COMMUNICATION A LA
COMMISSION DES FINANCES, DE L’ECONOMIE GENERALE ET
DU CONTROLE BUDGETAIRE DE L’ASSEMBLEE NATIONALE
(Article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 et
L. 132-4 du code des juridictions financières)
LES CONTRATS AIDES DANS
LA POLITIQUE DE L
’
EMPLOI
Octobre 2011
AVERTISSEMENT
...............................................................................
5
RESUME
................................................................................................
7
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
........................................
11
INTRODUCTION
...............................................................................
13
CHAPITRE I UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE
INTERROMPU PAR LA CRISE
.......................................................
15
I
- Des objectifs difficilement conciliables
.........................................
15
II
- Une reprise tardive des dépenses relatives aux contrats aidés
face à la crise
........................................................................................
16
A - Une tendance au recul des dispositifs ciblés par rapport aux mesures
générales de la politique de l’emploi
.....................................................
18
B - La baisse des contrats aidés dans les dépenses ciblées
....................
22
C - Un recours aux « créations directes d’emploi »
qui demeure plus
élevé en France que dans les autres pays européens
..............................
25
D - Un rebond des contrats aidés observable seulement à partir de 2010
...............................................................................................................
26
III
- Les effectifs de salariés en contrats aidés : une montée en
charge décalée par rapport à l’évolution du chômage
......................
29
A - Une tendance de long terme à la baisse des effectifs de salariés en
contrats aidés
.........................................................................................
29
B - Un rebond des effectifs de salariés en contrats aidés à partir de 2010
...............................................................................................................
31
IV
- Les ambitions du nouveau contrat unique d’insertion
(CUI)
33
A - Le CUI : une simplification juridique
..............................................
33
B - La recherche d’une plus grande efficacité des contrats aidés
..........
37
CHAPITRE II UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE
PAR LA CRISE ECONOMIQUE
......................................................
41
I
- Une gestion budgétaire par à-coups
.............................................
41
A - Des objectifs quantitatifs fréquemment réévalués
...........................
41
B - Des écarts importants entre prévision et exécution
..........................
45
C - Un encadrement strict de la programmation régionale des contrats
aidés peu propice à un pilotage au plus près des besoins locaux
...........
51
D - Une concertation Etat-départements à renforcer
..............................
56
II
- Des outils de pilotage en voie d’amélioration
.............................
62
A - La mise en place d’une comptabilité d’engagement au second
semestre 2011
........................................................................................
65
B - Une coordination des différents réseaux de prescripteurs à renforcer
...............................................................................................................
67
C - Des délais d’enregistrement des conventions individuelles à
raccourcir
...............................................................................................
69
D - Vers un meilleur encadrement des dépenses en 2011
......................
72
4
COUR DES COMPTES
III
- Les objectifs de qualité du contrat unique d’insertion ne sont
pas atteints
............................................................................................
78
A - Un manque d’outils pour le suivi et l’accompagnement
..................
79
B - Une offre de services de Pôle emploi à développer
.........................
81
C - La question des moyens nécessaires à l’accompagnement des
bénéficiaires
...........................................................................................
85
IV
- L’emploi récurrent de contrats aidés par les ministères de
l’éducation nationale et de l’intérieur
................................................
86
V
- Une connaissance des coûts de gestion à améliorer
...................
92
CHAPITRE III DES RESULTATS DECEVANTS
AU REGARD
DES OBJECTIFS AFFICHES
...........................................................
97
I
- Un ciblage insuffisant sur les personnes les plus en difficulté
....
98
A - Une mesure qui bénéficie de moins en moins aux publics les plus en
difficulté
.................................................................................................
98
B - Une situation qui s’est confirmée en 2010 et apparaît en contradiction
avec les objectifs de la loi du 1
er
décembre 2008
.................................
102
C - Renouvellement et durée des contrats : des parcours encore mal
connus
..................................................................................................
103
II
- Des logiques d’usage différentes selon les employeurs
............
105
A - Les employeurs de contrats aidés : des profils diversifiés
.............
105
B - Des motivations et des modalités de recrutement différentes selon les
secteurs
................................................................................................
107
C - La nécessité d’un accompagnement effectif des bénéficiaires de
contrats aidés dans la construction de parcours qualifiants
..................
110
III
- Des résultats insuffisants en termes d’insertion dans l’emploi
.............................................................................................................
113
A - Moins de la moitié des personnes en contrat aidé non marchand sont
en emploi à l’issue de leur contrat
.......................................................
113
B - Des contrats aidés dont l’impact positif en termes d’insertion dans
l’emploi n’apparaît que dans le secteur marchand
...............................
116
IV
- Un effet net marginal sur l’évolution de l’emploi
...................
122
A - Des effets d’aubaine importants
....................................................
122
B - Des créations d’emploi presque entièrement compensées par les
sorties résultant de l’arrivée à expiration des contrats aidés précédents
.............................................................................................................
123
V
- La question de l’efficience des contrats aidés
...........................
128
CONCLUSION
..................................................................................
134
ANNEXES :
........................................................................................
136
Avertissement
Saisine de la Cour des comptes
La Cour a été saisie d’une demande d’enquête sur l’évaluation des
contrats aidés dans le cadre de la politique de l’emploi, par lettre du
1
er
décembre 2010 du président de la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale,
en application des dispositions de l’article 58-2 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances. Cette saisine fait suite à une
précédente enquête de la Cour sur les contrats aidés de la politique de
l’emploi, en réponse à la demande de la Commission des finances du
Sénat,
qui avait donné lieu à un rapport d’information de M. Serge
Dassault examiné en séance le 21 février 2007 (rapport du Sénat n° 255).
Déroulement de l’enquête
L’enquête s’est déroulée de janvier à juin 2011. Les informations
et documents ont été collectés auprès de l’administration centrale du
ministère du travail, de l’emploi et de la santé, de Pôle emploi et de
l’Agence de services et de paiement (ASP). Des déplacements ont été
effectués dans les services déconcentrés de trois régions (Alsace, Ile-de-
France, Rhône-Alpes). Un contact a été établi avec l’Assemblée des
départements de France.
Ce rapport n’est pas un rapport d’évaluation au sens de l’article
L. 132-5 du code des juridictions financières relatif à l’assistance de la
Cour des comptes au Parlement dans le domaine de l’évaluation des
politiques
publiques.
Toutefois,
il
s’appuie
sur
des
évaluations
économiques de l’efficacité des contrats aidés en matière d’emploi
conduites par différents organismes spécialisés, notamment la Dares.
Procédure contradictoire
Le rapport tient compte de la contradiction conduite avec le
ministère du travail, de l’emploi et de la santé, le contrôleur budgétaire et
comptable ministériel près ce ministère, le ministère de l’éducation
nationale, de la jeunesse et de la vie associative, le ministère de
l’intérieur, Pôle emploi, l’ASP. Le délégué général à l’emploi et à la
formation professionnelle (DGEFP), le directeur de l’animation de la
recherche, des études et des statistiques (DARES) et le directeur général
de Pôle emploi ont été auditionnés le 7 septembre 2011.
6
COUR DES COMPTES
Le présent rapport a été préparé par la cinquième chambre de la
Cour des comptes, présidée par Mme Anne Froment-Meurice, présidente
de chambre, qui en a délibéré le 7 septembre 2011. Le rapporteur était
Mme Nicole Roth, rapporteure extérieure, et le contre-rapporteur,
Mme Michèle Dayries, conseillère maître.
Il a ensuite été examiné et approuvé par le comité du rapport public
et des programmes le 20 septembre 2011.
Résumé
Les contrats aidés ne sont plus un instrument majeur de la
politique de l’emploi,
mais ils restent plus utilisés en France qu’à
l’étranger.
Les contrats aidés ont longtemps été un dispositif central de la
politique de l’emploi. Depuis une dizaine d’années, cette mesure est
toutefois en déclin : alors que le nombre de contrats aidés s’élevait à
800 000 au début des années 2000, il n’était plus que de 600 000 en 2005
pour atteindre 265 000 à la fin 2008. La crise économique de 2008-2009 a
interrompu cette tendance au déclin. Réformés et simplifiés dans le cadre
du « contrat unique d’insertion » issu de la loi du 1
er
décembre 2008, les
contrats aidés ont été fortement sollicités dans le cadre des politiques de
réponse à la crise. Toutefois, le rebond du nombre des bénéficiaires de
cette mesure ne s’est manifesté que tardivement, à partir de 2010, alors
que l’augmentation du chômage avait été importante dès la fin 2009. Par
ailleurs, cette inflexion est restée modérée et d’ampleur variable en cours
d’année : les contrats aidés ont culminé à 414 000 à la mi-2010 pour
retomber à 338 000 en fin d’année.
Les ordres de grandeur financiers confirment que les contrats
aidés ne sont plus aujourd’hui un dispositif majeur de la politique de
l’emploi : alors que leur coût représentait la moitié de celui des
exonérations générales de charges en 2001 (7,1 Md€ contre 14,8 Md€), ce
rapport n’était plus que de 13 % en 2009 (3,4 Md€ contre 27 Md€).
Le
déclin des contrats aidés parmi les instruments de la politique de l’emploi
doit toutefois être relativisé au regard de la situation observée dans les
principaux pays européens, où ces contrats, lorsqu’ils étaient utilisés, ont
vu leur nombre décroître de manière beaucoup plus significative encore.
C’est notamment le cas en Allemagne, où les contrats aidés jouaient un
rôle aussi important qu’en France dans la politique de l’emploi à la fin
des années 1990 pour ne plus occuper aujourd’hui qu’une place
marginale. Au total, la place significative que conservent les contrats
aidés dans notre pays malgré leur net déclin depuis le début des années
2000 contraste avec la situation observée à l’étranger. Dans le contexte
économique et budgétaire actuel, l’évaluation de cette mesure revêt donc
une importance particulière.
8
COUR DES COMPTES
Les contrats aidés poursuivent deux objectifs difficilement
conciliables.
Les contrats aidés ont essentiellement une finalité d’insertion
professionnelle, voire sociale, des personnes les plus éloignées de
l’emploi. Cet objectif a été réaffirmé par la loi du 1
er
décembre 2008
généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques
d’insertion qui a créé le contrat unique d’insertion, décliné sous les deux
volets du secteur marchand et du secteur non marchand. Pour progresser
dans la voie de cet objectif de moyen terme, les bénéficiaires doivent faire
l’objet d’un suivi et d’un accompagnement renforcé, la durée des contrats
devant
être
suffisante
pour
permettre
le
déroulement
d’actions
d’accompagnement et de formation destinées à préparer leur retour à un
emploi non aidé.
Dans la pratique, le recours des pouvoirs publics aux contrats aidés
vise le plus souvent un objectif de court terme, qui est de lutter contre le
chômage en période de basse conjoncture. Les contrats aidés, du secteur
non
marchand
en
particulier,
permettent
en
effet
de
retirer
temporairement des effectifs non négligeables des listes de demandeurs
d’emploi. Dans cette optique, priorité est donnée au nombre de contrats,
souvent de courte durée, plutôt qu’au ciblage sur les personnes qui en
auraient le plus besoin. Ainsi, a-t-on observé depuis 2009 une diminution
de la proportion des entrées en contrats aidés de bénéficiaires de minima
sociaux. Les mesures successives d’ajustement prises par les pouvoirs
publics en fonction de la conjoncture se traduisent aussi par des à-coups
dans la programmation et la gestion des dispositifs sans que l’effet contra-
cyclique recherché soit véritablement atteint, compte tenu des délais de
mise en œuvre.
La crise a renforcé la tension entre les deux objectifs des contrats
aidés. Si les employeurs du secteur non marchand peuvent être mobilisés
plus rapidement que le secteur marchand dans une perspective
conjoncturelle à court terme, à l’inverse il ressort des études de suivi des
bénéficiaires que les contrats aidés du secteur marchand préparent mieux
à l’insertion professionnelle à moyen terme. Les deux objectifs peuvent
donc s’avérer antagonistes.
Le pilotage et la gestion des contrats aidés peuvent être améliorés.
Si les écarts constatés entre prévision et exécution budgétaires ont
atteint, en 2010, des niveaux particulièrement élevés, la Cour critique
chaque année, dans ses travaux sur l’exécution du budget, la sous-
estimation récurrente des enveloppes en loi de finances initiale. La mise
en place, depuis le 1
er
juillet 2011, d’une gestion en autorisations
d’engagement distincte des crédits de paiement répond à l’une de ses
RESUME
9
critiques. A travers les projets en cours de développement d’un système
d’information commun à l’ensemble des prescripteurs et à l’Agence de
services et de paiement et de dématérialisation des prescriptions de
contrats, le but doit être de parvenir à la maîtrise de la dépense grâce
notamment à un système de blocage des prescriptions, en cas de risque de
dépassement budgétaire.
Les objectifs de qualité du contrat unique d’insertion ne sont pas
atteints.
La création du contrat unique d’insertion (CUI), avec ses deux
volets - contrat initiative emploi (CUI-CIE) pour le secteur marchand et
contrat d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) pour le secteur non
marchand - par la loi du 1
er
décembre 2008 visait entre autres à mettre un
terme à l’instabilité et à la complexité des dispositifs antérieurs, parfois
concurrents, que la Cour avait critiquées en 2006. Si cette évolution est
positive, il apparaît aujourd’hui que ses objectifs de qualité, en termes
d’accompagnement et d’insertion professionnelle des bénéficiaires,
restent loin d’être atteints.
En termes d’efficacité sur l’emploi, les résultats de contrats aidés
sont décevants.
La Cour avait constaté en 2006 que l’impact réel des contrats aidés
sur la réduction durable du nombre de chômeurs et la création nette
d’emplois restait faible dans le secteur marchand en raison d’effets
d’aubaine pour les employeurs et d’effets de substitution entre les
demandeurs d’emploi (à hauteur de 85 % des contrats aidés). Pour le
secteur marchand comme pour le secteur non marchand, l’effet de
création d’emploi est par ailleurs temporaire et suppose pour rester positif
un effort budgétaire constant ou croissant.
Ce constat est aujourd’hui plus négatif encore, dans la mesure où
des études françaises et internationales convergentes font apparaître plus
nettement que par le passé l’efficacité très décevante des contrats aidés,
notamment ceux du secteur non marchand, pour favoriser l’insertion
professionnelle de leurs bénéficiaires. Concernant l’impact des contrats
aidés sur le retour à l’emploi, les modèles économétriques font apparaître
un effet positif pour les contrats aidés du secteur marchand et un effet nul
pour les contrats aidés du secteur non marchand. De manière plus
générale, il apparaît que les contrats courts ne facilitent pas l’accès à un
emploi stable. A l’inverse la formation et l’accompagnement favorisent
une issue positive.
Si les travaux d’évaluation menés notamment par l’administration
continuent de progresser sur la question de l’efficacité des politiques à
travers l’étude des panels de bénéficiaires, peu de progrès ont été
10
COUR DES COMPTES
constatés en matière d’appréciation de l’efficience, notamment quant à la
comparaison des contrats aidés, en termes de coûts complets, avec
d’autres mesures de la politique active de l’emploi, comme les dispositifs
de prévention et d’accompagnement des licenciements économiques.
En définitive, les contrats aidés apparaissent davantage comme un
instrument de politique de cohésion sociale que de politique de l’emploi ;
encore faut-il qu’ils soient ciblés sur les personnes les plus éloignées de
l’emploi et qu’ils soient assortis des actions d’accompagnement
nécessaires.
Principales recommandations
Relations Etat - départements
1. Définir un cadre de concertation entre l’Etat et les départements afin
d’assurer une coordination plus étroite des actions d’insertion menées à
travers les contrats aidés pour les bénéficiaires du RSA.
Pilotage et gestion budgétaire
2. Etendre à tous les prescripteurs de contrats aidés, incluant les
départements, l’utilisation du système d’information Extranet – CUI.
Mener à son terme le processus de dématérialisation de la transmission
des dossiers à l’Agence de services et de paiement (ASP) et assurer
l’interface entre les différents systèmes informatiques (de l’ASP, Extranet
–CUI, CHORUS).
3. Tirer toutes les conséquences de la gestion différenciée entre
autorisations d’engagement et crédits de paiement en mettant en place un
système bloquant pour les prescripteurs dès que l’enveloppe limitative
d’autorisations de programme et de crédits de paiement est atteinte.
Ciblage des contrats et accompagnement des bénéficiaires
4. Conformément à l’objectif d’insertion fixé par la loi du 1er décembre
2008, cibler les contrats aidés sur les personnes les plus éloignées de
l’emploi
et
les
plus
vulnérables
(titulaires
de
minima
sociaux
notamment). Veiller à la prescription de contrats de durée suffisante pour
permettre le développement d’actions visant à une insertion durable.
5.
Formaliser
les
actes
professionnels
nécessaires
en
matière
d’accompagnement et quantifier les moyens nécessaires à leur réalisation.
Fixer pour les prescripteurs des objectifs en matière d’actions
d’accompagnement et en assurer le suivi.
6. Identifier au sein des dépenses de contrats aidés une enveloppe dédiée
à l’accompagnement et la formation, lorsque celle-ci ne s’inscrit pas dans
les dispositifs de droit commun. En parallèle, veiller à la mobilisation des
OPCA et des organismes de formation professionnelle du secteur public
en matière de formation des bénéficiaires de contrats aidés.
7. Assurer l’inscription de tous les bénéficiaires de contrats aidés en
catégorie E de la liste des demandeurs d’emploi afin qu’ils puissent être
suivis par les conseillers de Pôle emploi.
12
COUR DES COMPTES
8. Prévoir, à l’occasion de la négociation de la nouvelle convention Etat –
Unédic – Pôle emploi, des engagements précis de Pôle emploi sur
l’organisation d’un suivi plus formalisé et plus régulier, suivi qui devrait
être personnalisé en fonction des difficultés prévisibles d’insertion à la
sortie du contrat aidé.
9. Etablir le bilan prévu par la loi du 1
er
décembre 2008 en fin de contrat
aidé, à partir d’un document normalisé, le « Cerfa – bilan ».
10. Obtenir des ministères employeurs de contrats aidés des bilans
réguliers sur les actions menées et les résultats obtenus en matière
d’insertion de leurs bénéficiaires.
Suivi, efficacité et efficience des contrats aidés
12. Développer des indicateurs de résultat dans une perspective de
parcours vers l’emploi, l’indicateur de retour à l’emploi pouvant s’avérer
trop exigeant pour certaines catégories très éloignées de l’emploi.
13. Développer dans les bilans statistiques et la prévision budgétaire le
suivi et l’analyse des effectifs en contrats aidés, en complément du suivi
des flux d’entrées.
14. Affiner le suivi des résultats en termes de retour à l’emploi par type
d’employeur au sein du secteur non marchand (ateliers et chantiers
d’insertion, associations, Etat, collectivités locales).
15. Développer les calculs de coût unitaires moyens ou d’autres
approches permettant de comparer entre eux les différents outils des
politiques ciblées de l’emploi.
16. Afin de limiter les effets d’aubaine, fixer les paramètres de prise en
charge des contrats aidés au bon niveau relativement au ciblage
recherché.
Introduction
En octobre 2006, la Cour des comptes avait établi, à la demande du
président de la commission des finances du Sénat en application de
l’article 58-2 de la LOLF, un rapport sur « l’impact des aides à l’emploi :
les contrats aidés ».
La présente enquête s’inscrit dans la continuité de celle effectuée
en 2006 et concerne les contrats subventionnés par l’Etat en faveur des
personnes présentant des difficultés d’insertion sur le marché du travail. Il
s’agit en pratique du nouveau contrat unique d’insertion qui remplace les
contrats issus du plan de cohésion sociale de 2005 ainsi que de certains
dispositifs adoptés dans le cadre du plan de relance.
Les contrats aidés représentent en France une modalité déclinante
des politiques de l’emploi : ils concernaient 800 000 personnes au début
des années 2000, 600 000 en 2005 et environ 350 000 à la fin 2010. Si la
crise a entraîné une relance du dispositif, celle-ci est restée d’ampleur
limitée et ne s’est manifestée qu’en 2010, avec un retard qui en a affaibli
la portée en tant qu’instrument de réponse à la crise. Si elles restent
élevées en valeur absolue, les dépenses relatives aux contrats aidés
représentent une part de plus en plus faible dans la politique de l’emploi :
comparées au coût des allégements généraux de cotisations, dont elles
représentaient encore près de 50 % en 2001, elles n’étaient plus que de
13 % en 2009 (soit 3,4 Md€ de dépenses au titre des contrats aidées
contre 27 Md€ au titre des allégements de cotisations).
La baisse prononcée du recours aux contrats aidés doit cependant
être relativisée au regard des évolutions observées à l’étranger, où ce type
de dispositif n’est plus que rarement utilisé, dans des proportions bien
moindres encore qu’en France. C’est pourquoi les contrats aidés
apparaissent de plus en plus comme une spécificité française.
Après avoir situé les contrats aidés dans l’ensemble des outils de la
politique de l’emploi et observé que la crise a interrompu leur déclin
(partie I), le rapport examine les conditions de leur programmation, de
leur pilotage et de leur gestion, également affectées par la crise (partie II).
Il analyse ensuite leurs résultats, qui peuvent être qualifiés de décevants,
tant en termes de ciblage sur les publics théoriquement visés que
d’efficacité au regard de l’emploi (partie III).
Chapitre I
Un dispositif dont le déclin a été
interrompu par la crise
I
-
Des objectifs difficilement conciliables
Les contrats aidés occupent depuis le début des années quatre-
vingt-dix une place importante dans la politique de l’emploi. Au-delà de
l’instabilité des dispositifs, les objectifs poursuivis par les pouvoirs
publics à travers cet instrument sont de deux ordres, le degré de priorité
accordé à l’un et à l’autre variant en fonction de la situation économique.
Les contrats aidés visent en premier lieu à permettre
l’insertion de personnes éloignées de l’emploi.
Ils ont en effet pour
objet de favoriser le retour à l’emploi ou l’accès à des parcours qualifiants
pour des populations éloignées de l’emploi, l’aide publique à l’employeur
devant compenser le surcoût que représente pour lui l’accompagnement
de personnes en difficulté d’insertion professionnelle. A ce titre, ils
complètent d’autres dispositifs ayant le même objectif mais comportant
un volet de formation plus développé, comme les contrats en alternance
(apprentissage ou professionnalisation).
Dans la pratique, les contrats aidés sont également considérés
par les pouvoirs publics comme un outil permettant d’atténuer les
effets d’un ralentissement conjoncturel
. Pouvant être mobilisés
relativement rapidement, ils contribuent alors à contrecarrer l’évolution
du chômage. L’aide au poste créé, qui tend à satisfaire des besoins non
couverts, joue dans ce cas le rôle d’une subvention à l’employeur. Le
16
COUR DES COMPTES
salaire perçu par le bénéficiaire s’inscrit quant à lui dans une logique de
redistribution à finalité sociale, l’accompagnement de la personne en
cours de contrat devant permettre le maintien ou l’amélioration à terme de
son employabilité. Dans cette logique contra-cyclique, l’emploi créé ne
permet de réduire le chômage que de façon temporaire : l’arrêt du
versement de l’aide se traduit par une destruction d’emploi.
Ces deux objectifs peuvent se révéler difficilement conciliables :
l’insertion dans l’emploi suppose en effet des contrats d’une durée
d’autant plus longue que les personnes concernées sont éloignées de
l’emploi ; l’ajustement à la conjoncture implique de pouvoir faire varier
les effectifs rapidement, et suppose la mise en œuvre de contrats courts,
peu propices à une insertion durable.
Au moment de l’élaboration du projet de loi sur le RSA, le Haut
commissariat aux solidarités actives avait recommandé de clarifier les
objectifs, soit en accentuant leur rôle d’insertion des populations
éloignées de l’emploi dans le cadre d’une programmation pluri-annuelle,
soit en renforçant leur fonction contra-cyclique par la fixation d’objectifs
de stocks de bénéficiaires adaptés à la situation conjoncturelle. Cette
clarification n’a pas eu lieu, laissant aux lois de finances successives le
rôle d’arbitrer entre les objectifs pour l’année suivante.
II
-
Une reprise tardive des dépenses relatives aux
contrats aidés face à la crise
Les dépenses relatives aux contrats aidés ont connu une tendance à
la baisse tout au long des années 2000. Celle-ci n’a été infléchie que
tardivement par la crise. En effet, alors que les dépenses générales en
faveur de l’emploi et du marché du travail ont fortement augmenté dès
2009, celles relatives aux contrats aidés ont continué à baisser au cours de
cette année. Une augmentation des dépenses relatives aux contrats aidés
n’est observable qu’à partir de 2010.
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE17
Les concepts de dépenses de politique du marché du travail et de
dépenses générales pour l’emploi
L’importance des contrats aidés dans l’ensemble des mesures en
faveur de l’emploi et du marché du travail peut être appréciée à partir des
agrégats désormais utilisés dans les publications de la DARES en conformité
avec la nomenclature d’Eurostat destinée à favoriser les comparaisons
européennes
1
. Deux champs sont distingués : les « Politiques du marché du
travail »
et les « Dépenses générales pour l’emploi ».
Le champ des « Politiques du marché du travail » (PMT) couvre
« les
interventions publiques sur le marché du travail visant à permettre un
fonctionnement efficace de celui-ci et à corriger des déséquilibres, et qui
peuvent être distinguées d’autres interventions plus générales de la politique
de l’emploi dans la mesure où elles agissent de façon sélective en favorisant
des groupes particuliers sur le marché du travail »
. Les groupes cibles sont
en priorité les chômeurs inscrits auprès des services publics de l’emploi ou
les autres groupes de personnes rencontrant des difficultés particulières à
accéder au marché du travail ou à y rester.
Pour la France, sont donc exclus du champ des PMT les allègements
généraux de cotisations sociales en faveur des bas salaires, les exonérations
en faveur de certaines zones géographiques ou de certains secteurs (hôtels-
cafés-restaurants, services à la personne) et la prime pour l’emploi. Ces
dispositifs, tout en étant destinés à favoriser l’emploi ou le nombre d’heures
travaillées, ne sont pas spécifiquement ciblés sur des groupes de personnes en
difficulté. Ces dépenses générales se prêtent en effet mal aux comparaisons
internationales dans la mesure où elles se fondent sur des systèmes de
prélèvements fiscaux et sociaux qui diffèrent d’un pays à l’autre. De plus, ces
dépenses qui incluent des réductions de prélèvements fiscaux ou sociaux,
peuvent avoir d’autres finalités que la politique de l’emploi au sens strict
(c’est le cas par exemple de la prime pour l’emploi qui, outre l’incitation à
l’emploi, poursuit un objectif de soutien du revenu disponible).
1
Cf. « Les dépenses en faveur de l’emploi et du marché du travail entre 2000 et
2007 », Premières Synthèses, n° 52-3, décembre 2009. Cette publication de la
DARES adopte les concepts de « Dépenses pour les politiques du marché du travail
(PMT) », conformes à la nomenclature élaborée par Eurostat, et de « Dépenses
générales pour l’emploi », incluant les dispositifs non ciblés. Ces agrégats se
substituent aux concepts précédemment utilisés par la DARES, « le Coût des
politiques de l’emploi » d’une part et « la Dépense pour l’emploi ».
18
COUR DES COMPTES
Ces dépenses non spécifiques sont répertoriées au sein d’un autre
agrégat appelé
«
dépenses générales en faveur de l’emploi et du marché du
travail »
. Pour situer l’importance des contrats aidés dans l’ensemble des
outils de la politique de l’emploi, on retiendra ici les deux périmètres (PMT
et dépenses générales).
Au sens de cette nomenclature,
les dépenses générales en faveur de
l’emploi et du marché du travail sont estimées en 2009 – dernière année
disponible - à 87,1 Md€, soit 4,6 points de PIB, dont 45,7 Md€ au titre
des dispositifs ciblés en faveur du marché du travail (« politiques du
marché du travail » au sens de la nomenclature Eurostat) et 41,4 Md€ au
titre des dispositifs généraux en faveur de l’emploi et du marché du
travail.
A - Une tendance au recul des dispositifs ciblés par
rapport aux mesures générales de la politique de
l’emploi
De 2000 à 2008, les dépenses relatives aux dispositifs ciblés ont vu
leur part s’éroder dans le total des dépenses en faveur de l’emploi. Les
dépenses ciblées représentaient ainsi 2,56 % du PIB en 2000 contre
2,03 %
en
2008.
Parallèlement,
les
mesures
générales,
qui
ne
représentaient que 1,01% du PIB en 2000
ont progressé pour atteindre
2,02 % du PIB en 2008 (cf. tableaux 1, 2 et 3). Cette tendance résulte de
la montée en puissance des dispositifs d’allègements de cotisations
sociales (allègements Fillon, heures supplémentaires) et des mesures
spécifiques à certaines zones géographiques ou en faveur de certains
secteurs.
Cette évolution s’est interrompue en 2009 sous l’effet des
politiques de lutte contre la crise. Ainsi, les dépenses ciblées sont passées
de 2,03 % du PIB en 2008 à 2,42 % en 2009. Au cours de la même
période, les mesures générales passaient de 2,03 à 2,19 % du PIB. Les
deux composantes de la dépense pour l’emploi ont ainsi augmenté en
2009, l’effort le plus important concernant les dépenses ciblées.
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE19
Tableau n° 1 : Place des dispositifs de contrats aidés dans l’ensemble des dépenses pour l’emploi :
importance par rapport au PIB et évolutions annuelles
Caté
gorie
Dispositifs
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
4 Contrats aidés secteur marchand (CJE, CIE, CIE-PCS, CI-RMA)
1 053
1 014
709
454
846
959
1 048
827
618
478
6 Contrats aidés du secteur non marchand (CES, CEC, CEV, NS-EJ, CAV, CAE)
5 777
6 135
6 245
5 449
3 944
3 091
3 543
3 882
2 966
2 921
6 830
7 149
6 954
5 903
4 790
4 049
4 592
4 709
3 585
3 400
Dépenses ciblées PMT
36 906
38 424
41 546
44 270
44 294
42 748
41 616
41 095
39 165
45 724
Dépenses générales pour l'emploi
15 284
20 775
22 140
23 030
23 908
26 161
29 254
34 440
39 102
41 425
Ensemble dépenses ciblées et générales
52 191
59 199
63 685
67 300
68 202
68 909
70 870
75 535
78 267
87 149
0,47
0,48
0,45
0,37
0,29
0,24
0,26
0,25
0,19
0,18
Dépenses ciblées PMT
2,56
2,57
2,69
2,79
2,68
2,49
2,31
2,18
2,03
2,42
Dépenses générales pour l'emploi
1,06
1,39
1,43
1,45
1,44
1,52
1,63
1,83
2,02
2,19
Part des contrats aidés dans les dépenses ciblées
18,5%
18,6%
16,7%
13,3%
10,8%
9,5%
11,0%
11,5%
9,2%
7,4%
Part des contrats aidés dans les dépenses ciblées et générales
13,1%
12,1%
10,9%
8,8%
7,0%
5,9%
6,5%
6,2%
4,6%
3,9%
Contrats aidés
3,1%
-4,4%
-16,7%
-20,2%
-16,9%
11,5%
1,1%
-26,0%
-5,2%
Dépenses ciblées PMT
2,5%
6,3%
4,6%
-1,6%
-5,1%
-4,3%
-2,7%
-7,3%
16,7%
Dépenses générales
+ 33,8%
+ 4,8%
+ 2,1%
+ 2,1%
+ 7,6%
+ 9,9%
+ 16,0%
+ 10,4%
+ 5,9%
Source : DARES
Dépenses (en millions €)
Contrats aidés
Part des dépenses de contrats aidés
* Euros constants : indice Insee des prix à la consommation, France entière, hors tabac.
Contrats aidés
Dépenses (en % du PIB)
Evolutions annuelles en volume (en euros constants 2009)
20
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 : Dépenses ciblées pour les politiques du marché du travail (PMT) par mesure - 2000 à 2009
(en millions d'euros, source Dares)
millions €
Catég
orie
Nom des mesures / catégories
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1 - Services du marché du travail
2 513
2 904
3 232
3 698
3 848
4 035
4 357
4 237
4 006
4 873
2 - Formation professionnelle des demandeurs d'emploi
5 335
4 912
4 544
4 807
5 082
4 981
5 194
5 685
5 491
6 855
4 - Incitations à l'emploi
2 526
2 402
2 057
1 650
1 972
2 107
2 167
2 089
1 963
1 823
4.1 - Incitations à l'embauche
2 519
2 397
2 046
1 639
1 964
2 102
2 166
2 087
1 962
1 823
Contrats aidés (CJE, CIE, CIE-PCS, CI-RMA)
1 053
1 014
709
454
846
959
1 048
827
618
478
Contrat Jeune en entreprise
3
143
269
270
253
298
331
109
Contrat initiative emploi (CIE)
1 053
1 014
707
311
578
568
304
150
82
58
Contrat initiative emploi (CIE-PCS)
102
415
231
67
240
Contrat d'insertion - Revenu minimum d'activité (CI-RMA)
18
76
148
138
72
Aides de l'Association pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH)
391
412
398
341
344
327
353
408
526
636
Insertion par l'économique
227
190
266
264
272
254
360
316
349
320
Contrat en alternance
419
448
419
428
356
405
280
362
289
220
Autres dispositifs
428
333
255
152
146
157
125
174
179
169
4.2 - Incitations au maintien des emplois
7
5
10
11
8
5
2
2
1
0
5 - Emploi protégé et réadaptation
863
915
984
1 042
1 061
1 128
1 196
1 252
1 337
1 428
6 - Création directe d'emplois
5 777
6 135
6 245
5 449
3 944
3 091
3 543
3 882
2 966
2 921
Contrat emploi solidarité (CES)
1 756
1 457
1 338
1 189
1 015
803
71
Contrat emploi consolidé (CEC)
1 106
1 390
1 514
1 524
1 255
909
452
151
21
Contrat emploi de vile
16
10
4
Emplois - jeunes
2 899
3 277
3 389
2 737
1 674
1 024
391
143
48
29
Contrat d'avenir
47
654
1 398
1 326
1 168
Contrat d'accompagnement dans l'emploi
308
1 975
2 190
1 571
1 724
7 - Aides à la création d'entreprise
38
40
53
85
65
64
173
490
612
738
8 - Maintien et soutien du revenu en cas d'absence d'emploi
17 263
18 347
22 414
26 027
27 020
26 364
24 168
22 666
22 338
26 789
9 - Préretraites
2 592
2 769
2 017
1 513
1 302
978
817
795
452
296
TOTAL
36 906
38 424
41 546
44 270
44 294
42 748
41 616
41 095
39 165
45 724
Contrats aidés en % du PIB
0,47
0,48
0,45
0,37
0,29
0,24
0,26
0,25
0,19
0,18
Ensemble Dépenses ciblées en % du PIB
2,56
2,57
2,69
2,79
2,68
2,49
2,31
2,18
2,03
2,42
Evolution annuelle Contrats aidés en volume
+3,1%
-4,4%
-16,7%
-20,2%
-16,9%
+11,5%
+1,1%
-26,0%
-5,2%
Evolution annuelle Ensemble dépenses ciblées en volume
+2,5%
+6,3%
+4,6%
-1,6%
-5,1%
-4,3%
-2,7%
-7,3%
+16,7%
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE21
Tableau n° 3 : Dépenses générales en faveur de l’emploi par mesure - 2000 à 2009 (source Dares)
milions d'euros courants
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
12 030
14 811
15 758
16 325
16 464
17 328
19 579
22 396
25 984
27 020
ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX BAS SALAIRES & AMÉNAGEMENT ET RÉDUCTION DU TEMPS
DE TRAVAIL (ARTT)
11 576
14 416
15 425
16 090
16 275
17 193
19 579
21 742
22 704
22 211
ABATTEMENT TEMPS PARTIEL
453
395
334
235
188
134
0
-
-
-
HEURES SUPPLÉMENTAIRES ET RACHAT RTT
-
-
-
-
-
-
-
654
3 280
4 412
AIDE A L'EMBAUCHE DANS LES TPE ("Zéro charges") (Plan de relance 2009-2010)
-
-
-
-
-
-
-
-
-
397
0
2 518
2 145
2 210
2 450
2 700
3 240
4 911
4 997
4 919
Prime pour l'emploi
-
2 518
2 145
2 210
2 450
2 700
3 240
4 520
4 480
3 936
Primes de retour à l'emploi ou d'intéressement (RMI)
-
-
-
-
-
-
-
390
494
271
Revenu de solidarité active (rSa activité)
-
-
-
-
-
-
-
1
22
712
630
631
1 176
1 125
1 261
1 616
1 631
1 935
2 257
2 499
EXONÉRATIONS ZONÉES ET DÉPENSES FISCALES HORS DOM
442
330
583
404
412
902
802
1 153
1 183
946
EXONÉRATIONS DOM
188
302
593
722
850
714
829
782
1 074
1 553
2 625
2 815
3 061
3 369
3 733
4 517
4 804
5 198
5 865
6 987
HOTELS, CAFÉS, RESTAURANTS (HCR)
29
29
113
103
98
543
648
731
789
638
SERVICES A LA PERSONNE / EMPLOIS FAMILIAUX
2 596
2 786
2 948
3 266
3 635
3 974
4 155
4 467
5 076
6 350
total dépenses de l'Etat
12 129
14 967
16 588
17 194
17 478
18 955
21 700
25 241
29 227
30 569
total dépenses fiscales
2 041
4 690
4 383
4 600
5 117
5 818
6 134
7 682
8 379
9 294
total exonérations non compensées
1 114
1 118
1 168
1 236
1 313
1 388
1 420
1 517
1 496
1 562
TOTAL
15 284
20 775
22 140
23 030
23 908
26 161
29 254
34 440
39 102
41 425
total en points de PIB
1,1
1,4
1,4
1,5
1,4
1,5
1,6
1,8
2,0
2,2
Evolutions annuelles Dépenses générales en volume
+ 33,8%
+ 4,8%
+ 2,1%
+ 2,1%
+ 7,6%
+ 9,9%
+ 16,0%
+ 10,4%
+ 5,9%
MESURES GÉNÉRALES D'EXONÉRATIONS
INCITATIONS FINANCIÈRES À L'EMPLOI
MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI DANS CERTAINES ZONES GÉOGRAPHIQUES
MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI DANS CERTAINS SECTEURS
22
COUR DES COMPTES
B - La baisse des contrats aidés dans les dépenses
ciblées
Sur la dernière décennie, la part des contrats aidés, marchands ou
non marchands au sein de politiques ciblées actives s’est inscrite en nette
baisse, au profit relatif d’autres dispositifs : formation professionnelle,
subventions au secteur de l’insertion par l’activité économique, aides à
l’insertion de personnes handicapées.
