposition du conseil d’administration et du
préfet, pour rationaliser la couverture des risques et maîtriser la
progression des coûts.
Mais il ne joue pas ce rôle, car il est fréquemment ancien,
insuffisamment évalué, incomplet et mal articulé avec le règlement
opérationnel.
1 -
Les modalités de révision des schémas départementaux
d'analyse et de couverture des risques (SDACR)
Tous les SDIS contrôlés disposent d’un SDACR, dont la
réalisation est obligatoire depuis 1988
24
. Certains ont été révisés
récemment (Jura, Seine-et-Marne, Seine-Maritime). En revanche, les
SDACR non réactualisés ou actualisés tardivement sont nombreux, la
plupart des schémas ayant une durée de vie d’une dizaine d’années. Celui
de la Manche, par exemple, a été arrêté par le préfet en 1998 et
réactualisé seulement en 2009. De même, celui de la Haute-Marne, qui
date de 1999, n’a été révisé qu’en 2010-2011.
Le code général des collectivités territoriales n’indique aucune
périodicité pour l’actualisation de ce document. Il serait raisonnable de
considérer que celle-ci devrait intervenir tous les cinq ans pour tenir
compte des mouvements de population et de l’évolution des autres
facteurs de risques.
Cette périodicité de la révision n’a rien d’impossible, comme le
prouvent l’exemple du Puy-de-Dôme, où le SDACR a été révisé en 2000
et en 2005, avec une révision annoncée en 2011, et celui de l’Ain, adopté
en 1999, avec une clause de révision au bout de trois ans, qui a conduit à
son actualisation.
Toutefois, l’existence d’un schéma à jour ne garantit pas les SDIS
contre une mauvaise estimation des besoins, car l’élaboration d’un
nouveau SDACR repose rarement sur le bilan d’application du document
précédent.
Une fois le SDACR arrêté, sa mise en oeuvre est rarement évaluée,
faute d’indicateurs quantifiés. En Vendée, par exemple, durant huit
années d’application, le SDACR n’a été ni mis à jour ni évalué, alors
23
Articles L. 1424-12 et R. 1424-42 .
24
Décret du 6 mai 1988 relatif à l’organisation des services d’incendie et de secours.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
37
même que l’organisation et le fonctionnement du SDIS, comme les
missions opérationnelles qu’il assume, ont fortement évolué.
Il existe, pourtant, des bonnes pratiques : le SDIS du Gers a réalisé
une évaluation des orientations du SDACR précédent, en mesurant, de
manière systématique, le degré de mise en oeuvre et en analysant les
causes des obstacles rencontrés. Ce travail a permis de réduire le nombre
de véhicules tout terrain dont chaque centre de secours était jusque là
doté. Des améliorations sensibles ont également été constatées, lorsque le
SDACR a été réactualisé, notamment dans le Lot-et-Garonne et les
Pyrénées-Atlantiques.
2 -
Le contenu des SDACR
Les schémas départementaux d'analyse et de couverture des
risques (SDACR) ne présentent que très rarement l’ensemble des
éléments de décision aux autorités gestionnaires et opérationnelles. L’avis
conforme émis par le conseil d’administration est souvent purement
formel.
Généralement muets sur leurs conséquences financières, ces
documents n’évoquent pas souvent les sujets de couverture, qui restent
très sensibles au niveau local, comme la répartition des centres de
secours. Aucun des SDACR examinés ne comporte d’analyse en termes
de bilan coût/efficacité. Les options de couverture n’y sont pas justifiées,
les documents se contentant d’édicter des mesures afin d’accroître la
capacité de réponse du SDIS. Pourtant, les trois circulaires qui ont
encadré l’élaboration des SDACR insistent sur le fait que la couverture
parfaite n’existe pas et que l’appréciation du rapport coût/efficacité est
indispensable pour opérer des choix.
Au plan opérationnel, beaucoup de SDACR ne sont pas assez
précis. Certains documents se limitent à une simple présentation de
l’organisation et des moyens et un bref examen des risques courants.
Lorsque les risques sont recensés, les choix de couverture peuvent rester
inexpliqués. Ainsi, en Corse-du-Sud, la transition entre l’inventaire des
risques et des contraintes et la détermination des moyens nécessaires
n’apparaît pas clairement.
3 -
Les liens entre le SDACR, le règlement opérationnel et le plan
d’équipement
Le règlement opérationnel (RO) a pour objet d’établir les
consignes opérationnelles des SDIS, en fixant, notamment, les modalités
d’alerte, d’intervention, de garde et de coordination. Conformément aux
dispositions de l’article R. 1424-42 du CGCT, il doit prendre en compte
les orientations du SDACR. Or, ce n’est pas toujours le cas, et
l’organisation des secours et des interventions n’est alors pas en
adéquation avec les risques et les choix de couverture arrêtés dans le
SDACR.
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En
Haute-Garonne,
par
exemple,
dans
l’agglomération
toulousaine, l’armement des véhicules de secours et d’assistance aux
victimes (VSAV) est assuré par quatre sapeurs-pompiers, quand trois
suffiraient à respecter la réglementation, sans que ce choix soit justifié
dans le SDACR. Il s’ensuit une dépense supplémentaire évaluée à plus de
0,4 M€ par an pour un seul des centres de l’agglomération.
Près des deux tiers des règlements opérationnels examinés sont
actualisés selon une périodicité insuffisante ou non synchronisée avec le
schéma départemental et deviennent, donc, souvent inadaptés. Dans le
département des Côtes-d’Armor, le règlement opérationnel a été mis en
vigueur le 1er janvier 2000 par arrêté préfectoral et aucune modification
n’a été opérée depuis lors. En juin 2009 seulement, le conseil
d’administration du SDIS a pris acte de la nécessité de le réviser avant la
fin de l’année pour intégrer les préconisations du SDACR mis en oeuvre
depuis fin 2007.
Parfois, comme dans le Var et la Mayenne, le règlement
opérationnel comporte des incohérences ou des oublis par rapport au
SDACR. L’organisation de la chaîne de commandement, l’armement des
centres, les dispositifs de garde et d’astreinte, les missions de chacun ne
sont pas définis et sont laissés à l’appréciation des pompiers eux-mêmes.
Outre les risques opérationnels et juridiques d’une telle situation, le
dimensionnement des moyens (et donc leur financement) ne correspond
plus à aucun référentiel.
Dans le cas particulier du SDIS des Bouches-du-Rhône et du
bataillon de marins-pompiers de Marseille, une clarification du règlement
opérationnel pourrait permettre de remédier à des difficultés de
coordination relevées entre les deux services.
Les difficultés de coopération opérationnelle dans les Bouches-du-
Rhône
Dans le département des Bouches-du-Rhône coexistent le SDIS13 et le
bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM). Ce dernier exerce les
missions d’un SDIS dans trois zones : la ville de Marseille et ses ports,
l’aérodrome Marseille Provence et les bassins ouest du Grand port maritime
de Marseille. Le reste du département est défendu par le SDIS 13. Chacun
des deux services dispose de son propre centre de traitement des appels.
Les deux services d’incendie et de secours ont connu par le passé des
relations conflictuelles, qui se sont manifestées par divers contentieux portant
sur les zones de compétence des deux unités.
Sur le terrain, la coopération ne pose visiblement pas de difficultés
d’ampleur, le règlement opérationnel identifiant les secteurs dont la
couverture opérationnelle est assurée par le BMPM dans la zone de
compétence du SDIS et, réciproquement, par le SDIS dans la zone du
BMPM.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
39
En revanche, des problèmes ponctuels subsistent dans les zones
relevant du BMPM, mais enclavées dans la zone de compétence du SDIS13 :
secteur limitrophe des calanques entre Marseille et Cassis et, surtout, bassins
ouest du Grand port de Marseille et aérodrome Marseille Provence. En
principe, le BMPM défend le coeur des installations (terminaux et aéroport),
tandis que le SDIS13 assure la sécurité des zones connexes.
Les difficultés sont liées, le plus souvent, à l’arrivée aléatoire des
appels téléphoniques dans l’un ou l’autre des centres de traitement des
appels. Ainsi, en ce qui concerne l’aérodrome, enclavé dans la zone de
compétence du SDIS 13, mais qui relève du BMPM (qui y détache une
compagnie), le BMPM ne peut être sollicité que via les lignes fixes internes à
l’aéroport. Or, une personne malade appelant le 18 ou le 112 au moyen d’un
téléphone portable est mise en relation avec le SDIS 13, qui intervient depuis
le centre de secours voisin, sans forcément en informer le BMPM, sur place à
cette fin. Une clarification de la cartographie associée au SDACR et au
règlement opérationnel ainsi que la mise en place d’une communication
directe entre les unités affectées à la défense de l’aéroport pour permettre
l’envoi du secours le plus proche sont indispensables.
Des améliorations pourraient aussi intervenir dans la mutualisation de
matériels ou de compétences.
En application de l’article L. 1424-12 du code général des
collectivités territoriales, le plan d’équipement est arrêté par le conseil
d’administration en fonction des objectifs de couverture des risques fixés
par le SDACR. Pourtant, si des plans d’équipement existent bien dans un
certain nombre de SDIS, plusieurs ne s’en sont dotés que tardivement.
Ainsi, le SDIS du Jura et celui de la Haute-Corse ne disposaient toujours
pas d’un plan pluriannuel d’équipement, à la fin des contrôles des
chambres régionales.
Lorsqu’il existe, ce plan d’équipement n’est pas toujours mis en
adéquation avec le SDACR. C’est le cas en Maine-et-Loire. Cette
situation est préjudiciable à la bonne gestion, puisqu’elle ne garantit pas
que les investissements réalisés par les SDIS correspondent à leurs
besoins, ou qu’ils puissent être financés de façon programmée.
À défaut de plan d’équipement, la programmation des moyens
s’opère dans le cadre de l’annualité budgétaire, ce qui prive les financeurs
de toute visibilité pluriannuelle sur l’effort de financement à consentir
pour mettre en oeuvre les choix de couverture.
C - Un système de garde inadapté et coûteux
1 -
Le nombre des gardes effectuées par les sapeurs-pompiers
professionnels
La majeure partie des sapeurs-pompiers professionnels (SPP) ou
volontaires (SPV) est affectée dans les centres de secours, les centres de
traitement des appels (CTA) et les centres opérationnels départementaux
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COUR DES COMPTES
d'incendie et de secours
(CODIS). L’effectif minimal présent en
permanence dans ces unités est défini, le plus souvent, dans le règlement
opérationnel du service et en fonction du nombre attendu de départs
simultanés d’engins.
Afin
d’assurer
cette
présence
permanente,
plusieurs
types
d’organisations peuvent être mis en oeuvre. Les SDIS ont privilégié, dans
leur grande majorité (66 %
25
des cas), le régime de la garde de 24 heures
(G24) suivie d’une interruption de service d’une durée au moins
équivalente. Le régime de la garde de 12 heures suivie d’un temps de
repos de 12 heures (G12) est utilisé dans 24 % des cas. Des régimes
mixtes, associant G24 et G12, tendent à se développer.
Certains établissements ont mis en place des organisations
complexes. Le régime de garde peut, ainsi, être différent d’un centre à
l’autre, comme dans les Côtes-d’Armor ou le Jura, sans que cela paraisse
justifié. Parfois, un même sapeur peut combiner des gardes de 24 heures
avec des gardes de 12 heures, comme, par exemple, en Corse-du-Sud, où
le dispositif est apparu si confus que le service des ressources humaines
de l’établissement a dû procéder à un recensement des pratiques sans
toutefois parvenir à en avoir une connaissance satisfaisante.
Une G24 correspond à 24 heures continues de présence, dont une
partie seulement (entre 16 et 17 heures actuellement selon les SDIS)
équivaut à du temps de travail effectif théorique. Ce dernier a été
augmenté à partir de 2002, afin de prendre en compte la réduction du
temps de travail
26
. Les sapeurs-pompiers professionnels non logés (les
sapeurs-pompiers professionnels logés par nécessité de service doivent
davantage de gardes), qui effectuaient, en moyenne, 115 à 120 G24 en
1996, n’en font plus, en théorie, que 90 à 100 par an, pour atteindre les
1 607 heures annuelles de travail obligatoires. Il en résulte que les
pompiers professionnels bénéficient de 265 à 275 jours de repos et de
congés chaque année. Parfois, le nombre de gardes défini au règlement
est moindre.
Le plus souvent, le nombre de gardes réellement effectuées par les
sapeurs-pompiers professionnels est, en outre, inférieur à celui exigé par
le règlement du SDIS.
Ainsi, dans l’Aisne, les sapeurs-pompiers professionnels n’ont
assuré que 82 G24 hors formation, en moyenne, en 2007, au lieu des 92
exigibles. Le nombre de G24 effectuées par sapeur tombe à 80, en
moyenne, en Haute-Corse, au CSP de Bastia, soit 10 % de moins que le
25
Source : direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC), statistiques des services d’incendie et de secours (SDIS) 2010.
26
L’évolution de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes
tend à considérer le temps de présence comme temps de travail (et non à limiter ce
dernier au temps de travail productif). Ainsi, le temps de garde des personnels
hospitaliers est assimilé à du temps travaillé. Si cette évolution devait un jour être
reconnue, le système d’équivalence n’aurait plus lieu d’être et la G24 deviendrait
particulièrement coûteuse.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
41
nombre de jours exigibles selon le règlement intérieur. Il n’est que de 63
dans le Vaucluse, au CSP d’Avignon.
La faiblesse du nombre de gardes effectivement réalisées
s’explique, lorsqu’il fait l’objet d’un suivi, par l’absentéisme (maladies,
accidents du travail) et la formation, dont les heures sont, très souvent,
déduites du temps de garde, dans des conditions parfois très favorables
aux agents.
Ainsi, dans le Maine-et-Loire, en contradiction même avec les
dispositions du règlement intérieur du SDIS, les formations suivies
comptent pour une garde intégralement effectuée, même si elles ne durent
que quelques heures, dès lors qu’elles sont organisées le jour où le
sapeur-pompier professionnel devait effectuer une G24 planifiée. À
Cholet, 41 % des jours de stage et 98 % des jours de récupération ont été
comptés comme G24.
2 -
L’activité durant les gardes
L’activité pendant une garde est, en moyenne, très faible. Les
« gardes blanches », au cours desquelles il n’y a pas d’intervention, sont
très nombreuses. Elles constituent, par exemple, 21 % des G24 réalisées
dans les Côtes-d’Armor et 23 % dans le Maine-et-Loire.
Le temps pris par les interventions est limité. Ainsi, dans les Côtes-
d’Armor, 14 % seulement du temps de travail des sapeurs-pompiers
professionnels, soit 10 % du temps de garde, est passé en interventions.
Ces ratios sont respectivement de 10 % et 7 % dans le Maine-et-Loire.
En Haute-Corse, au CSP de Bastia, le temps passé en intervention
n’est que de 1 heure 33 minutes, en moyenne, par
sapeur-pompier
professionnel et G24, soit 140 heures annuelles sur un total de 1 607
heures de travail théoriquement exigibles.
Le nombre d’interventions réalisées est nettement moins important
la nuit que le jour. Par exemple, dans les Alpes-Maritimes, il y a trois fois
moins d’interventions la nuit. En Vendée, l'activité entre minuit et
7 heures ne représentait que 16 % des interventions en 2007, contre 69 %
entre 9 heures et 19 heures. L’écart entre les moyens mobilisés le jour et
la nuit reste, pourtant, faible. Mesuré à l’échelle nationale, le potentiel
opérationnel journalier de garde est, en moyenne, de 21 sapeurs pour
100 000 habitants le jour et de 18 sapeurs pour 100 000 habitants, la
nuit
27
. Localement, l’effectif de garde peut même être identique de nuit et
de jour, comme c’est le cas en Corse-du-Sud (centre d’Ajaccio).
Certains SDIS, comme celui du Rhône, privilégient, cependant, la
garde de 12 heures. Ce choix, couplé au regroupement de casernes, avec
27
Source direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC),
- statistiques des services d’incendie et de secours (SDIS) 2009.
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COUR DES COMPTES
la possibilité de départs en sous-effectifs renforcés par des centres
disponibles, permet une meilleure adaptation des moyens à l’activité.
L’importance des gardes blanches et la faible mobilisation
opérationnelle des sapeurs-pompiers en garde cyclée démontrent que la
garde de 24 heures n’est pas adaptée au volume global de l’activité ni à la
différence d’intensité des interventions entre les activités nocturnes et
diurnes.
Cette garde de 24 heures n’est adéquate que lorsque l’activité est
soutenue, eu égard aux effectifs postés, et régulière. Elle prévaut ainsi à la
brigade de Paris et au bataillon de Marseille. Compte-tenu du statut
militaire, le temps annuel de travail de référence y est plus élevé que dans
les SDIS, de même que le nombre annuel de gardes de 24 heures (125 à
Paris, 105 à Marseille, contre 90 pour les SDIS ayant adopté la G 24).
Comme le montre le tableau ci-après, les deux unités militaires
sont très sollicitées, en particulier la brigade de sapeurs-pompiers de
Paris, en raison, notamment, de la forte densité démographique des zones
qu’elles ont à couvrir (87 094 habitants défendus par centre de secours
pour la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, 53 369 pour le bataillon de
marins-pompiers de Marseille).
Les équipes des centres de secours parisiens effectuent, en
moyenne, 18 sorties par jour (19 au BMPM), contre 2,6 dans les SDIS de
1ère catégorie. Les sapeurs-pompiers parisiens et marseillais (tous
effectifs confondus) effectuent respectivement, en moyenne, 59 et 56
interventions par an, contre 21 et 32 dans les SDIS de 1ère catégorie et de
grande couronne. Ce rythme incite à privilégier l’embauche de personnels
très disponibles, ce que permet le statut militaire. Il a des répercussions
sur l’usure des moyens, qui sont très sollicités : chaque véhicule de
secours à victime (VSAV) de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris
réalise ainsi, en moyenne, 1 795 interventions (2 420 au BMPM) par an,
contre 657, en moyenne, dans les SDIS de 1ère catégorie. Il faut,
toutefois, tenir compte de la distance à parcourir, qui est moindre sur les
territoires parisien et marseillais, ce qui a conduit la direction générale de
la sécurité civile et de la gestion des crises à prendre en compte la durée
des trajets pour calculer le nombre d’habitants défendus par un VSAV.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
43
Intitulés
Brigade de
sapeurs-
pompiers de
Paris
2009
(Paris et petite
couronne)
Bataillon
des marins-
pompiers de
Marseille
2009
Moyenne
des SDIS de
1
ère
catégorie
2009
Moyenne des
SDIS de la grande
couronne 2009
Population dotation globale de
fonctionnement (DGF)
6 619 150
853 899
1 290 017
1 269 471
Effectif global (hors réservistes et
hors pompiers conventionnés pour le
Bataillon des marins-pompiers de
Marseille; hors réservistes mais
conventionnés inclus pour la Brigade
de sapeurs-pompiers de Paris )*
8 380
1936
4 135
(dont 1 036
professionne
ls et 3038
volontaires
intégrés)
3 012
(dont 1 164
professionnels et
1 807 volontaires
intégrés)
Nombre total de centres de secours
opérationnels
76
16
90
52
Nombre d’habitants défendus par
centre de secours
87 094
53 369
14 326
24 180
Nombre annuel d’interventions
494 009
110 250
85 163
97 368
Nombre d’interventions par 24h et
par centre
18
19
2,6
5,1
Nombre d’interventions par sapeur-
pompier et par an
59
56
20,6
32,3
Nombre d’interventions par jour
1353
302
233
266
Nombre d’interventions pour 100 000
habitants
7 463
12 911
6 602
7 670
Nombre d’appels annuels reçus au
centre de transmission des appels 18-
112
1 413 153
410 642
419 450
411 260
Nombre d’interventions SAV-ASP-
accidents circulation / nombre de
VSAV**
1 795
2 420
657
958
Nombre d’habitants défendus par un
VSAV
30 363
23 719
13 796
16 487
Nombre d’habitants défendus par un
VSAV au sens de la DSC***
4 063
1 007
12 661
8 291
Sources : DGSCGC, Cour des comptes.
* Les effectifs de la BSPP comprennent 547 militaires détachés en 2009. Les effectifs du BMPM ne comprennent ni les
militaires détachés par convention (317 en 2010), ni les réservistes (30 en 2010), et les 110 250 interventions du BMPM
ne comprennent pas leurs interventions (8 207 en 2009). Les effectifs des SDIS ne comprennent pas les PATS (environ
11 000 en 2009), ni les jeunes sapeurs-pompiers (27 400 en France, civils et militaires inclus)
** Pour la BSPP, sont comptés tous les engins pouvant effectuer des missions VSAV.
*** Afin de prendre en compte les durées de trajet, un équivalent habitant a été défini par la DGSCGC : population
DGF*surface du département / moyenne des surfaces des départements. Ex : dans le département A, 1 fourgon pompe
tonne (FPT) couvre 100 personnes sur 1 000 km², soit 50 équivalents habitant. Dans le département B, 1 FPT couvre 100
personnes sur 3 000 km², soit 150 équivalents habitant.
3 -
Le mode d’organisation des gardes
Dans un régime de G24, qui implique le recrutement de quatre à
cinq sapeurs professionnels pour assurer la présence d’un seul agent à la
garde, chaque jour, une faible sollicitation opérationnelle est source de
surcoûts non négligeables.
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COUR DES COMPTES
Les SDIS ne disposant pas d’outils leur permettant d’ajuster les
effectifs de garde aux besoins, un outil de simulation a été élaboré par la
Cour et les chambres régionales des comptes pour apprécier les effectifs
des centres de secours par rapport à des données objectives. L’objectif de
l’outil est d’éclairer les choix possibles pour l’analyse des gardes et des
temps d’intervention. Il tient compte de l’absentéisme et du temps
nécessaire aux tâches administratives, à la formation et au maintien de la
condition physique. Il optimise avec réalisme la mobilisation des sapeurs
volontaires et le régime de l’astreinte, moins coûteux que la garde.
Les simulations ont montré qu’au centre de Lyon Rochat, dans le
Rhône, un effectif de 70 sapeurs-pompiers professionnels pourrait suffire
à assurer les interventions, au lieu de l’effectif actuel de 100 sapeurs. La
constitution de trois équipes en G24 et trois équipes en G12 permet de
faire face à 7 831 événements de jour, 4 235 événements de nuit et 1 237
incendies, ce qui correspond au niveau d’activité du centre.
Les économies qui résulteraient de la mise en oeuvre de
l’organisation
suggérée
par
les
simulations
effectuées
seraient
substantielles. Pour le SDIS du Maine-et-Loire, elles ont été estimées à
7 M€. En Haute-Corse, pour le seul centre de secours de Bastia,
l’économie s’établit à 0,4 M€ par an avec une hypothèse de réduction
assez modérée des effectifs de garde.
Les arguments avancés par les SDIS qui ont contesté les
recommandations découlant de ces simulations peuvent être réfutés.
Ainsi, le recours à la garde de 12 heures, qui compte pour 12
heures de travail, en lieu et place de la garde de 24 heures, qui compte
pour 16 à 17 heures de travail, serait très coûteux. Cet argument serait
fondé s’il conduisait à substituer deux gardes de sapeurs-pompiers
professionnels de 12 heures à une G24, les SDIS devant, alors,
embaucher des sapeurs-pompiers supplémentaires pour assurer le service.
Cependant, les solutions proposées après simulation sont autres. Elles
tendent à faire compléter les G12 réalisées, le jour, par des sapeurs-
pompiers professionnels par des astreintes ou des gardes, en particulier la
nuit, réalisées par des sapeurs-pompiers volontaires, qui sont rémunérés
en fonction des heures réalisées.
Les simulations montrent que, jusqu’à présent, l’organisation des
gardes dans les centres a plutôt conduit,
a minima
, au maintien des
emplois de sapeurs-pompiers professionnels, sans prise en compte des
besoins. Il est indispensable que les SDIS parviennent à une organisation
plus économe en moyens humains, ce qui nécessite une amélioration très
sensible de leurs outils de mesure de l’activité.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
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Outil d’analyse mis au point dans le cadre de l’enquête
La simulation de la sollicitation opérationnelle élaborée par la Cour et
les chambres régionales des comptes est destinée à apprécier les effectifs des
centres de secours par rapport à des données objectives. L’objectif de l’outil
est d’éclairer les choix possibles pour l’analyse des gardes et des temps
d’intervention.
La simulation repose sur les statistiques opérationnelles d’un exercice.
Les probabilités d’occurrence sont déterminées heure par heure, pour chaque
créneau de la semaine (les périodes de vacances et les jours fériés ne sont pas
pris en compte).
Elle s’inspire de la distribution réelle des événements sur une année
dans un centre de secours principal (CSP) important. Pour un nombre
d’événements
annuels
donné,
des
occurrences
d’événement
sont
aléatoirement distribuées dans l’année, en respectant les probabilités horaires
(la distribution se fait par créneau d’une demi-heure).
Pour un effectif donné, et une organisation en équipes de G24 et de
G12,
un
planning
optimum
est
déterminé
(aucun
sapeur-pompier
professionnel ne peut travailler la veille ou le lendemain d’une G24, chaque
équipe regroupe trois sapeurs-pompiers).
Le temps de travail annuel est calibré de sorte qu’il reste suffisamment
d’heures pour réaliser au moins 80 heures de formation annuelle (10 jours de
8 heures). L’absentéisme (au sens strict, hors congés annuels et temps de
formation) est pris en compte pour 4 %.
Compte tenu du planning, les événements sont affectés aux équipes en
garde postée, en commençant par les équipes de G24. Lorsqu’une équipe
prend en charge un événement, elle devient indisponible jusqu’à la fin du
dernier créneau couvrant la durée de l’événement.
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COUR DES COMPTES
Pendant les heures de journée (8h – 19h59), les équipes de G12
prennent en charge les événements que l’équipe ou les équipes de G24 n’ont
pas pu couvrir, faute de disponibilité. Si aucune équipe postée n’est
disponible, il est fait appel à des équipes d’astreinte ou des sapeurs-pompiers
volontaires (SPV).
Les incendies nécessitent deux équipes de trois, voire, dans certains
cas, trois équipes de trois (moyen aérien complémentaire). La durée des
événements a été calée sur la durée constatée dans les statistiques
opérationnelles.
Un événement nocturne a une probabilité plus importante d’être un
incendie qu’un événement diurne.
Exemple d’application de la simulation à un centre d’intervention
Hypothèses :
Nombre d’interventions 2009 :
5 448,
soit 6 312 sorties
d’engins
Probabilité incendie de jour :
7 %
Probabilité incendie de nuit :
11 %
% des incendies avec échelle :
18 %
Durée moyenne des incendies :
1 heure et 11 minutes
Ecart type incendies :
50 minutes
Durée moyenne des autres événements :
1 heure
Ecart type des autres événements :
45 minutes
Absentéisme (arrêt, activité syndicale, congés
spéciaux, etc.) :
4 %
Nombre de jours de formation :
18,3, soit avec
l’absentéisme plus de
22 % d’indisponibilité au
sens large (sur une base de
100 G24 sur l’année)
Résultats optimisés :
Nombre de personnes en G24 :
9
Nombre de personnes en G12 :
3
Nombre moyen d’interventions par G24 :
3,2
Nombre moyen d’interventions par G12 :
5,1
Nombre total d’astreintes -sapeurs-pompiers
volontaires de jour :
276
Nombre total d’astreintes -sapeurs-pompiers
volontaires de nuit :
381
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
47
4 -
Les outils de mesure de l’activité
Les outils dont disposent les SDIS pour mesurer l’activité et la
mobilisation des ressources humaines ou pour connaître leurs coûts sont
très insuffisants.
Sauf exception (Seine-et-Marne), les SDIS ne développent pas de
comptabilité analytique, de sorte qu’ils ne connaissent ni le coût d’un
centre, ni celui d’une intervention, et qu’ils ne bénéficient pas d’outil
d’aide à la décision qui leur serait d’une grande utilité.
Bien souvent, les SDIS ne suivent même pas les effectifs présents à
la garde. En Corse-du-Sud, par exemple, les statistiques retraçant les
gardes effectuées sont indisponibles pour les années antérieures à 2008 et
incomplètes depuis.
Dans ces conditions, des éléments essentiels d’appréciation de
l’activité des sapeurs-pompiers, tels que le nombre de gardes blanches, ne
sont pas disponibles, comme cela a été relevé dans les Côtes-d’Armor ou
la Sarthe.
De façon générale, le temps de travail des sapeurs-pompiers
professionnels est mal mesuré. En Haute-Garonne, aucun décompte n’est
effectué au niveau central et le nombre de jours de présence par agent
n’est pas disponible. Les évaluations effectuées au cours de l’enquête ont
mis en évidence des différences importantes de nombres de jours de garde
assurés dans l’année par sapeur-pompier professionnel entre les centres
de l’agglomération toulousaine.
Pour suivre les vacations des sapeurs-pompiers volontaires,
certains SDIS procèdent à un contrôle interne globalement satisfaisant,
comme en Moselle ou dans le Rhône, mais ce suivi n’est pas généralisé.
En Corse-du-Sud, la saisie informatique des plannings et des comptes-
rendus de sorties permettant la liquidation la plus exacte possible des
vacations a été imposée à compter de 2008, mais elle n’est pas
systématique, ce qui empêche le contrôle de la mobilisation de sapeurs-
pompiers volontaires. Dans la Meurthe-et-Moselle, le comptage des
vacations devant donner lieu à indemnisation a été amélioré à la suite du
contrôle de la chambre.
Il est impératif que les SDIS qui n’en disposent pas encore se
dotent de systèmes d’information rendant disponibles, en temps réel,
outre les indicateurs actuellement adressés à la direction générale de la
sécurité civile et de la gestion des crises qu’ils doivent fiabiliser, plusieurs
données opérationnelles et de gestion importantes : le nombre de « gardes
blanches », le taux de réponse des sapeurs-pompiers volontaires aux
appels, lors des astreintes, le nombre d’interventions pour lesquelles le
premier centre alerté n’a pu répondre à la demande d’intervention, le
nombre d’astreintes mobilisées en renfort des gardes postées ou le taux de
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disponibilité
des
véhicules
devraient,
en
toute
logique,
être
immédiatement disponibles.
Le renforcement du contrôle interne, largement insuffisant, devrait
accompagner l’évolution des outils d’analyse.
D - Le recours aux sapeurs-pompiers volontaires
1 -
Des problèmes d’effectifs
a)
Le volontariat, base de l’organisation des secours
Les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) constituent environ 80 %
des effectifs des sapeurs-pompiers, cette proportion étant variable selon
les départements. Au 1er janvier 2010, 10 départements comptaient moins
de 200 sapeurs-pompiers volontaires pour 100 000 habitants, alors que 16
départements en comptaient plus de 500.
Ce
recours
massif
aux
sapeurs-pompiers
volontaires
est
caractéristique des services d’incendie et de secours français et traduit un
engagement citoyen solidement ancré dans l’histoire de la sécurité civile.
Il permet également de réduire substantiellement le coût des
interventions.
La
masse
salariale
des
200 000
sapeurs-pompiers
volontaires est dix fois moins importante que celle des 39 200 sapeurs-
pompiers professionnels. En Moselle, alors que les sapeurs-pompiers
volontaires participent aux deux tiers des interventions, les dépenses
directes consacrées à leur indemnisation ne représentent que 20 % des
charges de personnel.
Les sapeurs-pompiers volontaires couvrent toute la hiérarchie des
grades. Agents publics contractuels à temps partiel, ils sont indemnisés à
la vacation, dont la définition et les taux sont fixés par voie réglementaire.
Ils constituent une ressource importante pour la plupart des SDIS où ils
assurent des gardes, avec des sapeurs-pompiers professionnels, et la
quasi-totalité des astreintes.
Globalement, le nombre de sapeurs-pompiers volontaires a plutôt
tendance à décroître. Ils étaient 202 608, en 2002 et ne sont plus que
197 307, en 2010, après un pic de 207 583, en 2004
28
. Ces chiffres sont,
cependant, incertains. Le rapport « Ambition Volontariat », publié par la
direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, en
septembre 2009, fait état du manque de connaissance du nombre de
volontaires dans les SDIS et de la confusion dans les chiffres issus de
l’enquête statistique annuelle. Sauf pour 28 SDIS, il existait, en effet, fin
2008, de nombreux écarts entre le nombre déclaré dans les fichiers
d’effectifs
de
sapeurs-pompiers
volontaires
et
le
montant
des
28
Source : direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
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contributions versées par les SDIS au titre de la prestation de fidélisation
et de reconnaissance
29
(PFR).
b)
Des difficultés de recrutement, de fidélisation et de disponibilité
Malgré les mesures adoptées, de nombreux SDIS sont confrontés à
des difficultés de recrutement, de fidélisation et de disponibilité des
sapeurs-pompiers volontaires. Ainsi, le SDIS de l’Orne a subi une
diminution de ses effectifs de volontaires depuis 2005, nonobstant la
signature de 39 conventions de disponibilité, l’application du dispositif
mécénat au bénéfice de 11 entreprises et le développement d’une
procédure « label employeur partenaire ». Il fait face à deux difficultés
majeures : recruter dans la tranche d'âge 25-35 ans et fidéliser les sapeurs-
pompiers volontaires au-delà de 12 ans d'ancienneté.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces difficultés : la faible
flexibilité et le manque de disponibilité du fait des employeurs, les
contraintes de la formation (nombre de jours, trajets) et la reconnaissance
trop limitée du volontariat au sein de la société.
En réalité, les raisons précises de la désaffection pour le volontariat
ne sont pas connues localement, car les SDIS ne se donnent généralement
pas les moyens de les étudier. Ainsi, alors que le SDIS de la Moselle dit
faire face, chaque année, à un flux très important de démissions, qui
génèrent des coûts élevés, à hauteur de 250 000 €, notamment au titre de
la formation, il ne dispose pas d’informations sur les causes de ce
phénomène.
La baisse des effectifs n’est, cependant, pas systématique. Les
SDIS des Côtes-d’Armor et de Seine-et-Marne voient leurs effectifs de
volontaires augmenter. Dans ce dernier département, l’augmentation des
effectifs de volontaires a permis de faire face à l’accroissement de la
sollicitation opérationnelle, a conduit à une participation accrue de ces
derniers à la garde et a limité l’impact de la mise en oeuvre de la réduction
du temps de travail sur les recrutements de professionnels.
De même, le dynamisme du SDIS de la Dordogne, qui a mené,
depuis 2000, une politique régulière de sensibilisation à destination du
public et des employeurs, s’est révélé efficace, comme le prouve la
croissance des effectifs de sapeurs-pompiers volontaires de 11 % entre
2003 et 2008. Cependant, les actions conduites pour recruter des
volontaires ne sont pas toujours suffisantes. Ainsi, les effectifs de
sapeurs-pompiers volontaires de Haute-Savoie stagnent, malgré les
campagnes de promotion diligentées par la cellule créée à cet effet.
Les SDIS sont, en outre, quasiment tous confrontés à des
difficultés de disponibilité, particulièrement dans les périodes diurnes des
29
Rapport de l’association nationale pour la prestation de fidélisation et
reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires (APFR) remis à la conférence
nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) le 27 avril 2010.
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COUR DES COMPTES
jours ouvrables. Dans le Jura, c’est le principal écueil auquel doit faire
face le SDIS, dont l’effectif comportait 92 % de pompiers volontaires en
2009. Dans le Morbihan, la disponibilité des pompiers volontaires de
certains centres est inférieure aux dispositions du règlement opérationnel.
c)
La nécessaire évaluation de la prestation de fidélisation et de
reconnaissance
De nombreux dispositifs ont été mis en place afin de faciliter le
développement du volontariat et la disponibilité des volontaires. Depuis
2005, tout sapeur-pompier volontaire d'un corps départemental peut
bénéficier de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR),
lorsqu'il a cessé définitivement son service, qu'il est âgé d'au moins
cinquante-cinq ans et qu'il a accompli, en une ou plusieurs fractions, au
moins vingt années de service.
La mise en place de la PFR il y a cinq ans n’a, pourtant, pas permis
d’augmenter le nombre des volontaires.
Le dispositif a été plus coûteux que prévu. Son financement annuel
est assuré par les cotisations des sapeurs-pompiers volontaires, ainsi que
par une contribution annuelle obligatoire des SDIS fixée à 375 € par
sapeur-pompier volontaire et par an. Pour aider les SDIS à assumer
financièrement cette nouvelle charge, l’État s’est engagé à leur verser une
compensation financière équivalente à la moitié du coût annuel de la
prestation. Prévu en 2005 à hauteur de 64 M€, le coût de la PFR s’est
avéré bien supérieur, par la suite, puisqu’il a atteint 78 M€ en 2008. La
contribution de l’État, cette année-là, a été limitée à 34 M€, en deçà donc
de l’engagement pris initialement.
Il reste, par ailleurs, à définir le sort des cotisations versées par les
SDIS au profit des sapeurs-pompiers volontaires qui ne bénéficieront pas
de la rente, pour avoir quitté le volontariat avant de remplir les critères
d’éligibilité.
Cinq
années
après
sa
création,
la
prestation
fidélité
et
reconnaissance devrait faire l’objet d’une évaluation de la part des
pouvoirs publics, compte tenu de son coût et des résultats constatés.
2 -
Une sollicitation inégale des volontaires
L’analyse
des
conditions
d’emploi
des
sapeurs-pompiers
volontaires par les SDIS a révélé des lacunes, dont certaines ont un
impact financier ou opérationnel non négligeable.
Dans certains départements, les sapeurs-pompiers volontaires sont
peu sollicités, malgré les besoins opérationnels, ce qui peut démotiver les
volontaires et entraîner une perte de qualification. En Haute-Corse, par
exemple, la mobilisation de certains volontaires est inférieure à celle
exigée par le règlement opérationnel.
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Les sapeurs-pompiers volontaires sont inégalement sollicités. Dans
le Jura en 2009, les 300 volontaires les plus actifs ont assuré 41 % des
sorties, mais 428 pompiers volontaires n’en ont effectué aucune ou moins
de cinq. Dans la Sarthe, 10 % des pompiers volontaires effectuent
seulement 0,57 % des sorties, soit 1,9 sortie par pompier volontaire et par
an, tandis qu’à l’inverse, 10 % réalisent 30,75 % des sorties, soit 105
sorties par sapeur-pompier volontaire et par an. Alors qu’il est admis que
le maintien des connaissances opérationnelles nécessite un minimum de
sorties par sapeur, un tiers de l’effectif des volontaires du SDIS n’atteint
pas la fréquence d’une sortie par mois. La situation est comparable dans
le Jura.
L’insuffisante sollicitation des volontaires ne tient pas toujours aux
difficultés de disponibilité des agents, mais à la pratique du SDIS, comme
en Moselle ou en Haute-Garonne, où les volontaires ne sont pas affectés
aux centres de secours respectifs de Metz et de l’agglomération
toulousaine. Ces pratiques, peu compatibles avec la politique de
développement du volontariat, ont un impact financier non négligeable.
Dans les centres de secours couvrant l’agglomération toulousaine, la
participation des sapeurs-pompiers volontaires à hauteur de seulement
10 % des effectifs totaux permettrait au SDIS d’économiser 1,4 M€ par
an.
D’autres sources d’économies résident dans l’amélioration des
procédures d’alerte. De nombreux SDIS diffusent les alertes auprès de
l’ensemble des sapeurs-pompiers volontaires d’un centre de secours, les
premiers arrivés partant immédiatement en mission, dès que l’armement
du véhicule est assuré. Ceux qui ont été alertés, mais ne partent pas, sont,
malgré tout, défrayés à hauteur de 75 % d’une vacation. Cette pratique est
coûteuse et fait se déplacer inutilement des sapeurs-pompiers volontaires.
Dans le Gers, près de 67 % des opérations examinées par la chambre
régionale des comptes donnent lieu à des vacations sans départ. Dès lors,
comme cela a été fait dans le Jura, la mise en place d’un système de
gestion dynamique des effectifs opérationnels conduisant à n’alerter que
les agents disponibles permettrait aux SDIS de réaliser des économies.
3 -
Les sapeurs-pompiers professionnels exerçant une activité de
volontaires
La double qualité de sapeur-pompier professionnel et volontaire est
autorisée, de façon générale, par l’article 61 du décret du 10 décembre
1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires : «
Les sapeurs-pompiers
professionnels peuvent être engagés en qualité de sapeur-pompier
volontaire, dans une appellation ou un grade identique à celui qu’ils
détiennent
(…) »
.
Environ 13 000 sapeurs-pompiers professionnels, soit un tiers de
leur effectif, souscrivent un contrat de sapeur-pompier volontaire.
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COUR DES COMPTES
Ce dispositif peut donner lieu à des dérives importantes, que ce soit
dans le domaine de l’indemnisation des travaux supplémentaires ou celui
du respect d’un rythme de travail compatible avec les exigences de
sécurité, c’est-à-dire d’une alternance acceptable de périodes de travail et
de repos.
Quand ils sont en activité en tant que volontaires, les pompiers
ne sont pas soumis à la règlementation relative au temps de travail
30
. Ils
peuvent alors enchaîner les périodes d’intervention, de garde ou
d’astreinte. Le rapport public annuel de la Cour soulignait déjà en 2005
les risques du double statut :
«
ce cumul d’activités conduit à déroger au
régime
de
travail
des
sapeurs-pompiers
professionnels
dont
la
réglementation a aussi comme objectif de sauvegarder un haut degré de
vigilance lors des opérations qui peuvent être éprouvantes
»
.
Ce cumul offre, en outre, aux sapeurs-pompiers professionnels la
possibilité d’un complément de revenu, grâce à l’indemnisation horaire
exonérée de tout prélèvement fiscal. En Vendée et dans la Moselle, ce
complément dépasse 4 000 € par an pour une partie des sapeurs-pompiers
professionnels.
Si plusieurs SDIS ont limité, voire interdit, la pratique du cumul
d’activités, l’absence d’encadrement de ce cumul est fréquent et le respect
du repos compensateur ne fait pas l’objet d’un suivi systématique. Dans
l’Hérault, les règles d’emploi de ces personnels n’ont été établies qu’à la
suite du contrôle du SDIS.
Dans le Maine-et-Loire, les heures de formation assurées par des
sapeurs-pompiers
professionnels
sous
statut
de
volontaires
sont
anormalement élevées, alors qu’elles sont beaucoup plus onéreuses pour
le SDIS que celles qu’assurent les sapeurs-pompiers professionnels sur
leur temps de travail.
4 -
Le statut des sapeurs-pompiers volontaires
Indépendamment des aspects opérationnels, le statut des sapeurs-
pompiers volontaires pose quelques problèmes. La loi du 3 mai 1996
relative au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-
pompiers définit des règles relatives à la disponibilité et à l’indemnisation
des sapeurs-pompiers volontaires. En revanche, elle était muette sur leur
statut.
Aussi, la révision à venir de la directive européenne relative au
temps de travail, qui n’exclut pas
a priori
les sapeurs-pompiers
volontaires de son champ d’application, a conduit à l’adoption de la loi du
20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires
et à son cadre juridique, qui modifie la loi du 3 mai 1996 et leur attribue
le statut de citoyens engagés au service de la communauté, afin qu’ils ne
puissent être qualifiés de travailleurs.
30
Article 79 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité
civile.
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Considéré
comme
un
citoyen
qui
concourt
librement
à
l’accomplissement de missions de sécurité civile, le pompier volontaire
bénéficie d’un régime dérogatoire au droit commun en matière de temps
de repos ou encore de prélèvements sociaux et fiscaux : les indemnités
dont ils bénéficient (470 M€ en 2009) ne sont soumises à aucun
prélèvement
31
.
Les dépenses fiscales correspondantes atteignent le montant de
20 M€ par an pour l’État, du fait de l’absence d’imposition des
indemnités horaires et des avantages de retraite servis aux sapeurs-
pompiers volontaires. Comme la Cour l’a recommandé pour des cas
similaires (réservistes volontaires de la défense) dans son rapport public
annuel 2011, il conviendrait de supprimer cette exonération non justifiée
et de réintégrer les indemnités payées dans le droit fiscal commun, quitte
à ce que l’Etat compense éventuellement cette mesure par une hausse, à
due concurrence, du montant des indemnités.
Au total, l’amélioration de la répartition géographique des moyens,
tout comme la réforme et l’optimisation du recours au volontariat et de
l’organisation des gardes, rendraient, de toute évidence, moins coûteuse
la gestion opérationnelle. Ceci suppose, notamment, une analyse des
besoins fondée sur des outils de mesure, qui restent très perfectibles.
II
-
La gestion administrative
Des gisements d’économies existent également dans la gestion
administrative des SDIS. La passation systématique de conventions
pluriannuelles avec le département fixant des objectifs financiers
contribuerait à assurer une meilleure maîtrise des dépenses. Celle-ci
pourrait
s’appuyer
aussi
sur
le
développement
des
actions
de
mutualisation encore timides et sur une gestion plus rigoureuse des
carrières des personnels et des régimes indemnitaires.
A - La nécessité d’un conventionnement pluriannuel
avec le département
Le code général des collectivités territoriales
32
issu de la loi du
13 août 2004 portant modernisation de la sécurité civile prévoit que les
relations entre le département et le SDIS et, notamment, la contribution
du département font l'objet d'une convention pluriannuelle.
Cette convention doit permettre au département d’encadrer
l’évolution des dépenses et d’assurer au SDIS une visibilité sur le niveau
d’engagement financier du département. Certains départements ont
31
Article 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du
volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.
32
Article L. 1424-35 du code.
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COUR DES COMPTES
anticipé les obligations résultant de la loi de 2004, comme le département
de la Sarthe qui a contractualisé, dès 2001, ses relations financières avec
le SDIS.
Malgré son caractère obligatoire, une convention financière et
budgétaire n’a été conclue que dans 48 départements.
Le contenu des conventions est très variable. Certaines comportent
des exigences relatives à l’amélioration de la qualité de la gestion et
fixent des objectifs au SDIS en contrepartie de la contribution financière,
comme dans l’Orne : estimation des besoins en fonction du schéma
départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR),
redéploiement interne du personnel, mutualisation et maîtrise des
dépenses de fonctionnement. La convention conclue dans les Vosges est,
également, très complète.
La convention financière entre le département du Loiret et son
SDIS comporte un volet coopération, ce qui est assez rare. Elle prévoit la
mise en commun de nombreuses fonctions : la gestion et la construction
des bâtiments, des équipements et matériels, des ressources humaines, des
systèmes d’information, du patrimoine, des autres moyens généraux et
fonctionnels
(finances,
commande
publique,
conseil
juridique,
communication), l’appui à l’élaboration du schéma directeur informatique
et la réalisation de l’audit de la formation.
À l’inverse, la plupart des conventions sont peu précises et ne
mentionnent aucun engagement financier à la charge du département,
comme dans l’Indre, avant son récent renouvellement. Il en va de même
pour la convention signée entre le département de la Haute-Vienne et le
SDIS, qui ne comporte aucun élément chiffré et quantifié pour les
principaux postes budgétaires de fonctionnement et d'investissement.
Le suivi des objectifs, lorsqu’ils figurent dans la convention, est
parfois formel. La convention signée en décembre 2006 par le SDIS de
l’Hérault dessine, en 15 articles, le cadre des relations entre
l’établissement et le département. Cependant, plusieurs engagements pris
par le SDIS, qui visaient à assurer au département une information
transparente et un suivi précis, sont restés sans suite. Ainsi, les tableaux
de bord, que le SDIS devait constituer afin de «
piloter ses missions et ses
moyens
» et constituer «
un outil de dialogue de gestion entre les
partenaires
», n’ont pas été élaborés. La prospective financière portant
«
au moins sur les quatre années à venir
» n’a pas été réalisée non plus.
B - Une mutualisation des moyens très insuffisante
entre SDIS
Souvent de taille réduite, les SDIS ont tout intérêt à mutualiser
leurs moyens de gestion entre eux. Cette démarche peut porter sur les
achats, pour lesquels des prix plus intéressants peuvent être obtenus dans
le cadre de groupements, la formation ou la mise en commun de moyens
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opérationnels. De nombreux SDIS ont pris des initiatives dans ce
domaine. Les SDIS de la Haute-Marne, de l’Aube, de la Marne, de la
Meuse et des Vosges ont constitué un groupement d’achat de véhicules de
secours. Le SDIS du Puy-de-Dôme a constitué deux groupements inter-
SDIS de commandes, pour l’acquisition de véhicules de secours et
d'assistance aux victimes (VSAV), et s’est uni avec le département pour
l’achat de fournitures. Cette expérience a été jugée concluante et son
extension est envisagée pour d’autres types de véhicules.
Cependant, le plus souvent, les initiatives restent dispersées et
ponctuelles. Dans les Côtes-d’Armor, des engagements associant les
SDIS voisins pour l’acquisition de matériels similaires avaient été pris,
lors de la rédaction des SDACR de 1999 et 2007 et du projet
d’établissement de 2005. Il ne leur a été donné aucune suite.
Les économies réalisées grâce à ces actions limitées sont restées
modestes : les gains obtenus par le SDIS du Gers grâce au groupement
régional des achats de véhicules s’élèvent à seulement 3 % du coût initial,
en raison du petit nombre des fournisseurs. La mutualisation des achats
ne produira son plein effet qu’avec des volumes financiers suffisamment
importants.
La mutualisation des écoles et des centres de formation est
particulièrement insuffisante. Chaque SDIS, ou presque, dispose de son
propre organisme, ce qui est coûteux. Ainsi, de 2006 à 2008, les dépenses
de fonctionnement du centre de Gurcy-le-Châtel, qui relève du SDIS de
Seine-et-Marne, ont crû de 0,7 à 3,7 M€. Les SDIS d’Ile-de-France se
sont, néanmoins, réparti les formations à haute valeur ajoutée, et le centre
assure des formations pour le compte de quatre départements. Pour
certains niveaux de formation, plusieurs départements pourraient fonder
un centre commun sans allongement majeur des trajets. Mais les SDIS
sont peu enclins à s’engager dans cette démarche.
En Corse, l’école interdépartementale des sapeurs-pompiers,
envisagée un temps, n’a pas vu le jour. L’école installée à Corte par le
SDIS de Haute-Corse aurait pu jouer ce rôle, compte tenu de sa
localisation médiane. Mais seul le SDIS de Haute-Corse l'utilise et en
supporte le coût.
C - Une gestion des carrières et des rémunérations
accessoires peu économe
Le personnel titulaire des SDIS (sapeurs-pompiers professionnels
et personnels administratifs, techniques et spécialisés) est régi par le statut
de la fonction publique territoriale. Les sapeurs-pompiers professionnels
se voient, en outre, appliquer des textes spécifiques.
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COUR DES COMPTES
Si le déroulement des carrières et les rémunérations accessoires
dépendent, en grande partie, de la réglementation et de ses évolutions
33
,
les modalités de la gestion locale contribuent aussi à la progression de la
masse salariale : les décisions prises localement ne sont pas toujours
empreintes d’un souci de rationalité et d’économie.
1 -
L’organisation des services et le déroulement des carrières
Compte tenu de l’organisation retenue, les effectifs ne sont pas
ajustés aux besoins, notamment en ce qui concerne l'adéquation des
effectifs de garde à l’activité réelle.
Les
SDIS
ont,
en
outre,
multiplié,
en
leur
sein,
les
« groupements »
34
, ce qui ne se justifie pas d’un point de vue opérationnel
ou administratif, générant la création de postes supplémentaires
d’encadrement. Afin d'éviter des créations injustifiées de groupements
dans les SDIS, un plafonnement réglementaire de leur nombre pourrait
être instauré.
L'affectation de sapeurs-pompiers professionnels sur des postes
destinés à des personnels administratif, technique et spécialisé (PATS) est
également coûteuse, puisque la grille des rémunérations et, surtout, le
régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels sont plus
favorables.
Plus généralement, les SDIS recourent peu à la gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), qui les conduirait
à recruter en fonction d’une analyse préalable de leurs besoins.
La gestion des carrières est aussi un facteur de dérive des coûts.
Les avancements d’échelon se font, de manière systématique, à
l’ancienneté la plus courte autorisée par les textes. Il arrive même que les
promotions au grade supérieur aient un caractère automatique. Dans
l’Ain, tous les personnels remplissant les conditions requises par les
textes ont été inscrits au tableau d’avancement.
Les
promotions
sont
facilitées
dans
la
mesure
où
elles
interviennent fréquemment sur place, comme dans le Rhône, le Var ou le
Vaucluse. Dans ce dernier département, seize modifications du tableau
des effectifs ont été opérées entre 2003 et 2008 : dès qu’un agent est
susceptible de réussir un concours ou d’avancer au grade supérieur, le
SDIS transforme les postes correspondants, afin «
de permettre les
promotions envisagées
».
33
Au cours de la dernière décennie : création du grade de major ayant ouvert un accès
à la catégorie B, accession plus aisée à la catégorie A pour les lieutenants par la
création d’un examen professionnel, réformes des régimes indemnitaires.
34
Le groupement est une direction. Il peut être géographique et chapeaute alors, d’un
point de vue opérationnel, plusieurs centres de secours. Il peut être également
fonctionnel (exemple : groupement administratif).
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Dès lors, il n’est pas étonnant que, dans certains SDIS, les quotas
réglementaires par grade ne soient plus respectés.
La réglementation pourrait être modifiée, afin d’éviter ces dérives.
Une mobilité obligatoire pourrait être imposée lors de l’accès à certains
grades ; elle reposerait sur un changement d’affectation au sein du SDIS,
lors d’une promotion en catégorie B, ou sur une mutation dans un autre
établissement, lors de l’accès aux emplois supérieurs.
2 -
Le régime indemnitaire
La rémunération des sapeurs-pompiers professionnels comprend
un traitement indiciaire, auquel s’ajoutent l’indemnité de résidence, le
supplément familial de traitement et un régime indemnitaire défini par un
texte statutaire spécifique. Le décret n° 90-850 du 25 septembre 1990
précité prévoit, ainsi, une prime de feu (au taux unique de 19 %), une
indemnité de responsabilité (variable en fonction du grade et de l’emploi)
et une indemnité de spécialité.
Outre ce régime indemnitaire spécifique, les sapeurs-pompiers
professionnels bénéficient des régimes indemnitaires des autres filières de
la fonction publique territoriale : une indemnité horaire pour travaux
supplémentaires
(IHTS), une
indemnité
forfaitaire
pour
travaux
supplémentaires (IFTS) pour les agents dont l’indice est supérieur à 380
et qui ne sont pas logés par le service, et l
’
indemnité d’administration et
de technicité (IAT)
35
. Il appartient au conseil d’administration de chaque
SDIS de fixer, en s’appuyant sur les taux maxima proposés, les taux
applicables aux différentes indemnités. Dans leur grande majorité, les
SDIS ont mis en place l’intégralité du régime indemnitaire.
Les
primes
versées
constituent
une
part
importante
des
rémunérations perçues par les agents des SDIS (hors sapeurs-pompiers
volontaires). Elles dépassent souvent 50 % du traitement des sapeurs-
pompiers professionnels
36
. En Moselle, le régime indemnitaire, y compris
la prime de feu, représente ainsi 58 % des rémunérations principales, soit
l’équivalent de près de sept mois de salaire.
Les dépenses liées au régime indemnitaire constituent, dans la
plupart des SDIS de l’échantillon, le poste de dépenses de personnel qui a
le plus contribué à la croissance des dépenses de personnel. Le SDIS de
l’Aisne, où le coût du régime indemnitaire a augmenté de 33 % en trois
ans, en fournit un exemple.
35
Les décrets n° 2002-60, n° 2002-61 et n° 2002-63 du 14 janvier 2002 prévoient les
modalités de versement des IHTS, IAT et IFTS.
36
En 2009, les rémunérations brutes annuelles moyennes, primes comprises,
s’élevaient à 122 690 € pour un colonel et à 63 300 € pour un adjudant.
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Si les augmentations découlent, pour partie, de la mise en oeuvre
des textes réglementaires, la Cour et les chambres régionales des comptes
ont relevé de nombreuses irrégularités dans leur application
37
.
a)
L’indemnité de responsabilité
Une indemnité de responsabilité
38
, variable en fonction du grade et
de l’emploi, peut être attribuée aux sapeurs-pompiers professionnels.
Lorsqu’ils assument plusieurs responsabilités, une seule peut être prise en
compte pour le calcul de cette indemnité. Un tableau annexé au décret
instituant l’indemnité recense les fonctions qui y ouvrent droit. Pour les
emplois non cités dans le tableau, les taux maxima de l'indemnité sont
fixés par référence à l'emploi cité le plus proche de la responsabilité
réellement exercée.
Dans ce cadre imprécis, cette prime a pu être accordée à des
personnels dont les responsabilités ne correspondaient pas à celles pour
lesquelles elle a été instituée (Pas-de-Calais). Un taux de base est même,
parfois, instauré au profit de sapeurs-pompiers professionnels qui
n’exercent aucune des responsabilités y ouvrant droit (Côtes d’Armor,
Haute-Corse, Pas-de-Calais) ou pour leur exercice occasionnel (Maine-et-
Loire). La prime est également, bien souvent, liquidée forfaitairement à
son montant maximal autorisé (Haute-Corse, Morbihan, Pas-de-Calais).
b)
L’indemnité de spécialité
Les sapeurs-pompiers professionnels, à l'exclusion de ceux qui
occupent des emplois de chef de groupement, de directeur adjoint ou de
directeur, peuvent bénéficier d'une indemnité de spécialité
39
, s'ils sont
titulaires des diplômes et des niveaux de formation définis par arrêté du
ministre de l'intérieur et s’ils exercent réellement les spécialités
correspondantes. Le nombre de spécialités prises en compte pour le calcul
de l'indemnité est limité à deux par agent. Le décret précise la liste des
spécialités ouvrant droit à cette indemnité, les niveaux de spécialisation et
les taux maxima correspondants.
Comme pour l’indemnité de responsabilité, c’est moins l’exercice
effectif de la spécialité que l’obtention de la qualification correspondante
qui conduit au versement de la prime. Son versement à des sapeurs-
pompiers professionnels affectés à des fonctions administratives de
support,
comme
en
Maine-et-Loire,
n’est
pas
conforme
à
la
réglementation. Dans plusieurs SDIS, tous les sapeurs, hors emplois de
direction, perçoivent cette indemnité, alors qu'il est peu vraisemblable
37
Certaines d’entre-elles
ont donné lieu à des suites juridictionnelles à l’initiative des
chambres régionales des comptes.
38
Prévue à l’article 6-4 du décret n° 90-850 portant dispositions communes à
l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels modifié par le décret n° 98-442 du 5
juin 1998.
39
Prévue à l’article 6-5 du décret n° 90-850
modifié.
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
59
qu’ils exercent tous une spécialité dans le cadre de leur activité. Ainsi,
dans le Pas-de-Calais, tous les sapeurs-pompiers professionnels, à
l’exception de quelques cadres de direction, perçoivent l’indemnité.
c)
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) et
indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont,
parfois, versées en toute illégalité, faute d’un système de contrôle du
temps de travail. Elles ont été également forfaitisées pour certains
services, comme dans le Pas-de-Calais, ce qui est irrégulier.
Les
indemnités
forfaitaires
pour
travaux
supplémentaires
compensent un supplément du travail fourni ou l’importance des
sujétions, à l’exclusion d’autres considérations. Elles ne sont pas toujours
modulées et leur objet est parfois détourné. En Mayenne ou encore dans
la Meuse, des officiers en bénéficient pour compenser le départ d’un
logement de fonction, alors même qu’il existe une indemnité de logement
pour les sapeurs-pompiers professionnels non logés en caserne. Dans les
Yvelines, tous les personnels administratifs, techniques et spécialisés
(PATS)
perçoivent
des
indemnités
forfaitaires
pour
travaux
supplémentaires, alors que 67 à 88 % des agents, selon les années, n’y
sont pas éligibles, en raison de leur indice brut de rémunération. Dans ce
SDIS, environ la moitié des IFTS sont versées indûment.
d)
La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
La nouvelle bonification indiciaire est une compensation indiciaire
qui n’est pas liée au grade, mais à certaines fonctions comportant des
sujétions particulières. Les agents cessant d’exercer la fonction perdent le
bénéfice de la bonification.
