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Rapport public thématique
« Le campus de Jussieu :
les dérives d
’
une réhabilitation mal conduite »
Discours de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
jeudi 17 novembre 2011
Mesdames, Messieurs,
Je suis heureux de vous accueillir à la Cour des comptes pour vous présenter les résultats de
l’
enquête sur la réhabilitation du campus universitaire de Jussieu. Sont présents autour de moi Jean Picq,
président de la troisième chambre au
moment de l’adoption de ce rapport par la chambre du conseil, Jean
-
Marie Bertrand, rapporteur général, Laure Fau et Loïc Robert, rapporteurs,
qui m’assisteront pour répondre à
vos questions.
Le rapport public thématique qui vous est présenté a un objet tr
ès précis, à la mesure d’une
opération exceptionnelle : le désamiantage et la réhabilitation du campus de Jussieu. Il est plus ramassé et
illustré que d’habitude, car le sujet s’y prête.
Le constat majeur de ce rapport, sur lequel je reviendrai plus longuement
, c’est que cette opération,
fortement exposée médiatiquement lors de son lancement en 1996
, a subi d’importantes dérives dans la
réalisation des travaux, tant en termes de délais que de coûts. A de nombreux égards, la réhabilitation de
Jussieu constit
ue un cas d’école d’opérations mal conduites, coûteuses et retardées. Il s’agit d’en expliquer
les raisons et d’en tirer les enseignements
.
En effet,
le retour d’expérience
de ce chantier doit servir de leçon
pour l’organisation du pilotage des
nouvelles opérations
d’envergure
, comme celles
lancées aujourd’hui dans le cadre du grand emprunt et du
plan Campus (5,5Md€ pour le plan Campus, 1Md€ pour le plateau de Saclay).
Ce
qui motive la publication aujourd’hui d’un rapport public sur Jussieu n’est pas
seulement le souci
de permettre un
nécessaire retour d’expérience. C’est aussi parce que les recommandations formulées
par la
Cour
à l’occasion de deux contrôles
passés
, l’un en 1999, l’autre en 2003, n’ont pas été
suffisamment
suivies,
loin s’en faut
. La Cour a donc engagé un troisième contrôle en 2010 et, constatant
l’ampleur d’une
dérive dont elle avait déjà dénoncé le risque
, a choisi d’en faire un bilan d’ensemble
.
Dès juin 1999, à la suite du premier contrôle, la Cour alertait le ministre sur les risques
in
hérents à la conduite d’une opération d’une telle envergure et d’une telle complexité, sans
une programmation d’ensemble des travaux. Elle appelait à la création d’un maître
d’ouvrage puissant, sous la forme d’une entité commune à tous les occupants du cam
pus
pour assurer la cohérence de la gestion de l’opération.
Cinq ans plus tard, à la suite d’un deuxième contrôle, la Cour dressait un constat alarmant
des dérives de délais et de coûts subie
s par l’opération, et appelait à une reprise en main
de son pilot
age par l’Etat.
Après avoir examiné les conditions de lancement de cette opération, puis la mise en œuvre
de sa phase expérimentale, la Cour a donc souhaité la contrôler à nouveau pour examiner
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les conditions dans lesquelle
s l’opération a été menée dans sa
phase la plus active,
puisque la majorité des grands chantiers a été lancée depuis 2003.
Ce contrôle mené par la Cour fin 2010 et début 2011 conduit aux trois principales conclusions
suivantes, que je développerai ensuite :
1.
En premier lieu, les précautions élémentaires pour lancer cette opération dans des
conditions satisfaisantes n’étai
ent pas réunies ;
2.
En deuxième lieu,
l’
opération a été marquée par une dilution des responsabilités entre les
différents acteurs, une défaillance dans la conduite générale de cette opération et une
absence de pilotage par le Gouvernement ;
3.
Enfin, faute
d’avoir pu bénéficier d’un
pilote et d’un
arbitre
, l’opération
présente
aujourd’hui
un bilan très négatif.