Graphique n° 1 : Evolution des dépenses actives pour les politiques du
marché du travail (hors services relatifs au marché du travail), dont
celles relatives aux contrats aidés
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
cat.2 - formation prof. des DE
cat.6 - contrats aidés non marchands
cat.4 - contrats aidés marchands
cat.4 - autres dispositifs
cat.5 - emploi protégé et réadaptation
cat.7 - aides à la création d'entreprise
en miliards d'euros constants 2009
Source : Dares, Base PMT pour
Eurostat. Champ : France.
Les contrats aidés au sein des dépenses ciblées des politiques du
marché du travail
Les dépenses ciblées sur les demandeurs d’emploi ou les personnes en
difficulté (dépenses PMT) recouvrent trois types d’interventions à destination
des demandeurs d’emploi ou des personnes dont l’emploi est menacé :
- les services relatifs au marché du travail
: frais de structure du
service public de l’emploi, dont les dépenses relatives à l’accompagnement
personnalisé des demandeurs d’emploi (catégorie 1) ; ces dépenses sont
considérées comme des mesures « actives » de la politique de l’emploi ;
- les autres mesures dites « actives » de politique de l’emploi
:
formation professionnelle des demandeurs d’emploi (catégorie 2), contrats
aidés dans les secteurs marchand (classés en catégorie 4 :
« incitations à
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE23
l’emploi, embauche ou maintien »
) ou non marchand (classés en
catégorie 6 : «
créations directes d’emplois
»), aides à l’emploi des
travailleurs handicapés (catégorie 5 : « emploi protégé et réadaptation »),
aides à la création d’entreprise par les chômeurs (catégorie 7) ;
- les soutiens au revenu en cas d’absence d’emploi
: allocations
d’indemnisation du chômage total ou partiel ou de préretraite (catégories 8 et
9).
Les contrats aidés spécifiques de la politique de l’emploi font partie
des mesures actives ciblées de la politique de l’emploi : ils sont retracés dans
les catégories 4, pour le secteur marchand, et dans la catégorie 6, pour le
secteur non marchand
2
. La catégorie 4 -
« incitations à l’emploi, embauche
ou maintien » -
englobe un périmètre plus large que les contrats aidés du
secteur marchand retenus ici. D’autres dispositifs sont en effet inclus dans
cette catégorie, à savoir : les contrats de professionnalisation, les dépenses
engagées dans les secteurs de l’insertion par l’activité économique, ainsi que
l’ensemble des interventions de l’Agefiph, hors activités de placement des
Cap Emploi. La catégorie 6 -
« créations directes d’emplois »
- est plus
homogène et en adéquation avec le champ traité dans ce rapport, puisqu’elle
correspond strictement au champ des contrats aidés du secteur non marchand.
2
Ces catégories sont définies comme suit au niveau européen :
La
catégorie 4
recouvre les mesures qui facilitent le recrutement de chômeurs et
d’autres groupes cibles, ou qui aident à assurer le maintien dans l’emploi de personnes
menacées de le perdre involontairement. Dans le cadre des incitations à l’emploi, les
fonds publics représentent une contribution aux coûts salariaux du travailleur, mais
généralement, la plus grande partie des coûts salariaux reste couverte par l’employeur.
Les emplois subventionnés sont généralement des emplois du secteur privé, mais des
emplois du secteur public ou du secteur à but non lucratif sont également éligibles et
aucune distinction de doit être effectuée.
La
catégorie 6
recouvre les mesures qui créent des emplois supplémentaires,
généralement d’intérêt public ou socialement utiles, afin de procurer un emploi aux
chômeurs de longue durée ou aux personnes qui rencontrent des difficultés
particulières sur le marché du travail. La création directe d’emplois renvoie aux
subventions accordées pour des emplois temporaires non marchands qui n’existeraient
pas ou ne seraient pas créés sans intervention publique. Dans le cadre de mesures de
créations directe d’emplois, les fonds publics couvrent généralement la plus grande
partie des coûts salariaux des employeurs. Les emplois subventionnés sont
généralement des emplois du secteur public ou à but non lucratif, mais des emplois du
secteur privé sont également éligibles et aucune distinction de doit être effectuée.
Ces précisions permettent de normaliser le classement des dépenses selon les pays. On
ne peut cependant exclure certaines ambiguïtés de classement, notamment sur la
catégorie 5 (emploi protégé et réadaptation), certains pays ayant adopté des
définitions larges du handicap.
24
COUR DES COMPTES
En 2009, 60 % des dépenses pour les politiques ciblées du marché
du travail sont consacrées au soutien du revenu (chômage, préretraites),
contre 40 % pour les politiques actives de l’emploi : les moyens
consacrés au service public de l’emploi représentent 10 % de la dépense ;
les moyens consacrés aux autres politiques « actives » forment 30 % de la
dépense, dont un quart au titre des contrats aidés. La part relative des
politiques actives au sein des dépenses ciblées, hors moyens consacrés au
service public de l’emploi, a baissé sur le moyen terme : elle s’élevait à
39 % en 2000. Cette évolution ne doit cependant pas être interprétée
comme un recul du poids des politiques actives de l’emploi, ces
politiques actives pouvant relever également du champ des dépenses
générales.
Au sein des dépenses « actives » ciblées, la catégorie 2 (formation
professionnelle des demandeurs d’emploi) apparaît relativement stable
(en euros constants) jusqu’en 2008 (cf. Graphique n° 1). Cette catégorie
progresse néanmoins fortement en 2009 sous l’effet du développement
des dispositifs de conventions de reclassement personnalisé (CRP) et les
contrats de transition professionnelle (CTP). Les catégories 5 (emploi
protégé et réadaptation) et 7 (aides à la création d’entreprises) marquent
une tendance régulière mais modérée à la hausse. La catégorie 4, qui
comprend les contrats aidés du secteur marchand, les aides de l’Agefiph,
les aides au secteur de l’insertion par l’activité économique et les contrats
de professionnalisation connaît une évolution à la baisse jusqu’en 2002,
suivie par une période de stabilisation jusqu’en 2009. Mais, au sein de
cette catégorie 4, les dépenses relatives aux contrats aidés du secteur
marchand ont baissé de moitié entre 2000 et 2003 en euros constants,
avant de remonter jusqu’en 2005-2006, puis de se contracter à nouveau à
partir de 2007. L’évolution la plus marquée concerne cependant la
catégorie 6 qui est constituée de l’ensemble des dispositifs de contrats
aidés du secteur non marchand : celle-ci se contracte de plus de moitié en
euros constants entre le début de la décennie et 2008, puis se stabilise en
2009. La forte contraction des dépenses de contrats aidés non marchands
(catégorie 6) au début des années 2000 correspond à l’extinction
progressive des contrats emplois-jeunes et aux recentrages successifs des
CES et des CEC sur les publics les plus en difficulté. En 2005, la mise en
place progressive des nouveaux outils du Plan de cohésion sociale en lieu
et place des CES et des CEC explique en partie l’infléchissement des
dépenses. L’amélioration de la situation économique entre 2007 et 2008 a
ensuite conduit à une baisse significative du recours aux contrats aidés,
avant une inflexion à la hausse à partir de la mi-2009 et surtout en 2010.
Globalement, les contrats aidés représentent ainsi une part
décroissante de la politique globale de l’emploi, considérée dans son
acception large incluant les politiques ciblées et les dépenses générales en
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE25
faveur du marché du travail. En 2009, avec une dépense tous financeurs
confondus de 3,4 Md€, les contrats aidés spécifiques de la politique de
l’emploi ne représentent plus que 4 % de la dépense globale (PMT +
dépenses générales), soit 0,2 % du PIB, alors qu’en 2000, les contrats
aidés atteignaient 13 % de la dépense globale pour l’emploi, soit près de
0,5 % du PIB. Si on se restreint au champ des politiques ciblées (PMT),
les contrats aidés représentaient près de 20 % des dépenses en 2000, avant
de reculer autour de 10 % à partir des années 2005 et d’atteindre 7 % en
2009.
C - Un recours aux « créations directes d’emploi »
qui
demeure plus élevé en France que dans les autres pays
européens
Les dépenses engagées au titre de la catégorie 6 (créations directes
d’emplois), qui correspond en France aux emplois aidés non marchands,
restent supérieures à la moyenne européenne. En 2008, selon les données
d’Eurostat, la catégorie 6 représente 0,15 % du PIB, contre moins de la
moitié (0,06 %) en moyenne dans l’Union européenne La France est en
revanche beaucoup plus proche de la moyenne pour la catégorie 4
(incitations à l’emploi), cette catégorie englobant les contrats aidés du
secteur marchand ainsi que d’autres aides classées dans cette catégorie.
Tableau n° 4 : Comparaison européenne
des dépenses en catégorie 4 (incitations à l’emploi)
et 6 (créations directes d’emplois) (en % de PIB)
En % du PIB
Catégorie 4
Catégorie 6
Incitations
à l'emploi
Créations
directes
d'emploi
France
0,10
0,15
Belgique
0,45
0,34
Allemagne
0,13
-
Espagne
0,19
0,07
Italie
0,15
0,01
Suède
0,37
-
Royaume-Uni
0,01
0,01
Moyenne EU-15
0,11
0,06
Moyenne EU-27
0,11
0,06
Source : Dépenses 2008, Eurostat
Au sein de l’Union européenne, la situation de la France est donc
relativement atypique pour ce qui est du volume des emplois aidés non
marchands, significativement plus élevé que chez la plupart de ses
voisins. Cela n’a pas toujours été le cas. Au début des années 2000,
26
COUR DES COMPTES
plusieurs autres Etats membres faisaient un recours aussi important que la
France aux contrats aidés dans le secteur non marchand. C’était
notamment le cas de l’Allemagne qui consacrait 0,27 % de son PIB à ce
type de mesure en 2000 (0,29 % du PIB en France à la même date).
Depuis, les moyens consacrés aux emplois aidés dans le secteur non
marchand ont fortement baissé en Allemagne comme dans la plupart des
Etats de l’Union, au cours de la décennie, tandis que ce mouvement était
nettement moins prononcé en France. L’abandon progressif de ce
dispositif par plusieurs pays européens est à rapprocher des études
convergentes qui, à partir du début des années 2000 ont conclu à
l’inefficacité ou à la faible efficacité de cet instrument en termes
d’insertion dans l’emploi (cf. partie III).
D - Un rebond des contrats aidés observable seulement
à partir de 2010
Après l’embellie de l’emploi, qui avait conduit à une baisse
significative des contrats aidés en 2007 et début 2008, le retournement
conjoncturel fin 2008 a conduit le gouvernement à fixer des objectifs
ambitieux de prescriptions dès le deuxième semestre 2008 : les taux de
prise en charge ont été revus à la hausse et les secteurs ministériels ont été
fortement mobilisés au début de l’année 2009 afin de tenir ces objectifs.
Toutefois la montée en charge de ce dispositif a été assez lente, cette
mobilisation ne produisant des effets qu’au cours du second semestre
2009 et plus globalement lors de l’année 2010.
L’analyse des décalages temporels entre l’évolution du nombre de
demandeurs d’emploi et l’évolution des effectifs en contrats aidés est
menée de façon plus approfondie dans la partie III.B du présent rapport.
En réalité, la mobilisation des contrats aidés face à une dégradation de la
conjoncture n’est pas immédiate : même pour les emplois aidés du secteur
non marchand, un délai de quelques mois est nécessaire entre la décision
prise de recourir à cet instrument et sa traduction effective en termes
d’emplois créés.
Les évolutions 2008/2009 font par ailleurs apparaître des
contrastes selon l’origine des financements (cf. Tableau n° 5) :
0
la baisse des dépenses au titre des contrats aidés du secteur
marchand
a été moindre pour l’Etat (programmes 102 et
abondement du plan de relance 316 : -15 % au total), que pour
les financements des départements (-55 %) et du Fonds de
solidarité (-34 %) ;
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE27
0
s’agissant des contrats aidés du secteur non marchand
, le
financement de l’Etat a crû de 6 % entre 2008 et 2009
(programmes 102 et 316), tandis que les financements destinés
aux bénéficiaires de minima sociaux ont diminué (-21 % pour
les départements, -12 % pour le Fonds de solidarité).
Pour 2010, on dispose à ce jour uniquement des données
budgétaires sur les programmes 102 et 316 : avec 3 477 M€ de dépenses
(crédits de paiement en 2010), les dépenses de l’Etat sur ces deux
programmes sont en hausse de plus de 50 % par rapport à 2009
(cf. Tableau n°6). Les dépenses de l’Etat retrouvent ainsi en 2010 un
niveau comparable à celui observé en 2006-2007. Cette hausse est
cependant à imputer en partie à une substitution entre les financements de
l’Etat et ceux des départements. En effet, compte tenu de la signature
tardive des conventions d’objectifs annuelles avec les départements dans
le cadre du nouveau contrat unique d’insertion (CUI), les contrats des
bénéficiaires du « RSA-socle » financés par les départements ont été
partiellement financés sur des crédits de l’Etat en début d’année 2010
(
cf. infra
).
En millions €
Nom des mesures
financement
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL CONTRATS AIDÉS catégorie 4 hors alt.
1 053
1 014
709
454
846
959
1 048
827
618
479
sous-total programme 102
102
1 053
1 014
709
454
846
940
972
679
481
342
sous-total programme 316 (Plan de relance - emploi)
316
0
0
0
0
0
0
0
0
0
64
sous-total programme 138 (DOM)
138
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
sous-total autres programmes (157, 177)
État
0
0
0
0
0
0
2
6
7
5
sous-total Conseils généraux
C.Gén
0
0
0
0
0
14
58
100
87
39
sous-total Fonds de solidarité
F.Sol
0
0
0
0
0
4
15
42
44
29
TOTAL CONTRATS AIDÉS catégorie 6
5 777
6 135
6 245
5 448
3 944
3 092
3 543
3 882
2 966
2 921
sous-total programme 102
102
3 640
3 904
4 021
3 498
2 577
2 057
2 382
2 311
1 733
1 783
sous-total programme 316 (Plan de relance - emploi)
316
-
-
-
-
-
-
-
-
-
50
sous-total programme 138 (DOM)
138
251
302
310
305
222
191
113
69
0
0
sous-total autres État
État
1 089
1 173
1 125
930
512
235
12
40
44
39
sous-total ACOSS
ACOSS
797
756
789
716
632
595
841
991
746
697
sous-total Conseils généraux
C.Gén
-
-
-
-
-
13
128
337
290
230
sous-total Fonds de solidarité
F.Sol
-
-
-
-
-
-
42
143
153
135
écarts dus à la réaffectation de certains reliquats de
dépenses à des années antérieures (en fin de vie des
dispositifs)
0
0
1
-1
0
0
25
-9
0
-12
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 5 : Dépenses sur les contrats aidés (catégorie 4 et catégorie 6) par financeur - 2000 à 2009
(en millions d'euros, source Dares)
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE29
III
-
Les effectifs de salariés en contrats aidés : une
montée en charge décalée par rapport à l’évolution
du chômage
A - Une tendance de long terme à la baisse des effectifs
de salariés en contrats aidés
Les données relatives aux effectifs de salariés en contrats aidés
sont disponibles sur plus longue période que celles concernant les
dépenses. Les graphiques n°
s
2 et 3 ci-dessous présentent les effectifs (en
moyenne annuelle) de bénéficiaires de contrats aidés en France
métropolitaine depuis 1993.
De façon structurelle, ces données font apparaître une nette
tendance à la baisse des effectifs en contrats aidés, plus affirmée encore
pour les contrats du secteur non marchand que pour ceux du secteur
marchand.
S’agissant des contrats aidés du secteur marchand
, la courbe
fait apparaître deux pics marqués, le premier en 1997, le second plus
récent en 2006, les creux s’observant a contrario en 1993, 2002 et 2009.
A titre de comparaison, les autres contrats du secteur marchand (contrats
d’alternance : apprentissage et professionnalisation), qui apparaissent sur
le même graphique, connaissent une évolution à la hausse.
Le rebond
observé en 2010 est de faible ampleur avec 110 000 bénéficiaires en
moyenne annuelle, soit un niveau à peine supérieur à celui de l’année
2009.
La courbe des
contrats aidés du secteur non marchand
présente
des niveaux élevés (400 000 bénéficiaires) jusqu’en 2003, sous l’effet
notamment de la montée en puissance des contrats « nouveaux services-
emplois jeunes », avant de connaître une décroissance rapide, le point le
plus bas étant atteint en 2009 avec un peu plus de 200 000 bénéficiaires
en moyenne annuelle. Les effectifs moyens en 2010 se retrouvent ainsi
proches de ceux qui étaient observés au cours des années 2005 à 2007,
loin derrière les points hauts observés au début des années 2000 (plus de
500 000 contrats aidés non marchands).
Ces résultats sur les années 2009 et 2010 peuvent étonner compte
tenu de l’importance des mesures prises à partir de 2009 pour lutter
contre les effets de la crise économique et financière. Ils tiennent pour
partie à l’effet échelonné de ces mesures : l’indicateur en moyenne
annuelle ne traduit que partiellement l’effet des nouvelles embauches en
contrats aidés tout au long de l’année. Ainsi, les prescriptions de contrats
30
COUR DES COMPTES
aidés ont été particulièrement dynamiques au cours du second semestre
2009 mais l’effet de ces prescriptions s’est reporté en partie sur 2010.
Graphique n° 2 : Nombre de salariés en contrats aidés du secteur
marchand en moyenne annuelle (en milliers, source Dares)
Nombre de salariés en contrats aidés du secteur marchand
en moyenne annuelle (en milliers)
France métropolitaine
107
148
200
344
418
370
319
279
231
179
213
256
288
304
255
173
97
110
0
100
200
300
400
500
600
700
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
secteur marchand
hors alternance
alternance
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE31
Graphique n° 3 : Nombre de salariés en contrats aidés du secteur non
marchand en moyenne annuelle (en milliers, source Dares)
Nombre de salariés en contrats aidés du secteur non marchand
en moyenne annuelle (en milliers)
France métropolitaine
371
400
456
423
395
435
489
517
497
502
434
321
268
281
288
213
204
266
0
100
200
300
400
500
600
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
contrats aidés
secteur non marchand
B - Un rebond des effectifs de salariés en contrats aidés
à partir de 2010
L’analyse des effectifs à partir des données annuelles doit être
complétée, sous un angle conjoncturel, de façon à éclairer plus finement
les évolutions des contrats aidés sur la période 2008-2011 et leur
utilisation en tant qu’outil permettant d’atténuer les fluctuations sur le
marché du travail. Cette analyse ne porte pas sur les flux d’entrée dans les
contrats aidés, mais sur les stocks présents chaque mois, qui résultent du
jeu combiné des entrées et des sorties des contrats aidés.
Le graphique n°4 présente les évolutions mensuelles des effectifs
de contrats sur la période 2008-2011. Les données sont présentées en base
100, relativement à la situation observée en janvier 2008. Au cours du
premier semestre de l’année 2008, les effectifs de contrats aidés
s’inscrivent en nette diminution, la première moitié de l’année restant
caractérisée par la poursuite de l’amélioration de l’activité économique
engagée depuis 2007. Le nombre de contrats aidés du secteur non
marchand s’est ensuite stabilisé jusqu’à la mi-2009 avant de s’inscrire en
forte hausse à partir de la mi-2009, ce mouvement s’étant poursuivi
jusqu’à la fin 2010, les effectifs en contrats aidés non marchands
commençant à se contracter à partir de 2011.
32
COUR DES COMPTES
S’agissant des contrats aidés du secteur marchand, leur nombre a
été divisé par 2 entre janvier 2008 et le troisième trimestre 2009, avant de
remonter jusqu’au milieu de l’année 2010, puis d’entamer un mouvement
à la baisse jusqu’en juin 2011. En trois ans, entre juin 2008 (avant le
déclenchement de la crise) et juin 2011, les effectifs de contrats aidés du
secteur non marchand ont ainsi été multipliés par 1,2, alors que ceux du
secteur marchand ont été divisés par quatre, le nombre global de contrats
aidés ayant été réduit d’un quart entre ces deux dates. La prépondérance
donnée aux contrats aidés du secteur non marchand illustre le fait que les
employeurs de ce secteur (ministères de l’éducation nationale et de
l’intérieur, associations, collectivités locales) peuvent être mobilisés plus
directement que ceux du secteur marchand et que les effets de création
nette d’emploi sont plus importants dans ces secteurs (
cf. infra
).
Globalement, les contrats aidés représentent un volume non
négligeable comparativement aux effectifs de demandeurs d’emploi. En
juin 2011, on dénombre 271 000 bénéficiaires de contrats aidés, à
rapprocher des 2,7 millions de demandeurs d’emploi en fin de mois
(DEFM) de catégorie A ou des 4,1 millions de demandeurs d’emploi en
catégorie A, B ou C
3
. L’effet des contrats aidés sur le chômage ne peut
cependant être estimé à partir de ce seul rapprochement, compte tenu
notamment de l’existence d’effets de substitution
dans les emplois créés
(
cf. infra
).
3
Demandeurs d’emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi, sans
emploi (catégorie A) ou exerçant une activité réduite, courte ou longue (catégories B
et C).
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE33
Graphique n° 4 : Evolution mensuelle 2008-2011 du nombre de contrats
aidés et des DEFM de catégorie A (en base 100 janvier 2008)
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
janv-08
mars-08
mai-08
juil-08
sept-08
nov-08
janv-09
mars-09
mai-09
juil-09
sept-09
nov-09
janv-10
mars-10
mai-10
juil-10
sept-10
nov-10
janv-11
mars-11
mai-11
Contrats aidés du secteur marchand
Contrats aidés du secteur non marchand
DEFM de catégorie A (données mensuelles CVS)
Source : Dares
IV
-
Les ambitions du nouveau contrat unique
d’insertion
(CUI)
A - Le CUI : une simplification juridique
Les contrats aidés ont été réformés par la loi du 1
er
décembre 2008
« généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques
d’insertion ». La loi simplifie le cadre réglementaire et de gestion des
contrats aidés afin d’offrir des outils mobilisables de façon indifférenciée
pour toutes les personnes en difficulté sur le marché du travail, quel que
soit leur statut, alors que les dispositifs précédents issus du Plan de
cohésion sociale instauraient des contrats différents selon que la personne
était ou non bénéficiaire d’un minimum social (cf. annexe).
34
COUR DES COMPTES
La loi du 1
er
décembre opère une simplification juridique du
régime des contrats aidés qui répond ainsi à de nombreuses critiques qui
avaient été émises, notamment par :
0
le rapport du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion
sociale (CERC) de 2005 consacré aux aides au retour à
l’emploi ;
0
le rapport de la Cour des comptes sur l’efficacité des contrats
aidés de 2006 pour le Sénat et le rapport du Sénat n° 255 lui
faisant suite ;
0
le rapport du Grenelle de l’insertion.
Le système précédent souffrait de «
deux défauts majeurs »,
comme l’indique l’exposé des motifs de la loi :
0
une complexité : la profusion des instruments nuit à la lisibilité
des objectifs poursuivis et rend la tâche des employeurs ardue ;
0
une spécialisation des contrats par public qui peut aboutir à un
effet de stigmatisation des bénéficiaires de minima sociaux.
Bien que se déclinant en deux volets distincts,
le nouveau contrat
est unique au sens où chaque employeur, selon le secteur auquel il
appartient, n’est potentiellement concerné que par une forme
juridique de contrat aidé :
le CUI-CIE dans le secteur marchand et le
CUI-CAE dans le secteur non marchand
.
Des différences importantes subsistent cependant entre les deux
secteurs sur les taux de prise en charge et sur le régime des exonérations
sociales
4
. Ainsi, le taux de prise en charge ne peut pas dépasser 95 % du
Smic horaire brut dans le secteur non marchand (105 % dans les chantiers
d’insertion) et 47 % pour les contrats du secteur marchand. S’agissant des
contributions sociales, les employeurs de contrats aidés du secteur non
marchand sont exonérés des cotisations patronales (hors AT/MP) dans la
limite du Smic, de la taxe sur les salaires, de la taxe d’apprentissage, de la
participation à l’effort de construction. Pour les entreprises du secteur
marchand, le contrat donne lieu aux exonérations générales dans le cadre
du dispositif Fillon
5
.
4
Outre l’instauration du revenu de solidarité active (RSA) et du CUI, la loi du
1
er
décembre 2008 vise à une refonte plus globale des politiques d’insertion. Elle
réaffirme la compétence des départements en matière d’insertion à l’échelle
territoriale, en élargissant notamment la vocation du programme départemental
d’insertion (PDI).
5
Pour mémoire : réduction dégressive des cotisations patronales de Sécurité sociale
sur les rémunérations inférieures à 1,6 Smic ; le coefficient de réduction maximal, au
niveau du Smic, est de 0,26 pour les entreprises de 19 salariés et plus, et de 0,281 pour
les entreprises de 1 à 19 salariés.
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE35
En conséquence de la suppression des catégories administratives
des publics éligibles, la loi a fixé le nouveau cadre des relations entre
l’Etat et les départements. Ceux-ci continuent de participer au
financement de l’aide, à hauteur du revenu minimum garanti à une
personne isolée lorsque la convention est conclue avec un bénéficiaire du
RSA-socle financé par le département (comme précédemment avec
l’activation du RMI). Le recours des départements au contrat unique
d’insertion est subordonné à la signature d’une
convention annuelle
d’objectifs et de moyens
(CAOM) avec l’Etat, qui fixe le nombre
prévisionnel de conventions individuelles conclues au titre de l’embauche
en CUI de bénéficiaires du RSA socle et les modalités de financement des
conventions individuelles.
La simplification du cadre juridique des contrats aidés peut être
soulignée comme une avancée importante de la loi du 1
er
décembre 2008.
Toutefois, si cette simplification apparaît réalisée sur un plan juridique
dès l’entrée en vigueur de la loi, l’objectif de simplification ne peut être
atteint que sous certaines conditions de mise en œuvre. Ces conditions
renvoient notamment au cadre mis en place afin d’assurer la coordination
entre l’Etat et les départements, en termes de programmation ou, de façon
plus ambitieuse, de mise en œuvre de stratégies coordonnées. Elles
renvoient également à la stabilité des règles et des paramètres de prise en
charge pour le nouveau CUI : des modifications trop fréquentes de ces
règles, même si elles répondent à un objectif de pilotage ou de régulation
de la dépense, pourraient contrecarrer les avancées en termes de
simplification juridique. Ces points sont examinés dans la partie II.
36
COUR DES COMPTES
La complexité et l’instabilité des conditions de mise en oeuvre des
contrats aidés avaient été critiquées par la Cour dans son rapport
d’octobre 2006
Un bref rappel de l’évolution de ces dispositifs permet d’illustrer cette
critique. En 1990, étaient créés dans le secteur non marchand les contrats
emploi solidarité (CES), suivis en 1992 des contrats emploi consolidés
(CEC), ce dispositif visant à offrir aux titulaires de CES les plus en difficulté
et dépourvus de toute autre solution une possibilité d’insertion durable,
pouvant aller jusqu’à 60 mois. En 1995, était créé le contrat d’insertion dans
l’emploi (CIE), structurant les aides à l’emploi dans le secteur marchand. La
période 1997-2002 avait ensuite mis l’accent sur le développement des
contrats aidés dans le secteur non marchand avec le programme « nouveaux
services – emplois jeunes » (NS-EJ). Ce programme a été suspendu en 2002
et la priorité à nouveau donnée aux emplois aidés dans le secteur marchand,
avec le programme de soutien à l’emploi des jeunes en entreprises (SEJE) et
une diminution importante des crédits budgétaires consacrés en 2002 aux
contrats aidés du secteur non marchand (notamment les CES). En 2003, les
contrats aidés du secteur non marchand ont été relancés, la demande étant
restée forte pour ce type d’emplois dans le secteur non marchand. Le CES et
le CEC ont ensuite été remplacés par le contrat d’accompagnement dans
l’emploi (CAE) institué par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de
programmation pour la cohésion sociale. Parallèlement étaient créés deux
dispositifs spécifiques s’adressant aux bénéficiaires de minima sociaux, le
contrat d’avenir (CAV) dans le secteur non marchand et le contrat
d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) dans le secteur marchand,
suite à la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du
RMI.
La loi n° 2008-1249 du 1
er
décembre 2008 « généralisant le revenu de
solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion » est ensuite
venue modifier ces dispositifs : cette loi réunit autour de deux outils les
quatre instruments précédents, sous un label commun de « contrat unique
d’insertion » (CUI) : les CIE et CAV du secteur marchand sont unifiés autour
des nouveaux CUI-CIE ; les CAE et CI-RMA sont unifiés autour des
nouveaux CUI-CAE. Les CUI sont entrés en vigueur au 1
er
janvier 2010 en
France métropolitaine et au 1
er
janvier 2011 dans les DOM, ainsi qu’à Saint-
Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon
6
.
6
Le CUI prend la forme du CUI-CAE dans le secteur non marchand, comme en
métropole. En revanche, dans le secteur marchand, il prend la forme du Contrat
d’accès à l’emploi (CAE-DOM) qui a été maintenu mais dont le régime juridique a
été aménagé afin de se rapprocher du CUI-CIE appliqué en métropole. Les CIA,
contrats spécifiques à l’outre-mer, ont par ailleurs été maintenus.
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE37
Cette succession des dispositifs induit en pratique une complexité
supplémentaire, compte tenu de la durée des contrats qui pouvait aller dans le
passé jusqu’à 60 mois (NS-EJ). Même si les renouvellements de contrats
prennent en compte le cadre juridique en vigueur au moment de ce
renouvellement, à un moment donné, les contrats de différentes générations
de dispositifs peuvent coexister, comme en témoignent les tableaux sur les
dépenses ou les bénéficiaires. De surcroît, au sein des mêmes dispositifs, les
règles ont évolué au fil du temps, sous l’effet notamment de modifications
touchant au cofinancement Etat-départements ou d’aménagements en faveur
de certaines catégories d’employeurs ou de bénéficiaires de contrats aidés
7
.
Cette situation a été rendue plus complexe encore en 2008, par la mise
en œuvre de diverses expérimentations préalables à la création du contrat
unique d’insertion. A la suite des dispositions prises par le comité
interministériel de lutte contre les exclusions du 12 mai 2006, étendues par la
loi n°2007-1223 du 21 août 2007 en faveur de l’emploi, du travail et du
pouvoir d’achat (dite loi TEPA), onze départements ont expérimenté sur tout
ou partie de leur territoire des dispositifs dérogatoires, concernant différentes
formules de RSA ou de contrats aidés
8
.
B -
La recherche d’une plus grande efficacité des
contrats aidés
La loi du 1
er
décembre 2008 prévoit un renforcement des modalités
d’accompagnement des salariés en contrats aidés dans l’objectif de rendre
ces dispositifs plus efficaces. Les principales innovations portent sur :
7
Par exemple : Pour les contrats en CAV conclus à partir du 15 octobre 2006 avec les
bénéficiaires du RMI, pour éviter aux départements un surcroît de dépenses par
rapport au RMI moyen qu’ils versaient, l’Etat a mis en place une participation à l’aide
forfaitaire versée par le conseil général à hauteur de 12 %, en sus de l’aide versée par
le conseil général correspondant au montant du RMI versé à une personne isolée,
(« minoration de l’activation »).
8
Sur les 20 départements initialement candidats aux expérimentations, 11 se sont
réellement engagés dans ces expérimentations : l’Aude, les Bouches-du-Rhône, la
Haute-Corse, l’Isère, la Marne, la Meurthe-et-Moselle, le Rhône, la Réunion, la
Savoie, la Vienne et le territoire de Belfort.
La mise en place de ces contrats aidés expérimentaux a cependant davantage consisté
à un aménagement des règles du plan de cohésion sociale plutôt qu’à une rupture avec
les contrats existants. Ces expérimentations ont démarré à partir de janvier 2008 et ont
pris fin au 1
er
janvier 2010 avec l’entrée en vigueur du CUI, sauf à la Réunion (fin des
expérimentations au 1
er
janvier 2011).
Cf. « Du RMI au RSA : la difficile organisation de l’insertion », Cour des comptes,
juillet 2011.
38
COUR DES COMPTES
- La formalisation de l’accompagnement professionnel et des
actions de formation :
L’objet du CUI
mentionne désormais explicitement les
modalités
d’accompagnement professionnel
et les
actions de formation et de
validation des acquis
contribuant au retour à l’emploi durable du salarié.
Le prescripteur désigne en son sein ou auprès d’un organisme chargé de
l’accompagnement ou de l’insertion un
référent
chargé d’assurer le suivi
du parcours d’insertion professionnelle du salarié. Dès la conclusion de la
convention individuelle, l’employeur désigne un
tuteur
au sein de
l’entreprise, dont les missions sont d’aider et d’accueillir le salarié, de
contribuer à l’acquisition des savoir-faire professionnels et d’assurer la
liaison avec le référent. Cette insistance sur la nécessité d’un tel
accompagnement s’inscrit dans la logique des conclusions du Grenelle de
l’insertion, mais ne constitue cependant pas une
innovation : le code du
travail prévoyait déjà que la convention entre l’Etat et l’employeur doit
fixer
« les modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel
des personnes sans emploi »
.
Les
actions de formation et de validation des acquis de
l’expérience
nécessaires à la réalisation du projet professionnel sont
encouragées et doivent être inscrites dans la convention individuelle. La
loi du 1
er
décembre précise que ces actions pourront être menées pendant
le temps de travail ou en dehors de celui-ci, elles pourront être conduites
en interne notamment pour assurer l’adaptation au poste de travail (article
L.5134-22 du code du travail modifié).
Une
attestation d’expérience professionnelle
devra être délivrée au
salarié sur sa demande et, en tout état de cause, un mois au plus tard avant
la fin du contrat.
- Le contrôle des actions visant à l’insertion durable :
Afin d’accroître la réalité et l’efficacité des actions d’insertion
entreprises dans le cadre des contrats aidés,
la conclusion d’une nouvelle
convention individuelle
(renouvellement)
est subordonnée au bilan
préalable des actions d’accompagnement et des actions visant à
l’insertion durable des salariés
réalisées dans le cadre des conventions
individuelles conclues au titre d’un contrat aidé antérieur. Cette
disposition vise à prévenir les effets d’aubaine en s’assurant qu’un même
employeur ne puisse pas recourir de nouveau à un contrat aidé avant de
s’assurer que les actions inscrites dans le précédent contrat ont bien été
menées à terme.
UN DISPOSITIF DONT LE DECLIN A ETE INTERROMPU PAR LA CRISE39
-
Un
assouplissement
des
modalités
d’exercice
et
de
renouvellement des contrats aidés :
Le contrat aidé peut être signé en CDD ou en CDI, pour une durée
maximale de 24 mois (sauf dérogations), renouvellements compris. La
durée du contrat ne peut être inférieure à 6 mois (3 mois pour les
personnes ayant fait l’objet d’une condamnation et d’un aménagement de
peine).