Le décret n° 91-711, qui était illégal, car il prévoyait l’attribution
de la bonification indiciaire aux agents ayant le grade d’adjudants-chefs
sans référence aux fonctions exercées, a été abrogé par le décret n° 2006-
779 qui vise, désormais, les «
chefs d’agrès exerçant des fonctions de
commandement de véhicules d’intervention comprenant au moins deux
équipes, et d’une technicité supposant une expérience de 7 ans au moins
ou emploi équivalent supposant la même expérience et nécessitant
l’encadrement de proximité d’au moins 5 sapeurs-pompiers
».
La nouvelle bonification indiciaire continue, pourtant, parfois
d’être attribuée aux adjudants-chefs au regard de leur grade, et non des
fonctions exercées (Corse-du-Sud, Haute-Corse, Pas-de-Calais).
e)
Des indemnités indument versées pour les mises à disposition
Soixante sapeurs-pompiers sont mis à disposition de l’État par les
SDIS. Ils sont rémunérés par leurs SDIS d'origine, qui sont, ensuite,
remboursés par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion
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60
COUR DES COMPTES
des crises pour un montant total annuel de 5 M€. Les textes prévoient que
ces fonctionnaires continuent à percevoir la rémunération correspondant à
leur grade et à l'emploi occupé dans leur administration ou établissement
d'origine. L’enquête a recensé 23 situations irrégulières, ces agents
percevant indûment une nouvelle bonification indiciaire ou une indemnité
de résidence.
3 -
Les avantages en nature
Les sapeurs-pompiers professionnels ont droit au logement en
caserne, dans la limite des locaux disponibles. Dans ce cas, l'électricité et
le chauffage leur sont fournis à titre obligatoire et gratuit. Ils peuvent
également être logés à l'extérieur des casernements, par nécessité absolue
de service.
Le manque de transparence et de rigueur dans le processus
d’attribution des logements de fonction et leur coût élevé ont été
soulignés, à plusieurs reprises, par la Cour et les chambres régionales des
comptes. En Moselle, en 2008, le logement des sapeurs-pompiers
professionnels représentait une charge moyenne de 6 033 € par
bénéficiaire, soit près de trois fois plus que le montant de l’indemnité de
logement versée aux agents non logés. Le surcoût est encore plus
important, lorsqu’il s’agit d’un logement de fonction pris à bail
spécifiquement pour loger un agent par nécessité absolue de service (dans
le Rhône, tenant compte des observations de la chambre régionale des
comptes, le SDIS a décidé de ne plus attribuer de logement en dehors des
casernements à compter du 10 décembre 2010 et de mettre fin aux
concessions existantes au plus tard le 31 décembre 2013).
Les véhicules légers ou de liaison sont, parfois, utilisés par les
sapeurs-pompiers professionnels pour un usage privé, comme cela a été
attesté, par exemple, dans la Meuse jusqu’en 2009.
Ces dérives tiennent à des conditions d’octroi et d’utilisation qui ne
sont pas toujours normées ni vérifiées. Par ailleurs, la mise à disposition
des véhicules ne donne pas nécessairement lieu à évaluation de l’avantage
en nature correspondant.
Certains SDIS se sont, toutefois, engagés dans la normalisation des
conditions d’utilisation des véhicules de fonction et de service. (Meurthe-
et-Moselle, Rhône, Vosges).
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L'organisation opérationnelle des SDIS comme leur gestion
administrative pourrait être plus économe de leurs moyens.
Ainsi, la restructuration de la carte des centres, une organisation
des gardes mieux adaptée à l'activité et une meilleure utilisation des
sapeurs-pompiers
volontaires
pourrait
permettre
de
limiter
l'augmentation des effectifs et de les mobiliser plus efficacement. Pour
contribuer à cette rationalisation, les documents stratégiques que sont les
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L’ORGANISATION ET LA GESTION
61
schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques doivent
être mis régulièrement à jour, être systématiquement évalués et bien
articulés avec le règlement opérationnel.
Le conventionnement systématique entre le département et le SDIS,
prévu par la loi, doit servir de cadre à l'évolution des dépenses en fixant
des objectifs chiffrés et effectivement suivis.
Des économies pourraient également être réalisées par davantage
de mutualisation des moyens entre SDIS, qu'il s'agisse des achats de
matériels ou des écoles de formation.
Enfin,
une
gestion
plus
économe
des
carrières
et
des
rémunérations accessoires devrait permettre de contenir l'augmentation
des dépenses de personnel, principal facteur de la croissance des
dépenses des SDIS.
La Cour et les chambres régionales des comptes font donc les
recommandations suivantes :
2-1- faire du SDACR l’unique document stratégique, révisable
tous les cinq ans et intégrant des prévisions financières, un plan de
recrutement et les actuels plans d’équipement afin de rationaliser la
couverture des risques et maîtriser la progression des coûts ;
2-2- revoir régulièrement l'implantation, la dimension
et le
classement des centres en fonction de leur activité réelle, et non pas en
fonction du classement réglementaire ;
2-3-
revoir l’organisation opérationnelle des gardes et mieux
ajuster les effectifs de garde à l’activité prévisible en optimisant les
possibilités offertes par les astreintes ;
2-4-
renforcer la sollicitation opérationnelle des
volontaires ;
2-5- supprimer l’exonération fiscale des volontaires en
compensant au besoin la somme ainsi prélevée ;
2-6- mieux encadrer le cumul d'activité des sapeurs-pompiers
professionnels en tant que volontaires ;
2-7- rendre la mobilité obligatoire lors du changement de
grade ;
2-8- régulariser les modalités d'attribution des indemnités et
des avantages en nature ;
2-9- plafonner réglementairement le nombre de groupements
dans un SDIS ;
2-10- rendre effective, dans tous les départements, la
conclusion de la convention SDIS/conseil général en utilisant au besoin
les prérogatives du préfet en matière de contrôle de légalité ou
d'attribution du FAI ;
2-11- développer les mutualisations avec les services du conseil
général et entre SDIS.
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Chapitre III
L’amélioration de la coordination :
un enjeu de progrès
Le dispositif dont les SDIS sont partie intégrante met en jeu
plusieurs intervenants qui doivent être convenablement coordonnés entre
eux. L’enquête a montré qu’au niveau central comme à l’échelon
déconcentré, l’Etat pourrait mieux assurer son rôle de pilotage et de mise
en cohérence vis-à-vis des SDIS. Par ailleurs, l'organisation du secours
d'urgence à personne qui associe les SAMU, les SDIS et les ambulanciers
privés doit aussi être mieux coordonnée.
I
-
Le rôle de l’administration centrale du
ministère de l’intérieur
Selon la loi du 13 août 2004, la sécurité civile est une compétence
partagée entre l’Etat, représenté dans les départements par le préfet, et les
collectivités territoriales. L'Etat a un rôle de « garant de la cohérence de la
sécurité civile au plan national ». Il en « définit la doctrine et coordonne
ses moyens ». Il est, enfin, chargé « d’évaluer en permanence l'état de
préparation aux risques » et de « veiller à la mise en oeuvre des mesures
d'information et d'alerte des populations ».
La nouvelle direction générale de la sécurité civile et de la gestion
des crises (DGSCGC) est la direction d’administration centrale du
ministère de l’intérieur chargée de la politique nationale de sécurité civile.
Elle assure la préparation et la coordination des mesures de défense et de
prévention des risques civils, l’assistance aux services locaux de secours
et de lutte contre l’incendie par la mobilisation des moyens nationaux
additionnels et la gestion du corps des sapeurs-pompiers. Cette dernière
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COUR DES COMPTES
fonction est assurée par ce qui était la sous-direction des sapeurs-
pompiers et des acteurs du secours (SDSPAS), devenue depuis septembre
2011, la direction des sapeurs-pompiers.
La DGSCGC est l’interlocuteur privilégié des sapeurs-pompiers.
Mais sa capacité à impulser une politique nationale doit être améliorée.
A - Les contributions financières de l’Etat aux SDIS
En dehors des montants qu’il consacre au financement des moyens
nationaux de sécurité civile, l’Etat apporte une contribution financière
aux SDIS.
Indépendamment des concours généraux de l’État aux collectivités
territoriales, sous forme de dotations, les SDIS bénéficient de soutiens
financiers directs, composés principalement des subventions du fonds
d’aide à l’investissement (FAI) et de la prestation de fidélisation et de
reconnaissance (PFR) accordée aux sapeurs-pompiers volontaires. L’État
dispose aussi de moyens propres en matière de sécurité civile, ce qui
allège indirectement les dépenses des SDIS.
Les contributions directes s’élèvent à une centaine de millions
d’euros par an. Elles ont tendance à diminuer, depuis 2006, du fait de la
baisse des crédits du fonds d’aide à l’investissement. Le tableau ci-après
en fournit le détail.
Participation de l’État au financement des SDIS (en M€)
2006
2007
2008
2009
Fonds d’aide à l’investissement
(FAI)
60,77
34,13
21,53
14,68
Prestation de fidélisation et de
reconnaissance (PFR)
32,55
45,36
34,06
34,39
Régime d’indemnisation des sapeurs-
pompiers volontaires au profit des
blessés (RISP)
11,583
12,41
11,16
12,33
Abondement spécial de la DGF
40
des
départements
41
15,00
15,38
15,70
15,56
Participation à l’ENSOSP
42
4,80
6,90
6,70
6,63
TOTAL
133,03
116,42
90,54
84,49
Source : DGSCGC, avril 2010 – montants des crédits de paiement consommés
40
DGF : dotation globale de fonctionnement.
41
La ligne « abondement spécial de la DGF des départements » correspond à une
compensation par l'Etat de la suppression, en 2006, de la dotation globale
d'équipement
(DGE) 1
ère
part, à laquelle les SDIS étaient éligibles (15,56 M€ en
2009). Ce montant correspond à la moyenne de ce que percevaient les SDIS les
années précédentes ; la direction générale des collectivités locales
(
DGCL) est
chargée de sa répartition.
42
École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers.
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À ces contributions directes s’ajoutent l’ensemble des moyens
nationaux (avions bombardiers d’eau, service du déminage, unités
militaires de la sécurité civile, établissements des moyens logistiques)
pouvant soutenir l’action des SDIS. Ils coûtent environ 250 M€ par an à
l’État, soit à peu près trois fois plus que ses contributions directes aux
SDIS.
Le fonds d’aide à l’investissement (FAI)
43
, qui a pour objet de
soutenir les SDIS dans leurs opérations d’investissement en matériels et
équipements, constitue le seul levier financier clairement identifié
permettant à l’État d’inciter les SDIS à une démarche d’interopérabilité
de leurs équipements. Mais la baisse des crédits, leur sous-consommation
et leur affectation encore trop dispersée nuisent à la réalisation de
l'objectif assigné à ce fonds.
Le montant de l’enveloppe du FAI est en baisse. Les crédits de
paiement (CP) ouverts sont passés de 99 M€, en 2006, à 21 M€, en 2010.
La Cour a, dans le passé, critiqué, à plusieurs reprises, le saupoudrage de
ces crédits. Un effort a été fait depuis 2008 et, conformément aux
circulaires annuelles successives, ces fonds sont dorénavant mobilisés,
pour l’essentiel, au profit des moyens de commandement ou de
coordination interdépartementaux, en particulier pour le système de
transmission
Antares,
programme
d’adaptation
nationale
des
transmissions aux risques et aux secours, qui concentrait 77 % des crédits
en 2009.
Cependant, les crédits disponibles ne sont utilisés qu'à hauteur
d'environ 60 %, chaque année. En effet, une partie des crédits délégués
aux préfets de département n’est pas consommée, faute de production par
les SDIS des factures correspondantes.
L'État ne réussit pas non plus à uniformiser l’utilisation du FAI,
qui reste marquée par une certaine hétérogénéité, tant entre les zones de
défense et de sécurité qu’entre les départements. En 2009, la zone Nord a
consacré, par exemple, tout son FAI zonal à Antares, alors que la zone
Sud-est n’y a affecté que 9 % de ses crédits. Elle a utilisé la quasi-totalité
du FAI pour des camions de lutte contre les feux de forêts. Au sein de la
zone Sud-est, 57 % des 2,44 M€ alloués en 2008 ont été consacrés à des
équipements liés à la migration vers Antares, au bénéfice de huit
départements sur les douze que comprend cette zone. Les autres
départements ont privilégié d’autres équipements éligibles au fonds,
comme, par exemple, les camions de lutte contre les feux de forêt.
43
Prévu par l’article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales, il a
succédé, en 2003, à une majoration exceptionnelle de la dotation globale
d’équipement des SDIS.
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COUR DES COMPTES
B - La fixation des normes
La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC) élabore la réglementation relative aux personnels ainsi
qu’aux équipements et à leur utilisation. Cette activité normative est
particulièrement foisonnante.
Depuis 1996, 175 textes légaux ou réglementaires ont concerné les
sapeurs-pompiers : 13 lois, une ordonnance, 56 décrets et 105 arrêtés. Les
statuts et la carrière des sapeurs-pompiers sont définis par quatre lois, 22
décrets et 23 arrêtés.
Pour les textes ayant un impact financier sur les SDIS, la
DGSCGC consulte la conférence nationale des services d’incendie et de
secours (CNSIS), créée par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004. Celle-ci
est composée de 35 membres titulaires, parlementaires et représentants
des élus membres des conseils d’administration des SDIS, de la
profession des sapeurs-pompiers et de l’État. Elle donne un avis sur les
projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs aux missions, à
l’organisation, au fonctionnement ou au financement des SDIS.
Elle se réunit deux à trois fois par an. Entre 2006 et 2009, la
CNSIS s’est réunie onze fois et a donné son avis sur quarante projets de
textes.
Après consultation de la CNSIS, les textes sont soumis à la
commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), créée au sein
du comité des finances locales (CFL) par la loi de finances rectificative
du 25 décembre 2007. Les textes statutaires sont soumis au conseil
supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).
Ce dispositif, destiné à associer les élus locaux aux décisions qu'ils
seront appelés à financer, ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Les
présidents de conseils d'administration des SDIS considèrent, en effet,
que les normes édictées par l'État pèsent beaucoup trop sur leurs budgets.
A titre d’exemple, dans le cas du SDIS de Haute-Garonne, les charges
induites par les travaux de mise aux normes sont élevées (25 529 € pour
les casques et ceinturons, par exemple).
Dans un rapport sénatorial sur la simplification du droit applicable
aux collectivités territoriales, de nombreuses propositions sont formulées
visant à alléger le coût des normes en matière de sécurité civile, à
assouplir les contraintes qu’elles induisent et à adapter des normes
générales (s’agissant, notamment, des véhicules) au contexte particulier
des SDIS.
44
44
Rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales
(Mission parlementaire du sénateur Eric Doligé), qui a débouché sur une proposition
de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales enregistrée le
4 août 2011.
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Dans ce système, dans lequel celui qui décide n’est pas celui qui
paie, la CNSIS ne joue pas suffisamment le rôle de modérateur des
dépenses. C’est pourquoi, la création d’un organe bilatéral de
concertation national entre les élus et l’État pourrait être envisagée, afin
que les représentants des collectivités territoriales, financeurs des SDIS,
soient consultés en priorité.
C - La gestion des sapeurs-pompiers
La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC) est chargée de la gestion du corps des sapeurs-pompiers.
Mais, qu'il s'agisse des carrières ou de la nomination des directeurs de
SDIS, c'est une compétence partagée.
1 -
La gestion des carrières
La DGSCGC partage avec les SDIS l'organisation des réunions des
commissions administratives paritaires (CAP) compétentes en matière
d'avancement. Les commissions administratives paritaires (CAP) des
officiers (catégories A et B) sont organisées au niveau central. Celles des
catégories C se tiennent au niveau départemental. De même, la DGSCGC
assure la publicité des postes pour les catégories A et B, tandis que les
SDIS assurent celle des postes des sapeurs-pompiers non officiers.
Bien que l’administration centrale soit chargée de la gestion des
carrières
des
8 000 officiers
(avancement,
disponibilité,
mise
à
disposition, retraite, prolongation d’activité, etc.), un certain nombre
d'actes de gestion concernant ces derniers sont réalisés localement
(promotions d’échelon et nominations à l’emploi). En-dessous du grade
de commandant, le préfet et le SDIS gèrent les carrières, mais les actes de
gestion sont rédigés par la DGSCGC, qui leur envoie des tableaux
d’avancement.
Ce partage de compétences présente plusieurs inconvénients. Il
conduit les agents des SDIS à trop solliciter l’administration centrale
comme si elle était le service des ressources humaines des SDIS. Il la
prive d'une vision complète du système et induit une augmentation des
contentieux sur des décisions des SDIS contestées par les organisations
syndicales.
Face à cette dispersion des tâches, la DGSCGC envisage de
recentrer son action sur la seule catégorie A, voire sur la gestion des seuls
officiers supérieurs. Dans ce schéma, la CAP des catégories B, voire celle
des catégories A, jusqu’au grade de commandant, seraient déconcentrées.
La gestion des carrières des officiers par les CAP n’est pas
satisfaisante car elle pratique un avancement systématique à la durée
minimale, contrairement aux dispositions de l'article 78 de la loi du
26 janvier 1984 qui en fait une exception motivée. Cet automatisme est
un facteur de l'augmentation des dépenses de rémunération et va à
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68
COUR DES COMPTES
l'encontre d'une véritable gestion des ressources humaines, puisque
l'avancement n'a pas de rapport avec la notation.
2 -
La nomination des directeurs de SDIS
Le pouvoir de nomination des officiers supérieurs est partagé entre
le ministre de l'intérieur et le président du conseil d’administration du
SDIS, qui nomment les officiers à partir du grade de commandant et, dans
leur fonction, le directeur du SDIS et le directeur adjoint. Les notations
sont effectuées par le préfet et le président du conseil d’administration du
SDIS, selon l’article 14 du décret n° 2001-682 du 30 juillet 2001.
Ce partage du pouvoir a entraîné des difficultés. Alors que la
direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC) est attachée à la mobilité des directeurs de SDIS à l'occasion
de leur nomination, beaucoup, forts du soutien du président du conseil
d'administration, restent sur place. À l’inverse, certains présidents se
séparent de leur directeur et refusent de déclarer la vacance du poste. Une
petite dizaine de directeurs de SDIS auraient ainsi été écartés, alors que le
phénomène était quasi inexistant, il y a cinq ans. Aucun dispositif n’est
prévu pour prendre en charge ces personnels sans affectation. Par ailleurs,
la liste d’aptitude des directeurs de SDIS et adjoints s’allonge, chaque
année. En 2010, elle était constituée de 290 noms pour l’ensemble des
cent SDIS. Il n’y a pas de gestion active de cette liste.
L'intervention de l’État dans la nomination des directeurs de SDIS
justifierait que le préfet et le président du conseil d’administration leur
fixent ensemble une feuille de route. Cependant, dans les rares cas où une
lettre de mission leur est adressée lors de leur prise de fonction, comme
dans l’Hérault ou le Cher, le préfet ne participe pas à la démarche et n’est
pas cosignataire du document.
La gestion des directeurs de SDIS n'est pas satisfaisante et appelle
un réexamen. Un projet de réforme relatif aux emplois supérieurs de
direction, permettant de créer un statut d’emplois de l’État par
détachement et de transformer les postes de directeurs en emplois
fonctionnels, est toujours en négociation depuis plus de deux ans. Il est
urgent de le faire aboutir.
D - L’animation du réseau des SDIS
1 -
La connaissance du réseau
En dépit du recueil systématique de données, la connaissance, par
l’administration centrale, des caractéristiques des SDIS souffre de
nombreuses lacunes : les données ne sont pas assez fiables et cohérentes
et la connaissance du terrain est trop peu développée.
Une enquête auprès des SDIS est réalisée et publiée tous les ans
par la DGSCGC. Elle comporte 2 500 questions réparties sur 42 pages et
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organisées par thématiques (formation, matériels, etc.). Même si, en aval,
des dispositifs automatiques d’autocontrôle vérifient la cohérence des
données saisies avec celles des années précédentes, les résultats ne sont
pas toujours fiables en amont. Les modes de comptabilisation peuvent
différer selon les pages et les graphiques, par exemple, pour les effectifs
par statut. Certains SDIS comptabilisent deux fois leurs sapeurs-pompiers
volontaires (directement et dans les cumuls professionnels-volontaires).
Certaines rubriques du questionnaire comportent des ambiguïtés et sont
interprétées de façon différente, d’autres ne conviennent pas à certaines
situations particulières (cas des effectifs des gardes effectuées par les
sapeurs-pompiers ou appellations différentes des véhicules par les unités
militaires). Les SDIS éprouvent eux-mêmes, en effet, des difficultés pour
capitaliser l’information à l’échelle départementale, comme cela est
particulièrement manifeste dans le cas du volontariat.
Depuis trois ans, les données financières, publiées elles aussi
annuellement, sont issues des comptes de gestion communiqués par la
direction générale des finances publiques (DGFIP). Elles provenaient
auparavant des comptes administratifs envoyés par les SDIS. La
principale difficulté des comparaisons tient à la différence de situation
des SDIS, par exemple, entre ceux qui financent eux-mêmes leurs
investissements et ceux qui les font prendre en charge par les collectivités
territoriales.
Au delà de cette connaissance statistique, les dispositifs d’échange
d’informations entre l’administration centrale et les correspondants
thématiques dans les SDIS sont récents et encore embryonnaires.
2 -
La formation des personnels
Les actions pour améliorer la formation et en réduire le coût restent
insuffisantes.
Chargé d’accorder des agréments aux organismes de formation, le
bureau du métier sapeur-pompier, de la formation et des équipements de
la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
(DGSCGC) s’appuie sur les comptes rendus des stages pour s’assurer de
l’aptitude pédagogique des formateurs et de leur capacité à délivrer le
diplôme national. Il ne dispose pas d’éléments sur la qualité de la
formation ni sur son déroulement. Il répond ainsi favorablement à toutes
les demandes d’agrément, du fait, surtout, de son incapacité à motiver un
refus. Pour remédier à ce problème, de nouveaux référentiels « emplois,
activités et compétences » sont en cours d’élaboration. Ils seront adossés
à une évolution permettant de s’assurer de la qualité des formations
délivrées dans les SDIS avec une certification par un tiers indépendant.
Entre 60 et 80 départements déclarent disposer d’une école
départementale,
mais
la
DGSCGC
n’a
pas
connaissance
du
fonctionnement de ces écoles, de leur niveau d’équipement ou de la
qualité pédagogique de leur plateau technique.
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COUR DES COMPTES
Diverses initiatives ont pu réduire les coûts de formation des
sapeurs-pompiers : la prise en compte de l’expérience par la validation
des acquis d’expérience (VAE), la création du bac professionnel
« sécurité-prévention », la reconnaissance et l’attestation des titres et
diplômes (RATD)
45
, la reconnaissance de l’expérience professionnelle
(REP), qui permet d’être dispensé d’une épreuve de concours.
Il est envisagé de ne plus éditer de guides nationaux, mais de
produire des référentiels de compétence, qui laissent davantage de liberté
de mise en oeuvre au niveau local et visent à économiser des heures de
formation. Ce schéma rénové pourrait aboutir à une réduction des coûts
de formation d’environ 15 %.
Surtout,
la
mutualisation
de
certaines
formations
entre
départements devrait être privilégiée, en particulier pour les niveaux
intermédiaires. Or elle reste embryonnaire et les préfets hésitent à
intervenir, même lorsqu'ils pourraient faire valoir l'intérêt général, comme
le montre l'exemple suivant : le conseil d’administration du SDIS de
l’Eure a refusé la proposition de celui de la Seine-Maritime de créer un
centre de formation interdépartemental des sapeurs-pompiers, sans que
l’autorité préfectorale intervienne.
Si la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des
crises (DGSCGC) n’est pas prescriptrice dans ces domaines, elle pourrait
jouer un rôle utile de diffusion des bonnes pratiques, ce qu’elle n’est pas
suffisamment en mesure de faire, faute de connaissance des actions
menées.
3 -
L’adaptation à l'évolution des techniques opérationnelles et
des équipements
La
DGSCGC
joue
un
rôle
important
en
matière
de
normalisation des équipements et des pratiques professionnelles. Elle
a cependant du mal à procéder à une diffusion cohérente des
référentiels professionnels.
Chaque intervention requiert, la plupart du temps, une technique
professionnelle particulière, des équipements et matériels spécifiques,
ainsi qu’une formation adaptée. Des guides nationaux de référence
(GNR) correspondent à chaque technique opérationnelle. Ces documents,
élaborés par un groupe de travail constitué de sapeurs-pompiers issus de
différents SDIS et experts de ce domaine, décrivent, de manière très
détaillée, les méthodes et techniques de travail recommandées.
Les délais de production de ces documents restent longs. Il existe,
certes, des notes opérationnelles sur des sujets spécifiques, plus
rapidement produites, mais celles-ci sont moins complètes. Des
45
Depuis 2006, plus de 230 officiers ont obtenu, à ce titre, une dispense totale de
formation.
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dispositions ont été prises récemment, afin d’anticiper ces évolutions et
de définir les thèmes prioritaires en matière de recherche opérationnelle.
En outre, l’administration centrale n'est pas à même d’aider les
SDIS à s’approprier des GNR souvent particulièrement denses et
techniques. Ce serait particulièrement utile, en particulier pour les SDIS
disposant de faibles moyens en personnel, équipement et formation.
Certaines structures disposant de moyens plus importants, comme
le SDIS du Rhône ou la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP),
élaborent des guides de procédure opérationnelle, avec leurs moyens
propres, pour des risques qui sont, le plus souvent, présents sur
l’ensemble du territoire national. Lorsque la DGSCGC en a connaissance,
ce qui reste aléatoire, elle s’efforce de faire de ces travaux une référence
pour les départements confrontés aux mêmes dangers.
De plus, on constate des doublons sur certains sujets. Le risque en
montagne, par exemple, l’élaboration d’un guide sur les interventions en
milieux périlleux menée par la gendarmerie et celle d’un guide sur les
secours en montagne réalisée par la sécurité civile sont conduites sans
concertation.
La DGSCGC intervient dans les travaux de normalisation français,
européens et internationaux, afin de donner aux SDIS les garanties
d’interopérabilité, de sécurité et de cohérence technique nécessaires au
processus d’achat public de ces établissements. Elle élabore des guides
pour faciliter l’expression des besoins opérationnels et l’appréciation
technique des offres. L’analyse des risques conduite avec l’institut
national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) sur les
conditions d’acquisition et de maintien en condition opérationnelle des
détecteurs de gaz, par exemple, a dégagé une économie évaluée à 1 M€
par an pour l’ensemble des SDIS.
II
-
Le rôle des préfets
Le préfet de département dispose de la compétence opérationnelle
en matière de sécurité civile. Il se substitue au maire pour la direction des
opérations de secours « en cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les
conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'une
commune ». Il veille à l'interopérabilité des systèmes d'information des
services publics et agrée les associations de sécurité civile pour participer
aux opérations de secours. Il a la charge des plans de secours, fixe la
politique d’exercices et assure le retour d’expérience.
Le préfet de zone est notamment chargé de coordonner les moyens
de sécurité civile dans la zone de défense et de sécurité.
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A - Le préfet de département
Le représentant de l’État dans le département est le responsable
opérationnel du SDIS. Il est membre de droit du conseil d’administration
et a autorité, au plan opérationnel, sur le directeur départemental. Les
contrôles effectués sur l'échantillon de neuf départements ont montré des
ambiguïtés et des lacunes dans l’exercice de son rôle vis-à-vis du SDIS.
1 -
La gouvernance du SDIS
Le préfet est généralement représenté au conseil d'administration
du SDIS par son directeur de cabinet ou par le responsable du service
interdépartemental de défense et de protection civile de la préfecture
(SIDPC).
Ce service civil, chargé de l’ensemble des questions de sécurité,
devrait lui servir d’expert sur les dossiers à l’ordre du jour. Mais il ne
procède à aucune analyse préalable des points à l’ordre du jour des
conseils d’administration du SDIS, y compris ceux portant sur les
activités opérationnelles, et ne dispose, d’ailleurs, pas toujours des
documents diffusés lors de ces conseils.
Si une délibération paraît de nature à affecter la capacité
opérationnelle du SDIS ou la bonne distribution des moyens, le préfet, ou
son représentant, peut demander une nouvelle délibération, mais cette
faculté n’est pratiquement jamais utilisée.
En matière de personnel, près d’une soixantaine d’officiers font
l'objet, chaque année, d'une notation conjointe, dans chaque SDIS, de la
part du préfet et du président du conseil d'administration
46
. En pratique, et
à l’exception du directeur et de son adjoint, ce système d’évaluation reste
formel : le préfet ne disposant pas des éléments nécessaires à de réels
arbitrages ne fait que confirmer les notes proposées par le directeur du
SDIS.
Cette autorité partagée présente aussi des limites, lorsqu’il s’agit
d’infliger des sanctions. Dans l’Hérault, l’aggravation du conflit qui
l’opposait au directeur du SDIS a conduit le préfet, en juillet 2006, à
demander la suspension du directeur pour une durée de six mois avec
sursis. Pour être exécutoire, la notification de la décision devait être
cosignée par le directeur de la sécurité civile et le président du conseil
d’administration du SDIS. Or ce dernier ne l’a pas signée.
Il est, en outre, regrettable que les SDIS soient parfois amenés, sur
demande de la préfecture, à engager des moyens pour des tâches allant
au-delà de leurs compétences, de surcroit, sans contrepartie financière. Ce
46
Article 14 du décret n° 2001-682 du 30 juillet 2001 portant statut particulier du
cadre d'emplois des capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de
sapeurs-pompiers professionnels.
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fut le cas, par exemple, dans les Yvelines pour le ramassage de poissons
morts à la suite d’une pollution des eaux en 2008 et 2009.
De façon plus générale, le préfet se refuse à intervenir sur les
questions relatives à l’organisation et aux moyens du SDIS, sa politique
d’achat ou la formation des personnels. Il est vrai que la marge de
manoeuvre du représentant de l’Etat est étroite face au président du
conseil d’administration du SDIS, dans la mesure où les SDIS sont
presque exclusivement financés par les collectivités territoriales.
Mais cette abstention apparaît, à bien des égards, excessive. Il
serait tout à fait possible au préfet d’agir pour améliorer l’efficacité de la
dépense, directement, en exerçant pleinement ses prérogatives, par
exemple celles relatives au schéma départemental d’analyse et de
couverture des risques (SDACR), ou indirectement, en prenant des
initiatives pour mutualiser des tâches et
mieux coordonner les services.
Le préfet pourrait aussi utiliser ses prérogatives en matière de
contrôle de légalité, ce qui est très peu fréquent. Dans les Côtes d’Armor,
par exemple, le nouvel organigramme du SDIS résultant d’une
délibération du 5 juillet 2007 fait apparaître un nombre très élevé de
groupements, générateur d’indemnités de responsabilité et contraire aux
dispositions de l’article R. 1424-19 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) ; le règlement intérieur au sens de l’article R. 1424-
22 du CGCT n’existe pas ; deux centres d’incendie et de secours ont été
créés sans arrêté préfectoral, ce qui est contraire aux dispositions de
l’article R. 1424-39 du CGCT. Aucune de ces anomalies n’a cependant
fait l’objet d’une intervention du préfet au titre du contrôle de légalité
2 -
L’élaboration des documents stratégiques
Alors que le code général des collectivités territoriales, dans sa
rédaction issue de la loi du 13 août 2004, prévoit que le schéma
départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) est
élaboré sous l'autorité du préfet, qui l’arrête après avis du conseil général
et sur avis conforme du conseil d'administration du SDIS, et que ce
schéma est révisé à l'initiative du préfet ou à celle du conseil
d'administration
,
l’action
du
préfet
dans
ces
matières
est souvent limitée.
D’une part, le préfet intervient assez rarement pour préciser les
orientations qu'il souhaite voir mises en oeuvre dans le schéma
départemental. Lorsqu’il le fait, il ne vérifie pas dans le détail si elles ont
été prises en compte. D’autre part, les services de la préfecture ne sont
pas toujours associés à sa confection. Parfois, ils ne sont même pas saisis
de ce document afin de l’examiner de façon approfondie avant sa
signature. Il en va de même du règlement opérationnel.
Pourtant, cette intervention est possible. Dans le Cher, les
observations formulées par la préfecture sur la plate-forme SAMU/SDIS,
la prise en compte des pandémies et l’intégration d’une entreprise parmi
les risques technologiques ont été ajoutées dans la version finale du
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SDACR. En Seine-Maritime, le préfet a souhaité, lors de la révision de ce
document, le renforcement de la présence de sapeurs-pompiers
professionnels dans les secteurs les plus exposés aux risques, en
particulier dans la Vallée du Commerce.
Enfin, le rôle confié au préfet n’a guère permis d’accélérer la
révision des SDACR, dont on a vu qu’ils étaient souvent obsolètes. Dans
l’Eure où le schéma date de 1998, l’autorité préfectorale n’a pris
l’initiative de demander au président du conseil d’administration du SDIS
de relancer sa révision qu’en 2008.
En intervenant de manière si limitée, le préfet se prive du rôle de
mise en cohérence qui devrait être le sien. Il devrait ainsi veiller à la
compatibilité du projet de schéma départemental avec le schéma régional
d’organisation des soins (SROS), le plan Orsec et les multiples plans
d’intervention, oeuvrer au rapprochement des centres de traitement des
appels d’urgence 15 et 18 ou au bon
déploiement d’Antares et vérifier
que les risques existant dans les zones limitrophes entre plusieurs
départements sont bien pris en compte.
Il est, en outre, surprenant que les SDACR n’intègrent pas les
moyens de l’État en matière de sécurité civile, en particulier dans la zone
Sud (dans le Gard et l’Hérault par exemple), où ils sont essentiels à la
lutte contre les feux de forêts. Les moyens spécifiques de l’État pour faire
face à certains types de crise, comme les unités de décontamination
contre le risque nucléaire, chimique et bactériologique, n’y figurent pas
non plus.
Le service interministériel de défense et de protection civile,
malgré ses effectifs limités au regard de ceux du SDIS (20 agents dans un
département comme la Seine-Maritime, de taille importante et aux risques
industriels substantiels, et 6 pour le Cher, département parmi les moins
peuplés), devrait, lors de ces travaux de planification, jouer un rôle
essentiel d’assistance au préfet. C’est loin d’être toujours le cas, et les
échanges d’informations entre SDIS et services de protection civile sont,
eux-mêmes, souvent insuffisants dans ce domaine.
3 -
L’articulation avec les priorités de sécurité civile
a)
L'interopérabilité
L'outil privilégié par l'Etat pour développer l'interopérabilité a été
le déploiement du système de transmission Antares. Si les moyens dont
dispose l'Etat ont bien été concentrés sur cet objectif, les préfets, sur le
terrain, ont eu du mal à en assurer la mise en oeuvre.
Dans le Cher, le SDIS avait investi dans un système de
communication analogique performant en 2000-2002 et s’est donc montré
réticent à l’égard du système Antares qui ne sera opérationnel qu'à partir
de 2011 et dont la mise en service va s’étaler jusqu’à fin 2012.
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Dans les Côtes-d’Armor, l’équipement en terminaux Antares était
achevé, début 2010, mais le système n’y est toujours pas opérationnel.
Antarès ne sert, ainsi, actuellement que de dispositif de secours, en cas de
difficulté avec le système filaire. Ce retard engendre un problème
d’interopérabilité entre les différents services de secours, notamment avec
le SAMU qui souhaite intégrer le réseau Antares dans les plus brefs
délais.
En Indre-et-Loire, l'ouverture du service Antares a été effectuée en
2009, mais fin 2010, il n'était toujours pas utilisé par le SDIS, malgré le
déploiement de matériels et l’importance des investissements réalisés.
Le préfet a également vocation à veiller à la coordination des
achats d'équipements utiles à plusieurs entités publiques. Lors du
remplacement, en 2006, du bateau-pompe, propriété du Port autonome de
Rouen, mis à disposition du SDIS, l'intervention du préfet pour
l'acquisition d'un navire qui puisse passer sous les ponts de Rouen a été
vaine. Le choix du Port autonome s’est porté sur un remorqueur qui ne
passe pas sous le Pont Flaubert, ce qui a rendu obligatoire l’installation
d’un réseau d'incendie de première intervention en amont de ce pont.
b)
La prévention
En matière de prévention des risques, l’articulation entre le SDIS
et les services de la préfecture n’est pas toujours satisfaisante.
En Seine-Maritime, par exemple, le directeur du SDIS a alerté le
préfet en 2006 sur des arrachements de canalisations de gaz. Celui-ci n’a
cependant commencé à prendre des initiatives (formation, sensibilisation,
meilleur respect des règles) qu’en 2008 et elles mériteraient d’être
amplifiées.
Si les SDIS participent à la quasi-totalité des exercices de
prévention organisés par la préfecture, y compris en engageant des
moyens sur le terrain, ces exercices peuvent rencontrer des difficultés.
Dans les Côtes-d’Armor, le SDIS a mis en question la gratuité de sa
participation et refuse les exercices en temps réel pour des raisons
budgétaires. Ce même SDIS organise à son initiative divers exercices qui
ne font pas l’objet d’un compte-rendu, contrairement à ceux organisés par
le préfet.
La loi du 13 août 2004 a institué des réserves communales de
sécurité civile, qui sont un outil de mobilisation civique à la disposition
des maires, en cas de crise ou de catastrophe naturelle, permettant
d’assurer l’information préventive de la population, l’alerte et la gestion
des crises.
Pour leur mise en place, le préfet doit conseiller aux
communes de consulter systématiquement le SDIS, ce qui n’est pas
toujours le cas. En juin 2010, par exemple, trois communes du
département des Côtes-d’Armor ont créé une réserve communale sans
que le SDIS y soit associé.
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COUR DES COMPTES
Le service de protection civile doit aussi entretenir d’autres
relations étroites avec le SDIS, notamment pour le suivi des
établissements recevant du public (ERP). L’existence de deux logiciels,
celui des SDIS au plan national (dénommé ERP V.2) et celui de la
préfecture, peut les rendre malaisées, comme c’est le cas dans les Côtes-
d’Armor.
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c)
Les échanges d’informations
Le représentant de l’État a la responsabilité « d’évaluer en
permanence l'état de préparation aux risques », ce qui implique qu’il
dispose des informations nécessaires. Or, le préfet manque souvent des
données
indispensables
à
une
évaluation
globale
de
l’activité
opérationnelle. Les SDIS ne les lui transmettent pas toujours, ou de
manière partielle. Elles peuvent être inexactes, parce qu’elles n’intègrent
pas le délai moyen d’alerte dans les délais d’intervention, voire fausses :
ainsi dans l’Eure, aucune violence urbaine n’est recensée.
Ce contexte ne permet pas au préfet ou à son représentant de
disposer d’un minimum d’expertise. Dans l’Eure, alors que le président
du conseil d’administration du SDIS se plaint de l’abondance des moyens
d’intervention, le service interministériel de défense et de protection
civile aurait pu mener une étude statistique sur leur adaptation, mais il n’a
pas été sollicité.
Les difficultés de l’exercice de l’autorité partagée entre préfet et
président du conseil d'administration du SDIS peuvent déboucher sur
deux recommandations radicales et diamétralement opposées : soit
confier toutes les responsabilités au président du conseil général, soit
étatiser complètement le dispositif.
La solution consistant à confier toutes les responsabilités au
département est souhaitée par certains présidents de conseil général,
déplorant que le département supporte l'essentiel du financement des
SDIS, alors qu'une grande part des coûts résulte des normes et référentiels
fixés par l'Etat. Ceux-ci prônent, en conséquence, l'application du
principe « qui paye commande », qui aurait pour effet de donner au
président du conseil général le pouvoir opérationnel aujourd'hui exercé
par le maire et le préfet.
À l'inverse, les partisans de l'étatisation des SDIS estiment que la
sécurité civile est une compétence régalienne, impliquant une égalité de
traitement sur le territoire et qui ne doit donc pas être décentralisée. Ils
considèrent aussi que l’étatisation serait le moyen de soustraire les élus
locaux à la pression des organisations représentatives des sapeurs-
pompiers qui contribue à la dérive des coûts.
Aucune de ces deux solutions n’est probablement pertinente, car
l'État, garant de l'intérêt général, a toute sa légitimité en matière de
sécurité civile et le rôle des collectivités locales est légitime, s'agissant
d'une mission qui se déploie sur leurs territoires.
Sans doute ne convient-il donc pas
de réformer à nouveau le
système
de
gouvernance
partagée
mis
en
place
avec
la
départementalisation. Mieux vaut faire mieux fonctionner le dispositif
actuel, en faisant en sorte que l'État exerce effectivement la plénitude de
ses attributions afin de jouer son rôle de régulation et de mise en
cohérence.
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78
COUR DES COMPTES
B - Le préfet de zone
Les pouvoirs du préfet de zone
47
en matière de sécurité civile,
définis par le décret du 16 janvier 2002, ont été modifiés et accrus par le
décret du 4 mars 2010 relatif aux pouvoirs des préfets de zone de défense
et de sécurité. Ce dernier texte lui confie le pouvoir de « diriger » l’action
des préfets de département en matière de sécurité civile et non seulement
de les « coordonner ».
En dehors de ses missions de planification, de coordination et
d’utilisation des moyens nationaux à l’échelon zonal et de ses
compétences en matière de fonds d’aide à l’investissement, le pouvoir du
préfet de zone vis-à-vis des SDIS se limitait, sous l’empire du décret de
2002, à la coordination de la formation des sapeurs-pompiers (article 7).
L’alinéa 5 de l’article 3 du nouveau décret de 2010 lui confie la mission
explicite d’assurer leur complémentarité pour faire face à des événements
exceptionnels concernant plusieurs départements.
L’enquête sur le niveau zonal s’est limitée à la zone Ouest, mais
les constatations faites recoupent des éléments observés dans les contrôles
effectués sur les SDIS et les préfectures de département.
1 -
La coordination opérationnelle
Le renforcement du pouvoir du préfet de zone était utile, à la
lumière de certaines difficultés de coordination opérationnelle intervenues
ces dernières années, en matière de moyens aériens (tempête Xynthia, par
exemple) ou d’intervention des SDIS pour nettoyer les côtes, touchées par
les pollutions lors du naufrage du bateau MSC Napoli, en janvier 2007.
Des conventions d’assistance mutuelle ont été, le plus souvent,
conclues entre des départements limitrophes, mais il y a encore des
exceptions. Dans la quasi-totalité des cas, elles ne s’appliquent, en outre,
que lorsque les moyens départementaux ne suffisent pas, alors qu’une
organisation plus rationnelle justifierait une coopération plus étroite (par
exemple, entre la Seine-Maritime et l’Eure, compte tenu de la
topographie). Une telle vérification de la cohérence de ces documents au
niveau zonal est souvent absente.
De façon plus générale, l’article L. 1424-7 du code général des
collectivités territoriales ne prévoit pas la consultation du préfet de zone,
lors de l’élaboration des SDACR, ce qui est regrettable.
2 -
La formation
L’état-major de zone (EMZ) assure, sous l’autorité du préfet de
zone, le contrôle et l’instruction des agréments de formation, avant
47
Il y a en France sept zones de défense métropolitaine et
cinq pour l’outre-mer.
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transmission à la DGSCGC. Il s’efforce d’assurer une certaine cohérence
de la carte et du catalogue zonal de formation.
Comme au plan national plusieurs facteurs empêchent cependant
que s’instaure une cohérence optimale, le préfet de zone ne connaît pas
systématiquement les outils de formation disponibles. En cas de
redondance d’une proposition de formation respectant les dispositions
réglementaires, il lui est difficile de s’y opposer. Une fois les formations
mises en place, le contrôle de la réalité des contenus n’intervient qu’au
moment du renouvellement au bout de trois ans et sur la base d’une fiche
bilan, sans expertise sur le terrain.
Il n’existe pas de véritable schéma d’orientation zonal (pour les
spécialités de haut niveau) ou régional.
3 -
La gestion du fonds d’aide à l’investissement
En dehors des équipements financés sur un préciput national, le
préfet de zone de défense sous-répartit les crédits, après un avis
consultatif de commissions zonales, au sein desquelles sont représentés
les élus locaux. Malgré les recommandations des circulaires annuelles de
renforcer la sélectivité des interventions, la procédure continue à
présenter plusieurs difficultés au niveau de la zone.
De nombreux préfets de département ne font aucune présélection
(trois ou quatre seulement sur les 20 départements de la zone ouest).
Certains choix restent contestables, par exemple la décision en 2008, dans
la zone Ouest, de financer des camions-citernes ruraux, plutôt que des
camions-citernes forestiers, alors que ces derniers équipements sont les
seuls à être aptes à lutter contre les feux de forêt.
Les priorités de l’Etat ont, parfois, du mal à se concrétiser de
manière cohérente. En matière de risque chimique ou radiologique, les
SDIS de la zone Ouest disposent de 27 unités mobiles d’intervention. La
capacité opérationnelle de ces équipements est, parfois, limitée, du fait
des réticences de certains SDIS à former du personnel pour les utiliser.
Dans le Maine-et-Loire, par exemple, la cellule mobile d’intervention
radiologique a disparu de l’organisation du SDIS.
Les choix de la zone ne sont pas toujours respectés au plan
national, certains SDIS s’adressant directement à la direction générale de
la sécurité civile et de la gestion des crises sans que l’état-major de zone
soit au courant. Cette possibilité de recours est malsaine. La zone Ouest,
par exemple, a décidé, en 2009, de ne pas subventionner les fourgons
mousse de grande puissance, mais une aide a été finalement accordée sur
le préciput national.
Ces différents exemples montrent que l’effort de sélectivité et de
rigueur dans la gestion du fonds d’aide à l’investissement doit être
poursuivi et amplifié.
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COUR DES COMPTES
4 -
La mutualisation et la coordination des moyens
La mutualisation des achats entre SDIS progresse depuis trois ans.
Un tiers des 450 ambulances achetées par les SDIS en 2010 l’ont été par
l’intermédiaire de l’UGAP, la centrale d’achat public. Un département sur
trois a eu recours à cette centrale pour acquérir des véhicules d’incendie,
et plus de la moitié pour l’achat de matériels portables. Ces initiatives,
lorsqu’elles existent, comme dans les Yvelines pour les achats de
carburants ou de certains matériels, ou pour la formation en risques
radiologiques, sont prises par les SDIS eux-mêmes.
La mutualisation des moyens reste, néanmoins, insuffisante, en
particulier à l’échelon de la zone, en dépit de quelques réalisations
comme la création d’une équipe de secours médical héliportée en région
Rhône-Alpes. L’exemple des achats des terminaux d’Antarès par chacun
des SDIS de la zone Ouest est un des plus significatifs. Des écarts
importants et injustifiés ont été constatés sur le prix de l'ensemble des
matériels, quels que soient leur montant unitaire et leur quantité, et
pouvant aller jusqu'à 474 %. Pour ces équipements, chaque SDIS négocie
directement avec un fournisseur qui, en l’espèce, est unique.
Certains
centres
spécialisés
mériteraient,
en
outre,
une
mutualisation supra-départementale. Il en va ainsi du centre de secours
nautique du SDIS des Côtes-d’Armor, situé à Saint-Quay-Portrieux. Ses
délais d’engagement, son faible nombre d’interventions et la nature de ses
missions, avec, pour corollaire, des besoins spécifiques de formation,
justifieraient une mutualisation des ressources supra-départementale, de
préférence à proximité d’un héliport.
D'une manière plus générale, peu a été fait pour la création
d’établissements publics interdépartementaux (EPISDIS), prévus par la
loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile pour
mutualiser les achats, la formation, l’information de la population aux
risques ou la réalisation d’études. Le principal exemple d'EPISDIS, le
conservatoire de la forêt méditerranéenne, a, pourtant, montré tout son
intérêt dans la prévention et la lutte contre les feux de forêt.
Enfin, la mutualisation de dépenses entre les SDIS et l’Etat est trop
peu répandue, alors qu’ils ont des besoins d’équipement et de formation
similaires, qu’il s’agisse, par exemple, des équipes cynophiles dotées de
chiens de recherche ou des unités affectées à la protection NRBC
(nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique), qui existent à la
fois dans la police, la gendarmerie et les SDIS. On la trouve, cependant,
dans quelques départements, par exemple, dans le Cher et le Gard.
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L’AMELIORATION DE LA COORDINATION : UN ENJEU DE PROGRES 81
III
-
L'organisation du secours d’urgence à
personne
Le secours d’urgence à personne est assuré, dans notre pays, par
plusieurs acteurs. Les SDIS (7 277 centres, 248 264 sapeurs-pompiers,
dont 5 132 médecins et 5 565 infirmiers, 6 144 véhicules de secours et
d’aide aux victimes) sont chargés « des secours d’urgence aux personnes
victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes » (article L. 1424-2
du code général des collectivités locales).
Les services d’aide médicale urgente – les SAMU – (101 SAMU,
avec un effectif consacré à la régulation équivalent à 955 médecins, 2 003
personnels non médecins
48
) dépendent du ministère chargé de la santé et
sont gérés par les hôpitaux. Ils ont, notamment, pour mission (article
R. 6311-1 du code de la santé publique (CSP)) de « répondre par des
moyens exclusivement médicaux aux situations d’urgence ». Ils peuvent
faire appel aux services médicaux d’urgence et de réanimation (SMUR)
49
(370
services,
500
médecins,
600
infirmiers,
380
ambulances,
200 véhicules).
Ces deux catégories de services ont des logiques d’intervention
différentes. Les SDIS interviennent immédiatement pour porter assistance
avec des moyens standardisés. Les SAMU interviennent, dans le cadre
d’une régulation médicale
50
, en adaptant les moyens à l’état de santé du
patient. Pour ce faire, ils peuvent faire appel, soit au SMUR, pour un
transport médicalisé, soit à un transporteur sanitaire privé (13 000
ambulances privées participant à l’aide médicale urgente), pour un
transport non médicalisé vers le service d’urgence d’un établissement de
santé, soit au SDIS.
D’une manière générale, le vieillissement de la population et les
restructurations de la carte de l’offre de soins, qui concernent les hôpitaux
et la médecine de ville, ont accru la demande de transport sanitaire
d’urgence. Les difficultés de l’assurance maladie ont rendu plus sensible
la question du financement du système et ont pu conduire à faire
davantage appel aux SDIS pour les secours d’urgence. Dans un contexte
de plafonnement, voire de réduction de leurs autres activités, ces derniers
ont intérêt à les prendre en charge, pour conforter leur rôle, leur
organisation et leurs moyens. Le besoin de protection de la population,
accompagné de la gratuité de la plupart des interventions des SDIS,
explique également que l’on fasse de plus en plus appel aux pompiers, y
48
Rapport de la mission direction générale d’organisation des soins relative à la
modernisation des SAMU, juillet 2010.
49
Les SMUR sont aussi des services hospitaliers, mais ils utilisent, dans certains
départements, les moyens des SDIS, qu’ils leur remboursent sur la base de
conventions spécifiques.
50
La régulation médicale consiste à orienter la prise en charge à partir d’une
appréciation par téléphone et par un médecin de la situation médicale.
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82
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compris pour des accidents médicaux mineurs ne justifiant pas leur
intervention.
Si le système actuel a pour incontestable avantage d’apporter une
réponse globalement satisfaisante à l’objectif de secourir les personnes
dans les meilleures conditions, comme en témoigne le nombre réduit de
plaintes des usagers, ce résultat est obtenu au prix de difficultés et de
coûts qui nuisent à une utilisation optimale des moyens.
A - Le rôle des SDIS
Les SDIS sont le principal acteur du secours. En 2009, le nombre
de leurs interventions pour premier secours à personne a été deux fois
plus élevé que le nombre d'interventions du SMUR pour la prise en
charge médicalisée
51
.
1 -
Du prompt secours au départ réflexe
Les trois numéros d’urgence 15, 18 et 112
52
sont hébergés dans
deux centres publics de réception et de traitement, le centre de réception
et de régulation des appels du SAMU (centre 15) et le centre de
traitement de l’alerte des SDIS (centre 18). Chacune des plates-formes
bascule sur l’autre les appels en fonction des compétences de chacun.
L’accroissement du rôle du SDIS tient, pour l’essentiel, à la
multiplication des situations de « prompt secours », dénomination à
laquelle a succédé, depuis 2008, celle de « départ réflexe ». Le prompt
secours a été défini dans une circulaire du 18 septembre 1992 et permet
au SDIS d’intervenir avant même l’avis de la régulation médicale.
Le prompt secours est utilisé pour des appels au centre 18
correspondant aux missions des SDIS, c’est-à-dire un accident, une
victime ou une catastrophe, qui interviennent, en règle générale, dans un
lieu public. Il est aussi mis en jeu lorsque la gravité de la situation
sanitaire est incertaine. En principe, la coordination avec le médecin
régulateur du SAMU intervient, alors, en cours de route et se traduit
souvent par l’envoi parallèle de véhicules du SMUR.
L’absence de régulation médicale préalable est, parfois, inévitable,
en cas d’incertitude. En revanche, lorsque ce n’est pas le cas, rien
n’empêche le SDIS d’intervenir, même dans les cas où seule la présence
du SAMU est utile. Ce dernier est, lui, dépendant de la régulation
médicale. L’asymétrie du dispositif peut ainsi générer des doublons
injustifiés dans les interventions.
Depuis la mise en place du référentiel commun « organisation du
secours à personne et de l’aide médicale urgente » du 25 juin 2008, le
51
Source : Rapport d’exploitation juin 2010 de l’enquête nationale « application par
les SIS et SAMU du référentiel commun ».
52
Le « 112 » est le numéro européen d’appel d’urgence.
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départ réflexe a vu sa place fortement accrue. Il peut avoir lieu à la suite
des appels arrivant au centre 15 et être mis en oeuvre pour des motifs
beaucoup plus nombreux (accouchement imminent, détresse respiratoire,
altération de la conscience). Il est paradoxal que, s’agissant, le plus
souvent, de problèmes strictement médicaux, les textes entérinent une
diminution du rôle de la régulation médicale.
Ce référentiel, qui valide, certes, des pratiques qui existaient déjà,
de fait, dans de nombreux départements, confère donc un rôle
supplémentaire aux SDIS dans l’intervention sanitaire d’urgence, mais
sans régulation médicale préalable. La possibilité d’une utilisation
redondante des moyens s’en trouve accrue.
2 -
L’indisponibilité des transporteurs sanitaires privés
Dans le cadre de l'agrément n° 1 du décret n° 87-965 du
30 novembre 1987, les ambulanciers privés sont tenus de participer, dans
la mesure de leurs moyens techniques et humains, à l'aide médicale
urgente et à la permanence des soins (AMU-PDS). Ils ont pour mission de
prendre en charge les urgences pré-hospitalières à caractère sanitaire qui
ne nécessitent pas la présence d’un médecin.
Chaque entreprise d’ambulanciers, à tour de rôle, doit ainsi mettre,
journellement, un ou plusieurs équipages à la disposition du SAMU, qui
les missionnent pour des transports sanitaires, médicalisés ou non, vers
les services d'urgence des centres hospitaliers publics ou privés.
Le SDIS ne peut, en principe, être sollicité par le régulateur du
centre 15 pour un simple transport sanitaire qu’en cas d’indisponibilité
des ambulances privées. Il y a, alors, carence ambulancière, ce qui donne
droit à un défraiement du SDIS par l’assurance maladie sur des bases
tarifaires réglementaires. Le SDIS participe ainsi à la permanence du
secours et du transport sanitaire.
Selon l'article L. 1424-42 du code général des collectivités locales,
ces situations de « défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires
privés », précisées par l’arrêté du ministre de l’intérieur du 30 novembre
2006, sont pour les SDIS « hors-missions ».
De nombreux textes ont tenté de préciser la nature de ce « défaut
de disponibilité » et la notion de « carence ambulancière ». Dans le
référentiel national, la contribution des sapeurs-pompiers au secours
d'urgence à personnes est présentée comme supplétive et complémentaire
du dispositif de soin et d’aide médicale d’urgence.
Ces dispositions ne correspondent plus à la réalité. Dans plusieurs
départements, l’appel aux pompiers pour assurer des transports sanitaires
en cas de carence des ambulanciers privés est devenu pratiquement
systématique. C’est, par exemple, le cas dans la Sarthe ou dans le Var, où
le centre 15 recourt directement aux services du SDIS, sans faire
préalablement appel aux ambulanciers privés. Le nombre de carences, la
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nuit, les dimanches et jours fériés, y est très élevé. Malheureusement, la
proportion des interventions abusives des SDIS n’est pas connue.
Le dispositif aboutit ainsi à solliciter les SDIS pour des activités en
marge de leurs missions et à sous-utiliser les ambulanciers privés, dont
c’est la mission définie par le législateur. Cette situation est due à
plusieurs facteurs. Même si l’intervention des ambulanciers est
obligatoire, lorsqu’ils sont sollicités, leurs indisponibilités sont parfois
liées à l’absence de convention entre les ambulanciers privés et les
SAMU. Le régulateur du SAMU a, en outre, tendance à considérer,
parfois à juste raison, que les sapeurs-pompiers constituent une solution
plus pratique, avec des délais d’intervention plus courts et des
équipements mieux adaptés. Certains SDIS peuvent eux-mêmes trouver
un intérêt à accomplir ces missions pour améliorer leurs statistiques
d’activité et mieux justifier l’octroi de nouveaux moyens.
Enfin, il paraît parfois moins coûteux de faire appel au SDIS, car il
ne facture pas toujours son intervention ou ne se fait pas rembourser par
le centre hospitalier, faute de disponibilités financières de ce dernier.
Cette analyse n’est, pourtant, pas fondée : le coût complet du transport
sanitaire est en effet plus important lorsqu’il est réalisé par des sapeurs-
pompiers que par un ambulancier, car le départ d’un véhicule armé de
trois à quatre personnes représente un coût salarial élevé. L’heure
d’intervention pour secours sanitaire coûterait de 260 à 1 130 € selon les
SDIS, d’après une étude de l’Assemblée des départements de France
(ADF) réalisée en 2008. Les ambulanciers estiment leur coût horaire à
100 €.
Cette différence se retrouve, d’ailleurs, avec une certaine logique,
dans la tarification des interventions. S’agissant des ambulanciers privés,
un forfait « transport sanitaire » est établi sur une base kilométrique et en
fonction de la zone géographique ; le coût associé à un transport pré-
hospitalier est d’environ 90 €
53
(tarif 2011 de la sécurité sociale). Pour
assurer une garde de nuit, le week-end et les jours fériés, l’ambulancier
privé reçoit une indemnité forfaitaire de 346 € par permanence et par
véhicule, pour compenser la mise à disposition de l'équipage ambulancier
pendant 12 heures d'amplitude journalière. Si l’ambulance de garde est
sollicitée pendant cette période, il est rémunéré, au surplus, à hauteur de
40 % du tarif sécurité sociale prévu pour les interventions de nuit, soit
d’environ 63 €
54
. Ainsi hors frais fixes de permanence ou de garde, le
coût pour l’assurance maladie de l’appel aux ambulanciers privés est,
53
Plus précisément, entre huit heures et vingt heures en semaine, 85,48 € plus 2,12 €
par km parcouru pour les départements de la petite couronne et certaines communes
des autres départements d’Ile-de-France, 79,04 € plus 2,12 € par km parcouru au-delà
du 3
ème
km pour les autres agglomérations, et 72,97 € plus 2,12 € par km parcouru au-
delà du 3
ème
km en dehors des agglomérations.
54
Le tarif de nuit correspond au tarif de jour majoré de 75 %, soit environ 157,5 € sur
la base d’un coût de 90 €.
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dans le cas général
55
, inférieur au tarif de rémunération des interventions
des SDIS (105 €).