Les chiffres parlent d’eux
-mêmes : lancée en 1996 pour 3 ans et 183
M€, cette opération ne sera pas achevée avant 2015 et
son coût final est estimé à plus
d’
1,8 Md
€
par l’établissement public maître d’ouvrage
.
* * *
Je reviendrai d’abord sur les conditions de lancement de cette opération.
Première série de constatations : la réhabilitation du campus de Jussieu a été lancée dans
l’urgence, en négligeant les phases de préparation préalables.
Ces constats avaient déjà été réalisés par les contrôles précédents, mais il convient de les rappeler
tant ils jouent un rôle essentiel par la suite.
Tout d’abord, les études et diagnostics indispensables pour établir l’état des
bâtiments existants ont
été très insuffisants. Ce point explique une part très significative des difficultés techniques rencontrées
ultérieurement dans la réalisation des travaux, notamment en matière de désamiantage. En particulier, la
documentation disponible sur la construction d’origine des bâtiments, notamment l
es plans de structure des
bâtiments, était lacunaire.
L
’enveloppe financière prévisionnelle
, de 183
M€,
a été largement sous-estimée, ce qui explique en
partie les nombreuses réévaluations à la hausse du besoin de financement de l’opération.
Les alternatives à la réhabilitation, et en particulier l’option déconstruction/reconstruction des
bâtiments, n’o
nt pas été sérieusement étudiées. A été retenue très rapidement la solution de désamianter
puis réhabiliter les bâtiments et de réaliser les chantiers par tranche tandis que le site demeurait occupé par
de nombreux utilisateurs.
Ce choix a rendu l’
opération très complexe
à organiser, puisqu’il a fallu procéder par tranches et
reloger à tour de rôle les occupants dans des surfaces souvent louées.
En dépit de l’
ampleur du chantier, du
nombre important d’acteurs à coordonner (établissements universitaires, lab
oratoires de recherche) et de la
nécessaire coordination avec la
construction du campus de la ZAC Paris Rive Gauche au profit de l’université
Paris Diderot, a
ucune structure de pilotage n’a été mise en place lors du lancement
du projet.
Sur ces bases défa
illantes, s’est développée une opération
qui s’est avérée de plus en plus
complexe au cours du temps, notamment du fait de l’ampleur
croissante des surfaces à traiter, de la
méconnaissance des techniques de construction des locaux, de la nature même du désamiantage et du
caractère très spécifique des locaux de recherche à réhabiliter.
En raison de cette grande complexité, la réhabilitation du campus de Jussieu aurait dû bénéficier
d’une répartition claire des responsabilités entre les principaux acteurs co
ncernés.
Or cette opération, et c’est l’objet de la deuxième série de constatations, a été marquée par la
dilution des responsabilités entre les établissements universitaires bénéficiaires des travaux
(l'université Pierre et Marie Curie, l'Institut de Physique du Globe de Paris, et l'université Paris
Diderot)
, l’Etat financeur et l’Etablissement public du campus de Jussieu, maître d’ouvrage de
l’opération.
Tout d’abord, il faut souligner que l’affectation aux établissements universitaires des surfaces à
réh
abiliter n’a été arrêtée dans sa version définitive par l’Etat que très tardivement, en 2010. Aucun
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programme d’ensemble n’avait été arrêté avant le lancement de l’opération. L’Etat n’a donc pas assumé les
compétences qu'il tient du code de l'éducation en
matière d’affectation des bâtiments aux universités.
L’Etat s’est même déjugé
: quand il
a enfin pris une décision d’affectation en 2006,
dix ans après le
lancement du projet,
réservant une partie des surfaces de Jussieu à l’université Paris 3 Sorbonne Nou
velle,
dont le bâtiment principal à Censier devait également faire l’objet d’un désamiantage, il ne l’a pas mise en
œuvre. En 2010, l’ensemble du campus de Jussieu a
finalement
été affecté à l’université Pierre et Marie
Curie. L’élaboration du programme de
s opérations a donc été très compliquée par cette incertitude constante
sur l'affectation des surfaces.