La durée hebdomadaire en CAE peut être modulée sur tout ou
partie de la période couverte par le contrat afin de permettre le cas
échéant une intensité de travail progressive pour les salariés le
nécessitant.
La loi prévoit plus de modulation du dispositif d’insertion afin de
prendre en compte la diversité des difficultés d’insertion des bénéficiaires
de contrats aidés, en prévoyant qu’il puisse être dérogé à la durée
maximale d’une convention ou d’un contrat lorsque ceux-ci concernent
un salarié âgé de 50 ans et plus bénéficiaire d’un minimum social ou
d’une personne reconnue travailleur handicapé, ou pour permettre
d’achever une action professionnelle en cours de réalisation et définie
dans la convention initiale. La loi autorise à titre exceptionnel
l’allongement de la durée maximale des conventions individuelles
dans
les ateliers et chantiers d’insertion, pour les salariés de 50 ans ou plus et
les
personnes
handicapées,
lorsqu’ils
rencontrent
des
difficultés
particulières, et après examen, par Pôle emploi ou le président du conseil
général, du bilan des conventions précédentes.
Afin de développer l’expérience et les compétences du salarié
embauché en contrat aidé dans le secteur non marchand, le CUI-CAE
pourra prévoir, par avenant, une
période d’immersion
auprès d’un
employeur du secteur marchand. Cette possibilité est applicable dès 2009
pour les CAE, avant l’entrée en vigueur du CUI, dans le cadre des
« CAE-passerelle ».
40
COUR DES COMPTES
Une modalité d’accompagnement renforcé : le CAE-passerelle
Le « CAE-passerelle » est juridiquement un CAE de droit commun,
mais ouvert uniquement aux jeunes de 16 à 25 ans (inclus) et d’une durée
initiale de 12 mois renouvelable. La circulaire du 29 mai 2009 de la DGEFP
précise toutefois que le renouvellement n’est pas l’objectif visé, le « CAE-
passerelle » devant permettre le développement de compétences transférables
au secteur marchand à l’issue des 12 premiers mois. Pour permettre cette
«
transférabilité
», la convention initiale tripartite doit prévoir dès sa
signature la fiche de poste et les métiers ciblés en sortie de contrat ainsi que
la possibilité d’effectuer des périodes d’immersion en cours de contrat.
Ces
périodes d’immersion doivent se faire au sein d’entreprises dans les secteurs
susceptibles de recruter le jeune à l’issue de son CAE. La rémunération du
jeune est maintenue pendant la période d’immersion et reste à la charge de
l’employeur de « CAE-passerelle ». Celui-ci bénéficie en contrepartie d’une
aide mensuelle égale à 90 % du Smic (ainsi que des exonérations de charges
identiques à celles du CAE de droit commun).
______________________
CONCLUSION
_____________________
Globalement, les contrats aidés représentent en France une part
décroissante de la politique globale de l’emploi, considérée dans son
acception large incluant les politiques ciblées et les dépenses générales
en faveur du marché du travail.
Bien que ces dépenses soient en retrait sur le moyen terme, les
dépenses consacrées par la France en termes de « création directe
d’emplois », dans le secteur non marchand, restent importantes
comparativement aux autres pays de l’Union européenne. La réponse à la
crise économique de 2008 a amplifié l’usage de cet outil, alors que les
dispositifs visant à « l’incitation à l’emploi », dans le secteur marchand,
ont vu leur importance reculer. Ce faisant, on peut toutefois noter que
même en mobilisant l’outil de
« créations directes d’emploi », supposé le
plus réactif, les politiques menées n’ont permis de contrecarrer la hausse
du chômage qu’avec un certain décalage.
Cette évolution est intervenue dans le contexte de la mise en place
de la loi du 1
er
décembre 2008. En créant un « contrat unique
d’insertion », décliné en deux volets, marchand (CUI-CIE) et non
marchand (CUI-CAE), la loi lui a clairement assigné un objectif
d’insertion
dans une perspective de moyen terme. Cependant, sous les
contraintes de la crise économique, l’objectif de lutter contre le chômage
à court terme reste très prégnant.
Chapitre II
Une gestion des dispositifs affectée par
la crise économique
I
-
Une gestion budgétaire par à-coups
A - Des objectifs quantitatifs fréquemment réévalués
La période de crise économique que la France a connue depuis mi-
2008 a de fait conduit à privilégier une utilisation des contrats aidés à des
fins immédiates visant à réduire le chômage.
L’utilisation des contrats aidés, à des fins essentiellement contra-
cycliques, s’est donc traduite entre le second semestre 2008 et jusqu’en
2011 par des ajustements fréquents des volumes de contrats, les
circulaires ministérielles successives modifiant constamment les objectifs
fixés et les crédits alloués en LFI pour les adapter à la conjoncture
économique. Cette priorité a également conduit à conforter la
prédominance des contrats aidés dans le secteur non marchand, dont
l’effet sur la création d’emplois est plus immédiat.
Pour 2009
, des objectifs quantitatifs ont été fixés au premier
semestre tant pour les secteurs marchand que non-marchand : 50 000 CIE
et 45 000 CI-RMA pour l’année, 192 000 CAE et CA pour le 1
er
semestre
2009. Un objectif de 10 000 contrats aidés a également été fixé afin
d’accompagner la mobilisation pour l’emploi dans le secteur culturel.
Afin d’accroître l’attractivité des contrats aidés non marchands, le taux de
prise en charge par l’Etat a été porté de 70 à 90 % à compter du
42
COUR DES COMPTES
1
er
avril 2009 dans le cadre du Plan de relance (financement par le
programme 316).
Conformément à l’annonce faite par le Président de la République en
octobre 2009, le nombre de contrats aidés dans le secteur non marchand a
été revu à la hausse, au-delà des 330 000 contrats annoncés initialement
pour 2009 (230 000 inscrits en LFI, avec un supplément de 100 000
annoncé fin octobre 2008 compte tenu de l’ampleur de la crise). Au
deuxième semestre, l’enveloppe a en effet été actualisée, prévoyant
20 718 contrats aidés dans le secteur marchand et 195 525 contrats aidés
dans le secteur non-marchand, ces objectifs étant fixés afin de permettre
de rattraper la moindre consommation des crédits constatée au
1
er
semestre. Le total des entrées en contrats aidés non marchands a été
ainsi porté sur l’année 2009 à plus de 380 000, en intégrant les 30 000
CAE-passerelle et les 20 000 CAE supplémentaires décidés dans le cadre
du plan de relance des contrats aidés. Le nombre cumulé d’entrées en
2009 (notion de « flux ») a été, selon le rapport annuel de performances,
de 500 435 pour l’ensemble (secteur marchand et non marchand)
9
.
2009
CIE
CI-RMA
CAE
CAV
Circulaire DGEFP n° 2008-17 du
30 octobre 2008, relative à la
programmation territorialisée 2008
et 2009
50 000 pour
l’année 2009
192 000
contrats aidés dans le
secteur non-marchand pour le 1
er
semestre 2009
Instruction complémentaire DGEFP
du 27 novembre 2008
53 000
pour
l’année 2009
192 000 contrats aidés dans le
secteur non-marchand pour le
1
er
semestre 2009
Circulaire DGEFP n°2008-22 du
12 décembre 2008 relative au
pilotage physico-financier des
contrats relevant du secteur non
marchand
Augmentation des taux de
prise en charge par l’Etat, pour
atteindre l’objectif du premier
semestre 2009 (32 000 entrées
par mois en moyenne France
entière)
Circulaire DGEFP n°1 du 23 janvier
2009 relative aux contrats aidés du
secteur marchand
45 000
Circulaire DGEFP/SG-DDAI
n°2009/002 relative à la mise en
œuvre du plan de mobilisation pour
l’emploi dans le secteur culturel
10 000 contrats aidés dans le secteur culturel
9
En effectifs présents en emploi (notion de « stock »), le nombre de bénéficiaires au
31 décembre 2009 est de 85 520 pour le secteur marchand et de 258 393 pour le
secteur non marchand, soit un total de 338 486 (source : Dares).
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
43
Instruction DGEFP n° 2009-10 du
30 mars 2009 relative au plan de
relance des contrats aidés
Majoration du taux de prise
en charge des contrats aidés du
secteur non marchand de 70 à
90 %
Circulaire DGEFP n° 2009-20 du
29 mai 2009 relative aux CIE-jeunes
dans le cadre du plan jeunes
50 000 CIE supplémentaires
destinés aux jeunes du 1
er
juin
au 31 décembre 2009
Circulaire DGEFP n° 2009-32 du
16 juillet 2009 relative à la
programmation des contrats aidés
pour le second semestre 2009
20 718 contrats aidés dans le
secteur marchand pour le 2
e
semestre
2009
(solde
de
l’enveloppe annuelle)
195 525 contrats aidés dans le
secteur non-marchand pour le
2
ème
semestre 2009, y compris
solde non réalisé du 1
er
semestre
de 37 525 contrats restant à
prescrire
Réalisations en nombre d’entrées au
31 décembre (source :RAP)
58 253 CIE (P 102)
42 000 CIE jeunes (P. 316)
16 865 CI-RMA
Total marchand : 117 118
260 071 CAE (P. 102)
24 000 CAE-passerelle (P. 316)
99246 CAV
Total non marchand : 383 317
Total général (en nombre d’entrées)
500 435
Pour 2010
, la circulaire relative à l’entrée en vigueur du CUI du
5 novembre 2009 prévoyait un volume de 360 000 contrats aidés dans le
secteur non marchand et 50 000 dans le secteur marchand. La circulaire
de programmation du 2 décembre 2009 a fixé les objectifs du 1
er
semestre
2010 à 50 000 dans le secteur marchand, et à 210 000 dans le secteur non
marchand.
Le 15 avril 2010, le gouvernement et les partenaires sociaux ont
conclu un accord sur un plan destiné à apporter des réponses concrètes
aux demandeurs d’emploi en fin de droits à l’assurance chômage. Ce plan
dit « Plan de rebond vers l’emploi »
10
, prévoyait la mise en place de
170 000 contrats « rebond », s’appuyant sur les dispositifs de contrats
aidés (CUI-CAE et le CUI-CIE) ou sur d’autres dispositifs de formation
rémunérée. La circulaire DGEFP du 6 mai 2010 relative à l’ajustement
des CIE dans le cadre du « Plan de rebond vers l’emploi » a porté
l’enveloppe du second semestre 2010 à 69 502 contrats aidés, soit une
hausse de 50 000 contrats. Puis, la circulaire du 8 juillet 2010 a porté le
nombre de contrats aidés en 2010 à 400 000 dans le secteur non
marchand, soit une hausse de 40 000.
10
Le Plan de Rebond pour l’emploi est entré en vigueur le 1
er
juin 2010. Sa mise en
œuvre a été confiée à Pôle emploi. Les personnes susceptibles de bénéficier de ce plan
doivent avoir épuisé leurs droits aux allocations chômage entre le 1
er
janvier et le
31 décembre 2010 et ne bénéficier d’aucun revenu de remplacement, allocation versée
au titre de la solidarité ou minimum social (cf. décret n° 2010-575 du 31 mai 2010).
Le décret prévoit que, si la personne ne peut bénéficier d’une formation rémunérée ou
d’un contrat aidé, elle pourra, sous conditions de ressources du foyer, bénéficier d’une
aide exceptionnelle d’un montant journalier maximum de 15,14 € et pendant une
durée maximale de 182 jours.
44
COUR DES COMPTES
Un suivi des réalisations a été fait dans la circulaire de mai 2010,
indiquant une surconsommation dans le secteur marchand, et plutôt une
sous-consommation dans le secteur non marchand. Au 30 avril 2010,
69 504 contrats aidés ont été consommés dans le secteur marchand, sur un
total de 50 000 contrats pour le premier semestre et 100 000 pour
l’ensemble de l’année 2010. Au 7 octobre 2010, 340 926 contrats aidés
ont été consommés dans le secteur non marchand, sur un total de 400 000
pour l’ensemble de l’année 2010. Le nombre cumulé d’entrées en 2010
(notion de « flux ») a été, selon le rapport annuel de performance, de
516 283 pour l’ensemble (secteur marchand et non marchand)
11
.
2010
CUI marchands
CUI non marchands
Circulaire DGEFP n° 2009-42 du
5 novembre 2009 relative à l’entrée
en vigueur du CUI au
1
er
janvier 2010
50 000 pour l’année 2010
360 000 pour l’année 2010
Circulaire DGEFP n° 2009-43 du
2 décembre 2009 relative à la
programmation des contrats aidés
pour l’année 2010
50 000 pour le 1
er
semestre 2010
210 000 pour le 1
er
semestre
2010
Instruction DGEFP n° 2010-11 du
22 mars 2010, relative aux
modalités de pilotage et au
déploiement des périodes
d’immersion dans les CAE
passerelle en 2010
Objectif : créer des passerelles
entre les employeurs de contrats
aidés
et
les
entreprises,
en
développant la transférabilité des
compétences,
grâce
à
la
construction de fiches de postes
et à l’organisation de périodes
d’immersion en entreprises
Circulaire n° 2010-16 du 6 mai
2010 relative à l’ajustement des
contrats initiative-emploi (CIE)
dans le cadre du « plan de rebond
vers l’emploi » et à la
programmation de l’enveloppe
complémentaire de 50 000 CIE
50 000
CIE
supplémentaires
pour
l’année 2010 ; compte tenu des 70 000
contrats
réalisés
fin
avril
2010,
l’enveloppe annuelle de CIE a ainsi
été portée à 120 000
Circulaire n° 2010-17 du
8 juillet 2010 relative à la
programmation
des contrats aidé
du secteur non-marchand pour le
2
ème
semestre 2010
40 000 contrats supplémentaires
pour l’année 2010 soit un total
de 400 000 pour 2010
Instruction DGEFP n° 2010-23 du
7 octobre 2010 relative au pilotage
physico-financier des contrats aidés
non marchands
Réalisations au 7/10/2010
340 926
Reste à réaliser au 7/10/2010
59 074
Total général (en nombre d’entrées)
516 283
11
En effectifs présents (notion de « stock »), le nombre de bénéficiaires au
31 décembre 2010 est de 64 205 pour le secteur marchand et de 274 281 pour le
secteur non marchand, soit un total de 338 486 (source : Dares).
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
45
Pour 2011
, 50 000 contrats aidés (dont 25 000 au 1
er
semestre),
sont prévus dans le secteur marchand et 340 000 (dont 150 000 au
1
er
semestre) dans le secteur non marchand par la circulaire du
20 décembre 2010. L’enveloppe a été portée à 165 000 contrats au
1
er
semestre dans le secteur non marchand par l’instruction du 28 février
2011. La même instruction fixe le cadre de nouvelles négociations avec
les départements, de façon à accroître l’accès des bénéficiaires du RSA
socle aux contrats aidés CUI-CAE et CUI-CIE. Une enveloppe
complémentaire a été affectée aux Direccte à l’issue des négociations
avec les départements, portant les objectifs annuels en CUI-CAE à
420 000 et en CUI-CIE à 62 000. Enfin une nouvelle enveloppe de 20 000
contrats aidés a été annoncée par le Président de la République le
2 septembre 2011.
2011
CUI-CIE marchands
CUI-CAE
non marchands
Circulaire DGEFP n° 2010-25 du 20
décembre 2010 relative à la
programmation des contrats aidés en
2011
50 000 pour l’année 2011,
dont 25 000 pour le 1
er
semestre 2011.
340 000 pour l’année 2011, dont
150 000
pour le 1
er
semestre 2011.
Instruction DGEFP du 28 février 2011
relative à la mobilisation d’une
enveloppe supplémentaire de 250
millions d’euros pour les contrats
aidés à destination des demandeurs
d’emploi de longue durée
15 000 CAE supplémentaires pour le
1
er
semestre 2011
Réalisations au 30 juin 2011 (en
nombre d’entrées)
(Extranet CUI)
24 598 CUI-CIE
184 405 CUI-CAE
B - Des écarts importants entre prévision et exécution
En 2009 et en 2010, à la suite de la mise en œuvre du Plan de
relance, la gestion des contrats aidés a concerné deux programmes
budgétaires, le programme 102 « accès et retour à l’emploi », action 2,
sous-action 1 et le programme 316 « soutien exceptionnel à l’activité
économique et à l’emploi », action 5.
Deux situations sont à distinguer :
0
celle des dispositifs nouveaux ou identifiés, tels que les « CAE-
Passerelle » et les « CIE-Jeunes », dont la gestion a été confiée
au responsable du programme 316 ;
46
COUR DES COMPTES
0
celle de la majoration de 70 à 90 % du taux de prise en charge
des contrats aidés du secteur non marchand (CAE puis CUI-
CAE en 2010), principal dispositif en termes budgétaires du
plan de relance, s’agissant des contrats aidés.
La gestion budgétaire des CAE-Passerelle et des CIE-Jeunes a été
assurée par la Direction du Budget, les tâches de conception et de suivi
continuant à relever de la DGEFP.
Le financement de la majoration du taux de prise en charge des
CAE et des CUI-CAE n’a pas été effectué directement depuis le
programme 316. Ce choix aurait supposé une double imputation
budgétaire de chaque versement effectué et rendu très complexe la
procédure de prescription, alors que l’objet même de la mesure était de
faciliter le placement des contrats aidés. Il a été décidé de procéder par
transferts de crédits depuis le programme 316 vers le programme 102, ce
qui a pu en pratique induire des délais supplémentaires dans le versement
des avances à l’agence de services et de paiement (ASP), opérateur
gestionnaire de la mesure, sans toutefois en paralyser la gestion.
1 - Des écarts qui ont atteint un niveau très élevé en 2010
12
En 2009,
l’exécution budgétaire des crédits concernant les
contrats aidés s’est établie à 1 898 M€ en CP sur le programme 102,
et à 2 265 M€, si l’on tient compte des mesures retracées dans le Plan
de relance,
qu’il s’agisse des crédits transférés ou gérés directement dans
le
programme
316.
Les
montants
inscrits
en
LFI
étaient
respectivement de 1 867 M€ et 2 131 M€ en CP.
L’écart entre prévision
et exécution est relativement faible (1,7 %) si l’on considère le
programme 102
stricto sensu
; il est plus important (6,3 %) si l’on tient
également compte des mesures du programme 316.
L’exécution budgétaire en 2010 est arrêtée à 2 487 M€ en CP
sur le programme 102, et à 3 476 M€ en tenant compte des crédits du
programme 316
.
Ces montants sont à comparer à ceux inscrits en
LFI, respectivement 1 735 M€ et 2 340 M€. L’écart entre prévision et
exécution est beaucoup plus élevé qu’en 2009 : 43 % sur les contrats
aidés pour le programme 102 stricto sensu et 48 % si on inclut les
mesures du programme 316.
12
Ces constats avaient déjà fait l’objet d’observations récurrentes de la Cour dans le
cadre de l’examen des NEB du programme 102.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
47
Les besoins additionnels de financement en 2010 ont été couverts
de diverses manières, par :
0
un redéploiement interne opéré à partir de l’action 01 du
programme 102 pour un montant de 276,67 M€ en AE et
290 M€ en CP, rendu possible grâce à une moindre dépense sur
l’allocation de solidarité spécifique (ASS) et à l’augmentation
des recettes du Fonds de solidarité en provenance de la
contribution exceptionnelle de solidarité et des droits sur la
consommation de tabac ;
0
un dégel total de la réserve de précaution dès le mois de
septembre pour un montant de 236,65 M€ en AE et de
245,7 M€ en CP ;
0
des mesures de redéploiement au sein du programme 316 : sur
les seuls contrats aidés, les crédits en provenance du
programme 316 sont passés de 267,56 M€ à 922 M€. Pour
dégager des marges supplémentaires et faire face aux besoins
sur les contrats aidés, certains dispositifs du plan de relance ont
ainsi vu leur charge transférée en cours de gestion et sans crédit
correspondant, depuis le programme 316 vers le programme
103, sur instruction ministérielle du 27 septembre 2010 ;
0
le recours à la loi de finances rectificative : les mesures de
redéploiement au sein du programme 316 n’ayant toutefois pas
permis de couvrir la totalité du besoin de financement sur le
programme 102, une ouverture de crédits en LFR de fin
d’année d’un montant de 478,47 M€ en AE et 426,43 M€ en
CP a été nécessaire sur l’ensemble du programme 102,
principalement pour procéder à un dernier versement à l’ASP.
2 - Des difficultés de prévision des dépenses liées aux contrats
aidés
Le Tableau n° 6 présente pour les années 2009 et 2010 la
comparaison entre les crédits de paiement (CP) inscrits en LFI et les
crédits consommés
13
, en détaillant les différentes mesures du programme
102, action 2, sous-action 1 (hors subvention
de service ASP).
13
On se limite ici à la présentation des CP, les résultats sur les AE étant quasi-
identiques (sauf quelques différences marginales pour certaines lignes des DOM)
compte tenu de la budgétisation en AE=CP pour l’ensemble du programme 102.
48
COUR DES COMPTES
Le principal écart concerne les CUI-CIE, inscrits à hauteur de
92 M€ en LFI 2010 et dont l’exécution s’établit à 440 M€, soit un écart
de 378 %.
La majoration du taux de prise en charge, passé de 70 à 90 % pour
les CUI-CAE, financée par le Plan de relance a également été largement
sous-budgétisée, l’écart entre la prévision LFI et l’exécution étant de
244 %.
Il est cependant plus étonnant de relever des écarts conséquents sur
les deux principaux contrats du Plan de cohésion sociale, le CAE et le
CIE, qui en métropole n’enregistrent plus aucune entrée en 2010. La
dépense sur les CAE s’est élevée en exécution à 719 M€, contre 313 M€
en prévision LFI (+ 129 %). La dépense sur les CIE a atteint en exécution
96 M€, contre 65 M€ inscrits en LFI (+ 48 %).
L’analyse de ces écarts est détaillée dans le Rapport d’analyse de
performance (RAP 2010) de la mission Travail et emploi, dont on reprend
ici les commentaires sur les principaux d’entre eux :
0
pour le CIE, le niveau de dépense supérieur au montant prévu
en LFI s’explique principalement par « les entrées constatées en
fin d’exercice 2009, supérieures aux prévisions d’entrées prises
en compte au moment de l’élaboration du PLF ». Le surcroît de
dépenses s’explique également par des « taux de prise en
charge des contrats fin 2009 supérieurs aux taux ayant servi de
base à la construction de la LFI » ;
0
pour le CAE, « le dépassement de la dotation initiale tient
principalement au coût des entrées supplémentaires décidées au
cours du second semestre 2009, soit après la construction des
prévisions de dépenses pour 2010, afin de maintenir la
dynamique soutenue de placement des contrats aidés qui était
observée dans le courant du second semestre 2009 (placement
de 40 000 entrées en CAE, au-delà des entrées initialement
prévues) » ;
0
pour le CUI-CIE, la dotation inscrite en LFI est basée sur une
hypothèse de 50 000 entrées en 2010. Une enveloppe
supplémentaire de 50 000 CUI a été décidée dans le cadre du
« Plan de rebond vers l’emploi » en faveur des demandeurs
d’emploi arrivant au terme de leurs droits à l’assurance
chômage et se trouvant sans solution d’emploi ou de revenu.
« L’écart entre le coût prévisionnel tient à la forte augmentation
du nombre de contrats signés (113 000 contrats signés en 2010
contre 50 000 prévus en LFI). Il tient aussi la répartition de ces
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
49
contrats : il s’agit principalement de contrats de 12 mois qui ont
été signés très majoritairement au premier semestre. Enfin, le
taux unitaire de ces contrats s’est établi à 44,9 % au premier
semestre alors que le la prévision était construite sur une
hypothèse de taux d’aide de 30,7 % » ;
0
pour le CUI-CAE, « le dépassement de la dotation initiale
provient du nombre d’embauches réalisées en 2010, supérieur
de 40 000 aux prévisions initiales. Les paramètres de prise en
charge ont également été nettement supérieurs aux prévisions
initiales ».
Si la présentation de l’origine des écarts entre prévisions et
réalisation est développée dans le RAP, on peut cependant regretter
qu’elle ne soit pas plus synthétique, de façon d’une part à distinguer les
« effets volumes » et les « effets coûts unitaires » de ces dépassements.
Pour ces derniers, il conviendrait de préciser les hypothèses sous-jacentes
et les valeurs retenues pour les différents paramètres afin de bien
identifier l’origine des écarts : sous-estimation ou sur-estimation des
paramètres de la LFI ou volumétrie plus ou moins importante que prévue.
Par exemple, en 2010, le taux unitaire de prise en charge des CUI-CIE
s’est avéré nettement supérieur (44,9 % du Smic horaire) à celui qui avait
été utilisé pour la prévision (30,7 %), celui-ci étant cependant très
inférieur au taux moyen observé dans le cadre de l’ancien CIE (39,6 %
pour les entrées en CIE en 2009). Certes, les paramètres de la JPE sont
inscrits dans les instructions destinées aux Direccte, il n’en reste pas
moins que tout écart substantiel par rapport aux pratiques passées
constitue un facteur de risque quant à la réalisation du nouvel objectif.
50
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 : Prévisions de dépenses LFI et exécution des dépenses (2009 et 2010)
En Milions d'€
Programme
Action
Ss-action
Rubrique
Dispositif
LFI 2009 CP
Exéc° 2009 CP
LFI 2010 CP
Exéc° 2010
CP
102
action 2
sous-action 1
1 867,4
1 898,0
1 735,8
2 487,4
action 2 sous-action 1 yc transfert plan de relance
1 979,4
2 151,0
2 070,4
3 476,4
0,0
0,0
0,0
0,0
APR
0,0
0,5
0,0
0,1
Actions préparatoires au recrutement - APR
0,0
0,5
0,0
0,1
Contrats aidés
1 642,1
1 637,7
1 610,4
2 402,5
25,0
40,8
24,0
17,7
Contrat d'avenir (CAv)
498,7
455,6
199,0
173,3
Contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE)
960,3
965,4
312,6
718,8
Crédits initiaux plan de relance (transfert majoration)
112,0
253,0
67,0
67,0
Contrat initiative emploi (CIE)
158,2
175,9
64,9
95,8
CUI CAE
917,8
956,7
Crédits initiaux plan de relance (transfert majoration)
267,6
922,0
CUI CIE
92,1
440,3
Contrats aidés dans les DOM
88,3
64,5
85,3
47,1
Chantier de développement local (Mayotte)
2,6
2,2
2,6
2,1
Congé solidarité
31,1
30,0
31,1
24,4
Contrats d'accès à l'emploi DOM
19,7
11,3
16,7
10,5
Contrats d'insertion par l'activité
12,0
5,2
12,0
3,3
Contrats emploi consolidés DOM
2,8
3,5
2,8
1,8
Contrats emploi jeune et consolidation
8,0
2,3
8,0
0,0
Contrats emploi solidarité
11,8
9,9
11,8
4,9
Soutien à l'emploi des jeunes diplômés
0,2
0,2
Stage d'insertion et de formation professionnelle
0,2
0,1
0,2
0,1
Contrats aidés en extinction
137,0
195,3
40,1
37,7
Contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) DOM
0,7
1,3
Contrats emplois consolidés
10,2
0,9
2,5
Contrats emplois solidarité
0,0
Emplois jeunes ASP
20,4
22,6
4,0
3,7
Exonération contrat de retour à l'emploi
3,1
2,9
2,0
1,9
Exonération des CIE anciens
20,0
22,0
16,1
15,3
Primes des CIE anciens
33,2
35,7
6,7
8,7
Soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE)
50,2
110,5
8,8
6,8
0,0
0,0
0,0
0,0
plan de relance (hors transfert 102)
316
action 5
Relance hors transfert
151,1
113,8
269,6
0,0
CIE Jeunes (50 000 entrées)
74,1
63,8
102,1
0,0
Contrats passereles (30 000 entrées)
77,0
50,0
167,4
0,0
102 + 316
2 130,5
2 264,8
2 340,0
3 476,4
Source : DGEFP
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFEC
ECONO
TEE PAR LA CRISE
MIQUE
51
C - Un encadrement strict de la programmation
régionale des contrats aidés peu propice à un pilotage
au plus près des besoins locaux
1 - Une programmation régionale des crédits de l’Etat de plus en
plus encadrée
Le financement des CIE et des CAE du Plan de cohésion sociale
s’est effectué jusqu’en 2009 dans le cadre de l’enveloppe unique
régionale (EUR) mise en place en 2005. L’ambition initiale de l’EUR
était de permettre au service public de l’emploi régional (SPER)
d’adapter les financements de l’Etat, et en particulier la répartition entre
les contrats aidés du secteur marchand et non marchand, aux
caractéristiques économiques et sociales locales grâce à des
subventions
différenciées selon les publics éligibles. La mise en place de l’enveloppe
unique régionale pour 2005 avait fait l’objet d’un dialogue de gestion
entre l’automne 2004 et le printemps 2005, aboutissant à des objectifs
régionaux, élaborés à l’issue de diagnostics régionaux. Des prévisions de
programmation des contrats aidés avaient ainsi été validées par la
DGEFP, et fait l’objet d’arrêtés préfectoraux publiés à compter de mai
2005, même lorsque ces prévisions étaient en retrait des objectifs
nationaux. Cette programmation a cependant été remise en cause dès l’été
2005 : afin de limiter les effets d’aubaine, il a été procédé à une
réorientation de la politique d’emploi privilégiant le secteur non
marchand. Ces nouvelles orientations ont conduit à une remise en cause
des possibilités d’arbitrage précédemment laissées aux régions et à un
retour aux enveloppes régionales : les enveloppes régionales ont été
redéfinies et des objectifs de nombre d’entrées ont été fixés pour chacun
des contrats. La faculté d’arbitrage initiale entre CIE et CAE a été
déplacée au sein du secteur non marchand, entre CAE et CAV.
Entre 2006 et 2008, les crédits notifiés aux régions et affectés aux
contrats aidés restaient fongibles, mais ont été assortis d’un objectif
physique d’entrées pour le secteur non marchand (CAE + CA), fixé au
niveau national, et décliné par région. Des enveloppes complémentaires
ont été déployées à compter de l’été 2008. En 2009, dernière année de
l’EUR, les circulaires de programmation sont devenues semestrielles pour
les CAE et CAV.
52
COUR DES COMPTES
En 2010 et 2011, la programmation territorialisée des politiques
d’emploi est abandonnée. Le principe de non fongibilité entre les contrats
aidés du secteur marchand et du secteur non marchand, et entre régions,
est affiché (même si en pratique certaines exceptions à ce principe ont pu
être constatées
ex post
). La mise en place du nouveau contrat unique
d’insertion a coïncidé avec un durcissement des règles de pilotage,
n’autorisant plus de souplesse entre les deux secteurs.
Les enveloppes régionales sont allouées en 2010 et 2011 selon
certains
critères
qui
pondèrent
quelques
caractéristiques
socio-
démographiques régionales : poids des bénéficiaires du RMI ou du RSA,
poids des demandeurs d’emploi de catégories ABC, importance des
conventions prescrites dans le passé. Pour la programmation du 1
er
semestre 2011, le seul critère pris en compte pour les CUI-CAE est la
consommation
de
l’année
précédente ;
pour
les
CUI-CIE,
la
consommation passée compte pour 80 %, deux autres critères se
partageant les 20 % restants (poids des demandeurs d’emploi de longue
durée et poids des DEFM jeunes de catégorie A). En 2011, les clefs de
répartition ont pris en compte le poids des prescriptions en ateliers et
chantiers d’insertions, celui-ci étant très disparate selon les régions. Les
engagements des départements pris dans le cadre des CAOM ont
également été actés.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE ECONOMIQUE
53
Source : DGEFP
54
COUR DES COMPTES
Globalement, depuis 2005, les marges de manœuvre de la
programmation régionale, déjà encadrées, se sont encore réduites, des
enveloppes distinctes par types de contrats étant maintenant fixées aux
acteurs régionaux, sans fongibilité possible, pour les crédits de l’Etat,
entre secteur marchand et non marchand.
2 - Des paramètres de prise en charge des contrats aidés fixés au
niveau régional, dans le cadre d’enveloppes globales
La programmation au niveau régional permet toutefois de
différencier les paramètres de prise en charge et de définir les sous-
populations prioritaires dans l’accès aux contrats aidés, sous réserve de
respecter les enveloppes allouées et les critères d’éligibilité définis au
plan national.
Huit Direccte ont, au 1
er
semestre 2011, appliqué strictement les
taux de prise en charge centraux fixés par la circulaire nationale (30 %
dans le secteur marchand, 70 % dans le secteur non marchand, sauf les
ateliers et chantiers d’insertion (ACI) à 105 %) : Bourgogne, Centre,
Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrénées, Picardie,
Guadeloupe. La plupart des autres régions ont en général appliqué une
différenciation en deux taux pour les contrats du secteur marchand ou non
marchand, sauf quelques régions qui ont défini jusqu’à cinq taux de prise
en charge différents dans le secteur non marchand et quatre dans le
secteur marchand.
Taux de prise en charge
(en %)
20
25
30
35
40
47
50
60
65
70
75
80
85
90
9
Alsace
x
x
x
x
x
Aquitaine
x
x
x
x
Auvergne
x
x
x
x
Basse-Normandie
x
x
x
x
x
Bourgogne
x
x
Bretagne
x
x
x
x
Centre
x
x
Champagne-Ardennes
x
x
x
x
x
x
Corse
x
x
x
x
Franche Comté
x
x
x
Haute-Normandie
x
x
x
x
x
Ile de France
x
x
x
x
x
Languedoc-Roussillon
x
x
Limousin
x
x
Lorraine
x
x
Midi Pyrénées
x
x
Nord Pas de Calais
x
x
x
PACA
x
x
x
x
Pays de Loire
x
x
x
x
x
x
Picardie
x
x
Poitou-Charentes
x
x
x
x
x
x
Rhône-Alpes
x
x
x
Guadeloupe
x
Guyane
x
x
x
Martinique
x
x
x
Réunion
x
x
x
x
Source : DGEFP, arrêtés 1er semestre 2011 (situation au 3 février 2011)
CUI-CIE
CUI-CAE
5
105
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE ECONOMIQUE
55
56
COUR DES COMPTES
L’analyse des pratiques régionales montre cependant la difficulté
d’user de cette souplesse de fixation des paramètres dans un contexte
physico-financier par ailleurs très encadré, n’autorisant aucune fongibilité
entre les enveloppes et fixant des objectifs physiques minima et des
enveloppes maxima en termes de dépenses pour chaque type de contrat.
Cette absence de marges de manœuvre au niveau régional
concernait déjà les anciens contrats du Plan de cohésion sociale. Selon
une évaluation menée en 2010 à la demande du comité d’évaluation de
Pôle emploi
14
sur le processus de mobilisation des contrats aidés et
d’accompagnement des bénéficiaires par Pôle Emploi,
« la gestion
encadrée des enveloppes laisse peu de place à une mesure fine des
besoins des publics et des employeurs. L’exercice de programmation
régionale est strictement encadré et très influencé par les orientations
politiques, qui varient en fonction de la conjoncture économique. Les
objectifs régionaux sont fixés en fonction des caractéristiques de la
DEFM et du poids des publics prioritaires mais aussi du volume de
prescription observé au cours de la période précédente. Ils ne prennent
pas directement en compte le potentiel économique des territoires, les
besoins spécifiques des publics visés et les souhaits ou capacités des
employeurs. Ce manque d’ancrage opérationnel de la programmation,
associé à la révision des objectifs en cours d’année expliquent pour
partie la sur ou sous-consommation des enveloppes. En outre,
l’importante variation des objectifs a des effets pervers sur la
mobilisation des équipes de Pôle-emploi comme des partenaires, ainsi
que sur la stabilisation des pratiques professionnelles des conseillers ».
D - Une concertation Etat-départements à renforcer
1 - La signature tardive des CAOM en 2010
L’ambition du CUI était, dans le cadre de l’unification juridique
des contrats, de permettre une meilleure articulation entre les dispositifs
emploi mis en œuvre par l’Etat et par les départements pour les
bénéficiaires du RSA-socle, sa mise en œuvre dans de bonnes conditions
exigeant une coordination plus étroite entre les deux financeurs que ce
n’était le cas pour les anciens contrats aidés. Pour cela, il était prévu que
des conventions annuelles d’objectifs et de moyens (CAOM) soient
passées entre les départements et l’Etat.
14
Etude menée entre décembre 2009 et mai 2010.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
57
Les délais de signature de ces conventions ont été importants en
2010, première année de mise en œuvre du CUI, ne permettant pas aux
départements de tenir leurs objectifs, même si au second semestre 2010,
des enveloppes complémentaires ont été attribuées par l’Etat aux régions
déficitaires pour respecter les engagements pris. Cette situation n’a
cependant pas entrainé une éviction totale des bénéficiaires du RSA en
début d’année, l’Etat s’étant substitué aux départements avant la signature
de ces conventions, finançant intégralement les contrats aidés signés avec
les bénéficiaires du RSA-socle. Cette facilité n’a pas été reconduite en
2011
15
,
consignes ayant été données aux préfets d’attendre la conclusion
des CAOM avant de signer les contrats à destination des bénéficiaires du
RSA-socle.