Le rôle de ce régime de tarification dans le nombre de carences
ambulancières est discuté. Avec un paiement à l’intervention inférieur de
nuit, il peut être considéré comme peu incitatif pour les ambulanciers. A
l’inverse, son montant réduit est la contrepartie d’une prise en charge
forfaitaire des frais fixes, via le forfait par permanence.
Il reste que le recours privilégié aux interventions des sapeurs-
pompiers apparaît tout à fait excessif. Il ne correspond pas aux textes, il
fait choisir souvent inutilement le moyen le plus coûteux et génère des
charges supplémentaires peu justifiées. Lorsque les sapeurs-pompiers
interviennent, la nuit, sans véritable justification, le coût est à la charge
des SDIS, alors que l’ambulancier privé continue d’être rémunéré par
l’assurance maladie.
Dès lors qu’il est prévu que les ambulanciers privés soient les
premiers appelés, le dispositif de régulation devrait s’articuler autour de
cette priorité.
Au total, l’existence et les difficultés de coordination de trois
dispositifs de secours d’urgence, dont les champs d’intervention se
recoupent largement, génèrent des surcoûts non négligeables. Il n’est pas
anormal que, s’agissant de faire face à des urgences par définition peu
prévisibles, le dispositif soit calibré pour gérer dans de bonnes conditions
toutes
les
situations
opérationnelles,
mais
les
dépenses
et
les
investissements pourraient, à l’évidence, être plus efficaces et éviter
davantage les doublons si la régulation de l’ensemble était mieux assurée.
B - La coopération entre les SDIS, les SAMU et les
ambulanciers
L’efficacité du système et le bon emploi des moyens publics
impliquent une bonne coordination des interventions des différents
acteurs - SAMU, SDIS et ambulanciers privés - , une répartition claire de
leurs compétences et un rôle majeur de la régulation médicale. Ces
conditions sont, cependant, loin d’être remplies.
1 -
Des schémas d’organisation mal coordonnés
L’articulation entre l’organisation des SAMU et celle des SDIS
requiert des dispositions d’autant plus impératives que chacun d’eux se
structure dans des logiques territoriales divergentes. Alors que les
services d’incendie et de secours sont organisés à une échelle
départementale, l’aide médicale d’urgence s’inscrit dans le cadre plus
général de la politique de régulation de l’offre de soins.
55
Il ne devient supérieur que si le lieu de l’intervention est distant de l’hôpital de plus
de 40 kilomètres environ.
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La direction générale de l’offre de soins s’est efforcée, ces
dernières années, d’en améliorer l’organisation territoriale. Sur la base du
constat de la persistance de fragilités opérationnelles et technologiques
des SAMU et de leur hétérogénéité, elle demande aux agences régionales
de santé (ARS) de faire émerger des solutions régionales
56
.
Cette évolution s’effectue dans un contexte d’insuffisante
coordination des schémas départementaux d’analyse et de couverture des
risques (SDACR) et des schémas régionaux d’organisation sanitaire
(SROS). Malgré la circulaire interministérielle n° 2007-457 du 31
décembre 2007, la mise en cohérence de ces documents est loin d’être
généralisée (Manche, Sarthe, Puy-de-Dôme), même si elle existe dans
certains départements (Aisne, Haute-Marne, Marne, Vaucluse, Pas-de-
Calais).
2 -
Des conventions locales souvent absentes
Les circulaires de 1992, 1996 et 2004 ont défini les principes du
partage de compétences entre SDIS, SAMU et ambulanciers privés et
demandé aux préfets d’agir pour que des conventions tripartites soient
conclues dans chaque département.
En 2007, une réflexion sur un référentiel commun national a été
engagée. Un comité quadripartite (SAMU, directeurs de SDIS, direction
générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et
direction générale de l’organisation des soins (DGOS)) s’est constitué
pour y travailler. Après avoir reçu un avis favorable de la conférence
nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS), le référentiel a
été publié sous la forme de deux arrêtés du 24 avril 2009 portant,
respectivement, sur les relations entre SAMU et SDIS, d’une part, et entre
SAMU et transporteurs sanitaires, d’autre part.
Depuis l’adoption du référentiel commun, deux conventions
doivent être conclues, l’une entre le SAMU et le SDIS, l’autre entre le
SAMU et les ambulanciers. Les départements disposant d'une convention
tripartite doivent la réécrire sous la forme de deux textes distincts.
Ainsi, des conventions conclues par chaque SDIS, dans un premier
temps tripartite, puis, plus récemment, bipartite, devaient couvrir la
période contrôlée, depuis 2002. L’accord des parties n’a, cependant, pas
été trouvé dans plusieurs départements (Essonne, Hérault ou Vendée, par
exemple).
Les préfectures ont, toutefois, aidé à des avancées sensibles dans
les conventionnements. Dans les Yvelines, la préfecture a pris des
initiatives pour la conclusion de la convention tripartite (2007), qui
prévoit notamment la mise en place d’une garde ambulancière et le
transfert de l’activité ne rentrant pas dans les missions du SDIS vers
56
Instruction de la DGOS du 16 mai 2011.
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d’autres opérateurs, avec un calendrier de mise en place et des indicateurs
de suivi.
Dans l’Hérault, l’application du référentiel commun a fait l’objet
d’une réunion de concertation en février 2010 à la préfecture, débouchant
sur un accord de principe pour une convention-cadre entre le SAMU et le
SDIS, avec la mise en place, à terme, d’une plate-forme commune de
traitement des appels.
Au plan national, le suivi de l’utilisation du référentiel commun est
encore insuffisant.
Un comité national de suivi, composé essentiellement de
représentants de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion
des crises, de la direction générale de l’offre de soins (DGOS) et de la
fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) doit suivre
son application pour pouvoir proposer des évolutions. Il est également
chargé d'arbitrer les conflits, lorsque les instances locales ne s'accordent
pas, et de faire des recommandations. Ce suivi national est difficile à
assurer, car la DGSCGC ne dispose pas d’informations pertinentes en
temps réel sur les situations locales.
Pour mieux connaître la réalité de l’application du référentiel, la
DGSCGC a demandé aux préfets, à la fin de l’année 2009, de lui adresser
un bilan de sa mise en oeuvre. En avril 2010, 40 départements n'avaient
pas apporté de réponse.
Les éléments recueillis après une nouvelle sollicitation mettent en
évidence les écarts de dénombrement des interventions selon les sources
(SAMU, SDIS) et ne permettent pas de connaître avec précision les
situations locales.
En outre, le suivi global du secours à personne est cloisonné. Le
ministère de la santé pilote un comité national de suivi « aide médicale
d’urgence » en bilatéral avec la DGSCGC, mais en l’absence des
ambulanciers privés, et un autre comité national de suivi « transport
sanitaire » en bilatéral avec les ambulanciers privés, mais en l’absence de
la DGSCGC. Le dispositif n’est ainsi cohérent ni à l’échelon local, du fait
de l’établissement de deux conventions bipartites, ni à l’échelon national.
3 -
Des centres d’appel commun encore rares
Un centre d’appel commun 15-18 peut, bien entendu, faciliter la
coordination entre le SAMU et le SDIS. En 2008, il n’y avait encore que
16 centres communs, dont 11 physiques et cinq « virtuels », c’est-à-dire
sans rapprochement géographique mais avec une unité complète de
fonctionnement informatique et radiotéléphonique rendue possible par le
réseau numérique commun Antares. 13 étaient en projet. Dans 67
départements, aucun centre commun n’est prévu, les deux centres de
réception de l’alerte communiquent simplement par voie téléphonique.
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L’existence d’une plate-forme commune donne, pourtant, des
résultats plutôt concluants. Dans le Cher, le regroupement a été mis en
place, en 2005, à la suite de problèmes d’interventions constatés au début
des années 2000, et après que des contentieux ont été engagés par les
proches de victimes. La création de cette structure commune a fluidifié
les relations entre les deux services, qui partagent désormais une culture
commune de travail.
La réticence à mettre en place des plates-formes communes
s’explique par des relations conflictuelles ou, au mieux, distendues entre
les deux services. Les contingences matérielles liées à leur localisation
physique, souvent évoquées comme justification à l’inaction, ne sont pas
convaincantes, dès lors que des plates-formes communes virtuelles sont
tout à fait possibles. La perspective d’un regroupement immobilier,
comme dans le Rhône entre l’état-major de zone et le SDIS, n’a même
pas suffi pour que le projet de création d’une plate-forme d’appel
commune puisse enfin aboutir, après trois échecs.
Lorsque les centres sont séparés, un partage d’informations est,
certes, souvent rendu possible par une interconnexion radiophonique ou
par des lignes téléphoniques dédiées entre le centre 15 et le centre 18.
Mais cette solution est très insuffisante.
Dans le Gard, malgré l’implication du préfet, le projet de création
d’une plate-forme commune 15-18 n’a pas abouti. Les relations entre les
centres d’appel sont assurées grâce à des lignes téléphoniques dédiées et
au déport des applications informatiques permettant à chaque service de
suivre en temps réel les interventions de l’autre. La qualification des
interventions continue, cependant, à poser problème.
En Seine-Maritime, il n’y a pas de plate-forme commune, le SDIS,
installé au centre du département (Yvetot), étant éloigné des deux grands
hôpitaux de Rouen et du Havre. Les relations sont assurées par
l'interconnexion des deux dispositifs, mais plusieurs difficultés subsistent
de ce fait (différences d’information entre SAMU et SDIS, réclamations,
tensions récurrentes entre le SDIS et le SAMU du Havre). Pour améliorer
l'interopérabilité, le développement d’un logiciel est envisagé, mais n’est
pas encore intervenu. Il n’est pas sûr, en outre, que la mise en place de ce
nouveau logiciel soit, au bout du compte, plus économique et aussi
efficace qu’une véritable plate-forme commune 15-18.
Le développement des plates-formes communes SAMU-SDIS
est, aussi, rendu compliqué par le cadre géographique de chaque
intervenant.
Contrairement
aux
SDIS,
dont
la
compétence
est
départementale, les filières de prise en charge médicale et l’intervention
des SMUR, sur régulation des SAMU, sont définies au niveau régional.
Dans
ce
contexte,
les
efforts
pour
établir
une
entière
compatibilité
technique
des
communications
informatiques
et
radiotéléphoniques
entre
SAMU
et
SDIS,
outre
qu’ils
sont
particulièrement indispensables, restent, à ce jour, insuffisants.
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4 -
Les services de santé et de secours médical (SSSM) des SDIS
Les SDIS disposent, depuis les années 1980, d’un service de santé
et de secours médical (SSSM), dont les missions initiales comportaient
principalement le suivi médical des sapeurs-pompiers et se sont
progressivement étendues. Le service pour la population constitue,
aujourd’hui, l’essentiel de son activité. En 2009, sur les 186 590
interventions du SSSM, 5 823 ont concerné les sapeurs-pompiers et
177 694 la population
57
.
En 2010, le SSSM comptait 11 755 sapeurs-pompiers, dont 94 %
de volontaires. Les effectifs sont en augmentation, en particulier celui des
infirmiers, qui a augmenté de 40 %, depuis 2006.
En ce qui concerne les infirmiers sapeurs-pompiers volontaires
(ISP), ce développement s’effectue sans coordination des plannings avec
les hôpitaux dans lesquels ils travaillent. Ce défaut de coordination peut
nuire au bon exercice de leur fonction principale à l’hôpital.
Leur recrutement important, ces dernières années, a facilité l’appel
aux SDIS pour de l’aide médicale d’urgence. Mais leur présence aléatoire
dans les équipages, combinée à l’accroissement des départs réflexes, peut
conduire à une surmédicalisation ou à une sous-médicalisation, selon les
missions. Le dispositif apparaît, de ce point de vue, insuffisamment
coordonné et encadré.
C - Le partage du financement : l’indemnisation des
carences ambulancières
1 -
Les écarts de comptage
Dans le cas où le centre 15 n'a pu mobiliser un transporteur
sanitaire privé, les dispositions relatives à la carence ambulancière
doivent s'appliquer : intervention des sapeurs-pompiers et indemnisation
du SDIS par le centre hospitalier siège du SAMU. Le remboursement
s'effectue sous l'autorité des agences régionales de santé. La difficulté est
de déterminer quelles interventions du SDIS à la demande du centre 15
relèvent de la carence ambulancière. La régulation du SAMU (centre 15)
est ainsi décisive pour la prise en charge, non seulement opérationnelle,
mais aussi financière.
Une enquête récente
58
montre que le nombre de carences
répertoriées par les SDIS (140 540 en 2009) est très supérieur à celui
recensé par les SAMU (92 861). Les ministères concernés constatent un
écart de 60 % entre les deux sources d’informations et concluent que se
57
Source : enquêtes annuelles 2010 et 2011 de la DGSCGC auprès des SDIS,
concernant les années 2009 et 2010.
58
Enquête menée en parallèle, en 2010, par la direction générale de l’offre de soins
(DGOS) auprès des SAMU et par la DGSCGC auprès des SDIS.
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90
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trouve ainsi confirmée « la divergence d’interprétation entre les deux
structures sur la définition de l’indisponibilité ambulancière ».
Celle-ci est due à des pratiques différentes : le SAMU part sur la
demande du régulateur qui qualifie la mission, alors que les sapeurs-
pompiers peuvent partir sans intervention du régulateur et font qualifier la
mission après coup.
2 -
L’indemnisation des interventions des SDIS par l’assurance-
maladie
En 2009, le montant des carences dues s'élève, d’après la DGOS, à
17 M€. Selon l'article 4 de l'arrêté du 30 novembre 2006, trois modalités
financières
de
remboursement
sont
proposées.
La
plupart
des
indemnisations se font à l’intervention, à hauteur de 105 €. Elles sont
payées par les hôpitaux à partir de financements de l’assurance maladie.
Ce régime pose plusieurs problèmes. L’existence de trois
modalités
possibles
et
la
liberté
de
convenir
du
montant
de
l’indemnisation ouvrent la possibilité de différences de traitement, d'un
département à l'autre. L’indemnisation repose, en outre, sur la
comptabilisation et la qualification des interventions, dont la fiabilité et la
validité ne sont pas assurées. Enfin, le montant de 105 € n’a pas été
réactualisé depuis 2006. Il ne prend pas en compte le coût lié au
personnel engagé dans ces interventions, compte tenu de son obligation
de disponibilité permanente. Cela présuppose que ces interventions hors
missions propres du SDIS n'auraient aucune incidence sur le dispositif
d'astreinte ou de garde des SDIS, ce qui ne va pas de soi.
Toutefois, les discussions en cours entre la direction générale de
l’organisation des soins (DGOS) et la direction générale de la sécurité
civile et de la gestion des crises (DGSCGC) ne portent que sur l’évolution
et la réactualisation de ce montant ; il n’y pas de discussion sur le fond,
sur le principe même de ce dispositif.
Une mise à plat par la DGSCGC des coûts complets et marginaux
des interventions dans les SAMU et les SDIS, ainsi que leur
réactualisation régulière sont nécessaires.
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L’AMELIORATION DE LA COORDINATION : UN ENJEU DE PROGRES 91
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La coordination de l’action de l’Etat et des différents partenaires
du secours à personne est indispensable pour garantir une bonne
efficacité à un moindre coût de l’intervention des SDIS. Elle est
compliquée dès lors que l’Etat a un rôle normatif important sans en
supporter les conséquences financières. Elle reste actuellement très
imparfaite.
L’action de l’administration centrale compétente, la direction
chargée de la sécurité civile au ministère de l’intérieur, est dispersée et
comporte de nombreuses lacunes. Le préfet de département utilise assez
peu ses pouvoirs pour faire prévaloir des priorités en matière
d’organisation et de moyens. Le préfet de zone joue un rôle trop limité, en
particulier pour impulser une politique très active de mutualisation.
La coordination du secours d’urgence à personne s’effectue au
prix de difficultés non négligeables et de coûts importants, du fait de
l’absence trop fréquente de régulation médicale préalable, de la rareté
des centres d’appel communs entre le SDIS et le SAMU, et des
insuffisances de l’articulation entre les schémas d’organisation et du
partage des financements.
La Cour et les chambres régionales des comptes font donc les
recommandations suivantes :
3-1- instituer en amont de la conférence nationale d’incendie et de
secours (CNSIS) une structure restreinte de concertation entre l’Etat et
les présidents de conseils généraux sur les décisions relatives aux SDIS ;
3-2- affecter exclusivement les crédits du FAI à des opérations
d’intérêt national faisant l'objet d'achats mutualisés ;
3-3- évaluer l’utilisation d’Antares ;
3-4- assurer une meilleure coordination interdépartementale et
zonale dans le domaine opérationnel ;
3-5- donner aux préfets les orientations nécessaires à l'exercice
efficace et cohérent de leur rôle vis à vis des SDIS ;
3-6- mettre en place une régulation unique du secours à personne
en rendant obligatoire, dans les meilleurs délais, l’unification des centres
de traitements des appels dans tous les départements qui en sont
dépourvus ;
3-7- encadrer le rôle des infirmiers sapeurs-pompiers, et mieux
articuler avec les hôpitaux les modalités de leur emploi ;
3-8- encadrer de façon plus précise la qualification des carences et
leur dénombrement, ainsi que les modalités de rémunération des SDIS et
des ambulanciers ;
3-9- articuler les SDACR et les SROS.
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Conclusion générale
Les SDIS jouent un rôle essentiel dans la lutte contre l’incendie et
le secours aux personnes et les interventions des sapeurs-pompiers sont
appréciées par la population.
Pour autant, le coût de ces services, en moyenne 79 € par an et par
habitant, est substantiel. L’augmentation de leurs dépenses, forte et
continue entre 2002 et 2010, ne correspond pas à celle de l’activité, qui a
crû beaucoup moins rapidement. La lutte contre les incendies, vocation
première des SDIS, a même eu tendance à diminuer et ne représente
aujourd’hui que 8,5 % de leurs interventions, tandis que le secours à
personne constitue désormais leur activité principale avec 69 % des
interventions.
Si la progression des dépenses résulte en partie de la mise à niveau
des casernements et des équipements, elle tient surtout à la croissance des
dépenses de personnel, sous l’effet combiné des augmentations des
effectifs et des rémunérations. A cet égard, par les règlements qui les
dicte notamment en matière statutaire et d’investissements, l’Etat a une
part de responsabilité dans la progression des dépenses des SDIS.
Le financement des SDIS pèse désormais principalement sur les
départements qui supportent 56 % de leurs dépenses. Compte tenu des
contraintes financières auxquelles ces derniers sont confrontés, les
modalités
actuelles,
complexes
et
sources
de
disparités
entre
départements et entre les communes, devraient être réformées.
Le maintien de contributions communales a aujourd’hui plus
d’inconvénients que d’avantages, notamment car il peut faire obstacle à la
nécessaire rationalisation de la carte des centres sur le territoire
départemental.
Une meilleure maîtrise des dépenses est une priorité. Elle passe par
l’adoption de mesures pour rationaliser l’organisation, qu’il s’agisse de la
carte de la couverture des risques, de l’organisation des gardes ou de
l’utilisation des volontaires. Elle suppose également une gestion plus
rigoureuse des carrières des rémunérations accessoires et du temps de
travail, ainsi que davantage de mutualisation avec les services du conseil
général et entre SDIS.
D’ores et déjà, les réponses aux extraits du présent rapport
témoignent de nombreuses améliorations apportées à la suite des
contrôles dans ces différents domaines (révision des documents
stratégiques
et
opérationnels,
modifications
de
l’organisation
opérationnelle, régularisation de régimes indemnitaires et d’avantages en
nature, réaménagement de la répartition des contingents communaux,
conventionnements)
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L’amélioration de l’efficacité des dépenses requiert également une
meilleure coordination entre les intervenants. L’Etat doit jouer tout son
rôle dans la maîtrise des dépenses, au niveau central pour les normes
d’équipement et la gestion des personnels, comme au niveau local pour
une rationalisation des implantations et une plus grande mutualisation des
moyens. Le secours d’urgence à personne devrait mieux articuler les
schémas d’organisation et du partage des financements notamment entre
les SDIS et les SAMU, en particulier en donnant une importance plus
grande à la régulation médicale et en généralisant les centres d’appel
communs.
Pour répondre à ces différents objectifs, dix ans après la
départementalisation, une nouvelle étape de réforme apparaît nécessaire
avec pour objectif principal la maîtrise globale des dépenses.
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Récapitulation des recommandations
1.
Sur le financement des SDIS
1.1 mettre en place un système de solidarité financière entre les
SDIS pour prendre en compte les risques et les difficultés spécifiques de
certains
départements
(désertification
médicale,
feux
de
forêts,
notamment) ;
1.2
transférer
au
département
l'équivalent
du
contingent
communal ;
1.3 rendre obligatoire la facturation des interventions au titre des
opérations diverses et revaloriser régulièrement les tarifs ;
1.4 créer une contribution au bénéfice des SDIS perçue sur les
entreprises présentant des risques aggravés ou gérant des ouvrages
exceptionnels fondée sur les charges assumées, à ce titre, par les SDIS ;
1.5 préciser le périmètre d’application de l’article L. 1424-42 du
code général des collectivités territoriales et l’étendre non seulement aux
ouvrages exceptionnels mais aussi à des risques particuliers.
2.
Sur l’organisation et la gestion des SDIS
2.1 faire du SDACR l’unique document stratégique, révisable tous
les cinq ans et intégrant des prévisions financières, un plan de
recrutement et les actuels plans d’équipement
afin de rationaliser la
couverture des risques et maîtriser la progression des coûts ;
2.2 revoir régulièrement l'implantation, la dimension et le
classement des centres en fonction de leur activité réelle, et non pas en
fonction du classement réglementaire ;
2.3 revoir l’organisation opérationnelle des gardes et mieux ajuster
les effectifs de garde à l’activité prévisible en optimisant les possibilités
offertes par les astreintes ;
2.4 renforcer la sollicitation opérationnelle des volontaires ;
2.5 supprimer l’exonération fiscale des volontaires en compensant,
au besoin, la somme ainsi prélevée ;
2-6 mieux encadrer le cumul d'activité des sapeurs-pompiers
professionnels en tant que volontaires ;
2.7 rendre la mobilité obligatoire lors du changement de grade ;
2.8 régulariser les modalités d'attribution des indemnités et des
avantages en nature ;
2.9 plafonner réglementairement le nombre de groupements dans
un SDIS ;
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RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
95
2.10 rendre effective, dans tous les départements, la conclusion de
la convention entre le SDIS/conseil général, en utilisant, au besoin, les
prérogatives du préfet en matière de contrôle de légalité ou d'attribution
du FAI ;
2.11 développer les mutualisations avec les services du conseil
général et entre SDIS.
3.
Sur la coordination des acteurs
3.1 instituer en amont de la conférence nationale d’incendie et de
secours (CNSIS) une structure restreinte de concertation entre l’État et les
présidents de conseils généraux sur les décisions relatives aux SDIS ;
3.2 affecter exclusivement les crédits du FAI à des opérations
d’intérêt national faisant l'objet d'achats mutualisés ;
3.3 évaluer l’utilisation d’Antares ;
3.4 assurer une meilleure coordination interdépartementale et
zonale dans le domaine opérationnel ;
3.5 donner aux préfets les orientations nécessaires à l'exercice
efficace et cohérent de leur rôle vis à vis des SDIS ;
3-6- mettre en place une régulation unique du secours à personne
en rendant obligatoire, dans les meilleurs délais, l’unification des centres
de traitements des appels dans tous les départements qui en sont
dépourvus ;
3.7 encadrer le rôle des infirmiers sapeurs-pompiers et mieux
articuler avec les hôpitaux les modalités de leur emploi ;
3.8 encadrer de façon plus précise la qualification des carences et
leur dénombrement, ainsi que les modalités de rémunération des SDIS et
des ambulanciers ;
3.9 articuler les SDACR et les SROS.
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Annexes
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ANNEXE 1
GLOSSAIRE
ADF :
Association des départements de France
AFNOR :
Agence française de normalisation
AMU-PDS :
Aide médicale d’urgence et permanence des
soins
ANTARES :
Adaptation nationale des transmissions aux
risques et aux secours
BMPM :
Bataillon de marins-pompiers de Marseille
BMSPFE :
Bureau du métier de sapeurs-pompiers, de la
formation et des équipements
BSIS :
Bureau des services d’incendie et de secours
BSMDS :
Bureau des statuts, du management et du
dialogue social
BSAP:
Brigade de sapeurs-pompiers de Paris
CASDIS :
Conseil d’administration du SDIS
CAF :
Capacité d’autofinancement
CGCT :
Code général des collectivités territoriales
CHU :
Centre hospitalier universitaire
CIS :
Centre d’incendie et de secours
CNSIS :
Conférence nationale des services d’incendie et
de secours
COD :
Centre opérationnel départemental
CODIS :
Centre opérationnel départemental d’incendie et
de secours
CPI :
Centre de première intervention
CRRA 15 :
Centre de réception et de régulation des appels
CS :
Centre de secours
CSP :
Centre de secours principal
CTA :
Centre de traitement de l’alerte
DDSDIS :
Directeur départemental du SDIS
DGE :
Dotation globale d'équipement
DGF :
Dotation globale de fonctionnement
DGFIP :
Direction générale des finances publiques
DHOS :
Direction de l'hospitalisation et de l'organisation
des Soins
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98
COUR DES COMPTES
DGOS :
Direction générale de l’offre de soins
DGSCGC :
Direction générale de la sécurité civile et de la
gestion des crises
EPCI :
Etablissement public de coopération
Intercommunale
EPISDIS
Etablissement public interdépartementaux de
SDIS
ERP :
Etablissements recevant du public
FAI :
Fonds d’aide à l’investissement
FNSPF :
Fédération nationale des sapeurs-pompiers de
France
G24 :
période de garde de 24 heures assurée sur place
par un sapeur-pompier, suivie d’une période de
repos minimale de 24 heures
G12 :
période de garde de 12 heures assurée sur place
par un sapeur-pompier, suivie d’une période de
repos minimale de 12 heures
GNR :
Guides nationaux de référence
GPEC :
Gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences
IAT :
Indemnité d’administration et de technicité
IDSC :
Inspection de la défense et de la sécurité civile
IFTS :
Indemnité forfaitaire pour les heures
supplémentaires
IHTS :
Indemnité horaire pour travaux supplémentaires
INERIS :
Institut national de l’environnement
industriel et
des risques
INPT :
Infrastructure nationale partagée des
télécommunications
MEC :
Mission d’évaluation et de contrôle
NBI :
Nouvelle bonification indiciaire
NRBC :
Nucléaire, radiologique, bactériologique et
chimique
ORSEC :
Organisation de la réponse de sécurité civile
PATS :
Personnels administratifs, techniques et
spécialisés
PFR :
Prestation fidélité et reconnaissance
PPI :
Plan particulier d’interventions
PPR :
Plan de prévention des risques
RATD
Reconnaissance et l’attestation des titres et
diplômes
RED :
Reconnaissance de l’expérience professionnelle
RO :
Règlement opérationnel
RPA :
Rapport public annuel
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ANNEXES
99
SAMU :
Service d’aide médicale d’urgence
SDACR :
Schéma départemental d’analyse et de
couverture des risques
SDIS :
Service départemental d’incendie et de secours
SDSPAS
:
Sous-direction des sapeurs-pompiers et des
acteurs du secours,
SID-PC :
Service interministériel de défense et de
protection civile
VAE :
Validation des acquis de l’expérience
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100
COUR DES COMPTES
ANNEXE 2
Contrôles effectués par la Cour des comptes et les chambres
régionales des comptes
Cour des comptes
Le rôle et l’action de la direction
générale de la sécurité civile et de la
gestion des crises (DGSCGC)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS du Gard (30)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS de l’Hérault (34)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS du Cher (18)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS des Yvelines (78)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS des Côtes-d’Armor (22)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS de l’Eure (27)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS des Alpes-Maritimes (06)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-à-vis des SDIS
SDIS de l’Indre-et-Loire (37)
Le rôle des préfets et de leurs
services vis-vis des SDIS
SDIS de Seine-Maritime (76)
Le rôle du préfet et des services de la
zone de défense vis-à-vis des SDIS
Préfecture de zone Ouest
Brigade de sapeurs-pompiers de
Paris
Bataillon des marins-pompiers de
Marseille
Chambres régionales des comptes
Alsace
SDIS du Bas Rhin (67)
Aquitaine
SDIS de la Gironde (33)
Aquitaine
SDIS de la Dordogne (24)
Auvergne
SDIS du Puy-de-Dôme (63)
Basse-Normandie
SDIS du Calvados (14)
Basse-Normandie
SDIS de l’Orne (61)
Basse-Normandie
SDIS de la Manche (50)
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ANNEXES
101
Bretagne
SDIS des Côtes-d’Armor (22)
Bretagne
SDIS de l’Ille-et-Vilaine (35)
Bretagne
SDIS du Morbihan (56)
Centre
SDIS du Cher (18)
Centre
SDIS d’Eure-et-Loir (28)
Centre
SDIS de l’Indre (36)
Centre
SDIS de Loir-et-Cher (41)
Centre
SDIS du Loiret (45)
Champagne-Ardenne
SDIS de la Haute-Marne (52)
Corse
SDIS de Corse-du-Sud (2A)
Corse
SDIS de Haute-Corse (2B)
Franche-Comté
SDIS du Jura (39)
Haute-Normandie
SDIS de Seine-Maritime (76)
Haute-Normandie
SDIS de l’Eure (27)
Ile-de-France
SDIS de Seine-et-Marne (77)
Ile-de-France
SDIS des Yvelines (78)
Ile-de-France
SDIS de l’Essonne (91)
Languedoc-Roussillon
SDIS de l’Hérault (34)
Limousin
SDIS de la Corrèze (19)
Limousin
SDIS de la Haute-Vienne (87)
Lorraine
SDIS de la Meuse (55)
Lorraine
SDIS des Vosges (88)
Lorraine
SDIS de Moselle (57)
Lorraine
SDIS de Meurthe-et-Moselle (54)
Midi-Pyrénées
SDIS de la Haute-Garonne (31)
Midi-Pyrénées
SDIS du Gers (32)
Nord-Pas-de-Calais
SDIS du Pas-de-Calais (62)
Pays-de-la-Loire
SDIS de la Vendée (85)
Pays-de-la-Loire
SDIS de Maine-et-Loire (49)
Pays-de-la-Loire
SDIS de la Mayenne (53)
Pays-de-la-Loire
SDIS de Loire-Atlantique (44)
Pays-de-la-Loire
SDIS de la Sarthe (72)
Picardie
SDIS de l’Aisne (02)
Poitou-Charentes
SDIS des Deux-Sèvres (79)
Poitou-Charentes
SDIS de la Vienne (86)
Poitou-Charentes
SDIS de Charente-Maritime (17)
Provence-Alpes-Côte-D’azur
SDIS des Alpes-Maritimes (06)
Provence-Alpes-Côte-D’azur
SDIS du Vaucluse (84)
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102
COUR DES COMPTES
Provence-Alpes-Côte-D’azur
SDIS du Var (83)
Provence-Alpes-Côte-D’azur
SDIS des Bouches-du-Rhône (13)
Rhône-Alpes
SDIS de l’Ain (01)
Rhône-Alpes
SDIS du Rhône (69)
Rhône-Alpes
SDIS de Haute-Savoie (74)
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Réponses des administrations,
collectivités et organismes concernés
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SOMMAIRE
Ministre de la défense et des anciens combattants
117
Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales
et de l’immigration
118
Ministre du travail, de l’emploi et de la santé
123
Préfet de la zone de défense et de sécurité Nord
127
Préfet de la zone de défense et de sécurité Sud-est
129
Préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest
130
Président de l’assemblée des départements de France
131
Président de l’association des maires de France
140
Président de la conférence nationale des services d’incendie et de
secours (CNISIS)
145
Président de la chambre nationale des services ambulanciers
(CNSA)
146
Président de la fédération nationale des artisans ambulanciers
(FNAA)
148
Président de la fédération nationale des ambulanciers privés
(FNAP)
149
Président de la fédération nationale des transporteurs sanitaires
(FNTS)
150
Président d’Eurotunnel
151
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
107
AQUITAINE
Département de la Dordogne
Préfet de Dordogne
152
Président et ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de Dordogne
154
Département de la Gironde
Préfet de la Gironde
158
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de Gironde
159
Département du Lot-et-Garonne
Préfet du Lot-et-Garonne
160
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Lot-et-Garonne
161
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Lot-et-Garonne
(de 2006 à juin 2008)
163
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Lot-et-Garonne
(de mars 2008 à juin 2008)
165
Département des Pyrénées-Atlantiques
Préfet des Pyrénées-Atlantiques
166
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Pyrénées-Atlantiques
167
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours des Pyrénées-Atlantiques
(de juillet 2008 à mai 2011)
168
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours des Pyrénées-Atlantiques
(de mai 2004 à juillet 2008)
169
AUVERGNE
Département du Puy-de-Dôme
Préfet du Puy-de-Dôme
170
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108
COUR DES COMPTES
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Puy-de-Dôme
174
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Puy-de-Dôme
178
BASSE-NORMANDIE
Département du Calvados
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Calvados
179
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Calvados (depuis
octobre 2003 à mars 2011)
180
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Calvados (jusqu’en
octobre 2003)
181
Département de la Manche
Préfet de la Manche
182
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Manche
183
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Manche (de juin 2008
à mars 2011)
184
Département de l’Orne
Préfet de l’Orne
185
Président du conseil général de l’Orne
186
Directeur général des services du conseil général de l’Orne
187
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Orne
188
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de l’Orne
189
BRETAGNE
Département des Cotes-d’Armor
Préfet des Cotes-d’Armor
190
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
109
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Cotes-d’Armor
192
Département du Morbihan
Préfet du Morbihan
194
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Morbihan
195
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Morbihan (de 2008 à
2011)
199
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Morbihan (jusqu’en
2008)
200
CENTRE
Département du Cher
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Cher
204
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Cher
205
Département de l’Indre
Préfet de l’Indre
206
Président du conseil général de l’Indre
207
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Indre
208
Département d’Indre-et-Loire
Préfet d’Indre-et-Loire
209
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours d’Indre-et-Loire
210
Département du Loiret
Préfet du Loiret
211
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Loiret
212
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110
COUR DES COMPTES
CHAMPAGNE-ARDENNE
Département de l’Aube
Préfet de l’Aube
213
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Aube
214
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de l’Aube
215
Département de la Haute-Marne
Préfet de la Haute-Marne
216
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Haute-Marne
217
Département de la Marne
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Marne
218
CORSE
Département de la Corse du Sud
Préfet de la Corse du Sud
220
Président et ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Corse du Sud
221
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Corse du Sud
225
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Corse du Sud (depuis
mars 2005 à mars 2008)
226
Département de la Haute-Corse
Préfet de la Haute-Corse
227
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Haute-Corse
228
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Haute-Corse (jusqu’en
décembre 2010)
233
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
111
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Haute-Corse (année
2004)
234
FRANCHE-COMTE
Département du Jura
Préfet du Jura
236
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Jura
237
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Jura
238
HAUTE-NORMANDIE
Département de l’Eure
Préfet de l’Eure
239
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Eure
240
Département de Seine-Maritime
Préfet de Seine-Maritime
243
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de Seine-Maritime
244
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de Seine-Maritime
245
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de Seine-Maritime
246
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de Seine-Maritime
247
Ile-de-France
Maire de Paris
248
Département de l’Essonne
Préfet de l’Essonne
249
Président du conseil général de l’Essonne
251
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112
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Département de Seine-et-Marne
Préfet de Seine-et-Marne
252
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de Seine-et-Marne
254
Département des Yvelines
Préfet des Yvelines
256
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Yvelines
257
LANGUEDOC-ROUSSILLON
Département du Gard
Préfet du Gard
258
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Gard
259
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours du Gard
261
Département de l’Hérault
Préfet de l’Hérault
263
Président du conseil général de l’Hérault
265
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Hérault
266
LIMOUSIN
Département de la Corrèze
Préfet de la Corrèze
267
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Corrèze
268
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Corrèze
269
Département de la Haute-Vienne
Présidente du conseil général de la
Haute-Vienne
270
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
113
LORRAINE
Département de la Meurthe-et-Moselle
Préfet de la
Meurthe-et-Moselle
271
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Meurthe-et-Moselle
272
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Meurthe-et-Moselle
273
Département de la Meuse
Préfet de la Meuse
274
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Meuse
275
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Meuse
277
Département de la Moselle
Préfet de la Moselle
278
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Moselle
279
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Moselle
280
Département des Vosges
Préfet des Vosges
281
Président du conseil général des Vosges
282
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Vosges
283
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours des Vosges
284
MIDI-PYRENEES
Département du Gers
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Gers
285
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Département de la Haute-Garonne
Préfet de la Haute-Garonne
287
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Haute-Garonne
289
NORD-PAS-DE-CALAIS
Département du Pas-de-Calais
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Pas-de-Calais
291
PAYS-DE-LOIRE
Département de Maine-et-Loire
Préfet
de Maine-et-Loire
294
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de Maine-et-Loire
295
Département de la Mayenne
Préfet
de la Mayenne
298
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Mayenne
299
Département de la Sarthe
Préfet de la Sarthe
302
Président du conseil général de la Sarthe
305
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Sarthe
307
Département de la Vendée
Préfet de la Vendée
316
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Vendée
318
PICARDIE
Département de l’Aisne
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Aisne
322
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
115
POITOU-CHARENTES
Département de la Charente-Maritime
Préfet
de la Charente-Maritime
328
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Charente-Maritime
329
Département des Deux-Sèvres
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Deux-Sèvres
330
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours des Deux-Sèvres
331
Département de la Vienne
Préfet
de la Vienne
332
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Vienne
333
PROVENCE-ALPES-COTE-D’AZUR
Département des Alpes-Maritimes
Préfet des Alpes-Maritimes
334
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Alpes-Maritimes
335
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours des Alpes-Maritimes
336
Département des Bouches-du-Rhône
Préfet des Bouches-du-Rhône
337
Président du conseil général des Bouches-du-Rhône
338
Président de la communauté urbaine de Marseille
339
Maire de Marseille
340
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours des Bouches-du-Rhône
342
Département du Var
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Var
347
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COUR DES COMPTES
Département du Vaucluse
Préfet du Vaucluse
349
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Vaucluse
350
RHONE-ALPES
Département de l’Ain
Préfet de l’Ain
351
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de l’Ain
352
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de l’Ain
353
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de l’Ain
354
Département de la Haute-Savoie
Préfet de la Haute-Savoie
355
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours de la Haute-Savoie
356
Ancien président du conseil d’administration du service
départemental d’incendie et de secours de la Haute-Savoie
357
Département du Rhône
Préfet du Rhône
358
Président du conseil d’administration du service départemental
d’incendie et de secours du Rhône
359
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
117
REPONSE DU MINISTRE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS
COMBATTANTS
Les développements consacrés à la brigade de sapeurs-pompiers
de Paris et au bataillon des marins pompiers de Marseille n’appellent
pas d’autres remarques de ma part que celles déjà apportées en réponse
au contrôle, par la Cour, de ces deux formations (cf. lettres de deuxième
et troisième références).
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REPONSE DU MINISTRE DE L’INTERIEUR, DE L’OUTRE-MER,
DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L’IMMIGRATION
Près de dix années après la départementalisation des services
d'incendie et de secours, et huit années après la loi de modernisation de
la sécurité civile, le système français de sécurité civile se distingue par sa
performance et la qualité de sa couverture territoriale.
Les 250 000 sapeurs-pompiers de France, professionnels,
militaires et volontaires, effectuent chaque année plus de 4 millions
d'interventions au profit de la population.
L'enquête réalisée par la Cour des comptes et les chambres
régionales des comptes est plus spécifiquement centrée sur
les
établissements publics locaux que sont les SDIS, administrés par les
départements.
Elle appelle de ma part les observations suivantes.
1) La croissance des dépenses et leur financement
Je tiens à souligner l'importance que revêtent les contingents
communaux dans le dispositif national de sécurité civile. Certes, ainsi
que le constate la Cour des comptes, les modalités de la contribution
financière des communes aux budgets des SDIS soulèvent des questions et
s'exercent de manière différenciée sur le territoire. Mais il serait
paradoxal d'écarter totalement les communes de cette gestion, alors que
le maire demeure un acteur de premier plan de la sécurité civile. La
situation actuelle, qui résulte de choix politiques effectués au moment de
la départementalisation, a trouvé un certain équilibre, en maintenant un
lien fort entre les SDIS et les communes, qui assurent en retour la bonne
intégration des centres de secours dans les agglomérations et jouent un
rôle majeur dans le recrutement et dans la valorisation du volontariat. Le
maintien du plafonnement de l'évolution annuelle des contributions
communales évite toutefois tout accroissement incontrôlé de cette
dépense à la charge des communes.
Le constat effectué par la Cour sur la participation de l'Etat au
financement des SDIS ne tient pas compte de l'ensemble des opérations
bénéficiant de son soutien. 45 millions d'euros ont été chaque année
consacrés à l'équipement des SDIS en 2010 et 2011, en deux enveloppes
réparties entre le développement du système de transmission ANTARES et
le fonds d'aide à l'investissement (FAI).
Concernant la proposition relative à l'institution d'un mécanisme
de solidarité financière entre les SDIS pour prendre en compte les risques
et les difficultés spécifiques de certains départements, il convient de
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
119
rappeler que dans les situations de risques ou d'événements opérationnels
importants ou majeurs, lorsque les moyens de niveau départemental
s'avèrent insuffisants, ils sont complétés par l'Etat, soit par le renfort de
moyens nationaux, soit par l'envoi de moyens zonaux mobilisés depuis les
autres SDIS et dont l'Etat assure le financement au titre de la solidarité
nationale (colonnes de renfort). L'exemple des feux de forêt, tout
particulièrement outre-mer, ou celui des dernières inondations dans le
sud du pays, en sont les illustrations les plus récentes.
II) L'organisation et la gestion des SDIS
Problématiques d'organisation et de présence territoriale
Je rejoins les préconisations de la Cour sur l'amélioration des
documents d'organisation que sont les schémas départementaux d'analyse
et de couverture des risques (SDACR), dont dépendent les règlements
opérationnels et, en principe, la structure départementale des SDIS. Les
observations et recommandations qui sont faites sont des indications
précieuses pour engager un travail de mise à niveau de ces documents
stratégiques, sous la coordination de la direction générale de la sécurité
civile et de la gestion des crises.
La question de la couverture des risques
pose directement celle du
maillage territorial. La Cour note à ce sujet l'effort de rationalisation de
l'implantation territoriale des SDIS, qui se manifeste par la réduction de
plus
de
16 %
du
nombre
de
centres
de
secours
depuis
la
départementalisation. La forte densité des centres de secours dans
certains secteurs géographiques, évoquée par la Cour, pose la question
du réseau des centres de première intervention. Leur implantation doit se
mesurer au regard de délais de première intervention, en tenant compte
du service rendu à la population, notamment lors d'événements d'ampleur
(chutes de neige, inondations, tempêtes, ...) ou lorsque ces centres
interviennent en soutien.
Ce mouvement se fera en cohérence avec les besoins opérationnels
identifiés par les SDACR.
Les volontaires
Les constats effectués sur le positionnement et la gestion des
sapeurs-pompiers volontaires doivent à mon sens être replacés dans le
contexte national de la politique de sécurité civile. La pérennisation du
volontariat chez les sapeurs-pompiers, qui représentent près de 80 % des
effectifs, est un enjeu majeur de société, notamment dans les territoires
ruraux. C'est aussi un enjeu financier.
Le maintien de ce potentiel humain constitue une priorité pour le
ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de
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COUR DES COMPTES
l'immigration. Les dispositifs réglementaires et législatifs qui l'organisent
doivent donc être analysés et critiqués au regard des conséquences que
leurs évolutions
peuvent avoir sur 1'attractivité du volontariat. Par
exemple, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) est
d'abord et surtout un régime national visant par répartition et avec une
contribution de l'Etat (qui n'existait pas pour le dispositif précédent,
l'allocation vétérance) à reconnaître l'engagement citoyen et à inciter les
sapeurs-pompiers volontaires à prolonger leur engagement. De même, la
non-imposition des indemnités horaires
peut
être considérée comme peu
coûteuse lorsque l'on met en perspective les 20 millions d'euros qu'elle
coûte à l'Etat pour un vivier de 196 800 sapeurs-pompiers volontaires et
les 2,5 milliards d'euros par an que représenterait leur remplacement par
des professionnels. Un tel remplacement constituerait un bouleversement
total de l'organisation actuelle et remettrait en cause un engagement
citoyen
majeur dans notre pays.
Les professionnels
Je prends note des recommandations de la Cour sur la gestion
des
sapeurs-pompiers professionnels, qui relèvent de la fonction publique
territoriale, et qui en ont adopté les pratiques (par exemple, pour les
avancements d'échelon). Ainsi qu'elle le précise, le projet relatif aux
emplois supérieurs de direction des SDIS doit permettre de mettre un
terme à la fragilité réglementaire de certaines situations individuelles.
III) L'amélioration de la coordination
Le rôle de la DGSCGC
Les remarques de la Cour sur la coordination d'ensemble des SDIS
trouvent une première réponse dans la création, le 7 septembre 2011, de
la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, au
sein de laquelle a été instituée une direction des sapeurs-pompiers. Deux
sous-directions sont dorénavant compétentes pour, d'une part, gérer le
corps
de
sapeurs-pompiers
(sous-direction
des
ressources,
des
compétences et de la doctrine d'emploi), d'autre part assurer le suivi
national des SDIS (sous-direction des services d'incendie et des acteurs
du secours).
La DGSCGC s'efforce d'améliorer sa connaissance des SDIS pour
assurer pleinement sa mission d'animation nationale. Les indicateurs
(INSIS) qui sont recueillis avec un souci de professionnalisation et de
fiabilité, permettent d'obtenir annuellement une image précise d'un grand
nombre de données.
La proximité que la direction générale entretient avec les
problématiques du terrain est garantie par la mobilité des agents qui la
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DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
121
constituent : qu'il s'agisse des hauts fonctionnaires, ayant la plupart du
temps connu une expérience professionnelle dans le corps préfectoral, ou
des sapeurs-pompiers qui ont occupé des fonctions de direction dans les
SDIS, les cadres affectés à la direction des sapeurs-pompiers ont souvent
suivi un parcours mixte entre Paris et la province.
Les interrogations de la Cour sur le rôle joué par la DGSCGC
dans
la
gestion
des
carrières
trouveront
une
réponse
dans
l'aboutissement des réformes statutaires actuellement en cours (emplois
de direction, réforme de la filière ...). Une réflexion sur le
repositionnement de la DGSCGC dans la gestion des sapeurs-pompiers
est en cours, avec pour objectif de promouvoir une logique de parcours
qualifiant.
Le cas particulier du secours à personne
Les constats effectués par la Cour des comptes sur la coordination
dans le secours d'urgence à personne sont à nuancer. En effet, la mission
de secours à personne, qui compte pour 70 % de l'activité des sapeurs-
pompiers, figure au nombre des missions que la loi leur assigne (article
L. 1424-2 du CGCT). A législation constante, la diminution de ces
missions paraît donc improbable.
La notion
de départ réflexe est acceptée par tous les acteurs. Cette
faculté qu'ont les SDIS d'intervenir dans un laps de temps très court en
tous points du territoire est demandée par la population, dans un contexte
marqué par la mise en oeuvre constante par de nombreux acteurs du
principe de gratuité du secours. L'apport d'une régulation médicale a
priori pour toute intervention doit être analysé précisément au regard du
maintien de la qualité du service et surtout de son universalité
territoriale.
Les trois quarts des départements de métropole sont engagés dans
un conventionnement bipartite, tandis qu'une douzaine a choisi de
conserver une convention tripartite. Il reste une quinzaine de
départements qui rencontrent des difficultés avec des points de blocage
relatifs à des divergences sur le montant de remboursement aux SDIS,
par les hôpitaux, des carences ambulancières, sur la notion de « départs
réflexes » des moyens des SDIS ainsi que sur la notion de lieux publics, et
sur la mise à disposition de moyens des SDIS en appui logistique des
services mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR).
Ces chantiers s'inscrivent dans l'objectif global de modernisation
des modalités de gestion des acteurs de la sécurité civile, au moindre
coût, afin de maîtriser la dépense.
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COUR DES COMPTES
La réforme de la filière des sapeurs-pompiers professionnels, ou la
sécurisation juridique du statut des volontaires participe de cette même
intention. Les clarifications qui seront apportées contribueront à
stabiliser le cadre d'action des SDIS et faciliteront la gestion maîtrisée de
leurs finances par les collectivités territoriales, sans porter atteinte à la
qualité du service rendu à la population.
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123
REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DE LA SANTE
Par courrier du 12 octobre 2011, vous me transmettez le projet de
rapport public thématique intitulé « les services départementaux
d’incendie et de secours ». Le ministère chargé de la santé est
essentiellement intéressé par la question des relations entre les services
d’aide médicale urgente (SAMU) et les services départementaux
d’incendie et de secours (SDIS), abordé spécifiquement dans la partie III
du rapport, relative à l’organisation du secours d’urgence à personne.
Je note en premier lieu que les observations émises par le
ministère chargé de la santé tout au long de l'élaboration de ce rapport
ont été largement prises en compte et je me félicite de la qualité des
échanges entre mes services et les magistrats de la cour.
Je souscris pleinement aux objectifs du rapport qui tend à dégager
des solutions permettant une organisation plus cohérente des acteurs de
l’aide médicale urgente et du secours à personne. Ce rapport, dont je
souhaite souligner l’important travail d’état des lieux, de synthèse et de
propositions, appelle de ma part les remarques suivantes :
head2right
La notion de régulation médicale, conçue pour garantir une
allocation efficiente des moyens d’intervention dans le cadre de l’aide
médicale urgente (AMU), doit être clairement distinguée de celle du
secours à personne
L’activité des SAMU, qui relève de l’AMU, ne saurait être définie
comme une des composantes du secours à personne (p. 7/79). Il est donc
difficile d’établir des comparaisons entre l’activité des services mobiles
d’urgence et de réanimation (SMUR) et des sapeurs-pompiers, qui ne
relèvent pas du même mode de prise en charge ou de régulation (p. 79).
Le rapport fait le constat d’une augmentation importante de
l’activité de secours à personne des sapeurs-pompiers, qui serait liée à
une stratégie de transfert d’activité des ambulanciers privés et des SMUR
vers les sapeurs-pompiers, transfert dicté par « les difficultés de
l’assurance maladie » ou par des décisions de régulation (p. 79).
Je rappelle que, l’extension de la notion de prompt secours et sa
transformation en départ réflexe, souhaitée par les sapeurs pompiers, ont
eu pour conséquence d’accroitre les motifs d’interventions des SDIS et de
déconnecter celles-ci des principes de la régulation médicale des appels.
Dès lors, cette augmentation de l’activité des sapeurs-pompiers est bien
davantage
la
conséquence
des
évolutions
réglementaires
et
du
positionnement des sapeurs-pompiers qu’une volonté des services du
ministère chargé de la santé et des SAMU de se départir de leurs
missions au titre de l’AMU.
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124
COUR DES COMPTES
Vous relevez ainsi que « la coordination du secours à personne
s’effectue au prix de difficultés non négligeables et de coûts importants,
du fait de l’absence trop fréquente de régulation médicale » (p. 89), sans,
à mon sens, en tirer toutes les conséquences. Si le principe du départ
réflexe n’est pas remis en cause, il convient d’interroger son
interprétation
extensive
qui
a
pour
conséquence
l’intervention
systématique des sapeurs-pompiers, en dehors de la garantie d’une
régulation médicale.
head2right
Le financement des interventions des SDIS, par des crédits de
l’assurance maladie, ne peut-être justifié que si une régulation
médicale préalable est effectuée
L’idée d’un déport injustifié de l’activité hospitalière sur celle des
SDIS nourrit une revendication de financement par l’assurance maladie
des interventions des sapeurs-pompiers qui se cristallise autour de la
question des indisponibilités ambulancières. Vous constatez à ce titre « la
divergence d’interprétation entre les deux structures sur la définition de
l’indisponibilité ambulancière » (p. 88) et les qualifications a posteriori
d’interventions en carences ambulancières par les sapeurs-pompiers.
La circulaire commune du 26 octobre 2007 relative à la définition
des indisponibilités ambulancières telles que prévues par l’arrêté du
30 novembre 2006 et aux conventions passées entre les SIS et les
établissements de santé sièges des SAMU précise que l’indisponibilité
ambulancière est caractérisée à la fois par la nature de la mission et par
ses modalités. C’est dire que l’indisponibilité ne peut être caractérisée
qu’après constat, par la régulation médicale, de l’indisponibilité effective
des ambulanciers privés avant le départ de l’effecteur, ce qui exclut de
fait l’ensemble des interventions ayant donné lieu à un départ réflexe.
La qualification de carence a posteriori par les sapeurs-pompiers
est, en conséquence, contraire à ce texte et explique la divergence
constatée. Pour sa part, l’assurance maladie ne peut envisager de
prendre en charge des interventions non régulées, dont la pertinence ou
les modalités ne sont pas validées médicalement par les SAMU. Le
référentiel commun prévoit d’ailleurs la prise en charge des départs
réflexes par les SDIS.
head2right
Les véritables conditions pour garantir la qualité et l’efficience
du service sont celles du partage effectif des données entre SAMU et
SDIS et d’une clarification des rôles de chacun dans le traitement des
appels d’urgence
L’unification des centres de traitement des appels (p. 89), au sens
de la mise en place de plateformes physiques communes SAMU-SDIS ne
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DES
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COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
125
me paraît pas être un moyen efficace d’amélioration de la coordination
entre les SAMU et les SDIS.
Un rapport d’évaluation IGA-CGES-IDSC sur les plateformes
SAMU-SDIS de novembre 2008 à mis en évidence l’absence de
corrélation entre l’existence d’une plateforme commune SAMU-SDIS et
la qualité de la prise en charge des appels : cette solution ne permet pas
de résoudre les difficultés d’interconnexion et ne fait pas apparaitre
d’amélioration qualitative du service rendu.
En revanche, le rattachement des SAMU aux établissements de
santé permet de maintenir la mutualisation des équipes avec les SMUR et
les services et garantit la connaissance des filières de soins, au coeur de
la pratique de la régulation médicale.
Si le rapprochement physique n’a pas de plus-value et peut même
se révéler dommageable à l’exercice de la médecine d’urgence, je
souscris pleinement au besoin de rapprochement des outils et des
procédures pour mettre en place des plates-formes virtuelles pleinement
intégrées. Des démarches sont engagées en ce sens et doivent être
renforcées (normes AFNOR–GT 399, mise en place d’ANTARES…..).
La mise en place d’une régulation unique (p. 89) et obligatoire ne
peut donc être que la régulation médicale sous la responsabilité du
SAMU, afin de maintenir l’affirmation médicale de l’opportunité et
d’adapter le niveau d’intervention, seul gage de la qualité de la prise en
charge et de stricte économie des deniers publics.
head2right
La coordination SAMU-SDIS se conçoit également à l’échelle
nationale et régionale
A l’échelle régionale, je souscris pleinement à vos conclusions sur
la nécessaire articulation entre SDACR et SROS (p. 89).
Au plan national, la coordination SAMU-SDIS fait l’objet d’un
référentiel d’organisation spécifique, le référentiel dit « commun »,
différent du référentiel d’organisation de la réponse ambulancière à
l’urgence pré-hospitalière, relatif aux SAMU et aux ambulanciers et issu
d’un groupe de travail distinct. En effet, la difficulté d’associer
l’ensemble des partenaires a conduit le ministère de la santé à mener des
travaux parallèles avec les ambulanciers privés et les services d’aide
médicale urgente.
Le comité national de suivi, associant la DGOS et la direction
générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), est
donc chargé du suivi du seul référentiel « commun » qui concerne les
SAMU et les SDIS. Pour le ministère chargé de la santé, cette instance
n’a pas vocation à être une instance d’arbitrage des conflits locaux.
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head2right
Le modèle et les conditions de mobilisation des infirmiers
sapeurs-pompiers volontaires restent à clarifier
Le rapport aborde également la question de l’emploi des infirmiers
sapeurs-pompiers volontaires (ISPV).
S’agissant de l’activité de volontariat des sapeurs-pompiers
professionnels, la Cour constate que « ce cumul d’activité conduit à
déroger au régime de travail des sapeurs pompiers professionnels dont la
réglementation a aussi comme objectif de sauvegarder un haut degré de
vigilance lors des opérations qui peuvent être éprouvantes. » (p. 47). Je
souscris pleinement à cette analyse mais regrette qu’elle ne soit pas
étendue aux agents hospitaliers, médecins et ISP volontaires, qui
rencontrent les mêmes « exigences de sécurité, c'est-à-dire d’une
alternance acceptable de périodes de travail et de repos ».
Le besoin de coordination entre l’employeur hospitalier et le SDIS,
ainsi que l’articulation entre la continuité du service public hospitalier et
les exigences du volontariat, sont également à souligner. Je souhaite que
l’on puisse aboutir rapidement à une convention type utilisable par les
établissements de santé et les SDIS.
Par ailleurs, la Cour fait le constat du caractère « insuffisamment
coordonné et encadré » du dispositif d’emploi des ISPV (p. 87). Elle
relève
également
que
leur
présence
peut
conduire
à
des
surmédicalisations ou des sous médicalisations des interventions du fait
de son caractère aléatoire. Or, il doit être rappelé que le principe de
l’adaptation du degré de médicalisation des interventions relève de la
mission de la régulation médicale des SAMU et que cette médicalisation
est assurée par les SMUR.
Ces deux principes ne sont compatibles ni avec le départ réflexe, ni
avec la présence des infirmiers au sein des centres de secours.
J’ajoute que le bénéfice pour le patient des interventions primaires
para médicalisées reste à démontrer à l’heure où de grands pays
émergents choisissent le modèle français d’organisation des urgences
pré-hospitalières.
Telles sont les observations dont je tenais à vous faire part à la
lecture du rapport sur « les services départementaux d’incendie et
secours » dont vous m’avez rendu destinataire.
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127
REPONSE DU PREFET DE LA REGION NORD-PAS-DE-CALAIS,
PREFET DE LA ZONE DE DEFENSE ET DE SECURITE NORD
Le projet de rapport de la Cour indique dans le paragraphe
consacré à la coordination opérationnelle dévolue au préfet de zone dans
le chapitre III, relatif à l’amélioration de la coordination que
«
de façon
plus générale, l’article L. 1424-7 du code général des collectivités
territoriales ne prévoit pas la consultation du préfet de zone, lors de
l'élaboration des SDACR, ce qui est regrettable
».
En effet la consultation de l'échelon de la Zone n'est pas
obligatoire pour l'élaboration ou la mise à jour des SDACR. Les SDIS
transmettent ce document une fois arrêté par le préfet du département et
ces documents sont conservés au Centre Opérationnel de Zone (COZ)
pour alimenter la prévision.
Toutefois la procédure actuelle présente deux lacunes principales
en l'absence de consultation zonale :
- La participation aux colonnes de renfort intra-zonales ou la
possibilité de mutualiser un moyen de secours rare (et donc cher) sur un
territoire limitrophe ou un risque partagé par deux départements ne sont
pas abordées.
- L'absence de déclinaison
«
défense civile » dans les objectifs du
SDACR et donc l'absence d'obligation pour les SDIS de participer à la
sécurité nationale.
Le paragraphe suivant évoquant la formation précise qu’« il
n'existe pas de véritable schéma d'orientation zonal (pour les spécialités
de haut niveau) ou régional ».
De fait, la zone Nord a été la seule à ne pas postuler en 2010 pour
proposer un centre relais en vue de former au niveau local des primo-
intervenants (tous services confondus) dans le cadre d'entraînements
communs face à un événement NRBCE. Il existe cependant un dialogue
annuel, animé par le service formation de l’EMIZ, pour assurer la
cohérence de certaines formations « lourdes ». Les SDIS transmettent
leur programme annuel à la zone mais cette dernière n'est pas informée
(consultée) sur les outils de formation acquis ou utilisés par les SDIS.