Certes, un établissement public a été créé pour prendre en charge la totalité de la responsabilité du
maître d’ouvrage. Mais
ni cet établissement public
constructeur, ni les universités, ni l’Etat
n’ont assumé la
part de responsabilité qui aurait du leur incomber.
En particulier, les trois établissements universitaires concernés, l'université Pierre et Marie Curie
(Paris VI), l'Institut de Physique du Globe de Paris, et l'université Paris Diderot (Paris VII)
n’ont jamais été
responsabilisés en matière de stabilité des programmes et de respect de l’enveloppe financière. Ils se sont
donc trouvés de fait dans la position de clients qui ne paient pas le coût de leurs exigences.
Trop souvent, des évolutions de besoin imposées par les établissements universitaires se sont
traduites en surcoûts.
Pour l’
aménagement du secteur ouest par exemple, le surcoût lié aux évolutions de
besoin est estimé à environ 26 % du coût des travaux
d’aménagement
, soit 21
M€
. Cette opération a connu
des dysfonctionnements majeurs : le marché principal de travaux a été passé sans que toutes les réserves
soulevées par l’entreprise soient levées. Le blocage du chantier suite à un désaccord
avec celle-ci a
engendré un retard important et le versement à l’entreprise d’indemnités
s’élevant à 8 M€. Les
110 000 m² de
locaux
qu’offre
ce secteur ouest sont par ailleurs demeurés désamiantés et vides pendant deux années.
Par ailleurs, des conflits fréquents, portant notamment sur les conditions de relogement des
laboratoires de recherche, ont entraîné des blocages et des retards de l’opération. C’est ainsi que le refus
des informaticiens de l’université Pierre et Marie Curie
, soutenus par le préside
nt de l’université,
de quitter
leurs locaux provisoires dont le bail était échu
et l’obligation devant laquelle l’établissement public s’est trouvé
de prolonger le bail dans des conditions très désavantageuses
peut être chiffré à 2,5 M€.
Dans un autre
secteur, l’îlot Cuvier, la difficulté de reloger l’un des laboratoires a engendré deux années de retard. Ces
retards ont eu un coût important dans la mesure où les différentes unités étaient relogées ailleurs et des
loyers étaient versés, dont le coût annuel moyen sur la période était de 22 M€.
Les réponses publiées à la fin du rapport illustrent assez bien l’ambiance de conflits entre les
différents interlocuteurs universitaires qui régnait au sein de cette opération, et les difficultés auxquelles se
trouvait confronté l’établissement public.
Enfin, l’Etat n’a pas assumé le rôle d’arbitre et de pilote qui aurait dû être le sien. Trop souvent, les
décisions relevant d'arbitrage au plus haut niveau ont été prises au coup par coup, trop tard, alors que plus
aucune soluti
on ne paraissait satisfaisante. C’est ainsi que le conflit entre l’université Pierre et Marie Curie et
l’Institu
t de Physique du globe concernant les modalités de gestion de la bibliothèque des sciences de
l’univers s’est terminé, alors que les travaux étaient déjà lancés, par l’accueil en lieu et place de la
bibliothèque d’un laboratoire de physique
.
L’Etat n’a jamais mis en place les instances de pilotage que cette opération justifiait, qui auraient
permis de définir des perspectives claires sur son déroulement et de coordonner les actions et les moyens
nécessaires à sa mise en œuvre. Et quand il a demandé au recteur de Paris en 2005 de
réunir et de présider
un comité de pilotage de l'opération, cette demande n'a pas été suivie d'effet.
En particulier, l’absence de coordination avec l’opération de construction du nouveau campus de
l’université Paris Diderot sur la ZAC Paris Rive Gauche a pesé très lourd sur les retards de l’opération
Jussieu.