Selon les observations de terrain réalisées par la Cour, les
difficultés rencontrées en 2010 ont conduit les Direccte à anticiper pour
2011 les négociations avec les départements afin de pouvoir fixer les
paramètres de prise en charge dès réception de la circulaire fixant les
orientations de la DGEFP. Compte tenu des délais incompressibles pour
la signature des CAOM (notamment pour leur approbation par les
instances délibérantes des départements), des lettres d’intention peuvent
être demandées aux départements en attendant la signature effective des
conventions. Les Direccte ont cependant souligné le risque inhérent au
retard dans les signatures (des CAOM ou des lettres d’intention des
départements), lequel a des conséquences sur le cadencement des
prescriptions infra-annuelles et peut engendrer des difficultés pour
atteindre les objectifs fixés (la prescription ne démarrant qu’à mi-année
dans des cas extrêmes).
Les difficultés rencontrées en 2010 ont généré une réaction très
critique de la part du Président de l’Assemblée des départements de
France (ADF), exprimée dans un courrier adressé le 7 mars 2011 au
Ministre du Travail, de l’emploi et de la santé, à l’issue de la journée
nationale organisée le 25 janvier 2011 sur les Pactes territoriaux
d’insertion. Cette critique fait état des difficultés budgétaires rencontrées
en 2010, contestant le respect par l’Etat de ses engagements pris dans le
cadre des CAOM négociées avec les départements. Cependant, plus
globalement,
ce
courrier
souligne
la
nécessité
d’organiser
une
concertation nationale sur le devenir du CUI,
« dans le souci de bâtir une
politique partenariale à moyen terme, afin d’assurer à ce dispositif la
visibilité et la pérennité indispensables pour réussir une politique
d’insertion et de retour à l’emploi durable en direction de nos
concitoyens les plus en difficulté ».
15
Les renouvellements de CUI doivent cependant être financés par le même financeur
que celui ayant signé la convention initiale.
58
COUR DES COMPTES
Ce constat s’inscrit par ailleurs dans le contexte plus global de la
mise en place du RSA et des difficultés entre les départements et Pôle
emploi : la mission commune d’information relative à Pole emploi note
ainsi dans son rapport du 5 juillet 2011
16
que
« les relations entre Pôle
emploi et les départements se sont distendues depuis la création du
RSA »
. Le nombre de postes financés par les départements pour
l’accompagnement des bénéficiaires du RMI puis du RSA est ainsi passé
de 600 à 400 ETP.
« Ce relatif désengagement peut s’expliquer dans bien
des cas par les contraintes financières qui pèsent sur les départements.
Beaucoup d’entre eux n’ont pas trouvé d’autre issue que de réduire leur
effort en faveur de l’insertion, alors qu’ils auraient souhaité en faire une
priorité. D’autres départements avancent des considérations plus
politiques : Pôle emploi devant assurer un accompagnement de qualité à
tous les demandeurs d’emploi, il n’y a pas de raison que les départements
soient mis à contribution pour que ce service de qualité soit offert »
.
2 - L’hétérogénéité des règles peut entraîner des difficultés pour
les prescripteurs
L’hétérogénéité des règles régissant les contrats aidés pour les
bénéficiaires du RSA est source de complexité pour les prescripteurs,
notamment Pôle emploi, dont le réseau organisé en agences ne recouvre
pas les limites administratives des départements. Dans les zones
limitrophes, les conseillers de Pôle emploi doivent ainsi gérer des règles
différentes selon le département d’origine du bénéficiaire du RSA.
3 - Le CUI n’a pas permis d’enrayer la baisse des contrats aidés
pour les bénéficiaires de minima sociaux
Les difficultés institutionnelles évoquées ci-dessus ne suffisent pas
à expliquer la baisse progressive de l’accès aux contrats aidés pour les
bénéficiaires de minima sociaux, mais elles y ont contribué ou n’ont en
tout état de cause pas permis de redresser cette tendance.
On observe en effet une baisse importante du nombre de
bénéficiaires de minima sociaux et plus particulièrement du RMI ou du
RSA-socle dès la fin 2008
17
, en lien avec l’évolution globale du nombre
de contrats aidés. Les effectifs de bénéficiaires du RMI ou du RSA-socle
en contrats aidés du secteur non marchand sont stables depuis 2008, en
16
Rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information relative à
Pôle emploi, par J.P. Alduy, Sénat N° 713.
17
Les données présentées ici portent sur les stocks et non sur les entrées en
conventions initiales comme celles qui sont habituellement publiées par la Dares.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
59
recul important par rapport à fin 2007. Dans le secteur marchand, les
effectifs sont en recul sur l’ensemble de la période.
En raisonnant sur la part des bénéficiaires du RMI ou du RSA-
socle en contrats aidés, on observe plutôt une accentuation du ciblage en
2007 et dans une moindre mesure en 2008 (comparativement à l’année
2006), puis une forte baisse de ce ciblage en 2009 et 2010. La baisse du
ciblage a ainsi coïncidé à la fois avec les premiers effets de la crise
économique et avec l’entrée en vigueur du RSA. En 2010, la mise en
œuvre du nouveau CUI n’a pas permis d’infléchir cette tendance.
60
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : Effectifs de bénéficiaires d’un minimum social en contrat aidé (au 31 décembre de chaque année)
déc-06
déc-07
déc-08
déc-09
déc-10
secteur non marchand
nombre de bénéficiaires de minima sociaux*
107 884
120 509
97 674
91 766
81 840
dont bénéficiaires du RMI ou du RSA-socle**
69 914
76 827
58 719
58 522
58 177
part des bénéficiaires de minima sociaux
41%
46%
49%
36%
30%
dont part des bénéficiaires du RMI ou du RSA-socle
26%
30%
29%
23%
21%
secteur marchand
nombre de bénéficiaires de minima sociaux*
30 620
27 140
19 942
14 089
9 411
dont bénéficiaires du RMI ou du RSA-socle**
18 639
16 133
10 991
8 644
6 063
part des bénéficiaires de minima sociaux
30%
57%
47%
16%
15%
dont part des bénéficiaires du RMI ou du RSA-socle
18%
34%
26%
10%
9%
* la part des allocataires de l'AAH n'est pas connue pour le CIE et le CAE
Champ : France entière. Source : fichier des conventions d'embauches de l'ASP, exploitation Dares.
** pour les entrées en CIE ou CAE à partir de juin 2009, il n'est pas possible de distinguer les bénéficiaires du RSA socle et du RSA
majoré (ex-API). Pour les entrées en CUI-CIE ou en CUI-CAE à partir de 2010, la distinction est possible. Les données 2009 et 2010
sur-estiment ainsi légèrement le nombre de bénéficiaires du RSA-socle.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFEC
ECONO
TEE PAR LA CRISE
MIQUE
61
En 2011, diverses mesures ont été prises pour remédier à la baisse
des contrats cofinancés prescrits aux bénéficiaires du RSA-socle. Un taux
plus attractif de prise en charge a ainsi été fixé pour les employeurs de
CUI-CAE (80 % au lieu de 70 %) et s’agissant des CUI-CIE, la
contribution forfaitaire du conseil général a été réduite à 67 % du RSA
contre 88 % auparavant, soit un gain d’environ 100 € pour le conseil
général.
Les engagements pris en 2011 par les départements portent sur
90 000 contrats dans le secteur non marchand et 12 000 contrats dans le
secteur marchand. Ces engagements correspondent dans le secteur
marchand à des prescriptions en faveur de 7 % des bénéficiaires du RSA,
et de 1 % dans le secteur marchand. L’objectif fixé par la DGEFP était
cependant plus ambitieux, visant à un recrutement atteignant 10 % des
bénéficiaires dans le secteur non marchand.
Pour
éviter
les
difficultés
constatées
en
2010
dans
la
consommation des enveloppes, les contrats cofinancés avec les
départements en 2011 ont été, selon les termes de la DGEFP,
« sanctuarisés » au sein des crédits alloués aux Direccte, afin d’honorer
les engagements pris dans le cadre des CAOM. Il apparaît cependant fin
août 2011 une sous-consommation des crédits budgétés au titre des
cofinancements Etat-départements : sur l’ensemble des départements,
seulement 55 % des crédits seraient consommés fin août 2011 au titre de
CUI-CAE et 26 % au titre des CUI-CIE, rendant l’objectif annuel
difficilement atteignable.
On peut par ailleurs relever l’extrême variabilité des engagements
pris dans les CAOM : aux deux extrêmes de la distribution, en moyenne
régionale, les départements du Languedoc-Roussillon se sont ainsi
engagés à financer des CUI-CAE à hauteur de 3,1 % du nombre de
bénéficiaires du RSA-socle, contre 14,7 % en moyenne pour les
départements des Pays-de-Loire (pour une moyenne France entière de
6,9 %). Pour le CUI-CIE, les engagements régionaux représentent 0,5 %
des bénéficiaires en Ile-de-France et 2,5 % en Alsace et en Poitou-
Charentes (pour une moyenne en France métropolitaine de 1,1 %). Ces
données, encore plus variables au niveau départemental (certains
départements ne s’étant engagés sur aucun cofinancement), illustrent la
diversité des pratiques ou de l’implication des départements dans la
politique de contrats aidés.
La création du RSA, celle concomitante du CUI comme outil
visant à l’insertion des personnes éloignées de l’emploi et la désignation
des départements comme chef de file de l’insertion constituent trois
62
COUR DES COMPTES
piliers de la loi du 1
er
décembre 2008. Les conditions d’une bonne
coordination stratégique entre l’Etat et les départements sur le sujet des
contrats aidés et de la mobilisation de ces derniers à la hauteur des
besoins des bénéficiaires du RSA-socle ne paraissent pas réunies. Le
cadre des relations entre Etat et départements devrait faire l’objet d’un
réexamen, dans l’objectif d’accroître l’accès des bénéficiaires du RSA-
socle aux contrats aidés
18
.
II
-
Des outils de pilotage en voie d’amélioration
L’Agence de services et de paiement (ASP) joue un rôle central
dans la gestion des contrats aidés (entre autres dispositifs financés par
l’Etat
au titre des programmes budgétaires 102 et 103). La convention de
service entre l’Etat et l’ASP confie à cette dernière la gestion de tous les
contrats aidés de la politique de l’emploi financés par l’Etat ou cofinancés
avec les départements. L’ASP a également conclu une convention de
services avec les autres ministères qui financent pour partie les contrats
aidés, le ministère de l’Education nationale, de la jeunesse et de la vie
associative (MENJVA) et le ministère du Budget, au titre des actions
financées par le Plan de relance.
La convention Etat-ASP précise les engagements de l’ASP en
matière d’enregistrement des conventions individuelles signées, de
versement de l’aide aux employeurs et de restitution des données aux
différents acteurs (Etat et prescripteurs). Les principaux points de cette
convention détaillés en encadré permettent de décrire
les systèmes
d’information construits autour des contrats aidés ainsi que les outils
de pilotage qui en découlent
.
18
Une mission IGAS-IGF a
par ailleurs été diligentée fin 2011 sur cette question.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
63
Le système de gestion et d’information géré par l’ASP
La saisie des prescriptions dans le cadre de l’extranet CUI
De façon obligatoire pour le compte de l’Etat et facultative pour le
compte du conseil général, les prescripteurs saisissent les conventions
individuelles de CUI selon une procédure simplifiée dans l’«
Extranet
CUI
» mis à disposition par l’ASP (un autre extranet baptisé Eurcinet était
précédemment dédié aux anciens contrats du Plan de cohésion sociale). Un
numéro d’ordre est attribué et reporté par les prescripteurs sur le Cerfa.
Cet extranet a pour objectif de permettre la saisie des informations
nécessaires au suivi physico-financier des prescriptions de CUI, de façon à ce
que tous les acteurs disposent d’un outil de pilotage fournissant des
indicateurs sur l’impact budgétaire des prescriptions relativement aux
objectifs fixés. Les prescripteurs saisissent dans l’Extranet toutes les
informations permettant de mesurer cet impact sur l’enveloppe des crédits,
notamment la date d’embauche prévue, la date de fin de prise en charge, le
taux appliqué, le nombre d’heures retenues pour le calcul de l’assiette.
Les montants prévisionnels des AE et des CP sont évalués par l’ASP
dès la saisie des éléments résumés du Cerfa dans l’Extranet
19
. Ces éléments
peuvent être modifiés lors de l’enregistrement des Cerfa par l’ASP. L’impact
financier de ces dossiers en AE est alors ré-estimé, afin de prendre en compte
les données rectifiées des conventions individuelles. Les CP sont également
corrigés au fur et à mesure des paiements effectués.
L’enregistrement des prescriptions
La convention (Cerfa) signée par le prescripteur, l’employeur et le
salarié, est transmise à la délégation régionale de l’ASP qui enregistre le
dossier dès réception et au plus tard dans un délai de cinq jours et en saisit
l’intégralité, notamment les caractéristiques de l’employeur, du salarié et des
actions programmées. Si le dossier est incomplet ou comporte des erreurs, il
est retourné au prescripteur.
19
La formule de calcul des AE prend en compte les engagements engendrés au titre
de la convention pendant la durée de vie prévisionnelle des conventions, qui peut
dépasser l’année (règle de gestion n° 12). La formule de calcul des CP évalue les
paiements prévisionnels imputables à l’année en cours, un coefficient de 90 % étant
appliqué pour tenir compte des sorties précoces des contrats (règle de gestion n° 13).
64
COUR DES COMPTES
L’ASP
est
ainsi
destinataire
de
la
totalité
des
conventions
individuelles de contrat unique conclues pour le compte de l’Etat ou
cofinancées avec les départements pour les bénéficiaires du RSA. Pour les
conventions exclusivement financées par les départements (CG), l’ASP est
normalement destinataire des Cerfa (sans qu’il soit cependant possible de le
vérifier).
Le paiement des aides aux employeurs
Le premier paiement à l’employeur est mis en paiement au plus tard
dans les trente jours suivant la date prévue pour l’embauche du salarié ; les
versements suivants sont effectués mensuellement et doivent être mis en
paiement au plus tard le 20 du mois en cours. Tous les trois mois et en fin de
convention, l’ASP reçoit de l’employeur la copie des salaires permettant de
vérifier la présence du salarié : l’état de présence trimestriel indique le
nombre de jours d’absence non rémunérés et signale le cas échéant les
ruptures ou suspensions de contrat ainsi que leurs motifs.
Les restitutions aux prescripteurs
L’Extranet permet aux prescripteurs, aux départements et aux services
du ministère de l’emploi d’accéder aux données individuelles relatives aux
conventions saisies, sous réserve de leur habilitation (conventions accessibles
pendant toute leur durée et au maximum un an après leur arrivée à échéance)
ainsi qu’à des indicateurs agrégés reportés dans les tableaux de pilotage. Une
consolidation quotidienne par organisme prescripteur, par département, par
région et au niveau national permet de connaître :
- le nombre de conventions individuelles CAE et CIE (en identifiant
les conventions initiales et les avenants de prolongation), pour le compte de
l’Etat et pour le compte du CG ;
- les montants prévisionnels d’engagements dans le cadre de
l’enveloppe des crédits notifiés au niveau régional et dans le cadre des
CAOM Etat-CG ;
L’Extranet
met
également
à
disposition
des
prescripteurs,
départements et services du ministère, des indicateurs sur les caractéristiques
des conventions (taux moyens, durées moyennes et durées hebdomadaires
moyennes) ainsi que sur les types d’employeurs. Ces données sont calculées
sur le champ des dossiers Cerfa enregistrés.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
65
Les transmissions de données individuelles
Les
transmissions
des
données
saisies
dans
les
conventions
individuelles (Cerfa) sont régies par deux conventions d’échanges, dites
NTNOE001
(« fichier
des
bénéficiaires »)
et
NTNOE002
(« fichier
ministère »). Le « fichier des bénéficiaires » gère les flux entre l’ASP et Pôle
emploi (entrées et sorties des contrats aidés) et entre l’ASP et la CNAF ou la
CCMSA (entrées dans les dispositifs). Ces données sont produites et
transmises quotidiennement. Le « fichier ministère » est quant à lui transmis
de façon hebdomadaire à la DGEFP et à la DARES : il est constitué de la
base historique complète à la date de l’extraction (à l’exception du NIR). Il
doit le cas échéant être anonymisé avant transmission, aux services
déconcentrés ou à d’autres utilisateurs.
A - La mise en place d’une comptabilité d’engagement
au second semestre 2011
Jusqu’au 1
er
semestre 2011, la budgétisation et l’exécution de la
dépense sur le programme 102 ont obéi à une stricte logique de caisse et
ont donc été réalisées en AE = CP, indépendamment de la durée de
l’engagement de l’Etat, dans le simple but de permettre le versement des
crédits de titre 6 aux opérateurs en charge de la gestion des dispositifs
d’aide.
La Cour a, à plusieurs reprises, critiqué cette méthode, demandant
que les mesures à portée pluriannuelle fassent l’objet d’une inscription en
AE différente des CP, seule technique permettant, dans l’esprit de la
LOLF, de maîtriser l’impact de certains dispositifs sur le budget de
l’année suivante.
Cette nouvelle méthode de gestion pour les contrats aidés est
entrée en vigueur le 1
er
juillet 2011, conformément au calendrier fixé
par la direction du Budget et la DGEFP.
La dotation budgétaire
inscrite en LFI 2011 au titre des contrats aidés a été calculée sur cette
base. A terme, l’objectif est de généraliser la gestion en AE
¡
CP à
l’ensemble des dispositifs pluriannuels financés sur la mission « Travail
et emploi ».
L’enjeu est d’importance pour le programme 102. Le chantier
implique à la fois :
0
d’assurer en temps réel, ou du moins avec le moins de décalage
possible dans le temps, la circulation de l’information, en
particulier sur le niveau des engagements budgétaires, entre les
différents acteurs : administration centrale, Pôle Emploi et ses
66
COUR DES COMPTES
agences locales, ASP, DIRECCTE, missions locales et,
éventuellement autres prescripteurs de contrats aidés ;
0
de rapprocher l’engagement comptable (soit une consommation
des AE permettant de couvrir,
dès la prescription, la dépense
prévisionnelle pour la durée totale du contrat) de l’engagement
juridique qui lie l’Etat, l’employeur et le salarié ;
0
d’être en mesure de rattacher chaque versement de CP effectué
à l’ASP aux engagements d’AE effectués préalablement ;
0
de mettre à la disposition du responsable de programme dès le
début de l’année, la totalité des AE correspondant au volume
physique des contrats que l’Etat souhaite prescrire.
La cible (fin 2012 selon la DGEFP, voire plus tard si les systèmes
d’information de l’ASP ne peuvent être modifiés dans ce délai) est de
retracer les engagements de l’Etat dans les comptes au plus près du fait
générateur, à savoir de la date de signature du contrat. Le principe d’un
engagement hebdomadaire et de paiements mensuels rattachés aux
engagements a été acté. Cette nouvelle gestion financière des contrats
aidés fondée sur une comptabilité d’engagement, impactant les systèmes
d’information de l’ASP et Chorus, figure par ailleurs dans les nouveaux
chantiers RGPP annoncés en mars 2011.
La mise en place d’une gestion budgétaire en AE et CP
différenciée a été initiée en 2011 et formalisée par un avenant à la
convention liant l’Etat (DGEFP, Budget) à l’ASP, signé le 11 août 2011.
Au système d’avances de fonds (
ex ante
) a été substitué un système de
facturation sur justificatifs (
ex post
). Les paiements mensuels ainsi
réalisés sont rattachés dans CHORUS à un engagement juridique
périodique, défini dans un premier temps de façon semestrielle. Pour
chaque cohorte (semestrielle) encore en activité, les appels de fonds
mensuels émis par l’ASP indiquent la consommation des AE et des CP,
rattachés à l’engagement juridique. Selon l’objectif cible défini par la
RGPP, il est envisager d’affiner ce suivi en passant à un engagement
juridique hebdomadaire, et non plus semestriel, ce qui implique
l’établissement d’un grand nombre de factures mensuelles. La gestion
d’un tel flux d’opérations dans CHORUS suppose, comme l’indique le
CBCM, un interfaçage entre les outils informatiques – extranet, outil de
gestion ASP, CHORUS
-, « afin de relever ce défi avec des chances de
succès et un coût raisonnable »
.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
67
B - Une coordination des différents réseaux de
prescripteurs à renforcer
Avant la mi-2009, Pôle emploi était prescripteur unique des
contrats aidés financés par l’Etat. La fonction de prescription était
toutefois partagée avec les départements pour les bénéficiaires de minima
sociaux, pour les contrats spécifiques CI-RMA et CAV.
L’organisation des départements en matière de prescription des
contrats aidés était diverse, en fonction des délégations mises en place
avec Pôle emploi. Certains ont recruté des équipes dédiées pour la mise
en œuvre des contrats aidés spécifiques aux allocataires du RMI ou du
RSA socle (CAV et CI-RMA), d’autres ont délégué la prescription à Pôle
emploi (ANPE auparavant). Ce double schéma perdure depuis la mise en
place du CUI : certains départements ont maintenu leurs équipes dédiées
afin de poursuivre les actions mises en place antérieurement ; d’autres
délèguent, totalement ou plus sélectivement pour certains types de
contrats, la prescription des contrats aidés à Pôle emploi ou aux missions
locales.
A partir de la mi-2009, les missions locales ont été dotées de
nouveaux outils dans le cadre du plan de relance pour faciliter l’accès des
jeunes aux outils de droit commun (mesures jeunes actifs » annoncées en
mars 2009) : elles se sont vu ouvrir le droit de prescrire les CIE (puis les
CUI-CIE à partir du 1
er
janvier 2010) ainsi que les CAE, en privilégiant
les « CAE-Passerelle ». La prescription des contrats aidés par les
missions locales s’effectue ainsi par délégation directe de l’Etat et ne
s’inscrit pas dans le cadre de la co-traitance.
L’extension de la prescription des contrats aidés aux Cap emploi
sera par ailleurs réalisée au 1
er
janvier 2012, suite aux annonces faites lors
de la Conférence nationale du handicap du 8 juin 2011. Cette possibilité,
déjà prévue au niveau réglementaire, n’avait pas encore été mise en
œuvre jusque là, les Cap emploi pouvant toutefois prescrire les primes
initiative emploi (PIE)
20
financées par l’Agefiph.
Globalement,
en
2010,
Pôle
emploi
reste
l’opérateur
prépondérant pour la prescription des contrats aidés, totalisant 83 %
des prescriptions de CUI, contre 12 % pour les départements (dont
une partie déléguée à Pôle emploi) et 5 % pour les missions locales
(données établies sur le champ des conventions transmises à l’ASP).
20
Les PIE constituent un dispositif spécifique aux travailleurs reconnus handicapés,
avec une logique proche de celle des CIE dans le secteur marchand.
68
COUR DES COMPTES
Cette ouverture des prescriptions aux missions locales a entrainé
au plan régional une complexité supplémentaire, la coordination des
réseaux devant être assurée tant pour les objectifs physiques (nombre
d’entrées) que pour les enveloppes financières en AE et en CP.
Ainsi, comme le note le contrôleur budgétaire et comptable du
MTES,
« si la juste traduction dans la comptabilité budgétaire des
engagements de l’Etat est indispensable, elle ne peut garantir à elle seule
contre les risques de dépassement budgétaire dans un système où les
responsabilités se répartissent entre de nombreux acteurs : DGEFP,
prescripteurs (Pôle emploi – principal prescripteur -, missions locales,
départements) et ASP »
. A compter du 1
er
janvier 2012, la prescription
des emplois aidés sera par ailleurs étendue aux Cap emploi, renforçant la
nécessité d’une coordination des prescripteurs.
1 - La nécessité de généraliser l’utilisation de l’extranet-CUI dès
la signature des contrats
L’outil Extranet – CUI n’est pas utilisé par tous les prescripteurs
ou ne l’est pas de manière uniforme. Systématiquement renseigné par
ceux intervenant pour le compte de l’Etat (Pôle emploi, missions locales),
il ne l’est pas par l’ensemble des départements prescripteurs ou déléguant
partiellement la prescription. Les départements n’ont en effet pas
l’obligation d’alimenter l’Extranet-CUI, même s’ils doivent ensuite
adresser les conventions Cerfa à l’ASP, dans un objectif de complétude
des sources statistiques. Les régions dans lesquelles l’Extranet n’est pas
généralisé à tous les prescripteurs ont souligné les difficultés engendrées
par cette situation :
cette absence de saisie affecte la qualité du pilotage,
la totalité des conventions conclues n’étant pas connues en temps réel.
Par ailleurs, dans certains cas, les modalités de saisie diffèrent selon les
prescripteurs : certaines missions locales renseignent le système
d’information dès le projet de signature d’une convention, tandis que les
agences de Pôle emploi saisissent les prescriptions après signature des
conventions individuelles.
2 - Le suivi des prescriptions « en cours de négociation » permet
de mieux anticiper la gestion des contrats aidés au niveau régional
L’ensemble des interlocuteurs régionaux rencontrés, dans les
Direccte ou les DR Pôle emploi, ont cependant souligné la nécessité
d’assurer un suivi des prescriptions suffisamment en amont de la
signature, dès que la négociation est suffisamment engagée avec
l’employeur. Les données de l’Extranet CUI correspondent en effet aux
contrats signés et non pas aux contrats en cours d’instruction, que les
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
69
prescripteurs ont tendance à considérer comme préemptés : les délais de
négociation avec les employeurs pour finaliser la convention peuvent
parfois être assez longs, et il est délicat pour le prescripteur, en fin de
négociation, de ne pas donner suite au projet engagé avec l’employeur,
pour un motif de régulation globale.
Au vu des difficultés repérées en 2010, des outils permettant de
dénombrer les contrats en cours de négociation, de façon à en assurer le
décompte et à les prévoir dans les enveloppes consommées, pour pouvoir
ensuite arrêter à temps les démarches des conseillers dès lors que le
volume des contrats effectivement prescrits ou en cours d’instruction
est
proche des objectifs fixés par prescripteur et par site.
Le système actuel d’enregistrement des conventions signées via
l’extranet CUI constitue d’ores et déjà un flux électronique entre les
prescripteurs
et
l’ASP
permettant
la
saisie
des
paramètres
budgétaires des conventions. Il n’est cependant pas utilisé par
l’ensemble des prescripteurs, notamment par certains départements,
ceux-ci n’ayant pas l’obligation de le faire. Par ailleurs, il peut être
mobilisé de façon non homogène par les différents prescripteurs.
Il apparaît ainsi prioritaire de généraliser l’utilisation de
l’extranet CUI à tous les prescripteurs et de veiller à l’uniformité de
son utilisation, les conventions devant être saisies au moment de la
signature et non pas de façon anticipée, ni différée. L’objectif doit
être
d’identifier
dans
l’extranet
des
enveloppes
financières
limitatives, en autorisations de programme et en crédits de paiement,
permettant de bloquer toute nouvelle prescription dès lors que ces
enveloppes seraient saturées.
C -
Des délais d’enregistrement des conventions
individuelles à raccourcir
1 - Les contrôles des conventions sont à l’origine de délais parfois
très longs pour leur enregistrement
L’ASP est responsable de l’enregistrement des conventions
individuelles et doit à ce titre réaliser un certain nombre de contrôles :
vérification du rattachement à une CAOM et du respect des objectifs
d’entrées fixés dans les conventions annuelles d’objectifs et de moyens
lorsque la prescription est faite pour le conseil général ; conformité de la
durée de travail hebdomadaire et de la durée du contrat conformes à la
réglementation. En pratique, ces contrôles donnent lieu à de nombreux
allers-retours entre le prescripteur et l’ASP, les délais pouvant être
in fine
très longs.
70
COUR DES COMPTES
L’importance des délais de traitement apparaît au travers de deux
indicateurs (cf. Tableau n° 8) :
0
la distribution des délais entre la date de signature par le
prescripteur et la date de création du dossier : cet indicateur
prend en compte tous les délais de traitement : envoi des Cerfa
papier, réception et contrôle ASP, retours aux prescripteurs
pour compléments si nécessaire et ainsi de suite jusqu’à la
création du dossier ;
0
pour les dossiers reçus non complets (plus d’un tiers en 2010),
la distribution des délais de traitement entre date de réception et
date de complétude du dossier : ces délais correspondent à la
durée des échanges entre l’ASP et le prescripteur, lorsque les
dossiers comportent des erreurs.
Tableau n° 8 : Distribution des délais de traitement des Cerfa contrats
aidés
CUI-CAE
CUI-CIE
CUI-CAE
CUI-CIE
de 0 à 7 jours
12%
11%
4%
3%
de 8 à 15 jours
21%
21%
15%
15%
de 15 à 30 jours
28%
29%
29%
32%
de 30 à 60 jours
26%
26%
32%
32%
plus de 60 jours
13%
13%
20%
19%
100%
100%
100%
100%
* En 2010, les dossiers reçus non complets représentent 37% des dossiers signés.
Source : ASP
Délais entre date de signature
prescripteur et date de création du
dossier ASP
Délais de traitements entre date de
réception et date de complétude
(pour
les dossiers reçus non complets*)
Pour 39 % des dossiers, en CUI-CAE ou en CUI-CIE, les délais
entre la signature de la convention et son enregistrement sont ainsi
supérieurs à un mois
. En cas d’anomalie, lorsque le dossier reçu n’est
pas complet ou comporte des erreurs, les délais de traitement excèdent le
mois pour plus de la moitié des dossiers.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
71
Ces délais paraissent très élevés, surtout au regard des types
d’anomalies constatés par l’ASP lors des contrôles. Par exemple, un
examen des erreurs décelées une semaine donnée en Alsace a mis en
évidence des erreurs normalement assez simples à corriger :
0
codes erronés : code NAF de l’employeur, code Rome de
l’emploi proposé, code assurance chômage, code SIRET,
n° ACI (atelier ou chantier d’insertion), n° CAOM (convention
annuelle d’objectifs et de moyens) ;
0
données manquantes : dates, actions de formation, etc. ;
0
doublon dans le numéro de convention individuelle ou erreur
sur la numérotation des avenants ;
0
mention de la CAOM avec le conseil général, alors que la
personne n’est pas bénéficiaire du RSA ou, si elle l’est, parce
que la personne a eu une première convention financée par
l’Etat en 2010, le renouvellement devant se faire avec le même
signataire ;
0
erreur sur le taux de prise en charge.
Ces contrôles portent essentiellement sur la régularité des
conventions. Les contrôles d’éligibilité des salariés ou du respect par les
employeurs de leurs obligations relèvent des prescripteurs.
Les employeurs pouvant conclure des contrats aidés doivent
satisfaire un certain nombre de conditions, qui font l’objet d’une
déclaration sur l’honneur
(notamment être à jour des cotisations et
contributions sociales et ne pas avoir procédé à un licenciement
économique dans les 6 mois précédents).
En théorie, le contrôle de ces
conditions n’incombe pas à l’ASP mais au prescripteur ; dans les
faits, aucune information ne permet de confirmer que ces contrôles
sont effectivement réalisés.
2 - Le chantier de dématérialisation de la procédure de
prescription et de gestion des contrats aidés :
La DGEFP et l’ASP ont fait réaliser en 2010 une étude préalable
qui a montré l’intérêt et la faisabilité de procéder à une dématérialisation
de la prescription et de la gestion des contrats aidés. Le projet se
déroulera en deux phases : une phase de dématérialisation partielle qui
s’achèvera au 1
er
trimestre 2012 et une phase de dématérialisation totale à
l’échéance du 1
er
semestre 2013.
72
COUR DES COMPTES
Depuis le début 2011, la préparation de la première phase est
engagée pour produire un flux électronique entre le niveau local de Pôle
Emploi et l’ASP, tout en maintenant la production d’un Cerfa papier
permettant d’enregistrer les signatures des trois parties : prescripteur,
employeur, employé. La disparition du document administratif Cerfa
papier est envisagée dans la seconde phase : elle implique la mise en
place de la signature électronique de la convention entre le prescripteur
(Pôle Emploi), le bénéficiaire et l’employeur. Dans l’hypothèse d’un
Cerfa électronique, des échanges d’information devront également être
organisés avec l’ACOSS, actuellement destinataire d’un volet du Cerfa
(envoyé par l’employeur pour la gestion des allègements de cotisations
patronales).
En parallèle, l’ASP souhaite mettre en place un portail
d’information électronique destiné aux employeurs, afin que ceux-ci
puissent apporter à l’organisme payeur les informations dématérialisées
permettant le versement de l’aide de l’Etat (état de présence du salarié,
relevé d’identité bancaire) et de recevoir des informations sur les avis de
paiement. La dématérialisation permettra de sécuriser les données de
prescription
21
.
Le projet est extrêmement ambitieux. L’achèvement de la première
phase avec une dématérialisation partielle, dans un délai raisonnable,
constituerait déjà un progrès important.
Il présente un intérêt évident en
termes d’amélioration de la fiabilité des dossiers et de rapidité de leur
enregistrement. Ce projet devrait permettre notamment d’améliorer
la qualité des tableaux de bord sur les salariés et les employeurs.
Cependant, ce chantier qui ne concerne pour l’instant que Pôle
emploi et l’ASP
ne suffira pas à assurer la régulation budgétaire des
crédits, qui demeure l’objectif prioritaire.
D - Vers un meilleur encadrement des dépenses en 2011
1 - L’année 2010 a été marquée par des à-coups importants dans
le rythme des embauches en contrats aidés sans encadrement
effectif des prescriptions
En 2009 et 2010, les priorités du pilotage portaient sur l’atteinte
d’objectifs physiques d’entrées dans les dispositifs. Le respect des
enveloppes était visé par des indications précises sur les paramètres de la
21
Alors que l’ASP a constaté, sur un échantillon de 135 000 Cerfas papier reçus, pour
18 % d’entre eux, une différence avec les informations saisies dans l’Extranet au
moment de la prescription – ce qui a une conséquence sur le calcul des autorisations
d’engagement nécessaires - .
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE
ECONOMIQUE
73
justification au premier euro (JPE) à respecter dans la prescription des
contrats,
mais sans encadrement effectif de l’impact financier des
prescriptions, ni même des objectifs physiques.
La mise en œuvre du CUI au 1
er
janvier 2010 en métropole
(1
er
janvier 2011 dans les DOM) s’est ainsi faite dans un contexte très
différent de celui qui avait présidé au moment du vote de la loi, les
objectifs « qualitatifs » en termes de suivi et d’accompagnement étant de
fait devenus secondaires par rapport à l’objectif de lutter contre la hausse
du chômage. Les services de l’Etat et les prescripteurs, dans la crainte
d’un « trou d’air » éventuel suite à la mise en place du nouveau dispositif,
ont d’ailleurs largement communiqué sur le fait que le CUI s’inscrivait
dans la continuité des dispositifs précédents, l’accent étant davantage mis
sur la simplification qu’il entrainait que sur les « contreparties » attendues
en termes d’accompagnement et de formation à assurer pendant la durée
du contrat.
L’objectif quantitatif a de fait été réalisé au-delà de toute attente.
Jusqu’à l’été 2010 et dans le prolongement des années précédentes, le
pilotage s’est fondé sur la seule dimension physique de la programmation,
avec des objectifs ambitieux fixés en début d’année. A partir du mois
d’avril, un coup de frein a été donné au vu du rythme trop rapide de la
consommation de l’enveloppe financière. La prescription des CIE a été
interrompue dès le mois de juin, en dehors des CIE cofinancés dont la
prescription a été poursuivie conformément aux engagements des CAOM.
La prescription des CAE s’est maintenue jusqu’à la fin de l’année « au
goutte à goutte » à partir de septembre, engendrant des difficultés pour les
employeurs. Beaucoup d’acteurs, au niveau administratif ou politique,
anticipant une rallonge des crédits, au-delà même de celles qui ont été
annoncées en juillet 2010, n’ont de ce fait pas réellement cherché à
ralentir le rythme des prescriptions. Ce ralentissement est donc intervenu
tardivement au cours du troisième trimestre 2010 : seuls les contrats
« prioritaires » ont pu continuer à être prescrits fin 2010, les autres ont été
reportés pour signature en 2011. Des contrats aidés ont ainsi été prescrits
jusqu’en fin d’année au sein des ateliers et chantiers d’insertion (ACI) et
de l’Education nationale, identifiés comme prioritaires et pour lesquels
des
enveloppes
complémentaires
ont
été
attribuées aux
régions
déficitaires afin de ne pas reporter des renouvellements de contrats à
début 2011.