3) Enfin le dernier paragraphe de ce chapitre III constate que « la
mutualisation des dépenses entre les SDIS et l'Etat est trop peu répandue
».
Actuellement, cette mutualisation s'effectue effectivement de
manière ponctuelle et gracieuse (il est possible de citer à titre
expérimental la maintenance de l’INPT) et les modalités concrètes de sa
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généralisation restent à définir, notamment du point de vue des règles
budgétaires et comptables. Ce point permettrait à n'en pas douter au
préfet d'être mieux armé dans le cadre d'une gestion de crise appelée à
durer ou nécessitant la mise en oeuvre de prestations à caractère
interministériel dans un contexte budgétaire contraint.
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129
REPONSE DU PREFET DE LA ZONE DE DEFENSE ET DE
SECURITE SUD EST
Après une lecture attentive, celui-ci n’appelle pas de remarque
fondamentale de ma part.
Cependant, en complément des observations de la Cour
relatives
à la mutualisation et la coordination des moyens (article III-II-B-4 p. 16),
je souhaiterais souligner une disposition prise dans le département du
Rhône dans un objectif de mutualisation entre l’Etat et le service
départemental d’incendie et de secours (SDIS).
Mise à disposition de locaux appartenant au SDIS au profit des
services de l’EMIZ
Les parties prenantes ont tout d’abord considéré que l’Etat faisait
désormais de la zone de défense et de sécurité l’échelon de
déconcentration de premier rang en matière de préparation et de gestion
des crises majeures et que, par voie de conséquence, il avait annoncé le
renforcement
des
compétences
et
des
moyens
des
états-majors
interministériels de zone (EMIZ).
Par ailleurs, les SDIS, et particulièrement les SDIS des
départements sièges de zone de défense et de sécurité, acteurs
incontournables du système de sécurité civile, ont vocation à occuper une
position plus importante dans la stratégie de sécurité nationale.
Dès lors, convaincus de l’intérêt d’une collaboration étroite et de
proximité des échelons départementaux et zonaux, notamment en matière
de prévention, de planification, de coordination et de gestion
opérationnelle des crises, le préfet de zone de défense sud-est, préfet de
région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et le président du conseil
d’administration du SDIS du Rhône ont résolu de rapprocher dans un
même lieu les services de l’EMIZ et ceux du SDIS.
Saisissant l’occasion de la réorganisation des fonctions d’alerte et
de gestion opérationnelle du SDIS du Rhône dans ses locaux d’état-major
en cours de réhabilitation, ils ont prévu, par voie de convention, la mise à
disposition de locaux administratifs et de gestion opérationnelle
appartenant au SDIS au profit des services de l’EMIZ.
Mise en service le 1
er
décembre 2011, outre sa dimension
administrative, cette structure mutualisée unique en France, offrira un
plateau opérationnel sécurisé d’envergure et créateur de synergies
interservices. Par ailleurs, source d’économie sur le long terme, elle
garantira plus d’efficience d’un point de vue financier, technique et
opérationnel.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA ZONE DE DEFENSE ET DE
SECURITE OUEST
Je vous informe que votre demande a été transmise au ministre de
l’intérieur,
de
l’outre-mer,
des
collectivités
territoriales
et
de
l’immigration, compétent pour apporter une réponse aux projets de
rapports publics de la Cour des comptes.
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131
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE DES
DEPARTEMENTS DE FRANCE
La Cour des Comptes, en lien avec les chambres régionales vient
d’élaborer
un
nouveau
rapport
thématique
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours (SDIS) qui permet de faire le
point sur l’évolution de ces services quelques années après la loi de
modernisation de la sécurité civile.
Ce rapport fait suite à celui que vous aviez publié en 2005 et qui
faisait entre autre, le bilan de la départementalisation issue de la loi de
1996. Celui-ci, critique, mettait déjà en exergue l’augmentation des
dépenses de Sécurité civile induite par cette réforme dont l’objectif était
la réorganisation à l’échelon départemental, par la mutualisation des
moyens, des corps de sapeurs-pompiers jusqu’alors communaux ou
intercommunaux.
Le rapport 2011 examine l’évolution des SDIS pour la période
2002-2008, partant du principe que 2002 avait été la première année
complète de mise en oeuvre de la départementalisation. L’ADF, pour le
compte des conseils généraux en charge non seulement du financement
des SDIS depuis la loi du 28 février 2002, mais surtout depuis 2004 qui
assurent la présidence des conseils d’administration s’est dotée dès 2005
de ses propres moyens d’évaluation des évolutions des SDIS.
Ainsi chaque année, l’ADF fait une enquête complète sur les SDIS.
Elle permet d’appréhender non seulement l’évolution des dépenses et de
l’activité déployée en exécution, mais aussi de disposer d’une certaine
vision prospective et de tracer des projections sur les 3 années à venir en
matière financières. Au-delà, sont abordées dans cette enquête annuelle,
un certain nombre de questions thématiques de mutualisation et
coopération SDIS/Conseil général ou de financement des opérations
immobilières, ou encore d’évolution du volontariat.
Dès lors, il n’est pas étonnant que la majorité des constats
formulés par la Cour, qui s’inscrivent dans le droit fil du rapport de la
Mission d’évaluation de contrôle de l’Assemblée nationale de 2010,
soient partagés par l’ADF et les départements.
Certains points soulevés par le rapport de la Cour appellent de ma
part les remarques suivantes :
1 - Les facteurs de la croissance globale des SDIS
La Cour souligne à juste titre que l’augmentation des dépenses a
été forte entre 2002 et 2006, puis de 2008 à 2010 principalement en
raison de la dynamique de la masse salariale. Ce phénomène est
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largement imputable à des décisions auxquelles les départements n’ont
pas été parties prenantes. Il s’agit tout particulièrement :
- de la réforme de la filière Incendie et secours en 2001 : (décrets
2001-680 relatif aux sapeurs-pompiers professionnels (SPP) non
officiers, 681 relatifs aux majors et lieutenants), 682 relatifs aux
capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels du 30 juillet
2001, puis en 2006 de la promulgation du statut particulier des infirmiers
d’encadrement et leur échelonnement indiciaire) ;
- des textes du 14 janvier 2002 relatifs au régime indemnitaire
(IHTS, IFTS, IAT) complétés en 2005 par la création d’indemnités de
sommet de grade ou d’indemnisation des astreintes ;
- du décret du 31 décembre 2001 sur le temps de travail des SPP
qui a eu pour effet de considérablement réduire le nombre de gardes
effectuées par les SPP ;
- des Accords Jacob pour la catégorie C à laquelle appartiennent
les ¾ des SPP appliqués à la filière sapeurs-pompiers en 2008, avec effet
rétroactif à 2006 se sont traduits pour certains grades plus de 30 points
d’indice. Ces évolutions s’ajoutant au classique GVT sont la principale
source d’augmentation de la masse salariale (pour un service public de
main d’oeuvre et de « prestations » dont la masse salariale représente
près de 80 % de la dépense), tandis que la départementalisation s’est
traduite par un alignement vers le haut des régimes indemnitaires.
De ce point de vue, ces évolutions sont le fruit des négociations
Etat (ministère de l’Intérieur)/partenaires sociaux, sans que les
employeurs (SDIS, conseils généraux) soient comme nous le demandons
depuis longtemps, associés, en amont des négociations avec les
partenaires sociaux, à l’élaboration de propositions qui nous paraissent
soutenables budgétairement.
Aussi l’ADF a demandé en 2010 d’une part, un moratoire sur le
projet de réforme élaboré par le ministère de l’Intérieur (DSC) et les
représentants de la profession (ANDSIS et FNSPF) sur les emplois de
direction, comme d’ailleurs sur la réforme de l’ensemble de la filière
proposée par le CSFPT en raison de ses coûts peu soutenables dans la
conjoncture actuelles.
A cet égard, la récente signature (septembre dernier) d’un
protocole d’accord entre le ministre de l’Intérieur et la « Dynamique » de
la sécurité civile, sans négociation avec l’ADF, est révélatrice des
modalités de gouvernance des SDIS en vigueur à ce jour. Elle révèle bien
que ce ne sont pas les élus employeurs qui sont les principaux
responsables de l’évolution de ces dépenses.
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133
2 - Une croissance des dépenses peu soutenable et des tensions
financières perceptibles
La Cour relève dans son rapport :
- une augmentation des dépenses des SDIS de 48 % sur 7 ans soit
6 % par an. Les données du ministère de l’Intérieur, comme celles de
l’ADF confirment ce jugement ;
- un dispositif de recettes peu cohérent mettant en exergue les
effets du gel des contributions des communes et EPCI à leur niveau de
2003 augmenté de l’inflation instauré par la loi Démocratie de proximité
et confirmé par la loi de finances pour 2009.
Selon l’enquête annuelle de l’ADF (communiquée aux rapporteurs
de la Cour), les chiffres total des recettes de fonctionnement
sur les 3
dernières années ont crû de + 9 ,6 % entre 2007 et 2009 passant de
3 787 195 € en 2007 à 4 150 914 en 2009, l’augmentation subie par les
département se situant à + 11 % tandis qu’en raison du gel à hauteur de
l’inflation celle des communes a été limitée à 7,4 % pour une inflation de
4,4 % pour la même période.
- Il en est de même pour l’accroissement des interventions sur le
secours à personnes, la baisse du temps total d’intervention, de
l’évolution des dépenses de personnels, liées à la fois aux recrutements
de professionnels en raison de la montée en charge de la filière incendie
et secours inhérents au décret du 31 décembre 2001 concernant la
réduction du temps de travail et d’une part, de l’augmentation des
interventions sur le secours à personnes (+ 650 000 en 7 ans) d’autre
part.
Certes, si ces chiffres sont incontestables, il faut toutefois
les corréler à l’augmentation de la population nationale qui a gagné plus
de 4 millions d’habitants entre 2002 et 2009.
La modestie des autres ressources des SDIS est également l’un des
points mis en exergue par la Cour ;
- 3,9 M € pour les conventions avec les sociétés autoroutières, soit
une moyenne de 47 000 € par SDIS pour une moyenne de 227
interventions ;
- 3,3 M € pour 11 SDIS dans le cadre de conventions avec les
aéroports ;
- mais également, une grande insuffisance de financement pour les
carences ambulancières, puisque les recettes provenant des hôpitaux
représentent au budget prévisionnel 2010, 42,3 €. Ce qui représente une
moyenne de 471 000 € par SDIS. A cet égard, 71 SDIS ont relevé en
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2009, 149 281 interventions pour carence, tandis que le nombre de celles
indemnisées, s’élève à 105 951 €, soit seulement 71 % de celles-ci.
Le rapport de la Cour rappelle d’ailleurs que le montant de la
carence reste fixé depuis 2009 à 105 €, alors que les textes prévoyaient
au moins une indexation annuelle non suivie d’effet par l’Etat.
Par-dessus le marché, cette indemnité reste calculée sur la base
d’un coût marginal par la DGOS (Direction générale de l’organisation
des soins), particulièrement contestable.
En effet, selon les calculs opérés
par l’ADF, le coût réel d’une intervention VSAV (véhicule de secours à
victimes) se situe en moyenne à 465 € pouvant aller dans certains cas
jusqu’à 960 €.
La Cour en appelle logiquement à l’amélioration de l’organisation
du secours à personne ce qui répond à un souhait des départements qui
n’ont jamais été parties prenantes à l’élaboration de Référentiel Secours
à personnes. Celui-ci est en effet issu des négociations « quadripartites »
réunissant les ministères de l’Intérieur et de la Santé, les représentants
des pompiers et ceux des urgentistes, sans qu’à aucun moment les
départements et les SDIS n’aient pu être associés alors que ce poste
constitue la majorité des activités des SDIS (68 % des interventions des
sapeurs-pompiers).
Dès lors, je ne puis que souscrire aux préconisations formulées,
même si elles apparaissent encore en retrait par rapport à notre
demande.
La Cour soulève enfin l’inégalité entre les départements sur le
plan financier face aux risques de sécurité civile et préconise un certain
nombre de solutions, déjà formulées par la MEC et qui rejoignent les
souhaits des départements.
•
Supprimer les contributions communales : sur ce point les élus
départementaux ont accepté, pour des raisons techniques de ne pas
appliquer le dispositif prévu par la loi démocratie de proximité de février
2002. Pour autant, ils n’ont jamais souscrit à l’arbitrage du Premier
ministre confirmant le gel des contributions des communes et EPCI au
niveau de 2003. Ils ont donc demandé que le gel à l’inflation des
contributions des communes et EPCI ne s’applique plus au montant total
de celles-ci dans le budget des SDIS mais qu’il soit exprimé en euros par
habitant,
ne
serait-ce
que
pour
tenir
compte
des
évolutions
démographiques des communes et départements concernés.
Il n’est en effet pas cohérent que le département supporte seul les
accroissements de charges liées au niveau de service alors même que la
population de certaines communes augmente considérablement rendant
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ainsi nécessaires l’implantation de nouveaux centres de secours ou
l’accroissement de leurs effectifs.
•
Rendre obligatoire la facturation des interventions facultatives à
hauteur de leur coût
A cet égard, il faut rappeler que le rôle fondamental et exclusif des
SDIS est la lutte contre le feu, activité qui est devenue minoritaire dans le
nombre des interventions (à peine 8 % dorénavant). C’est donc
principalement
au
titre
des
missions
dites
« partagées »
que
l’accroissement de l’activité se fait.
En outre, l’action des SDIS en matière de prévention s’opère
largement pour le compte du maire et de l’Etat : cependant seul le SDIS
les assume financièrement. Il serait donc pertinent, sur ce point, que
l’Etat, les communes ou même les bénéficiaires des contrôles de
prévention, assument la prise en charge financière de ces prestations
réalisées par un service public neutre et indépendant.
- Créer une contribution sur les entreprises présentant des risques
particuliers, et mettre les assurances au titre des contributeurs.
Cette idée a depuis longtemps été souhaitée par les élus puisque la
loi du 13 août 2004 a prévu une place au conseil d’administration des
SDIS
pour
les
compagnies
d’assurances
qui
seraient
mises
à
contribution. Cependant, aucune avancée sur ce point n’a été réalisée.
- Moduler la DGF en fonction du niveau des risques auxquels les
SDIS sont confrontés.
Cette idée paraît séduisante mais ne peut qu’avoir un impact limité
puisque dorénavant le secours à personne représente près de 70 % des
interventions des SDIS….
En réalité, toutes ces pistes conduisent à poser la question de la
gratuité des secours. Celle-ci, bien qu’affirmée sur le plan juridique mais
pour la seule compétence incendie, compétence exclusive des SDIS, a été
finalement étendue à toutes les interventions. Ce n’est en réalité que pour
des opérations assez marginales du type « nids de guêpes » que ces
interventions sont le plus souvent devenues payantes.
3 - Des carences dans la programmation d’adaptation des
missions relevées par la Cour
Le rapport de la Cour regrette d’une part, que le SDACR ne soit
pas un document directeur, régulièrement mis à jour, dépossédant ainsi
les élus de toute capacité d’expertise et d’autre part, que ceux-ci ne
constituent pas de véritables instruments de maitrise de la gestion des
SDIS.
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COUR DES COMPTES
Cette appréciation partagée, si elle révèle une certaine réalité doit
obligatoirement s’accompagner d’une réflexion sur l’activité majeure des
SDIS désormais tournée sur le secours à personne (SAP). Depuis
longtemps les présidents de SDIS souhaitent que les SDACR soient
articulés avec les SROS. En effet, dès lors que le SAP représente près de
70 % de l’activité des pompiers, toute réorganisation de l’offre de soins a
des répercussions sur l’activité des SDIS. Dès lors il serait préférable que
soit mise en place une véritable « coproduction » du SDACR articulant
l’analyse des risques et les SROS mais sous la double conduite du
Président du SDIS et du Préfet.
Enfin, la cohérence des actions de l’Etat et l’implication des
Préfets dans tous ces points nous apparaissent nécessaires - ce qui n’est
plus toujours évident avec l’apparition de
nouveaux acteurs dans la
chaîne de commandement de l’Etat, avec les ARS par exemple.
4 - L’appréciation portée sur l’organisation interne des SDIS
recouvre deux aspects distincts
A - L’organisation du travail au sein des SDIS
S’agissant de l’organisation des gardes, la Cour comme l’a fait la
MEC s’interroge
en particulier sur la garde de 24 heures. Il faut
d’entrer souligner que celle-ci est en constante diminution car les
régimes deviennent peu à peu mixtes, même s’il subsiste encore des
régimes de garde de 24 heures uniquement, auquel la « Profession » reste
très attachée. Un certain nombre de SDIS y avaient mis fin au prix
d’ailleurs d’un réel dynamisme des recrutements et partant d’une
augmentation de la masse salariale.
Le régime instauré par le décret du 31 décembre 2001 présente un
avantage en instituant le principe des équivalences qui a permis de lisser
dans le temps les recrutements nécessaires pour faire face en
conséquence à la réduction du temps de travail, (estimés à l’époque à
près de 30 % de recrutements de professionnels supplémentaires).
Certains SDIS qui avaient mis fin au régime de la garde de 24 heures ont
cependant dû y revenir souvent sous la pression des organisations
syndicales. Ce principe d’équivalence du temps de travail annuel des SPP
a en outre débouché sur des contentieux, qui jusqu’à la décision du
Conseil d’Etat du 19 octobre 2011, avait pour conséquence de faire
payer en heures supplémentaires le temps passé en intervention dès lors
que celles-ci se situaient au-delà des 8 heures de travail effectif, ce qui
alourdit encore la masse salariale.
Il est cependant certain que l’effectif en garde la nuit est
extrêmement variable d’un SDIS à l’autre. Mais cette situation est le plus
souvent l’héritage du passé et que c’est peu à peu que les conseils
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d’administration revoient ces données. Sur une période de 5 ans, on peut
envisager que ces régimes soient révisés dans les SDIS car les élus ont
pris conscience des enjeux et y remédient peu à peu.
Même si la Cour a pu mettre au point un outil de simulation
concernant l’évaluation de l’effectif en garde au regard des sollicitations
opérationnelles, cet outil ne peut en aucun cas conduire à
imposer
partout des ratios calculés de manière théorique. En effet, il appartient
aux seuls élus de définir le niveau de protection des populations qu’ils
entendant assurer, et en particulier en zone rurale où bien souvent les
SDIS restent les seuls services publics de sécurité des personnes. La
réforme de la carte hospitalière et la désertification médicale des
territoires ruraux conduit obligatoirement les élus à prendre toutes les
décisions nécessaires pour intervenir rapidement en particulier dans le
cadre du secours à personne. Dans la pratique de nombreux SDIS sont en
cours de réflexion sur ces points qui trouveront dans les années qui
viennent leur traduction.
B - La problématique du volontariat
La vraie question réside alors dans le recrutement de sapeurs-
pompiers volontaires en nombre suffisant mais aussi disposant de la
disponibilité nécessaire, surtout en journée, pour assurer la permanence
du service, à ferme opposition de la quasi-totalité des organisations
syndicales.
Dans ce contexte, la Cour estime que la mobilisation des SPV
apparaît encore peu satisfaisante malgré la mise en place de la prestation
de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires et
le récent décret du 13 octobre 2011 qui revalorise notamment les
vacations.
Les travaux de la Commission ambition volontariat (Luc Ferry)
ont analysé les causes de la désaffection des citoyens pour le volontariat :
problèmes familiaux et d’emploi, insuffisance de disponibilité en journée,
problèmes de rapports avec les professionnels et lourdeur des formations
imposées par les guides nationaux de référence édictés par le ministère
de l’Intérieur (DSC).
Les travaux en cours, à la suite notamment du vote de la loi du
20 juillet 2011 ont pour objectif de revaloriser l’engagement citoyen des
SPV. Avec le soutien de l’ADF, cette loi a conforté le statut juridique des
vacations mais la perspective d’en supprimer le régime fiscal et social
favorable risquerait de porter une atteinte fatale au volontariat. C’est
plus dans la réduction des normes de formation, comme dans celle des
interventions que la solution doit être recherchée.
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COUR DES COMPTES
5 - Les critiques de la Cour sur la gestion administrative des
SDIS
La Cour regrette notamment l’insuffisance des outils de gestion,
pour autant il me semble bien que cette appréciation doit être nuancée.
En effet, en quelques années la quasi-totalité des SDIS se sont
dotés de contrôleurs de gestion, comme par ailleurs la mise en place,
encore récente de la PFR a conduit les SDIS à se doter de fichiers des
volontaires qui n’existaient pas auparavant et à mettre en place une
véritable gestion du volontariat. Vraisemblablement, cette opération qui
s’est traduite par une baisse récente du nombre de SPV enregistrée dans
les statistiques.
L’absence de convention pluriannuelle SDIS/Conseil général
semble s’étendre. Cette tendance tient essentiellement à l’absence de
visibilité financière des départements. Dans ces périodes de tension liées
au coût de leurs compétences obligatoires (principalement sociales), les
conseils généraux qui n’ont plus de visibilité sur leurs budgets, tant en
recettes qu’en dépenses, sont donc contraints d’indiquer chaque année le
taux de financement soutenable sur lequel ils peuvent s’engager.
En revanche, pour ce qui concerne la coopération ou la
mutualisation SDIS/conseil général de nombreuses initiatives existent, et
l’ADF en a fait part à la Cour. Il faut cependant insister sur le fait que les
outils juridiques sécurisés de mise en oeuvre de telles coopérations
n’existent pas véritablement. En effet, les conseils généraux n’ayant pas
de compétences en matière de sécurité civile (compétences qui relèvent
soit de l’Etat soit des maires), les montages adéquats s’avèrent le plus
souvent, soit délicats, soit particulièrement complexes à mettre en oeuvre.
En conclusion, je ne
puis que partager la plupart des conclusions
et recommandations formulées par la Cour. Cependant, je souhaite
souligner plusieurs points :
- Il est indispensable que la structure de coordination en amont de
la CNSIS que la Cour préconise soit rapidement mise en place, afin
d’éviter les effets des habitudes dépassées de cogestion ministère de
l’Intérieur-Profession qui imposent des orientations aux élus.
- Il est nécessaire aussi d’assurer une meilleure coordination entre
les SDIS notamment pour ce qui concerne les écoles départementales.
Mais il convient aussi de revoir le rôle et le statut de l’ENSOSP,
établissement public d’Etat, financé majoritairement par les collectivités
territoriales.
En ce qui concerne l’organisation du secours à personnes, un
bilan du référentiel commun doit être présenté à la CNSIS. L’ADF et les
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départements demandent qu’à cette occasion et sous la responsabilité des
élus, qui s’entoureront alors des spécialistes professionnels qu’ils
« emploient », soient abordés les moyens et méthodes nécessaires à une
meilleure coordination du secours à personne, respectueuse du rôle de
chacun, la définition précise de la qualification des carences, des règles
de financent claires pour toutes les parties prenantes, et abordant la
question du rôle des infirmiers SPP, mais aussi les normes d’équipement
des véhicules.
- Plusieurs SDIS se sont engagés dans la voie de projets
stratégiques correspondant à la mise en oeuvre de l’ensemble des constats
faits par la Cour. Il en est ainsi du SDIS de la Sarthe qui à cet égard
apparaît exemplaire.
La situation actuelle des finances publiques impose à tous, Etat et
collectivités départementales, la remise sur le chantier du statut de la
sécurité civile et celui de l’Etablissement public SDIS dans toutes ses
dimensions.
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REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSOCIATION
DES MAIRES DE FRANCE
Le financement des services d’incendie et de secours est une
préoccupation des élus locaux, maires comme conseillers généraux,
depuis quelques décennies.
La gestion, purement communale ou intercommunale des centres
de secours qui a duré jusqu’en 1996 (sauf pour les départements de la
grande couronne qui avaient « départementalisé » depuis beaucoup plus
longtemps), a contribué à des surenchères indemnitaires et à des écarts
de régime de travail difficiles à justifier.
Les élus communaux ont confié aux SDIS la gestion du corps
départemental,
donc
de
l’intégralité
des
sapeurs-pompiers
professionnels, avec la loi de 1996.
En 2002, conscients que cette gestion unifiée ne donnait pas
encore de résultats suffisants sur la maîtrise des budgets des SDIS, les
maires, et l’AMF, ont souhaité, en plein accord avec les présidents de
conseils généraux, aller plus loin et ont donc, avec la loi dite
« démocratie
de
proximité »,
abandonné
la
présidence
de
ces
établissements publics aux présidents de conseils généraux dans le but,
clairement défini entre les deux associations, l’ADF et l’AMF, d’un
encadrement plus strict des dépenses d’incendie et de secours par le biais
d’un management unique.
La contrepartie de cet « abandon de pouvoir », là encore
clairement négocié en plein accord entre l’AMF et l’ADF, était le gel du
montant global des contributions communales et intercommunales à leur
niveau de 2002, avec toutefois une indexation sur le taux de l’inflation.
Cet accord de 2002 n’a jamais été remis en cause par l’AMF
qui n’a pas non plus envisagé une suppression de la participation
financière des communes et EPCI au fonctionnement des SDIS, depuis
longtemps une dépense obligatoire des communes, mais qui jugeait
particulièrement opportun de conforter un employeur unique, le président
de conseil général, face aux revendications des sapeurs-pompiers en
général, et plus précisément des sapeurs-pompiers professionnels.
Il convient également de préciser que la loi de 2002
prévoyait,
pour 2006, pour les communes et les EPCI, un nouveau type de
financement, par le biais d’un prélèvement équivalent sur la DGF
(dotation
forfaitaire
et
dotation
d’intercommunalité),
solution
régulièrement reportée pour des problèmes pratiques soulevés par le
ministère de l’Intérieur (exemples de quelques 4000 communes et 300
EPCI pour lesquels les montants de DGF étaient insuffisants pour
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supporter le prélèvement) puis finalement abandonnée avec l’article 116
de la loi de finances rectificative pour 2008 qui a rétabli le système
antérieur.
L’AMF est d’autant plus satisfaite du maintien de la solution
ancienne que le prélèvement sur la DGF était considéré, on ne sait
pourquoi, comme un « désengagement
financier des communes », ce qui
est particulièrement absurde
au regard des sommes qui continuent d’être
engagées !
Comme vous le soulignez, en 2010, sur les 4 milliards de
participations finançant les SDIS, près de 56% proviennent des
départements mais encore 44 % du bloc local.
Mais le « contingent » est loin d’être la seule contribution
financière des communes ou EPCI au fonctionnement des SDIS.
Les 1 508 CPI non intégrés continuent d’être à la charge des
communes ou EPCI et les rapports des Chambres régionales des comptes
font régulièrement état de contributions supplémentaires aux SDIS des
communes et EPCI, tant en investissement (ex : construction de
casernements) qu’en fonctionnement (prise en charge de personnels
sapeurs-pompiers professionnels par exemple).
Cet effort financier, qui se situe hors la loi et engendre d’ailleurs
de nombreux contentieux, n’est pas quantifié, ce qui est tout à fait
regrettable mais cette pratique engendre de fait une iniquité réelle entre
les communes françaises.
Iniquité que l’on retrouve également dans la répartition de la part
communale ou intercommunale au sein des différents SDIS, comme vous
le soulignez.
Concernant
les
contributions
des
collectivités
locales
au
fonctionnement du SDIS, nous sommes donc parfaitement en phase sur le
constat que vous faites.
Toutefois, faute d’avoir pu faire statuer les instances de l’AMF sur
vos propositions, je ne peux me prononcer sur les changements profonds
que vous préconisez, soit la suppression du contingent communal ou
intercommunal et le transfert au département de son équivalent (1,8 Md€)
pour qu’il assure seul le financement du fonctionnement du SDIS.
Par ailleurs, toujours sur le chapitre financier, nous partageons
vos constats sur le caractère marginal de la facturation à des tiers privés
et publics des prestations extérieures et ne pouvons que suivre vos
propositions.
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Nous sommes depuis longtemps favorables à l’intervention
financière de nouveaux acteurs et, par exemple, les assureurs.
Ce point a déjà fait l’objet d’une PPL en 1999, restée sans suite, il
a été longuement évoqué lors des travaux de la Mission d’évaluation et
de contrôle de la Commission des finances de l’Assemblée nationale de
juillet 2009, repris dans le débat public à l’Assemblée nationale du 8
décembre 2009. Reste à le mettre en pratique et si la Cour des Comptes
peut oeuvrer en ce sens, nous nous en féliciterons.
Nous
sommes
également
totalement
en
phase
avec
vos
observations sur le délicat problème du remboursement dû aux carences
d’ambulanciers privés.
Enfin, nous constatons également que les départements ne sont pas
égaux devant les risques et devant la possibilité financière de couvrir ces
risques. Des écarts entre 42 et 161 € par an et par habitant sont
difficilement soutenables.
Nous ne pouvons que partager les objectifs de saine gestion que
vous
préconisez :
comptabilité
analytique,
convention
financière
pluriannuelle avec le département, mutualisation des moyens de gestion
comme de formation …
L’AMF a toujours été aux côtés de l’ADF pour défendre des
amendements consistant par exemple à confier tous les postes
administratifs, juridiques ou financiers à des fonctionnaires territoriaux
et non à des sapeurs-pompiers professionnels, ce qui a rarement été bien
accueilli par l’encadrement des SDIS et pas toujours soutenu par l’Etat.
Nous ne pouvons que regretter, comme vous, que les SDACR ne
soient pas systématiquement mis à jour et qu’ils ne donnent pas toujours
lieu à une programmation des investissements.
Les élus du CASDIS et le préfet doivent pouvoir se procurer les
éléments d’information et d’expertise qui leur permettraient d’assumer
leurs prérogatives.
Sur le maillage territorial, l’AMF a depuis longtemps une position
plus que réservée sur les CPI non intégrés, dont le nombre est d’ailleurs
de plus en plus faible, et a toujours alerté les élus qui souhaitent, aux
frais exclusifs de la commune, maintenir ce type de dispositif sur les
risques encourus par les maires si le personnel ne bénéficiait pas, par
exemple, de la formation obligatoire prévue pour les sapeurs-pompiers
volontaires.
Le maillage territorial des autres centres, intégrés, suppose là
aussi un dialogue avec les maires pour une répartition équilibrée sur le
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territoire départemental. Ce recours, pour nous illégal, aux financements
des communes par la construction de casernements, ne simplifie sans
doute pas une négociation sur des bases purement opérationnelles qu’il
faut évidemment privilégier.
La mobilisation des sapeurs-pompiers volontaires reste par contre
pour nous un enjeu important surtout parce que la sociologie des
volontaires et le rythme de vie actuel font que les engagements sont de
plus courte durée que par le passé.
Si je peux comprendre votre proposition de réintégrer les
vacations horaires dans le droit fiscal commun, pour des motifs d’équité
entre les citoyens, je crains tout d’abord que cette mesure ne soit
tellement mal perçue qu’elle conduise à un désengagement des sapeurs-
pompiers volontaires, ce qui serait tout à fait désastreux. De surcroit, je
souhaite qu’elle n’entraine aucune augmentation de charge pour les
communes, les communautés ou les départements
Sur le système de la double autorité du SDIS, je note avec intérêt
votre souhait de ne pas réformer le système de gouvernance partagée mis
en place avec la départementalisation et de le faire mieux fonctionner.
Je souhaite toutefois préciser un point, que vous n’abordez pas
spécifiquement, concernant le pouvoir de police.
Nous pouvons, nous les maires, comprendre la position des
présidents de conseils généraux qui, dans une formule lapidaire dont la
justesse est, dans le système actuel, à nuancer, « paient et ne commandent
pas ».
Se pose toutefois là le problème du pouvoir de police qui, après
mûre réflexion, ne peut reposer que sur le maire et le préfet.
Le maire parce qu’il est la seule autorité de proximité, et les
récentes catastrophes mettent en lumière son rôle irremplaçable, le préfet
parce qu’il intervient de façon subsidiaire, pour soutenir un maire
confronté à des difficultés tout à fait exceptionnelles ou lorsque le sinistre
concerne plusieurs communes ou qu’il intervient au nom de l’Etat, garant
de l’intérêt général et de la sécurité pour tous.
Modifier cet équilibre séculaire n’apporterait rien mais il nous
appartient, à nous les maires, régulièrement, de rappeler aux personnels
du SDIS qu’ils interviennent en premier lieu sous notre autorité ! Dans la
pratique, le principe du maire « directeur des opérations de secours » est
de moins en moins respecté.
Je souhaite enfin, en conclusion, soutenir votre proposition
d’instituer, en amont de la Conférence nationale d’incendie et de secours,
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une structure restreinte de concertation entre l’Etat et les présidents de
conseils généraux et donc de placer l’Etat prescripteur de normes
techniques ou statutaires face à ceux en charge de les assumer
financièrement grâce à l’impôt des citoyens.
Ce sera incontestablement un moyen, en ces temps difficiles au
plan financier, de mieux maîtriser les dépenses des SDIS, tout en
continuant à assurer la mission qui nous tient tous à coeur,
la protection
de nos concitoyens.
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REPONSE PRESIDENT DE LA CONFERENCE NATIONALE DES
SERVICES D’INCENDIE ET DE SECOURS (CNSIS)
Je me permets de vous adresser ma réponse en vous précisant que
depuis fin septembre 2011 je ne suis plus membre de la CNSIS. Je n’ai
pas souhaité être renouvelé.
Ainsi, dans le cadre de la publication
prochaine du projet de
rapport public thématique intitulé « Les services départementaux
d’incendie et de secours », vous avez bien voulu me faire parvenir pour
avis, par courrier en date du 12 octobre dernier, l'exemplaire confidentiel
n° 7.
J'ai l’honneur de vous informer que ce projet de rapport n’appelle,
de ma part, aucune observation particulière en la matière.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA CHAMBRE NATIONALE DES
SERVICES AMBULANCIERS (CNSA)
Faisant suite à votre courrier du 12 octobre dernier, nous vous
prions
de
bien
vouloir
trouver
ci-après
quelques
informations
complémentaires et remarques quant à l'amélioration de la coordination
entre les effecteurs de la réponse à l'urgence pré hospitalière, et plus
particulièrement l'analyse des départs réflexes ainsi que des carences
ambulancières.
Les départs reflexes
:
La liste des situations de départs réflexes inclut certains critères
difficiles à objectiver, laissant ainsi l'opportunité d'interprétations
abusives, entraînant une dérive quantitative.
De surcroît, cette liste croise certains critères d'ordre général, tels
que voie publique, qui font entrer dans le champ du départ réflexe des
typologies d'interventions ne nécessitant pas de moyens SDIS.
C'est l'une des raisons pour lesquelles le recours aux dispositifs
mis en place par les ambulanciers, à disposition de la régulation
médicale SAMU, sont sous utilisés. Ainsi, la dépendance de la viabilité de
ces dispositifs avec le volume d'activité consenti, due à un paiement
principalement à l'acte, a entraîné la mise en sommeil de nombre de ces
dispositifs.
Le rôle des ARS :
Les dispositifs ambulanciers performants, avec cahier des charges
conforme aux dispositions des arrêtés des 10 février et 5 mai 2009, sont
mis en difficulté par certaines ARS, ou par leurs délégations
départementales. En effet, contrairement aux textes précités, qui
préconisent le volontariat et la spécialisation, ces ARS génèrent un
nivellement qualitatif par la base, en imposant une obligation de
participation à toutes les entreprises.
Les carences ambulancières
:
Paradoxalement, il a été constaté, face à des dispositifs
ambulanciers sous-utilisés, et des moyens manifestement disponibles, un
taux de carences élevé, constitué de missions pour lesquelles les
ambulanciers n'ont pas même été sollicités.
Signatures de conventions tripartites
:
Il a été constaté un nombre relativement peu important de
signatures de conventions tripartites. Dans le principe, une convention
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type avait été rédigée entre les représentants nationaux, sous l'égide de la
DHOS.
Ce
modèle
devait
servir
de
base
à
chaque
convention
départementale. Dans nombre de départements, les sapeurs-pompiers ont
cherché à imposer des conventions déséquilibrées en faveur d'un appel
quasi systématique au SDIS.
Les ambulanciers ont alors refusé de signer des conventions
dérogeant aux principes fondamentaux.
Constitution du comité national de suivi
:
Il est stipulé dans le rapport que le comité national de suivi est
constitué de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des
crises, de la direction générale de l'offre de soins, ainsi que de la
Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France.
Concernant la présence de ce troisième élément, il semble qu'il
s'agisse soit d'une erreur, soit d'une iniquité manifeste. En effet, la
représentation des SAMU par SAMU de France et une représentation des
ambulanciers par la Chambre nationale des services d'ambulances doit
contre balancer la présence, le cas échéant, de la Fédération nationale
des sapeurs-pompiers de France.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA FEDERATION NATIONALE
DES ARTISANS AMBULANCIERS (FNAA)
Après avoir présenté le projet aux membres du bureau de la
FNAA, nous tenions à vous confirmer le parfait état de la réalité de la
situation que nous observons quotidiennement sur le terrain. L'analyse
qui y est faite est juste et malheureusement cette situation perdure nous
osons espérer qu'avec ce projet ce que vous préconisez verra le jour.
Il est indispensable de mettre en place des solutions pour que le
fonctionnement de la prise en charge des différents services soit optimal.
La FNAA ne peut qu'approuver votre projet de rapport.
Nous souhaitons par ailleurs vous dire tout l'intérêt que nous
portons à mener un travail de réflexions dans plusieurs domaines pour
améliorer les diverses pistes contenues dans ce projet.
Nous sommes à votre disposition pour mener ensemble un travail
en ce sens dans le but d'améliorer les conditions de prise en charge des
personnes à secourir pour le bien de tous.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA FEDERATION NATIONALE
DES AMBULANCIERS PRIVES (FNAP)
Nous approuvons globalement ce projet de rapport, avec
néanmoins une remarque concernant : Le partage du financement :
l'indemnisation des carences ambulancières.
1- Les écarts de comptage
« Celle-ci est due à des pratiques différentes : le SAMU part sur la
demande du régulateur qui qualifie la mission … » : il semble opportun
de préciser que ce sont les ambulanciers privés qui interviennent à la
demande du régulateur.
L’analyse qui y est effectuée est un constat partagé par notre
fédération, notamment sur le manque d’efficience quant à la mise à
dispositions des moyens ambulanciers.
Nous souhaitons nous inscrire dans un travail de réflexions et de
propositions pour parfaire cette étude.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA FEDERATION NATIONALE
DES TRANSPORTEURS SANITAIRES (FNTS)
Je salue la justesse de l’analyse qui y est faite, car elle est le reflet
parfait de la réalité que nous observons tous les jours sur le terrain.
Comme vous le préconisez, il est indispensable de mettre en place des
solutions afin d’améliorer le fonctionnement de la prise en charge de ces
services. Je ne peux donc qu’approuver votre projet de rapport.
Par ailleurs, je souhaite vous réitérer notre intérêt pour mener un
travail de réflexion sur ces pistes d’amélioration, afin d’approfondir
celles envisagées dans votre projet.
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REPONSE
DU
PRESIDENT
DIRECTEUR
GENERAL
D’EUROTUNNEL
Les précisions et éléments de réponse qu'Eurotunnel souhaite
apporter sont les suivants :
- Eurotunnel exploite le Tunnel sous la Manche dans le cadre
d'une concession accordée par les états français et britanniques.
- Cette concession prévoit que la sécurité de premier niveau du
Tunnel dite FLOR (First Line of Response), soit assurée aux frais, et sous
la responsabilité du concessionnaire, par la présence permanente de 8
agents qualifiés en tête de Tunnel.
- En cas d'incident nécessitant plus de moyens, Eurotunnel selon
une codification précise, transfère la responsabilité des opérations aux
Autorités Publiques, qui mobilisent les moyens publics, dits SLOR
(Second Line of Response).
- Eurotunnel a confié dès l’origine au SDIS 62 la mission des
FLOR. Le coût annuel pour le concessionnaire est de 2,4 M€/a
- Récemment, le SDIS 62 a demandé à ce que la présence
permanente de 8 agents en tête de Tunnel soit augmentée à 11, alors
qu’Eurotunnel vient de réaliser un investissement de plus de 20 millions
d’euros pour limiter le risque d’incendie.
En conclusion
:
- Eurotunnel finance le coût, et même au-delà, des dispositions
prises en fonction des risques particuliers du Tunnel sous la Manche,
sans avoir l'assurance que le SDIS 62 assure correctement la prestation.
- Eurotunnel souligne l’ambiguïté qui préside à la convention
FLOR actuelle, dont les signataires côté SDIS 62 assurent à ce titre une
prestation « privée » pour le compte d’Eurotunnel mais ont un rôle de
« tutelle » du concessionnaire sur tous les aspects de sécurité
qui
relèvent de l’autorité concédante.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE DORDOGNE
Le rapport évoque le service départemental d’incendie et de
secours (SDIS) de Dordogne en ce qui concerne le recours aux sapeurs-
pompiers volontaires (chapitre II – section 1). Deux points méritent
d’être commentés, d’une part, la réponse aux difficultés de recrutement
de ces personnels et, d’autre part, la mise en oeuvre de la prestation de
fidélisation et de reconnaissance (PFR).
Depuis dix ans, le SDIS de Dordogne déploie à destination des
sapeurs-pompiers volontaires une politique active de recrutement.
Jusqu’en 2008, les actions de sensibilisation menées à destination du
public et des employeurs ont eu des résultats satisfaisants. Cependant,
depuis 2008, ces résultats s’essoufflent en dépit du renouvellement des
opérations et des moyens d’information et de sensibilisation. J’observe
que,
depuis
cette
date,
les
difficultés
pour
concilier
activité
professionnelle et engagement volontaire s’accroissent significativement,
au point que les demandes de confidentialité vis-à-vis de l’employeur des
sapeurs-pompiers volontaires deviennent assez fréquentes. Il est donc
apparu indispensable de relancer des actions à destination des
employeurs et de leurs organisations professionnelles.
Le conseil départemental de sécurité civile du 6 mai 2010 s’est
saisi de cette problématique et a établi un plan d’action en faveur du
volontariat. Huit thématiques ont été proposées autour des trois idées
suivantes :
1 – L’utilisation d’une charte du volontariat
Une charte du volontariat en Dordogne réaffirmant la volonté des
élus et des décideurs locaux de favoriser le développement du volontariat
avait été préparée avant même le conseil départemental du 6 mai 2010.
Elle a été signée par l’ensemble des administrations présentes dans le
département, mais également par les grandes entreprises nationales (La
Poste, ERDF-GRDF), par les compagnies consulaires et par une
organisation professionnelle artisanale (CAPEB). Elle vise à encadrer la
position des volontaires dans leur entreprise et définit les modalités que
doit respecter le SDIS pour les mobiliser. L’objectif est de donner aux
employeurs une visibilité sur les conséquences de l’engagement de leurs
salariés tout en valorisant cet engagement pour l’entreprise.
Dans ce cadre, la Chambre de commerce et d’industrie a obtenu le
label employeur partenaire des sapeurs-pompiers cette année et la
CAPEB a mis au point un dispositif de promotion du volontariat auprès
de ses adhérents.
2 – La promotion du volontariat
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153
La sensibilisation de la population est poursuivie, eu égard aux
bons résultats obtenus depuis dix ans, par des campagnes d’affichage,
par une information renouvelée utilisant les moyens de communication
des partenaires signataires de la charte et par la mise à la disposition
d’un kit de communication dans les centres d’incendie et de secours.
La convention entre l’Union départementale des sapeurs-pompiers
et le SDIS pour la sensibilisation des jeunes est pérennisée et le
recrutement féminin encouragé. Il s’est aussi agi de sensibiliser les
secteurs professionnels encore peu représentés.
3 – La connaissance du volontariat
Il est apparu qu’une meilleure connaissance socio-économique du
volontariat permettrait d’affiner les opérations de promotion et de mieux
définir les règles d’engagement prenant en compte les contraintes de
disponibilité. La connotation négative qu’aurait le volontariat auprès des
chefs d’entreprise est également peu connue et donc peu analysée. Or elle
conditionne en partie la capacité pour le volontaire à associer les
conséquences de son engagement à sa charge de travail.
En dépit de ces actions et des partenariats qui en découlent, le
recrutement de sapeurs-pompiers volontaires reste difficile, notamment
pour des raisons économiques, le volontariat étant considéré comme un
facteur potentiel de perte d’emploi en cas de difficultés de l’entreprise.
Globalement néanmoins, les effectifs se maintiennent depuis 2008.
S’agissant de la prestation de fidélisation et de reconnaissance,
j’observe effectivement qu’elle constitue un prélèvement budgétaire non
négligeable pour le SDIS, de l’ordre du demi-million d’euros, alors même
que le nombre de bénéficiaires est faible (six bénéficiaires transitoires et
dix-huit pérennes en 2010). C’est la raison pour laquelle la perception
par les élus de cette prestation n’est pas bonne. L’évaluation du dispositif
et sa clarification sont indispensables afin de lui donner sa légitimité.
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COUR DES COMPTES
REPONSE COMMUNE DU PRESIDENT ET DE L’ANCIEN PRESIDENT
DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL
D’INCENDIE ET DE SECOURS DE DORDOGNE
Le Service Départemental d’Incendie et de Secours de la
Dordogne est mentionné dans le chapitre II : Organisation et Gestion,
sous-chapitre I : Organisation Opérationnelle, paragraphe D intitulé « le
recours aux sapeurs-pompiers volontaires », alinéa 1b : des difficultés de
recrutement, de fidélisation et de disponibilité.
Le rapporteur fait état des difficultés auxquelles sont confrontés
les SDIS en matière de recrutement, de fidélisation et de disponibilité des
sapeurs-pompiers volontaires (SPV). Parmi les différents facteurs
susceptibles d’expliquer ces difficultés sont évoquées : la faible flexibilité
et l’insuffisance de disponibilité du fait des employeurs ainsi que les
contraintes imposées aux volontaires en matière de formation et une
insuffisante reconnaissance du volontariat au sein de la société. A
contrario, le rapporteur fait état d’initiatives mises en oeuvre dans
certains SDIS afin d’enrayer la baisse des effectifs de SPV et cite le
« dynamisme du SDIS de la Dordogne qui a mené depuis 2000 une
politique régulière de sensibilisation à destination du public et des
employeurs, qui s’est révélée efficace comme le prouve la croissance des
effectifs de sapeurs-pompiers volontaires de + 11 % entre 2003 et
2008…. »
Le constat correspond en effet à la réalité et à une volonté
politique explicite des élus membres du conseil d’administration du SDIS,
relayés par l’engagement des pouvoirs publics locaux, tant au niveau des
collectivités territoriales que de l’Etat comme des acteurs du monde
économique de notre département. Toutefois ce constat positif que nous
vous remercions de mettre en valeur doit être nuancé.
En effet, s’il est vrai que l’effectif des SPV a connu une évolution
significative au cours de la période 2002 à 2009 notamment, il convient
cependant d’analyser le phénomène de baisse qui l’a précédé et
d’examiner les conditions de progression post 2008. Pour ce qui
concerne la diminution significative des effectifs de SPV constatée entre
2000 et 2002, nous pouvons affirmer avec certitude que la très forte
mobilisation opérationnelle des volontaires au cours de la période fin
1999 début 2000 en raison de la tempête « Martin » est l’une des
principales causes.
Il convient en effet de rappeler que les dégâts considérables
occasionnés dans notre département (5 millions de m3 de bois dévastés
soit 3 ans d’exploitation forestière, des infrastructures routières, des
installations filaires de transport d’énergie électrique et de radio
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155
communication détruites sur une grande partie du réseau, des biens
immeubles et un environnement naturel profondément et durablement
endommagés), bref une situation ayant justifiée plus de 6 000
interventions en 4 semaines soit environ l’équivalent d’un quadrimestre
d’activités opérationnelles en temps normal. La capacité de mobilisation
des SPV a été quasi exceptionnelle tant sur le plan quantitatif que
qualitatif mais les conséquences à court terme ont été une accélération
des
cessations d’activités de SPV en raison d’une sollicitation parfois
trop forte des intervenants.
L’organisation et le fonctionnement du SDIS de la Dordogne
repose essentiellement sur une large majorité de sapeurs-pompiers
volontaires 1 300 environ dont 150 relèvent du service de santé et de
secours médical (soit un total des volontaires représentant 85 % de
l’effectif du Corps départemental) pour assurer les missions dont il a la
charge.
La difficulté de mobilisation des sapeurs-pompiers volontaires
pendant les heures oeuvrées engendre une situation susceptible
d’augmenter le délai moyen d’intervention voire de provoquer une
indisponibilité
opérationnelle
obligeant
à
solliciter
les
moyens
disponibles adaptés et les plus proches. Tout en conservant à l’esprit que
la solidarité opérationnelle inter-centres est la base de l’organisation
départementale, le SDIS 24 se doit de mettre en oeuvre des solutions
innovantes en partenariat avec les acteurs publics et privés locaux pour
susciter, motiver, encourager et pérenniser le volontariat.
Lorsqu’il est fait usage de telles dispositions palliatives en terme
de réponse opérationnelle plusieurs effets, cumulés ou non, peuvent
éventuellement en résulter, tels que :
- les conséquences négatives directes sur le développement de
l’accident,
- l’envoi de plusieurs engins pour réunir l’effectif nécessaire,
- l’allongement des délais d’intervention,
- la diminution qualitative des objectifs de couverture des risques.
S’ajoute, les problèmes de disponibilité relative des sapeurs-
pompiers volontaires afin d’être mobilisés par le SDIS pendant leur
temps de travail pour répondre aux missions de service public qui leurs
sont confiées.
L’analyse croisée de l’évolution des effectifs et du nombre des
interventions met en évidence les « effets de ciseaux » sur la période
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COUR DES COMPTES
2003/2010 entre l’évolution de l’effectif total du nombre de sapeurs-
pompiers volontaires et l’augmentation de l’activité opérationnelle.
Pour l’intervalle couvrant la période 2002/2009, les effectifs de
sapeurs-pompiers volontaires ont évolués respectivement de :
+ 11 % soit de 1 172 à 1 300 SPV (+ 128)
Sur la même période l’activité opérationnelle annuelle a évolué de
16 670
à
22 990
interventions.
Soit
une
augmentation
de
+ 6 320 interventions représentant + 38 % de l’activité opérationnelle de
2002, c'est-à-dire une progression près de 4 fois supérieure à l’évolution
de l’effectif du Corps en nombre de sapeurs-pompiers volontaires. Ce
constat témoigne s’il en était besoin de la fragilité des équilibres et de la
difficulté pour le SDIS à conforter une politique de soutien au
volontariat. D’autant plus que le contexte départemental se caractérise
par le vieillissement des populations résidentes et une fluctuation
démographique liée à l’activité touristique qui oscille entre un nombre
mini de résidents en février d’environ 375 000 et un nombre maxi de
résidents l’été de près de 600 000 à mi août soit + 50 % environ.
Depuis 2009, l’effectif stagne à 1 300 hommes et femmes malgré
les initiatives et efforts déployés. Il est également opportun de souligner
que le dispositif de conventionnement avec les employeurs a connu une
réduction importante en 2010 puis s’est relevé autour d’une valeur
légèrement supérieure au nombre des conventions réalisées en 2007,
traduisant ainsi les conséquences indirectes des difficultés économiques
et des contraintes subies par les employeurs tant du secteur privé que
public.
Ceci démontre également que les SDIS disposent de très peu de
leviers d’action face à de tels bouleversement des équilibres socio-
économiques et subissent davantage qu’ils ne peuvent agir dans le
domaine de la promotion et de la fidélisation du volontariat.
******
A l’alinéa 1c) de ce même paragraphe D, le rapporteur évoque
également la nécessaire évaluation de la prestation de fidélisation et de
reconnaissance (PFR) mise en oeuvre depuis 2005 au bénéfice des
sapeurs-pompiers volontaires. Faisant référence au coût de ce régime, le
rapporteur constate que : «…. la mise en place de la PFR il y a cinq ans
n’a pourtant pas permis d’augmenter le nombre des volontaire. Le
dispositif a été plus couteux que prévu. Son financement annuel est assuré
par les cotisations des SPV ainsi que par une contribution annuelle
obligatoire des SDIS fixée à 375 € par SPV et par an. Pour aider les
SDIS à assumer financièrement cette nouvelle charge, l’Etat s’est engagé
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157
à leur verser une compensation financière équivalente à la moitié du coût
annuel de la prestation… ».
Nous confirmons l’analyse du rédacteur sur le peu d’impact que
représente cette PFR en matière de fidélisation des volontaires et encore
moins d’attractivité eu égard à la complexité du régime et à son
insuffisante lisibilité pour les contributeurs comme pour les (futurs)
bénéficiaires. Nous souhaitons également attirer votre attention sur le
caractère onéreux (comme l’atteste le tableau joint au présent courrier :
Etat de la PFR depuis 2005) de ce dispositif dans un contexte budgétaire
extrêmement contraint pour les collectivités territoriales. En effet, comme
vous pourrez le constater le SDIS 24 a versé près de 3,2 M€ au régime au
cours de la période 2005 à 2010 pour un « retour » versé aux anciens
sapeurs-pompiers volontaires de moins de 5 000 euros. En outre la
participation de l’Etat a été minorée par rapport aux engagements
initiaux aboutissant sur 5 ans à un déficit de près de 21 millions d’euros
par
rapport
à ce qui avait été prévu (cf. tableau joint récapitulatif du
différentiel de contribution SDIS/ETAT au titre de la PFR). Déficit qui a
du être compensé par une surcotisation des collectivités territoriales.
Enfin, il s’avère, contrairement à ce qu’indique le rapporteur, que l’aide
de l’Etat n’est pas directement versée aux SDIS mais aux Départements
via une compensation de la Taxe Sur les Conventions d’Assurance
(TSCA) relative aux véhicules à moteur. Ainsi, l’article 53 de la loi de
finances pour 2005 a-t-il opéré un transfert de TSCA
à hauteur de
900 M€ (fraction de taux = 6,155 %) en contrepartie d’un prélèvement
sur la DGF de 880 M€, le différentiel de 20 M€ correspondant à la
participation de l’Etat au financement de la prestation de fidélité et de
reconnaissance.
Ce prélèvement ayant été opéré sur la dotation de compensation
(indexée comme la DGF mise en répartition), il constitue un manque à
gagner en progression de + 2,73 % en 2006 et de + 2,51 % en 2007.
Enfin, l’article 11 de la loi de finances rectificative pour 2006,
constatant que l’assiette avait été inférieure aux prévisions, a porté la
fraction de taux à 6,45 % afin d’arriver aux 900 M€. Il en résulte un
manque de lisibilité quant à l’aide financière réelle de l’Etat et une
dissipation totale de sa participation dans la contribution financière
annuelle du Département au budget de l’établissement public.
Souhaitant avoir apporté un éclairage complémentaire à la Cour
afin
de
vous
permettre
d’apprécier
au
mieux
les
contraintes
d’organisation et de fonctionnement de notre établissement public.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE GIRONDE
Le Service d’Incendie et de Secours (SDIS) de la Gironde est cité
dans le chapitre Ier, sous chapitre II, paragraphe A-2, intitulé
« L’apparition des tensions financières ».
Le constat réalisé est exact et découle principalement du mode de
financement introduit par la loi du 27 février 2002. En effet, dans un
contexte difficile pour les finances publiques, faire porter sur une seule
collectivité, le conseil général en l’occurrence, le financement de
l’évolution des dépenses du Service d’Incendie et de Secours conduit
effectivement à des relations plus tendues quant aux participations
financières demandées.
Dans ce contexte, il semble qu’il n’existe pas d’autre solution que
le recours à l’emprunt d’équilibre pour financer l’investissement
nécessaire à une modernisation des équipements, dès lors que le niveau
des contributions des collectivités territoriales ne permet pas de dégager
des marges d’autofinancement.
Une étude sur l’évolution de ces contributions de 2002 à 2010 a
été réalisée par le SDIS de la Gironde. Les taux annuels appliqués, aux
communes et aux EPCI durant cette période, varient de 1,26 % à 2,84 %.
Si les contributions avaient été calculées non sur un montant
global mais sur un coût par habitant, le SDIS de la Gironde aurait perçu,
avec ces mêmes taux, 12 990 989 € de plus sur cette période en
contributions communales et intercommunales. En effet, sur cette
période, la population de la Gironde a augmenté de 105 573 habitants.
Par voie de conséquence, l’évolution de la contribution de la collectivité
départementale aurait été limitée.
Il m’apparaît donc primordial que la Cour puisse se saisir de cette
problématique afin qu’une issue favorable puisse être trouvée.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SDIS DE LA GIRONDE
Le Service d’Incendie et de Secours de la Gironde est cité dans le
chapitre 1
er
, sous-chapitre II, paragraphe A-2, intitulé « L'apparition de
tensions financières ».
Le constat réalisé est exact et découle implicitement du mode de
financement introduit par la loi du 27 février 2002.
En effet, dans un contexte difficile pour les finances publiques,
imposer qu'une seule collectivité assure le financement de l’évolution des
dépenses des Services d’Incendie et de Secours conduit effectivement à
une crispation des relations et une radicalisation des réponses apportées
aux participations demandées.
Dans un tel contexte, il semble qu’il n’existe pas d'autre solution
que le recours à l’emprunt d’équilibre pour financer l’investissement
nécessaire à la modernisation des équipements, dès lors que le niveau des
contributions des collectivités locales ne permet pas de dégager de
l’autofinancement.
J'avais sensibilisé les hautes autorités de l'Etat par la voie du
corps préfectoral, les parlementaires par la voie de mes homologues
Présidents de Conseil d’Administration sur la nécessité de modifier le
dispositif de 2002 en introduisant la prise en compte de l’accroissement
de la population dans le mode de calcul.
Malheureusement, cette demande n'a pas abouti. Je vous transmets
une note d'analyse sur le problème décrit constaté en Gironde, ainsi que
le projet d'amendement déposé.
Espérant que ce dossier soit réexaminé dans les meilleurs délais et
que la Cour puisse se saisir de cette difficulté.
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REPONSE DU PREFET DU LOT-ET-GARONNE
J’ai l’honneur de vous faire connaitre que ce document n’appelle
pas d’observations de ma part.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU LOT-ET-GARONNE
Après analyse de ce document, je me permets de vous apporter des
éléments de réponse complémentaires.
Vous indiquez : « A l’échelon déconcentré, les préfets de
département et de zone sont chargés, à la fois, de la planification
stratégique des moyens locaux, en lien avec le conseil général, et de la
coordination opérationnelle des moyens à engager en cas d’accident, de
sinistres ou de catastrophe aux conséquences susceptibles de dépasser les
limites ou les capacités d’une commune ou d’un département ».
Réponse
: La planification stratégique des moyens à l’échelon
local se fait essentiellement au niveau du SDIS par la réalisation du
SDACR.
Ce document réglementaire est arrêté par le préfet du département
après
avis
conforme
du
conseil
d’administration
du
service
départemental d’incendie et de secours et avis du conseil général. C’est
donc le conseil d’administration du SDIS en relation avec le préfet de
département qui établit cette planification stratégique.
Sur le paragraphe « l’organisation opérationnelle » (chapitre II).
Réponse
: Le SDIS de Lot-et-Garonne a fait le choix de répondre à
une sollicitation opérationnelle croissante par une meilleure gestion du
potentiel humain composé pour la majeure partie de sapeurs-pompiers
volontaires.
Des centres d’incendie et de secours ont été regroupés afin
d’éviter un émiettement trop important tout en conservant un maillage
territorial pertinent, répondant aux obligations réglementaires du
SDACR.
Par ailleurs, le SDIS47 a souhaité doter ses personnels d’outils de
planification des gardes et astreintes le plus dynamique possible afin de
répondre aux contraintes de disponibilité des zones rurales. Ainsi, les
personnels disposent d’un serveur vocal interactif (serveur téléphonique)
et d’un serveur internet (accès par internet) permettant de gérer leur
disponibilité à distance.
Chaque centre d’incendie et de secours connaît la situation des
personnels en régime d’astreinte (ou de garde) identifié comme niveau
pertinent de réponse par rapport au règlement opérationnel.
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COUR DES COMPTES
Cependant, il est difficile de garantir des effectifs d’astreinte la
journée avec des disponibilités parfois aléatoires des sapeurs-pompiers
volontaires au regard de leurs activités professionnelles.