Dans ce contexte,
l’
établissement public du campus de Jussieu
n’a pas eu
les moyens d
’exercer
pleinement sa mission de maître d’ouvrage
. Il ne disposait en effet
pas de l’autorité et de la légitimité
suffisante pour arbitrer les conflits entre les établissements universitaires, ni même pour résister à la pression
exercée par son client principal, l’université Pierre et Marie Curie. Dans ces conditions, et sans appui de sa
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tutelle, l’établissement public a dû faire preuve sans cesse d’un sens aigu du compromis pou
r faire avancer
ses opérations et ces compromis se sont trop souvent réalisés en faveur des exigences des universités.
Dans d
es circonstances difficiles, les faiblesses de l’EPCJ n’ont pas permis de respecter les
objectifs initiaux de l’opération
L’établissemen
t public était supposé
apporter la compétence technique indispensable à l’Etat pour
mener à bien ce projet. Mais ses lacunes dans la conduite des opérations ont été nombreuses.
L’établissement public n’a pas appliqué les fondamentaux de la maîtrise d’ouvra
ge publique,
notamment la définition et la formalisation des programmes et des enveloppes financières associées, qui
étaient presque systématiquement sous-évaluées,
l’estimation
des délais de réalisation pour chaque
opération, ainsi que le respect des principes de la commande publique fixés par le code des marchés publics.
La mise en place des outils de pilotage pluriannuels a été tardive. Encore aujourd’hui, les modalités
d’information du conseil d’administration semblent insuffisantes.
De son côté
, l’Etat
n’a pas mis en œuvre les modalités de pilotage de l’établissement, pourtant
prévues dans son décret statutaire. En l’absence d’objectif de maîtrise des coûts assigné par l’Etat, l’EPCJ a
privilégié les critères de délai et la satisfaction des utilisateurs
et en particulier du premier d’entre eux,
l’université Pierre et Marie Curie. Et cela au détriment des règles de la commande publique et de la maîtrise
des coûts.
L’ensemble de ces dysfonctionnements a entraîné une dérive continue des délais et des
coûts, qui conduisent à un bilan désastreux de cette opération.
Le délai de désamiantage du site, initialement fixé à trois ans par le décret de 2001, a été repoussé
deux fois, à la fin 2007, puis à la fin 2010. En fait, les travaux de désamiantage ne devraient être achevés
qu'en 2011.
Sur le plan financier, le coût final estimé de l’opération, annoncé à 183 M€ en 1996 puis ajusté à
681,5 M€ en 2001, est aujourd’hui estimé à 1
850 M€, soit un triplement de l’enveloppe réévaluée en 2001.
Le coût du désamiantage ne représente que 9% du coût total. L'essentiel du coût est constitué du
coût des opérations de construction et réhabilitation (58%) et des coûts associés aux locaux provisoires qui
représentent 33% du coût final estimé de l'opération, soit 569
M€ en fin d’o
pération.
En somme, le coût de réhabilitation (hors désamiantage et location de locaux temporaires) apparaît
extrêmement élevé lorsqu’on le rapporte au m²
: 3
546 €. Par comparaison, les constructions neuves et
réhabilitations menées dans la ZAC Paris Riv
e Gauche (les Grands Moulins) au profit de l’université Paris
Diderot affichent un coût moyen au m² de 2
476 €, soit plus de 1
000 € de moins
.
Si la nécessité de doter l’université Pierre et Marie Curie des conditions d’installation à la mesure de
son niveau scientifique, internationalement reconnu, ne fait pas de doute, cet objectif aurait manifestement dû
être atteint à un bien moindre coût financier pour la collectivité publique.
Devant l’ampleur des défaillances relevées à l’occasion de ce contrôle, la
Cour des comptes a
décidé de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière de certains des faits constatés et a transmis le
dossier au parquet général près la Cour de discipline budgétaire et financière, qui est celui de la Cour des
comptes à cette fin, comme le veut la procédure.