Ces différents mouvements ont conduit à un profil d’embauches
particulièrement erratique en 2010, comme le montre le Tableau n° 9
portant sur les embauches en convention initiale et les effectifs CUI (ou
bénéficiaires des anciens contrats du PCS) en fin de trimestre.
74
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 : Embauches et effectifs en fin de trimestre en CUI et dans
les contrats du plan de cohésion sociale
T1
T2
T3
T4
Total
51 049
54 639
4 523
2 286
112 497
51 015
54 592
4 468
2 214
112 289
12
43
364
400
819
110 652
132 436
100 433
64 205
-
96 210
99 302
99 593
51 283
346 388
90 576
95 519
94 433
46 686
327 214
2 759
2 998
27 703
25 700
59 160
278 094
282 084
300 417
274 281
-
Champ : France entière.
Source : ASP - Traitement : Dares, données au 31/08/2011
CUI-CIE, CIE et
CI-RMA
Conventions initiales
CUI-CAE, CAE
et CAV
Conventions initiales
dont :
France métropolitaine
Avenants de reconduction
Effectifs en fin de trimestre
dont :
France métropolitaine
Avenants de reconduction
Effectifs en fin de trimestre
2010
Le cadencement des prescriptions a été particulièrement perturbé
dans le secteur marchand, induisant un rythme des embauches (date de
prise de poste) marqué par une irrégularité extrême : 93 % des embauches
en CUI-CIE (ou de façon résiduelle dans les anciens contrats du PCS) ont
eu lieu au cours du premier semestre. Ce cadencement des embauches a
eu des effets importants sur les effectifs de salariés en contrats aidés
présents en fin de trimestre : fin décembre 2010, on dénombre ainsi
moitié moins de CUI que fin juin 2010.
S’agissant du secteur non marchand, le ralentissement des
embauches ne s’observe qu’à partir du dernier trimestre, au cours duquel
elles sont réduites de moitié par rapport au niveau atteint au cours des
trois premiers trimestres.
En 2010, les actions de régulation à partir de la mi-année ont porté
sur les effectifs mais elles ont aussi eu des effets sur les caractéristiques
des contrats (cf. Tableau n° 10). Les préfets ont en effet été amenés à
modifier leurs arrêtés en cours d’année, en revoyant à la baisse les
paramètres des conventions (taux de prise en charge et durée de l’aide
notamment). Là aussi, l’évolution des caractéristiques des contrats en
cours d’année a été notable, les paramètres étant revus périodiquement à
la baisse afin de limiter le coût des contrats aidés. Ainsi, pour les CUI-
CIE, la proportion de contrats de 6 mois ou moins est passée de 23 % au
premier semestre à 38 % au dernier semestre 2010 ; pour les CUI-CAE,
cette proportion est passée de 56 % à 69 %. Les taux moyens de prise en
charge ont également évolué dans un sens plus restrictif, de 45 % à 38 %
pour les CUI-CIE et de 94 % à 86 % pour les CUI-CAE. Ces évolutions
doivent cependant être relativisées en fonction de l’importance des
effectifs concernés, en forte diminution en fin d’année.
UNE GESTION DES DISPOSITIFS AFFECTEE PAR LA CRISE ECONOMIQUE
75
Tableau n° 10 : Caractéristiques des nouveaux contrats aidés en 2010
T1
T2
T3
T4
CDD
36,8
39,9
34,4
36,2
CDI
63,2
60,1
65,6
63,8
Six mois et moins
22,9
28,2
31,3
37,6
De plus de six mois à un an
55,3
54,3
66,2
61,0
De plus d'un an à deux ans
21,8
17,5
2,5
1,4
Durée moyenne (en mois)
12,5
11,6
9,4
9,1
Moins de 26 heures
16,4
18,1
18,0
17,5
De 26 heures à moins de 35 heures
7,3
7,5
9,8
12,2
35 heures et plus
76,2
74,4
72,2
70,3
Moyenne (en heures)
32,9
32,6
32,4
32,2
44,9
42,7
35,6
38,2
CDD
98,6
98,6
98,6
98,8
CDI
1,4
1,4
1,4
1,2
Six mois et moins
56,1
60,8
49,3
69,5
De plus de six mois à un an
39,8
35,8
46,5
27,7
De plus d'un an à deux ans
4,1
3,4
4,2
2,7
Durée moyenne (en mois)
8,6
8,3
9,0
7,9
Moins de 26 heures
49,7
46,9
51,0
57,8
De 26 heures à moins de 35 heures
33,4
34,2
34,6
27,5
35 heures et plus
16,9
18,9
14,5
14,5
Moyenne (en heures)
25,4
25,8
25,0
24,5
94,0
94,0
89,4
85,6
En%
2010
Durée
hebdomadaire du
temps de travail
Flux d'embauches
Type de contrat
Durée de la
convention*
CUI-CIE
Source : ASP - Traitement : Dares.
Champ : France métropolitaine.
*Il s'agit de la durée prévue des conventions lors de leur conclusion.
Type de contrat
Durée de la
convention*
Durée
hebdomadaire du
temps de travail
Taux moyen de prise en charge par les pouvoirs publics
CUI-CAE
Taux moyen de prise en charge par les pouvoirs publics
2 - Un suivi physico-financier plus contraignant des prescriptions
a été mis en place en 2011
Tirant les enseignements de la gestion budgétaire en 2010, la
DGEFP a renforcé les modalités de pilotage des enveloppes physiques et
financières afin d’assurer une maîtrise du budget alloué en 2011. La
circulaire relative à la programmation du 1
er
semestre 2011 s’inscrit ainsi
dans un contexte de sortie de crise et de volonté de redressement des
dépenses publiques, rompant avec la mobilisation des années 2009 et
2010 au cours desquelles l’objectif avait prioritairement porté sur
l’atteinte d’objectifs physiques d’entrées en contrats aidés. Cette
modification des priorités se traduit dans la circulaire de la DGEFP par un
double encadrement, physique et financier : désormais
les objectifs
physiques notifiés aux Direccte doivent être considérés comme des
minima et les enveloppes notifiées comme des maxima.
Les marges de
manœuvre des services déconcentrés portent sur les coûts unitaires des
contrats aidés : taux de prise en charge des contrats, nombre d’heures
hebdomadaires, durée totale du contrat, sous réserve de respecter les
enveloppes globales.
Les services régionaux établissent leur programmation semestrielle
à l’aide de tableurs Excel mis à disposition par la DGEFP en ajustant les
différents paramètres de la JPE, moyennant des hypothèses sur la
répartition des différents types de contrats. A l’issue de cette
programmation, validée par la DGEFP, les paramètres de prise en charge
font l’objet d’arrêtés préfectoraux.
L’ensemble des acteurs, les Direccte ainsi que les prescripteurs,
disposent à partir de 2011 d’outils de suivi plus opérationnels permettant
de retracer de façon hebdomadaire le nombre de prescriptions et la
consommation des crédits. Une note d’analyse de l’état de consommation
des crédits et de l’atteinte des objectifs physiques est réalisée par la
DGEFP et adressée à l’ensemble des services déconcentrés et des
prescripteurs : chacune des régions est ainsi classée sur deux axes, l’un
mesurant l’atteinte des objectifs physiques, l’autre portant sur le taux de
consommation des crédits, avec un classement des régions selon l’état des
réalisations, physiques et en enveloppes financières. Les réalisations
cumulées chaque semaine sont comparées à l’objectif du semestre, selon
un cadencement supposé linéaire au cours du semestre. Dès les premiers
signes d’emballement constatés dans le taux de prescription ou le taux de
consommation des crédits, la DGEFP a informé les Direccte que les
dépassements financiers du 1
er
semestre s’imputeront sur leur enveloppe
du second semestre. Il leur a été demandé
« de compenser tout
dépassement sur la consommation physique (nombre de contrats
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
77
prescrits) par une diminution des coûts moyens de façon à respecter
l’enveloppe financière qui est impérative. Un effort doit également être
fait pour augmenter le nombre de contrats aidés cofinancés avec les
départements ».
3 - Les modifications fréquentes des arrêtés préfectoraux, source
potentielle d’instabilité
En matière de suivi financier, les Direccte peuvent accéder
mensuellement à un tableau de bord leur permettant de vérifier leur
positionnement par rapport aux paramètres de la JPE et le cas échéant de
prendre
des
mesures
rectificatives
afin
de
corriger
d’éventuels
dépassements.
Toutefois, une action corrective sur l’un de ces paramètres signifie
souvent l’élaboration d’un nouvel arrêté préfectoral. Pour des raisons
évidentes de lisibilité des dispositifs par les employeurs et d’appropriation
des règles par les prescripteurs (conseillers Pôle emploi et missions
locales),
il paraît souhaitable de maintenir une certaine permanence
dans la fixation des paramètres
.
La procédure d’encadrement plus strict en termes physiques et
financiers mise en place en 2011 nécessite probablement un certain
apprentissage, mais
il serait dommageable que ce double encadrement
conduise à une grande instabilité des règles et à des modifications
trop fréquentes des arrêtés préfectoraux. Le risque est aussi de
favoriser des comportements de prescription uniformes (taux unique
de prise en charge) ou prudentiels (durée des contrats limitée à
6 mois).
Ce « risque » de limitation de la durée des contrats peut toutefois
aussi être considéré comme un avantage, sous réserve que le contrat
puisse effectivement être prolongé, car le fait de signer un contrat court
permet aussi son suivi plus rapproché. Plusieurs Direccte ont ainsi retenu
l’option de conclure des conventions de courte durée (6 mois), afin de
favoriser la réalisation de bilans d’étape à l’occasion des renouvellements
de ces contrats. On peut cependant craindre que cette durée soit
insuffisante pour permettre un accompagnement de qualité pour les
personnes les plus éloignées de l’emploi.
78
COUR DES COMPTES
III
-
Les objectifs de qualité du contrat unique
d’insertion ne sont pas atteints
Outre l’orientation des personnes vers les contrats aidés et la mise
en relation avec les employeurs, les prescripteurs ont également pour
mission le suivi des bénéficiaires de contrats aidés et de leurs employeurs,
mission qui a été renforcée par la loi du 1
er
décembre 2008 (
cf. supra
). Le
CUI, comme les anciens contrats aidés du plan de cohésion sociale, a en
effet vocation à intervenir comme une étape transitoire dans un parcours
d’insertion vers l’emploi. Les employeurs, qui bénéficient d’une aide,
s’engagent à certaines contreparties en matière de tutorat ou de formation.
La responsabilité de la signature de la convention tripartite avec le salarié
et l’employeur qui incombe aux prescripteurs, emporte à ce titre des
conséquences sur les actes professionnels réalisés par les prescripteurs et
sur l’offre de services qu’ils sont amenés à déployer en direction des
bénéficiaires de ces contrats ou de leurs employeurs.
Trois étapes notamment sont concernées, comme cela avait été
indiqué dans une note de propositions de la DGEFP de février 2008
présentant la mise en place d’un contrat unique, suite aux travaux réalisés
dans le cadre du « Grenelle de l’insertion » :
0
la réalisation du diagnostic initial
: le prescripteur doit
s’assurer en amont que la personne relève bien des dispositifs
de contrats aidés ; le respect des conditions d’éligibilité à ces
contrats (définies dans les arrêtés préfectoraux) ne suffit pas à
définir le besoin effectif des personnes, encore faut-il vérifier
que la personne est suffisamment éloignée de l’emploi pour
justifier du recours au contrat aidé, tout en relevant cependant
d’un contrat de travail (plutôt que d’autres dispositifs
d’accompagnement de type CIVIS). L’orientation vers tel ou tel
employeur peut également dépendre des caractéristiques de la
personne, avec une gradation entre secteur marchand, secteur
non marchand et les structures de l’insertion par l’activité
économique (IAE) en fonction du type d’accompagnement que
nécessite la personne ou de son employabilité ;
0
la prospection des offres et la mise en relation avec
l’employeur
: le prescripteur doit identifier des employeurs
susceptibles d’embaucher en contrat aidé et d’accompagner et
encadrer les personnes ; il doit les informer et négocier avec
eux des engagements qui leur incombent en contrepartie des
financements publics dont ils bénéficient en termes de
réduction du coût du travail.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
79
0
l’accompagnement en emploi et la préparation de la sortie
:
un accompagnement spécifique doit être mis en place pour
stabiliser le salarié dans son poste, sécuriser l’employeur et
mobiliser les prestations d’accompagnement et de formation
pertinentes. Cette fonction a notamment été renforcée dans le
cadre des « CAE-Passerelle » pour les jeunes avec la mise en
place des périodes de placement auprès d’employeurs du
secteur marchand (périodes d’immersion).
A - Un manque d’outils pour le suivi et
l’accompagnement
1 - L’absence de document normalisé permettant d’établir un
bilan qualitatif
La réalisation d’un bilan avant tout renouvellement d’une
convention constitue un des éléments novateurs de la réforme des contrats
aidés. Les directions régionales ou les unités territoriales de Pôle emploi
ont progressivement développé des cadres de bilan des actions menées au
cours de la convention initiale, afin de vérifier à l’occasion de ces
renouvellements si les engagements prévus par les employeurs étaient
respectés. Des actions de communication ont également été déployées en
direction des employeurs, notamment à partir de 2011, afin de les
sensibiliser à la dimension qualitative de leurs engagements matérialisés
dans le cadre de la convention avec le salarié et l’Etat ou le conseil
général. Des taux de prise en charge majorés sont parfois pratiqués pour
inciter les employeurs à inscrire dans les conventions initiales des actions
de formation destinées à accroître l’employabilité des personnes de façon
à en compenser les surcoûts.
Cependant,
ces initiatives de suivi sont diverses et non
coordonnées et ne se prêtent pas à l’établissement d’un bilan global
des actions menées
. On ne dispose notamment d’aucun indicateur sur le
nombre de conventions qui n’auraient pas été renouvelées suite au non
respect des engagements pris lors de la convention initiale.
La mise en œuvre d’un « Cerfa bilan » a été annoncée par la
DGEFP dans le cadre de la circulaire de programmation fin 2010 pour
1
er
semestre 2011, mais aucun projet n’a encore vu le jour. Force est ainsi
de constater que, un an et demi après l’entrée en vigueur du CUI et deux
ans et demi après le vote de la loi, la volonté de mise en œuvre des
objectifs qualitatifs du nouveau CUI semble être passée au second plan,
avec la priorité donnée à l’atteinte des objectifs quantitatifs des contrats
aidés.
80
COUR DES COMPTES
2 - Un
accès effectif à la formation mal connu
En matière d’accès à la formation, des éléments d’appréciation ont
été recueillis par la Cour lors des rencontres en régions. Globalement, les
Direccte n’ont pas évoqué de difficulté concernant la mobilisation du
financement par les OPCA pour des périodes de formation ou de
professionnalisation associées aux CUI. Par contre, des difficultés ont été
évoquées pour les centres de gestion de la fonction publique territoriale.
Les seules données dont on dispose actuellement sur la formation
et l’accompagnement résultent de l’exploitation des déclarations au
moment de l’embauche, portées dans le formulaire Cerfa. Les employeurs
de CUI prévoient davantage de formations et d’accompagnement que ce
n’était le cas pour les anciens contrats aidés, comme l’indique le tableau
suivant.
Tableau n° 11 : Actions prévues en termes de formation dans les contrats
aidés
2008
2009
2010
Secteur non marchand
CAE+CAV
CAE+CAV
CUI-CAE
Accompagnement dans l'emploi
67,8
62,4
71,7
Accompagnement social
9,5
7
18,8
Formation
78
76,7
88,2
dont adaptation au poste
66,9
67,3
72,5
Périodes d'immersion prévues
-
-
18
Secteur marchand
CIE+CI-RMA
CIE+CI-RMA
CUI-CIE
Accompagnement dans l'emploi
33,7
23,7
49,3
Accompagnement social
4,4
2,1
2,4
Formation
46,7
42,4
72,5
dont adaptation au poste
42
39
66,5
Source : Dares
En l’absence de « Cerfa bilan », il est cependant impossible pour
l’instant de dresser un constat des réalisations en matière de formation ou
d’accompagnement. Outre la formalisation de ce document, devant
donner lieu à l’élaboration de bilans objectivés, il serait nécessaire
d’élaborer des indicateurs de suivi des formations dispensées aux
bénéficiaires de contrats aidés par les acteurs de la formation
professionnelle (OPCA et organismes de formation œuvrant dans le
secteur public).
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
81
B - Une offre de services de Pôle emploi à développer
1 - Les bénéficiaires de contrats aidés inscrits dans les listes de
demandeurs d’emploi sont minoritaires
Au moment de l’entrée en contrat aidé, des échanges de données
entre l’ASP et Pôle emploi permettent de gérer la liste des demandeurs
d’emploi et de calculer les nouveaux droits des bénéficiaires en termes
d’indemnisation. Les personnes en contrats aidés qui restent inscrites en
tant que demandeurs d’emploi basculent ainsi de catégorie A, B ou C en
catégorie E
22
.
Cette inscription en catégorie E permet à terme
d’organiser le suivi des personnes en contrat aidé lorsque Pôle emploi
en a été le prescripteur, conformément aux objectifs assignés au
nouveau CUI.
La Cour avait déjà relevé dans le passé que la bascule des
demandeurs d’emploi des catégories A, B ou C en catégorie E
(auparavant
en catégorie 5 dans l’ancienne nomenclature) était loin
d’être exhaustive.
En 2005, au moment de la mise en place du plan de cohésion
sociale, les flux de données du CNASEA (aujourd’hui, ASP) sur les
contrats aidés transitaient via l’Unédic aux régions puis aux centres
Assedic et faisaient l’objet de saisies manuelles au niveau local.
S’agissant de l’inscription de ces demandeurs en catégorie 5, la
déperdition pouvait être extrêmement importante : au moment où les
agents Assedic recevaient et traitaient l’information, nombre de
demandeurs n’étaient plus inscrits et il devenait impossible de les inscrire
en catégorie 5 « contrats aidés ». Ces flux sont maintenant automatisés :
d’après Pôle emploi,
« l’automatisation de l’intégration du flux ASP dans
le système d’information de Pôle emploi a permis de supprimer
globalement cette problématique ».
Le rapprochement entre les données d’effectifs payés par l’ASP et
les demandeurs d’emploi inscrits en catégorie E « contrats aidés » montre
toutefois que ce problème est loin d’avoir été résorbé. Le ratio entre
bénéficiaires de contrats aidés et demandeurs d’emploi inscrits reste
faible :
moins d’un tiers des personnes en contrats aidés du secteur
marchand, et moins de la moitié de celles qui sont en contrats aidés
non marchand,
sont effectivement inscrites à Pôle emploi fin 2010 en
catégorie E « contrats aidés »
(cf. Tableau n° 12). Cette désinscription
22
Les bénéficiaires de contrats aidés constituent une sous-partie de cette catégorie E,
identifiée dans les fichiers de Pôle emploi. Les autres demandeurs inscrits en catégorie
E sont essentiellement les bénéficiaires d’aides à la création d’entreprises.
82
COUR DES COMPTES
provient notamment du délai de transmission des flux informatiques de
l’ASP vers Pôle emploi : compte tenu des délais parfois extrêmement
longs entre la prescription du contrat aidé et l’enregistrement de
l’inscription par l’ASP en raison des corrections à apporter au Cerfa
papier, certains bénéficiaires ont entre-temps renvoyé leur déclaration
mensuelle à Pôle emploi et indiqué « ne plus rechercher d’emploi ».
N’étant plus inscrits en catégories A, B ou C, ils ne peuvent donc être
« basculés » en catégorie E. D’autres motifs de déperdition ont été
avancés, notamment au moment du renouvellement du contrat aidé, les
personnes ayant tendance à ne plus se considérer comme à la recherche
d’un emploi au fur et à mesure que leur ancienneté dans le contrat aidé
augmente.
Le maintien de l’inscription des bénéficiaires de contrats aidés
comme demandeurs d’emploi (en catégorie E) constitue une
condition nécessaire à leur suivi par Pôle emploi
. Les
transmissions de
données nominatives déjà existantes entre l’ASP et Pôle emploi sur les
entrées et les sorties de contrats aidés devraient permettre de rendre cette
inscription en catégorie E effective. Ces inscriptions automatisées
pourraient éventuellement être gérées en parallèle de la liste des
demandeurs d’emploi afin de ne pas perturber la gestion de cette dernière
(le maintien dans la liste en tant que demandeur d’emploi supposant en
effet une déclaration explicite de recherche d’emploi de la part des
personnes concernées).
Tableau n° 12 : Comparaison entre le nombre de DEFM en catégorie E
« contrats aidés » et le nombre de bénéficiaires enregistrés à l’ASP (en
fin d’année)
Année
CI-
RMA
CIE
CAE
CAV
CUI
CIE
CUI
CAE
Total
CI-
RMA
CIE
CAE
CAV
CUI
CIE
CUI
CAE
Total
Marchand
Non
marchand
déc-06
2
12
73
27
114
17
85
166
75
343
14%
42%
déc-07
3
9
67
37
117
22
23
150
88
283
27%
44%
déc-08
4
9
50
33
95
19
24
102
78
223
30%
46%
déc-09
3
18
78
29
127
10
75
172
68
326
24%
45%
déc-10
0
5
15
3
17
93
133
2
7
9
5
59
240
322
32%
44%
Champ : France métropolitaine
Sources : STMT - Pôle emploi - Département "Etudes et Statistiques du Marché du Travail" et DARES (données ASP)
Effectifs contrats aidés (ASP)
Taux d'inscription
DEFM E "contrats aidés"
Effectifs en mi liers
2 - Le suivi effectif des bénéficiaires de contrats aidés n’est pas
réalisé
A cet effet de couverture, s’ajoute un autre facteur propre à
l’organisation de l’offre de services de Pôle emploi : les outils à
destination des demandeurs d’emploi « en emploi » n’offrent pas les
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
83
mêmes possibilités d’extraction ou de convocation automatisée des
personnes concernées que ceux existant pour les demandeurs inscrits
n’ayant pas d’emploi. Les bénéficiaires de contrats aidés n’apparaissent
pas dans les portefeuilles actifs des conseillers comme c’est le cas pour
les autres demandeurs d’emploi. Par ailleurs, les bénéficiaires de contrats
aidés sont eux-mêmes peu enclins à se rendre aux convocations deux
mois avant la sortie du contrat aidé.
Pour ces différentes raisons, auxquelles s’ajoute le contexte de
montée du chômage, la réalisation des entretiens deux mois avant la sortie
du contrat aidé, prévue dans le cadre des CUI par la convention tripartite
Etat-Pôle emploi-Unédic 2009-2011
23
, reste très limitée : en 2010,
11 %
seulement des personnes inscrites en contrat aidé ont bénéficié de cet
entretien.
Les relations entre les conseillers de Pôle emploi et les tuteurs
en entreprise ne font l’objet d’aucun suivi, alors qu’elles apparaissent
comme un moyen d’assurer l’accompagnement des bénéficiaires en cours
de contrat. Seuls les entretiens de bilan au moment du renouvellement des
contrats sont assurés par les conseillers de Pôle emploi, mais sous des
formes différentes selon les directions régionales.
3 - Une évaluation du processus de mobilisation,
d’accompagnement et de suivi des bénéficiaires de contrats aidés
Le comité d’évaluation de Pôle emploi a lancé en 2009 une
mission d’évaluation afin de caractériser le processus de mobilisation des
contrats aidés ainsi que les modalités de suivi des bénéficiaires de
contrats par Pôle emploi. Les constats faits dans le cadre de cette
évaluation par le cabinet GESTE auprès de six régions rejoignent les
observations de la Cour. Les préconisations portent notamment, en
matière de prescription, sur les points suivants :
0
renforcer des exigences de diagnostic des besoins en amont de
tout acte de prescription ;
0
privilégier la prescription des contrats aidés pour certains
publics, à certaines étapes de leurs parcours ;
0
systématiser la contractualisation d’engagements partagés dès
la signature de la convention.
23
Point 2.6.2 de la convention : « Le bénéficiaire du contrat aidé sera reçu pour un
entretien de bilan deux mois avant la fin du contrat s’il est à durée déterminée, afin de
préparer la du dispositif en examinant les différentes options envisageables et en
mobilisant en tant que de besoin les prestations de Pôle emploi ».
84
COUR DES COMPTES
Au niveau de l’accompagnement et du suivi des bénéficiaires, les
propositions distinguent deux temps, en fonction de l’importance des
moyens de Pôle emploi :
0
à court terme, privilégier des actions collectives auprès des
« grands
comptes »
employant
plusieurs
contrats
aidés
simultanément, plutôt que des actions de suivi individuel,
fortement
consommatrices
de
moyens ;
envisager
l’externalisation de prestations d’accompagnement et de suivi
auprès d’opérateurs locaux, en ciblant ces prestations sur
certains types de publics prioritaires ;
0
à moyen terme, se donner les moyens d’une mise en œuvre
effective de « l’obligation de suivi » par Pôle emploi, alors que,
selon le rapport de cette mission,
«
le suivi (des contrats aidés)
n’a jamais été une priorité claire pour le management
». Il
serait ainsi nécessaire de développer une offre de service et de
construire les outils internes permettant de renforcer le suivi des
contrats aidés, à la fois à destination des conseillers de Pôle
emploi (fiches bilan, automatisation des rendez-vous) et des
instances de pilotage et de régulation des contrats aidés
(impliquant la construction d’indicateurs sur les activités de
suivi et d’accompagnement).
Le rapport de synthèse de cette mission, achevé en juillet 2010, a
fait l’objet d’une discussion au sein du conseil d’administration de Pôle
emploi le 27 janvier 2011, qui n’a pris aucune décision quant à son
éventuelle mise en œuvre. Pôle emploi a simplement rappelé que
«
la
charge de travail résultant de la montée en charge du chômage au cours
des dernières années n’avait pas permis de dégager des ressources
suffisantes pour assurer le suivi des bénéficiaires de contrats aidés ».
La
DGEFP a sur cette question fait état des discussions en cours dans le
cadre de la prochaine convention tripartite entre l’Etat, l’Unedic et Pôle
emploi, en évoquant la question de la personnalisation de l’offre de
service à mettre en place, en direction des demandeurs d’emploi quel que
soit leur statut.
La négociation de la nouvelle convention tripartite Etat-
Unédic-Pôle emploi devrait être l’occasion de préciser les modalités et
les moyens à affecter au suivi des bénéficiaires de contrats aidés.
Pour des raisons d’efficience, ce suivi pourrait être organisé de façon
différenciée, en prenant en compte les difficultés réelles d’insertion
des salariés :
il devrait au minimum être assuré pour les catégories de
personnes en contrat aidé du secteur non marchand qui connaissent le
plus de difficultés d’insertion à la sortie.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
85
C - La question des moyens nécessaires à
l’accompagnement des bénéficiaires
La mise en place des CAE-passerelle en 2009-2010, dont la
prescription a été majoritairement orientée vers les missions locales, a
constitué un exemple d’accompagnement renforcé à travers la mise en
œuvre de périodes d’immersion. Les éléments communiqués à la Cour sur
le bilan de ces CAE-passerelle se sont limités à quelques indicateurs
quantitatifs : en France métropolitaine, en 2010, 38 775 CAE-passerelle
ont été signés auprès de jeunes de moins de 26 ans. Un tiers de ces
conventions prévoyaient des périodes d’immersion : ce pourcentage
s’élève à deux tiers
pour les conventions prescrites par les missions
locales contre 19 % pour Pôle emploi. Au 28 janvier 2011, seulement
17 % des périodes d’immersion prévues avaient été réalisées, 20 % pour
les missions locales et 12 % pour Pôle emploi.
Les actions d’ingénierie visant à permettre l’accompagnement de
ces contrats-passerelle ont fait l’objet d’un financement spécifique dans
les missions locales en 2010, abandonné en 2011. Cet abandon a été
déploré par certaines Direccte :
« Les objectifs qualitatifs du CUI ne
peuvent être atteints que par la mise en oeuvre d’actions spécifiques
d’accompagnement. Les moyens de droit commun mis en oeuvre par Pôle
Emploi sont probablement insuffisants ».
Au-delà de la question des outils de suivi et d’accompagnement, ce
type d’expérience soulève
la question des moyens nécessaires à un
accompagnement de qualité
: les CAE-passerelle constituent une sorte
d’ « expérience naturelle » d’accompagnement renforcé. Il conviendrait
d’en tirer les enseignements et de mettre en regard le coût du dispositif,
les types d’actions qui ont été menées dans ce cadre et leur efficacité au
regard d’autres modes de suivi ou d’accompagnement.
Avec la mise en place du CUI, le législateur a voulu renforcer
les
dispositions
permettant
d’accroître
l’employabilité
des
bénéficiaires. Ces nouvelles exigences ne se sont pour l’instant pas
traduites dans les faits, faute d’outils et de moyens dédiés. Des
instruments de pilotage de la dimension « suivi et accompagnement »
doivent ainsi compléter les outils actuels portant principalement sur
le volume de prescription de contrats aidés. Les indicateurs d’activité
des prescripteurs doivent permettre de mesurer les moyens
effectivement engagés en termes de suivi et d’accompagnement
(cf. point V
infra
), puis de mettre en regard les moyens déployés et les
résultats obtenus.
86
COUR DES COMPTES
Le
rapport
du
Grenelle
de
l’insertion
notait
ainsi
que
l’accompagnement et la formation étaient insuffisamment mis en œuvre
pour les contrats du plan de cohésion sociale, notamment parce que
la
programmation budgétaire de ces contrats
« ne porte que sur les budgets
d’aide aux employeurs, sans garantie sur le financement de la formation
et de l’accompagnement »
. Une solution pourrait être de
réserver une
part à l’intérieur de l’enveloppe des crédits affectés à ces dispositifs
aux actions de formation et d’accompagnement.
IV
-
L’emploi récurrent de contrats aidés par les
ministères de l’éducation nationale et de l’intérieur
L’Etat ne peut pas recruter directement en contrat aidé sauf dans
le cas particulier des adjoints de sécurité (ADS) du ministère de
l’Intérieur. Cette exception avait fait l’objet d’une dérogation législative
en 2005, reprise par la loi LOPPSI 2 du 11 mars 2011 (qui étend par
ailleurs le dispositif de recrutement des moins de 26 ans aux moins de
30 ans et modifie la durée du CUI-CAE : 3 ans renouvelable une fois, soit
6 ans, contre 5 ans auparavant, la durée de l’aide restant plafonnée à
2 ans).
L’Education nationale ne bénéficie pas, contrairement au ministère
de
l’Intérieur
d’une
autorisation
législative
dérogatoire
pour
le
recrutement de contrats aidés. En pratique, le MENJVA fixe cependant
une enveloppe de contrats aidés comme s’il en était l’employeur direct,
mais ce sont les établissements publics locaux d’éducation (EPLE) qui
sont habilités à signer les conventions individuelles de contrats aidés et à
procéder aux embauches.
Les ministères de l’Education nationale et de l’Intérieur
constituent des employeurs récurrents de contrats aidés,
ceux-ci étant
plus particulièrement sollicités dans les périodes de relance des
contrats aidés du secteur non marchand comme ce fut le cas à partir
de 2009
. Des circulaires ont ainsi été élaborées en 2009 entre la DGEFP
et les ministères concernés pour mobiliser les secteurs professionnels en
leur fixant des objectifs quantitatifs significatifs. Ces circulaires
interministérielles ont été parfois doublées d’une circulaire plus
opérationnelle des ministères concernés.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
87
1 - Des pratiques perfectibles pour la gestion des contrats aidés
du ministère de l’Education nationale
a) Une programmation des contrats aidés parfois tardive
La gestion des emplois aidés pose des difficultés de coordination
entre les logiques de programmation du ministère du travail, de l’emploi
et de la santé (MTES) et celle du ministère de l’Education nationale, de la
jeunesse et de la vie associative (MENJVA), en raison du caractère
parfois tardif ou unilatéral des décisions prises par le MENJVA,
compliquant la gestion du cadencement des entrées au plan régional. La
prévision du MENJVA n’est généralement fixée qu’à l’issue d’arbitrages
interministériels, dont les échéances ne sont pas toujours compatibles
avec celles du MTES. De plus le MENJVA apprécie les effectifs en
stocks, et non en flux d’entrées comme le fait le MTES. Ces difficultés
portent sur des effectifs significatifs au regard des objectifs fixés
globalement pour les entrées en contrats aidés : ainsi, en mars 2011, la
circulaire de programmation de l’Education nationale fixe les besoins du
ministère à 50 000 contrats aidés en stocks (ce qui correspond à environ
70 000 personnes en termes d’entrées, compte tenu des durées
pratiquées), soit une proportion significative des entrées programmées
dans le secteur non marchand.
Au niveau régional, ces difficultés de programmation conduisent à
associer systématiquement les rectorats aux comités de pilotage
régionaux des contrats aidés, afin de prendre en compte les besoins du
MENJVA et de coordonner le pilotage assuré par la Direccte avec celui
assuré par le rectorat, en fonction des enveloppes fixées nationalement et
des prévisions de recrutement des rectorats dans les départements,
notamment pour assurer l’accompagnement dans la scolarisation des
enfants handicapés suites aux décisions prises par les CDAPH en matière
de compensation du handicap.
b) Des réalisations insuffisantes en matière de formation et
d’accompagnement
Outre la participation des rectorats aux comités de pilotage, le
partenariat entre la Direccte et le rectorat est formalisé au sein de
conventions généralement tripartites, associant également Pôle emploi,
précisant les modalités de collaboration des parties signataires en matière
de recrutements, d’accompagnement, de formation et de suivi des
personnes embauchées en contrat aidé. Des bilans de ces conventions
régionales montrent cependant que les réalisations en matière de
88
COUR DES COMPTES
formation ou d’accompagnement ne sont pas toujours à la hauteur des
engagements pris par les rectorats, en raison d’un déficit de moyens
humains et financiers pour conduire les actions prévues dans ces
conventions.
c) Les contrats aidés du ministère de l’Education nationale : une
utilisation contestable
Depuis quelques années, la politique du MENJVA en matière
d’emplois aidés s’est progressivement réorientée vers deux types de
fonctions : les postes de secrétariat des directeurs d’écoles primaires, de
collèges et des proviseurs et les postes d’ «
emplois de vie scolaire
(EVS) », qui en complément des postes d’ «
assistants de vie scolaire
(AVS) », permettent d’assurer l’accompagnement individuel des enfants
handicapés
24
.
Selon le rapport sur
« La scolarisation des enfants handicapés »
25
de mai 2011, les personnels sous contrats aidés représentent ainsi une part
croissante des emplois chargés de l’accompagnement des enfants
handicapés : 50 % (soit 11 600 ETP) en 2010 contre 43 % en 2006, leur
effectif ayant par ailleurs plus que doublé entre 2006 et 2010, suite aux
prescriptions croissantes des CDAPH
26
en termes d’aide individualisée
aux enfants handicapés. Le rapport note ainsi :
« Compte tenu de la forte
croissance des demandes d’accompagnement, les contrats aidés sont vite
devenus la variable d’ajustement du système, d’autant plus qu’ils sont
recrutés par les établissements au plus près des besoins et qu’ils ne
rentrent pas dans le plafond d’emploi de l’Education nationale »
.
24
Le ministère de l’Education nationale réserve le terme d’
« assistants de vie
scolaire »
(AVS) aux personnes exerçant des fonctions d’accompagnement
des enfants handicapés recrutées sous contrat de droit public. Le coût des
AVS est intégralement supporté par le programme LOLF 230 « Vie de
l’élève », alors que pour les EVS, la majeure partie des coûts sont pris en
charge par le MTES au titre des contrats aidés du programme 102, une faible
partie des rémunérations et de la formation émargeant au programme 230.
L’ASP a indiqué recevoir du ministère de l’Education nationale des contrats
portant aussi sur d’autres types de postes, comme le nettoyage de locaux.
25
Rapport au Président de la République, P. Blanc, Sénateur des Pyrénées-Orientales,
rapporteurs N. Bondonneau (IGAS) et M.-F. Choisnard (IGENR).
26
Commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
89
Ce
rapport note par ailleurs que la gestion des EVS crée une
charge de gestion pour les chefs d’établissement qui les recrutent et
doivent
gérer
des
relations
complexes
avec
un
grand
nombre
d’interlocuteurs des services de l’emploi (Direccte, Pôle emploi, ASP).
Enfin, et surtout,
« la durée très limitée des contrats ne permet pas une
réelle continuité de l’accompagnement, qui peut se révéler extrêmement
dommageable pour les enfants handicapés
». Le niveau de formation des
personnes recrutées en contrat aidé peut également constituer une
difficulté. Le rapport conclut à l’inadaptation de cette formule pour un
accompagnement de qualité des élèves handicapés et préconise le
développement des assistants d’éducation sous contrat de droit public.