Ce n’est donc pas la sollicitation qui peut faire défaut, mais plutôt
la disponibilité.
Vous indiquez à propos du SDACR : « il est fréquemment ancien,
insuffisamment évalué, incomplet, et mal articulé avec le règlement
opérationnel ».
Réponse
:
Le SDACR est effectivement un outil de planification
stratégique
mettant en adéquation les moyens par rapport aux risques
auxquels le SDIS doit faire face.
Or, le SDACR ne peut être une photo instantanée de la vie du
service départemental mais un outil devant s’adapter à l’évolution d’un
système.
On
pourrait
s’orienter
vers
un
« SDACR
dynamique ».
L’augmentation des risques (notamment le secours à personne, les
risques technologiques, ..), l’évolution des technologies des matériels
(nouveaux types d’engins, …), la parution des nouveaux documents de
référence réglementaire sur les techniques opérationnelles font que le
SDIS doit s’adapter continuellement dans l’objectif de rationnaliser le
fonctionnement du service.
Dès lors cela peut expliquer le décalage entre les deux documents
que sont le SDACR et le RO, dans leur conception actuelle.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU LOT-ET-GARONNE (DE 2006 A JUIN 2008)
Après analyse de ce document, je me permets de vous apporter
des éléments de réponse complémentaires.
Vous indiquez : « A l'échelon déconcentré, les préfets de
département et de zone sont chargés, à la fois, de la planification
stratégique des moyens locaux, en lien avec le conseil général, et de la
coordination opérationnelle des moyens à engager en cas d'accident, de
sinistres ou de catastrophe aux conséquences susceptibles de dépasser les
limites ou les capacités d'une commune ou d'un département ».
Réponse
: La planification stratégique des moyens à l'échelon
local se fait essentiellement au niveau du SDIS par la réalisation du
SDACR.
Ce document réglementaire est arrêté par le préfet du département
après avis conforme du conseil d'administration du service départemental
d'incendie et de secours et avis du conseil général. C'est donc le conseil
d'administration du SDIS en relation avec le préfet de département qui
établit cette planification stratégique.
Sur le paragraphe « l'organisation opérationnelle » (chapitre II).
Réponse
: Le SDIS de Lot-et-Garonne a fait le choix de répondre à
une sollicitation opérationnelle croissante par une meilleure gestion du
potentiel humain composé pour la majeure partie de sapeurs-pompiers
volontaires.
Des centres d'incendie et de secours ont été regroupés afin d'éviter
un émiettement trop important tout en conservant un maillage territorial
pertinent, répondant aux obligations réglementaires du SDACR.
Par ailleurs, le SDIS 47 a souhaité doter ses personnels d'outils de
planification des gardes et astreintes le plus dynamique possible afin de
répondre aux contraintes de disponibilité des zones rurales. Ainsi, les
personnels disposent d'un serveur vocal interactif (serveur téléphonique)
et d'un serveur internet (accès par internet) permettant de gérer leur
disponibilité à distance.
Chaque centre d'incendie et de secours connaît la situation des
personnels en régime d'astreinte (ou de garde) identifié comme niveau
pertinent de réponse par rapport au règlement opérationnel.
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Cependant, il est difficile de garantir des effectifs d'astreinte la
journée avec des disponibilités parfois aléatoires des sapeurs-pompiers
volontaires au regard de leurs activités professionnelles.
Ce n'est donc pas la sollicitation qui peut faire défaut, mais plutôt
la disponibilité.
Vous indiquez à propos du SDACR : « il est fréquemment ancien,
insuffisamment évalué, incomplet, et mal articulé avec le règlement
opérationnel ».
Réponse
: Le SDACR est effectivement un outil de planification
stratégique mettant en adéquation les moyens par rapport aux risques
auxquels le SDIS doit faire face.
Or, le SDACR ne peut être une photo instantanée de la vie du
service départemental mais un outil devant s'adapter à l'évolution d'un
système.
On
pourrait
s'orienter
vers
un
« SDACR
dynamique ».
L'augmentation des risques (notamment le secours à personne, les
risques technologiques, ..), l'évolution des technologies des matériels
(nouveaux types d'engins, ...), la parution des nouveaux documents de
référence réglementaire sur les techniques opérationnelles font que le
SDIS doit s'adapter continuellement dans l'objectif de rationnaliser le
fonctionnement du service.
Dès lors cela peut expliquer le décalage entre les deux documents
que sont le SDACR et le RO, dans leur conception actuelle.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE LOT-ET-GARONNE
(DE MARS 2008 A JUIN 2008)
Cet extrait, mettant en exergue les améliorations constatées à la
suite de la réactualisation du schéma départemental d’analyse et de
couverture
des
risques
(SDACR)
n’appelle
pas
d’observations
complémentaires de ma part.
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REPONSE DU PREFET DES PYRENEES-ATLANTIQUES
J’ai l’honneur de vous faire savoir que je ne souhaite pas apporter
de réponse à ce rapport.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DES PYRENEES-ATLANTIQUES
J’ai l’honneur de vous informer que ce projet de rapport n’appelle
aucune remarque de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIENNE PRESIDENTE DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DES PYRENEES-ATLANTIQUES
(DE JUILLET 2008 A MAI 2011)
Je n’ai aucune observation à faire concernant ce rapport et
autorise sa publication.
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REPONSE
DE
L’ANCIEN
PRESIDENT
DU
CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DES PYRENEES-ATLANTIQUES (DE MAI 2004 A
JUILLET 2008)
J’ai l'honneur de vous faire savoir que je n'ai pas d'observations
à émettre concernant le projet de rapport public thématique, intitulé
« Les
services départementaux d'incendie
et de secours », que la Cour
se propose de publier prochainement.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DU PUY-DE-DÔME
Je souhaitais vous apporter les éléments de réponse suivants
concernant les points de ce projet de rapport relatifs au département du
Puy-de-Dôme:
I. LA REPARTITION DE LA PART COMMUNALE
Le conseil d'administration du SDIS fixe les modalités de
répartition des contributions des communes et des EPCI, en application
de l'article L. 1424-35 du CGCT : « Les modalités de calcul et de
répartition des contributions des communes et des [EPCI] (…)
compétents (…) sont fixées par le conseil d'administration du SDIS. Les
contributions (...) constituent des dépenses obligatoires ».
Au cas présent, les distorsions constatées ne sont pas assises sur la
détermination de critères permettant la modulation des contributions car
il n'existe pas de délibération du CASDIS précisant les critères retenus.
Faute de consensus concernant la répartition, le CASDIS maintient, une
répartition insatisfaisante sur plusieurs points : une note interne du 4
mars 2010
souligne les éléments périmés du mode de calcul, parmi
lesquels la prise en compte des Sapeurs-pompiers volontaires Qualifiés -
SPVQ, « la départementalisation et surtout le regroupement des CIS ont
fait perdre tout son sens à ce critère » ; on relève la référence à la taxe
professionnelle qui a disparu suite à la réforme …
Une refonte est envisagée mais différée. Plusieurs hypothèses
étaient à l’étude en 2010 (réunions du bureau du 4 février et du 5 mars
2010) avec la mise en place d'une répartition :
- par habitant (population INSEE) ;
- par habitant (population INSEE) avec le maintien de la
majoration et de la minoration infra.
Ce mécanisme simple conduirait cependant à évacuer les
disparités de richesse entre contributeurs ou les inégalités de risque.
Selon la Chambre Régionale des Comptes, aussi longtemps que la
contribution au SDIS ne sera pas fiscalisée, il paraîtrait opportun, en
maintenant la lisibilité du dispositif, d'introduire un critère fiscal à
panacher avec le critère de population.
II. LE MAILLAGE TERRITORIAL ET LA REDUCTION DU
NOMBRE DE CENTRES DE SECOURS
Votre rapport indique que le SDIS du Puy-de-Dôme ne parvient
pas à réduire le nombre de ses centres de secours en dépit de l'évidente
nécessité d'en supprimer plusieurs et que le maintien en activité de ces
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ET
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171
centres tient souvent davantage à la volonté des communes de les
conserver qu'à de véritables nécessités opérationnelles.
Le SDACR 2006 faisait apparaître 5 Centres de Secours Principal
(CSP), 61 Centres de Secours (CS) et 197 Centres de Première
Intervention
(CPI)
dont
113
Centres
communaux
de
Première
Intervention, soit 263 centres pour 470 communes.
Le SDACR 2011 fait apparaître 1 Centre de Secours Principal
(CSP), 58 Centres de Secours (CS) et 145 Centres de Première
Intervention (CPI) dont 19 Centres communaux de Première Intervention,
soit 204 centres pour 470 communes.
Le SDIS 63 a presque deux fois plus de centres que la moyenne
(184 contre 103), sans compter les 19 CPI communaux non intégrés. Le
maillage territorial est la conséquence du nombre de centres : le SDIS63
défend 3 400 habitants par centre tandis que la moyenne est de
6 355 habitants défendus par centre pour les SDIS de référence. La
superficie défendue par centre d'incendie et de secours est plus faible
pour le SDIS 63 (42 km² contre 61 km² en moyenne).
Jusqu'à présent le SDIS ne disposait pas de critères objectifs pour
proposer des fermetures ou des regroupements de CIS. Le nouveau
SDACR 2011 qui a été validé et dont l'arrêté sera signé prochainement,
intégrera en objectif N° 1, la généralisation de l'astreinte programmée
dans tous les Centres d'Incendie et de Secours (CIS) avec le
développement à court terme d'un outil de gestion de l'alerte permettant
la gestion individuelle de la disponibilité et de l'astreinte.
La mise en place d'un outil informatique de gestion de l'alerte
permettra d'ouvrir une période d'observation d'une durée d'un an de tous
les CIS au regard : de l'astreinte programmée, des refus de départ, du
classement, de l'activité des centres (formation, manoeuvres, coopération
avec d'autres centres). Ces résultats permettront alors de proposer des
fermetures ou des regroupements de CIS qui apparaîtraient sans
existence opérationnelle ou sans un effectif garantissant une réponse
opérationnelle fiable.
Dans le cadre de la refonte du SDACR, il est créé 3 sous-
catégories de Centres de Première Intervention (n° 1, n° 2, n° 3) au sein
des Centres du Corps Départemental du SDIS, avec des effectifs
différents entre la journée et la nuit. Cette démarche permet d'adapter la
réponse opérationnelle à la disponibilité des personnels volontaires.
Les effectifs mobilisables à atteindre par catégorie et sous-
catégories seront les suivants :
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- Centres du Corps Départemental du SDIS :
Type
de
Centre d'Incendie et
de Secours (CIS)
Nombre
de
SP
en
période
diurne
Nombre de SP périodes
nocturnes, jours fériés et WE
Centre
de
Secours
Principal
(CSP)
14
minimu
m
de garde
14 minimum de garde
Centre
de
Secours (CS)
6 minimum de
garde ou d'astreinte
6 minimum de garde ou
d'astreinte
Centres
de
Première
Intervention (n° 1)
4
d'astreinte
4 à 6 d'astreinte
Centres
de
Première
Intervention (n°2)
2
à
4
d'astreinte
4 d'astreinte
Centres
de
Première
Intervention (n°3)
0
à
2
d'astreinte
2 à 4 d'astreinte
- Centres communaux :
Type
Nombre
de
SP
en
période
diurne
Nombre de SP périodes
nocturnes, jours fériés et WE
Centres
de
Première
Intervention (CPI)
0
à
2
d'astreinte
2 à 4 d'astreinte
Concernant le classement des centres d'incendie et de secours, 4
des 5 centres principaux d'intervention vont être reclassés en centre de
secours.
Hormis le CSP de Clermont-Ferrand, qui, de par son activité
opérationnelle dispose d'un effectif supérieur au minimum, les autres
centres relevant de cette catégorie ne sont pas dans cette situation. Le
texte évoqué supra dispose que « les CSP assurent simultanément ... »
plusieurs missions. Le président du conseil d'administration du SDIS du
Puy-de-Dôme considère à cet égard que l'effectif ainsi requis (supérieur
ou égal à 14) doit être présent en garde postée dans le centre.
III. LA REVISION DU SDACR DU PUY DE DOME
Le Schéma Départemental d'Analyse et de Couverture des Risques
(SDACR) est élaboré, sous l'autorité du préfet, par le Service
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173
Départemental d'Incendie et de Secours (SDIS). Il est défini par l'article
L. 1424-7 du Code Général des Collectivités Locales. Le SDACR est un
instrument structurant de la gestion du SDIS. C'est un outil de pilotage du
service : il a une visée prospective, il permet de définir des priorités en
termes de réalisation des objectifs et donne de la visibilité sur les
ambitions du service.
Le premier SDACR dans le Puy-de-Dôme a été approuvé par
arrêté préfectoral du 27 juillet 2000. Il a succédé au schéma directeur
destiné à la formation des personnels et à la préparation des moyens de
secours. L'actuel SDACR a été approuvé par arrêté du 1er janvier 2006.
La durée de validité de 5 ans indiquée dans le précèdent SDACR
n'a pas d'origine réglementaire et n'a pas de conséquences juridiques. Il
s'agit uniquement d'un délai indicatif pour acter le principe d'une mise à
jour régulière de ce document.
Ainsi, le travail qui a été conduit dans le Puy-de-Dôme pour
l'élaboration du SDACR 2011, repose sur l’articulation entre plusieurs
textes juridiques de portée temporelle différente :
le SDACR, texte d'orientation générale, pris pour une durée
indéterminée,
le règlement opérationnel évolutif en 2 phases successives :
Un premier Règle ment Opérationnel (RO) validé en même temps
que le SDACR et couvrant pour une année la période d'observation des
petits CIS à l'occasion de la mise en place de l'outil informatique de
gestion des alertes.
Un second RO rédigé après prise en compte des résultats de
l'analyse de la période d'observation des petits CIS.
la prise d'arrêtés préfectoraux de classement des centres reprenant les
éléments des RO de première et de seconde phases.
Telles sont les précisions que je suis en mesure de vous transmettre
concernant votre projet de rapport public thématique, intitulé « Les
services départementaux d'incendie et de secours », pour le département
du Puy-de-Dôme.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU
PUY-DE-DOME
En réponse à cette transmission, il apparaît utile de se limiter
principalement à des commentaires et précisions d’ordre général pour ce
qui concerne les domaines afférents aux finances de l’établissement et à
son organisation opérationnelle.
En ce qui concerne la contribution des départements,
j’attire votre
attention
sur la limitation des contributions des communes et
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui sont
assises sur les contributions 2002, basées sur la population 2002, et dont
le montant global est augmenté des indices des prix à la consommation
parus chaque année. L’évolution démographique qui a un impact réel sur
l’activité opérationnelle n’étant pas prise en compte dans l’évolution de
ces contributions, c’est la participation des Conseils Généraux qui sert de
variable d’ajustement pour combler l’éventuelle insuffisance des
contributions communales et intercommunales.
Aussi, il pourrait être utile de faire apparaître cette problématique
connue des services de l’Etat qui, il faut le rappeler, ont convenu de
pérenniser le rôle du maire dans le dispositif de sécurité civile au travers,
notamment, du maintien des contributions communales et « il n'a pas
semblé pertinent, à cette occasion, d'accompagner le dispositif d'un
signal inflationniste »
59
*.
L'État a donc souhaité que le plafonnement de l'évolution annuelle
des contingents soit maintenu. Cette décision a fait l'objet de l'article 116
de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative
pour 2008, qui vise à maintenir les contingents communaux dus aux
SDIS, en conservant également le plafonnement de ces contingents, et
leur seule évolution en fonction de l'indice des prix à la consommation.
En conséquence, le « facteur inflationniste » relevant d’un accroissement
de la population a été exclu pour ce qui concerne le calcul de la
contribution globale des contingents communaux.
Le président du conseil d’Administration du SDIS33, Monsieur
Alain David, a d’ailleurs proposé un amendement de l’article L. 1424-35
du Code Général des Collectivités Territoriales à l’ensemble des
Présidents de SDIS Ce nouveau mode de financement permettrait donc de
déplafonner les contingents communaux à la hausse afin de prendre en
compte
les
variations
positives
du
nombre
d’habitants
qui
59
Réponse du Ministère de l’Intérieur à question écrite n° 7887 - publiée dans le JO
Sénat du 30/04/2009.
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« mécaniquement » imposent des moyens supplémentaires pour faire face
à un nombre d’opérations de secours augmentant proportionnellement.
A l’inverse, un déplafonnement à la baisse serait possible dans les cas de
décroissance démographique de la population de référence.
Pour ce qui tient de la répartition de la part communale, il est
indiqué que l’écart de contribution entre les habitants du Puy-de-Dôme
s’étend de 9€/habitant à près de 50€/habitant. Conscient que cet écart ne
saurait logiquement perdurer, le Conseil d’administration du SDIS63 a
entrepris la révision du mode de calcul de la contribution des communes
et EPCI qui, dès l’exercice 2012, permettra de revenir à un différentiel
estimé de 1 à 2.
Pour ce qui tient du maillage territorial, la Cour cite le Puy-de-
Dôme comme étant l’un des départements qui n’arrivent pas à réduire le
nombre de leurs centres de secours. Parallèlement, il est expliqué que
l’enquête a montré que la rationalisation de la carte des centres était
parfaitement compatible avec le respect des délais d’intervention fixés
dans les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques
(SDACR). Cette approche laisse donc penser que le Puy-de-Dôme
supporte un coût important lié à un surnombre de centres de secours et,
de fait, procède d’une gestion peu efficace.
A ce titre, il me semble utile d’étayer le point de vue qui consiste à
soutenir qu’un nombre réduit de centres de secours n’induit pas
forcément une réduction des coûts, et cela tout particulièrement sur le
long terme.
Ainsi, le coût de fonctionnement des centres d’intervention visés
s’avère relativement faible au regard du budget global de fonctionnement
du SDIS. En effet, la plupart de ces casernements sont installés dans des
remises relativement sommaires destinées essentiellement à accueillir les
véhicules et engins de secours. Le maintien du maillage permet
aujourd’hui d’effectuer des regroupements de centres plus efficaces dans
la réponse opérationnelle apportée, cela tout en maintenant des effectifs
de sapeurs-pompiers volontaires qui, désormais, ont bien compris tout
l’intérêt de la politique mise en place. Si la cour fait valoir que la
pertinence de cet argument n’est pas démontrée, il est toutefois à
convenir que le Corps départemental du Puy-de-Dôme comporte en son
sein plus de 4 000 sapeurs-pompiers volontaires pour une population
départementale de 604 000 habitants.
On peut donc raisonnablement convenir qu’il n’est pas nécessaire
de multiplier les recrutements de sapeurs-pompiers professionnels mais
plutôt de faire en sorte de pouvoir mieux solliciter les sapeurs-pompiers
volontaires. C’est dans ce but que le SDIS63 est sur le point de se doter
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d’un système de gestion individuelle de l’alerte qui devrait permettre une
optimisation des moyens humains.
Parallèlement, on peut ajouter que la commission « Ambition
volontariat » constituée en 2009 a constaté une baisse des engagements
de sapeurs-pompiers volontaires avec des effectifs nationaux en constante
diminution.
Plusieurs facteurs explicatifs de ce phénomène national ont été
dégagés dont la départementalisation des services d’incendie et de
secours. Elle a en effet donné lieu à de nombreux regroupements de
centre et donc à une diminution de leur nombre.
A la lumière de ces éléments, la rationalisation « pédagogique »
menée jusqu’alors dans le Puy-de-Dôme mérite d’être appréciée
différemment. Somme toute, il pourrait même être envisagé qu’une
gestion financière, fondée sur des rendements d’échelle, s’avère peu
adaptée à la sociologie du volontariat et qu’il lui soit préférable celle
menée dans le Puy-de-Dôme qui, sur le long terme, n’est pas forcément
inefficace économiquement.
Pour ce qui tient des schémas d’organisation mal coordonnés
entre les SAMU et les SDIS,
le Puy-de-Dôme est une nouvelle fois cité en
exemple.
Contrairement à ce qui est indiqué, la coordination est grande
entre les deux entités. Leurs documents respectifs sont d’ailleurs d’autant
plus en cohérence que c’est le SDIS qui assure la production de
l’ensemble de la cartographie au moyen de son Système d'information
géographique (SIG).
De fait, il est à noter que depuis 2008, le SDIS et l'Agence
régionale
de
santé (ARS),
précédemment
l’agence
régionale
de
l'hospitalisation, ont travaillé ensemble à l'élaboration de la carte de
propagation des moyens SDIS (véhicule de secours et d'assistance aux
victimes) et SAMU (ambulance de réanimation et véhicule léger
médicalisé).
En date du 10 mars 2008, l’autorité préfectorale a demandé
« d'échanger les différents supports informatiques entre le différents
partenaires ». Cette mise en oeuvre a été finalisée en 2009 par la
production de cartes par le SIG du SDIS63 au bénéfice de l'ARS
reprenant
l'ensemble
des
moyens
SDIS
des
quatre départements
constituant la région Auvergne ainsi que des moyens SAMU. En 2010,
l'ARS a sollicité de nouveau le SDIS63 afin de disposer d'une étude sur
les temps de parcours SMUR sous forme cartographique et tableur Excel.
Aussi, on ne peut que constater des échanges d'information
réguliers entre les différents acteurs afin d’assurer la meilleure
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cohérence possible entre le SDACR et le SROS. Ce travail est d’ailleurs
exposé dans le SDACR en cours de validation.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU PUY-DE-DOME
Je n’ai aucune remarque à formuler suite aux éléments de rapport
de la Cour des comptes qui m’ont été communiqués.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU CALVADOS
J’ai le plaisir de vous faire savoir que je n’ai pas d’observation
sur ce dernier.
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COUR DES COMPTES
REPONSE
DE
L’ANCIEN
PRESIDENT
DU
CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU CALVADOS (D’OCTOBRE 2003 A MARS 2011)
J’ai le plaisir de vous faire savoir que je n’ai pas d’observation
sur ce dernier.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU CALVADOS (JUSQU’EN OCTOBRE 2003)
J’ai pris connaissance du projet de rapport public thématique de
la Cour des comptes consacré aux « services départementaux d’incendie
et de secours ». J’ai quitté la présidence ainsi que le conseil
d’administration du SDIS du Calvados en septembre 2003. A cette
période, la situation financière de cet établissement était considérée
comme saine par la Chambre régionale des comptes de Basse Normandie
(CRC Basse Normandie, 8 septembre 2009, rapport d’observations
définitives sur la gestion du SDIS du Calvados, années 2002 à 2008, page
22). Cependant, au-delà de ce résultat ponctuel, il était certain que la
départementalisation entraînerait d’une part, des coûts importants de
mise à niveau des équipements anciennement communaux et d’autre part,
des dépenses de personnel élevées, liées notamment au régime des primes
des sapeurs-pompiers professionnel et volontaire. Je retrouve dans les
diagrammes que vous avez bien voulu me faire parvenir, la confirmation
de cette évolution préoccupante des budgets des SDIS au niveau national.
N’ayant pas d’informations particulières à porter à la connaissance de la
Cour des comptes, je me bornerai pour conclure, à déplorer que la loi du
3 mai 1996 n’ait été assortie à l’époque, d’aucune étude d’impact
financier.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA MANCHE
Ce projet appelle de ma part les observations suivantes :
Le Service Départemental d'Incendie et de Secours de la Manche a
entamé un processus de modernisation de son organisation porté
notamment par une nouvelle équipe de direction. Un nouveau directeur
départemental a en effet été recruté le 1
er
mai dernier et il est secondé
par une équipe de collaborateurs renouvelée, un directeur départemental
adjoint, un directeur administratif et financier et un médecin-chef,
recrutés
respectivement
les
1
er
juin
2010,
1
er
janvier
2011
et
1
er
septembre 2011.
Enfin, le rapport aborde la question de la coopération entre les
SDIS, les SAMU et les ambulanciers. Il est fait état, page 19, d'une
insuffisante coordination dans la Manche entre le SDIS et le SAMU. Je
souhaite souligner à ce propos que depuis trois ans les services du SDIS
et du SAMU se sont régulièrement concertés sur les missions respectives
des deux établissements. Une convention a ainsi été signée en 2009 et
réactualisée en 2011.
Tels sont les éléments que je souhaite porter à votre connaissance.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA MANCHE
Le SDIS de la Manche s'est, depuis le passage de la Chambre
régionale des comptes en 2007, engagé dans une démarche de
modernisation.
Ainsi, en janvier 2010, un organigramme provisoire a été mis en
place. L'équipe de direction a été renouvelée par le recrutement :
• d'un nouveau directeur départemental, le 1
er
mai 2010,
• d'un nouveau directeur départemental adjoint, le 1
er
juin 2010,
• d'un nouveau directeur administratif et financier, le 1
er
janvier
2011,
• d'un nouveau médecin-chef, le 1
er
septembre 2011.
Conformément à votre demande de réponse, vous trouvez ci-après
les éléments relatifs aux remarques formulées concernant, notamment, le
SDACR et les relations entre le SDIS et le SAMU.
- Le règlement de mise en oeuvre opérationnelle
a également été
revu, conformément au SDACR, et a été arrêté par M. le Préfet de la
Manche le 12 janvier 2011.
- La coopération entre le SDIS et le SAMU
: le SDIS de la Manche
a conventionné en décembre 2009 avec l'hôpital siège du SAMU sur
l'organisation opérationnelle et les missions de chacun. Cette convention
a été complétée dès 2011 afin de prendre en compte les charges de
remboursement au SDIS des interventions réalisées en qualité d'effecteur
SMUR. Chaque hôpital abritant un SMUR a ainsi conventionné avec le
SDIS sur la même base tarifaire que celle prévue
pour les transports par
« carence » d'ambulancier privé.
Je me tiens à votre entière disposition
pour tout renseignement
complémentaire que vous jugeriez utile.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE LA MANCHE
Ce rapport m’invite à répondre à une observation.
Lorsque le nouveau SDIS de la Manche a été construit,
immédiatement à côté du CODIS (18), a été réservé et aménagé un large
espace pour le SAMU (15) tout cela financé par le SDIS. Le CA de
l’hôpital a voté le transfert du 15 dans ces locaux. Depuis 8 ans, la
mauvaise volonté des urgentistes du 15 laisse ces locaux vides. Rien ne
s’oppose à la mise en place d’une juxtaposition du 15 et du 18 au sein de
la même plateforme pour traiter au mieux en termes de moyens les
nombreuses urgences médicales. J’ose espérer qu’un jour viendra où les
urgentistes abandonneront leurs petites querelles personnelles pour
intégrer une véritable plateforme 15.18 … qui les attend.
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REPONSE DU PREFET DE L’ORNE
Ce projet, qui a retenu mon attention, n’appelle de ma part qu’une
observation relative à la partie II Gestion administrative du chapitre II
L’Organisation et la gestion, page 15. La nécessité évoquée d’un
conventionnement pluriannuel avec le département pour assurer une
meilleure maîtrise des dépenses apparaît en effet indispensable, tout
comme la possibilité de contractualiser le F.A.I. pour faire face
notamment au coût de développement du réseau de communication
ANTARES et d’acquisition des matériels en quantité suffisante pour
assurer la couverture des besoins dans des délais rapides.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE
L’ORNE
J’ai l’honneur de vous faire connaître que l’extrait du projet de
rapport public thématique, intitulé « Les services départementaux
d’incendie et de secours » concernant l’Orne, que vous m’avez transmis
le 12 octobre 2011, ne suscite aucune observation de ma part.
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187
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DES SERVICES DU
CONSEIL GENERAL DE L’ORNE
J’ai l’honneur de vous faire connaître que l’extrait du projet de
rapport public thématique, intitulé « Les services départementaux
d’incendie et de secours » concernant l’Orne, que vous m’avez transmis
le 12 octobre 2011, ne suscite aucune observation de ma part.
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188
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE L’ORNE
J’ai l’honneur de vous faire connaître que l’extrait du projet de
rapport public thématique, intitulé « Les services départementaux
d’incendie et de secours » concernant l’Orne, que vous m’avez transmis
le 12 octobre 2011, ne suscite aucune observation de ma part.
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189
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE L’ORNE
J’ai l’honneur de vous faire connaître que l’extrait du projet de
rapport public thématique, intitulé « Les services départementaux
d’incendie et de secours » concernant l’Orne, que vous m’avez transmis
le 12 octobre 2011, ne suscite aucune observation de ma part.
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190
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DES COTES D’ARMOR
En ce qui concerne l’organisation et la gestion du SDIS
(chapitre II du projet), le projet de rapport relève que la rationalisation
de l’implantation des centres de secours est freinée par la rigidité du
maillage, imputable notamment aux contraintes liées à la classification
des centres. En Côtes d’Armor, le règlement opérationnel (RO)
actuellement en vigueur prévoit 7 centres de secours principaux (CSP),
27 centres de secours (CS) et 28 centres de première intervention (CPI).
Le projet de nouveau règlement opérationnel, en cours de finalisation,
qui devrait être examiné au conseil d’administration du SDIS 22 en
décembre prévoit de rationaliser cette répartition de telle sorte à mettre
en
cohérence
la
classification
des
centres
avec
leur
activité
opérationnelle. La nouvelle répartition serait alors de 3 CSP, de 39 CS et
de 16 CPI. Il convient cependant de noter que vos remarques concernant
la sensibilité des décisions de déclassement de centres sont fondées,
notamment au regard des positions des élus et des partenaires sociaux. A
cet égard, votre proposition de décorréler les normes de classification et
les questions relatives aux moyens et à la répartition des centres
permettrait une adéquation entre l’activité réelle des centres, les moyens
à leur disposition et les exigences posées par le schéma départemental
d’analyse et de couverture des risques (SDACR).
Par ailleurs, dans ce même chapitre, le projet de rapport souligne
une qualité relativement faible des SDACR en tant qu’outils stratégiques
de pilotage ainsi qu’une mauvaise coordination des SDACR avec les
règlements opérationnels. En ce qui concerne les Côtes d’Armor, cette
situation devrait nettement s’améliorer avec l’adoption d’un nouveau
règlement opérationnel en fin d’année. En particulier, ce document
devrait permettre d’accélérer l’atteinte de l’objectif d’un délai maximum
d’intervention de 20 minutes. La mise en place de nouveaux indicateurs
de délais, prévue par le projet de nouveau règlement opérationnel,
permettra de mesurer plus finement l’écart entre cet objectif et le délai
réel ; l’identification des causes d’éventuels dépassements ainsi que la
mise en place de mesures correctives seront alors facilitées. On peut donc
raisonnablement penser que les choses évolueront positivement sur ce
point.
Les développements du projet de rapport concernant le caractère
inadapté et coûteux du système de garde reflètent, pour ce qui concerne
les Côtes d’Armor, l’hétérogénéité des pratiques d’un centre à l’autre. La
rationalisation de l’implantation des centres devrait aider à adopter une
doctrine homogène et à affiner l’organisation des gardes afin,
notamment, de réduire le nombre de gardes blanches.
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191
En ce qui concerne le rôle de l’Etat dans le pilotage et la mise en
cohérence du SDIS (chapitre III du projet), vous relevez page 25 que « le
préfet pourrait aussi utiliser ses prérogatives en matière de contrôle de
légalité, ce qui est très peu fréquent ». Ce constat me paraît inexact en ce
qui concerne les Côtes d’Armor. Il convient de souligner que, comme les
573 collectivités des Côtes d’Armor, le SDIS fait l’objet d’un contrôle de
légalité et budgétaire de ses actes. Ainsi, depuis 2007, le préfet est
intervenu à 10 reprises au titre du contrôle de légalité, notamment dans
le cadre de marchés publics (4 lettres d’observation) et de dossiers
concernant la fonction publique territoriale (5 lettres d’observation).
Dans ces dossiers, le SDIS a soit retiré les actes litigieux, soit répondu
aux interrogations du contrôle de légalité. Il n’a donc pas été nécessaire
de saisir la juridiction administrative.
Pour remettre dans leur contexte ces données sur le contrôle de
légalité, je rappelle que je fixe chaque année la liste des collectivités
faisant l’objet d’un contrôle prioritaire au titre du contrôle de légalité ;
cette liste est accompagnée d’un recensement des actes prioritaires. Le
SDIS fait partie de la liste des collectivités prioritaires. Tous les actes
budgétaires, les marchés publics et les actes portant recrutement
d’agents de catégorie A font l’objet d’un contrôle systématique. Les
autres actes peuvent faire l’objet d’un contrôle par sondage ou d’un
contrôle résultant des enjeux ou des risques que pourraient entraîner la
décision.
Enfin, vous évoquez au début de ce même chapitre III la
coordination du secours d’urgence à personne qui associe les SAMU, les
SDIS et les ambulanciers privés. Sur ce point, je vous informe que le
président du conseil d’administration du SDIS et que le directeur du
centre hospitalier de Saint-Brieuc m’ont chacun fait part de leur accord
sur les principes directeurs gouvernant la version finalisée de la
convention SAMU/SDIS à la préparation de laquelle la préfecture a
apporté une part déterminante. Le conseil d’administration du SDIS a en
conséquence donné mandat à son président le 3 novembre dernier pour
signer cette convention.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTALE D’INCENDIE ET DE SECOURS
DES COTES D’ARMOR
Après avoir pris connaissance des extraits du projet de rapport
public thématique consacré aux SDIS que vous m’avez adressé,
notamment dans sa partie où le SDIS des Côtes d’Armor est cité, je vous
fais part de ma réponse.
Tout d’abord, je regrette que les éléments de bonne pratique
figurant dans le rapport de la Chambre régionale des comptes ne soient
pas cités dans le projet de rapport de la Cour. C’est, entre autres, le cas
de notre situation financière jugée « satisfaisante ».
D’autre part, certaines remarques concernant l’opportunité de
décisions ou d’actions, comme par exemple le maillage territorial, me
paraissent plus relever des missions d’inspection de la Direction générale
de la sécurité civile.
En ce qui concerne, plus en détail, les observations concernant le
SDIS des Côtes d’Armor, voici mes remarques :
Chapitre II :
La révision en cours du règlement opérationnel modifie la
répartition des CIS en CSP, CS et CPI pour tenir compte de leur
sollicitation
opérationnelle,
mais
aussi
de
leur
implantation
géographique (intégrant des possibilités de mutualisation). Ainsi, les CSP
passent de 7 à 3, les CS de 26 à 40 et les CPI de 28 à 17.
La révision du règlement opérationnel ne relève pas de la
compétence du CASDIS. Une procédure plus souple de révision
SDACR/RO devrait être recherchée afin de rendre les SDIS plus réactifs.
La diversité modeste des régimes de garde entre CIS constitue une
force par une gestion adaptée des complémentarités entre sapeurs-
pompiers volontaires et professionnels, différentes d’un endroit à l’autre.
L’activité opérationnelle, par nature, n’est pas planifiable. Le
SDACR et l’intérêt général traduisent l’efficacité de l’action publique par
une couverture opérationnelle (moyens humains et matériels) susceptible
de répondre aux risques moyens pouvant survenir à tous moments. Elle
ne peut être basée sur un constat a posteriori d’une absence d’activité à
un
moment
donné,
surtout
quand
cette
observation
n’est
pas
reproduisible.
L’augmentation des effectifs de volontaires ne s’accompagne pas
nécessairement d’une amélioration de leur disponibilité.
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193
Les taux de régime indemnitaire correspondent aux fonctions
exercées. Afin d’éviter les confusions, l’appellation locale « sans
fonction » a été requalifiée en « fonction de base ».
Chapitre III
:
Antares est opérationnel (transmission de données et phonie) mais
l’acquisition massive des terminaux mobiles (plusieurs centaines de
postes) représentant plus de 2 M€ a été reportée.
Ces montants d’investissement ne sont pas comparables avec
l’acquisition de quelques unités nécessaires au fonctionnement du SAMU
et des SMUR.
De plus, le coût de fonctionnement du réseau prélevé par l’Etat
n’est connu que depuis la parution d’un arrêté du 13 mai 2011 (130 K€
pour le SDIS 22).
Les éventuelles réticences à une participation en temps réel à des
exercices n’étaient pas liées jusqu’à ce jour à des considérations
financières, mais à la disponibilité des volontaires représentant près de
90 % des effectifs. Ces exercices sont toujours organisés en semaine et en
journée, c’est à dire à un moment où les employeurs sont réticents à
libérer les volontaires pour d’autres motifs que des opérations de secours
réelles.
Cependant, la situation financière actuelle, si elle persiste,
pourrait amener à revoir ce mode de participation pour des questions de
prise en charge des coûts.
En ce qui concerne les logiciels de suivi des établissements
recevant du
public, le SDIS exploite le modèle ERP V.2 institué par le
ministère de l’Intérieur (DGSCGC), ce qui n’est pas le cas en effet de la
Préfecture.
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REPONSE DU PREFET DU MORBIHAN
J’ai l’honneur de vous faire connaître que l’extrait communiqué
n’apporte de ma part aucune observation particulière.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU MORBIHAN
J’ai pris connaissance de l’extrait qui fait notamment référence au
service départemental d’incendie et de secours du Morbihan (SDIS 56).
Après examen, je vous transmets la réponse du SDIS 56 (annexe
1).
J’ai bien noté qu’elle fera l’objet d’une publication conformément
aux dispositions du code des juridictions financières.
La Cour indique
« L’organisation opérationnelle des services
d’incendie et de secours souffre d’une répartition géographique encore
trop émiettée, d’un système de gardes le plus souvent inadapté à
l’activité déployée et d’une sollicitation insuffisante des sapeurs-
pompiers volontaires ».
Le SDIS 56 considère qu’il est difficile de mobiliser des sapeurs-
pompiers volontaires qui ne sont pas toujours disponibles pour assurer
un départ en intervention. Malgré un engagement fort des sapeurs-
pompiers volontaires, la disponibilité de ces derniers est disparate sur le
territoire départemental (zones urbaines – zones rurales) ainsi que sur la
journée et plus particulièrement en période diurne.
2 - La cour mentionne
« les tentatives pour rationaliser
l’organisation géographique des moyens de secours se heurtent
également à la possibilité pour les communes de financer les opérations
de construction ou de rénovation des centres sur leur territoire ».
Le SDIS 56 souhaite préciser que la participation des communes
ou des établissements publics de coopération intercommunale au
financement des opérations de construction ou de rénovation des centres
est nécessaire. En effet, l’implication des communes permet notamment
aux maires de continuer à entretenir des relations privilégiées avec les
personnels sapeurs-pompiers dans le cadre de l’exercice de leurs
pouvoirs de police. Par ailleurs, cette situation permet de préserver les
liens qui unissent le SDIS et les collectivités dans l’intérêt de la gestion
opérationnelle départementale. En outre, les services d’incendie et de
secours constituent un des derniers services publics de proximité ; ils
contribuent à ce titre à l’aménagement du territoire.
Enfin,
s’agissant
du
recrutement
des
sapeurs-pompiers
volontaires, la proximité d’un centre d’incendie et de secours constitue
un critère important pour le chef de centre d’incendie et de secours.
3) Le volontariat, base de l’organisation des secours
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COUR DES COMPTES
La Cour précise
« Ce recours massif aux sapeurs-pompiers
volontaires est une caractéristique des services d’incendie et de secours
français et traduit un engagement citoyen solidement ancré dans
l’histoire de la sécurité civile »
Le SDIS 56 souligne l’importance de maintenir le modèle français,
gage de civisme et de maîtrise budgétaire.
La Cour mentionne
« Les sapeurs-pompiers volontaires couvrent
toute la hiérarchie des grades. Agents publics contractuels à temps
partiels, ils sont rémunérés à la vacation, dont la définition et les taux
sont fixés par voie règlementaire. Ils constituent une ressource
importante pour la plupart des SDIS où ils assurent des gardes, avec
des
sapeurs-pompiers
professionnels,
et
la
quasi-totalité
des
astreintes. »
S’agissant de la participation des sapeurs-pompiers volontaires au
dispositif
de
garde,
il
convient
d’indiquer
que
cela
concerne
essentiellement les centres mixtes (composés de sapeurs-pompiers
professionnels et volontaires) qui ne constituent pas la majeure partie des
centres d’incendie et de secours d’un département. En outre, le fait que
les sapeurs-pompiers volontaires assurent la quasi-totalité des astreintes
est évident en raison même du dispositif opérationnel qui repose sur des
centres d’incendie et de secours en zone rurale.
4) Des difficultés de recrutement, de fidélisation et de disponibilité
La Cour indique «
En réalité, les raisons précises de la
désaffection pour le volontariat ne sont pas connues localement, car les
SDIS ne se donnent généralement pas les moyens de les étudier ».
La désaffection des sapeurs-pompiers volontaires constitue un axe
de réflexion permanent pour les SDIS car elle nécessite en contrepartie
de compenser les départs afin de maintenir la capacité opérationnelle des
centres d’incendie et de secours, ce qui implique notamment une
formation adaptée, des charges de gestion et d’équipement. Dans ce
contexte, les SDIS ne peuvent éluder cette situation.
S’agissant du SDIS 56, une étude a été menée (selon la méthode
des entretiens - échantillon de 59 sapeurs-pompiers volontaires) au
milieu des années 2000 pour analyser les raisons de la démission des
sapeurs-pompiers volontaires.
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197
Quelques chiffres clés
Intitulé
Nombre de SPV
%
Raisons personnelles
27
46.00
Raisons professionnelles
21
35.50
Raisons médicales ou âge
5
8.50
Raisons psychologiques
3
5.00
Autres
3
5.00
Total
59
100.00
Les raisons personnelles principalement constatées :
Difficulté à concilier vie familiale et engagement de SPV,
Relations au sein du centre d’incendie et de secours,
Démotivation en raison d’un temps de formation trop long dans
l’attente de la première intervention,
Relations SPV/SPP dans les centres mixtes,
Les raisons professionnelles principalement constatées :
Mobilité professionnelle,
Difficulté à concilier vie professionnelle et engagement de SPV,
Difficulté avec les employeurs.
Par ailleurs, s’agissant du SDIS 56, un commandant de sapeur-
pompier professionnel est affecté à la mission du développement du
volontariat afin d’accompagner les chefs de centres dans leur
recrutement, de rencontrer les employeurs publics ou privés.
5 - La Cour mentionne
« Les SDIS sont, en outre, quasiment tous
confrontés à des difficultés de disponibilité, particulièrement dans les
périodes diurnes des jours ouvrables. ….. Dans le Morbihan, la
disponibilité des pompiers volontaires de certains centres est inférieure
aux dispositions du règlement opérationnel ».
Pour information de la Cour, le règlement opérationnel du SDIS
56 est en cours de révision. Les effectifs indiqués au règlement
opérationnel intègrent les astreintes aléatoires et permettent de couvrir
les besoins des centres liés aux risques courants. Par ailleurs, le fait de
disposer d’un maillage territorial des centres d’incendie et de secours
adapté au contexte opérationnel départemental permet de renforcer la
mutualisation des moyens entre les centres et ainsi de faire appel à un
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centre voisin quand le centre mis à contribution ne peut assurer
l’intervention en raison de l’indisponibilité de ses personnels. Le
dispositif ainsi mis en oeuvre permet de maintenir une proximité
essentielle à l’exercice de la mission incendie et secours à laquelle les
acteurs locaux et la population sont extrêmement attachés.
6-
La
nécessité
d’une
convention
pluriannuelle
avec
le
département
L’adoption d’une convention pluriannuelle avec le département
revêt un intérêt certain pour les SDIS, pour le département, pour les
acteurs locaux (communes et établissements publics de coopération
intercommunale) et pour l’Etat. Elle permet de contractualiser la
politique « incendie et secours » menée sur le territoire départemental
pour une période donnée en termes d’objectifs et de moyens. Elle est
source de clarification des relations entre le SDIS et le département.
7 – Une mutualisation des moyens très insuffisante entre SDIS
La mutualisation des moyens entre SDIS est recherchée,
notamment dans le domaine opérationnel.
Toutefois, la mutualisation ne doit pas se restreindre aux seules
relations inter SDIS. En effet, la recherche de solutions de mutualisation
avec d’autres acteurs locaux (communes, établissements de coopération
intercommunale, département) peut être envisagée. Ainsi, par exemple, le
SDIS 56 développe un dispositif de mutualisation de l’entretien de ses
véhicules poids lourds avec le département. Au delà des acteurs locaux
publics, il convient de rechercher des mutualisations avec des acteurs
privés ou para publics. Par exemple, le SDIS 56 développe des relations
étroites avec les compagnies d’assurances dans le domaine de la santé
sécurité au travail par la mise en oeuvre de campagnes de sensibilisation
(conduite de véhicules) et d’information (pratiques addictives) avec le
concours du fonds national de prévoyance de la CNRACL.
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199
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU MORBIHAN (de 2008 à 2011)
J’ai l’honneur de vous informer que les termes du projet de
rapport public sur les services départementaux d’incendie et de secours,
n’appellent pas d’observation de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU MORBIHAN (JUSQU’EN 2008)
Je veux tout d'abord saluer le travail approfondi et extrêmement
sérieux fait par le magistrat instructeur de la chambre régionale des
comptes de Bretagne en ce qui concerne le contrôle du service incendie
de secours du Morbihan pour la période où j'en étais l'ordonnateur.
Dans les observations définitives de la CRCB il a noté quelques
anomalies et erreurs, reprises par la Cour des comptes, mais il fait
ressortir aussi deux points positifs majeurs, le coût par habitant et le côté
opérationnel des centres de secours du Morbihan, malgré le maintien de
la quasi-totalité de leur nombre, ce qui permet de couvrir l'ensemble du
département.
Bien que je n'ignore pas que la tradition de la Cour n'est pas de
mettre en valeur ces côtés positifs et les idées qui les inspirent je me
permets de regretter que dans l'étude thématique de la Cour sur les SDIS
à laquelle vous m'avez demandé d'apporter mes observations, on passe
sous silence des points importants positifs qui souvent expliquent les
anomalies relevées fort justement.
En ne faisant apparaître que les petites anomalies et leur côté
négatif, et en oubliant le côté positif des actions menées, on apporte une
information caricaturale de nature à fausser le jugement des citoyens.
Je suis obligé de le regretter car cela risque d'inciter les esprits
mal intentionnés à des critiques systématiques ressortant plus du
populisme démagogique que de la réalité.
Oui le service dans le Morbihan coûte assez cher mais reste
largement inférieur à la moyenne nationale en raison d'un appel
important au volontariat.
Oui il y a des améliorations à apporter dans la gestion des
volontaires et des professionnels mais il y règne une paix sociale
remarquée et il n'y a pas de crise de vocation pour les volontaires en
raison de la PFR, d'initiatives locales, mais surtout parce que dans ce
département breton, servir n'est pas un mot vide de signification.
Oui, notre système est performant quand on reste souple quant aux
règles de fonctionnement et si on facilite encore un peu mieux les
formations pour les franchissements de grade.
Oui, tout n'est pas parfaitement rationnel dans les actions menées
mais, attention au concept systématique de rationalisation
qui est le
fil
conducteur de l'étude de la Cour
.
A tout vouloir rationaliser, on oublie le
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201
facteur humain, au risque de tuer le système français basé sur la
participation massive des volontaires (objet de critiques voilées ou non
de quelques organisations syndicales). Je pense très sincèrement que les
petites faiblesses concernant la gestion des volontaires sont à mettre en
perspective avec leur dévouement, un exemple merveilleux de civisme
dans un univers déshumanisé, dont les dégâts sociaux sont en terme de
coût incomparablement supérieurs aux petites erreurs relevées qui
entraînent des conséquences financières minimes : des volontaires dont la
seule revendication est de « sortir en intervention » : rien n'interdit à la
Cour je le pense de rappeler cette exemple de civisme qui de surcroît
économise les deniers publics toujours rares.
La Cour ne peut être étrangère à ce genre d'alternative ; elle
contrôle, mais elle ne peut s'extraire du contexte humain de ce service au
risque de fausser son raisonnement et donc ses conclusions, et induire en
erreur l'opinion publique.
En ce qui concerne les anomalies relevées par la Cour, pour le
Morbihan
, fort de mon expérience de membre du corps préfectoral, d'élu,
de président de la CASDIS (pendant près de 15 ans) je n'en relèverai que
trois en notant au préalable que le meilleur des critères d'analyse d'un
dossier de ce type est le ratio coût par habitant, et délais d'intervention,
dans le respect des règles comptables cela va sans dire.
1 - les Professionnels
:
Il y a eu quelques anomalies relevées en ce qui concerne les
professionnels. Effectivement, il fallait « lâcher » sur des détails dont les
conséquences financières sont minimes pour conserver l'essentiel c'est-à
dire une politique très dynamique d'encouragement au volontariat. Cela
a été le prix à payer pour avoir la paix sociale en refusant les demandes
systématiques de création de postes de professionnels dont une actualité
récente nous indique la permanence de cette revendication, qui va de pair
avec la critique du recrutement de volontaires.
2 - Les Volontaires
:
Je rappelle que j'ai été un des premiers avec le président de la
CASDIS de la Marne, ancien membre de la Cour des comptes à
demander la retraite par capitalisation des sapeurs-pompiers volontaires.
La PFR est imparfaite sûrement, mais laissons mûrir cette loi !
La PFR est une très bonne mesure ; on peut seulement regretter
qu'il n'ait pas été possible de « sortir en capital », cela aurait permis de
régler le problème noté dans l'étude de la Cour, des sapeurs-pompiers
volontaires ne disposent pas du temps complet de service.
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202
COUR DES COMPTES
On indique dans l'étude de la Cour qu'il n'est pas prouvé que cela
encourage le volontariat : je pense catégoriquement le contraire.
Même si on peut penser que l'idéal de dévouement est la principale
motivation
des
sapeurs-pompiers
volontaires,
une
retraite
complémentaire peut les conforter dans la durée. Les mutations de la
société et notamment les changements d'employeurs des salariés ne
facilitent pas les choses.
J'ai noté dans les reproches faits au SDIS 56, l'insuffisant appel
aux volontaires pour assurer les astreintes la nuit. Ce n'est pas aussi
facile à faire accepter, notamment par les professionnels des grands
centres de secours mais la critique est fondée.
Un des meilleurs moyens pour encourager le volontariat, est
la création d'écoles de cadets pompiers
dont le Morbihan a été le
promoteur au niveau national. Nous avons été obligés de ralentir cette
action, car il n'y avait pas de places de volontaires à offrir à l'issue de la
formation des jeunes volontaires.
Je rappelle également les efforts faits dans le Morbihan pour
fidéliser les pompiers volontaires : prise en charge d'une mutuelle
lorsque le SPV n'en a pas, effort de recherche d'emploi, pour les
volontaires demandeurs d'emploi, pour les conjoints et les familles de
sapeurs-pompiers volontaires (et professionnels), développement des
infirmiers pompiers avec des volontaires pour compléter l'action du
SAMU etc.
3- La Disponibilité
:
Dans le Morbihan, nous n'avons eu aucun problème de
volontariat, le seul problème qui se pose vraiment est celui de
la disponibilité dans la journée
. Il faut trouver les moyens d'inciter les
entreprises ainsi que les services publics à l'encourager.
4- Remarques générales complémentaires
:
Pour que le rapport soit complet, je n'ai pas noté dans l'étude de la
Cour, la nécessité de faciliter l'accès au grade d'officier, des sous
officiers méritants.
La Cour aurait pu relever peut être les avantages importants
accordés au sommet de la hiérarchie
observations qui avaient été faites
lors d'une réunion organisée par le ministre de l'intérieur en 2002 sur les
problèmes des services incendies et de secours.
J'attire l'attention sur le concept de regroupement des moyens
à
des fins de rationalisation : chacun sait qu'il y a une idée en gestation, la
création
d'un
service
régional
et
la
suppression
des
services
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203
départementaux : ce serait une profonde erreur car cela enlèverait toute
proximité avec les Elus locaux et pourrait tarir l'engagement des
volontaires, ce qui est peut-être le but inavoué poursuivi. Mais il y aurait
l'avantage de créer des postes de généraux au niveau régional ! Ce qui
serait fort bien perçu certainement par l'ensemble des pompiers !!!
En conclusion :
Il est fort utile que la Cour fasse la synthèse des problèmes de ce
grand service public, basé sur l'engagement direct des citoyennes et des
citoyens. Les sapeurs-pompiers professionnels sont la pointe de diamant
de ce service mais ils ne peuvent prétendre l'incarner à eux seuls car les
volontaires ont des préoccupations qui ne sont pas les mêmes, qui ne sont
en rien corporatistes et qui procèdent d'abord du civisme et de la volonté
de SERVIR.
Il faut donc tout faire pour maintenir le volontariat même si un
certain nombre de mesures mettent du temps à porter leurs fruits, et
empêcher le projet évoqué souvent à Bruxelles concernant le temps de
travail des volontaires : mesure qui serait mortelle pour le système
français s’il était appliqué.
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204
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU
CHER
L’extrait du rapport que vous avez bien voulu me transmettre
n’appelle aucune observation de ma part, je n’ai donc pas de remarques
spécifiques à vous adresser.
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ET
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205
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU CHER
J’ai l’honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
réponse au rapport que vous m’avez adressé le 12 octobre 2011.
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206
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE L’INDRE
Cet extrait évoque les conventions pluriannuelles conclues entre
les départements et les Services départementaux d'incendie et de secours.
Concernant l'Indre, une convention de partenariat a été signée le
16 mars 2010 pour une durée de quatre ans.
Ce document contient des éléments financiers chiffrés notamment
en ce qui concerne l'évolution des dépenses relatives au volontariat, les
montants des investissements opérationnels (matériels, ANTARES),
immobilier,
nécessaires
ainsi
que
la
subvention
exceptionnelle
départementale.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL,
SENATEUR DE L’INDRE
Je tenais à vous informer dès à présent que je n’apporterai pas de
réponse à ce rapport.
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208
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
L’INDRE
Lecture faite de ce document, je vous informe que je n’ai pas
d’observations à formuler quant à ce rapport.
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ET
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209
REPONSE DU PREFET D’INDRE-ET-LOIRE
La
lecture
du
projet
de
rapport
relatif
aux
services
départementaux d’incendie et de secours n’appelle pas de remarque
particulière de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
D’INDRE-ET-LOIRE
Sur l'articulation avec les priorités de Sécurité Civile, il est
précisé » en Indre-et-Loire, l'ouverture du service ANTARES a été
effectuée en 2009, mais fin 2010, il n'était toujours pas utilisé par le
SDIS, malgré le déploiement de matériels et l'importance des
investissements réalisés ».
Je tenais à vous préciser que, pour des raisons budgétaires, le
SDIS n'a pas encore mis en oeuvre, à ce jour, le réseau ANTARES.
En effet, le développement nécessite un investissement initial
estimé à 2,5 millions d'euros minimum pour un SDIS.
De plus le service ANTARES génère des coûts de fonctionnement
non négligeables qui sont supportés par le SDIS.
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REPONSE DU PREFET DU LOIRET
Après lecture des documents, je vous précise que je n’émets
aucune remarque quant à leur contenu.
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212
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU LOIRET
J’ai l’honneur de vous informer que ce projet de rapport
n’appelle, de ma part, aucune observation particulière en la matière.
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REPONSE DU PREFET DE L’AUBE
Ce rapport n’appelle de ma part aucune observation.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
L’AUBE
Après lecture de ce document, j’ai l’honneur de vous informer que
ce projet ne soulève aucune remarque de ma part.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE L’AUBE
Après lecture de ce document, j’ai l’honneur de vous informer que
ce projet ne soulève aucune remarque de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA HAUTE-MARNE
Le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours n’appelle pas d’observations de
ma part.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
HAUTE-MARNE
Les éléments cités concernant le département de la Haute-Marne
n’appellent pas de remarque particulière de ma part.
Cependant, je tiens à vous préciser que le SDACR de la Haute-
Marne est en cours de révision.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA MARNE
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint les observations
concernant le rapport cité en objet.
Les sapeurs-pompiers sont des citoyens qui s’engagent dans la vie
professionnelle et/ou dans leur vie familiale. Il n’est pas juste d’être
restrictif et de ne considérer que la vie professionnelle des agents. En
effet, les difficultés de disponibilité des sapeurs-pompiers en journée
mettent en évidence que c’est pendant les périodes de leur vie familiale,
en dehors de leur vie professionnelle, que les sapeurs-pompiers
volontaires sont sollicités pour la distribution des secours.
Les gisements d’économie existent dans la gestion administrative
des SDIS. La passation systématique des conventions pluriannuelles avec
le département n’est pas un élément indispensable à la maîtrise des
dépenses. L’établissement de projet de service, de gestion par objectif,
sont de nature à limiter ces dépenses. Une convention passée avec le
département permet de cadrer, voire de planifier, les évolutions
nécessaires du SDIS pour que l’outil opérationnel reste à son potentiel.
– L’AMELIORATION DE LA COORDINATION : UN ENJEU DE
PROGRES (page 17)
– Le rôle des SDIS
Le référenciel commun d’organisation du secours à personnes et
de l’Aide Médicale d’Urgence du 28 juin 2008, le départ réflexe
(possibilité pour le SDIS d’engager ses moyens sans régulation médicale,
pour les cas de détresse vitale avérée) a permis d’améliorer les délais
d’intervention des sapeurs-pompiers et, par voie de conséquence, la
qualité des secours distribués.
Dans le cas d’un départ réflexe, la régulation médicale est
simultanée, voire postérieure, à l’engagement des moyens des sapeurs-
pompiers. L’engagement d’un ambulancier privé, dans ce cas, ne peut
être réalisé par le SAMU. Par contre, l’engagement d’un SMUR pourra
être réalisé après régulation médicale ou sur demande du sapeur-
pompier présent sur les lieux de l’intervention.
– La coopération entre les SDIS, les SAMU et les ambulanciers
Des schémas d’organisation mal coordonnés
En ce qui concerne l’Aide Médicale d’Urgence, les SDIS
représentent un des acteurs majeurs. La couverture du territoire ainsi que
la quantité de moyens disponibles par les sapeurs-pompiers, et la
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permanence constante de leur capacité à intervenir, pourraient être
mieux prise en compte par les Agences Régionales de Santé.
En effet, les réflexions menées pour l’Aide Médicale d’Urgence
sont le plus souvent réalisées en l’absence des sapeurs-pompiers. La mise
en cohérence des SDACR et SROS s’est le plus souvent réalisée par la
fusion des cartes de couverture des moyens de la santé et de ceux des
sapeurs-pompiers.
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REPONSE DU PREFET DE LA CORSE DU SUD
Je vous informe que je n’ai aucune observation à porter sur les
passages relatifs au service départemental d’incendie et de secours de
Corse-du-Sud.
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REPONSE COMMUNE DE L’ACTUEL PRESIDENT ET DE
L’ANCIEN PRESIDENT (JUSQU’EN JUILLET 2011) DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE LA CORSE DU SUD
Je porte à votre connaissance que j’assure la présidence du
conseil d’administration du service départemental d’incendie et de
secours de Corse du Sud depuis le 1
er
juillet dernier, succédant ainsi à
M. Jean-Jacques PANUNZI.
Je vous prie de trouver joint à la présente, ses observations comme
ordonnateur de l’établissement public sur les exercices 2008-2009-2010.
Chapitre I, La croissance des dépenses et leur financement
§ La répartition de la part communale
« Les modifications de répartition font l’objet de contentieux,
notamment en Corse, …, où les communes ou EPCI ont contesté les
montants des contributions appelées par leurs SDIS de rattachement ».
Observation :
Le contentieux qui a opposé la commune d’Ajaccio et le SDIS, jugé
par la Cour administrative d’appel, a introduit une nouvelle clé de
répartition entre les différentes communes du département de Corse du
Sud assortie d’un échéancier de régularisation des titres de recettes.
L’accord trouvé prouve que la gouvernance du SDIS de Corse du Sud
entre communes et département a su évoluer dans l’intérêt du service
public et dans le respect des équilibres des territoires.
« …Au total, les contributions des communes et des EPCI posent
un double problème. Elles maintiennent un partage entre le département
et les communes, qui fait obstacle à la rationalisation des moyens à
l’échelle départementale pour organiser la couverture du risque au
meilleur coût. Elles sont fréquemment disparates et souvent inéquitables.