* * *
Au vu de ce bilan et à l’heure où l’Etat s’engage dans un plan d’investissement ambitieux en matière
d’immobilier universitaire
, notamment à travers le plan Campus, la Cour formule dans le rapport des
recommandations destinées à fournir un cadre pour les futures opérations.
La première série de recommandations vise à encourager l’Etat à s’assurer que les porteurs
de projet
assurant la maîtrise d’ouvrage
disposent des compétences requises.
L’établissement public d’
aménagement de la Région Ile-de-France (EPAURIF), qui a remplacé
l’établissement public du campus de Jussieu,
ainsi qu’également
les universités, qui disposeront bientôt,
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dans le cadre de la loi LRU, de compétences élargies en matière immobilière, doivent disposer en tant que
maîtres d’ouvrage, des moyens techniques et humains adaptés.
Par ailleurs, les fondamentaux de la maîtrise d’ouvrage doivent être respectés
: les phases de
préparation ne doivent pas être sacrifiées
au nom d’une urgence qui à terme, p
eut engendrer des retards
massifs. En particulier les études de diagnostic initiales, mais aussi les phases de programmation doivent
permettre de s’engager financièrement sur un projet dont le périmètre a été clairement fixé.
La deuxième série de recommandations vise à responsabiliser les établissements
universitaires clients des opérations.
Il est fondamental que les établissements universitaires, futurs bénéficiaires des locaux, soient à
même de définir leur besoin lors de la phase de préparation et de
s’y tenir tout
au long de la phase de
travaux, malgré les délais inhérents à la réalisation.
Ils doivent également contribuer au respect des enveloppes financières allouées aux opérations,
sous le contrôle rigoureux du ministère. Pour cela, les phases de définition
et d’évolution des programmes
doivent être documentées et formalisées.
Ils doivent enfin assumer le financement sur dotations spécifiques du relogement temporaire de
leurs équipes déplacées pendant les phases de travaux.
Enfin la troisième série
de recommandations concerne l’Etat, garant du respect des grandes
orientations stratégiques qu’il définit, arbitre et pilote des opérations complexes qu’il finance.
L’Etat doit impérativement se
doter d’une vision stratégique de l’aménagement universitair
e au
niveau régional, reposant sur une carte régionale des formations de l’enseignement supérieur, et sur un
schéma des implantations universitaires adapté à cette carte. Cela lui permettrait de piloter de façon
cohérente l’allocation des moyens pour la mise en œuvre des programmes immobiliers universitaires en
cours ou futurs. Dans cette perspective, la Cour appelle de ses vœux la définition du schéma directeur des
formations et des implantations universitaires en Ile-de-France.
Par ailleurs, l’Etat doit a
ssumer ses responsabilités et exercer les compétences dont il est le
dépositaire, notamment en matière d’affectation des surfaces.
Il doit par ailleurs trancher rapidement et clairement les éventuels litiges entre établissements
clients, et piloter le bon déroulement des opérations complexes dont les programmes bénéficient à plusieurs
d’entre eux.
Enfin l’Etat doit exiger de l’EPAURIF la mise en place de l’ensemble des outils susceptibles de lui
permettre de jouer son rôle de pilote. La signature entre l’établissement et sa tutelle d’un contrat de
performance et de conventions par opération fixant les principales caractéristiques de chaque projet, mais
aussi les délais et l’enveloppe financière sur lesquels l’établissement s’engage, sont une nécessité.
L’installation de comités de pilotage par projet, présidés par une personnalité investie de toute l’autorité
nécessaire pour prendre des décisions qui s’imposent à l’ensemble
des acteurs l’est tout autant.
* * *
Voilà en quelques mots présentées les principales observations contenues dans ce rapport public
thématique, et les recommandations que nous sommes amenées à formuler.
Je vous remercie de votre attention et nous sommes maintenant à votre disposition pour répondre à
vos questions.