Un double mouvement semble par ailleurs se dessiner suite aux
décisions annoncées lors de la Conférence nationale du handicap du
8 juin 2011. Le Président de la République a ainsi annoncé le
remplacement progressif des EVS par des AVS, avec un recrutement de
2000 assistants de scolarisation dès la rentrée 2011 (puis 2300 en 2012).
En parallèle, la DGESCO demandait le 4 juillet 201l aux rectorats de ne
procéder à aucun renouvellement ou recrutement de contrat aidé en tant
qu’assistant de directeur d’école, la priorité étant donnée exclusivement
aux recrutements d’aide à la scolarisation d’enfants handicapés. Force est
de constater cependant que les dernières annonces du 2 septembre 2011
relatives à l’ouverture de 20 000 contrats aidés supplémentaires invalident
cet engagement, avec l’annonce du recrutement de 4000 postes
d’assistants de directeur d’établissement.
Le MENJVA a par ailleurs indiqué accroître ses actions en matière
de formation, avec la mise en œuvre à partir de la rentrée 2011 de
modules de formation, ouverts aux AVS et aux EVS de façon
indifférenciée (un module d’adaptation de 60 heures et un module
d’approfondissement de 140 heures maximum).
90
COUR DES COMPTES
Un risque de contestation juridique pour les anciens contrats aidés
(CES et CEC)
Dans le cadre des anciens contrats aidés, CES et CEC, certains
salariés ont, à la fin d’un contrat aidé en CDD, dénoncé devant les
prud’hommes le défaut d’accompagnement ou de formation, considérant que
l’employeur n’avait pas respecté ses obligations légales d’insertion
professionnelle. Un arrêt de la Cour de cassation de novembre 2004 a
formulé l’argumentaire suivant, depuis repris dans plusieurs jugements :
l’employeur peut recourir à un contrat aidé en CDD, avec un engagement de
formation dont les modalités sont précisées dans la convention. Si cette
obligation n’est pas correctement remplie, ce type de CDD n’est plus
justifiable et il convient de le requalifier en CDI. Si la personne n’est plus en
poste au moment de la décision, le juge considère qu’elle a été licenciée et a
droit à des indemnités notamment pour licenciement « sans cause réelle et
sérieuse ». Les cas dont la Cour a eu à connaître concernent tous l’Education
nationale. Selon le MENJVA, au 1
er
juin 2011, 758 anciens salariés en
contrats aidés auraient ainsi contesté la valeur des actions d’accompagnement
et de formation auprès des prud’hommes.
En matière de formation, les nouvelles dispositions relatives au CUI
ont une portée plus réduite en termes de conséquences juridiques que celles
qui prévalaient pour des contrats aidés dans le passé : l’obligation pour
l’employeur prévue par l’article L. 5134-22 porte sur le fait de prévoir au
moment de la signature de la convention des actions de formation si elles ont
nécessaires à la réalisation du projet professionnel. En tout état de cause, ces
actions peuvent être conduites en interne notamment pour assurer
l’adaptation au poste de travail. En revanche des obligations plus fortes
portent sur la réalisation d’actions d’accompagnement notamment sur la
désignation d’un tuteur par l’employeur et sur la remise d’une attestation
d’expérience professionnelle.
2 - Les contrats aidés du ministère de l’intérieur : une logique de
filière de recrutement
S’agissant du ministère de l’Intérieur, les contrats aidés concernent
les adjoints de sécurité (ADS) et les effectifs sont globalement beaucoup
plus faibles que pour l’Education nationale (1610 en 2010, prévision de
1700 recrutements en 2011).
Pôle emploi a souligné que les modalités de recrutement des
personnes en ADS étaient particulièrement encadrées par le ministère (par
le biais de jurys de sélection impliquant le ministère de l’Intérieur), cette
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
91
exigence s’expliquant par le type de fonctions exercées et par la durée
longue de ces contrats (2 x 3 ans depuis la loi LOPPSI 2, la convention en
tant que contrat aidé restant limitée à deux ans, comme pour les autres
employeurs de contrats aidés), et que son
rôle de prescripteur pourrait
ainsi s’en trouver limité. Toutefois, le risque de biais de sélection semble
mesuré : les ADS recrutés sous contrat aidé sont comparativement moins
diplômés que les ADS classiques (80 % des ADS en contrat aidé n’ont
pas le bac, contre 50 % des ADS classiques).
Le ministère de l’Intérieur indique que « l’apport des ADS et
CAE-ADS ne peut être assimilé à un simple effectif d’appoint pour la
police nationale mais répond à la volonté d’une réelle politique
d’insertion ». La durée de l’engagement, rallongée d’un an dans le cadre
de la loi LOPPSI 2, a ainsi été alignée sur la durée des contrats d’ADS de
droit commun,
afin de permettre une meilleure préparation à l’insertion
professionnelle. Les actions d’insertion professionnelle (préparation aux
concours, formation initiale de 3 ans) sont les mêmes pour les ADS que
pour les CAE-ADS.
Un bilan a par ailleurs été réalisé sur les CAE-ADS recrutés en
2006 : à l’issue de leur contrat de 5 ans, 23,5 % sont encore en fonction
en qualité d’ADS, 45 % ont démissionné pour accéder à un autre emploi
dont la moitié au sein de la police nationale. Au-delà de ces données qui
témoignent d’une bonne probabilité d’insertion professionnelle à l’issue
des contrats aidés, la gestion par le Ministère de l’Intérieur des contrats
aidés peut être saluée, avec la production d’indicateurs objectifs
permettant d’assurer un suivi des parcours des personnes entrant en
contrat aidé.
Si les contrats aidés peuvent dans certains cas être utilisés par les
ministères ou les établissements qui en dépendent pour résoudre des
problèmes d’insuffisance -
temporaire ou récurrente - de moyens ou dans
le cadre de leurs procédures de recrutement, l’objectif d’insertion des
personnes bénéficiaires de ces contrats ne devrait pas passer au second
plan. Des bilans réguliers devraient être établis par les ministères
concernés à destination de la DGEFP, afin de fournir des indicateurs sur
les actions menées et les résultats obtenus en vue d’une insertion durable
de leurs bénéficiaires. L’effet de substitution joue largement pour ces
emplois, qui, s’ils n’étaient pas remplis par des contrats aidés,
devraient
faire l’objet d’autres modes de recrutement par contrats de droit commun
ou concours.
92
COUR DES COMPTES
V
-
Une connaissance des coûts de gestion à
améliorer
La gestion des contrats aidés mobilise nombre d’opérateurs, Pôle
emploi et les missions locales pour la prescription, le suivi et
l’accompagnement et l’ASP pour l’enregistrement et la gestion financière
des contrats.
Les coûts de gestion des deux réseaux de prescripteurs ne sont
pas identifiés dans le cadre des systèmes d’information de Pôle
emploi ni des missions locales. Une dotation globale de service est
attribuée à ces deux organismes
, sans différenciation des missions
relatives à la gestion des contrats aidés parmi l’ensemble des missions qui
leur sont confiées par l’Etat.
Les coûts de gestion sont en revanche définis dans les conventions
qui lient l’ASP aux différents financeurs des contrats aidés. Les
prestations réalisées mais aussi les principes de calcul des frais de gestion
diffèrent selon les conventions.
Pour les départements, la convention type 2011 prévoit un calcul
des frais de gestion à partir de coûts unitaires :
0
10,84 € par convention initiale enregistrée et 6,38 € par
avenant ;
0
2,94 € par mois pour le suivi et le paiement d’un dossier.
Ces coûts incluent le suivi statistique et financier des contrats
aidés.
Pour les CUI dont l’aide versée aux employeurs est exclusivement
financée par le conseil général, les coûts de gestion sont par ailleurs
assujettis à la TVA, au motif «
qu’il s’agit d’une prestation réalisée
uniquement pour le compte du département et qui n’est pas accessoire à
une prestation confiée à l’ASP par l’Etat
».
En 2010, le coût de gestion facturé aux 70 départements ayant
passé des conventions avec l’ASP a été de 1 109 635 €, soit 0,8 % du
montant global des mandatements effectués par l’ASP pour leur compte
(133,25 M€).
Pour le MENJVA, les frais de gestion de la contribution
complémentaire sont calculés au prorata (1 %) des dépenses de prestation
spécifiques au ministère (après déduction des montants pris en charge par
le MTES ou les départements). En application de cette règle, les frais de
gestion MENJVA se sont élevés à 1 352 476 € en 2010.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
93
Pour le MTES, l’évaluation de la subvention de service public
versée par le ministère chargé de l’emploi est basée sur une méthode de
quantification de l’activité prévisionnelle de l’établissement appelée
gestion prévisionnelle de l’activité et des emplois (GPAE).
Cette méthode quantifie, pour les directions régionales de l’ASP,
les estimations de charges liées aux fonctions de production, de support et
de structure ; pour les fonctions de production, sont pris en compte les
nombres de dossiers traités (considérés comme des unités d’œuvre) en
fonction des différentes « phases métiers ». S’y ajoutent les charges
spécifiques au siège: l’ASP dispose depuis fin 2009 d’une comptabilité
analytique. La répartition des effectifs du siège peut être estimée au
prorata d'une unité d'œuvre caractérisant leur activité (nombre de dossiers
payés, nombre d'études, nombre de projets, etc.).
En 2010, le coût moyen d’un agent (ETPT) imputé sur la mission
budgétaire Travail et emploi était de 74 455 €, coût complet comprenant
les coûts de masse salariale et de fonctionnement associés ainsi que la
dotation d’amortissement des investissements en 2010.
Le montant des frais de gestion relatifs aux contrats aidés, calculé
par l’ASP, s’établit donc à :
327 ETPT réalisés x 74 455 € (coût d’un agent qui gère les
activités confiées à l’ASP par le ministère chargé de l’emploi en 2010) =
24 346 785 €.
Ce coût de gestion se rapporte à une dépense budgétaire en
crédits d’intervention de 3 406 M€ en AE et 3 408 M€ en CP, soit
0,7 % des crédits d’intervention.
Les mêmes modalités de calcul ont été appliquées aux contrats
aidés du Plan de relance.
Le montant global de la subvention correspond au nombre d’ETPT
estimé, multiplié par le coût moyen d’un ETPT, soit :
0
au titre des CIE jeunes : 14,27 ETPT en 2009 (pour un montant
de 1 056 501€) et 11,99 ETPT en 2010 (pour un montant de
890 201€) ;
0
au titre des CAE-passerelle : 7,46 ETPT en 2009 (pour un
montant de 560 920€) et 5,94 ETPT en 2010 (pour un montant
de 441 231€).
Si leurs modalités de calcul diffèrent ainsi selon les financeurs,
les coûts de gestion, rapportés à la masse des interventions, sont
in
fine
assez proches selon les financeurs, compris entre 0,7 % et 1 %
des interventions.
94
COUR DES COMPTES
Afin de disposer d’indicateurs de coût complet des contrats
aidés, il serait souhaitable d’étendre aux prescripteurs, Pôle emploi et
missions locales, une « tarification » fondée sur la quantification de
leur activité de prescripteurs dans la gestion des contrats aidés. Une
telle démarche permettrait surtout de favoriser un dialogue plus
objectif sur la réalisation des actes professionnels attendus des
prescripteurs de contrats aidés en fonction des différentes « phases
métiers » (prescription, suivi, accompagnement, etc.).
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Dans le contexte de la crise économique, les années 2009-2010 ont
été marquées sur le plan budgétaire par la mise oeuvre de mesures
successives de relance destinées à contrecarrer la hausse du chômage,
entraînant des écarts importants entre prévision budgétaire et exécution.
Ces écarts, qui ont porté à la fois sur les volumes et sur les coûts
unitaires des contrats aidés, tiennent pour partie à une sous-estimation
des engagements passés au moment de la prévision en LFI, pour partie
aux fréquentes ouvertures de contrats en cours d’année mais aussi à la
difficulté récurrente
de maîtriser la dépense, faute d’un système de
régulation des engagements.
Les responsabilités de prescription sont partagées entre un grand
nombre d’acteurs (Pôle emploi, missions locales, départements et bientôt
Cap emploi en 2012), impliquant un risque, avéré en 2010, de
dépassement des enveloppes budgétaires et nécessitant en conséquence
un renforcement du suivi de la consommation des enveloppes par
prescripteur. Afin de maîtriser les budgets alloués, les modalités de
pilotage ont été renforcées en 2011, mais la non-utilisation d’un outil
unique par l’ensemble des prescripteurs (Extranet CUI) ne permet
toujours pas d’exercer un pilotage en temps réel.
En lien avec la logique d’utilisation contra-cyclique des contrats
aidés, la programmation des crédits
a été fortement reconcentrée au
niveau de la DGEFP, peu de marges de manoeuvre existant au niveau des
directions régionales
pour adapter la programmation au plus près des
besoins locaux.
Depuis la création du RSA en 2009 puis du CUI en 2010, la
prescription des contrats aidés en direction des bénéficiaires du RSA a
reculé, alors que l’ambition de la loi du 1
er
décembre 2008 était
d’instaurer les conditions d’une politique partenariale entre les
départements et l’Etat, de façon à développer les politiques d’insertion
pour les personnes les plus éloignées de l’emploi.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
95
Les dispositions de la loi du 1
er
décembre 2008 destinées à
améliorer la qualité des contrats aidés n’ont pas été mises en oeuvre. On
constate ainsi une diminution de la durée moyenne des contrats prescrits
dans le secteur non marchand, peu propice au développement
d’actions
d’insertion. En 2010, la priorité a été mise sur l’atteinte d’objectifs
quantitatifs élevés en matière de prescription, au détriment de la
poursuite d’objectifs de qualité. Cette situation a été amplifiée par les
nombreux à-coups de gestion.
La loi du 1er décembre 2008 prévoyait la mise en place d’un bilan
avant tout renouvellement d’une convention. Un tel document n’a pas été
élaboré, contrairement à ce qui a été annoncé fin 2010 par la DGEFP.
Les outils de gestion de Pôle emploi ne permettent d’assurer ni un
enregistrement effectif des personnes en contrats aidés (dans la liste des
demandeurs d’emploi, en DEFM de catégorie E), ni l’extraction
automatisée des dossiers afin de les rendre actifs dans le portefeuille des
conseillers à la fin du contrat. L’offre de service à destination des
personnes en contrats aidés est peu formalisée, les moyens engagés en
termes de suivi et d’accompagnement ne sont pas identifiés et ne font
l’objet d’aucun suivi. Une étude commanditée dans le cadre du comité
d’évaluation de Pôle emploi a permis de formuler un certain nombre de
préconisations, dont
aucune n’a encore été mise en oeuvre, dans un
contexte d’augmentation du chômage pesant sur les moyens de Pôle
emploi.
Recommandations de la partie II :
Relations Etat-départements
1. Définir un cadre de concertation entre l’Etat et les départements afin
d’assurer une coordination plus étroite des actions d’insertion menées à
travers les contrats aidés pour les bénéficiaires du RSA.
Pilotage et gestion budgétaire
2. Etendre à tous les prescripteurs de contrats aidés, incluant les
départements, l’utilisation du système d’information extranet – CUI.
Mener à son terme le processus de dématérialisation de la transmission
des dossiers à l’Agence de services et de paiement (ASP) et assurer
l’interface entre les différents systèmes informatiques (de l’ASP, extranet
–CUI, CHORUS).
3. Tirer toutes les conséquences de la gestion différenciée entre
autorisations d’engagement et crédits de paiement en mettant en place un
système bloquant pour les prescripteurs dès que l’enveloppe limitative
d’autorisations de programme et de crédits de paiement est atteinte.
96
COUR DES COMPTES
Ciblage des contrats et accompagnement des bénéficiaires
4. Conformément à l’objectif d’insertion fixé par la loi du 1er décembre
2008, cibler les contrats aidés sur les personnes les plus éloignées de
l’emploi
et
les
plus
vulnérables
(titulaires
de
minima
sociaux
notamment). Veiller à la prescription de contrats de durée suffisante pour
permettre le développement d’actions visant à une insertion durable.
5.
Formaliser
les
actes
professionnels
nécessaires
en
matière
d’accompagnement
et
quantifier
les
moyens
nécessaires
à
leur
réalisation. Fixer pour les prescripteurs des objectifs en matière
d’actions d’accompagnement et en assurer le suivi.
6. Identifier au sein des dépenses de contrats aidés une enveloppe dédiée
à l’accompagnement et la formation, lorsque celle-ci ne s’inscrit pas
dans les dispositifs de droit commun. En parallèle veiller à la
mobilisation des OPCA et des organismes de formation professionnelle
du secteur public en matière de formation des bénéficiaires de contrats
aidés.
7. Assurer l’inscription de tous les bénéficiaires de contrats aidés en
catégorie E de la liste des demandeurs d’emploi afin qu’ils puissent être
suivis par les conseillers de Pôle emploi.
8. Prévoir, à l’occasion de la négociation de la nouvelle convention Etat
– Unédic –Pôle emploi, des engagements précis de Pôle emploi sur
l’organisation d’un suivi plus formalisé et plus régulier, suivi qui devrait
être personnalisé en fonction des difficultés prévisibles d’insertion à la
sortie du contrat aidé.
9. Etablir le bilan prévu par la loi du 1
er
décembre 2008 en fin de contrat
aidé, à partir d’un document normalisé, le « Cerfa – bilan ».
10. Obtenir des ministères employeurs de contrats aidés des bilans
réguliers sur les actions menées et les résultats obtenus en matière
d’insertion de leurs bénéficiaires.
Chapitre III
Des résultats décevants
au regard des
objectifs affichés
L’efficacité des contrats aidés doit s’apprécier au regard des
objectifs poursuivis. Le CUI, comme les anciens contrats aidés du plan de
cohésion sociale, a vocation à intervenir comme une étape transitoire dans
un parcours d’insertion vers l’emploi, selon l’exposé des motifs et la
discussion du projet ayant abouti à la loi du 1
er
décembre 2008. L’objectif
d’insertion professionnelle et d’amélioration de l’employabilité des
personnes à l’issue des contrats est retenu dans les indicateurs de
performance de la LOLF pour le programme 102, la performance des
contrats aidés étant mesurée par le taux de retour à l’emploi de droit
commun (durable) des bénéficiaires, 6 mois après la sortie du dispositif.
En pratique, cet objectif n’est cependant pas le seul : les contrats
aidés sont mobilisés (
cf. supra
) également pour atténuer l’effet d’un
ralentissement économique et contrecarrer la hausse du chômage, comme
cela a été récemment le cas en 2009-2010.
98
COUR DES COMPTES
I
-
Un ciblage insuffisant sur les personnes les plus
en difficulté
A - Une mesure qui bénéficie de moins en moins aux
publics les plus en difficulté
Les conditions d’éligibilité aux contrats aidés sont définies chaque
année (ou chaque semestre) par les circulaires de la DGEFP, déclinées
ensuite au niveau régional, l’arrêté préfectoral définissant les paramètres
de
prise
en
charge
et
précisant
les
populations
ciblées.
Les
caractéristiques des personnes entrant en contrat aidé sont mesurées dans
les formulaires Cerfa et font l’objet de suivis réguliers dans les tableaux
de bord de la DGEFP. Un suivi statistique est également organisé par la
Dares qui met ces données à disposition sur le site du ministère et qui
publie un bilan statistique annuel.
Les bilans 2008 et 2009 font apparaître un rajeunissement des
publics embauchés en convention initiale, qu’il s’agisse du CIE ou du
CAE, et leur élargissement vers des populations mieux formées et
moins éloignées de l’emploi
(cf. Tableaux n° 13 et 14)
.
Ainsi, en 2009,
une convention initiale en CIE sur deux a été signée par un jeune de
moins de 26 ans (+14 points par rapport à 2008), après une augmentation
déjà marquée entre 2007 et 2008 suite à la disparition des SEJE
(+27 points). La part des demandeurs d’emploi de très longue durée (plus
de 2 ans) dans les entrées en CIE s’est réduite pour la deuxième année
consécutive; cet effet est en partie lié au rajeunissement de la population
entrant en CIE (les jeunes sont moins souvent inscrits à Pôle emploi et ils
le sont pour des durées moins longues), mais la Dares note que l’effet du
raccourcissement de la durée au chômage s’observe pour toutes les
tranches d’âges.
« Le relèvement des objectifs de prescription des CIE a
pu se traduire par un moindre ciblage du dispositif sur les publics les
plus en difficulté dans un contexte où la forte détérioration de la situation
de l’emploi à partir de mi-2008 induisait par ailleurs une augmentation
globale du nombre de demandeurs d’emploi »
.
On observe également une élévation du niveau de formation
(+11 points de titulaires du niveau baccalauréat ou plus), cet effet
s’expliquant aussi par la hausse du poids des jeunes, tout en concernant
les autres tranches d’âges. La proportion de travailleurs handicapés (TH)
entrant en CIE a continué de reculer en 2009, sous l’effet de la
concurrence de la prime initiative emploi financée par l’Agefiph, mise en
place à partir de septembre 2007 (les TH représentent 3 % des embauches
en 2009 contre 16 % e 2007).
La proportion de bénéficiaires de
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
99
minima sociaux embauchés en CIE a reculé en 2009 (5 % contre 7 %
en 2008) mais, compte tenu de l’augmentation des effectifs, leur
nombre a progressé en valeur absolue, sans toutefois compenser la
baisse des entrées en CI-RMA.
La part des jeunes a également augmenté en 2009 dans les
embauches en CAE, sous l’effet notamment des 30 000 CAE passerelle
du plan d’urgence pour l’emploi des jeunes annoncé en avril 2009.
Comme dans le secteur marchand, le niveau de formation des personnes
recrutées en CAE s’est globalement élevé en 2009, pour les jeunes mais
aussi dans les autres tranches d’âges. Les personnes présentant de longues
durées d’inscription comme demandeur d’emploi avant leur embauche en
CAE ou en CAV ont vu leur poids relatif décroître.
Conséquence de la
baisse de la part des embauches en CAV dans les embauches initiales
en contrats aidés, on observe une baisse importante de la part des
allocataires de minima sociaux dans les contrats aidés non
marchands (30 % en 2009, en recul de 13 points par rapport à 2008).
Que ce soit dans le secteur marchand ou le secteur non marchand, on
constate ainsi en 2009 une forte diminution des entrées en contrats aidés
de bénéficiaires de minima sociaux et notamment du RSA.
100
COUR DES COMPTES
Tableau n° 13 : Caractéristiques des nouveaux bénéficiaires de contrats aidés (secteur marchand)
En %
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
2010
Embauches en convention initiale
78 664
37 082
35 446
99 763
102 352
66 482
56 979
112 419
344 724
Âge
Moins de 26 ans
16,0
9,0
35,8
50,1
nd
nd
24,5
45,2
48,1
De 26 à 49 ans
61,1
59,6
29,5
30,7
nd
nd
47,6
36,1
36,4
50 ans ou plus
22,9
31,4
34,7
19,3
nd
nd
27,9
18,8
15,5
Niveau de formation
Inférieur au CAP (V bis et VI)
15,8
16,8
17,8
12,1
17,7
20,1
18,9
12,9
12,0
Niveau CAP-BEP (V)
44,8
45,4
51,7
46,7
45,1
45,7
50,6
46,9
46,2
Niveau Bac
19,5
19,5
17,8
23,0
18,8
17,9
17,3
22,4
23,7
Supérieur au Bac
19,9
18,3
12,7
18,2
18,4
16,3
13,2
17,9
18,1
Durée d'inscription à l'ANPE ou à Pôle emploi avant l'entrée dans le dispositif
Non-inscrit
8,2
6,4
9,5
14,9
10,7
12,0
13,3
15,3
12,5
Moins de 6 mois
14,5
15,1
30,9
35,9
13,8
14,2
24,7
33,8
35,3
De 6 à 11 mois
10,6
10,7
15,5
17,6
11,7
11,6
14,3
17,4
19,3
12 mois ou plus
66,7
67,9
44,2
31,7
63,9
62,1
47,8
33,6
33,0
dont 24 mois ou plus
37,5
40,9
22,6
11,7
nd
nd
27,2
13,6
11,1
Obligation d'emploi TH
14,0
16,4
6,4
2,8
nd
nd
6,3
3,1
2,2
Bénéficiaire d'un minimum social (%)
15,1
11,6
6,5
5,1
34,7
50,7
41,8
15,8
13,2
Champ : embauches en conventions initiales. France entière. En 2010, les embauches en conventions initiales incluent
les personnes renouvelant un ancien contrat du Plan de cohésion sociale, la variable permettant de les identifier ayant été mal
remplie dans les formulaires.
Source : ASP ; traitement : Dares.
Flux d'embauche
CIE
Secteur marchand (CIE, CI-RMA, CUI-CIE)
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
101
Tableau n° 14 : Caractéristiques des nouveaux bénéficiaires de contrats aidés (secteur non marchand)
En %
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
2010
Embauches en convention initiale
161 836
150 122
102 112
192 776
255 709
219 913
154 855
240 741
344 724
Âge
Moins de 26 ans
36,4
36,4
31,8
35
25,8
27,4
23,7
29,7
28,6
De 26 à 49 ans
48,8
48,0
47,7
48,5
60,2
57,6
57,7
54,3
53,0
50 ans ou plus
14,8
15,6
20,6
16,4
14,0
15,1
18,7
15,9
18,4
Niveau de formation
Inférieur au CAP (V bis et VI)
24,9
23,2
27,2
20,8
25,9
26,2
28,5
22,1
20,9
Niveau CAP-BEP (V)
40,6
42,6
44,2
41,7
40,7
42,2
44,6
42,6
41,8
Niveau Bac
19,8
20,5
18,1
22
19,2
18,7
16,7
20,8
21,5
Supérieur au Bac
14,6
13,7
10,5
15,6
14,2
13,0
10,1
14,7
15,8
Durée d'inscription à l'ANPE ou à Pôle emploi avant l'entrée dans le dispositif
Non-inscrit
14,4
10,6
7,5
7,4
13,2
11,4
9,2
8,3
10,4
Moins de 6 mois
16,8
17,8
18,9
22,4
14,9
16,8
18,2
21,5
23,3
De 6 à 11 mois
10,4
11,7
13
15,3
11,0
11,8
13,0
15,3
15,7
De 12 à 23 mois
27,5
27,7
25,7
32,6
25,5
25,4
23,6
30,5
28,2
24 mois ou plus
31,0
32,2
34,8
22,3
35,5
34,6
35,9
24,4
22,5
Obligation d'emploi TH
9,9
8,2
9,4
6,3
9,6
8,3
9,4
6,6
6,2
Bénéficiaire d'un minimum social
13,8
12,4
13,2
12,9
45,4
40,2
42,8
30,3
29,4
Source : ASP ; traitement : Dares.
Champ : embauches en conventions initiales. France entière. En 2010, les embauches en conventions initiales incluent
les personnes renouvelant un ancien contrat du Plan de cohésion sociale, la variable permettant de les identifier ayant été mal
remplie dans les formulaires.
Flux d'embauche
CAE
Secteur non marchand (CAE, CAV, CUI-CAE)
102
COUR DES COMPTES
B - Une situation qui s’est confirmée en 2010 et apparaît
en contradiction avec les objectifs de la loi du
1
er
décembre 2008
La comparaison directe de 2010 aux années précédentes est
délicate, compte tenu de l’impact de l’entrée en vigueur du CUI : les
nouvelles embauches en CUI ne se comparent pas aux nouvelles
embauches en CAE et en CIE des années passées, car il faudrait
distinguer dans les flux d’embauches 2010 ceux qui étaient auparavant
bénéficiaires d’un ancien contrat du plan de cohésion sociale des
nouveaux entrants. En principe, ces cas de basculement des anciens
contrats du plan de cohésion sociale vers un CUI étaient identifiables
dans les formulaires, mais la Dares considère que la qualité de cette
donnée ne permet pas un repérage correct de ces situations.
Les données 2010, sur les nouvelles embauches en conventions
initiales en 2010 sont ainsi entachées de ce biais qui doit être gardé à
l’esprit dans la comparaison avec les données des années antérieures. Si
la comparaison directe des effectifs en convention initiale entre 2009 et
2010 n’a ainsi aucun sens, on peut considérer que les caractéristiques
structurelles des embauches sont moins affectées par ce biais.
Pour
2010, il est également intéressant d’observer les évolutions
infra-annuelles. Le caractère erratique des embauches en cours d’année
2010 n’a en effet pas été sans conséquence sur les profils des personnes
recrutées, ainsi qu’on peut l’observer dans le tableau n° 15.
Pour le CUI-CIE, les différences de profil au cours des quatre
trimestres 2010 sont particulièrement marquées pour les critères d’âge, le
fait d’être bénéficiaire du RSA, ainsi que sur la proportion de chômeurs
de longue durée. S’agissant des CUI-CAE, le profil des embauches est
par contre beaucoup plus régulier, à l’exception de l’augmentation de la
proportion de bénéficiaires du RSA au dernier trimestre, imputable au
cofinancement de ces contrats avec les départements, ces contrats étant
devenus prioritaires en fin d’année.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
103
Tableau n° 15 : Caractéristiques des personnes embauchées en CUI en
2010 (conventions initiales, France métropolitaine)
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
Moins de 26 ans
49,7
48,2
41,7
25,7
29,2
28,0
26,8
31,9
50 ans et plus
15,1
15,1
18,7
26,5
18,5
19,0
20,0
16,9
Personnes handicapées
2,2
2,2
2,4
3,9
6,3
6,4
7,0
6,1
Allocataires du RSA
6,5
7,9
30,7
53,6
21,3
22,2
20,5
27,0
dont : a locataires du RSA majoré
0,6
0,6
2,2
3,0
1,7
1,6
1,4
1,6
Allocataires de l'ASS
3,6
3,6
3,3
2,6
5,7
5,6
8,3
5,7
Allocataires de l'AAH
0,3
0,3
0,3
0,2
1,0
0,9
1,1
1,0
Chômeurs de longue durée
31,0
34,1
37,2
42,1
50,1
50,1
52,4
49,2
dont chômeurs de très longue durée
10,2
11,1
14,6
22,0
22,0
21,8
23,5
22,6
Niveau de diplôme
Inférieur au CAP (Vbis et VI)
11,3
12,1
16,1
16,9
21,4
21,8
16,1
19,8
Niveau CAP-BEP (V)
45,3
47,0
49,3
46,4
42,6
43,8
41,1
40,9
Niveau BAC
24,4
23,5
19,2
19,3
20,6
19,6
24,8
22,6
Supérieur au BAC
19,1
17,4
15,3
17,4
15,4
14,8
18,0
16,7
CUI-CAE
Champ : France métropolitaine.
Source : ASP - Traitement : Dares.
Flux d'embauches
CUI-CIE
Globalement, on constate depuis le début de la crise économique
une dégradation du ciblage dans les prescriptions de contrats aidés. En
période de tensions sur le marché du travail, les populations présentant le
plus de difficultés connaissent un contexte de concurrence exacerbée
accentuant leurs difficultés d’accès à l’emploi, et notamment aux emplois
aidés, au profit d’autres populations moins défavorisées.
On observe ainsi depuis 2009 non seulement une baisse de la part
des bénéficiaires de minima sociaux dans les contrats aidés, mais aussi de
leur nombre : cette situation apparaît contradictoire avec les objectifs
visés par la loi du 1
er
décembre 2008.
C - Renouvellement et durée des contrats : des parcours
encore mal connus
Pour les contrats d’aide à l’emploi issus de la loi de cohésion
sociale comme pour les contrats CUI, les durées sont en général
largement inférieures à l’année (comme y invitent d’ailleurs les
circulaires récentes de la DGEFP), les renouvellements étant cependant
autorisés dans la limite de deux ans.
En matière de renouvellement, les situations diffèrent fortement
selon que les contrats relèvent du secteur marchand ou du secteur non
marchand (cf. Tableau n° 16). Les renouvellements sont quasi-inexistants
pour les CIE et de l’ordre de 20 % pour les CI-RMA, qui concernent une
population connaissant davantage de difficultés. Ils sont proches de 40%
pour les titulaires de contrats aidés en CAE et atteignent 50% pour les
bénéficiaires de minima sociaux en CAV. Ces taux de renouvellements
« instantanés » représentent, pour une période donnée, le nombre de
104
COUR DES COMPTES
contrats renouvelés rapporté au nombre total de contrats signés,
embauches initiales et renouvellements compris. En période de forte
accélération des recrutements, le taux de renouvellement tend à baisser
mécaniquement (comme en 2009 pour le CAE) ; à l’inverse, il augmente
dans les phases de repli des recrutements.
Tableau n° 16 : Entrées dans les contrats aidés : conventions initiales et
renouvellements
2006
2007
2008
2009
Conventions signées
80 155
37 605
35 640
100 658
dont : nouveaux contrats
78 664
37 082
35 446
99 763
avenants de reconduction
1 491
523
194
895
avenants de reconduction (en %)
2%
1%
1%
1%
Durée moyenne du contrat en mois *
11,9
9,8
9,8
11,5
Effectifs en fin d'année
85 021
23 318
23 555
75 032
Conventions signées
28 929
36 443
26 331
17 040
dont : nouveaux contrats
23 688
29 400
21 533
12 656
avenants de reconduction
5 241
7 043
4 798
4 384
avenants de reconduction (en %)
18%
19%
18%
26%
Durée moyenne du contrat en mois * (ASS,AAH,API)
12,5
13,1
12,7
12,5
Durée moyenne du contrat en mois * (RMI-RSA)
nd
nd
10,7
11,0
Effectifs en fin d'année
17 941
24 603
19 040
10 488
Conventions signées
273 884
266 322
186 443
284 986
dont : nouveaux contrats
161 836
150 122
102 112
192 776
avenants de reconduction
112 048
116 200
84 331
92 210
avenants de reconduction (en %)
41%
44%
45%
32%
Durée moyenne du contrat en mois *
9,5
8,9
8,3
8,9
Effectifs en fin d'année
177 072
162 972
114 524
188 985
Conventions signées
105 420
124 201
109 388
99 646
dont : nouveaux contrats
93 873
69 791
52 743
47 965
avenants de reconduction
11 547
54 410
56 645
51 681
avenants de reconduction (en %)
11%
44%
52%
52%
Durée moyenne du contrat en mois *
13,0
12,3
11,0
10,0
Effectifs en fin d'année
87 702
104 529
84 391
69 408
Source : ASP; traitement
Dares.
CIE
CAE
* Il s'agit de la durée moyenne prévue dans le contrat lors de la signature, sur le champ des embauches en convention
initiale. Dans le cas de CDI, il s'agit de la durée de versement de l'aide financière.
Champ : France entière.
CAV
CI-RMA
Cet indicateur de renouvellement s’avère donc difficile à
interpréter. Il serait préférable de le compléter par des indicateurs sur la
durée cumulée en contrat aidé. L’exercice semble possible. Une
exploitation particulière demandée par la Cour à l’ASP sur ses fichiers de
gestion a ainsi fourni quelques données indicatives : sur 2 100 000
dossiers traités entre le début du plan de cohésion sociale et jusqu’en
2010, 511 000 (près du quart) ont fait l’objet de 2 ou plusieurs contrats.
Pour 90 % de ces dossiers (458 000), il s’agissait de renouvellements au
sein d’un même contrat (1 renouvellement : 63 % ; 2 renouvellements :
30 % ; 3 renouvellements ou plus : 7 %). Pour 10 % de ces dossiers
(54 000), 2 ou plusieurs contrats se sont succédé dans le temps. Ces
données, peut-être en partie entachées d’aléas de gestion, ne suffisent pas
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
105
à fournir des indications sur les durées individuelles passées sous contrat
aidé, mais elles indiquent néanmoins des ordres de grandeur quant à la
fréquence des situations de renouvellement ou de bascule entre différents
contrats aidés.
La DARES a également fait état de travaux en cours sur les durées
cumulées passées au sein d’un même contrat, travaux qui feront l’objet
d’une publication prochaine.
A des fins de connaissance statistique, il serait souhaitable
d’étudier la possibilité d’enchaîner dans le temps les données sur les
bénéficiaires de contrats aidés, de façon à permettre de détecter les cas de
récurrence ou de cantonnement des bénéficiaires dans ce type d’emploi. Il
semble nécessaire de poursuivre les travaux engagés afin de mesurer les
durées cumulées tous contrats confondus.
II
-
Des logiques d’usage différentes selon les
employeurs
A - Les employeurs de contrats aidés : des profils
diversifiés
Les tableaux n°17 et 18 présentent la structure des employeurs de
contrats aidés dans les nouvelles embauches en convention initiale, dans
le secteur marchand et non marchand depuis 2006. Dans le secteur non
marchand, les principaux employeurs sont les associations et fondations,
à hauteur de 48 % en 2010 (au sein desquelles on trouve notamment les
structures de l’insertion par l’activité économique), les EPLE (19 % des
embauches) et les communes (14 %).