Il serait préférable de transférer au département de l’équivalent du
contingent communal (soit 44 % des financements actuels des SDIS),
assorti, en contrepartie de l’augmentation de ses dotations, afin qu’il
assure l’intégralité du financement du fonctionnement des SDIS
actuellement partagé avec le bloc communal ».
Observation
:
Il paraît non-conforme à l’esprit de la Loi codifiée dans le CGCT
de transférer intégralement la charge du financement du SDIS au Conseil
Général. En effet, le maire reste le représentant de l’Etat au niveau
communal en charge de la police administrative. Voir disparaître la
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contribution de la commune par un mécanisme de transfert à travers la
dotation globale de fonctionnement risquerait de déresponsabiliser les
édiles. Cela amplifierait la situation déjà rencontrée avec les préfets
« que ceux qui commandent ne payent pas » ! Par ailleurs, le projet de loi
de finances pour 2012 montre combien est fragile la pérennité de la DGF
dans une perspective de budget de « rigueur » comme annoncé par le
gouvernement. Sa réduction entraînerait mécaniquement un transfert de
charge supplémentaire de l’Etat vers les départements sans compensation
intégrale, phénomène déjà observé pour l’APA et le RSA…
Chapitre II, L’organisation et la gestion
2 - Le contenu des SDACR
« … Au plan opérationnel, beaucoup de SDACR ne sont pas assez
précis. … Lorsque les risques sont recensés, les choix de couverture
peuvent rester inexpliqués. Ainsi, en Corse du Sud, la transition entre
l’inventaire des risques et des contraintes et la détermination des moyens
nécessaires n’apparaît pas clairement ».
Observation
:
La densité du document support du SDACR de Corse du Sud, due
au choix de l’exhaustivité peut expliquer la difficulté à l’appréhender en
première lecture. Néanmoins, le niveau de couverture des risques
courants et particuliers a été précisément défini dans les choix retenus
par le Conseil d’administration au travers des orientations stratégiques
et des objectifs de sécurité civile. Servant de conclusion au SDACR dans
sa dernière partie, ils délimitent les lignes directrices et le champ
d’application de la planification des équipements et des infrastructures,
des recrutements et de la formation. En cela, le SDACR de la Corse du
sud s’inscrit dans la norme.
« …Certains établissements ont mis en place des organisations
complexes. Le régime de garde peut, ainsi, être différent d’un centre à
l’autre, … Parfois, un même sapeur peut combiner des gardes de 24
heures avec des gardes de 12 heures, comme, par exemple, en Corse du
Sud, où le dispositif est apparu si confus que le service des ressources
humaines de l’établissement a dû procéder à un recensement des
pratiques sans toutefois parvenir à en avoir une connaissance
satisfaisante ».
[…]
« …Bien souvent, les SDIS ne suivent même pas les effectifs
présents à la garde. En Corse du Sud, par exemple, les statistiques
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223
retraçant les gardes effectuées sont indisponibles pour les années
antérieures à 2008 et incomplète depuis ».
Observation
:
La mise en place du nouveau système de gestion de l’alerte et la
mise en service du nouveau CTA-CODIS unique n’est vraiment effective
que depuis 2007. Elle a nécessité des adaptations afin de récupérer par
étape, des outils statistiques de pilotage et de gestion opérationnelle.
Inscrit dans une démarche qualité d’amélioration en continue elle reste
bien évidement encore perfectible.
S’agissant de la gestion des gardes, l’observation paraît, par
ailleurs, contradictoire avec les recommandations des magistrats de
disposer d’équipe plus étoffée en journée pendant les périodes à forte
activité par rapport à la nuit où l’on réduit les effectifs imposant ainsi un
régime mixte entre G24 et G12. Cette mixité dans les régimes de garde,
renforcée par la structure même des SDIS qui est « atomisée » pour
garantir un maillage territorial le plus fin, génère un pilotage et un suivi
en effet complexes. C’est pourquoi, le SDIS de Corse du Sud, conscient à
la fois de ce particularisme singulier dans le paysage des collectivités
locales (nombre élevé de sites à piloter) et de la spécificité du territoire
insulaire notamment dans les zones rurales à faible densité d’occupation,
déploie en ce moment un système de gestion du temps de travail et de la
disponibilité du volontariat porté sur l’Internet pour en faciliter l’accès et
l’appropriation par tous les
sapeurs-pompiers du Corps départemental.
Ce système, développé en régie, suscite déjà l’intérêt d’autres SDIS
souhaitant s’en inspirer voire le déployer pour leur compte.
B - Une mutualisation des moyens très insuffisante entre SDIS
« La mutualisation des écoles et des centres de formation est
particulièrement insuffisante. Chaque SDIS ou presque, dispose de son
propre organisme, ce qui est coûteux. … Pour certains niveaux de
formation, plusieurs départements pourraient fonder un centre commun
sans allongement majeur des trajets. Mais les SDIS sont peu enclins à
s’engager dans cette démarche.
En Corse, l’école interdépartementale des sapeurs-pompiers,
envisagée un temps, n’a pas vu le jour. L’école installée à Corte par le
SDIS de Haute-Corse aurait pu jouer ce rôle, compte tenu de sa
localisation médiane. »
Observation
:
Il est rappelé qu’une école interdépartementale peut amortir ses
frais de structures lorsque l’on dépasse les 10 000 journées x stagiaires /
an. Or, sur des formations d’avancement et de spécialisation, le besoin
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COUR DES COMPTES
pour la Corse entière reste à être audité. S’agissant des formations de
base, notamment pour les sapeurs-pompiers volontaires, il paraît exclu
de générer des déplacements susceptibles d’être préjudiciables à leur
engagement (cf. rapport 2009 commission « Ambition volontariat » et
étude du laboratoire de sociologie Mana Larès). C’est pourquoi le
concept de mutualisation doit être soumis au principe du respect du
volontariat et de sa disponibilité qui font du modèle français de sécurité
civile une organisation enviée en Europe car maîtrisée d’un point de vue
de son coût !
C - Une gestion des
carrières et des rémunérations accessoires
peu économe
« La nouvelle bonification indiciaire continue, pourtant, parfois
d’être attribuée aux adjudants-chefs au regard de leur grade, et non des
fonctions exercées (Corse du Sud, …) ».
Observation
:
La mise à plat du système d’attribution est en cours au SDIS de
Corse du Sud afin d’intégrer notamment pour les chefs d’agrès, de niveau
sous-officier (sergent et adjudant), la nécessité de commander 2 équipes
pour en être bénéficiaire.
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225
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SERVICE
DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CORSE
DU SUD
J’ai l’honneur de vous faire savoir que je n’ai pas de réponse
particulière à apporter au rapport de la Cour des comptes.
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COUR DES COMPTES
REPONSE
DE
L’ANCIEN
PRESIDENT
DU
SERVICE
DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA CORSE
DU SUD (DEPUIS MARS 2005 A MARS 2008)
Il m'appartient, éventuellement, comme le prévoient les articles
L. 136-5 et R. 136-1 du code des juridictions financières, de produire des
réponses inhérentes à ce document, sachant qu'elles doivent vous
parvenir au plus tard le lundi 14 novembre 2011.Je vous prie de bien
vouloir enregistrer qu'il n'appelle de ma part aucune remarque à vous
soumettre avant publication, sauf à signaler que lorsque
j'ai
assuré la
présidence du SDIS de mars 2005 à mars 2008, 1'établissement se
trouvait dans une situation de crise administrative, financière et
relationnelle avérée.
Malgré ces difficultés prégnantes, l'amorce du redressement a été
notoire, pendant la période considérée, et sur plusieurs plans, notamment
celui du retour à l'équilibre budgétaire prenant appui sur l'amélioration
de la gestion des marchés publics.
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REPONSES
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ADMINISTRATIONS,
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227
REPONSE DU PREFET DE HAUTE-CORSE
J’ai pris connaissance de ce document confidentiel avec attention
et j’ai l’honneur de vous faire savoir que je n’ai pas d’observations
particulières à formuler.
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228
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE HAUTE-CORSE
Je souhaite apporter les éléments suivants en réponse, que je vous
demanderais de bien vouloir annexer au rapport définitif.
En particulier, je souhaite que soient prises en compte les
remarques
relatives
à
l'équilibre
budgétaire
de
la
section
de
fonctionnement du SDIS de la Haute-Corse qui, contrairement aux
mentions portées au point 2 « L'apparition de tensions financières », n'est
plus déficitaire en 2010.
Comme le soulignait la chambre régionale des comptes dans son
rapport de 2011 relatif au SDIS de la Haute-Corse, l'établissement public
s'est « récemment engagé dans une démarche de rationalisation de ses
moyens ... » à ce titre tous les pans opérationnels comme fonctionnels
font l'objet d'une gestion rénovée et rationalisée, avec pour souci
constant la mutualisation des moyens et la recherche d'économies
d'échelle.
La chambre soulignait d'ailleurs que «le SDIS (qui) agrée à la
plupart des observations a déjà engagé
....
des actions allant dans le sens
des recommandations de cette dernière ... ».
Il
en
ira
ainsi
s'agissant
des
prochaines
améliorations-
actualisations portées au SDACR, de l'approbation d'un programme lié
aux investissements assis sur une convention partenariale pluriannuelle
SDIS - Conseil Général, de l'étude d'une convention pluriannuelle
SDIS/Collectivité Territoriale de Corse relative à l'accompagnement du
SDIS dans ses programmes de modernisations 2011/2014 aussi bien en
investissement qu'en fonctionnement, comme d'une gestion prévisionnelle
des emplois et des effectifs enfin pleinement opérationnelle.
Pour ce faire, dès 2010, une lettre de mission valant « projet
annuel de performance », décline en actions les objectifs généraux d'un
projet
d'établissement
2010/2012
approuvé
par
le
Conseil
d'Administration.
Un
rapport
d'évaluation
annuel
est
depuis
régulièrement présenté au conseil d'administration.
Cette démarche s'inscrit dans une volonté de modernisation du
pilotage de l'établissement, de développement, de la planification et de
l'évaluation de la performance et de la qualité du service public rendu
par le SDIS.
Néanmoins, le SDIS de la Haute-Corse prend acte des remarques
formulées par la Cour des comptes, aux réserves formulées ci après.
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« La croissance des dépenses et de leur financement », « le poids
des dépenses de personnel »
Les extraits transmis ne permettent pas de mesurer si le rapport
aborde
l'impact
des
évolutions
règlementaires
nationales
sur
l'augmentation des dépenses de fonctionnement des SDIS ; évolutions
pourtant significatives : réformes statutaires successives, mise en place
de la prestation de fidélisation et de reconnaissance, revalorisation des
taux des vacations versées aux sapeurs pompiers volontaires, impact de
la normalisation,... A noter que pour le SDIS de la Haute-Corse, les
dépenses de fonctionnement ont évolué de 1,77 % entre 2010 et 2011.
« Un mode de financement peu cohérent »
Le SDIS de la Haute-Corse agrée à la remarque relative au coût
de fonctionnement par habitant qui reste élevé bien que ramené au niveau
d'activité réel.
La structure du budget du SDIS de la Haute-Corse reste
indéniablement impactée par les charges de personnels, néanmoins, un
effort de gestion quant à l'absentéisme est en cours, la refonte du régime
indemnitaire, comme la mise en place déjà initiée d'une gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences, devraient enfin permettre
d'agir sur des leviers seuls à même de ne pas aggraver la tendance
enregistrée ces derniers exercices.
« - La répartition de la part communale »
Le rapport fait référence aux critères relatifs au calcul des
contributions communales et des EPCI. En particulier, pour la Haute-
Corse il est fait mention du poids de la part relative au potentiel fiscal
dans le calcul des contributions, des conséquences sur les plus gros
contributeurs dont la communauté d'agglomération de Bastia et des
contentieux en cours.
Le Conseil d'Administration du SDIS a adopté le 24 octobre 2011
de nouvelles règles de calcul des participations communales et de leurs
établissements publics qui sont caractérisées par une recherche constante
d'équité, sur des fondements objectifs et transparents, dans un souci de
modération budgétaire dû à un contexte difficile pour les finances
locales.
Le poids des critères « population » et « potentiel fiscal» a ainsi
été pondéré par des critères objectifs qualifiant le niveau de service
rendu et le niveau de risque par commune.
Parallèlement, dans le cadre du projet d'établissement 2010-2012
voté en conseil d'administration, la poursuite de l'effort de rigueur et de
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gestion exemplaire, dans le souci constant de préserver les finances de
notre établissement et des collectivités contributrices se traduit par une
stabilisation du volume global des contributions communales et
intercommunales pour 1 'année 2012. Pour éviter des variations trop
rapides
des
contributions
qui
déstabiliseraient
les
budgets
des
collectivités, un mécanisme de lissage a également été mis en place pour
atténuer l'impact de ce nouveau mode de calcul.
Enfin, un processus de médiation a été établi pour purger les
contentieux en cours. Dans ce domaine, l'établissement public s'est donc
aussi engagé dans une rénovation formelle de ses modes de
fonctionnement.
« L'organisation et la gestion », « le maillage territorial »
Cette partie du rapport évoque la « surdensité » de centres de
secours dans certains secteurs géographiques et cite l'activité très faible
de onze centres en Haute-Corse.
Le Corps Départemental de la Haute-Corse couvre un territoire de
4 666 km² à partir de 20 centres de secours. En moyenne un centre de
secours en Haute-Corse défend une surface de 233 km² contre 159 km² en
moyenne en France (source rapport inspection direction de la défense et
de la sécurité civile 2010).
La mention des onze centres à faible activité dans cette partie qui
traite, visiblement, d'un maillage territorial qui serait caractérisé comme
encore trop dense, ne s'applique pas au SDIS de la Haute-Corse. Il vous
saurait grés de bien vouloir atténuer cette mention.
En outre, la présence de ces 20 centres et des choix de couverture
des risques tels qu'ils ont été adoptés au titre du SDACR arrêté par
Monsieur le Préfet, permet de distribuer des secours en moins de 20
minutes à près de 94 % de la population résidente.
La
suppression
de
onze
centres
de
secours
à
l'activité
opérationnelle inférieure à une intervention par 24 heures, conduirait à
porter secours à 20 000 personnes dans un délai minimum de 40 minutes
donc bien au-delà des préconisations de couverture de 20 minutes
formulées
dans
les
circulaires
fondant
le
cadre
des
schémas
départementaux d'analyse et de couverture des risques.
« - une sollicitation inégale des volontaires »
Le rapport évoque les difficultés de mobilisation des sapeurs
pompiers volontaires.
En Haute-Corse, mais il semble que ce principe soit assez partagé,
la mobilisation est bien évidemment liée à la disponibilité du sapeur-
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pompier volontaire. Cette disponibilité est liée à l'activité professionnelle
du sapeur pompier, de sa classe d'âge, de sa situation familiale, elle est
donc, par nature, très inégale entre agents.
Le Corps Départemental a fixé au travers de son règlement
opérationnel un seuil de mobilisation à atteindre pour les sapeurs
pompiers volontaires. Lorsque ce seuil n'est pas atteint, une série de
démarche est entreprise pour comprendre et remobiliser l'agent
concerné. La Cour souligne donc, à raison, que certains sapeurs
pompiers volontaires peuvent sur une période ne pas atteindre le seuil de
mobilisation prévu. Pour autant cela ne relève pas d'une sollicitation
inégale voulue, organisée et coordonnée comme cela pourrait être
interprété dans cette partie du rapport.
« Une mutualisation des moyens très insuffisante entre SDIS »
La Cour mentionne dans cette partie l'opportunité de mutualiser
l'école départementale des sapeurs de la Haute-Corse située à Corte.
Depuis son installation, le Conseil d'Administration du SDIS porte
l'ambition de pouvoir optimiser cet outil au profil des deux SDIS de la
région et de l'ouvrir à la formation des acteurs de la sécurité civile en
Corse.
Cette ambition a trouvé écho auprès de la Collectivité Territoriale
de Corse qui souhaite, en plein accord avec les deux départements,
participer activement à l'accompagnement de la modernisation des deux
SDIS, dans le cadre de l'établissement du Contrat d'Objectifs Territorial,
en particulier dans le domaine de la mise en oeuvre d'une école régionale.
Il est important, plus largement, de signaler que la Collectivité
Territoriale souhaite aussi explorer les voies et moyens pouvant conduire
à la territorialisation des deux SDIS de Corse.
« Le régime indemnitaire - a) l'indemnité de responsabilité »
L'indemnité de responsabilité est calculée en pourcentage du
traitement indiciaire brut moyen du grade concerné. Les conditions
d'octroi, liées aux responsabilités particulières qui sont confiées aux
sapeurs-pompiers professionnels, ainsi que les taux maxima de cette
indemnité figurent dans le tableau 1 joint en annexe du décret visé.
Le taux maxima de l'indemnité pour les grades de sapeur et
caporal est fixé à 6 % du traitement indiciaire brut moyen (modification
du tableau par le décret n° 2008-528 du 4 juin 2008 portant diverses
dispositions relatives aux cadres d'emplois des infirmiers, médecins et
pharmaciens de sapeurs-pompiers professionnels).
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Ce « taux de base », instauré par voie règlementaire, a été adopté
par le Conseil d'Administration du SDIS de la Haute-Corse.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SERVICE
DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA HAUTE-
CORSE (JUSQU’EN DECEMBRE 2010)
J’ai l’honneur de vous faire savoir que je n’ai pas d’observations
particulières à formuler.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE HAUTE-CORSE
(ANNEE 2004)
Pour faire suite à votre courrier du 12 octobre 2011, je ne puis
que réitérer mes observations faites à la chambre régionale des comptes
en date du 9 décembre 2010 dont vous trouverez ci-joint copie.
En réponse à votre courrier en date du 23 novembre 2010, et en
application des articles L. 243-5 et R. 241-17 du code des juridictions
financières, j'ai l'honneur de vous faire parvenir mes observations pour
la période me concernant, soit l'année 2004 :
1.- le nombre important des sapeurs-pompiers professionnels est
dû essentiellement à la mise en place des 35 heures ;
2.- le montage financier de la réalisation de l'ensemble des
casernes était bien acté pour un coût total de 50 millions de francs. Une
subvention de 20 MF a été votée par la région, 20 MF par le
département, et 10 MF réalisés par voie de prêt. Cela a permis de
construire de très nombreuses casernes (Luciana, Calvi, Corte, Ponte
Leccia, Aléria et Cervione). Le retard dans la réalisation des autres
casernes est dû essentiellement par la mise à disposition tardive par les
communes des terrains prévus par la convention.
Cela étant dit, il est vrai que je ne peux m'empêcher de partager
vos inquiétudes sur la dégradation, notamment financière du service. Et
en ma qualité de simple citoyen, je tiens à vous faire part des principaux
points qui m'interpellent.
Ainsi, vous indiquez : une augmentation de la rémunération de
2004 à 2008 des sapeurs-pompiers professionnels, à effectif stable, de
l'ordre de 38 %.
Je note que vous indiquez aussi que le montant des vacations aux
sapeurs-pompiers volontaires pour une activité équivalente est passé de
3 245 KF à 4 576 KF.
L'absentéisme des sapeurs-pompiers professionnels a augmenté
quant à lui de 2004 à 2009 de 154,7 %.
Tout comme il y a lieu de s'inquiéter sur l'état financier du SDIS
qui se dégrade rapidement depuis 2004, où l'on note qu'avec des recettes
de fonctionnement supérieures de 15,5 %, l'autofinancement brut a chuté
de 63 %, que l'intérêt de la dette a augmenté de 124 %, que la capacité
d'autofinancement nette a diminué de 69 %, et que le fonds de roulement
final avant des OSB est passé en 2004 de 3 345 KF à 748 KF en 2009.
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Pour conclure, je voudrais renouveler ma remarque sur le coût du
service incendie par habitant, chiffré à 161 € par habitant, ce ratio étant
calculé par le montant budgétaire divisé par la population de la Corse.
Or, la population amenée à être secourue en Corse n'est pas seulement la
population
résidente,
mais
bien
la
population
qu'elle
accueille
annuellement, mais qui, elle, ne cotise pas.
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REPONSE DU PREFET DU JURA
La lecture attentive de ce document n’appelle pas, de ma part,
d’observations particulières.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU JURA
En réponse, je tiens à vous informer que je n’ai pas d’observation
particulière à formuler à ce sujet.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU JURA
Je n’apporte aucune observation particulière à ce dossier.
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REPONSE DU PREFET DE L’EURE
Je vous précise que je ne souhaite pas apporter d’observations
supplémentaires à ce rapport.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
L’EURE
Ce projet couvre la période 2002-2010 postérieure au transfert de
la gestion des services d'incendie et de secours communaux et
intercommunaux au service départemental d'incendie et de secours tel
que prescrit par la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 codifiée.
Aussi, j'ai l'honneur de vous faire connaître les éléments de
réponse que ce document appelle de ma part.
• (Introduction - Les services d'incendie et de secours)
Les services d'aide médicale urgente (SAMU) et les services
départementaux d'incendie et de secours (SDIS) répondent aux appels
d'urgence adressés en composant non seulement le 15 pour le SAMU et le
18 pour les sapeurs-pompiers mais également le numéro d'urgence
européen 112.
L'un des partenaires de la compétence partagée du secours
d'urgence à personne est désigné par le préfet pour recevoir le numéro
d'urgence européen 112.
Le SDIS en est chargé dans l'Eure et les centres opérationnels du
SOIS et du SAMU sont interconnectés.
(Chapitre III - I
Le rôle de l'administration centrale du ministère
de l'intérieur - D L'animation du réseau des SDIS - 2 La formation des
personnels)
À l'appui de son observation sur le fait que la mutualisation de
certaines formations entre départements devrait être privilégiée mais
qu'elle
reste
embryonnaire,
la
Cour
cite
l'exemple
du
conseil
d'administration du SDIS de l'Eure ayant refusé la proposition de celui de
la Seine-Maritime de créer un centre de formation interdépartemental des
sapeurs-pompiers.
J'indique à la Cour que la position du conseil d'administration du
SDIS de l'Eure était motivée par le souci de maîtriser les dépenses.
En 2006, le SDIS de la Seine-Maritime cherchait à réduire les
contraintes découlant de l'excentration de son centre de formation en
construisant un nouvel ensemble susceptible d'accueillir les plateaux
techniques de formation sur feux réels.
Il se serait agi pour le SDIS de l'Eure de prendre en charge les
coûts en proportion des besoins de formation des deux établissements
publics, soit le tiers de l'investissement pour les installations (11 M€/33
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M€), le matériel (1 M€/3 M€) et des frais de fonctionnement imputables
notamment à l'encadrement administratif et technique qu'il lui aurait
fallu tripler.
Encore ces coûts n'intégraient pas l'acquisition d'un vaste terrain
en un lieu convenablement accessible aux sapeurs-pompiers des deux
SDIS et libre de contraintes écologiques ou de voisinage incompatibles
avec les exercices à feu réel.
De surcroît, le SDIS avait développé de longue date un partenariat
avec le Centre national de prévention et de protection (CNPP) implanté
sur le site d'une ancienne raffinerie près de Vernon. Cette particularité
est, aujourd'hui encore, un atout majeur pour la formation des sapeurs-
pompiers du SDIS de l'Eure.
Enfin, l'engagement du SDIS de l'Eure dans la réalisation du plan
pluriannuel d'investissement immobilier adopté fin 2002 lui offrait peu de
marges de manoeuvre.
Les SDIS de l'Eure et de la Seine-Maritime ont toutefois ciblé la
mutualisation sur certaines formations telles que la prévention de niveau
1 (PRV1) et le secours animalier.
(Chapitre III - II Le rôle des préfets - A Le préfet - 2 L'élaboration
des documents stratégiques)
La révision du schéma départemental d'analyse et de couverture
des risques (SDACR) est en cours dans l'Eure.
(Chapitre III - II Le rôle des préfets - A Le préfet - 3 L'articulation
avec les priorités de sécurité civile - c) Les échanges d'information)
Le SDIS de l'Eure identifie les phénomènes de violence urbaine au
plan statistique depuis l'épisode de violence généralisée survenu en
novembre 2005.
Le parc des matériels d'intervention du SDIS de l'Eure a été
profondément modernisé et rationalisé pendant la décennie qui a suivi
l'adoption du SDACR en 1998. Ce parc est dorénavant maintenu à niveau
tout en poursuivant son optimisation.
Ainsi, le SDIS s'est doté de matériels conditionnés dans des berces
et de véhicules porte berces pour limiter le nombre des véhicules lourds.
Par ailleurs, le nombre des camions citernes feux de forêts (CCF)
et des fourgons pompe tonne (FPT) est limité progressivement d'une part
en dotant certains centres d'incendie et de secours (CIS) de camions
citerne ruraux (CCR) et, d'autre part, en adaptant les consignes
opérationnelles d'engagement des moyens.
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Enfin, le potentiel humain limité de certains CIS pourtant
indispensables à la couverture des risques en zone rurale a motivé la
mise en service récente de camions d'incendie légers (CIL) équipés d'une
cabine pour 4 sapeurs-pompiers.
(Chapitre III - II Le rôle des préfets - B Le préfet de zone - 1 La
coordination opérationnelle)
La Cour évoque la topographie comme devant motiver une
coopération plus étroite entre la Seine-Maritime et l'Eure.
J'indique à la Cour qu'une disposition conventionnelle ancienne
prévoit la défense en premier appel de plusieurs communes de l'Eure par
le CIS d'Elbeuf dépendant du SDIS de la Seine-Maritime contre une
participation financière annuelle du SDIS de l'Eure.
Cette disposition est susceptible d'évoluer, voire d'être transposée
en d'autres lieux selon la capacité de réponse à la sollicitation
opérationnelle de certains CIS et les enjeux opérationnels identifiés dans
les SDACR.
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REPONSE DU PREFET DE SEINE-MARITIME
Je n'ai qu'une observation à faire sur la page 24 - 3 - b qui
consiste à vous préciser que depuis 2008,1a préfecture de Seine-Maritime
a largement amélioré la prévention des arrachements de canalisations de
gaz en mettant en oeuvre une convention gaz renforcé avec les services du
SDIS et de GRDF, ainsi qu'en formant des acteurs de l'urgence, les élus
et les
entreprises concernées.
La lecture de votre rapport n’appelle pas d’autres observations de
ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE SEINE-MARITIME
Conformément à votre demande, j'ai l'honneur de vous prier de
trouver ci-après la remarque que la lecture de ces extraits provoque en
ce qui me concerne :
Vous écrivez : « En Seine-Maritime, il n'y a pas de plate-forme
commune, le SDIS, installé au centre du département (Yvetot), étant
éloigné des deux grands hôpitaux de Rouen et du Havre. Les relations
sont assurées par l'interconnexion des deux dispositifs, mais plusieurs
difficultés subsistent de ce fait (différences d'information entre SAMU et
SDIS, réclamations, tensions récurrentes entre le SDIS et le SAMU du
Havre) ... »
Avant d'envisager la mise en oeuvre d'une plate-forme unique en
vue d'assurer une meilleure complémentarité et une plus grande cohésion
de ces deux services publics, convient-il peut-être en préalable de
s'interroger de cette spécificité normande : 2 SAMU différents dans un
même département.
Ce pré-requis me semble le préalable indispensable à une
réflexion renseignée.
Les relations établies entre les 3 services : SDIS et les 2 SAMU
sont en général bonnes contrairement à ce qui est affirmé dans le présent
rapport même si quelques tensions peuvent à l'occasion, mais sans
conséquence, apparaître avec celui du HAVRE qui présente un
fonctionnement parfois différent de celui de ROUEN.
De la même façon, il m'apparait au contraire indispensable de
développer l'interopérabilité des deux services notamment en ce qui
concerne les communications (cf. programme ANTARES).
Les nouvelles technologies d'information et de communication
n'ont-elles par pour objet, justement, de réduire les distances ?
De plus, si une plate-forme unique est présentée comme au bout du
compte, la plus économique, convient-il de s'interroger sur les
partenaires qui devront la financer et à quelle hauteur et ce que
deviendraient les sites et les investissements conséquents qui y ont déjà
été consentis.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE SEINE-MARITIME
Conformément à votre demande, j'ai l'honneur de vous prier de
trouver ci-après la remarque que la lecture de ces extraits provoque en
ce qui me concerne :
Vous écrivez : « En Seine-Maritime, il n'y a pas de plate-forme
commune, le SDIS, installé au centre du département (Yvetot), étant
éloigné des deux grands hôpitaux de Rouen et du Havre. Les relations
sont assurées par l'interconnexion des deux dispositifs, mais plusieurs
difficultés subsistent de ce fait (différences d'information entre SAMU et
SDIS, réclamations, tensions récurrentes entre le SDIS et le SAMU du
Havre) ... »
Avant d'envisager la mise en oeuvre d'une plate-forme unique en
vue d'assurer une meilleure complémentarité et une plus grande cohésion
de ces deux services publics, convient-il peut-être en préalable de
s'interroger de cette spécificité normande : 2 SAMU différents dans un
même département.
Ce pré-requis me semble le préalable indispensable à une
réflexion renseignée.
Les relations établies entre les 3 services : SDIS et les 2 SAMU
sont en général bonnes contrairement à ce qui est affirmé dans le présent
rapport même si quelques tensions peuvent à l'occasion, mais sans
conséquence, apparaître avec celui du HAVRE qui présente un
fonctionnement parfois différent de celui de ROUEN.
De la même façon, il m'apparait au contraire indispensable de
développer l'interopérabilité des deux services notamment en ce qui
concerne les communications (cf programme ANTARES).
Les nouvelles technologies d'information et de communication
n'ont-elles par pour objet, justement, de réduire les distances ?
De plus, si une plate-forme unique est présentée comme au bout du
compte, la plus économique, convient-il de s'interroger sur les
partenaires qui devront la financer et à quelle hauteur et ce que
deviendraient les sites et les investissements conséquents qui y ont déjà
été consentis.
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REPONSE
DE
L’ANCIEN
PRESIDENT
DU
CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE SEINE-MARITIME
Conformément à votre demande, j'ai l'honneur de vous prier de
trouver ci-après la remarque que la lecture de ces extraits provoque en
ce qui me concerne :
Vous écrivez : « En Seine-Maritime, il n'y a pas de plate-forme
commune, le SDIS, installé au centre du département (Yvetot), étant
éloigné des deux grands hôpitaux de Rouen et du Havre. Les relations
sont assurées par l'interconnexion des deux dispositifs, mais plusieurs
difficultés subsistent de ce fait (différences d'information entre SAMU et
SDIS, réclamations, tensions récurrentes entre le SDIS et le SAMU du
Havre) ... »
Avant d'envisager la mise en oeuvre d'une plate-forme unique en
vue d'assurer une meilleure complémentarité et une plus grande cohésion
de ces deux services publics, convient-il peut-être en préalable de
s'interroger de cette spécificité normande : 2 SAMU différents dans un
même département.
Ce pré-requis me semble le préalable indispensable à une
réflexion renseignée.
Les relations établies entre les 3 services : SDIS et les 2 SAMU
sont en général bonnes contrairement à ce qui est affirmé dans le présent
rapport même si quelques tensions peuvent à l'occasion, mais sans
conséquence, apparaître avec celui du HAVRE qui présente un
fonctionnement parfois différent de celui de ROUEN.
De la même façon, il m'apparait au contraire indispensable de
développer l'interopérabilité des deux services notamment en ce qui
concerne les communications (cf. programme ANTARES).
Les nouvelles technologies d'information et de communication
n'ont-elles par pour objet, justement, de réduire les distances ?
De plus, si une plate-forme unique est présentée comme au bout du
compte, la plus économique, convient-il de s'interroger sur les
partenaires qui devront la financer et à quelle hauteur et ce que
deviendraient les sites et les investissements conséquents qui y ont déjà
été consentis.
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CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE SEINE-MARITIME
Conformément à votre demande, j'ai l'honneur de vous prier de
trouver ci-après la remarque que la lecture de ces extraits provoque en
ce qui me concerne :
Vous écrivez : « En Seine-Maritime, il n'y a pas de plate-forme
commune, le SDIS, installé au centre du département (Yvetot), étant
éloigné des deux grands hôpitaux de Rouen et du Havre. Les relations
sont assurées par l'interconnexion des deux dispositifs, mais plusieurs
difficultés subsistent de ce fait (différences d'information entre SAMU et
SDIS, réclamations, tensions récurrentes entre le SDIS et le SAMU du
Havre) ... »
Avant d'envisager la mise en oeuvre d'une plate-forme unique en
vue d'assurer une meilleure complémentarité et une plus grande cohésion
de ces deux services publics, convient-il peut-être en préalable de
s'interroger de cette spécificité normande : 2 SAMU différents dans un
même département.
Ce pré-requis me semble le préalable indispensable à une
réflexion renseignée.
Les relations établies entre les 3 services : SDIS et les 2 SAMU
sont en général bonnes contrairement à ce qui est affirmé dans le présent
rapport même si quelques tensions peuvent à l'occasion, mais sans
conséquence, apparaître avec celui du HAVRE qui présente un
fonctionnement parfois différent de celui de ROUEN.
De la même façon, il m'apparait au contraire indispensable de
développer l'interopérabilité des deux services notamment en ce qui
concerne les communications (cf programme ANTARES).
Les nouvelles technologies d'information et de communication
n'ont elles par pour objet, justement, de réduire les distances ?
De plus, si une plate-forme unique est présentée comme au bout du
compte, la plus économique, convient-il de s'interroger sur les
partenaires qui devront la financer et à quelle hauteur et ce que
deviendraient les sites et les investissements conséquents qui y ont déjà
été consentis.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MAIRE DE PARIS
Je vous informe que ce document n’appelle pas d’observations de
ma part.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
249
REPONSE DU PREFET DE L’ESSONNE
J'ai l'honneur de vous faire part des remarques suivantes.
Un des enjeux majeurs pointé dans ce rapport, concerne
l'organisation du secours d'urgence à personne qui associe SAMU, SDIS
et ambulanciers privés.
On note en Essonne peu de problème de coordination entre le
SDIS et le SAMU. Ces relations sont régies par une note qui précise
l'ensemble des procédures de traitement des appels et d'intervention.
Cette note co-signée par le DDSIS et le médecin responsable du SAMU
91 peut être qualifiée d'exemplaire.
La plate-forme commune (CDAU : centre départemental d'appel et
d'urgence) qui regroupe le CTA/CODIS et le SAMU (CRRA15, CESU)
explique ce rapprochement.
Cependant le département de l'Essonne n'est pas exempt de
quelques difficultés de coordination en la matière. Ainsi au regard du
bilan 2010 :
- le
SDIS
dénombre
3 093 sorties
suites
à
des
carences
ambulancières, ce chiffre est néanmoins en diminution par rapport aux
deux années précédentes. Il est à rapporter aux 65 000 secours à victime,
- parallèlement, les interventions annuelles des ambulanciers
s'établissent
à
16 948
sollicitations
en
heures
ouvrables
pour
9 221 interventions (8 839 transports in fine).
- durant les heures de permanence des soins (hors heures
ouvrables, week-end et jours fériés) le ratio est plus favorable puisque
6 897 sollicitations ont donné lieu à 6 611 interventions (6 226 transports
in fine).
Pour mémoire la carence ambulancière est établie dès que
5 sollicitations sont restées sans réponse. Paradoxalement de leur côté
les représentants de la profession d'ambulancier déplorent un niveau de
sollicitation inférieur à leur capacité d'intervention. On sait par ailleurs
que l'intervention en quartier sensible est une cause de dissuasion pour
les ambulances (comme pour certains médecins), ce qui peut expliquer
une partie des carences.
Pour essayer de résoudre les difficultés rencontrées, deux
dispositions ont été arrêtées récemment :
- recouper les chiffres d'activité du SAMU et du SDIS (ce dernier a
lancé une étude sur ce thème qui prendra plusieurs mois),
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COUR DES COMPTES
- redéfinir les missions de chacun et formaliser les modalités
d'intervention respectives par voie de convention tripartite (SAMU –
SDIS - Transports sanitaires).
Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre
connaissance.
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REPONSES
DES
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COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
251
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L’ESSONNE
J’ai l’honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
réponse à ce rapport.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE SEINE-ET-MARNE
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-après les éléments de
réponse s'agissant du département de Seine-et-Marne.
Le SDACR arrêté en décembre 1998 définissait des axes
d'amélioration du niveau de couverture des risques, à savoir :
- généraliser la présence de sapeurs-pompiers en garde postée, en
disponibilité immédiate,
- créer de nouveaux centres d'intervention,
- augmenter le potentiel humain des petites unités opérationnelles.
La réponse apportée à ces orientations s'est traduite notamment
par la mise en oeuvre d'une politique dynamique de développement du
volontariat :
- la généralisation des gardes postées,
- 1'élargissement des bassins de recrutement, en supprimant la
contrainte de résidence dans un rayon de 5 kms,
- une moindre pression pour s'adapter à leur disponibilité, comme
l'abandon de l'obligation de prendre quatre gardes mensuelles de 24 h,
- une prospection ciblée, dans les grandes entreprises,
les
collectivités territoriales, les entreprises de sécurité et la BSPP,
- une ouverture vers des postes à responsabilité, tant dans les
structures opérationnelles qu'administratives,
- 1'augmentation des sections de jeunes sapeurs-pompiers (JSP).
Les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires (SPV) ont été portés
de 1 500 à 2 500 sur la période 2001 à 2010. Compte-tenu de la durée
moyenne d'engagement et des difficultés de fidélisation, l'atteinte de ces
effectifs a nécessité l'engagement de près de 3 000 SPV nouveaux.
Cette augmentation significative a permis de faire face à
l'accroissement de la sollicitation opérationnelle. Pour cela, la
participation des SPV à la garde départementale journalière a
considérablement évolué. En 1998, l'effectif de garde de 393 sapeurs-
pompiers, était composé à 33% par des SPV. En 2010, pour un effectif de
garde réalisé de 480 sapeurs-pompiers (SDACR 2007), leur participation
est de 50%.
Enfin, ces recrutements massifs ont permis de limiter l'impact de la
mise en oeuvre de la réduction du temps de travail introduit par la loi
n° 2001-2 du 3 janvier 2001. Le recrutement consécutif, limité à 150
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DES
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ORGANISMES CONCERNES
253
sapeurs-pompiers professionnels (SPP), a pu être ainsi reporté jusqu'en
2008 et étalé sur cinq ans.
L'étude de la Cour des comptes prend en référence la période 2005
à 2010 et part du principe que sur cette période, les impacts de la
réduction du temps de travail sont absorbés par les SDIS. Les éléments
exposés ci-avant démontrent que cela n'a pas été le cas pour le SDIS 77.
Aussi, dans ce contexte, il parait plus pertinent de comparer
l'augmentation des effectifs de SPP à l'augmentation de l'activité
opérationnelle sur la période 2001 à 2010.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE SEINE-ET-MARNE
Le rapport de la Cour sur les SDIS appelle les observations
suivantes :
1 Sur l’activité des SDIS :
Avec les secours à personne et les interventions diverses, plus de
80 % de l’activité des sapeurs-pompiers recouvrent des missions pour
lesquelles les SDIS interviennent, en principe, à titre supplétif, en liaison
ou non avec d’autres services ».
Conformément aux missions définies par la loi 96-369 du 3 mai
1996, les services d’incendie et de secours réalisent des missions de
prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies. Ils
concourent, également, avec les autres services et professionnels
concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents,
sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques
technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence.
A ce titre, l’activité du SDIS de Seine-et-Marne est composée
principalement de missions visant à répondre aux situations d’urgence. Il
agit alors, de manière quasi-systématique, en collaboration avec les
services de l’Etat (Police, Gendarmerie, SAMU, DIR), les services des
collectivités territoriales (services des routes du conseil général, services
techniques municipaux…) ou des professionnels reconnus identifiés par
le biais de convention.
Contrairement aux affirmations de la Cour des Comptes, en Seine-
et-Marne ce sont 92 % des interventions secours à personne qui relèvent
des missions prévues par la loi pour les sapeurs-pompiers.
A l’inverse, toutes les interventions non urgentes sont facturées
par le Conseil d’administration du SDIS 77 (délibération du 11 décembre
2009).
Le SDIS de Seine-et-Marne porte une grande attention à
l’identification de toute intervention dénuée d’un caractère d’urgence
qu’il effectue ou a effectué en suppléance d’autres services ou
professionnels.
2 - Sur la diminution du temps consacré aux interventions
La sollicitation globale des sapeurs-pompiers du fait des
interventions a ainsi diminué, mais la dépense
par homme/heure est
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ORGANISMES CONCERNES
255
passée de 173 € en 2005 à 243 € en 2010, soit une augmentation de 41 %
en cinq ans ».
Pour le SDIS 77, l’augmentation de 41 % du coût hommes/heure
en 5 ans est principalement due aux augmentations de la masse salariale
induite par l’augmentation des effectifs des SDIS.
Cette augmentation répond aux exigences fixées par la loi
d’assurer une couverture opérationnelle reposant sur un maillage des
départements par des unités territoriales permettant une distribution
équitable des secours en milieu urbain et en milieu rural.
3 - Sur l’activité pendant une garde
La couverture opérationnelle repose sur un maillage du
département par des unités territoriales permettant une distribution
équitable des secours en milieu urbain et en milieu rural. Cette
couverture du territoire justifie, notamment dans ce dernier milieu, la
présence de CIS qui, malgré leur faible activité, demeure essentielle à la
distribution de secours de proximité.
Extrait du projet de rapport public thématique :
Sur les sapeurs-pompiers volontaires
Les sapeurs pompiers volontaires ne sont pas des agents publics
contractuels à temps partiels. Leur statut juridique vient d’être défini par
la loi du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers
volontaires et à son cadre juridique.
Celle-ci précise en son article 1 : « l'activité de sapeur-pompier
volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n'est pas exercée
à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres. Par
son engagement, le sapeur-pompier volontaire participe, sur l'ensemble
du territoire, aux missions de sécurité civile de toute nature, confiées
principalement aux services d'incendie et de secours, et peut également
exercer des missions ou remplir des fonctions particulières dans le cadre
de l'organisation des services ».
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DES YVELINES
Ainsi que vous m’y avez invité et après avoir pris connaissance des
observations relatives au service départemental d’incendie et de secours
des Yvelines, j’ai l’honneur de vous faire part des éléments de réponse
qui suivent.
Concernant la part communale du financement du SDIS des
Yvelines, je peux vous faire savoir que les contentieux qui ont pu exister
entre certaines communes et l’établissement public ont trouvé une
solution par la reconduction globale des clefs de calcul antérieures.
Relativement
aux
indemnités
forfaitaires
pour
travaux
supplémentaires des personnels administratifs, techniques et spécialisés,
je peux vous préciser, après m’en être assuré auprès des instances du
SDIS, que celui-ci s’est engagé dans une démarche de mise en conformité
de ce régime indemnitaire avec la réglementation en vigueur
Vous signalez que la préfecture des Yvelines a pu demander au
SDIS d’accomplir des missions allant au-delà du champ de ses
compétences. Les faits relevés remontent à 2008 et 2009. Je peux vous
indiquer que les instructions adaptées ont été données pour que de telles
situations ne se produisent plus et que si des secours d’urgence sont
demandés au SDIS par la préfecture, ils entrent dans les prévisions du 4°
de l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales.
Enfin, tenant le plus grand compte des observations que vous
m’avez transmises, je fais en sorte, en étroite relation avec le Président
du Conseil général et le Président du conseil d’administration du SDIS,
particulièrement dans le cadre de la révision en cours du schéma
départemental d’analyse et de couverture des risques, d’améliorer la
nature et le contenu des relations entre l’Etat et le SDIS des Yvelines, afin
notamment de maintenir un haut niveau de service rendu et de régularité
des procédures, sans augmentation de la charge pour les finances
publiques.
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ET
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DES YVELINES
Le rapport appelle de ma part des précisions relatives aux
observations touchant le Service départemental d’incendie et de secours
des Yvelines. Elles sont les suivantes :
-
en ce qui concerne les primes relatives aux indemnités forfaitaires
pour
travaux
supplémentaires
des
personnels
administratifs,
techniques et spécialisés, pour lesquelles les agents ne sont pas
éligibles, le service s’est engagé dans la remise en conformité par
rapport aux textes de ce régime indemnitaire.
-
dans le cadre de la gouvernance du SDIS et le rôle du Préfet, vous
soulevez la problématique relative à l’engagement de moyens du
SDIS pour des tâches allant au-delà de ses compétences, ceci dans le
cadre du ramassage de poissons morts à la suite d’une pollution des
eaux en 2008 et 2009. S’il semble incontestable que ce cas ne rentre
pas dans les missions d’urgence auxquelles se doit de répondre le
SDIS des Yvelines, il n’en demeure pas moins que le SDIS, avec ses
moyens, est le seul à pouvoir apporter une réponse dans l’urgence
pour prévenir, dans ce cas, à une situation qui aurait pu devenir un
problème de salubrité publique si rien n’avait été mis en oeuvre.
Je vous remercie de saluer les initiatives prises, dans le cadre de
la convention tripartites SDIS/SAMU/Ambulanciers Privés, par le SDIS
des Yvelines.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DU GARD
Le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours n’appelle pas d’observations de
ma part.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU GARD
Vous trouverez ci-dessous les remarques suivantes :
L’enquête réalisée s’est déroulée dans la moitié des SDIS de
métropole sur des établissements de toutes catégories. C’est un rapport
général visant à poursuivre le premier bilan de la départementalisation
effectuée en 2005. Il ne s’agit pas d’un document spécifique au Gard.
Les chapitres I et II relatifs respectivement à « la croissance des
dépenses et leur financement » et à « l’organisation et la gestion » ne
nous ont pas été transmis. On doit en conclure que le SDIS 30 n’y est pas
cité
explicitement,
à
la
différence
du
chapitre
III
concernant
« l’amélioration de la coordination : un enjeu de progrès ».
L’inspection réalisée par M. le conseiller X a assurément alimenté
ce projet de rapport. Cependant, il ne nous est pas indiqué si un rapport
particulier sur le SDIS 30 nous sera adressé.
Ceux-ci mènent le rapporteur à considérer que l’organisation des
secours d’urgence à personne doit encore être améliorée. Quelques
points méritent cependant, lorsque le Gard est cité, des commentaires.
Ainsi :
- à propos du SDACR qui ignorerait les moyens de l’Etat :
Certes, la version de 2002 était un peu sommaire et celle en cours
de rédaction l’aborde encore peut-être insuffisamment. Cependant, les
moyens de l’Etat constituent une réponse complémentaire à celle des
moyens départementaux en cas de catastrophe. Le projet qui a été
présenté intègre plus les moyens des SDIS limitrophes (qui ne sont pas
cités). Par ailleurs, j’ai moi-même demandé à Monsieur le Préfet du
Gard de veiller à inscrire dans le projet SDACR la nécessaire
complémentarité des moyens SMUR et SDIS dans le cadre de
l’organisation de l’urgence médicale (complémentarité SROS/SDACR).
- à propos du fonds d’aide à l’investissement :
Il est regrettable
de ne pas disposer du projet car votre
appréciation de l’intitulé du FAI dans une forme actuelle est attendue. Je
vous propose de saisir la CNIS pour demander que lui soit substituée une
subvention forfaitaire d’investissement.
- à propos de la capacité des SAMU de faire appel au SDIS :
Alors que pour les SMUR il est précisé que la demande vise un
transport médicalisé et que les ambulanciers privés sont eux missionnés
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COUR DES COMPTES
dans le cas contraire, il n’est rien indiqué pour le SDIS. Pour quelle
mission le SDIS est-il réglementairement « sollicitable » ?
- à propos du contexte de réduction des activités des SDIS et leur
volonté de conforter leur position :
Cette affirmation devrait certainement être nuancée car si on peut
– à priori – imaginer que cela reflète la situation des SDIS de la Creuse,
la Lozère, etc… on ne vit pas ceci dans le Gard. L’activité opérationnelle
croît au rythme de la population (+ 1,5 % par an). De plus, globalement
– hors les CIS tels que Bessèges, Génolhac, Méjannes le Clap, … - les
sapeurs-pompiers se plaignent de faire des interventions de secours à
personnes jugées inutiles car sans réelle urgence.
- à propos du prompt secours et du risque de doublons :
Dans le Gard, ce ne sont pas les doublons (rares de surcroit) qui
posent problème, ni les prompts secours ou départs réflexes, mais les
10 000 interventions annuelles effectuées à la demande du SAMU et dont
la majorité est qualifiée de « bilan secouriste » alors qu’il s’agit de
carence ambulancière ou de carence de la permanence de soins.
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ET
ORGANISMES CONCERNES
261
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DU GARD
La départementalisation ne semble pas adaptée à l'évolution des
SDIS, sollicités de façon exponentielle par des usagers exigeants et des
collectivités appliquant, souvent sans discernement, le principe de
précaution.
La « redéfinition » claire des missions réglementaires des SDIS à
l'échelle nationale par une tutelle compétente et objective s'impose, les
missions annexes étant déclinées par département en fonction des risques
locaux encourus.
Le régime statutaire des personnels devrait être harmonisé au plan
national, pour limiter la pression syndicale sur le Casdis, le Gard faisant
figure de champion hors normes à ce sujet...
A partir de là, l'organisation des moyens humains et logistiques
doit être harmonisée sur tout le territoire par cette même tutelle, pour
répondre à l’obligation de : « l'égalité des chances des hommes et des
territoires ».
La gestion des risques obéit à un paradoxe : l'Etat commande mais
ne finance pas ou si peu, et la prévention, seul « remède » efficace, reste
difficile à faire appliquer.
A titre d'exemples : faut-il privilégier la garde casernée ou en
astreinte ? Avec combien d'effectifs engagés selon la nature du risque ?
avec quel maillage géographique en fonction de la volonté politique
d'avoir une équipe sur site en 15, 20, 30, mn. ? Quelle organisation pour
les catastrophes de grande ampleur nationales ou mondiales ? Dans le
GARD, la politique du chiffre guidée par quelques ambitions démesurées,
cautionnée par des élus et un préfet trop absents, une direction pour le
moins passive, a conduit à une spirale budgétaire difficilement
contrôlable, que le contribuable-usager ne connaît pas du tout.
Le secours à personne représente plus de 70 % des missions, et,
s'il faut bien admettre que les pompiers jouent bien souvent les supplétifs
des SAMU démunis, des ambulanciers débordés ou des médecins libéraux
défaillants..., l'absence de régulation entraîne des départs pas toujours
justifiés, en tout cas par l'aspect médical.
On peut s'interroger sur l'opposition très franche du SDIS 30 à
refuser de coopérer : l'arrêt du projet de plate-forme 15/18/112, pourtant
bien abouti sur le site du CHU, en est un triste exemple, comme le «
sabordage » en règle du dossier des médecins correspondants SMUR qui
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COUR DES COMPTES
prévoyait de mutualiser les moyens existants, (le Gard dispose d'un
service de santé largement doté..).
Pour autant, peut-on continuer, aujourd'hui, à accepter cette
situation, inadaptée à l'organisation prévue par le code de la santé
publique
« art
R. 6311-1
qui
prévoit
la
« médicalisation
pré-
hospitalière » pour répondre aux situations d'urgence.
Or, si les pompiers maîtrisent parfaitement les situations de
détresse vitale, (sans oublier la mise en sécurité de la ou les victimes), il
en va autrement de l'évaluation de situations exigeant une compétence
médicale : or, dans la majorité des cas, les équipages des VSAV sont
composés de secouristes, ce qui se traduit inévitablement par des
admissions aux urgences... abusives, coûteuses et inhumaines.
Les cas de « dysfonctionnement » sont connus mais peu
aboutissent à une procédure, leur évaluation étant loin d'être acquise.
En résumé :
Combien
faudra-t-il
de
rapports,
de
dysfonctionnements
douloureux, pour qu'une autorité responsable
impose
aux différents
partenaires une organisation prévoyant :
- La régulation de tous les appels, via une plate forme physique, ou
à défaut virtuelle, 15/18/112
- Une décision partagée et évaluée des moyens engagés
- Une prise en charge, orientation, et transport adaptés à la
situation du patient
- Une gestion des moyens conformes aux besoins et aux textes en
vigueur
- Un « encadrement » du casdis par une direction compétente et
efficace
- La « refonte » du financement des sdis (sécurité sociale pour le
soin, assurances dès lors que la responsabilité civile est engagée …)
- La gratuité pour la formation aux gestes de premiers secours qui
devrait être obligatoire pour tous.
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REPONSES
DES
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ET
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263
REPONSE DU PREFET DE L’HERAULT
Je partage l’analyse des trois principaux constats qui se dégagent
de ce rapport ; en revanche, comme vous me le proposez, il me semble
nécessaire d’apporter un éclairage sur quelques points.
Ce document appelle donc pour ma part les observations
suivantes :
Chapitre I : La croissance des dépenses et leur financement.
Point II / C : les recettes externes.
•
Depuis la nomination d’un nouveau directeur du SDIS, fin
septembre 2009, et l’instauration d’une gouvernance renouvelée, une
grille de tarification des interventions est désormais validée par le
conseil d’administration du SDIS et la procédure de facturation est
désormais la règle (délibération du CASDIS du 30 juin 2011 avec
validation des tarifications des interventions non obligatoires du SDIS).
Chapitre II : L’organisation et la gestion.
Point I / D : le recours aux sapeurs-pompiers volontaires.
•
Depuis le 10 octobre 2011, une note de service du SDIS est
venue clarifier le double statut des personnels sapeurs-pompiers
professionnels et sapeurs-pompiers volontaires. Désormais les personnels
sous double statut pourront exercer comme volontaires uniquement
comme instructeurs ou comme spécialistes reconnus dans un domaine
opérationnel spécifique.
Point II / A : La nécessité d’un conventionnement pluriannuel avec
le
département.
•
La convention signée en 2006 entre le SDIS de l’Hérault et le
Conseil général présentant un caractère trop sommaire, une nouvelle
convention triennale en cohérence avec, d’une part, les projets
d’investissement et, d’autre part, le projet de services désormais
actualisé, sera présentée au conseil d’administration du SDIS du 6
décembre 2011. Le détail de cette convention sera de nature à être utilisé
comme outil de pilotage.
Chapitre III : L’amélioration de la coordination.
Point I / C : la gestion des sapeurs-pompiers.
•
Il est mentionné l’absence d’une lettre de mission préfectorale
adressée à l’actuel directeur du SDIS lors de sa prise de fonctions en
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264
COUR DES COMPTES
octobre 2009. Toutefois, le rapport ne fait pas référence au rapport
d’inspection de la Direction de la sécurité civile qui, dans un contexte
d’exception du SDIS de l’Hérault, fixait clairement les objectifs à
atteindre. C’est sur cette base que j’ai demandé au nouveau directeur,
lors de son recrutement et dès sa prise de poste, d’exercer sa
gouvernance.
Point II / A : Le préfet.
•
Le rapport souligne les limites du rôle du préfet en matière de
gestion administrative du SDIS, celle-ci
relevant entièrement de
l’autorité du président du conseil d’administration du SDIS : le préfet
n’a, en effet, autorité sur le directeur du SDIS que sur le plan
opérationnel.
•
Pour autant, la vérification des actes du SDIS soumis à la
cosignature du président du CASDIS et du préfet est bien assurée par
mon Cabinet (SIDPC), ainsi qu’un contrôle juridique et financier au titre
du contrôle de légalité.
•
Le préfet est certes membre de droit du CASDIS mais ne peut
imposer des décisions à des élus gérant un budget alimenté
par les
contributions des
communes et du département. Ces élus refusent de se
voir dicter une ligne de conduite par l’Etat, puisqu’ils ne participent au
financement du SDIS que par le biais du fonds d’aide à l’investissement
des SDIS, devenu de plus en plus restreint.
Point III / B : La coopération entre les SDIS, les SAMU et les
ambulanciers.
•
Depuis de trop nombreuses années les enjeux financiers qui
découlent de ce sujet génèrent des tensions et des difficultés réelles de
dialogue. Pour le département de l’Hérault, la volonté désormais
souhaitée de tous de voir naître une plate-forme commune de traitement
des appels, dont l’appel d’offres devrait voir le jour au cours de l’année
2012, sera certainement de nature à dissiper ces difficultés.
Tels sont les points qui me paraissent importants à vous signaler.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
265
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE
L’HERAULT
J’en ai pris connaissance et je ne souhaite pas apporter de réponse
à ce rapport.
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266
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
L’HERAULT
Après étude de ce document, il apparaît plusieurs passages que je
souhaiterais voir amendés. Pour commencer, dans ce document figure
une référence à la facturation des missions non obligatoires. Le SDIS de
l’Hérault est cité à propos de « tarifs rarement actualisés ». Je me
permets de vous indiquer que la tarification du SDIS de l’Hérault établie
en 2005 a été
Enfin,
le SDIS de l’Hérault est cité à propos de la non signature
de la notification de la décision de suspension du directeur de l’époque. Il
est vrai que j’avais soulevé la distorsion importante de la sanction
retenue (6 mois d’exclusion avec sursis) par rapport à la sanction
demandée (mise à la retraite d’office). Quoiqu’il en soit l’arrêté portant
sanction de l’intéressé signé par le directeur de la sécurité civile ne m’a
jamais été transmis.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
267
REPONSE DU PRÉFET DE LA CORREZE
J’ai l'honneur de vous faire connaître que le projet de rapport
public thématique sur les services départementaux d'incendie et de
secours n'appelle pas d'observation particulière de ma part.
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268
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
LA CORREZE
J’ai l'honneur de vous faire connaître que le projet de rapport
public thématique sur les services départementaux d'incendie et de
secours n'appelle pas d'observation particulière de ma part.
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ET
ORGANISMES CONCERNES
269
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE LA CORREZE
J'ai pris connaissance de ce document avec une extrême attention.
Je partage pleinement les constatations mises en avant dans ce
projet de rapport.
Au
niveau
départemental,
une
meilleure
coordination
et
coopération du secours d'urgence à la personne entre SAMU, SDIS et
ambulanciers privés est indispensable aujourd'hui. L'organisation
actuelle doit être améliorée, notamment en ce qui concerne la signature
des conventions conclues par les SDIS, sujet sur lequel de réelles
difficultés existent.
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270
COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CONSEIL GENERAL
DE LA HAUTE-VIENNE
Etant destinataire de l’extrait du projet de rapport en question, j’ai
l’honneur de vous informer que je n’ai pas d’observation particulière à
formuler.
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REPONSES
DES
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COLLECTIVITES
ET
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271
REPONSE DU PREFET DE MEURTHE-ET-MOSELLE
« Cet extrait appelle de ma part une observation.
S'agissant des avantages en nature, et plus particulièrement des
conditions d'utilisation des véhicules de fonction et de service, je note que
la Cour a pris acte de l'effort entrepris par le SDIS de Meurthe-et-
Moselle pour les normaliser. En effet, les conditions d'octroi et
d'utilisation des véhicules légers ou de liaisons par les agents sont
désormais
strictement
réglementées,
normées
et
scrupuleusement
vérifiées. Seul le directeur départemental dispose d'une voiture de
fonction, les chefs de groupement et de service bénéficiant pour leur part
d'un véhicule de service, avec remisage possible au domicile, mais
interdiction d'utilisation hors service. Un contrôle strict des déplacements
est effectué au moyen d'un carnet de bord. »
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272
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE MEURTHE-ET-MOSELLE
Je me félicite de votre observation relative à la normalisation des
conditions d’utilisation des véhicules légers ou de liaison au sein du SDIS
de Meurthe et Moselle.
Les conditions d'octroi et d'utilisation des véhicules légers ou de
liaison par des agents du SDIS sont strictement réglementées, normées et
scrupuleusement vérifiées.
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REPONSES
DES
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ET
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273
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL
DE MEURTHE-ET-MOSELLE
Etant destinataire du projet, vous me demandez de bien vouloir
vous adresser la réponse sur les parties du dossier qui concernent plus
particulièrement le SDIS de Meurthe-et-Moselle et ceci en ma qualité
d’ancien président du conseil d’administration de cet établissement.
S’agissant de la question qui relève du versement des vacations,
alors que le temps de présence indiqué sur les relevés est nul, je crois
pouvoir vous indiquer qu’il s’agit du système de calcul des vacations qui
n’était pas adapté à la prise en compte des vacations et restait positionné
à zéro.
Toute vacation de sapeur-pompier volontaire rémunérée à fait
l’objet d’une vacation, contrôlée hors le système de calcul en usage.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA MEUSE
« Vous m’invitez à faire part de mes observations éventuelles
relatives à l’extrait du projet de rapport thématique intitulé « les services
départementaux d’incendie et de secours »
Concernant les modalités de répartition des contributions des
communes, il convient de noter que les élus, membres du conseil
d’administration du SDIS, ont récemment demandé la réalisation d’une
étude prospective afin de mesurer les incidences financières qu’aurait un
changement de méthode dans le calcul de la contribution des communes.
Cette étude devrait permettre d’apporter des réponses aux
préoccupations de la Cour quant aux variations importantes de la
participation financière de certaines communes aux dépenses du SDIS
d’une année sur l’autre et aux écarts existants entre les contributions des
communes pour des populations et des risques théoriques proches.
Concernant la mutualisation des moyens, le constat fait par la
Cour du caractère positif de la mutualisation des moyens de gestion entre
plusieurs départements au travers de l’exemple du groupement d’achat
de véhicules de secours auquel participe le SDIS de la Meuse, est un
constat partagé.
Concernant les modalités de versement des IFTS, les observations
de la Cour n’appellent pas de commentaires de ma part. »
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DES
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275
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE LA MEUSE
Je vous adresse ci-après mes réponses concernant les points
soulevés pour le SDIS de Meuse.
Ces réponses concernent la période au cours de laquelle j’exerçais
la fonction de président et qui a pris fin en avril 2008.
La répartition de la part communale
La répartition 50 % population et 50 % potentiel fiscal avait été
retenue par le Conseil d’Administration au titre d’une solidarité
financière entre les territoires.
Les variations importantes d’une année à l’autre concernant
certaines communes ne sont pas liées au critère population, celle-ci
restant pratiquement constante au fil des ans, mais au critère potentiel
fiscal pouvant connaître de fortes variations en fonction d’implantation
ou de développement d’activités économiques dans la commune
concernée.
La variation est plus sensible à une modification du tissu
économique pour les communes à faible population. – Exemple :
commune très rurale accueillant des éoliennes –
Le régime indemnitaire
Jugeant la mise à disposition de logement de fonction onéreuse, le
conseil d’administration a décidé d’utiliser les différentes possibilités du
régime indemnitaire pour mettre fin à cette pratique tout en rémunérant
les astreintes de l’encadrement.
Les cadres en place pouvaient opter pour la conservation de leur
logement de fonction ou le nouveau régime indemnitaire.
Le nouveau régime devait s’appliquer aux recrutements de
nouveaux cadres.
Ce nouveau régime est plus avantageux pour la collectivité.
Les avantages en nature
Le conseil d’administration a précisé le régime applicable aux
véhicules à la disposition du personnel.
Deux véhicules de fonction sont mis à la disposition de la
Direction, l’un pour le Directeur, l’autre pour le Directeur Adjoint.
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COUR DES COMPTES
Ces deux véhicules peuvent être utilisés pour leur besoins
personnels avec déclaration d’un avantage en nature concernant
l’utilisation personnelle.
Tous les autres véhicules sont des véhicules de service, limités au
seul usage du service et ne faisant pas l’objet d’une attribution
nominative.
Ces véhicules doivent être remis à la disposition du service après
usage dans le cadre d’utilisation professionnelle.
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277
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE LA MEUSE
J’ai bien reçu le rapport sur les services départementaux
d’incendie et de secours, auquel je n’apporterai pas de réponse.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE MOSELLE
Le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours n’appelle pas d’observations de
ma part.
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REPONSES
DES
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ET
ORGANISMES CONCERNES
279
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE MOSELLE
Le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours n'appelle aucune remarque de
ma part.
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280
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE MOSELLE
Conformément à votre demande, j'ai l’honneur de vous informer
que je n'ai pas de remarque particulière à formuler à ce propos.
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REPONSES
DES
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ET
ORGANISMES CONCERNES
281
REPONSE DU PREFET DES VOSGES
Je précise tout d'abord que le préfet n'est responsable du SDIS que
sur
le
champ
opérationnel,
la
gestion
relevant
du
Conseil
d'administration. Mes observations seront donc limitées.
Je n'ai pas d'objection sur la rédaction de la partie II B du
chapitre II dans laquelle vous indiquez que le SDIS des Vosges a
constitué avec d’autres SDIS un groupement d'achats de véhicules de
secours. Dans la mesure où les SDIS ont besoin de matériels identiques,
cette initiative ne peut qu'être positive, permettant d'obtenir des matériels
à un meilleur coût, donc à réaliser soit une économie, soit des achats plus
nombreux ou de matériels mieux équipés.
Par ailleurs, au sujet de la partie II-C-3 du chapitre 2, je ne peux
que saluer le souhait de normalisation des conditions d'utilisation des
véhicules de fonction ou de services, engagé par certains SDIS dont celui
des Vosges. Les économies engendrées sur tous les plans sont bénéfiques
à la fois pour les finances du Conseil Général et pour la capacité à
financer la préparation opérationnelle.
Enfin, j’ai lu avec attention l’introduction du rapport. Je me
permets de vous proposer d’y mettre en avant l’engagement citoyen
qu’est celui d’un sapeur-pompier volontaire, d’une part au profit des
personnes secourues mais d’autre part pour le devoir de mémoire et
l’éducation citoyenne. La présence des pompiers, en tout lieu du
territoire,
permet
souvent
de
rehausser
l’éclat
des
cérémonies
patriotiques. Les jeunes sapeurs-pompiers (JSP) sont aussi un lieu où les
animateurs inculquent aux enfants des valeurs républicaines. Dans les
Vosges ce sont ainsi 407 enfants qui en bénéficient, pour 29 000 en
France.
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282
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DES VOSGES
J’ai ainsi pu constater que le SDIS des Vosges y fait l’objet de
plusieurs observations positives et je suis ravi que soient mises en
exergue des initiatives et des réalisations qui sont le fruit d’une politique
résolument volontariste, tant en ce qui concerne l’organisation du SDIS
des Vosges (groupement d’achats de véhicules, normalisation des
conditions d’utilisation des véhicules de fonction et de service) que ses
relations avec le Conseil Général.
En ce qui concerne plus précisément la convention qualifiée de
« très complète », il est vrai que la volonté commune du SDIS et du
Conseil Général a été dès l’origine d’en faire un réel outil de prospective
et de suivi afin d’utiliser au mieux les fonds publics tout en permettant au
SDIS d’assumer pleinement ses missions de sécurité civile. De même, une
large place a été donnée à la mutualisation des moyens et des
compétences et aux espaces de coopération afin de mettre en commun
non seulement des moyens, mais aussi des expériences et des savoir-faire.
Dans un contexte financier contraint où il appartient à chacun de
prendre ses responsabilités en matière de gestion des deniers publics, il
est important que les efforts entrepris en ce sens soient soulignés et
reconnus.
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ET
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283
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DES VOSGES
J’ai l’honneur de vous faire savoir que ce document n’appelle
aucune observation de ma part.
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284
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DES VOSGES
Aussi, j’ai l’honneur de vous faire savoir que ce document
n’appelle aucune observation de ma part.
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285
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU GERS
Dans ce cadre, vous m’indiquez la possibilité de vous adresser une
réponse écrite destinée à être jointe au rapport susvisé.
Après analyse du dossier susdit, je tiens à vous apporter les
compléments ci-après :
- pour ce qui concerne le maillage territorial, notamment le
constat
de proximité de quatre centres de secours et leur relative faible
activité, il convient de prendre en compte, outre le poids de « l’histoire »
de ces unités, leur très précieuse intervention lors des
événements
climatiques rencontrés tant en 1999 (tempête Martin) qu’en 2009
(tempête Klaus). Par ailleurs, les difficultés prégnantes actuellement
rencontrées en terme de volontariat dans les milieux ruraux conduisent à
s’interroger sur la réelle efficacité voire efficience que représenterait la
suppression de ces unités d'autant que le service public assuré par les
sapeurs-pompiers dans ces zones faiblement peuplées et très vieillissantes
reste l’un des derniers maillons relationnel équitable avec ces
populations.
- au titre de la gestion de l’alerte et, plus particulièrement des frais
relatifs aux « renforts au poste » (vacations sans départ), il convient de
souligner, ainsi que cela a été précisé à la Chambre Régionale des
Comptes de Midi-Pyrénées, que notre service s’est doté, dès 2011, d’un
logiciel de gestion dynamique des effectifs opérationnels et que ce
dernier, après expérimentation réalisée auprès de dix centres de secours
d'activités différentes (50 à 1 600 interventions/an) s'étant portés
volontaires, devrait faire l'objet
d'un déploiement intégral fin 2012 -
début 2013.
- s'agissant de la mutualisation considérée insuffisante des moyens
entre SDIS, il convient de noter que les 3 % de gain obtenus par
notre
établissement classé en 5
ème
catégorie dans le cadre du groupement
d'achats des SDIS de Midi-Pyrénées mis en place pour la première fois
en 2009 au titre des acquisitions de véhicules représentent un montant
non négligeable pour celui-ci. Les économies réalisées ont permis
notamment de se doter de moyens supplémentaires dans l'année
considérée.
Il est à relever que le renouvellement de cette procédure a conduit
à des économies plus substantielles en 2010 et 2011.
Par ailleurs, il est envisagé de constituer
de nouveaux
groupements d'achats régionaux au titre notamment de l'habillement, des
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COUR DES COMPTES
matériels de formation, des produits paramédicaux, voire des moyens
informatiques…
Enfin, dans le cadre du droit de réponse qui m'est octroyé,
permettez moi de constater avec satisfaction, à la lecture de votre
rapport, que l'évaluation systématique des orientations du SDACR
effectuée par le service dont j'ai la charge souligne la gestion efficiente
de ce dernier.
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287
REPONSE DU PREFET DE LA HAUTE-GARONNE
Au regard des observations que vous avez formulées concernant le
service départemental d’incendie et de secours de la Haute-Garonne,
dont j’ai la responsabilité opérationnelle, il m’a semblé utile de vous
apporter des précisions sur deux points :
• Amélioration du pilotage et suivi de l’activité
Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
(SDACR) de la Haute-Garonne date du 14 novembre 2007. Compte tenu
à la fois de l’évolution démographique, du développement industriel et de
la mise en chantier de nouvelles infrastructures, le SDIS de la Haute-
Garonne est en train d’élaborer, sous mon autorité, une nouvelle version
du SDACR. Le règlement opérationnel du SDIS de la Haute-Garonne
étant ancien (octobre 1999), sa révision a aussi été engagée.
J’ai donc tenu plusieurs réunions de suivi de ces travaux avec
l’objectif qu’ils soient finalisés début 2012.
La révision de ces documents stratégiques et opérationnels
permettra un meilleur pilotage et une rationalisation des moyens,
notamment en définissant une nouvelle répartition des effectifs en
fonction de la nature des interventions. Le nouveau tableau des effectifs,
construit sur la base du nombre d’interventions simultanées, prévoit un
armement des véhicules de secours routiers (VSR), des échelles
pivotantes à mouvements combinés (EPC) et des véhicules de secours et
d’assistance aux victimes (VSAV) par 3 sapeurs-pompiers. Il s’agit là
d’une mise en adéquation des effectifs avec la réalité opérationnelle.
Pour améliorer le suivi de l’activité et le pilotage, de nouveaux
outils et indicateurs ont été créés. En complément et afin de produire
l'ensemble des indicateurs nécessaires au pilotage du SDIS ainsi que la
mise à jour en temps réel du SDACR, une procédure de marché public est
en préparation pour acquérir un système informatique permettant
d'agréger les données issues des univers opérationnels, financiers,
ressources humaines, formation et santé. Ce marché devrait être ouvert
en décembre pour une mise en oeuvre au printemps 2012 et une
production des premiers indicateurs à l'automne 2012.
Le SDIS a également mis en place dans les unités opérationnelles,
un outil unique de contrôle du temps de travail afin que les chefs de
groupement et la direction puissent s'assurer que tous les agents réalisent
le nombre de gardes prévues.
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COUR DES COMPTES
• Typologies des interventions et secours à personne
En Haute-Garonne, le nombre d’interventions « incendie » et
« secours à personne » est sensiblement supérieur à la moyenne puisqu’il
est respectivement de 13 % et de 73 %. Le nombre d’interventions
« diverses », 13,4 %, est en baisse grâce à un véritable travail de
recentrage des interventions sur les opérations d’urgence.
Concernant
le
secours
à
personne,
ici
comme
ailleurs,
l’articulation des moyens est à améliorer. Sous l’égide du CODAMUPS
TS, des travaux sont en cours pour maîtriser l’évolution du secours à
personne, recentrer le SDIS sur ses missions d’urgence (article L. 1424-2
CGCT) et parvenir à une meilleure identification des carences
ambulancières. Ce travail concrétisera la mise en oeuvre du référentiel
commun du 25 juin 2008 sur l’organisation du secours à personne et de
l’aide médicale urgente.
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ORGANISMES CONCERNES
289
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE
HAUTE-GARONNE
Après une étude attentive du document transmis, je vous adresse,
en annexe, les réponses et remarques destinées à être jointes au rapport
communicable.
La Cour émet plusieurs remarques dont vous trouverez les
réponses du Service Départemental d’Incendie et de Secours de la Haute-
Garonne :
1°) Enfin, le secours d’urgence à personne……en fonction des
compétences de chacun
Il conviendrait de préciser : enfin, dans le cadre de l’aide médicale
d’urgence, le secours d’urgence à personne, ………et, en particulier pour
les victimes d’accident, de sinistre ou de catastrophe, par les sapeurs-
pompiers des SDIS,…..du bataillon des marins-pompiers de Marseille
(5 097
médecins,
5 564
infirmiers
et
543
pharmaciens
60
).
Ils
interviennent sur appel d’urgence (en composant le 15 pour le SAMU, le
18 pour les pompiers et le 112 pour le numéro d’urgence européen), en
fonction des compétences de chacun.
2°) La répartition de la part communale n’a pas évolué depuis
2002, certaines communes rurales ont vu leur participation par habitant
augmenter malgré la diminution de leur population, tandis que des
agglomérations urbaines en croissance démographique l’ont vue baisser.
Le gel de la répartition entre les communes et les EPCI s’explique
par l’impact que pourrait avoir cette révision sur le budget de certaines
communes déjà fragilisées.
Toutefois,
un rapport sur la modification des critères de fixation
des contributions communales et intercommunales au budget du SDIS est
mis à l’ordre du jour du prochain conseil d’administration, le
5 décembre.
3°) En Haute-Garonne, par exemple, dans l’agglomération
toulousaine, l’armement des véhicules de secours et d’assistance aux
victimes (VSAV) est assuré par quatre sapeurs-pompiers, quand trois
suffiraient à respecter la réglementation, sans que ce choix soit justifié
dans le SDACR.
Le règlement opérationnel en cours de révision prévoit un
armement réduit à trois par VSAV.
60
Enquête annuelle INFOSDIS données nationales 2010 publiées en 2011.
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290
COUR DES COMPTES
4°) En Haute-Garonne, aucun décompte n’est effectué au niveau
central et le nombre de jours de présence par agent n’est pas disponible.
Les évaluations effectuées au cours de l’enquête ont mis en évidence des
différences importantes de nombres de jours de garde assurés dans
l’année
par
sapeur-pompier
professionnel
entre
les
centres
de
l’agglomération toulousaine.
Un dispositif de suivi a été mis en place.
5°) …, mais à une politique délibérée du SDIS comme en …ou en
Haute-Garonne, où les volontaires sont exclus du service des centres de
secours respectifs de … et de l’agglomération toulousaine…
Les locaux des centres de secours Toulouse-Lougnon et Toulouse-
Vion sont inadaptés pour accueillir des sapeurs-pompiers volontaires.
En revanche, une concertation est engagée pour créer la section
de sapeurs-pompiers volontaires au centre de secours de Ramonville
Saint-Agne.
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ORGANISMES CONCERNES
291
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU PAS-DE-CALAIS
Conformément
aux
dispositions
du
code
des
juridictions
financières (articles L. 136-5 et R. 136-1), je souhaite que les réponses
suivantes puissent être publiées à l’appui du texte définitif du rapport.
Chapitre II- L’ORGANISATION ET LA GESTION
a) L’indemnité de responsabilité
Dans ce cadre imprécis, cette prime a pu être accordée à des
personnels dont les responsabilités ne correspondaient pas à celles pour
lesquelles elle a été instituée (Pas-de-Calais)… La prime est également,
bien souvent, liquidée forfaitairement à son montant maximal autorisé
(…, Pas-de-Calais), sans lien avec la manière de servir.
REPONSE
:
Cette observation est notamment faite pour les personnels affectés
en direction et dans les groupements territoriaux.
Ce constat effectué par la Chambre régionale des comptes (CRC)
lors de son dernier contrôle, s’appuie sur le fait que des personnels
affectés à la direction conservent le régime indemnitaire qu’ils avaient
préalablement et que des sous-officiers occupent des emplois de chef de
service normalement tenus par des officiers et perçoivent l’indemnité
correspondante. Il est également mis en avant la possibilité laissée par
les textes, d’attribuer un régime de responsabilité pour l’exercice d’un
emploi non mentionné par l’annexe du décret n° 90-850 du 25 septembre
1990, ce qui laisse la possibilité à l’autorité d’emploi d’attribuer une
indemnité comme bon lui semble, tout étant possible pour trouver des
équivalences.
L’objectif recherché est bien d’attribuer une indemnité de
responsabilité correspondant à une responsabilité liée à un emploi
réellement exercé. Toute l’ambigüité relevée par la CRC repose sur
l’annexe du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 qui ne répond pas de
manière exhaustive à tous les emplois pouvant être exercés au sein du
SDIS.
Etant conscient de la pertinence de cette observation, et à défaut
d’un texte réglementaire suffisamment précis, il est envisagé de faire
délibérer le conseil d’administration sur l’ensemble des emplois
référencés par rapport au grade détenu, non repris dans le tableau de
l’annexe précitée.
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COUR DES COMPTES
En ce qui concerne les emplois de chefs de service à la direction
tenus par des sous officiers alors qu’ils devraient l’être par des officiers,
il est nécessaire de prendre en compte l’encadrement en officiers qui est
sous dimensionné. La comparaison réalisée par la CRC par rapport à la
moyenne nationale du SDIS le montre. Faute d’encadrement satisfaisant,
les fonctions de chefs de service sont assurées dans certains cas par des
sous-officiers.
La vérification de l’effectivité de la tenue de l’emploi par les
personnels bénéficiant de cette indemnité de responsabilité sera réalisée.
Les personnels ne tenant pas cette fonction verront cette indemnité
supprimée.
b) L’indemnité de spécialité
Dans plusieurs SDIS, tous les sapeurs, hors emploi de direction,
perçoivent cette indemnité, alors qu’il est peu vraisemblable qu’ils
exercent tous une spécialité
dans le cadre de leur activité. Ainsi dans le
Pas-de-Calais, tous les sapeurs-pompiers professionnels, à l’exception de
quelques cadres perçoivent l’indemnité.
REPONSE
:
Au titre du pilotage de sa politique publique, l’objectif recherché
est bien d’attribuer les indemnités de spécialité, au vue de l’exercice réel
de celles-ci. D’ores et déjà, un contrôle annuel et systématique des
régimes de spécialité est réalisé par le groupement des ressources
humaines, lorsqu’une liste d’aptitude annuelle, validée par le Préfet ou
par le DDSIS, est établie par voie d’arrêté. L’inscription sur cette liste
nécessite en outre un nombre d’heures minimales d’entrainement ou
d’intervention.
Toutes les spécialités n’étant pas concernées, il est envisagé
d’étendre le principe des listes opérationnelles pour l’ensemble de celles
ci.
c) Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) et
indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont,
parfois, versées en toute illégalité, faute d’un système de contrôle du
temps de travail, comme, par exemple,…… Elles ont été également
forfaitisées pour certains services, comme dans le Pas-de-Calais, ce qui
est irrégulier.
REPONSE
:
Les personnels qui perçoivent ce type d’indemnité « forfaitisée »
sont ceux
affectés à la first line of response (FLOR) du service de
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DES
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ET
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293
sécurité du tunnel sous la manche et ce dans le cadre d’une convention
qui lie le SDIS à la société EUROTUNNEL concessionnaire de l’ouvrage.
La spécificité du tunnel sous la manche est une réalité. La mise en
place en 1993 du dispositif de secours a nécessité le recrutement de
sapeurs-pompiers à qui on a imposé des formations supplémentaires et
des contraintes lourdes liées à la structure. Cela s’est traduit par la mise
en oeuvre d’un régime indemnitaire particulier.
La révision nationale des régimes indemnitaires de 1998 et 2001,
n’a pas pris en compte ce type de spécificité. Dès lors le SDIS s’est
adapté.
d) La nouvelle bonification indiciaire
La nouvelle bonification indiciaire continue, pourtant, parfois
d’être attribuée aux adjudants-chefs au regard de leur grade, et non des
fonctions exercées (…, Pas-de-Calais).
REPONSE
:
La CRC a indiqué dans son contrôle qu’un certain nombre de
sous-officiers bénéficie de la NBI au sein des structures de la direction ou
des groupements sans encadrer au minimum une équipe de 5 personnes.
Après vérification, certaines personnes sont concernées et il est
proposé d’ôter la NBI aux sous-officiers affectés en direction ou dans les
groupements n’assurant pas au quotidien l’encadrement d’au moins
5 personnes, depuis au moins 7 ans, à défaut d’exercer les fonctions de
chef d’agrès avec une expérience de la même durée.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DU MAINE-ET-LOIRE
Ce projet de rapport appelle de ma part les observations suivantes.
Tout d'abord, je ne peux que souscrire à l'ensemble des
observations du projet de rapport allant dans le sens d’une optimisation
de la gestion des moyens matériels et humains du SDIS de Maine-et-
Loire, en particulier en ce qui concerne l'organisation du système de
garde.
Ensuite, s'agissant du régime indemnitaire, il est remarqué à la
page 24 du projet de rapport, s'agissant de l'indemnité de responsabilité
prévue à l’article 6-4 du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 portant
dispositions
communes
à
l'ensemble
des
sapeurs-pompiers
professionnels, qu'un « taux de base est même, parfois, instauré au profit
de
sapeurs-pompiers
professionnels
qui
n'exercent
aucune
des
responsabilités y ouvrant droit ou pour leur exercice occasionnel (Maine-
et-Loire) ». Il est également mentionné à la page 25 du projet de rapport,
s'agissant de l'indemnité de spécialité instituée par l'article 6-5 du décret
susmentionné que « son versement à des sapeurs-pompiers professionnels
affectés à des fonctions administratives de support, comme en Maine-et-
Loire, n'est pas conforme à la réglementation ».
La critique par la Cour des modalités d'attribution par le SDIS de
Maine-et-Loire de l'indemnité de responsabilité et de l'indemnité de
spécialité
porte
essentiellement
sur
l'application
individuelle
de
délibérations réglementaires.
Il me paraît utile de préciser qu'en application de l'article 6-1 du
décret du 25 septembre 1990, le régime indemnitaire des sapeurs-
pompiers professionnels du SDIS de Maine-et-Loire a fait l'objet d'une
délibération du conseil d'administration du service départemental
d'incendie et de secours en date du 15 avril 1999, transmise
au titre du
contrôle de légalité le 4 mai suivant. Cette délibération ne méconnaissait
a priori pas, par elle-même, la réglementation applicable.
En
revanche,
les
décisions
individuelles
relatives
à
la
rémunération des sapeurs-pompiers ne sont plus soumises à obligation de
transmission au représentant de l'Etat, en vertu de l'article L. 2131-2 du
code général des collectivités territoriales.
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295
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU MAINE-ET-LOIRE
Les remarques et les recommandations que vous formulez portent
principalement sur les outils de pilotage, de planification et de gestion
ainsi que sur l’efficience des moyens opérationnels engagés. Elles
répondent
directement
aux
préoccupations
de
notre
conseil
d’administration qui s’attache à optimiser le potentiel humain, technique
et financier avec discernement et pragmatisme.
Soucieux de la qualité du service attendu par nos concitoyens, je
m’attacherai à mettre en débat, les orientations de votre rapport
d’observations définitives qui pourra constituer le fondement d’un
nouveau mode de gouvernance stratégique confié au directeur du service
et à son équipe.
Je souhaite cependant, ainsi que vous m’y avez invité, vous faire
part, point par point, de mes observations et de certains éclaircissements
relatifs aux différents thèmes abordés.
Le
SDIS
de
Maine-et-Loire
souligne
que
son
activité
opérationnelle est constituée à 60 % environ par les opérations de
secours à personne.
Il s’agit d’un domaine d’activité dans lequel les SDIS
n’ont pas la
totale maîtrise. Si une partie des interventions résulte de départs réflexes,
une large proportion découle de décisions du centre de réception et de
régulation des appels (CRRA 15).
Le SDIS de Maine-et-Loire observe une augmentation de plus de
10 % par an de l’activité de secours à personne qui peut être due à un
désengagement d'autres
services et une raréfaction des médecins en zone
rurale. De plus, la réorganisation des plateaux techniques des
établissements de soins oblige les sapeurs-pompiers à faire des
déplacements plus longs, ce qui mobilise les équipages pour une durée
plus importante.
Par ailleurs, le tarif pour les carences ambulancières n’est pas à
la hauteur des frais engagés par le SDIS et conduit à une suractivité qui
ne doit pas
incomber aux sapeurs-pompiers.
Enfin, je précise à la Cour des comptes que le SDIS de Maine-et-
Loire a signé la convention avec le SAMU depuis le 4 décembre 2009.
Le SDIS observe effectivement que le nombre de gardes effectuées
par les SPP est inférieur à celui exigé par le règlement intérieur. En
revanche, ce paragraphe peut laisser supposer que les gardes non
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COUR DES COMPTES
effectuées sont du temps de repos alors que dans les faits, il s’agit
essentiellement de gardes qui sont transformées en jours de formation et
de
l’absentéisme que l’on retrouve dans tous les secteurs.
Pour ce qui concerne les conditions de récupération du temps de
formation, la Cour des comptes a souligné le caractère avantageux des
dispositions du règlement intérieur du SDIS de Maine-et-Loire. Le
conseil d’administration s’est saisi de cette remarque pour engager une
refonte du règlement intérieur afin que les conditions de récupération
soient revues.
Cette démarche s’inscrit dans le moyen terme. Un aboutissement
est prévu pour l’automne 2012.
Les remarques de la Cour des comptes sur les gardes appellent de
ma part deux réactions :
Tout d’abord, les SDIS ne génèrent pas leur propre activité et il
arrive effectivement que certaines gardes ne mobilisent pas les effectifs
dans les centres de secours (gardes blanches). J’insiste sur le fait qu’il
revient aux administrateurs du SDIS de mobiliser les effectifs nécessaires
pour faire face à un risque qui par nature peut se produire ou non.
Par ailleurs, je souligne que lorsqu’il y a une garde blanche, les
sapeurs-pompiers ne sont pas inactifs puisqu’ils passent leur temps à
faire de la formation, entretenir les matériels et équipements et maintenir
leur condition physique.
Enfin, comme l'indique le rapport de la Cour des comptes,
l’activité opérationnelle de Maine et- Loire est légèrement inférieure à la
moyenne des SDIS de 2
ème
catégorie.
Néanmoins,
conscient
qu’une
optimisation
des
ressources
humaines est possible, le SDIS de Maine-et-Loire est engagé dans une
démarche de réorganisation des plannings de garde dans un objectif
d’efficience de manière à le traduire dans le nouveau règlement intérieur.
Il sera notamment abordé le nécessaire ajustement des effectifs de
garde au besoin, et la complémentarité entre sapeurs-pompiers
professionnels et sapeurs-pompiers volontaires.
La Cour des comptes expose un outil de simulation des Chambres
régionales des comptes pour calibrer les effectifs au sein des SDIS et
entend démontrer qu’il est possible de réduire de manière notable les
effectifs de SPP. Cette remarque appelle de ma part deux observations.
Tout d’abord, il s’agit d’un modèle théorique qui, s’il va dans le
sens d’une meilleure efficience du service, montre des limites en cas
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d’activité exceptionnelle face à laquelle les services d’incendie et de
secours ne doivent pas être en rupture.
En second lieu, le code général des collectivités territoriales dans
son article R. 1424-39 fixe une obligation pour un centre de répondre à
un nombre de missions simultanées, ce qui entraîne un effectif minimum
par CSP, CS et CPI. Cette disposition réglementaire génère de la rigidité.
Il serait opportun que le pouvoir réglementaire propose, par exemple,
qu’un CSP puisse être composé de plusieurs centres d’intervention. Ainsi
l’effectif opérationnel ne serait plus regardé par bâtiment mais pour un
territoire à défendre. Cette disposition serait particulièrement appréciée
pour les départements qui comportent des agglomérations couvertes par
plusieurs centres d’incendie et de secours, tels qu’en Maine-et-Loire.
En 2010, 4 000 heures de formation ont été assurées par les SPP
sous le statut de volontaire. Le SDIS de Maine-et-Loire a l’intention de
privilégier l’application des dispositions réglementaires pour rémunérer
les sapeurs-pompiers formateurs. En revanche, l’évolution de cette
pratique ne doit pas générer de rupture. Le SDIS de Maine-et-Loire
s’inscrit donc dans une démarche à moyen terme.
Cette préconisation de la Cour des comptes m’interpelle. Si je suis
le raisonnement, le paiement d’indemnités horaires à un taux supérieur
génèrerait une charge supplémentaire aux établissements publics et une
recette supplémentaire à l’Etat par la fiscalisation. Il s’agirait donc d’un
transfert de charges qui ne peut être accepté.
Le Conseil général et le SDIS de Maine-et-Loire travaillent sur un
projet de convention pluriannuelle de partenariat qui intègre la
contribution
prévisionnelle
du
département
et
des
espaces
de
mutualisation. Cette convention devrait être signée avant la fin de l'année
2011.
Il n’existe que quelques sapeurs-pompiers professionnels affectés à
des fonctions administratives de support qui perçoivent une prime de
spécialité. Il s’agit de personnels en fin de carrière ne disposant que
d’une seule spécialité et non d’une règle en usage au SDIS de Maine-et-
Loire. Cette situation se résorbera au fur et à mesure des cessations
d’activité.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA MAYENNE
Vous évoquez le SDACR et relevez des incohérences et des oublis
entre ce document et le règlement opérationnel (page 20).
Je souhaite préciser qu'une révision de ce dernier document est en
cours, et qu'il formalisera désormais toutes les décisions du Conseil
d'administration, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent.
En outre, le règlement opérationnel sera actualisé tous les ans.
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ET
ORGANISMES CONCERNES
299
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA MAYENNE
L'examen
approfondi
de
ce
document
appelle
certaines
observations destinées à éclairer les conclusions de la Cour. A cette fin,
j’exprimerai tout d’abord des observations de portée générale pouvant
s’appliquer à une majorité de services départementaux d’incendie et de
secours (SDIS) ou à tout le moins à bon nombre d’entre eux.
Ainsi, l’Etat finance la sécurité civile à raison d’un milliard
d’euros par an. Cependant, ces ressources ne concernent globalement
pas les SDIS, ou seulement de façon très marginale.
Il serait donc intéressant d’illustrer vos propos en retraçant les
évolutions de l’aide de l’Etat aux investissements des SDIS sur la période
d’étude du rapport. Il me semblerait également opportun d’intégrer à
votre rapport l’évolution comparée des montants du fonds d’aide à
l’investissement (FAI) des SDIS et ceux de l’ancienne dotation globale
d’équipement directement proportionnelle à tous les investissements
réalisés.
Bien que la loi n° 96-369 avait prévu un délai de cinq ans pour
procéder à la « départementalisation » des services d’incendie et de
secours celle-ci n’a été effective qu’à la fin de ce délai, soit en 2001, dans
une très grande majorité de SDIS. De plus, les mesures coûteuses visant à
l’harmonisation et aux remises à niveau des moyens humains, matériels
et immobiliers ont dû être lissées sur plusieurs années. Ainsi,
l’augmentation forte des dépenses des SDIS, relevée par la Cour entre
2002 et 2006, est directement liée à la départementalisation. Il serait
donc judicieux de reconsidérer le contenu du rapport de la Cour sur ce
point, (pages 11 et 12).
Sur un plan opérationnel, les SDIS ont constaté une forte
augmentation de leur nombre d’interventions due pour l’essentiel au
domaine du secours à personne. L’extrapolation que vous faites dans
votre rapport, (page 14), quant à la diminution de la sollicitation
opérationnelle exprimée en nombre d’hommes/heures n’est cependant
pas exacte. En effet, les SDIS ont corrélativement connu une
augmentation conséquente de cette sollicitation en hommes/heures même
s’il est vrai que celle-ci a été proportionnellement moindre que celle liée
au nombre d’interventions. L’on ne peut pas parler de diminution du
temps
consacré
aux
interventions
mais
plutôt
d’une
moindre
augmentation de celui-ci au regard de la forte évolution du nombre
d’interventions.
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COUR DES COMPTES
Dans le cadre du principe de libre administration, les SDIS ont pu
en effet prendre des décisions propres en matière de dépenses de
personnel notamment. Il n’en demeure pas moins que les décisions
exogènes aux SDIS (la refonte de la filière, l’évolution du régime
indemnitaire, l’aménagement et la réduction du temps de travail, la
prestation de fidélisation et de reconnaissance…) ont très fortement
impacté leurs budgets et continuent à le faire.
A titre d’exemple, le montant de l’indemnité horaire de sapeur-
pompier volontaire au grade de caporal est passé de 7,40 € à 8 € entre
2006 et 2011, soit une hausse de 8,1 %.On peut citer par ailleurs les
évolutions de la réponse médicale surtout en zone rurale, qui ont un
impact très fort sur la sollicitation opérationnelle des SDIS et en
conséquence sur les moyens à mettre en place, notamment au niveau du
service de santé et de secours médical des SDIS.
Je ne puis donc qu‘encourager très vivement la Cour à
recommander au Ministre chargé de la Sécurité Civile d'exercer ses
responsabilités avec discernement en mesurant les conséquences
financières, tant pour l’Etat que pour les collectivités territoriales, de
chacune des règles nouvelles qu’il édicte.
Cependant, une nouvelle fois, des décisions exogènes aux SDIS
limitent
souvent
l’optimisation
de
celles-ci.
A
titre
d’exemple
l’indemnisation des prestations de transport de victimes assurées par les
SDIS en cas d’indisponibilité des transporteurs sanitaires privés est fixée
par un arrêté interministériel. Le montant forfaitaire de 105 € prévu par
celui-ci n’a jamais été réévalué depuis 2006 et ne couvre évidemment pas
l’ensemble des charges directes et indirectes supportées par les SDIS.
Outre ces considérations d’ordre général, et concernant plus
particulièrement le SDIS de la Mayenne, l’importante augmentation de la
contribution du département constatée en 2009 est à rapprocher du plan
de relance économique décidé par l’Etat puisque la hausse affichée à
4,78 % inclut le financement des amortissements liés à des acquisitions,
pour un peu plus de 3 points.
Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
(S.D.A.C.R), constitue un schéma directeur de référence incontournable
dans la gestion de l'établissement public. C'est pourquoi, ainsi qu'il en a
toujours été par le passé, je m'attache, en lien avec l'autorité
préfectorale, à en évaluer de façon continue la pertinence et les impacts
et à intégrer les évolutions intermédiaires en ajustant régulièrement ses
modalités d'application
Les travaux de mise à jour du règlement opérationnel, sont d'ores
et déjà engagés et il est exact que celui-ci ne prend pas toujours
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REPONSES
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ET
ORGANISMES CONCERNES
301
immédiatement en compte les décisions du Conseil d'Administration. Cela
étant, je vous demande de noter que cette absence de formalisation
n'empêche aucunement l’application de ces décisions. Le principe d’une
révision annuelle du règlement ayant été retenu pour le SDIS de la
Mayenne, la formalisation intervient ultérieurement
Le
dispositif
relatif
au
logement
des
sapeurs-pompiers
professionnels a été très largement étudié et présenté aux membres du
Conseil d'Administration. Les décisions prises dans ce domaine depuis
2008 l'ont été en toute connaissance de cause et ont considéré les
nécessités du service ainsi que la modification des comportements des
agents qui tendent à quitter leur logement de service pour s’installer en
Mayenne dans un logement loué ou acquis à titre privé.
Sur le plan financier, tout en prenant en considération l'analyse de
la Cour sur l'évolution des charges des SDIS, je tiens à souligner que les
décisions prises à l'initiative de notre Conseil d'Administration le sont
toujours dans l'intérêt du service public, de manière rigoureuse,
raisonnable, et avec l’impérieux objectif de renforcer encore les efforts
entrepris en matière d'optimisation du fonctionnement de l’établissement.
A ce titre, il doit être observé, que le coût du SDIS de la Mayenne
est de 61 € par an et par habitant en 2010 alors que le coût moyen
constaté en France est de 79 €. J’entends maintenir ce cap de maîtrise de
la dépense publique. Je ne doute pas que vos recommandations, pour
l’essentiel, nous y aideront.
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302
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA SARTHE
Le
projet
de
rapport
thématique
intitulé
« les
services
départementaux d’incendie et de secours » que vous avez bien voulu me
transmettre
met
en
cause
les
modalités
d’organisation
et
de
fonctionnement retenues par le SDIS de la Sarthe au motif qu’elles
seraient trop onéreuses.
Je tiens à vous indiquer que le coût par habitant du SDIS de la
Sarthe est particulièrement faible puisqu’il se situe à 59,65 € par habitant
alors que celui-ci s’élève à 79 € par habitant en moyenne au plan
national et à 73 € par habitant pour les SDIS de même catégorie. Le coût
du SDIS de la Sarthe est donc de 34 % inférieur à la moyenne nationale
et de 22 % inférieur à la moyenne des SDIS de même catégorie. Fort de
ce constat, il y a lieu de s’interroger sur la pertinence de la démarche
adoptée par la Cour.
Etant amené à définir l’organisation du commandement des
opérations de secours et à exercer la fonction de directeur des opérations
de secours, il me semble important d’apporter à la Cour des observations
sur les conséquences opérationnelles de ses préconisations dont le
fondement mérite d’être discuté.
L’outil d’analyse et de simulation développé par la Cour se fonde
sur une analyse ex post du niveau de sollicitation opérationnelle du SDIS
et sur une approche probabiliste de l’occurrence des évènements pour
lesquels le SDIS est sollicité. Cette démarche est pour le moins
incomplète s’agissant de l’étude d’un service à vocation opérationnelle
dont l’efficacité et l’efficience ne peuvent être évaluées en faisant
abstraction du niveau de capacité et de réactivité exigé au regard des
risques potentiels, et non toujours réalisés, existants sur un territoire.
La méthode adoptée pour définir le niveau de la réponse
opérationnelle exigée se fonde en effet d’abord sur l’analyse des risques,
incluant ceux dont l’occurrence constatée est faible, et sur une exigence
de niveau de couverture de ces risques. La notion de probabilité doit être
considérée
au
regard
des
enjeux
en
termes
de
population,
d’environnement, d’économie liés à ces risques. L’adoption d’un
raisonnement principalement probabiliste tel que préconisé par la Cour
conduirait à ignorer la couverture des risques dont la probabilité
d’occurrence est faible alors même qu’ils présentent un enjeu
déterminant pour le département.
Ensuite, la détermination des effectifs de garde doit prendre en
compte la possibilité d’une occurrence simultanée de plusieurs
évènements. Le modèle suggéré par la Cour n’aurait pas permis par
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303
exemple de mettre en oeuvre une réponse opérationnelle efficace lors de
l’intervention de la nuit du 18 au 19 octobre 2010 où un collège situé en
zone urbaine sensible a fait l’objet d’un incendie et que plusieurs départs
devaient être assurés pour des intoxications au monoxyde de carbone et
pour des odeurs suspectes. Entre 2008 et 2010, à 13 reprises les
pompiers du CSP de Degré ont du répondre à 6 interventions
simultanées.
La Cour suggère que l’adoption de gardes de 12h complétant le
système actuel des gardes de 24h permettrait une meilleure adaptation du
nombre de gardes par rapport à l’activité opérationnelle. Aujourd’hui le
mode de garde retenu par le SDIS consiste en des gardes de 24h
décomptées 18 heures qui peuvent s’analyser comme deux périodes de
12h décomptées respectivement 12h et 6h. Le temps de travail nocturne
est ainsi comptabilisé pour moitié du temps de travail diurne, ce qui est
une spécificité de l’organisation des sapeurs pompiers alors que la
plupart des organisations offrent une rémunération supplémentaire ou
une
compensation
supplémentaire
pour
les
périodes
nocturnes
travaillées. La Cour considère qu’un système combiné de gardes de 24h
et de gardes de 12h permettrait de réaliser des économies en introduisant
une plus grande souplesse dans la mise en place des gardes et de mieux
ajuster le nombre de gardes par rapport à l’activité opérationnelle.
Cependant le niveau des effectifs préconisé par la Cour pour le CSP de
Degré ne permettrait pas au SDIS de respecter les exigences
réglementaires concernant le nombre d’intervention simultanée qu’il doit
être en mesure d’assurer.
Le constat ex post du nombre de gardes blanches ne peut donc
constituer un point de départ pertinent pour remettre en question les
modalités d’organisation des gardes.
Et, le Préfet ne saurait demander
au SDIS de dégrader sa capacité d’intervention de manière telle qu’elle
ne lui permette plus de respecter les objectifs du
SDACR ni de faire face
à
des
situations
où
plusieurs
sinistres
simultanés
nécessitent
l’engagement concomitant de plusieurs moyens.
Enfin, la Cour semble considérer que les gardes de sapeurs
pompiers professionnels pourraient être remplacées par une sollicitation
accrue des sapeurs pompiers volontaires. La présence de sapeurs
pompiers professionnels et la possibilité de recourir à des sapeurs
pompiers volontaires n’offrent absolument pas la même garantie de
réactivité d’un point de vue opérationnel. Pour information, le taux de
réponse des sapeurs pompiers volontaires au Mans en 2009 est de l’ordre
de 20 % en période diurne et de 25 % en période nocturne. Ainsi, encore
une fois, les préconisations de la Cour ne permettraient pas au SDIS de
la Sarthe de respecter l’objectif de couverture des risques exigé.
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304
COUR DES COMPTES
Si je n’ai aucune remarque particulière à formuler s’agissant des
considérations de la Cour relatives au mode de financement des SDIS, je
considère que ses observations et ses appréciations sont en tous points
contestables s’agissant de l’organisation opérationnelle retenue dans la
Sarthe. Celles-ci ne correspondent pas à la réalité de l’évaluation des
risques existants qui préside à la détermination de la capacité
opérationnelle exigée.
La meilleure preuve de la pertinence et de
l’efficience de cette organisation reste celle du coût particulièrement
faible pour le contribuable du SDIS de la Sarthe par rapport à des SDIS
comparables.
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305
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA SARTHE
Tout d'abord je prends acte du contenu de l'extrait du rapport
transmis et notamment du constat fait par la Cour, du poids financier non
négligeable que représente dorénavant le financement des SDIS pour les
Départements ainsi que la dynamique de la dépense.
Je tiens cependant à souligner le caractère largement contraint, et
de nature le plus souvent exogène, de l'évolution de cette dépense, tant
pour le Département-financeur, que pour les gestionnaires des SDIS, eux-
mêmes. En effet, la structure budgétaire des SDIS marquée, comme le
souligne la Cour, par le poids largement prépondérant des charges de
personnel, crée une dépendance forte aux décisions prises au niveau
national et portant sur les dispositions statutaires. Il en est de même
lorsque l'on évoque les fortes obligations normatives, souvent évolutives
et coûteuses, qui pèsent sur le budget de cet établissement public (tant au
titre des dépenses d'équipement, que sur l'évolution de la masse
salariale). Pour la collectivité départementale cette situation est bien
évidemment amplifiée par « l'effet multiplicateur » que confèrent à
l'évolution de la contribution départementale, à la fois la limitation de
l'évolution des contributions communales et intercommunales et la très
grande raréfaction des derniers financements en provenance de l'État.
Dans cet environnement assez défavorable, je constate que le poids
financier du SDIS 72 sur les finances du Département de la Sarthe reste
largement en deçà des chiffres constatés au niveau national. Ainsi, à
environ 3,5 % (niveau assez constant sur la période 2006-2010), la part
du financement du SDIS dans le budget de fonctionnement du
Département de la Sarthe est sensiblement en deçà de la moyenne
nationale de 5 % en 2009, rappelée par la Cour dans son rapport.
Je note que si cette bonne position du SDIS et du Département de
la Sarthe pouvait en début de période être partiellement imputable à une
part de financement du département au sein des contributions des
collectivités en deçà de la moyenne, il apparaît maintenant que le
Département est devenu le financeur majoritaire de l'établissement
public.
Dans ce nouveau contexte, je tiens à souligner les efforts
importants consentis par le SDIS de la Sarthe afin d'atténuer l'impact de
son financement sur le Département, grâce à la rationalisation de sa
gestion (projet de service, programmation des investissements, recherche
de regroupement de centres de secours dès que cela est possible, etc
....
).
Je tiens également à mettre en avant l'exemplarité de la relation
partenariale qui existe de longue date entre le Département et le SDIS de
la Sarthe, comme le souligne la Cour qui en rappelle même le caractère
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306
COUR DES COMPTES
précurseur dans son rapport. A cet égard, outre la convention financière
pluriannuelle (dont le renouvellement couvrant la période 2012-2014 va
être assuré prochainement), outil de pilotage et de maîtrise financier,
j'informe la Cour de 1'existence également de deux autres conventions,
prises entre les deux parties : une convention de mutualisation des
moyens et des achats, ainsi qu'une convention de groupement de
commande. Ces deux nouveaux outils, dont la mise en oeuvre est récente
(les 2 conventions ont été signées le 17 décembre 2010), ont pour objet de
permettre la maîtrise des coûts de fonctionnement courant, pour les deux
signataires, par mutualisation de leurs moyens. Ainsi par exemple, en
mutualisant les activités d'entretiens périodiques des véhicules légers du
Département
et
du
SDIS
auprès
de
l'atelier-garage
du
Parc
Départemental nouvellement transféré, l'une des conventions permet par
ailleurs d'absorber pour partie le contre coup de la baisse de l'activité
consécutif au retrait de l'État.
D'autres actions de mutualisation sont mises en oeuvre par le SDIS
de la Sarthe, notamment avec d'autres SDIS. Cependant sur ce point,
comme sur les autres éléments techniques soulevés par la Cour dans son
rapport et portant plus spécifiquement sur le SDIS de la Sarthe, je vous
renvoie aux explications fournies par le Président du SDIS dans sa
réponse, dont j'ai eu communication, en vous précisant que je les
approuve pleinement.
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307
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA SARTHE
Ce projet amène de ma part les remarques et observations
suivantes :
Chapitre I. II. C. 1. Les opérations diverses : une facturation
partielle
Le rapport présenté par la Cour semble considérer la réalisation
d’opérations diverses ne se rattachant pas directement à l’exercice des
missions des SDIS comme inéluctable et devant conduire à des recettes
structurelles de fonctionnement.
La facturation de ces prestations aux requérants n’a pourtant,
pour les SDIS qui l’ont initiée, qu’un intérêt de dissuasion visant à
maîtriser le nombre de sollicitations du service et à orienter ces dernières
vers le secteur concurrentiel. Les délibérations prises en ce sens
retiennent ainsi pour la plupart d’entre elles des tarifs supérieurs à ceux
pratiqués par les entreprises.
Le SDIS de la Sarthe souhaite, quant à lui, maîtriser la
sollicitation pour ce type d’intervention en assurant, à la réception de
l’appel, une meilleure évaluation du risque visant à n’engager les secours
à titre gracieux que pour les seules situations d’urgence.
Avant la départementalisation des services communaux et
intercommunaux d’incendie et de secours de la Sarthe, les pratiques
locales était diversifiées et, en cas de facturation, les tarifs pratiqués très
variables. Face à ce constat et dans une situation où les contributions
communales nécessitaient d’être réévaluées, le conseil d’administration
avait fait le choix de garantir la gratuite de cette prestation à l’ensemble
de la population sarthoise.
En 2010, l’établissement public a souhaité limiter la sollicitation
des centres d’incendie et de secours pour cette typologie d’intervention.
Une procédure spécifique de traitement de l’appel a été instaurée et les
secours n’interviennent désormais que pour assurer la destruction de
nids d’hyménoptères considérés, au vu de leur distance d’un lieu de vie
ou d’habitation, comme susceptible de présenter un risque pour les
administrés. En l’absence de risque identifié, le requérant est invité à
solliciter le concours d’une entreprise privée.
La mise en place de ce protocole de traitement des demandes
d’intervention pour destruction de nids d’hyménoptères a permis en
2010, année de très forte sollicitation, de ne pas traiter 1.047 nids (soit
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17 % des sollicitations). Dans le même temps, les sociétés compétentes en
matière de désinsectisation et intervenant en Sarthe ont observé une
augmentation de leur activité estimée entre 700 à 800 interventions entre
2009 et 2010. De nouvelles sociétés spécialisées sur ce segment se sont
en outre créées en 2010.
Au titre de l’année 2010, les coûts induits pour le SDIS de la
Sarthe pour la période du 1
er
juin au 30 septembre 2010 ont été estimés à
135 382 euros (frais de personnels, carburant, matériels spécifiques,
produits de destruction) soit seulement 0,42 % du budget annuel du SDIS.
Enfin, il y a lieu de noter que l’activité relative à la destruction des
nids
d’hyménoptères
participe
à
la
connaissance
du
secteur
d’intervention et à la pratique régulière des techniques opérationnelles
utilisées également en situation d’urgence.
Chapitre II. C. 1. Le nombre de gardes effectuées par les sapeurs-
pompiers professionnels
Le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de
travail des sapeurs pompiers professionnels précise que le nombre de
gardes à assurer annuellement peut être au minimum de 90.
Avec un décompte de 18 heures par garde postée de 24 heures, le
SDIS 72 respecte la réglementation
sur le temps de travail.
Cette règle conduit les sapeurs-pompiers professionnels à être
présents sur leur lieu de travail à disposition de leur employeur 2 160
heures par an.
Au vu de l’amplitude horaire des gardes assurées et contrairement
à l’affirmation du rapporteur de la Chambre régionale des comptes
reprise par le rapport de la Cour, les sapeurs-pompiers professionnels
des centres concernés sont présents 180 jours par an sur leur lieu de
travail et non 90 jours comme annoncé injustement. La garde de 24h
comprend 17h de travail la 1
ère
journée et 7h de travail le lendemain
puisque la prise de garde intervient de 7h le matin à 7h le lendemain
matin.
Les règles départementales de suivi du temps de travail en Sarthe
conduisent en outre à assimiler le temps de garde assuré en période
nocturne comme un temps de travail effectif équivalent à la moitié du
temps de garde assuré en période diurne. La garde de 24 heures peut en
effet être considérée comme deux périodes successives de 12 heures
décomptées respectivement 12 et 6 heures. Alors que les heures de nuit
sont majorées dans de nombreuses organisations, ce mode de décompte
spécifique ne peut être considéré comme couteux et permet, à l’inverse,
de garantir en période nocturne les effectifs nécessaires à la réalisation
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309
des missions. Les dispositions préconisées par la chambre conduiraient,
pour chaque sapeur pompier, à un temps de travail annuel de 1 532h en
lieu et place des 2 160h actuelles.
Il est à préciser que lors des négociations avec les représentants
du personnel, ces derniers ont souhaité privilégier la réduction du temps
de travail à un régime indemnitaire complémentaire. Ainsi le SDIS de la
Sarthe n’a pas, à l’image d’autres SDIS, généralisé le versement de
l’Indemnité d’Administration et de Technicité (I.A.T.) à l’ensemble des
sapeurs-pompiers professionnels.
Concernant spécifiquement les temps de travail à déduire en
fonction des actions de formation suivies, le SDIS 72 respecte
scrupuleusement les volumes horaires spécifiés dans les guides nationaux
de référence correspondants.
Chapitre II. C. 2. L’activité durant les gardes
La Cour souligne que 50 à 70 % des gardes assurées dans les
centres d’incendie et de secours du département de la Sarthe hors
agglomération mancelle ne sont perturbées par aucune intervention
mettant de fait en cause la pertinence d’une professionnalisation de ces
unités.
L’analyse a posteriori des sollicitations des centres d’incendie et
de secours ne peut être considérée comme un principe cohérent et
recevable.
A la sollicitation statistique doit être privilégié un mode
d’organisation de nature à garantir dans des délais raisonnables
l’engagement effectif des secours.
Le SDACR 2005, arrêté par Monsieur le Préfet de la Sarthe après
avis conforme du Conseil général, a souligné la nécessité garantir la
permanence de 3 sapeurs-pompiers dans les centres ruraux importants et
donc de professionnaliser ou de renforcer certains d'entres eux tels que
La Ferté Bernard, La Flèche, Sablé et Mamers.
Cette
décision
était
justifiée
par
l’activité
opérationnelle
croissante (augmentation respective, pour la période 1998-2003, de
41 %, 58 %, 88 % et 35 %) de ces unités et l’indisponibilité en journée,
sur ces différents secteurs, des sapeurs-pompiers volontaires conduisant
à des refus ou des carences de départ.
La permanence d’une garde postée de 3 sapeurs-pompiers dans les
centres d’incendie et de secours de La Ferté Bernard, La Flèche, Sablé,
Mamers et Château du Loir permet donc de garantir l’engagement en
journée d’un véhicule de secours à trois sapeurs-pompiers.
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COUR DES COMPTES
Le projet de SDACR, validé par le Conseil d’administration en
date du 4 novembre 2011, confirme ces orientations pour les 6
prochaines années.
Dans les faits, les missions des sapeurs-pompiers professionnels
sarthois affectés dans les centres d’incendie et
de secours du groupement
rural consistent également à former les sapeurs-pompiers volontaires, à
entretenir le matériel de lutte contre l’incendie, à assurer le suivi du
matériel médico-secouriste ainsi qu’à assurer des missions de prévision
opérationnelle.
La chambre associe injustement l’activité opérationnelle à la
pertinence d’une professionnalisation des effectifs. Le même type
d’analyse menée sur d’autres organisations conduirait, de façon certaine,
à supprimer l’ensemble des effectifs d’agents de sécurité incendie des
aéroports, des immeubles de grande hauteur et des grandes surfaces
commerciales,
pourtant
requis
réglementairement,
dont
l’activité
opérationnelle est très inférieure à celle observée dans les centres
d’incendie et de secours.
Chapitre II. C. 2. Le mode d’organisation des gardes
La Chambre semble être attentive au fait de réduire le nombre de
gardes sans intervention pour les sapeurs-pompiers en poste.
Cette position vise à proposer une organisation la plus économe
possible en dépit de la qualité des secours à délivrer.
Le modèle proposé utilise comme postulat des hypothèses ne
correspondant pas au mode de fonctionnement du CSP Degré. Ce point,
contrairement à ce qu’annonce le rapport présenté, a été porté à la
connaissance de la chambre régionale concernée par courrier du SDIS
en date du 8 septembre 2010.
L’effectif proposé par la Chambre conduirait, dans l’hypothèse
favorable d’une dichotomie des effectifs mobilisables de jour et de nuit à
un effectif de garde diurne de 12 sapeurs-pompiers professionnels et à un
effectif nocturne de 9 sapeurs-pompiers professionnels. Pour rappel, le
Code général des collectivités territoriales (Ar. R. 1424-39) précise que
les centres de secours principaux doivent assurer simultanément au
moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre
l’incendie, deux départs en intervention pour une mission de secours
d’urgence aux personnes et un autre départ en intervention soit un
minimum de 14 sapeurs-pompiers mobilisables.
La Chambre envisage un recours massif aux sapeurs-pompiers
volontaires
de
l’agglomération
en
cas
de
forte
sollicitation
opérationnelle.
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Pour information, la moyenne du taux de réponse des sapeurs-
pompiers volontaires du Mans sollicités en renfort sur l’année 2009 a été
de 20 % en période diurne et de 25 % en période nocturne. Ce taux de
réponse est incompatible avec le niveau de sollicitation envisagé par la
Cour.
Conformément au règlement intérieur du corps départemental
(arrêté n° 07/111 du 22 janvier 2007), le CSP Degré dispose
quotidiennement de 24 ou 26 sapeurs-pompiers professionnels. Cet
effectif est constant depuis la départementalisation des services
communaux d’incendie et de secours et ce malgré une évolution
significative de l’activité opérationnelle (5 369 interventions en moyenne
pour les années 1998-2003 pour 7 286 interventions en 2009).
Le SDACR récemment validé par le Conseil d’administration
confirme ces mêmes effectifs sans nouvelles créations de poste annoncés
pour les six prochaines années.
Pour
mémoire,
le
ratio
sarthois
de
sapeurs-pompiers
professionnels pour 100 000 habitants est de 52 sapeurs-pompiers
professionnels pour un ratio établi à 57 pour le SDIS de 3
ème
catégorie
(Statistiques des services d’incendie et de secours. Edition 2011.
Direction de la sécurité civile).
L’effectif proposé par la cour conduirait enfin à un engagement
opérationnel individuel de près de 7 heures par garde auxquelles
s’ajouteraient les heures de formation, d’entretien de l’aptitude physique
et sportive ainsi que les heures dédiées à la maintenance des matériels.
La charge de travail proposée conduirait inévitablement, du fait de l’état
de fatigue engendré, à une plus grande exposition aux accidents et dans
le temps à des problèmes importants de santé (Cf. Rapport de la
commission d’évaluation du temps de travail des sapeurs-pompiers
professionnels. Juillet 2008. Partie III : Rythmes de travail des sapeurs-
pompiers et santé).
Les considérations sur le rythme de travail des sapeurs-pompiers
en équipes opérationnelles doivent tenir compte de la sollicitation
physique envisagée.
Sans préjuger de la sollicitation opérationnelle individuelle, la
définition des effectifs de garde nécessite que soit défini avec précision le
risque de voir se présenter simultanément ou quasi simultanément
plusieurs sinistres sur un secteur opérationnel défini. De cette
simultanéité ou quasi simultanéité, en résulte le dimensionnement juste
des effectifs de garde ou d’astreinte et de la dotation en matériels
indispensables au bon fonctionnement opérationnel du centre d’incendie
et de secours visé par l’étude. Ces principes ont été exposés à la chambre
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COUR DES COMPTES
régionale des comptes compétente dans un courrier adressé le 18 octobre
2010.
L’observation des simultanéités d’intervention ces dernières
années est également nécessaire pour confirmer la pertinence des
modèles statistiques proposés. Le courrier adressé à sa demande à la
chambre régionale des comptes du Pays de la Loire le 26 octobre 2010
illustre, à titre d’exemple, que pour la nuit du 18 au 19 octobre 2011 et
en application des effectifs préconisés, il aurait manqué 17 sapeurs-
pompiers pour pouvoir mener une action efficace et rapide lors d’un feu
d’établissement recevant du public dans une zone urbanisé et que
parallèlement les départs pour intoxication au monoxyde de carbone et
pour odeur suspecte n’auraient pu être assurés.
Sur la période 2008-2010, la survenance de 6 interventions en
simultané a été observée à 13 reprises. Pour 5 d’entre elles,
respectivement 20, 23, 27, 28 et 29 sapeurs-pompiers ont été engagés sur
le secteur de premier appel du CSP Le Mans Degré.
Sur la même période, le nombre d’heures de simultanéité
observées en situation réelle pour 5, 4 et 3 interventions sur les secteurs
de premier appel des CIS manceaux a respectivement été de 80, 336 et
1 127 heures.