Dans le secteur marchand, les employeurs de contrats aidés
relèvent en grande majorité du secteur tertiaire (70 %) et les embauches
concernent pour deux tiers des structures de moins de 10 salariés.
106
COUR DES COMPTES
Tableau n° 17 : Les employeurs de contrats aidés (secteur non
marchand)
En %
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
2010
Commune
17,6
15,1
14,7
17,4
8,9
11,8
8,3
7,5
14,4
Autre collectivité territoriale*
3,1
2,5
3
3,2
3,4
4,4
5,0
4,9
3,7
Association, fondation
43,7
43,1
46,8
45,4
44,0
55,8
63,4
58,8
48,2
Établissement public d'enseignement
16,4
17,3
18,3
18,4
35,6
18,0
13,7
21,5
19,4
Établissement sanitaire public
11,5
15,0
11,4
9,2
3,1
4,7
4,5
3,1
7,9
Autre établissement public
6,6
6,0
5,1
5,7
4,3
4,8
4,7
3,9
5,8
Autre personne morale
1,0
0,9
0,7
0,7
0,7
0,5
0,4
0,3
0,6
CUI-CAE
Champ : embauches en conventions initiales. France entière (sauf CUI-CAE 2010, France métropolitaine).
Source : ASP ; traitement : Dares.
Flux d'embauche
CAV
CAE
* Établissement public de coopération intercommunale (EPCI), département, région.
Tableau n° 18 : Les employeurs de contrats aidés (secteur marchand)
En %
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
2010
Secteurs d'activité
Agriculture
2,0
2,1
1,6
4,1
3,1
3,6
2,6
3,2
3,1
Industrie
13,3
13,5
13,6
12,2
12,9
12,6
10,9
8,6
12,8
Construction
13,9
13,6
14,1
12,7
15,2
15,1
13,3
11,6
13,0
Tertiaire
70,5
70,2
64,4
68,5
68,6
68,1
65,9
71,9
71,1
Autres*
0,3
0,5
6,2
2,5
0,3
0,7
7,3
4,7
0,0
Taille des établissements
2 salariés ou moins
37,3
40,5
39,9
38,1
45,1
45,9
45,0
47,7
nd
De 3 à 9 salariés
27,4
25,1
25,9
24,7
27,2
26,0
25,7
25,5
nd
De 10 à 19 salariés
10,9
10,7
10,4
11,7
9,5
9,3
9,3
8,7
nd
De 20 à 49 salariés
11,8
11,1
11,3
12,6
9,3
9,4
9,8
9,2
nd
50 salariés ou plus
12,6
12,6
12,5
12,9
8,9
9,3
10,3
8,9
nd
Flux d'embauche
CIE
CIRMA
CUI-CIE
* Correspond aux codes NAF non valides.
Champ : embauches en conventions initiales. France entière (sauf CUI-CAE 2010, France métropolitaine).
Source : ASP ; traitement : Dares.
nd : non disponible.
Les données sur les effectifs de contrats aidés en fin d’année
27
complètent cette approche sur les flux d’embauche et mettent en évidence
l’importance des contrats aidés pour les différents types d’employeurs
(cf. Graphique n° 5). Elles sont présentées ici en ETP (sur la base de
35 heures par semaine à temps plein et des volumes d'heures
hebdomadaires déclarés dans les conventions d'embauche). Fin 2010, on
dénombre ainsi 199 600 ETP employés en contrats aidés dans les secteurs
non marchands (correspondant à un effectif de 274 300 personnes). Les
associations et fondations, hors chantiers d’insertion, constituent le
premier employeur de contrats aidés, suivis des collectivités locales
27
Les données présentées ici portent sur les effectifs en fin d’année, contrairement à
celles des graphiques 2 et 3 qui étaient en moyenne annuelle.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
107
(principalement les communes) et des établissements de l’Education
nationale.
Sur la période 2006-2010, hormis l’année 2008 qui connait une
baisse sensible pour tous les employeurs, on observe deux profils
d’évolution, avec une tendance à la hausse pour les associations et
fondations, pour le secteur de l’insertion par l’activité économique et pour
les collectivités locales, et une tendance à la baisse pour l’Education
nationale et les établissements sanitaires publics.
Graphique n° 5 : Les effectifs en ETP des salariés en contrats non
marchands en fin d’année (contrats aidés du PCS et CUI)
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2006
2007
2008
2009
2010
Commune, EPCI, dept, région
Association, fondation hors chantiers d'insertion
Chantiers d'insertion
Etablissement public d enseignement
Etablissement sanitaire public
Autres (établissement public, personne morale
chargée de la gestion d'un service public, ...)
B - Des motivations et des modalités de recrutement
différentes selon les secteurs
La Dares a mené en 2007 auprès des établissements utilisateurs de
contrats aidés en 2006 une enquête qui portait notamment sur les motifs
108
COUR DES COMPTES
de recours aux contrats aidés, sur les modalités de recrutement et
l’intermédiation
du
service
public
de
l’emploi,
ainsi
que
sur
l’accompagnement, le tutorat et la formation du salarié en contrat aidé
28
.
a) Le rôle du prescripteur à relativiser dans la sélection des candidats
L’ANPE était en 2007 le canal de recrutement en contrat aidé le
plus souvent cité : deux
tiers des employeurs du secteur marchand et plus
des trois quarts des employeurs du secteur non marchand déclaraient
avoir utilisé ce canal de recrutement.
La moitié des employeurs du secteur marchand et le quart des
employeurs du secteur non marchand ont examiné une seule candidature :
les employeurs du secteur marchand ne mentionnent alors le rôle d’un
intermédiaire que dans 5 % des cas ; dans 30 % des cas, une seule
personne s’est présentée ; pour les 65 % restants, le candidat était connu
ou avait déjà eu une expérience dans l’établissement. Pour les employeurs
du secteur non marchand qui n’ont examiné qu’une candidature,
l’examen et la sélection par un intermédiaire sont un peu plus fréquents :
10 % pour le CAE, 30 % pour le CAV ; dans 20 % des cas une seule
personne s’est présentée ; pour le reste (70 % des cas pour le CAE et
50 % des cas pour le CAV), le candidat était déjà connu.
Ces résultats suggèrent que
les contrats aidés résultent assez
fréquemment d’une relation directe entre l’employeur et son salarié.
Dès lors que celui-ci répond aux critères d’éligibilité au contrat aidé,
la prescription consiste davantage à entériner une situation
qu’à
procéder à un choix de candidats potentiels, en fonction de leur
éloignement de l’emploi. Cette pratique, qu’il paraît au demeurant
difficile de ne pas accepter, est susceptible d’accroître le risque de biais
de sélection au profit des candidats les plus employables.
28
Dares Analyses, Y. Fendrich, C. Gratadour, V. Remy, « Les employeurs et les
contrats aidés : motivations et processus de recrutements » Juin 2010, n° 41.
Dares Analyses, C. Gratadour, V. Remy, « Accompagnement et formation pendant les
contrats aidés : le point de vue des employeurs » Décembre 2010, n° 84.
Dares Analyses, B. Le Rhun, « Le parcours des salariés en contrat aidé chez leur
employeur » Janvier 2011, n° 04.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
109
b) Un impact sur la décision d’embauche très faible dans le secteur
marchand
Dans le secteur marchand, six employeurs sur dix ont recruté le
salarié en contrat aidé pour occuper un nouveau poste, cette création de
poste étant motivée dans 70 % des cas par une augmentation de l’activité
ou la création de l’entreprise. Dans les autres cas, les recrutements ont
pour but de remplacer un départ définitif ou temporaire, mais rarement un
ancien salarié en contrat aidé (2 %).
Dans le secteur non marchand, la création d’un nouveau poste est
évoquée par plus de 40 % des employeurs, le remplacement d’un ancien
salarié en contrat aidé concerne 40 % des recrutements, les autres cas
correspondant au remplacement de personnes parties définitivement ou
momentanément de l’entreprise. Les trois quarts des employeurs du
secteur non marchand motivent la création d’un nouveau poste par un
besoin non satisfait ou résultant d’une décision nationale.
Le recrutement en contrat aidé, ne correspond pas forcément à une
intention délibérée dès le départ : si neuf employeurs sur dix du secteur
non marchand avaient l’intention dès le départ de recruter en contrat aidé,
ce n’était le cas que pour quatre employeurs sur dix dans le secteur
marchand.
Globalement, l’enquête a cherché à estimer la proportion
d’embauches qui n’auraient pas eu lieu en l’absence d’aide à l’emploi, à
partir d’un ensemble de questions renseignées par les employeurs. Ces
proportions sont très faibles dans le secteur marchand : 10 % pour le CIE,
14 % pour le CI-RMA. Elles sont plus élevées dans le secteur non
marchand : 55 % pour le CAE, 76 % pour le CAV. L’effet emploi ainsi
mesuré est différent de celui qui ressort des estimations économétriques
présentées
infra
: il serait comparable aux estimations économétriques
pour le secteur marchand, mais plus faible pour le secteur non marchand.
Ces résultats montrent l’existence de deux logiques très différentes
de recrutement des contrats aidés selon le secteur :
« pour les employeurs
du secteur marchand, le recrutement d’un salarié en contrat aidé répond
à un besoin souvent lié à un accroissement de l’activité. En l’absence de
contrat aidé, l’embauche aurait souvent eu lieu, mais les aides liées au
contrat aidé ont pu conduire l’employeur à modifier le profil de la
personne embauchée.
Dans le secteur non marchand, les employeurs utilisent davantage
les contrats aidés dans une logique de gestion pour combler les manques
de personnel, et pour certains, notamment dans l’éducation nationale, la
décision d’attribution relève fréquemment des autorités de tutelle. Les
110
COUR DES COMPTES
collectivités locales mobilisent davantage les contrats aidés dans une
logique « sociale » et seraient alors moins sélectives dans leurs
recrutements »
29
.
Les employeurs de contrats aidés du secteur non marchand
connaissent une forte hétérogénéité, ils peuvent être classés en 3 ou 4
caégories : les ateliers et chantiers d’insertion, le secteur non
marchand privé (associations), le secteur non marchand public, au
sein duquel on peut distinguer l’Etat et les collectivités locales. Au vu
des différences de logiques d’usage des contrats aidés dans ces
différents secteurs, il apparaît souhaitable dans le RAP de décliner
les indicateurs de résultats par type d’employeur et de ne pas se
limiter à une analyse globale du taux d’insertion en emploi pour
l’ensemble du secteur non marchand.
C - La nécessité d’un accompagnement effectif des
bénéficiaires de contrats aidés dans la construction de
parcours qualifiants
Deux sources d’information régulières permettent de connaître
l’accompagnement et la formation des salariés en contrats aidés :
0
les conventions tripartites entre le prescripteur, le salarié et
l’employeur permettent d’analyser les intentions de ces derniers
en termes d’accompagnement et de formation ;
0
l’enquête sur les sortants de contrats aidés six mois après la fin
du versement de leur aide permet de recueillir les déclarations
des salariés sur les formations et l’accompagnement dont ils ont
bénéficié.
A ces sources régulières d’information viennent s’ajouter des
enquêtes ponctuelles, par exemple l’enquête de 2007 de la Dares auprès
des employeurs de contrats aidés déjà décrite. L’enquête monographique
du cabinet GESTE diligentée par le comité d’évaluation de Pôle emploi
(
cf. supra
) apporte également des éléments sur ces questions.
A ce jour, toutes les données disponibles concernent donc
uniquement les anciens contrats aidés du plan de cohésion sociale et non
pas les nouveaux CUI.
29
Dares, Premières informations et premières synthèses, B. Simonin, « L’usage des
emplois aidés par les employeurs du secteur non marchand : logiques sociales,
logiques de gestion », Février 2003, n° 06.2.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
111
Les trois sources d’information, données ASP, enquête sortants
ASP et enquête Dares, livrent des enseignements différents, dont la
comparaison est utile car elle illustre les différences de perspectives entre
les acteurs. L’approche par les conventions initiales rend compte des
intentions
ex ante
, qui peuvent cependant ne pas se concrétiser pour
différentes raisons. Les enquêtes auprès des salariés ou des employeurs
permettent de recueillir des données sur les actions réalisées en termes
d’accompagnement ou de formation : outre les biais de mémoire
inhérents à ce types d’enquêtes, les déclarations peuvent cependant
différer, les employeurs assimilant à de la formation l’ensemble des
actions concourant à faciliter la prise de poste, les salariés, quant à eux,
pouvant retenir une acception plus stricte de la formation et ne pas retenir
ces formations permettant l’adaptation au poste de travail, moins
susceptibles d’être valorisées dans leur parcours ultérieur que des
formations qualifiantes.
Le tableau n° 19 résume les écarts entre les différentes sources
d’information :
Tableau n° 19 : Accompagnement et formation des bénéficiaires de
contrats aidés
Déclarations des
salariés (3)
Suivi d'une formation
Ensemble
Dont formation
d'adaptation au
poste
Ensemble
Dont formation
d'adaptation au
poste
Ensemble
CIE
38
32
72
46
24
CI-RMA
43
38
72
49
19
CAE
60
47
77
47
35
CAV
86
70
79
51
36
Accompagnement interne
CIE
13
CI-RMA
18
CAE
28
CAV
45
Accompagnement externe
CIE
14
CI-RMA
22
CAE
38
CAV
56
(1) Conventions ASP relatives aux sortants 2007
(2) Enquête Dares auprès des employeurs utilisateurs de contrats aidés
(3) Enquêtes ASP sortants de contrats aidés en 2007
Traitements Dares
33
28
Intentions exprimées dans
les intentions d'embauches (1)
Déclarations des
employeurs (2)
5
10
16
21
2
6
19
32
50
72
63
63
77
82
112
COUR DES COMPTES
Les intentions de formation recensées dans les déclarations
d’embauche sont moins fréquentes que celles que les employeurs
déclarent
ex-post
et
recouvrent
pour
l’essentiel
des
formations
d’adaptation au poste. Les écarts entre les déclarations ex post des
employeurs et des salariés sont considérables, probablement pour les
raisons évoquées ci-dessus.
L’accompagnement interne est assez peu mentionné dans les
déclarations d’embauche, mais il est très fréquemment indiqué ex post,
notamment dans le secteur non marchand. Le point de vue des salariés est
très en-deçà des déclarations des employeurs, mais on y retrouve la même
hiérarchie : plus d’accompagnement interne pour les contrats aidés du
secteur non marchand, notamment pour les CAV.
Enfin, s’agissant de l’accompagnement externe, on observe la
même hiérarchie selon les types de contrats, mais avec une différence
notable : les salariés mentionnent cet accompagnement externe beaucoup
plus fréquemment que les employeurs, ce qui est assez logique,
l’employeur
n’ayant
pas
forcément
connaissance
des
actions
d’accompagnement déployées par les intervenants du service public de
l’emploi (Pôle emploi, missions locales) ou des départements.
Les pratiques des employeurs en matière de formation sont par
ailleurs différentes, selon le type de secteur ou les caractéristiques des
employeurs (taille de la structure dans le secteur marchand, statut des
employeurs dans le secteur non marchand). Ainsi, si on retient comme
indicateur
le suivi d’une formation allant au-delà de l’adaptation au poste
de travail :
0
dans le secteur marchand, cette proportion augmente avec la
taille de la structure : 20 % des employeurs ayant moins de 5
salariés déclarent que leur salarié a suivi une telle formation
contre 35 à 40 % des employeurs ayant 50 salariés ou plus ;
0
dans le secteur non marchand, 30 à 45 % des employeurs font
état pour leurs salariés en contrat aidé d’une formation allant
au-delà de l’adaptation au poste de travail, à l’exception des
établissements publics d’enseignement (EPLE), pour lesquels
cette proportion est de 14 % pour le CAE et 10 % pour le CAV.
Les EPLE déclarent moins souvent que les autres employeurs
du secteur non marchand avoir accompagné leurs salariés, qu’il
s’agisse d’accompagnement interne ou externe.
Au-delà des aspects méthodologiques de comparaison entre les
enquêtes, ces différences de perspective montrent la nécessité d’une
approche coordonnée des acteurs sur le sujet de la formation ou de
l’accompagnement : s’il est naturel que les employeurs privilégient les
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
113
actions relatives à l’adaptation du salarié au poste de travail qu’il occupe,
l’engagement pris dans le cadre du contrat aidé ne doit pas se limiter à
cette seule action. Pour éviter cet effet, les autres parties prenantes de la
convention, et notamment le prescripteur, doivent se mobiliser pour que
les actions formalisées dans la convention individuelle soient adaptées à
la situation individuelle des personnes et que leur mise en œuvre soit
effective et évaluée pendant la durée du contrat ou à l’issue de ce dernier.
Si l’on veut favoriser le développement de formations, autres que
celles nécessaires à l’adaptation au poste de travail, le rôle du prescripteur
dans l’élaboration d’un projet et dans le suivi des réalisations apparaît
indispensable.
III
-
Des résultats insuffisants en termes
d’insertion dans l’emploi
A - Moins de la moitié des personnes en contrat aidé
non marchand sont en emploi à l’issue de leur contrat
Afin de mesurer l’insertion professionnelle à l’issue des contrats
aidés du plan du cohésion sociale puis du CUI, la DGEFP et la Dares ont
confié à l’ASP la réalisation d’une enquête en continu auprès de
l’ensemble des personnes sorties depuis 6 mois de ces contrats. Un
questionnaire court, identique pour tous les contrats du plan de cohésion
sociale puis pour le CUI, est envoyé par voie postale par un sous-traitant
de l’ASP six mois après la fin du versement de l’aide de l’Etat associée
au contrat. Une relance systématique est effectuée un mois après le
premier envoi. L’objectif de l’enquête est de recueillir une information
régulière sur l’insertion professionnelle, six mois après la fin de l’aide de
l’Etat, ainsi que des données sur le déroulement du contrat tel que perçu
par les anciens salariés en contrats aidés (formation, accompagnement).
Les données de ces enquêtes sont exploitées annuellement par
l’ASP et la Dares : l’ASP transmet à la Dares les fichiers de données, et
des tableaux sont mis à disposition sur le système Syracuse. La Dares
procède à une analyse des résultats qui fait l’objet d’une note au cabinet
du ministre puis d’une publication détaillée
30
, après redressement des
30
Le devenir des sortants de contrats aidés en 2006, 2007 et 2008 a été analysé dans
trois publications de la Dares. La dernière porte sur les sortants de l’année 2008 :
« L’insertion professionnelle des personnes sorties de contrats aidés en 2008 : un
accès à l’emploi relativement peu affecté par la dégradation de la conjoncture », Dares
Analyses n° 78, novembre 2010
114
COUR DES COMPTES
non-réponses : l’enquête, comme toute enquête postale, souffre en effet
d’un taux de non-réponse important (53 % de non-réponse en 2008 par
exemple), ce taux important nécessitant un traitement statistique afin
d’assurer la représentativité des résultats.
Les indicateurs d’insertion six mois après la sortie du contrat aidé
alimentent par ailleurs les rapports annuels de performance (RAP) et les
programmes annuels de performance (PAP) du programme 102.
A ce jour, on ne dispose que des résultats complets des vagues
d’enquêtes sur les sortants de 2006, 2007 et 2008. L’année 2009 est en
cours d’exploitation, mais en raison d’un accident de production au
niveau de l’ASP, une partie seulement des questionnaires ont été adressés
aux sortants de 2009 : suite à des paramétrages erronés introduits par
l’ASP dans ses fichiers, seules 21 % des personnes sorties de ces contrats
aidés entre janvier et décembre 2009 ont été destinataires du
questionnaire de l’enquête. Le taux de réponse à l’enquête des personnes
effectivement enquêtées s’est par ailleurs détérioré fortement par rapport
aux années précédentes : 32 % pour les sortants de 2009, soit 15 points de
moins que pour les sortants de 2007 et 2008. Au final, le taux de
couverture effectif des personnes ayant répondu à l’enquête, rapporté au
nombre de sortants, n’est que de 7 % en 2009 contre 47 % en 2008.
Compte tenu de cet aléa de production, la Dares a indiqué
qu’elle ne procéderait pas à la publication des résultats pour les
sortants de l’année 2009
. Une note a toutefois été adressée au cabinet du
ministre pour fournir quelques résultats sur l’insertion professionnelle des
sortants de contrats aidés, après redressements statistiques sur les seuls
sortants « à terme » des contrats aidés. Sous ces réserves, les résultats de
l’enquête sur les sortants de 2009 confirment les grandes tendances
observées dans le passé sur les sortants des années précédentes
: le CIE
reste le contrat à l’issue duquel le taux d’insertion à 6 mois dans
l’emploi est le plus élevé
(cf. Tableau n° 20). Les sortants de contrats
aidés du secteur marchand (CIE et CI-RMA) s’insèrent mieux que les
personnes sortant des contrats du secteur non marchand (CAE et CAV). Il
en est de même pour l’insertion dans un emploi « durable » (CDI, CDD
de plus de 6 mois).
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
115
Tableau n° 20 : Taux d’insertion à 6 mois des sortants de contrats aidés
Taux d'insertion
dans l'emploi
Taux d'insertion
dans l'emploi durable
2009
2008
2009
2008
2008
2008
CIE
76,1
82,7
70,6
76,6
74,0
65,4
CI-RMA
69,0
nd
61,4
nd
58,1
48,6
CAE
46,6
45,2
31,7
31,0
46,6
32,3
CAV
27,2
26,9
15,9
15,4
30,8
18,7
Source : données ASP, traitements Dares
Sortants (indicateur PAP et RAP)
Taux d'insertion
dans l'emploi
Taux d'insertion
dans l'emploi durable
Sortants "à terme" (à la fin du contrat)
La Dares note par ailleurs pour le CIE une très forte augmentation
de sortants précoces du CIE en 2009 (40 % contre 23 % en 2008),
attribuée principalement à des effets de structure : le poids des jeunes, qui
ont structurellement plus de chances de sortir précocement de ces
contrats, a en effet augmenté sensiblement en 2009.
L’effet des sorties précoces joue de façon contrastée sur les taux
d’insertion dans l’emploi : pour le secteur marchand, sortir d’un contrat
aidé de façon précoce conduit à une moindre insertion au bout de 6 mois,
la sortie étant de fait un signe d’échec ; s’agissant du secteur non
marchand, la sortie précoce du contrat aidé est plus souvent motivée par
l’obtention d’un autre emploi, et est donc favorable à l’insertion. Le fait
de se limiter au champ des sortants à terme conduit donc à amplifier les
écarts habituellement observés entre secteur marchand et non marchand.
La comparaison des taux d’insertion en emploi par rapport à 2008,
à champ identique (en se limitant aux sortants à terme), ne fait pas
apparaître d’évolution majeure, à l’exception des sortants d’un CIE : les
taux d’insertion en emploi des sortants à terme de CIE passe de 83 % en
2008 à 76 % en 2009. Cette dégradation est à relier à la très forte
augmentation de la proportion de personnes en CDD (29 % en 2009
contre 13 % en 2008) : logiquement, les salariés recrutés sous CIE à
durée indéterminée sont plus souvent maintenus en emploi chez le même
employeur à l’issue de leur contrat. Selon la Dares, l’augmentation de la
part des CDD expliquerait les deux tiers de la baisse du taux d’insertion
en CIE. Le tiers restant de la baisse du taux d’insertion pourrait
s’expliquer par la forte dégradation conjoncturelle du marché du travail
ou d’autres modifications du profil des salariés concernés.
Tout en notant l’intérêt de disposer d’un indicateur global
mesurant les résultats en termes d’insertion professionnelle, la Cour
souligne la nécessité de bien en analyser les évolutions en tenant compte
d’éventuelles déformations de structure.
Cet indicateur de taux
116
COUR DES COMPTES
d’insertion est notamment utilisé dans les documents budgétaires
(PAP et RAP). Afin d’éviter des erreurs d’interprétation, il
conviendrait d’analyser l’évolution de cet indicateur sur différentes
populations (selon l’âge notamment).
La comparaison entre les deux secteurs, marchand et non
marchand, doit aussi être relativisée, en raison des effets de structure
sous-jacents : les populations accédant à un contrat aidé marchand ne sont
pas comparables à celles qui accèdent à un contrat aidé non marchand,
souvent plus éloignées de l’emploi.
A cet égard, il pourrait être utile de réfléchir à un indicateur élargi,
prenant en compte, outre l’accès à l’emploi, d’autres issues positives
comme le passage d’un contrat aidé du secteur non marchand vers un
contrat aidé du secteur marchand ou l’accès à une formation qualifiante.
B - Des contrats aidés dont l’impact positif en termes
d’insertion dans l’emploi n’apparaît que dans le secteur
marchand
L’importance des contrats aidés dans les politiques d’emploi en
France a conduit la Dares à lancer à partir du début des années 1990 des
panels ayant vocation à évaluer les effets des politiques d’emploi. La
question posée dans le cadre de cette démarche est celle de l’effet du
passage par un dispositif de politique d’emploi : que seraient devenues les
personnes ayant bénéficié d‘un dispositif de politique de l’emploi si elles
n’y étaient pas passées, comment les résultats obtenus en termes
d’insertion professionnelle, de salaire ou d’employabilité, voire de niveau
de vie, se comparent-ils à la situation qu’auraient occupée ces personnes,
si elles n’étaient pas passées par le dispositif ?
Il existe de nombreuses méthodes statistiques traitant ces
questions
31
, par la comparaison du groupe « traité » (passé par le
dispositif) avec un groupe comparable dit « témoin » (qui n’est pas passé
par le dispositif). Au cœur de la démarche d’évaluation, on trouve la
question récurrente des biais de sélectivité : les individus passant par le
dispositif mettent en œuvre un choix individuel pouvant dépendre de
leurs caractéristiques et donc influer sur leur devenir, indépendamment de
l’effet propre de la politique. Si l’on ne tient pas compte de ces effets de
sélectivité, on peut imputer aux politiques menées l’effet de ces choix
individuels et ainsi biaiser les évaluations.
31
Cf. par exemple T. Brodaty, B. Crepon, D. Fougère, « Les méthodes micro-
économétriques d’évaluation et leurs applications aux politiques actives d’emploi »,
Economie et prévision n° 177 (2007).
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
117
La Dares avait lancé en 2002 un panel sur différents programmes
d’insertion sur le marché du travail et de la formation professionnelle (dit
« Panel 2000 ») : d’anciens bénéficiaires d’une dizaine de dispositifs
(entrés dans les dispositifs principalement en 1997, 1998 et jusqu’à la mi-
1999, tous en principe sortis fin 1999) ont été interrogés en 2002 puis en
2003. Il s’agissait donc d’une cohorte de sortants des dispositifs à un
moment donné.
La Dares a lancé un nouveau panel, dit « Panel 2008 », toujours
dans une logique de cohorte, mais cette fois, à la suite des
recommandations d’un groupe d’experts du Centre de recherches en
économie et statistiques (Crest), la cohorte a été définie en fonction de la
date d’inscription à l’ANPE : les bénéficiaires de la politique et les
témoins potentiels ont tous en commun de s’être inscrits à l’ANPE au
2
ème
trimestre 2005. Ils ont été échantillonnés dans le fichier historique
des demandeurs d’emploi de l’ANPE, apparié au fichier administratif des
conventions individuelles d’embauches en contrat aidé (ASP). Les
bénéficiaires de contrats aidés ont été recrutés entre le 2
ème
trimestre 2005
et le 2
ème
trimestre 2007 (sur l’un des contrats du Plan de cohésion
sociale), au contraire des témoins potentiels, non entrés en contrats aidés
durant cette période. Le questionnaire de l’enquête a été conçu pour
recueillir un maximum d’informations utiles permettant d’apparier au
mieux
bénéficiaires et témoins
32
, afin de limiter les biais de sélectivité.
Les données recueillies ont été obtenues soit à partir des fichiers
administratifs, soit au moment de l’enquête. Elles portent notamment sur
les variables susceptibles d’influer simultanément sur l’entrée en contrat
aidé et sur l’insertion professionnelle : environnement familial, état de
santé, conditions de vie, opinions sur les atouts en termes d’emploi
(formation, etc.), concessions que les personnes sont prêtes à faire pour
occuper un emploi ou difficultés rencontrées (mobilité géographique par
exemple).
32
La méthode par appariement ou « matching » permet de reconstituer les conditions
des méthodes expérimentales. Elle repose sur l’élaboration d’un « score de
propension », qui mesure la probabilité d’accéder au dispositif évalué pour tous les
individus, qu’ils en soient ou non bénéficiaires. Si ce score est bien construit, il joue le
rôle du tirage au sort dans les expériences contrôlées : plus précisément, il rend les
caractéristiques observables des individus, tout au moins celles qui sont censées agir
sur l’accès au dispositif, indépendantes du résultat du passage par le dispositif. Ce
score permet donc de rendre semblables le groupe de traitement et le groupe de
contrôle du point de vue des variables agissant sur la probabilité d’accès au dispositif.
L’effet causal du traitement peut alors être obtenu en mesurant les différences de
résultats sur chacun des groupes, pour différents critères de résultats en termes de taux
d’accès à l’emploi, d’employabilité, de niveau de salaire, etc.
118
COUR DES COMPTES
Les résultats de cette enquête sont encore exploratoires à ce jour.
Un
premier
document
de
travail
à
vocation
essentiellement
méthodologique
a été communiqué à la Cour : il est centré sur la
présentation des techniques d’appariement permettant de constituer une
population témoin qualitativement comparable à la population passée en
contrat aidé.
De premiers résultats sont également présentés, sur l’insertion
professionnelle des personnes fin 2009-début 2010, soit cinq ans après
leur inscription à l’ANPE.
Pour les personnes passées en CAE entre
2005
et
2007,
l’effet
moyen
du
traitement
n’apparait
pas
significativement différent de 0
:
les personnes ayant connu un CAE
ont une probabilité d’occuper un emploi début 2010 statistiquement
égale aux personnes témoin qui n’ont pas été en contrat aidé. L’effet
pour les CIE est très différent : le passage par un CIE augmente
significativement la probabilité d’être en emploi fin 2009 (de
+7 points).
Cet effet nul des contrats aidés du secteur non marchand, s’il
est confirmé, pourrait tenir à différents facteurs : un effet de
stigmatisation des personnes concernées à l’issue de ces contrats, un effet
de « cantonnement » dans ces dispositifs, qui retarderait la confrontation
des intéressés au marché du travail réel et pourrait de ce fait les pénaliser.
Pour les deux contrats, CIE et CAE, la durée du contrat aidé a
un effet positif sur l’insertion professionnelle
. Ainsi pour les CAE,
l’impact sur le taux d’accès à l’emploi est négatif si la durée du contrat
est inférieure à un an, mais devient positif lorsque celui-ci dépasse un an.
Dans le cas du CIE, la durée du contrat joue également positivement sur
le taux d’insertion en 2009 : pour un effet moyen de +7 points du CIE, un
CIE de plus d’un an augmente de 10 points le taux d’insertion en emploi,
alors qu’un CIE court, ayant duré moins de 6 mois, garde un effet positif
mais de +2 points seulement. L’allongement de la durée du contrat
permettrait ainsi à son bénéficiaire d’acquérir davantage d’expérience et
de compétences valorisables sur le marché du travail, notamment pour les
CIE.
Le délai entre l’inscription à l’ANPE et l’entrée en contrat aidé
joue quant à lui négativement sur l’insertion professionnelle
: pour un
effet moyen du passage en CAE globalement négatif (-1,9 point), l’effet
serait nul si l’entrée en contrat aidé se fait dans les 6 premiers mois de
l’inscription à l’ANPE et deviendrait négatif ensuite : -3 points pour une
ancienneté d’inscription à l’ANPE comprise entre 6 et 12 mois, - 5 points
au-delà d’un an. Le CAE ne serait ainsi pas à même d’améliorer le taux
d’accès à l’emploi s’il intervient trop tardivement dans le parcours,
l’allongement de la période de chômage pouvant augmenter les freins à la
reprise d’une activité (perte de capital humain, découragement, etc.). En
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
119
revanche, pour les personnes recrutées en CIE, le délai entre l’inscription
à l’ANPE et le début du contrat aidé aurait un effet opposé, les
hypothèses avancées pour expliquer cette différence (effet de sélection,
manque de recul) semblant cependant encore provisoires.
L’impact de la dimension « qualitative » des contrats aidés,
approchée par le fait d’avoir bénéficié d’une formation pendant la
durée du traitement, ressort positivement.
L’impact d’un CIE avec
formation augmente de +13 points la probabilité d’occuper un emploi fin
2009, contre +7 points pour un CIE avec ou sans formation. Pour le CAE,
l’effet est moindre mais reste positif : alors que l’effet général d’un CAE
sur le taux d’insertion en emploi est négatif (-1,9 point), le fait de
bénéficier d’un CAE avec formation ramènerait à zéro l’effet du
dispositif. S’agissant de l’accompagnement, les effets estimés pour le
CAE sont à ce stade négatifs, traduisant le fait que l’accompagnement
s’adresse davantage aux personnes les plus éloignées de l’emploi. Les
effets de l’accompagnement seraient positifs pour le CIE.
120
COUR DES COMPTES
Ces résultats, encore provisoires, sont conformes aux conclusions
de différentes études sur l’efficacité des contrats aidés ayant précédé ceux
du plan de cohésion sociale
33
. Alors que les dispositifs évalués ont pu
différer selon les générations de contrats aidés (ancien CIE, CES, Sife
pour le 1
er
panel ; CIE et CAE pour le second panel), les résultats obtenus
convergent sur deux points :
0
les contrats aidés du secteur marchand sont plus souvent un
tremplin vers l’emploi stable que les contrats aidés du secteur
non marchand dont l’efficacité n’est pas avérée ;
0
les contrats aidés de courte durée, qu’ils prennent place dans le
secteur marchand ou non marchand, ne facilitent pas l’accès à
l’emploi stable ;
0
le rôle de la formation et de l’accompagnement, au sein du
dispositif de contrat aidé, est favorable à une issue positive.
Certes on ne dispose pas encore de résultats d’études évaluatives
comparatives sur le contrat unique, et sur ses déclinaisons dans le secteur
marchand et le secteur non marchand. Cependant les conditions de mise
en œuvre de ces contrats depuis leur entrée en vigueur ne permettent pas
d’augurer de changement fondamental dans les résultats obtenus.
Les conclusions qui peuvent être tirées de ces travaux en termes de
politique d’emploi peuvent cependant être nuancées.
Comme le souligne D. Fougère (Crest) dans son commentaire de
l’article d’Economie et statistique n° 408-409 : « l’écart moyen de
résultat entre les individus des deux groupes (traités et témoin) représente
l’effet causal du dispositif, mais en cet endroit une précaution s’impose :
cet effet causal ne peut être interprété comme la différence de résultat
entre la situation où le dispositif évalué n’est pas mis en place, contexte
dans lequel personne ne peux accéder à ce dispositif, et la situation où,
une fois ce dispositif introduit, certains en bénéficient d’autre non ».
D. Fougère souligne également la nécessité de mieux distinguer les
différents dispositifs et leur enchaînement au sein de trajectoires
individuelles. « Il est à craindre que la mesure de l’efficacité des contrats
aidés du secteur non marchand souffre d’une approche de court terme, qui
ignore
des
enchainements
longs
mais
au
total
bénéfiques,
qui
permettraient par exemple à certains salariés très peu qualifiés d’accéder
33
Cf. par exemple l’article de K. Even et T. Klein « Les contrats et stages aidés : un
profit à moyen terme pour les participants ? Les exemples du CIE, du CES et du
Sife. », Economie et statistique n° 408-409, 2007.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
121
à des emplois aidés du secteur marchand après avoir été initialement
employés dans des emplois aidés du secteur non marchand ».
V. Henrard et C. Nouveau
34
, également discutants du même article
d’Economie et statistique, soulignent le risque d’une interprétation hâtive
de la comparaison des résultats obtenus entre les contrats aidés du secteur
marchand et ceux du secteur non marchand : « Ces résultats sont souvent
interprétés dans un sens favorable aux emplois aidés marchands, et
défavorables aux emplois aidés non marchands les premiers accroîtraient
l’employabilité des travailleurs, au contraire des seconds, qui pourraient
même avoir un effet pervers de stigmatisation et d’enfermement des
bénéficiaires dans l’emploi aidé ». Deux arguments sont avancés.
D’abord, le taux de retour à l’emploi non aidé pourrait ne pas être un
indicateur pertinent de l’efficacité des contrats aidés du secteur non
marchand. En effet, il existe de grandes différences entre les bénéficiaires
d’un CIE et ceux d’un contrat aidé non marchand, les seconds ayant des
caractéristiques beaucoup plus éloignées de l’emploi que les premiers. Il
n’est donc pas certain que le même traitement (l’emploi aidé marchand)
aurait sur eux les mêmes effets compte tenu de leurs caractéristiques
initiales. Cette remarque rejoint ainsi celle de D. Fougère sur la question
de l’évaluation des parcours longs, un indicateur peut-être plus pertinent
dans ce cadre pouvant être l’accès, non pas à l’emploi durable, mais à un
résultat plus large, qui recouvrirait plusieurs issues favorables : accès à
l’emploi durable, accès à une formation qualifiante ou accès à un contrat
aidé du secteur marchand35.