L’effectif proposé par la Cour permettrait de couvrir une
simultanéité de seulement deux ou trois interventions en période diurne et
d’une ou deux interventions en période nocturne.
Le SDACR validé le 4 novembre dernier par le Conseil
d’administration préconise que les effectifs du CSP Le Mans Degré
doivent permettre de répondre à une simultanéité observée de 5
interventions en période diurne (occurrence observée pour la période
2008-2010 établie à 35 correspondant à une occurrence moyenne
annuelle de 12 périodes).
Le nombre de sapeurs-pompiers quotidiennement en garde postée
doit donc être de 24 sapeurs-pompiers auxquels il est nécessaire
d’ajouter deux stationnaires.
Le CSP Degré est enfin siège de l’ensemble des équipes
spécialisées du SDIS 72 (CMIC, SAL, SDE et GRIMP) et se doit, à ce
titre, de garantir un effectif toujours disponible pour assurer la
couverture opérationnelle des risques particuliers du département (près
de 2 % en moyenne de l’activité opérationnelle du département – chiffres
SDACR 2005). Pour rappel, le nombre de spécialistes à engager
simultanément pour chacune des spécialités est respectivement de 6, 3, 10
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ET
ORGANISMES CONCERNES
313
et 5 (effectifs hors officiers et conformes aux guides nationaux de
référence).
Chapitre II. D. 1. Des problèmes d’effectifs [parmi les sapeurs-
pompiers volontaires
La Cour annonce que « les raisons précises de la désaffection pour
le volontariat ne sont pas connues localement car les SDIS ne se donnent
généralement pas les moyens de les étudier ».
Depuis plusieurs années, le SDIS de la Sarthe s’est engagé dans
une démarche ambitieuse de promotion et de valorisation du volontariat.
Nombreux sont en outre les établissements publics qui ont initié un
recensement exhaustif et une étude de leur population de sapeurs-
pompiers volontaires afin de proposer des actions de communication
ciblées en faveur du développement du volontariat.
En Sarthe, la mission de développement du volontariat a été crée
le 1
er
janvier 2002.
Chapitre II. I. D. 2. Une sollicitation inégale des volontaires
La cour annonce que « dans la Sarthe, 10 % des pompiers
volontaires effectuent seulement 0,57 % des sorties, soit 1,9 sortie par
sapeur-pompier volontaire et par an, tandis qu’à l’inverse, 10 %
réalisent 30,75 % des sorties soit 105 sorties par sapeur-pompier
volontaire et par an. »
Dans son analyse, la cour semble remettre en cause la pertinence
du maillage territorial des centres d’incendie et de secours en fonction de
la sollicitation individuelle des sapeurs-pompiers.
Le département de la Sarthe est un département rural dont la
couverture, hors agglomération mancelle et communes importantes siège
d’une activité économique et commerciale développée, est assurée par
des sapeurs-pompiers volontaires.
Au vu du mode d’organisation nécessitant le regroupement des
intervenants au casernement avant le départ du véhicule, le nombre de
centres d’incendie et de secours doit permettre un maillage territorial
dense des unités opérationnelles afin de garantir des délais d’intervention
cohérents avec la mission à assurer.
Ramené au nombre de sapeurs-pompiers affectés à chacune des
unités, le nombre d’interventions peut apparaître faible voire très faible
sans que la pertinence de l’existence du centre ne puisse être remis en
cause.
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COUR DES COMPTES
L’analyse proposée par la cour, bien qu’arithmétiquement juste,
semble inviter à des propositions dénuées de toute réalité opérationnelle.
La suppression de certains centres d’incendie et de secours isolés
et à l’activité opérationnelle modeste aurait pour effet d’augmenter les
délais
d’intervention
dans
des
proportions
qui
deviendraient
incompatibles avec la nature des missions d’urgence à assurer.
A l’occasion d’une réhabilitation ou de la construction d’un
nouveau casernement, le SDIS 72 étudie cependant et systématiquement
la possibilité de regroupement de centres incendie et de secours en
fonction de la couverture opérationnelle à assurer. C’est ainsi que le
nombre de centres d’incendie et de secours en Sarthe a été réduit de
16 % en passant de 94 à 79 unités durant la période 2005-2011.
Le rapport présenté précise enfin « qu’il est admis que le maintien
des connaissances opérationnelles nécessite au minimum une sortie par
mois et par sapeur ». La Cour ne précise pas le fondement de ce postulat
que le SDIS de la Sarthe réfute.
A titre de comparaison, les sapeurs-pompiers allemands, suisses et
autrichiens, à population défendue équivalente, sont 4 à 5 fois plus
nombreux que les sapeurs-pompiers français alors qu’ils n’assurent pas,
dans le cadre de leurs missions, le secours aux personnes. L’activité
opérationnelle
de
ces
sapeurs-pompiers
dont
l’organisation
est
régulièrement citée en exemple est donc très inférieure à celle de leurs
homologues français.
Les équipes spécialisées françaises (scaphandriers autonomes
légers, équipiers des cellules de lutte contre les risques chimiques et
biologiques notamment NRBC, sauveteurs-déblayeurs…) présentent,
quant à elles, des fréquences de sollicitation opérationnelle très faibles
au
regard
du
nombre
d’heures
de
formation
initiale
et
de
perfectionnement préconisées par chacun des guides nationaux de
référence correspondants.
Les compétences techniques d’un sapeur-pompier s’acquièrent
pendant la formation initiale et sont entretenues à l’occasion de
formations de maintien des acquis régulières. L’activité opérationnelle
qui conduit à un exercice régulier des gestes techniques enseignés ne peut
ainsi pas être considérée comme la seule condition de l’exercice de la
fonction de sapeur-pompier.
Chapitre II. II. La gestion administrative
Grâce à une recherche permanente d’efficacité budgétaire et une
politique de pilotage de la masse salariale, le coût du service public de
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315
secours assuré par le SDIS de la Sarthe s’établit à 59,65 euros par
habitant.
Celui-ci est inférieur de 34 % à la moyenne nationale (80 € /
habitant) et de 22 % inférieure à la moyenne des SDIS de 3
ème
catégorie
(73 €/ habitant).
Chapitre III. III. B. 1 Des schémas d’organisation mal coordonnés
Le SDACR 2012-2017 validé par le conseil d’administration
propose dans son chapitre relatif aux matériels roulants une cartographie
des structures de médecine d’urgence établie en collaboration avec
l’Agence régionale de santé.
Un document de mise en cohérence du SDACR et du SROS devrait
être édité dans les prochains mois.
En
conclusion,
si
les
jugements
portés
sur
la
gestion
administrative et financière du SDIS 72 par la Cour des comptes
n’appellent de ma part que des remarques marginales, il en est tout
autrement des appréciations portées sur l’organisation opérationnelle du
corps départemental.
A toutes fins utiles, il convient de rappeler que l’administration
centrale dispose au sein de la Direction générale de la sécurité civile et
de la gestion des crises (DGSCGC) d’une inspection chargée d’exercer
périodiquement des missions de contrôle, d'audit et d'évaluation des
SDIS.
Dans son dernier rapport de décembre 2010, l’inspection de la
sécurité civile n’a pu que confirmer la pertinence du maillage territorial,
du dimensionnement et de l’utilisation faite des ressources humaines.
La justesse des choix opérés dans ces domaines, régulièrement
confirmés lors de l’approbation des SDACR successifs, tant par les élus
du conseil d’administration et du conseil général que par le représentant
de l’Etat, s’illustrent par le coût du service nettement inférieur à ce qui
peut être observé pour la moyenne des autres SDIS.
Les éléments contenus dans ce rapport et notamment ceux relatifs
à la gestion des ressources humaines établis sur la base de calculs
probabilistes contestables et en tous points décorrélés de la réalité
opérationnelle, ne doivent pas faire oublier la recherche permanente de
l’efficacité au meilleur coût qui caractérise le SDIS de la Sarthe et qui a
été à ce titre soulignée par le rapport Jamet.
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REPONSE DU PREFET DE VENDEE
Vous avez souhaité, à cette occasion, recueillir mes observations
sur ce projet pour ce qui concerne le département de la Vendée.
J'ai noté que trois points font l'objet dans ce projet d'une mention
particulière
du
SDIS
de
la
Vendée
:
l'évaluation
du
schéma
départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR), le coût et
l'activité des gardes, la coopération entre le SDIS, le SAMU et les
ambulanciers.
Sur le SDACR
Le SDACR du SDIS de la Vendée n'a pas fait l'objet de mise à jour
sur le période 2000 - 2008. Il convient de noter cependant qu'en 2000, le
SDIS ne disposait d'aucun outil informatique permettant la gestion
opérationnelle des secours. Ce n'est qu'en 2005 qu'il s'est doté d'un
CTA-CODIS unique associé à une informatique performante à partir de
laquelle l'établissement a pu disposer de données permettant une analyse
plus détaillée et fiable. Ces données ont été constituées entre les années
2005 et 2008.
La procédure de refonte du SDACR a abouti à l'élaboration d'un
document très complet et prospectif à partir duquel les mises à jour et le
suivi d'indicateurs ont été, autant que possible, automatisés.
Le nouveau SDACR a été arrêté par le Préfet de la Vendée après
consultation de toutes les instances, conformément à l'article L. 1424-7
du C.G.C.T.
Sur les gardes
Les centres de secours mixtes en Vendée disposent de matériels
très spécifiques que les sapeurs-pompiers professionnels sont les seuls à
pouvoir mettre en oeuvre. Compte-tenu de l'activité opérationnelle
soutenue dans ces centres, même la nuit, il est indispensable de disposer
24 h sur 24 de sapeurs-pompiers professionnels pour 1'encadrement des
opérations.
Le SDIS a cherché à chaque fois que cela a été nécessaire à
adapter au plus proche du terrain l'organisation du travail en fonction
des besoins pour chaque territoire concerné. Cependant, 1'hétérogénéité
des situations limite la possibilité d'une organisation identique du temps
de travail.
Sur ce point, il faut souligner que les dépenses de personnels du
SDIS de la Vendée sont parmi les moins élevées au plan national. Or,
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317
1'établissement assure les secours pour une population qui connaît de
fortes variations saisonnières.
Sur la coopération entre le SDIS, le SAMU et les ambulanciers
En ce qui concerne l'organisation du transport sanitaire privé, il
convient de signaler que dès 2006 une concertation a été engagée en
Vendée sur la coopération entre le SDIS, le SAMU et les ambulanciers.
Un groupe de travail a été mis en place avec les partenaires concernés
pour préparer une convention tripartite définissant le rôle de chacun,
notamment en ce qui concerne le transport ambulancier.
Ce projet de convention tripartite (SDIS-SAMU-UDASU) n'a pu
être signé faute d'un accord de la profession des ambulanciers.
Dans ce contexte, une convention a néanmoins pu être établie dès
2009 avec le SAMU 85 en application du référentiel national approuvé
par l'arrêté ministériel du 24 avril 2009 et la circulaire du 14 octobre
2009. Cette convention fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation par un
comité spécialisé qui se réunit chaque semestre sous la présidence du
sous-préfet, directeur de mon cabinet.
Telles sont les observations dont il m’apparaît utile de vous faire
part après lecture du projet que vous avez bien voulu me communiquer.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA VENDEE
Vous me demandez de vous adresser mes observations sur ce
projet de rapport.
Après avoir lu avec beaucoup d'attention le document confidentiel
que vous m'avez transmis, je souhaite sur certains points, vous apportez
les éléments de réponse ci-après, en ce qui concerne le service
départemental d'incendie et de secours de la Vendée.
I - Concernant le SDACR
Référence : Chapitre II : I - L'organisation opérationnelle
B - Les documents stratégiques et opérationnels
I - Les modalités de révision du SDACR
Le SDIS reconnaît ne pas avoir mis à jour son SDACR avant
8 années. Il convient de noter cependant que lors de l'élaboration de son
premier SDACR en 2000, le SDIS de la Vendée ne disposait d'aucun outil
informatique permettant la gestion opérationnelle des secours. Ce n'est
qu'en 2005 que la Vendée s'est doté d'un CTA-CODIS unique associé à
une informatique performante à partir de laquelle notre établissement
public a pu réaliser un SDACR de qualité, encore fallait-il disposer d'une
banque de recueil de données fiable, laquelle s'est constituée entre les
années 2005 et 2008.
Le SDIS était tout-à-fait conscient du caractère prioritaire à
donner à une telle actualisation. Ainsi, la procédure engagée a abouti à
l'élaboration d'un document très complet et prospectif à partir duquel les
mises à jour et le suivi d'indicateurs ont été, autant que possible
automatisés.
Il est aujourd'hui arrêté par le Préfet
de la Vendée après
consultation de toutes les instances, conformément à l'article L. 1424-7
du CGCT.
II - Concernant le système de garde SDACR
Référence : C : Un système de garde inadapté et coûteux
2 : L'activité durant les gardes
En préambule, le SDIS souhaite préciser que la Vendée dispose
d'un des taux de professionnalisation les plus faibles de France, puisque
le SDIS de La Vendée se situe au 85
ème
rang sur 96 départements quant
au nombre de ses sapeurs-pompiers professionnels (ratio nombre de
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professionnels par rapport à la population DGF, sans oublier que la
Vendée doit assurer la sécurité de centaines de
milliers de touristes en
saison estivale.
De plus, le SDIS de la Vendée est le moins cher de France, quant à
ses dépenses de personnels
(28,44 €), alors que la moyenne nationale est
de 47,33 € (source : plaquette de statistiques financières des services
d'incendie et de secours édition 2010).
Concernant l'organisation même du temps de travail, il convient de
noter que, les centres de secours mixtes en Vendée, disposent de matériels
très spécifiques que les sapeurs-pompiers professionnels sont les seuls à
pouvoir mettre en oeuvre.
De plus, leur maniement nécessite un temps de formation très
important et qui a tendance à s'allonger pour l'acquisition des
connaissances nécessaires à leur mise en oeuvre (formation initiale,
entretien des connaissances …). A titre d'exemple, on peut citer : le
maniement des
échelles aériennes, la
spécialité sauvetage déblaiement,
la spécialité risque chimique, l'extinction des feux d'hydrocarbure, la
spécialité risque radioactif, la spécialité risque plongée …
Compte-tenu de
l'activité opérationnelle soutenue dans les centres
mixtes, même
la nuit, certes en
volume moins important qu'en période
diurne, il est indispensable de disposer 24 h sur 24 de sapeurs-pompiers
professionnels pour l'encadrement de ces opérations et le maniement
d'agrès spécifiques et spécialisés. Les centres mixtes se situent par
ailleurs dans des bassins à risques (industriels, routiers, commerciaux,
....
). Même si l'occurrence du
risque est faible,
le risque existe
néanmoins
et
nécessite cet
encadrement de
qualité et de
technicité
nécessaire à la bonne marche des opérations.
Le SDIS a mené une politique de mise en oeuvre de gardes de
8 heures, de 10 heures et de 12 heures là où cela a été possible.
En effet:
Par exemple dans les centres de Luçon, Montaigu et Saint-Jean-
de-Monts, le SDIS a imposé cette organisation du temps de travail pour
certains agents, les autres devant rester en garde de 24 heures pour
l'objectif cité au point précédent. Ainsi, sur les 7 sapeurs-pompiers
professionnels dont disposent ces centres, 2 d'entre eux sont en régime de
8 heures dans la journée et 1 autre en garde de 10 heures ou de 8 heures
dans la journée.
Les chefs
de salle
et les opérateurs du CTA-CODIS effectuent
tous des gardes de 12 heures.
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Les adjudants professionnels du centre de secours de Saint-Gilles-
Croix-de-Vie travaillent en cycles journaliers diurnes de 10 heures.
Lorsque les agents suivent, en journée, des actions de formation
(formation initiale et/ou maintien de connaissances pour les équipes
spécialisées), leur régime de travail est alors obligatoirement transformé
en cycles de 8 heures.
Pour les centres les plus importants, les sapeurs-pompiers
volontaires prennent des gardes diurnes de 12 heures dans les centres de
secours en fonction de leur disponibilité afin de faire face à l'activité
opérationnelle plus importante le jour que la nuit.
Les points développés ci-dessus montrent bien que le SDIS de la
Vendée a cherché à chaque fois que cela a été nécessaire à adapter au
plus proche du terrain l'organisation du travail en fonction des besoins
pour chaque territoire concerné, mais cette hétérogénéité de situation
montre s’il en est les limites d'une généralisation d'un temps identique
d'organisation du travail.
III - La convention SAMU-SDIS
Référence : III : L'amélioration de la coopération
B : La coopération entre les SDIS,
le SAMU et les ambulanciers
privés
Aux observations de la Chambre portant sur ce domaine, notre
établissement souhaite apporter les précisions ci-dessous :
Pour l'organisation du
transport sanitaire privé, le SDIS rappelle
que la convention tripartite (SDIS-SAMU-UDASU) n'avait pas été signée
suite à un refus catégorique de l'UDASU.
Par contre, le SDIS de la Vendée souhaite préciser qu'il a été un
des premiers départements de France à signer dès le dernier trimestre
2009, la convention conclue sous l'autorité du
Préfet,
entre le SAMU 85
et le SDIS 85 et ce en application du référentiel commun national publié
le 24 avril 2009.
Cette convention fait, depuis, l'objet de réunions biannuelles,
présidées par le Directeur de Cabinet du Préfet et permettant le suivi et
l'analyse des indicateurs.
IV - Conclusion
En tant que Président du Conseil d'Administration du SDIS de la
Vendée, je me réjouis, ainsi que l'avait d'ailleurs noté
la Chambre
Régionale des Comptes dans son rapport définitif de juin 2009, alors que
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321
la Vendée se situe au 31
ème
rang en population DGF, que notre
établissement public soit le moins onéreux de France, puisqu'il se situe :
En dépense de fonctionnement, au 96
ème
rang sur les 96 SDIS par
ordre décroissant, son coût par habitant s'élevant en 2009 à 37,53 €
contre 62,20 € pour la moyenne nationale.
Pour toutes les dépenses confondues au 94
ème
rang sur les 96 SDIS
par ordre décroissant, pour un coût global par habitant s'élevant en 2009
à 49,76 € contre 78,90 € pour la moyenne nationale.
Tout en menant depuis de nombreuses années une politique
d'équipement en matériels et de rénovation de ses infrastructures
immobilières soutenus à hauteur notamment de 7,1 millions d'euros/an
pour la période 2010/2012.
Par ce juste équilibre, l'établissement désire ainsi tout à la fois,
maîtriser ses charges de fonctionnement et maintenir au fil des ans une
qualité de ses équipements grâce à une augmentation régulière de
l'autofinancement (plus de 6,1 millions d'euros pour le budget primitif
2012, soit 87 % du seul budget équipement), permettant ainsi de diminuer
tout autant, régulièrement l'appel à l'emprunt.
Telles sont les précisions que je désirais vous apporter à la
réception du rapport thématique publié et intitulé « Les services
départementaux d'incendie et de secours » que la Cour des Comptes se
propose de publier prochainement.
Restant bien entendu à votre disposition pour toute demande de
renseignements complémentaires.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE L’AISNE
J'ai relevé qu'à plusieurs reprises le SDIS de l'Aisne est cité dans
ce rapport, je tiens donc à vous apporter quelques précisions dont
j'espère qu'il pourra être tenu compte dans la publication.
Sur l'augmentation des contributions au budget et les résultats
financiers du SDIS :
Il est noté : " la contribution du département de l'Aisne, par
exemple a fortement progressé (50 % de 2004 à 2007) dans un contexte
de hausse des résultats financiers du SDIS
........
"
Sur ce point il est important de rappeler les effets, sur les budgets
des
collectivités
territoriales
de
la
conjonction
des
décisions
gouvernementales relatives à la départementalisation des SDIS d'une
part et des mesures prises en faveur de sapeurs-pompiers volontaires et
des sapeurs-pompiers professionnels d'autre part.
Ainsi sur la période 2004-2007
, le SDIS de l'Aisne a dû faire face à
une forte progression de ses dépenses de fonctionnement de 2 600 882 €
due notamment :
- à la mise en place de la prestation de fidélisation des sapeurs-
pompiers volontaires : + 370 000 €
- à l'augmentation de la contribution au CNFPT : + 210 000 €
- à la baisse légale du temps de travail des sapeurs-pompiers
professionnels imposant à service rendu égal de nouveaux recrutements :
+ 720 000 €
- à l'augmentation des primes d'assurances : + 78 000 €
- à l'augmentation des amortissements liés aux transferts :
+ 420 000 €
- à la mise en place des nouveaux décrets relatifs au régime
indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels : + 147 000 €
- à une nécessaire dotation plus importante au titre des dépenses
imprévues : + 800 000 €.
De plus, lors des transferts, le SDIS a hérité d'un parc immobilier
vétuste, laissé à l'abandon par les communes depuis plusieurs années qui
a nécessité la mise en place dans l'urgence d'une première tranche de
travaux de pérennisation et construction entièrement financée par le
SDIS. Il a été décidé d'inscrire la totalité des crédits nécessaires de 15
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214 982 € sur le seul exercice 2005. Le retard pris et les difficultés
techniques rencontrées dans sa mise en oeuvre expliquent les excédents
dégagés sur les exercices suivants, mais repris par anticipation au BP
afin de limiter l'évolution des contributions des communes, EPCI et du
département les années suivantes. Ainsi si entre 2004 et 2005, la
contribution du Conseil général augmente de + 43,29 % pour les raisons
exposées précédemment, elle ne progresse que de 1,92 % de 2005 à 2006
puis de 2,54 % de 2006 à 2007.
Afin de ne pas peser
lourdement sur le budget des communes
, le
Conseil général a souhaité assumer, au titre de la solidarité
départementale, l'effort financier nécessaire.
Enfin depuis 2008, afin de minimiser l'écart entre les prévisions
budgétaires et les réalisations constatées au compte administratif, le
SDIS a décidé de !a mise en place d'une autorisation de programme à la
fois pour les projets de constructions neuves et pour les travaux de
pérennisation de l'immobilier existant.
Ainsi de 2007 à 2011, l'excédent constaté est en diminution de
75,38 %.
Sur la facturation de certaines opérations diverses :
"Un quart seulement des interventions pour assurer la sécurité des
manifestations publiques ou privées est facturé dans l'Aisne..." "
....
et les
tarifs sont rarement actualisés".
Certaines interventions effectuées par les sapeurs-pompiers ne se
rattachent pas aux missions du SDIS qui a alors la faculté de demander
une participation aux frais aux bénéficiaires de la prestation.
Le Conseil d'administration du SDIS de l'Aisne a depuis de
nombreuses années délibéré sur la "facturation" d'un certain nombre de
ces missions.
Contrairement à ce qui est avancé dans le projet de rapport,
chaque année, lors du vote du BP cette tarification est revalorisée d'un
pourcentage au moins égal à celui constaté pour l'indice des prix à la
consommation.
Les interventions ainsi effectuées sont systématiquement facturées
aux bénéficiaires. Il en est par exemple ainsi pour toutes les interventions
sur autoroute qui sont facturées à la société concessionnaire.
Concernant les services de sécurité dont il est fait mention dans le
rapport, le Conseil d'administration a souhaité prendre en compte l'effort
conséquent de la contribution versée par les communes et le Conseil
général au budget du SDIS et d'exonérer les collectivités du paiement du
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COUR DES COMPTES
service des sapeurs-pompiers lorsque la manifestation est publique et
sans droit d'entrée. Toutefois il faut souligner que ces participations sont
rares, le SDIS réorientant les requérants, en particulier lorsqu'il s'agit de
dispositifs préventifs de secours à personnes, vers les associations
agréées de secourisme.
Enfin, d'autres pistes de financement sont recherchées. Ainsi
depuis 2010, les interventions effectuées par les sapeurs-pompiers pour
libérer les personnes retenues dans une cabine d'ascenseur sont
systématiquement facturées aux sociétés titulaires du contrat de
maintenance des appareils défectueux.
Sur le temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels : Il est
noté :
"Le plus souvent, le nombre de gardes réellement effectuées par
les sapeurs-pompiers professionnels est, en outre, inferieur à celui exigé
par le règlement opérationnel"
''Ainsi dans l'Aisne, les sapeurs-pompiers professionnels n'ont
assuré que 82 gardes de 24 heures au lieu des 90 exigibles..."
La baisse du temps de travail dans les SDIS est la conséquence de
l’application stricte du décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 qui
conduit à définir un nombre compris entre 90 et 100.
Ainsi contrairement à ce qui est indiqué dans le projet de rapport,
le temps de travail pour les sapeurs-pompiers professionnels du SDIS de
l'Aisne placés en régime de garde de 24 heures est fixé à 95 gardes
annuelles
.
La possibilité de bénéficier de bonification de congés d'ancienneté
dans la fonction publique et instituée au SDIS de l'Aisne amène à 92,24
le
nombre moyen de gardes à effectuer.
L'activité moyenne effectivement constatée par sapeur-pompier
professionnel en cycle de garde est l'équivalent de 94,06 gardes de
24 heures réparties en :
- 82,59 gardes 24 effectives
-
6,17
équivalent
gardes
24
consacrées
à
la
formation
professionnelle
- 3,8 équivalent gardes 24 pour arrêt de travail (maladie ou
accident)
- 1,07 équivalent garde 24 en autorisation d'absence justifiée
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- 0,43 équivalent garde 24 pour autorisation d'absence pour
activité syndicale.
Sur le régime indemnitaire : Il est noté :
"Les dépenses, liées au régime indemnitaire, constituent dans la
plupart des SDIS le poste de dépenses en personnel qui a le plus
contribué à la croissance des dépenses de personnel. Le SDIS de l'Aisne
ou le coût du régime indemnitaire a augmenté de 33 % en trois ans en
fournit un exemple."
"Si les augmentations découlent, pour partie, de la mise en oeuvre
des textes réglementaires, la Cour des comptes et les chambres
régionales des comptes ont relevé de nombreuses irrégularités dans leur
application".
Le régime indemnitaire mis en oeuvre au sein du SDIS de l'Aisne
est conforme
aux dispositions réglementaires
en particulier le décret
n° 90-850 du 25 septembre 1990 modifié par le décret 2003-1013 du 23
octobre 2003 qui institue les primes de responsabilité et de spécialité tant
sur le dispositif mis en place que les conditions d'application du régime.
Il en est de même en qui ce qui concerne le décret n° 2002-61 du
14 janvier 2002 relatif à l’IAT.
L'augmentation de 33 % du coût du régime signalé dans le
rapport, n'est que la conséquence directe de l'application des textes avec
pourtant la décision du Conseil d'administration de ne retenir lorsque
cela est possible que des taux modérés tels que, par exemple, celui de
l’IAT plafonné à 3 au SDIS de l'Aisne alors qu'il peut réglementairement
être compris entre 1 et 8.
- Organisation du secours à personne. Il est noté :
"Les difficultés de l'assurance maladie ont rendu plus sensible la
question du financement du système et ont pu conduire à faire davantage
appel aux SDIS pour les secours d'urgence. Dans un contexte de
plafonnement, voire de réduction de leurs autres activités, ces derniers
ont intérêt à les prendre en charge pour conforter leur rôle, leur
organisation et leurs moyens. Le besoin de protection des populations
accompagné de la gratuité de la plupart des interventions du SDIS
explique également que l'on fasse de plus en plus appel aux pompiers, y
compris pour des accidents médicaux mineurs ne justifiant pas leur
intervention".
Il s'agit là, à mon sens, d'une vision erronée de la situation en
particulier dans un département essentiellement rural comme l'Aisne.
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COUR DES COMPTES
La sur-utilisation, que je déplore, des moyens du SDIS par le
SAMU pour des missions ne relevant pas des sapeurs-pompiers, est le
résultat :
- de la désertification médicale et de l'absence quasi totale de
réponse de la médecine libérale en dehors des heures ouvrées malgré des
systèmes de garde fort coûteux et inopérants ;
- de l'absence de disponibilité, en journée, des entreprises de
transport sanitaire dont les moyens sont constamment mobilisés pour les
consultations et les soins spécialisés réorientés vers des centres
hospitaliers des grands centres urbains, avec des temps d'immobilisation
trop importants. Le manque de moyens disponibles de nuit et les week end
avec un système de garde également inopérant est lui aussi fort couteux ;
- de l'impossibilité pour le SAMU d'utiliser les moyens de transport
légers disponibles tels que les véhicules sanitaires légers ou les taxis pour
les cas les plus bénins ;
- de l'absence de réponse de tous les autres services et des
ambulanciers pour les missions qui ne débouchent pas systématiquement
sur le transport de la victime tels que les relevages de personnes âgées
tombées à domicile, ou les sapeurs-pompiers sont utilisés par le SAMU
pour des missions de reconnaissance et d'évaluation de la situation. Sur
la période 2002/2007, le nombre de missions de relevage de personnes
tombées à domicile effectuées à la demande du SAMU est passé de 948 à
1 580 (+ 66 %).
Il est également noté :
"L'accroissement du rôle du SDIS tient pour l’essentiel, à la
multiplication des situations de "prompt secours", dénomination à
laquelle a succédé depuis 2008, celle de "départ réflexe". Le prompt
secours a été défini dans une circulaire du 18 septembre 1992 et permet
au SDIS d'intervenir avant même l'avis de la régulation médicale".
Il s'agit, dans le cas du SDIS de l'Aisne d'une vision partielle de la
situation. Depuis 1996 dans le département de l'Aisne, chaque appel pour
secours à personne, y compris les accidents de la route, donne lieu
systématiquement à la mise en conférence de l'appelant avec le médecin
régulateur du SAMU.
Sur la période 2002-2007, le nombre total de missions pour
secours à personne effectuées par le SDIS de l'Aisne est passé de 21 003
à 27 880
parmi elles les missions effectuées avant régulation du médecin
du SAMU au titre du "prompt secours" essentiellement sur la voie
publique ou dans un lieu public ont augmenté de 20,8 % (de 10 215 à 12
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DES
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COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
327
749), celles effectuées après régulation médicale du SAMU ont augmenté
sur la même période de 40,3 % (de 10 788 à 15 131).
Enfin la convention tripartie (SAMU - SDIS - AMBULANCIERS)
en vigueur dans l'Aisne, permet au médecin du SAMU d'interrompre, à
tout moment, l'intervention des sapeurs-pompiers engagés à tort sur un
secours à personne au titre du "prompts secours".
Enfin, il serait, à mon sens, faux de penser que la régionalisation
des SAMU suggérée page 27 soit de nature à améliorer la situation, dans
les conditions actuelles (désertification médicale, rupture de permanence
des soins, indisponibilité des ambulanciers, éloignement des centres
hospitaliers). Le recours aux moyens du SDIS est souvent la seule
alternative offerte aux médecins régulateurs des SAMU départementaux.
Tout au contraire la régionalisation des SAMU, en éloignant le
centre de décision risque d’accentuer le recours aux moyens du SDIS.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE CHARENTE-MARITIME
J’ai l’honneur de vous informer que ce rapport n’appelle pas
d’observations particulières de ma part.
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REPONSES
DES
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ET
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329
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA CHARENTE-MARITIME
D'une manière plus générale, je constate que, conformément aux
principes fondamentaux de libre administration, les textes régissant les
sapeurs-pompiers, laissent très souvent au PCASDIS le soin de fixer à
l'intérieur d'une fourchette (régime indemnitaire) ou librement (nombre
de groupements) certains éléments d'organisation pouvant avoir une
dimension sociale forte. Ceci est de nature à induire des revendications
syndicales systématiquement orientées vers le niveau haut prévu par le
texte.
Je partage donc totalement votre idée de fixer réglementairement
le nombre de groupements dans chaque catégorie de SDIS, mais
j'ajouterais qu'il convient de prendre soin de ne pas passer outre les
activités liées aux risques particuliers, nécessitant des compétences
fonctionnelles comme opérationnelles. Par exemple, en raison de l'impact
fort du tourisme en Charente-Maritime en matière de sécurité civile, nous
recrutons chaque année plus de 300 saisonniers en été, ce qui nécessite
une organisation adaptée. Nous entretenons, en plus des spécialistes
traditionnels, une équipe « feux de navires » particulière, de nombreux
sauveteurs en mer et assurons la surveillance des plages de tout le littoral
et les îles. L'encadrement nécessaire à leur gestion doit nécessairement
être pris en compte, tout comme le surcroît d'activité lié aux flux de
populations dans le deuxième département touristique de France.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DES
DEUX-SEVRES
Le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours n’appelle pas d’observation de
ma part
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COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
331
REPONSE
DE
L’ANCIEN
PRESIDENT
DU
CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DES DEUX-SEVRES
Ce projet n’appelle pas, de ma part, une réponse dont je
souhaiterais la publication.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DE LA VIENNE
Je vous informe que je n’émets aucun commentaire sur ce
document.
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ET
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333
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE LA VIENNE
J’ai l’honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
réponse à ce rapport.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DES ALPES-MARITIMES
J’ai l’honneur de vous faire connaître que ce document n’appelle,
de ma part, aucune observation.
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REPONSES
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ET
ORGANISMES CONCERNES
335
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DES ALPES-MARITIMES
J’ai l’honneur de vous indiquer que les éléments que vous avez
portés à ma connaissance n’appellent aucune remarque particulière de
ma part.
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336
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DES ALPES-MARITIMES
En réponse à votre transmission citée en référence, j’ai l’honneur
de porter à votre connaissance que les observations de la Cour
n’appellent pas de réponse de notre part.
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337
REPONSE DU PREFET DES BOUCHES-DU-RHONE
Préalablement à cette publication, vous souhaitiez que je vous
fasse part de mes éventuelles observations sur ce projet.
Je vous informe que je n'ai pas de remarques particulières à
émettre sur ce document.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DES BOUCHES-DU-RHONE
Le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
sur
les
services
départementaux d’incendie et de secours n’appelle pas d’observations de
ma part.
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339
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE
DE MARSEILLE
Après lecture des dispositions concernant spécifiquement les
services d’incendie et de secours intervenant sur notre territoire, j’ai
l’honneur de vous exprimer mon consentement à la publication de cet
extrait en validant pleinement l’historique, les modes de gouvernances,
les données financières et techniques des services concernés.
En effet, depuis sa création, la Communauté Urbaine a adopté le
principe d’une participation financière aux activités d’incendie et de
secours, calculée selon les dispositions du Code Général des Collectivités
Territoriales qui s’appliquent en la matière et qui sont rappelées dans
l’extrait joint.
A
titre
illustratif,
ce
financement,
pour
2011, s’élève
à
10 007 395,56 euros au profit du SDIS des Bouches-du-Rhône et
6 354 292,13 euros pour le Bataillon des Marins Pompiers de Marseille
(BMPM).
Enfin, la présente réponse ne faisant pas état d’éléments
complémentaires dans le cadre du rapport produit, il n’apparaît pas utile
de la publier en annexe de ce dernier.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE
Sur la TSCA de droit commun
La ville de Marseille partage, totalement l’analyse de la sur-
dotation du Conseil général des Bouches du Rhône en matière de TSCA.
En effet, si la loi de finances pour 2005 a bien eu pour
conséquence d’opérer sur la dotation globale de fonctionnement du
département une réfaction égale à la TSCA qui lui était désormais versée,
il est clair que l’une comme l’autre ont été calculées sur la base de la
totalité de la population.
Le législateur n’a pas, ni à la création de la DGF ni à celle de la
TSCA, pris en compte le fait que le Conseil général des Bouches du
Rhône ne participe en réalité qu’au financement d’un seul des deux
services d’incendie en charge d’à peine plus de 50 % de la population.
L’analyse des tableaux annexés à la LFI de 2005 montre, s’il en
était besoin, que le produit par habitant défendu par le SDIS est, dans les
Bouches du Rhône, infiniment plus important que dans tous les autres
départements français.
C’est pourquoi, la ville de Marseille a toujours demandé que le
Conseil général consacre au financement du bataillon une somme
équivalente à celle qu’il attribue au fonctionnement du service
départemental d’incendie et de secours (60,65 millions d’euros en 2010).
En effet, et au-delà de la problématique du calcul de la TSCA, le
Conseil général finance sur ses ressources propres, c’est à dire pour
l’essentiel sur la fiscalité locale, la moitié de l’effort qu’il consent pour
les sapeurs-pompiers territoriaux. La population de Marseille apporte
donc, en toute hypothèse, 43,5 % de ce reliquat soit en 2010, environ
13,33 millions d’euros.
La Cour n’a cependant pas retenu cette possibilité de retour au
« droit commun » et suggère simplement, en reprenant l’esprit de la loi
de finances de 2005, d’attribuer à la Ville 43,5 % de la TSCA
actuellement encaissée par le Conseil général.
Ce mécanisme ne saurait bien évidemment régler à lui seul la
totalité de la question, mais il aurait l’avantage de poser pour la
première fois l’ensemble du problème et de proposer une solution
vraisemblablement acceptable par l’ensemble des parties.
La ville de Marseille y souscrit donc.
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ET
ORGANISMES CONCERNES
341
Sur les SDARC, la phrase « une clarification du règlement
opérationnel » pourrait être remplacée par « une clarification de la
cartographie associée au SDACR et au règlement opérationnel ».
En effet, les difficultés rencontrées ponctuellement sur le terrain
ont pour origine, non les principes posés par ces documents mais la
délimitation exacte des zones de compétence territoriale des deux unités.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DES BOUCHES-DU-RHÔNE
Conformément à la législation en vigueur, j'ai l'honneur de
présenter des éléments de réponse à votre projet de rapport, pour la
partie intéressant plus particulièrement le Département des Bouches-du-
Rhône.
LE FINANCEMENT
S'agissant du financement des SDIS et plus particulièrement de
l'exception de Paris et Marseille, deux thématiques sont évoquées.
Sur la participation du Département au financement du BMPM
La revendication de la Ville de Marseille quant au financement du
BMPM par le Département porte sur une proportion identique à la
participation au SDIS 13. Sur ce point il convient de rappeler que la Ville
de Marseille a fait le choix de disposer d'un service municipal d'incendie
et de secours, alors même que la Loi prévoyait la départementalisation
des services d'incendie et de secours communaux.
Cette disposition est évidemment de nature à entraîner des
exceptions en termes de financement dans la mesure où elle revêt un
caractère également exceptionnel, s'appuyant sur une unité militaire pour
assurer des missions de sécurité civile. Je me permets d'attirer votre
attention sur le coût de cette structure, qui contrairement aux unités
civiles ne peut s'appuyer sur la richesse du volontariat qui permet de
faire coller les ressources humaines au plus près des besoins, se
traduisant par une montée en puissance graduée dès lors que le besoin
est prévisible ou avéré. Or dans le cas présent, le coût d'une unité
militaire de ce type serait comparable au coût d'une unité civile « tout
professionnel » ce qu'aucun SDIS n'a retenu comme organisation. Il
serait fort intéressant de comparer le coût réel (dépenses directes de la
Ville de Marseille) et indirect (charges supportées par l'Etat) du BMPM
et celui de la Ville de Lyon.
Ce choix volontaire ne saurait impacter le budget du Département
qui aurait opté pour une structure intégrée civile s'appuyant sur la mixité
raisonnée entre sapeurs-pompiers volontaires et professionnels.
Sur le « sur financement » du SDIS du fait de la TSCA
Comme vous le notez c'est dans le contexte de transfert aux
conseils généraux du financement des SDIS que l'Etat leur a attribué en
2004 une part de TSCA, devant leur permettre la prise en charge des
coûts supplémentaires (au-delà de la simple actualisation des charges)
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DES
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ET
ORGANISMES CONCERNES
343
liées au fonctionnement et à la mise à niveau de ces établissements
faisant suite à la départementalisation.
C'est donc bien au Conseil Général qu'est attribuée et versée la
part de TSCA lui revenant. Sa contribution au SDIS n'est cependant pas
définie par rapport à ce montant, ni limitée à celui-ci, mais correspond à
la participation nécessaire à l'équilibre budgétaire de l'établissement. Il
ne me semble pas possible dans ce cadre d'évoquer un sur financement
du SDIS des Bouches-du-Rhône.
La Ville de Marseille fait état de ce que le Conseil Général
bénéficie de la part de la TSCA issue de la prise en compte des habitants
de Marseille.
Je me permets sur ce point de formuler les observations suivantes :
• La loi de modernisation de la sécurité civile a prévu en 2004 la
montée en puissance des contributions financières des départements aux
services départementaux d'incendie et de secours, en imaginant qu'ils
puissent à terme en être les seuls financeurs. Encore cette situation était
elle, et reste en pratique, liée à la compétence départementale en la
matière définie par le CGCT et à l'existence d'un service départemental
d'incendie et de secours. Or, la Ville de Marseille, seule en France, a fait
le choix à l'époque de rester dans un dispositif spécifique de service
d'incendie restant municipal, contre l'avis du département.
• Les surcoûts évoqués par le législateur en 2004 visaient en
particulier les effets des mises à niveau nécessaires faisant suite à
l'intégration des corps communaux, à la professionnalisation, au
glissement vieillesse technicité des agents, à la mise en oeuvre de l'ARTT
et des règles relatives à la gestion du temps de travail, aux dispositifs
d'indemnisation et de fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires. La
Ville de Marseille de par le caractère militaire de 1'unité qui y assure les
missions de sécurité civile et les modes de gestion de ses personnels
marins-pompiers, ne supporte aucune de ces charges nouvelles qui
conduisent
les
départements
à
financer
les
SDIS
au-delà
de
l'actualisation de leurs contributions.
• Le législateur en contrepartie de la contribution supplémentaire
des départements a prévu une évolution de la gouvernance des SDIS en
en confiant la présidence aux présidents des Conseils généraux et en
assurant à l'assemblée départementale la majorité des conseils
d'administration. Ce dispositif n'a pas été appliqué à la Ville de
Marseille. Il semblerait une fois de plus inopportun, et non cohérent avec
le droit commun, que le département soit amené à financer la Ville sans
voie au chapitre sur 1'usage des moyens ainsi mobilisés.
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COUR DES COMPTES
• Ainsi que je l'ai déjà évoqué dans ma réponse au projet de
rapport d'observation de la CRC, la Ville de Marseille ses habitants et
acteurs sociaux et économiques ne peuvent être en pratique « isolés » de
la mission de sécurité civile dans les Bouches-du-Rhône compte tenu des
enjeux d'aménagement urbain, économique, sociaux, des dynamiques de
transport et d'activité, de leur ancrage dans un contexte métropolitain
marqué
comme
l'ont
souligné
les
récentes
discussions
sur
l'intercommunalité. De fait, le SDIS prend en charge les missions de
sécurité civile dans cet environnement, y compris aujourd'hui sur le
territoire de la communauté urbaine Marseille Provence. Le Département
y participe financièrement au travers de sa contribution. Il me semble
ainsi non juste de penser que la Ville ne bénéficie pas de la solidarité
départementale. Le choix de la municipalité de rester dans le cadre d'une
approche limitée aux strictes frontières communales conduit cependant
sans doute à un coût global supplémentaire des missions d'incendie et de
secours dans les Bouches-du-Rhône.
• Par ailleurs, le Département et le SDIS financent aujourd'hui des
charges dont l'Etat avait garanti le financement. Le gel des dotations de
l'Etat, l'absence de prise en compte du nombre réel de bénéficiaires de la
PFR (gelé depuis l'instauration du dispositif au nombre déclaré
initialement) dans l'attribution financière de l'Etat au Conseil général
conduisent en effet à un transfert de charge non dit entre l'Etat et les
collectivités, qui n'a aucun impact sur la Ville de Marseille.
• Enfin, la loi de finances rectificative de 2006 stipule dans son
article 11-II-4 :
« Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :« A compter de 2006, un
montant de 10 millions d'euros est attribué à la commune de Marseille
sur le produit, revenant à l'Etat, de la taxe mentionnée au présent I ».
La Ville de Marseille est donc prise en compte pour l'attribution de
la TSCA au même titre qu'un Département et n'est donc en rien pénalisée
par les modalités d'attribution de la TSCA au département des Bouches-
du-Rhône.
L'ORGANISATION ET LA GESTION
Vous évoquez des « difficultés de coordination opérationnelle »
entre les deux structures. Pour le SDIS ces situations ne relèvent pas de
difficultés mais bien de la gestion normale des interventions présentant
un caractère d'incertitude qui demeurent très minoritaires.
Concernant le règlement opérationnel départemental
Il est mentionné qu'une « clarification du ROD » permettrait de
remédier à des difficultés de coordination relevées entre les deux
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DES
ADMINISTRATIONS,
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ET
ORGANISMES CONCERNES
345
services. Or le SDIS 13 n'a jamais fait état de difficultés dans la mesure
où le ROD actuel précise clairement les zones de compétences des deux
structures, qui ne correspondent pas à celles décrites dans le rapport.
En effet, le BMPM est compétent sur la Ville de Marseille et ses
ports, mais en ce qui concerne le Grand Port Maritime de Marseille
(GPMM), il n'a compétence que dans les bassins et installations
directement exploités par celui-ci et situés dans sa circonscription
administrative, en application du décret n° 2007-449 du 25 mars 2007
relatif aux missions et à l'organisation du BMPM.
La question ne manquera pas de se poser concernant les secteurs
qui sont ou seront progressivement privatisés et qui de fait sortiront de la
compétence du BMPM.
Concernant l'arrivée des appels téléphoniques
Le SDIS 13 a pris soin d'intégrer dans son outil informatique
d'aide à la décision, les zones de compétence du BMPM. Ceci dans le but
d'apporter une réponse conforme aux textes et au ROD arrêté par le
Préfet.
Comme il est précisé dans le rapport, la difficulté réside dans le
fait que le requérant ne sache pas toujours se situer avec exactitude.
Dans le doute, l'envoi des secours est systématique, avec information de
l'autre centre opérationnel dès l’arrivée sur les lieux. Le SDIS n'a jamais
eu à se plaindre d'un dysfonctionnement à ce niveau compte tenu
notamment du faible nombre d'interventions pouvant être conflictuelles,
la sécurité du requérant étant prioritaire.
J'attire votre attention que ce type de cas est également rencontré
dans le massif des calanques, à l'est de la Ville de Marseille, dans un sens
comme dans l'autre.
En résumé ces situations se produisent à toutes les interfaces de
compétence du SDIS 13 que ce soit avec le BMPM ou les SDIS 30, 84 et
83 et sans aucune difficulté pour le SDIS 13.
HISTORIQUE
Sur les raisons de la création du Bataillon de marins-pompiers que
vous évoquez dans 1'introduction du rapport, je souhaiterai faire part de
quelques remarques.
1./ L'incendie
des
Nouvelles
Galeries
a
été
un
incendie
exceptionnel qui doit de plus être « regardé » dans le contexte de
l'époque et non d'aujourd'hui ; contre ce type d'incendie au moment des
faits, les moyens techniques existants, les engins, les capacités et les
référentiels de commandement de cette époque, ainsi et d'ailleurs que
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COUR DES COMPTES
l'héroïsme le plus téméraire dont ont fait preuve les sapeurs-pompiers de
Marseille en le combattant, demeurent impuissants.
A l'arrivée des secours il n'y avait plus rien à faire pour tenter de
sauver les victimes prisonnières du brasier, le feu s'étant propagé à une
vitesse vertigineuse et en tout sens ; rappelons qu'en ce temps là les
grands magasins pouvaient ouvrir tout en faisant des travaux
d'aménagement et de réparation, ce qui fut le cas aux Nouvelles Galeries
ce vendredi 28 octobre 1938.
Le
rapport
des
trois
experts
désignés
par
le
Parquet,
Messieurs FLAISSIER, FALCOT et ALEXIS, remis au juge d'instruction
Monsieur COLOMBIES précise que « les sapeurs-pompiers ont bien fait
leur travail
......
et qu'ils ne pouvaient rien faire ».
2./ L'absence
de
réglementation
régissant
l'ouverture
des
établissements recevant du public : la Fédération Nationale des sapeurs-
pompiers de France réclamait alors de l'Etat depuis de nombreuses
années des décisions législatives afin d'imposer des mesures préventives
aux grands magasins et établissements similaires.
L'inexistence de mesures de prévention que nous connaissons
aujourd'hui explique d'ailleurs que malgré le courage des pompiers, les
pompiers militaires de PARIS ne purent faire mieux que leurs camarades
Marseillais lors des incendies effroyables de l'Opéra Comique ou du
Bazar de la Charité qui chacun ont fait plus de 110 victimes, sans parler
de ceux du Bon Marché, du Printemps et des Nouvelles Galeries elles-
mêmes à PARIS en 1930 qui ont fait aussi de nombreuses victimes.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DU
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU VAR
J’ai bien noté que l’enquête a concerné un échantillon constitué de
la moitié des SDIS de France, représentatif des cinq catégories existant
sur le territoire métropolitain.
A la lecture de ce projet, il me semble opportun d’apporter des
précisions sur plusieurs points concernant le département du Var.
L’augmentation des dépenses de personnels, clairement identifiée
dans le projet de rapport, trouve une grande part de son explication dans
les évolutions statutaires intervenues tant au profit des sapeurs pompiers
professionnels que des personnels administratifs et techniques.
Cette évolution est également une conséquence du vieillissement
des effectifs et de l’accroissement de leur technicité, sans qu’il y ait un
changement significatif dans la nature ou le volume des missions.
Le secours à personnes s’inscrit dans le vaste périmètre de l’aide
médicale urgente et de la permanence des soins. Je rejoins l’analyse qui
est faite sur l’implication des SDIS dans cette couverture, due notamment
à l’évolution sociétale.
La saisonnalité exerce de fortes contraintes opérationnelles sur le
Var du fait du risque feux de forêts et de la fréquentation touristique qui
augmente significativement les secours à personnes.
Dans ce cadre, la solidarité inter-SDIS s’exprime en situation de
crise avec, notamment, l’envoi de renforts zonaux voire nationaux.
A la proposition d’un financement provenant exclusivement du
Conseil Général, même assorti d’un dispositif de compensation, j’ai
toujours résolument préféré la perspective d’une fiscalité propre à
l’activité
des SDIS qui présenterait le double avantage de l’évolutivité et
de la clarté pour le contribuable.
Les sapeurs pompiers volontaires du Var sont très impliqués dans
le schéma de couverture du département. Une diminution de leur
engagement citoyen placerait le SDIS au centre d’une crise majeure.
Le Var a systématiquement apporté son soutien à l’ensemble des
actions visant à promouvoir, fidéliser et surtout préserver le volontariat
« à la française ».
Cependant, les contraintes qui s’accumulent sur nos volontaires,
telles que les obligations de formation ou l’hypothèse d’une assimilation
au statut de travailleur, font peser une réelle menace sur cette ressource
indispensable et très sollicitée en période estivale.
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348
COUR DES COMPTES
Enfin, en termes de gestion des carrières, les promotions obtenues
sur place n’ont pas vocation à faciliter les parcours professionnels. Ces
nominations correspondent à un besoin réel du SDIS et n’ont jamais
dérogé à l’obligation d’existence préalable d’une vacance de poste. Il
faut toutefois considérer que la cherté du logement dans le Var, plus
particulièrement sur la bande littorale, constitue un frein puissant à la
mobilité d’autant que le SDIS n’a pas fait le choix, pour d’évidentes
raisons budgétaires, de loger l’ensemble de ses agents.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET
ORGANISMES CONCERNES
349
REPONSE DU PREFET DU VAUCLUSE
J’ai l’honneur de vous informer que ce document n’appelle pas de
réponse de ma part.
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350
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU VAUCLUSE
Le rapport de la Cour sur les services départementaux d’incendie
et de secours n’appelle pas d’observations de ma part.
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REPONSES
DES
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ET
ORGANISMES CONCERNES
351
REPONSE DU PREFET DE L’AIN
Dans votre rapport, vous appelez mon attention sur deux
problématiques rencontrées par le SDIS de l'Ain, à savoir le déséquilibre
entre les financements issus du Conseil général et ceux issus des
contributions communales ainsi que l'augmentation de la masse salariale
sous l'effet de la promotion trop systématique des sapeurs-pompiers
professionnels au bénéfice de l'âge.
Dans le cadre d'une réflexion générale engagée par mes services
sur les moyens de réduire les coûts de fonctionnement du SDIS et sa
charge pour le Conseil général, incluant notamment une révision du
SDACR et du nombre de Centres de Première Intervention Non Intégrés,
vos observations sont regardées avec une grande attention.
Concernant votre première observation, la synthèse nationale
souligne les tensions imputables à la montée en puissance du
département dans le financement du SDIS, au détriment des contributions
communales.
A cet égard, il me semble que le SDIS de l'Ain paye le prix d'une
départementalisation précoce, où la contribution des communes a été
fixée en 2002
61
à un taux anormalement bas, faisant du département dès
l'origine le principal financeur du SDIS, ce qui est aujourd'hui très lourd
à supporter pour celui-ci. Dans la perspective de rééquilibrer,
favorablement au Conseil général, les sources de financement du SDIS,
les communes ont été invitées pour 2012 à s'acquitter de l'allocation de
vétérance des sapeurs pompiers volontaires du corps communal (près de
3 200), soit près d'1,6 million d'euros. Ces contributions comptant parmi
les dépenses obligatoires des communes, il est envisagé de faire mandater
d'office leur engagement pour l'année 2013, au cas où cela ne serait pas
effectif sur une base volontaire.
Votre seconde observation sur la sur-représentation des gradés au
sein du SDIS de l'Ain est incontestable, et nous a appelée, ainsi que
l'ordonnateur, à une interrogation sur la pertinence d'employer des
sapeurs-pompiers
professionnels
dans
certaines
fonctions
«
administratives » sans rapport avec leur formation technique.
61
La loi n° 276-2002 du 27 février 2002 dite de démocratie de proximité a plafonné le
montant global de financement des communes au niveau de l’exercice précédent,
pondéré de l’inflation.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE L’AIN
Sur le point relatif, en substance, à un " surfinancement " du SDIS,
si ce cas de figure s'est avéré réel dans un passé révolu, la tendance
inverse s'est affirmée dès 2010 à telle enseigne que le budget primitif
2011 n'a pu être voté qu'en février 2011, car la reprise de l'excédent 2010
s'était révélée incontournable pour en assurer l'équilibre.
Cette tendance s'exacerbe à l'heure actuelle au point que le vote
du budget primitif 2012 a dû être repoussé à février 2012 afin de rendre
possible la reprise de l'excédent 2011, auquel devra s'ajouter une
augmentation de 2 M€ de la contribution du Conseil Général,
indispensables à l'équilibre.
C'est pourquoi je vous serai reconnaissant de bien vouloir agréger
ces précisions à l'ensemble de vos travaux dans le cadre de
l'appréhension fidèle d'un contexte qui évolue rapidement et s'impose à
nous.
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DES
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ET
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353
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE L’AIN
L’ancien président du SDIS du département, reconnaît n’avoir
aucune observation à formuler quant au contenu du document
que la
Cour des Comptes a bien voulu me transmettre, et ne voit aucune
objection à sa parution.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SERVICE
DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE L’AIN
Je vous informe que je ne présenterai pas de réponse.
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REPONSE DU PREFET DE HAUTE-SAVOIE
Je vous informe n’avoir aucune réponse à formuler dont je
souhaite la publication.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE HAUTE-SAVOIE
Le rapport de la Cour des comptes sur les services d’incendie et de
secours n’appelle pas d’observations de ma part.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE
ET DE SECOURS DE HAUTE-SAVOIE
Président de l'établissement public « SIDS 74 » du 1
er
janvier 2004
au 19 mai 2004 », je n'apporte pas de réponse au présent rapport.
Par contre, comme j'ai pu le faire lors des échanges avec la CRC
de RHONE-ALPES, et au moment où vos constatations pertinentes
constituent une épreuve de vérité pour tous les établissements publics
SDIS créés par la loi du 3 mai 1996, force est de constater qu'il existe
aujourd'hui deux catégories de départements :
la très grande majorité qui a appliqué la réforme en ignorant les
corps communaux de première intervention ;
une faible minorité qui a créé des établissements publics regroupant
et gérant tous les sapeurs pompiers du département.
Le SDIS 74 a, par la volonté consensuelle des élus mis en place un
établissement public gérant tous les sapeurs pompiers. La mise en oeuvre
d'un tel dispositif a présenté de grandes difficultés notamment en matière
de connaissance des coûts dans les budgets communaux. Cette mise en
place à un double bénéfice par une distribution plus efficiente des secours
en évitant dans un même département des pompiers gérés à deux vitesses.
En ces temps de maîtrise de la dépense publique, connaître le coût réel de
ce service pour un département semble être une étape indispensable.
Pour exemple, entre nos deux départements voisins ayant une économie
comparable notamment en matière touristique ; pour la Haute-Savoie les
dépenses du SDIS traduisent le coût exhaustif de ce service public ; pour
la Savoie, il vous faut additionner les dépenses du SDIS plus toutes les
dépenses des communes qui gèrent un centre de première intervention
parmi lesquelles vous avez des stations importantes.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PREFET DU RHONE
Après une lecture attentive, le rapport n’appelle pas de remarque
fondamentale de ma part.
Cependant, je souhaiterais faire une observation en complément
de celles
de la Cour.
Appui
logistique
aux
structures
mobiles
d’urgence
et
de
réanimation (SMUR)
Au paragraphe II-c du chapitre I du projet de rapport thématique
cité en objet, le financement des transports effectués par les SDIS en
appui logistique aux SMUR est abordé sous l’angle d’une mutualisation
de service public donnant lieu à une contrepartie financière « Pour des
interventions dans le cadre du service médical d’urgence et de
réanimation (SMUR), le SDIS peut aussi passer une convention (payante)
qui s’apparente à un marché de prestation de services ».
En effet, repris par le référentiel commun relatif à l’organisation
du secours à personne et de l’aide médicale urgente, le code de santé
publique (CSP), en ses articles R. 6123-15 et D. 6124-12 dispose que,
pour un établissement de santé, l’autorisation de faire fonctionner une
SMUR ne peut être délivrée s'il ne détient pas les personnels et le
matériel
nécessaires
aux
transports
médicalisés
dont
il
a
la
responsabilité.
S’il ne bénéficie pas de
moyens propres, ceux-ci peuvent être mis
à la disposition de l'établissement autorisé dans le cadre de conventions
entre l’établissement de santé et des organismes publics et privés
(entreprises de transports sanitaires privés, associations agréées de
sécurité civile ou services départementaux d’incendie et de secours).
Dans le département du Rhône, les établissements de santé, bien
qu’ils soient autorisés à exercer cette activité, ne disposent que très
exceptionnellement des personnels et matériels nécessaires à leur
fonctionnement. De fait, ceux-ci sont assurés environ 4 à 5 000 fois par
an par les VSAV du SDIS.
Dès lors, sous l’égide de mes prédécesseurs, un projet de
convention relative aux prestations d’appui logistique offertes par le
Service départemental d’incendie et de secours du Rhône pour le
fonctionnement des SMUR des hospices civils de Lyon a été établi dès
2006.
A ce jour, le projet n’a toujours pas abouti.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU RHONE
L’examen de ce projet n’appelle, pour ce qui concerne le Service
départemental d’incendie et de secours du Rhône, dont j’assure la
présidence, aucune remarque.
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COUR DES COMPTES
Egalement destinataires du projet de rapport de la Cour les préfets
du Calvados, du Cher, de la Marne, de la Haute-Vienne, du Gers, du
Pas-de-Calais, de l’Aisne, des Deux-Sèvres, du Var, les présidents du
conseil général de Seine-et-Marne, des Yvelines, l’ancien président du
conseil
général
de
Haute-Vienne,
les
présidents
du
conseil
d’administration des SDIS de l’Essonne, de la Meuse, de la Haute-
Vienne, les anciens présidents du conseil d’administration des SDIS de la
Manche (2005 à 2008), de la Corse du Sud, du Jura, du Pas-de-Calais,
de l’Aisne, de l’Ain, de Haute-Savoie, des Yvelines ne lui ont pas adressé
de réponse.
Les réponses du ministre du budget, des comptes publics et de la
réforme de l’Etat, porte-parole du Gouvernement et du président de la
communauté d’agglomération de Bastia sont parvenues à la Cour après
qu’elle a tenu son délibéré. La Cour n’a donc pu en tenir compte.
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