Au vu des premiers résultats, qui restent à confirmer, l’impact des
contrats aidés du secteur non marchand apparaît négatif et remettrait en
cause l’usage des contrats aidés dans ce secteur, si l’on s’en tient au seul
critère de retour à l’emploi. Il conviendrait cependant de poursuivre les
travaux d’étude,
d’une part pour confirmer cet effet et, d’autre part, le
34
Appartenant à la DGTPE, mais n’exprimant pas de position institutionnelle.
35
Une seconde question est soulevée par les deux discutants : pour les CIE, le gain
d’employabilité que le contrat permettrait est souvent mis en avant et expliquerait
pourquoi, à l’issue de l’aide, la personne reste en emploi. Cependant une seconde
explication possible à l’emploi plus élevé dans les mois et années qui suivent la fin de
l’aide pourrait résider dans l’importance des coûts de rotation de la main d’oeuvre,
l’employeur marchand préférant maintenir la personne recrutée puis formée dans la
relation d’emploi inaugurée par le contrat aidé. Cet effet est à rapprocher de la
principale motivation de l’employeur dans le recrutement de contrats aidés : ceux-ci
visent à pourvoir des postes qui répondent à des besoins de l’employeur, qui auraient
en grande partie été pourvus même en l’absence de toute aide. Ce commentaire,
comme d’ailleurs ceux de D. Fougère, conduit à recommander d’accorder une plus
grande vigilance aux motivations des employeurs recrutant des contrats aidés plutôt
que d’autres formes d’emploi (contrats en alternance, CDD notamment).
122
COUR DES COMPTES
cas échéant, pour évaluer si
d’autres critères de « résultats » des contrats
aidés que le seul taux de retour à l’emploi peuvent être pertinents, comme
l’amélioration de l’employabilité, le niveau de vie, voire le bien-être des
personnes, ainsi que le préconisent les travaux mentionnés ci-dessus.
Il conviendrait aussi d’identifier dans les modalités de mise en
œuvre des contrats aidés les facteurs favorables à un « résultat » positif.
Les résultats sur l’impact de l’accompagnement et de la formation sont
intéressants et devraient être approfondis. Compte tenu de la multiplicité
des logiques d’usage des contrats aidés notamment au sein du secteur non
marchand
(cf. infra),
il serait utile de disposer de résultats détaillés par
type d’employeurs.
IV
-
Un effet net marginal sur l’évolution de
l’emploi
A - Des effets d’aubaine importants
Les contrats aidés sont souvent utilisés à des fins contra-cycliques,
pour lutter à court terme contre la montée du chômage, mais une
embauche en contrat aidé n’équivaut pas à un nouvel emploi créé. Des
effets d’
aubaine
, de
profil
(l’aide associée au contrat influe sur le profil
de la personne embauchée, modifiant l’ordre de la file d’attente) ou d
e
substitution
viennent diminuer l’effet des contrats aidés sur l’emploi et
entraînent une perte de rendement de la mesure. Dans le secteur
marchand, mais aussi dans le secteur non marchand, une partie des
emplois exercés dans le cadre de ce dispositif d’aide auraient été pourvus
même si celui-ci n’avait pas existé. L’ampleur des effets d’aubaine, de
profil ou de substitution peut en outre différer d’un contrat à l’autre.
Deux approches peuvent être retenues pour estimer ces effets
d’aubaine. La première se fonde sur le lien entre emploi et coût du travail
et s’appuie sur des modèles économétriques de demande de travail : les
effets sur l’emploi d’un contrat aidé dépendent alors de la baisse du coût
du travail associée à ce contrat et de l’élasticité de la demande de travail
par rapport à ce coût. Dans la seconde approche, les effets sur l’emploi
des contrats aidés sont appréciés par des enquêtes menées auprès des
employeurs de contrats aidés. La Dares a réalisé une telle enquête en
2007 sur les employeurs du secteur marchand ou non marchand
36
.
36
Deux enquêtes avaient été réalisées auparavant pour les contrats aidés du secteur
marchand en 1998 et 2000.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
123
Les deux approches présentent des avantages et des inconvénients.
L’enquête auprès des employeurs, déclarative, est souvent réalisée
postérieurement à la date d’embauche et les employeurs peuvent donc
avoir des difficultés à se replacer dans le contexte de l’embauche au
moment où ils sont interrogés ; enfin, leurs réponses semblent très
sensibles à la formulation des questions. Pour l’estimation régulière des
effets emploi (et chômage), la Dares privilégie la première méthode,
fondée sur l’approche macroéconomique d’élasticité de la demande de
travail. Cette méthode présente l’avantage de pouvoir prendre en compte
une évolution du coût du travail, à la hausse ou à la baisse : dans le cas
des contrats aidés, la baisse du coût du travail est en effet susceptible de
varier dans le temps, en fonction de l’évolution des paramètres de prise en
charge.
B - Des créations d’emploi presque entièrement
compensées par les sorties résultant de l’arrivée à
expiration des contrats aidés précédents
Les estimations qui découlent de ces modèles mesurent les effets
directs immédiats des politiques sur le marché du travail. Elles permettent
de prévoir l’incidence sur le marché du travail d’une décision de
réduction (ou d’augmentation) des crédits alloués à un dispositif de
politique de l’emploi. Ces estimations empiriques ne sont cependant
valides que dans le court terme et ne prennent pas en compte d’éventuels
ajustements structurels
37
.
Les estimations retenues par la Dares sont les suivantes
(cf. encadré et Tableaux n°
s
21 et 22).
Dans le secteur non marchand,
la baisse du coût du travail induite
par le CUI-CAE est de -86 % en moyenne en 2010. L’effet emploi
associé s’établit donc à 86 % (l’élasticité de la demande de travail est en
effet égale à 1, si on retient l’hypothèse que l’emploi dans le secteur non
marchand est régi par une contrainte de masse salariale). La diminution
du chômage associée à cette création d’emploi s’élève à 80 % du nombre
37
Il n’existe pas d’évaluation de long terme de l’effet des emplois aidés. Ces
évaluations de long terme nécessiteraient de modéliser des effets plus
structurels, à savoir : - les conséquences de ces dispositifs sur le marché du
travail, en termes d’ajustements des salaires, de taux d’activité, etc. ; - leurs
effets sur le capital humain, notamment la modification de la capacité
d’insertion des bénéficiaires sur le marché du travail ; - l’impact de leur
financement sur l’économie.
124
COUR DES COMPTES
d’emplois créés, certains inactifs étant ainsi encouragés à revenir sur le
marché du travail.
Ainsi, le nombre de bénéficiaires de CUI-CAE ayant augmenté de
+240 000 entre décembre 2009 et décembre 2010, 206 000 emplois ont
été créés ou maintenus sur cette période. Ces créations d’emploi ont
généré une baisse du nombre de demandeurs d’emploi de 165 000 (une
fois pris en compte l’effet d’appel sur la population active). Cet effet sur
le CUI-CAE est cependant partiellement compensé par les sorties
observées sur les autres contrats aidés du secteur non marchand.
Globalement, sur l’ensemble des contrats aidés du secteur non
marchand, l’effet emploi, selon le modèle économétrique retenu par la
Dares, est estimé en 2010 à + 7000, et l’effet chômage à - 5000 (après
+ 49 000 et - 39 000 respectivement en 2009), soit une création nette de
2000 emplois.
Dans le secteur marchand
, toujours selon ce modèle, pour le CUI-
CIE, le pourcentage de réduction du coût du travail associé au CUI-CIE
est d’environ -27 % en 2010. La variation de la demande de travail
induite est de 0,27 %*0,6=16 %. En tenant compte du délai d’ajustement
des embauches des employeurs à la variation de l’enveloppe affectée au
CUI-CIE, on en déduit un effet emploi de 0,75*16 % = 12 %. Ainsi, le
nombre de bénéficiaires de CUI-CIE ayant augmenté de +59 000 entre
décembre 2009 et décembre 2010, 7 000 emplois ont été créés ou
maintenus sur cette période induisant une baisse du nombre de
demandeurs d’emploi de 6 000, une fois pris en compte l’effet d’appel sur
la population active.
Globalement, si on considère tous les contrats aidés du secteur
marchand (hors alternance), l’effet emploi est estimé à – 4000, soit
+ 3000 chômeurs supplémentaires en 2010 (après - 1000 et + 1000
respectivement en 2009).
Comme on le constate sur les séries longues, les effets nets des
contrats aidés du secteur marchand
sur l’emploi et le chômage sont
structurellement assez faibles, comparativement aux effets estimés pour
les contrats aidés du secteur non marchand dont l’amplitude est
potentiellement beaucoup plus forte.
Cet effet net est particulièrement
faible dans le secteur marchand, en raison des effets de substitution
importants avec des emplois non aidés. Dans une logique temporelle,
l’effet net sur l’emploi est par ailleurs lié aux variations de « stocks »
de contrats aidés : à un instant donné, cet effet résulte non pas du
nombre de personnes en contrat aidé, mais de la variation de ce
niveau par rapport à la période précédente.
Cette variation résulte du
nombre d’entrées dans les dispositifs mais aussi du nombre de sorties
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
125
faisant suite aux recrutements passés, ce dernier étant en général moins
connu que le premier.
Tableau n° 21 : Estimation de l’effet emploi des contrats aidés ciblés de
la politique de l’emploi (source Dares)
Milliers d'entrées
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Contrats aidés du secteur marchand (hors alternance)
-6
-10
-3
2
4
5
-4
-9
-9
-1
-
Contrat jeune en entreprise
0
0
3
3
1
0
0
1
-5
-4
Contrat de retour à l'emploi
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Contrat initiative emploi (ancien)
-6
-9
-6
-1
2
-5
-7
-3
-3
-3
-1
Contrat initiative emploi (PCS)
0
0
0
0
0
9
2
-7
0
7
-
CI-RMA (RMI)
0
0
0
0
0
1
1
0
0
-1
-
CI-RMA (ASS, API, AAH)
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
CUI-CIE
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7
Pour mémoire : contrats aidés du sect. marchand en alternance
5
0
-1
-3
1
2
9
10
2
-5
-
Contrats aidés du secteur non marchand
-3
-19
-9
-78
-70
-8
23
-30
-49
49
7
Contrat emploi - solidarité
-35
-32
-5
-14
-11
-67
-16
0
0
0
0
Emploi consolidé
10
6
-1
-12
-16
-23
-24
-12
-1
0
0
emploi vi le
-1
-1
-1
0
0
0
0
0
0
0
0
Emploi jeune
23
8
-2
-52
-43
-26
-22
-15
-3
-2
-1
Contrat d'Accompagnement dans l'Emploi
0
0
0
0
0
96
35
-13
-37
61
-14
Contrat d'avenir
0
0
0
0
0
13
51
11
-9
-9
-5
CUI-CAE
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
20
Source : France métropolitaine, Estimations Dare
4
0
9
1
1
2
6
6
s
Tableau n° 22 : Estimation de l’effet chômage des contrats aidés ciblés de
la politique de l’emploi (source Dares)
Milliers d'entrées
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Contrats aidés du secteur marchand (hors alternance)
5
8
3
-2
-3
-4
3
7
7
1
Contrat jeune en entreprise
0
0
-3
-3
-1
0
0
-1
4
3
0
Contrat de retour à l'emploi
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Contrat initiative emploi (ancien)
5
8
5
1
-2
4
6
3
2
2
Contrat initiative emploi (PCS)
0
0
0
0
0
-8
-1
6
0
-5
7
CI-RMA (RMI)
0
0
0
0
0
0
-1
0
0
1
CI-RMA (ASS, API, AAH)
0
0
0
0
0
0
-1
0
0
0
CUI-CIE
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
-
Pour mémoire : contrats aidés du sect. marchand en alternance
-4
0
1
2
-1
-2
-7
-8
-2
4
1
Contrats aidés du secteur non marchand
2
15
7
62
56
6
-19
24
40
-39
-5
Contrat emploi - solidarité
28
25
4
11
9
54
13
0
0
0
Emploi consolidé
-8
-5
1
10
13
19
19
10
1
0
0
emploi vi le
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
Emploi jeune
-18
-6
2
41
34
21
18
12
3
2
Contrat d'Accompagnement dans l'Emploi
0
0
0
0
0
-76
-28
10
30
-49
114
Contrat d'avenir
0
0
0
0
0
-10
-40
-9
7
7
4
CUI-CAE
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
-16
Source : France métropolitaine, estimations Dares
3
0
1
1
0
6
0
0
1
5
5
126
COUR DES COMPTES
Estimation des effets emploi et chômage des politiques de contrats
aidés
Le principe pour l’évaluation des effets emploi et chômage des
contrats aidés est le suivant : on cherche d’abord à estimer un effet net sur
l’emploi, prenant en compte les effets de substitution entre embauches aidées
et embauches non aidées (les créations nettes d’emploi sont inférieures au
nombre de bénéficiaires présents) ; on calcule ensuite un effet chômage, plus
faible que l’effet net sur l’emploi, en raison d’un effet d’appel de la
population inactive. L’étude de référence en France pour ce type d’approche
est celle, ancienne, d’Ermakoff I., Tresmontant R. (1990), dont les résultats
avaient été repris dans l’ouvrage « 40 ans de politique de l’emploi » (Dares,
1996).
Effets emploi :
Les calculs s’appuient sur des « coefficients emploi » qui permettent
d’apprécier la proportion des embauches en contrats aidés qui correspondent
à des créations nettes d’emploi. En effet, une partie des embauches observées
correspond à des embauches qui auraient eu lieu même en l’absence de la
mesure et qui peuvent correspondre à :
- un effet d'aubaine : l'emploi aurait été créé sans la mesure et aurait
concerné la même personne ou une personne présentant les mêmes
caractéristiques. Si la mesure a conduit à devancer une embauche qui était
prévue, on parle d'effet d'anticipation ;
- un effet de substitution ou de « profil » : l'emploi aurait été créé mais
il aurait concerné une personne ayant des caractéristiques moins défavorables
au regard de l’emploi que celles du public visé par la mesure (à savoir, une
personne plus qualifiée, moins âgée, moins jeune, ayant plus d'expérience).
Pour les mesures
du secteur marchand
, le calcul des « coefficients
emploi » repose sur le lien entre emploi et coût du travail appréhendé à
travers des estimations économétriques de l’élasticité de la demande de
travail au coût du travail : les effets sur l’emploi d’un contrat aidé dépendent
de la baisse du coût du travail induite par les diverses aides associées à ce
contrat. Ces effets tiennent compte des spécificités des contrats et des
contraintes qui leur sont éventuellement liées en matière de formation.
Pour chaque contrat aidé, on calcule le pourcentage de baisse du coût
du travail induit par les aides (subvention, exonérations de cotisations
sociales employeurs...) associées au contrat aidé par rapport au coût du travail
associé à un contrat de droit commun à partir de la législation du coût du
travail et des caractéristiques de ce contrat aidé sur la période concernée (taux
moyen de prise en charge, durée hebdomadaire moyenne travaillée, durée
hebdomadaire prise en compte pour le calcul de l’aide, rémunération horaire
moyenne).
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
127
On applique ensuite à ce pourcentage de réduction du coût du travail
(-x %) une élasticité de la demande de travail par rapport à son coût de -0,6 :
on obtient un premier effet de 0,6*x%. On suppose par ailleurs qu’il y a un
délai entre la décision d’augmenter l’enveloppe allouée aux aides et les
embauches effectives des employeurs, ceux-ci étant supposés ajuster leur
comportement avec retard. On en déduit dès lors un coefficient emploi égal
à : 0,75*0,6*x %.
Pour les dispositifs du
secteur non marchand
, on fait l’hypothèse
que les employeurs doivent respecter une contrainte de masse salariale : le
financement restant à leur charge ampute le montant disponible pour financer
les autres emplois. Supposons que l’aide associée à un dispositif diminue le
coût du travail de 90 %, si dix personnes sont embauchées sous ce dispositif,
9 emplois supplémentaires seront créés. Le coefficient emploi est égal au
taux de réduction du coût du travail. La réduction du coût du travail pour
chacun des dispositifs du secteur non marchand est estimée comme pour les
dispositifs du secteur marchand à partir de la législation sur le coût du travail
et des caractéristiques de ces dispositifs sur la période concernée.
Au final, les effets des dispositifs sur l’emploi sont calculés en
appliquant ces coefficients emploi aux variations des effectifs de salariés en
dispositifs de politiques de l’emploi d’une année sur l’autre. Puisque le
coefficient afférent au secteur marchand s’établit à environ 0,15 en moyenne,
alors qu’il atteint près de 0,9 dans le non-marchand en 2010, soit un rapport
de 1 à 6, il faut une variation du stock six fois plus grande dans le secteur
marchand que dans le non-marchand pour exercer le même impact sur
l’emploi.
Les estimations des coefficients de
création-substitution
et les
coefficients d’
appel
utilisés dans ces chiffrages, ainsi que celle de l’
effet
retard
dans le secteur marchand apparaissent conventionnelles : elles
reposent sur des estimations d’experts, qui n’ont pas été révisées depuis les
années quatre-vingt-dix. Le seul élément de variabilité pris en compte dans
les estimations sur l’effet emploi résulte de la variation du coût du travail,
pour les différentes générations de contrats aidés.
Effets chômage :
Pour passer de l’effet sur l’emploi à l’effet sur le chômage, il faut tenir
compte de l’effet d’appel : des inactifs rejoignent la population active quand
le marché du travail s’améliore ou le quittent (effet de découragement) quand
il se dégrade. L’effet sur le nombre de demandeurs d’emploi est donc
inférieur à l’effet net sur l’emploi. Pour les dispositifs d’aide à l’embauche,
on estime qu’un emploi net supplémentaire diminue le chômage de 0,8 unité.
128
COUR DES COMPTES
V
-
La question de l’efficience des contrats aidés
La mesure de l’efficience, qui vise à mettre en regard les coûts des
mesures au regard de leur résultats, constitue un domaine sur lequel peu
de travaux ont été menés, en France comme à l’étranger. Comme le
souligne la Dares, «
Une telle mesure doit prendre en compte l’efficacité
relative des divers dispositifs aidés, en terme de reclassement des
bénéficiaires dans l’emploi notamment, et les économies que les dépenses
en contrats aidés peuvent générer en termes d’allocations chômage et de
surcroît éventuel de cotisations liés à la reprise d’emploi. En tout état de
cause, il serait également nécessaire de tenir compte des « effets de
bouclage »
induits
notamment
par
l’impact
sur
l’économie
du
financement de la dépense pour l’emploi ».
La prise en compte de ces
effets est complexe et supposerait d’importants travaux préalables en
matière de constitution de fichiers comportant toutes les informations
requises pour réaliser de telles estimations.
Des approches plus partielles, par les coûts moyens, peuvent
cependant être menées : elles sont utiles pour comparer instantanément
différents dispositifs ou pour suivre leur évolution dans le temps. La
mesure du coût des contrats aidés peut ainsi être établie à partir des
comptes de la Dares, tous financeurs confondus : pour chaque dispositif,
le coût par bénéficiaire est calculé à partir des comptes PMT (hors frais
de gestion), en rapportant la dépense globale au stock moyen de
bénéficiaires pour une année donnée.
Ce tableau, établi pour les contrats aidés antérieurs au contrat
unique d’insertion, fait ressortir le coût unitaire élevé du contrat
d’accompagnement dans l’emploi (secteur non marchand) par rapport au
contrat initiative emploi (secteur marchand) et plus encore au contrat de
professionnalisation, en raison des différences de taux de subvention.
S’agissant des contrats aidés du secteur marchand, ces coûts n’incluent
cependant pas les allègements de charges Fillon qui sont retracés, en tant
que mesure de droit commun, dans les Dépenses générales pour l’emploi.
Les allègements de charges du secteur non marchand sont par contre
inclus dans le coût moyen. Les coûts ainsi calculés sont des coûts bruts,
les économies qu’ils génèrent sur d’autres dispositifs (RSA, allocations
chômage, etc.) ne sont pas prises en compte.
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
129
Tableau n° 23 : Coût unitaire moyen des contrats aidés et du contrat
de professionnalisation 2005-2009
(Source Dares, compte PMT, hors coûts de gestion)
en €
2005
2006
2007
2008
2009
Contrat initiative emploi (CIE-
PCS)
4 715
4 583
4 080
3 539
6 022
Contrat d'insertion - Revenu
minimum d'activité (CI-RMA)
8 416
6 896
7 063
6 302
4 980
Contrat d'avenir (CAV)
16 981
15 198
16 632
15 772
15 668
Contrat d'accompagnement dans
l'emploi (CAE)
10 876
12 517
12 227
12 913
13 694
Contrat de professionnalisation
1 248
1 564
1 820
1 637
1 363
Calcul Dares, à partir des comptes PMT
Les coûts moyens unitaires peuvent également être calculés à partir
des données de gestion de l’ASP, selon une approche de « cas-types
représentatif », en retenant les paramètres de prise en charge moyens
constatés.
Le
tableau
n°24
(source
DGEFP)
illustre
ainsi
la
décomposition des coûts dans différentes configurations d’emploi de
contrat aidé pour les embauches réalisées en 2010. Ce tableau permet de
chiffrer une année donnée le coût unitaire moyen pour la collectivité
(Etat, départements, sécurité sociale) ; il illustre également le coût restant
à la charge des employeurs.
130
COUR DES COMPTES
Ateliers et
chantiers
d'insertion
SMIC horaire brut au 1er janvier 2010
8,86€
Plus de 20
salariés
Moins de 10
salariés
Plus de 20
salariés
Moins de 10
salariés
Moins de 10
salariés
(plan Jeunes
43%
43%
91%
91%
91%
91%
105%
32
32
24
24
24
24
24
35
35
35
35
1 228,61 €
1 228,61 €
921,46 €
921,46 €
921,46 €
921,46 €
921,46 €
1 205,00 €
1 205,00 €
1 205,00 €
1 092,00 €
1 772,64 €
1 742,54 €
1 306,72 €
1 297,97 €
1 364,04 €
1 341,46 €
1 341,46 €
1 713,32 €
1 703,07 €
1 696,45 €
1 552,65 €
1 423,72 €
1 393,62 €
1 027,17 €
1 018,42 €
1 084,49 €
1 061,91 €
1 043,37 €
1 400,02 €
1 364,47 €
1 357,84 €
1 268,73 €
891,60 €
861,50 €
186,43 €
177,68 €
243,75 €
221,17 €
75,84 €
1 400,02 €
1 364,47 €
1 357,84 €
1 175,87 €
6,43 €
6,21 €
1,79 €
1,71 €
2,34 €
2,13 €
0,73 €
9,23 €
9,00 €
8,95 €
7,75 €
49,7%
50,6%
85,7%
86,3%
82,1%
83,5%
94,3%
18,3%
19,9%
20,0%
24,3%
881,04 €
881,04 €
1 120,29 €
1 120,29 €
1 120,29 €
1 120,29 €
1 265,63 €
313,30 €
338,61 €
338,61 €
376,78 €
Coûts en euros
Sources : Dares - ASP
CAE
Paramètres 2010
Moins de 26
ans
(Plan jeunes
2010**)
Contrat de
professionnalisation
CIE
Plus de 20
salariés
Moins de 10
salariés
Moins de 10
salariés
10 à 19
salariés
Plus de 20
salariés
Coût salarial employeur diminué des exo. et des aides Etat et CG
Coût horaire à la charge de l'employeur
Rémunération brute mensuelle moyenne
(référence 1SMIC pour les CUI)
Coût salarial employeur diminué des exonérations
Coût salarial employeur avec charges patronales
** Contrats de professionnalisation-Jeunes : l'aide versée dans le cadre du plan de relance en 2009 et 2010 s'établit à 1000€ lorsque le jeune embauché en contrat de
pro présente un niveau de qualification au moins égal au Bac et de 2000€ pour les niveaux de qualification inférieurs, soit environ 30 % des jeunes embauchés en
contrat de pro : il en résulte un montant moyen de 1300€. Par aileurs, on applique ici les mêmes charges patronales qui s'appliquent pour les entreprises de plus de
20 salariés par souci de simplification.
Employeurs privés
(associations)
Coût moyen mensuel
* Les paramètres moyens de prise en charge correspondent aux paramètres moyens constatés au titre des contrats prescrits au cours de l'exercice 2010, quels que
soient la taile de la structure et le type d'employeur à l'exception des contrats aidés en ACI dont le taux de prise en charge peut atteindre 105% du SMIC horaire brut.
Le taux de prise en charge des contrats aidés hors ACI est donc théoriquement inférieur à la moyenne globale tous contrats confondus indiquée.
Coût moyen mensuel de prise en charge Etat et CG
(toutes aides et exonérations comprises)
Taux de prise en charge en % du SMIC horaire brut*
Durée hebdomadaire de référence*
Employeurs publics
Taux global de prise en charge Etat
et CG
(toutes aides et exonérations comprises)
Tableau n° 24 : Coût unitaire moyen des contrats aidés et du contrat de professionnalisation en 2010
(source : DGEFP, hors coûts de gestion)
Ces approches de coûts moyens ou de coûts-types apportent des
enseignements utiles, à la fois dans la comparaison des dispositifs entre
eux et dans leur comparaison dans le temps en fonction de l’évolution des
règles de subvention.
Une autre voie permettant d’aborder la question contrats aidés sous
l’angle de l’efficience pourrait consister à analyser le niveau adéquat de
fixation des taux de subvention, de façon à en limiter les effets d’aubaine.
Dans le secteur marchand, la question peut ainsi se poser du niveau de
prise en charge permettant aux contrats aidés d’être attractifs, compte
tenu des populations éligibles et des contraintes imposées par ailleurs aux
employeurs en termes de suivi et d’accompagnement des bénéficiaires.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les évolutions observées en 2010 mettent en évidence un moindre
ciblage des contrats aidés sur les publics les plus en difficulté
(bénéficiaires de minima sociaux, faibles niveaux de diplômes et
chômeurs de longue durée).
Dans le contexte de la crise, cette mesure
n’a donc pas bénéficié à ceux qui en auraient eu le plus besoin.
Si l’on dispose de nombreuses données sur les caractéristiques des
bénéficiaires de contrats aidés à un instant donné, les durées totales en
contrat aidé ou la succession de contrats dans le temps restent
insuffisamment connus. Cette difficulté est accentuée en 2010, les
dispositifs ayant été renouvelés avec la création du CUI.
Les taux d’insertion en emploi (ou en emploi durable) six mois
après la sortie du contrat sont suivis annuellement par des enquêtes
auprès des sortants de contrats aidés. Ces données constituent les
indicateurs de performance des documents budgétaires (PAP et RAP).
Les résultats font état d’une moindre probabilité d’insertion pour les
personnes à l’issue d’un contrat aidé du secteur non marchand que pour
celles qui sortent d’un contrat aidé du secteur marchand. Cet écart tient
pour partie aux différences de structure entre les deux populations : les
personnes accédant aux contrats aidés du secteur non marchand
présentent en effet des caractéristiques plus défavorables que celles qui
accèdent à un contrat du secteur marchand.
Des études évaluatives ont été menées par la Dares afin de
mesurer de façon contrôlée l’effet des contrats aidés : l’intérêt de la
méthode utilisée consiste à simuler les conditions d’un passage par le
contrat
aidé,
pour
deux
populations
rendues
statistiquement
comparables. Les premiers résultats de cette évaluation, encore
132
COUR DES COMPTES
provisoires et sujets à révision, montrent que le passage en contrat aidé
marchand a un effet positif, alors que l’effet serait nul, voire négatif, pour
le secteur non marchand. L’effet pourrait cependant être positif dans
certaines conditions de mise en oeuvre (accompagnement, formation) qui
restent à documenter. Ces conclusions pourraient aussi être nuancées en
fonction du type d’employeur, le secteur marchand présentant une forte
hétérogénéité dans les pratiques de recrutement ou de gestion des
contrats aidés.
S’agissant de l’effet sur la création d’emploi et le chômage, ils
sont généralement estimés par une modélisation macroéconomique, pour
la création d’emploi à partir de l’élasticité de la demande de travail à
son coût, et pour la
réduction du chômage, après prise en compte d’un
« effet d’appel » sur la population inactive.
Les créations d’emploi liées
aux entrées dans les contrats aidés sont cependant contrebalancées à un
instant donné par les destructions d’emploi consécutives aux sorties des
contrats aidés précédents : au final, l’effet net sur l’emploi ou le chômage
apparaît nul si le nombre de contrats aidés (stock) est constant, l’effet
n’étant positif que si les entrées l’emportent sur les sorties.
Les études et évaluations sur les contrats aidés ont principalement
porté sur des questions d’efficacité, au regard des deux objectifs
principaux de ces dispositifs, insertion des personnes éloignées de
l’emploi et baisse
du chômage : aucun progrès n’a été constaté en
matière
d’appréciation
de
l’efficience,
notamment
quant
à
la
comparaison des contrats aidés, en termes de coûts complets, entre eux et
avec d’autres mesures de la politique de l’emploi comme les contrats en
alternance ou les dispositifs d’accompagnement des restructurations
économiques, ou en termes de fixation du niveau des paramètres de prise
en charge, en lien avec le ciblage des populations bénéficiaires, afin de
réduire les effets d’aubaine.
Recommandations du chapitre III :
12. Développer des indicateurs de résultat dans une perspective de
parcours vers l’emploi, l’indicateur de retour à l’emploi pouvant s’avérer
trop exigeant pour certaines catégories très éloignées de l’emploi ;
13. Développer dans les bilans statistiques et la prévision
budgétaire le suivi et l’analyse des effectifs en contrats aidés, en
complément du suivi des flux d’entrées ;
14. Affiner le suivi des résultats en termes de retour à l’emploi par
type d’employeur au sein du secteur non marchand (ateliers et chantiers
d’insertion, associations, Etat, collectivités locales) ;
DES RESULTATS DECEVANTS AU REGARD DES OBJECTIFS
AFFICHES
133
15. Développer les calculs de coût unitaires moyens ou d’autres
approches permettant de comparer entre eux les différents outils des
politiques ciblées de l’emploi ;
16. Afin de limiter les effets d’aubaine, fixer les paramètres de
prise en charge des contrats aidés au bon niveau relativement au ciblage
recherché.
Conclusion
Dans son rapport de 2006, la Cour avait souligné les difficultés
rencontrées dans la mise en œuvre des contrats aidés. Il était notamment
observé que leur régime juridique, éclaté et instable, rendait difficile le
pilotage du dispositif. Par ailleurs, les objectifs qui leur étaient assignés
variaient dans le temps, rendant problématique la cohérence des
orientations données au dispositif par les pouvoirs publics. S’agissant de
l’impact des contrats aidés sur l’emploi, la Cour avait constaté qu’il était
difficile à mesurer, les éléments disponibles en 2006 ne permettant pas de
préciser davantage l’effet final de la mesure.
Le constat d’ensemble qui ressort du présent rapport est plus
sévère, notamment parce qu’il peut désormais s’appuyer sur des études
françaises et internationales concluant à un impact très faible des contrats
aidés sur l’emploi. C’est pourquoi l’analyse de la Cour distingue
clairement les éléments de gestion concernant cette mesure de ceux
relatifs à leur efficacité.
S’agissant de la gestion du dispositif, il apparaît que le contrat
unique
d’insertion
a
apporté
des
simplifications
utiles.
Celles-
ci n’atteindront toutefois leur plein effet qu’en fonction de leurs
conditions de mise en œuvre, dont toutes ne sont pas encore stabilisées.
C’est pourquoi les recommandations faites à l’issue de la deuxième partie
du rapport attirent l’attention des pouvoirs publics sur les améliorations
qui restent à opérer en matière de gestion budgétaire et de pilotage du
dispositif.
Les observations relatives à l’efficacité de la mesure au regard
des objectifs poursuivis sont plus préoccupantes : d’une part, les contrats
aidés n’ont pas joué leur rôle contra cyclique de manière satisfaisante,
leur mobilisation s’étant révélée décalée par rapport à la conjoncture ;
d’autre part, leur contribution à l’insertion dans l’emploi est, selon
l’ensemble des études disponibles, très faible dans le cas du secteur non
marchand. Ce constat s’appuie sur des travaux français et étrangers
convergents dont de nombreux pays européens ont déjà tiré les
conséquences : ainsi l’Allemagne, qui faisait un recours massif aux
contrats aidés au début des années 2000, a très fortement réduit son
recours à ce type d’instrument. La politique française de l’emploi, qui
ménage encore aujourd’hui une large place aux contrats aidés, apparaît
ainsi de plus en plus comme une exception dont la pertinence est
discutable.
CONCLUSION
135
Les conclusions qui peuvent être tirées de ces constats doivent
cependant rester prudentes :
0
les contrats aidés occupent fin 2010 près de 350 000 personnes
dont les quatre cinquièmes dans le secteur non marchand ;
0
l’appréciation des effets de cette mesure ne saurait être limitée
à l’insertion dans l’emploi ; elle comporte aussi des aspects
d’inclusion sociale et de soutien au pouvoir d’achat qui ne
doivent pas être négligés.
C’est pourquoi les recommandations issues de la troisième partie
du rapport soulignent la nécessité d’un meilleur ciblage des contrats aidés
sur les personnes les plus en difficulté ainsi qu’une intensification des
mesures d’accompagnement.
Annexes :
- Annexe 1 : Lettre du Président de la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
du 10 décembre 2010
- Annexe 2 : Lettre du Premier président de la Cour des comptes
du 26 janvier 2011
- Annexe 3 : Les éléments constitutifs du contrat unique d’insertion
- Annexe 4 : Liste des principaux sigles utilisés
ANNEXES
137
138
COUR DES COMPTES
ANNEXES
139
140
COUR DES COMPTES
Annexe 3 : Les éléments constitutifs du contrat unique
d’insertion
La loi du 1
er
décembre 2008 simplifie le cadre réglementaire et de
gestion des contrats aidés afin d’offrir des outils mobilisables de façon
indifférenciée pour toutes les personnes en difficulté sur le marché du
travail, quel que soit leur statut. Bien que se déclinant en deux volets
distincts, le nouveau contrat est unique en ce sens où chaque employeur,
selon le secteur auquel il appartient, ne sera plus potentiellement concerné
que par une forme juridique de contrat aidé.
Le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail dispose que le
CUI est constitué de trois éléments, une convention individuelle, un
contrat de travail et une aide financière.
- La
convention individuelle
associe l’employeur, le bénéficiaire
et le président du conseil général (lorsque cette convention concerne un
bénéficiaire du RSA financé par le département) ou Pôle emploi et les
organismes participant au SPE désignés par décret, qu’ils soient publics
ou privés, agissant pour le compte de l’Etat. Cette convention fixe les
modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel de la
personne et prévoit des actions de formation professionnelle et de
validation des acquis de l’expérience (VAE) nécessaires à la réalisation
du projet professionnel. Le bénéficiaire du contrat est ainsi associé à
l’élaboration de la convention, cette disposition étant de nature à le
sensibiliser aux actions prévues dans le contrat devant permettre son
insertion durable (modalités d’orientation et d’accompagnement, actions
de formation professionnelle et de validation des acquis de l’expérience).
Le département est autorisé à déléguer tout ou partie de la
signature et de la mise en œuvre de la convention individuelle attachée au
CUI à d’autres opérateurs, qu’il s’agisse d’une collectivité territoriale, de
Pôle emploi ou des opérateurs publics ou privés.
- Le
contrat de travail
est conclu entre l’employeur et le
bénéficiaire du contrat unique. La durée hebdomadaire de travail est
comprise entre 20 et 35 heures pour le CUI-CIE comme pour le CUI-
CAE.
- Le contrat unique d’insertion ouvre droit à une
aide financière
,
dont le montant résulte d’un taux fixé en référence au Smic au niveau
régional par arrêté préfectoral.
Le taux de prise en charge ne peut pas
dépasser 95 % du Smic horaire brut pour le CUI-CAE (105 % dans les
chantiers d’insertion) et 47 % pour le CUI-CIE. L’arrêté préfectoral fixe
également la durée hebdomadaire ouvrant droit à l’aide de l’Etat, le
ANNEXES
141
contrat de travail pouvant cependant prévoir une durée supérieure à celle
de la convention. Cette aide vise notamment à compenser les actions de
formation et d’accompagnement mises en œuvre par l’employeur.
La loi prévoit également pour les départements l’obligation de
participer au financement de l’aide à hauteur du revenu minimum garanti
à une personne isolée lorsque la convention est conclue avec un
bénéficiaire
du
RSA
socle
(comme
le
faisait
le
département
précédemment avec l’activation du RMI).
L’article L. 5134-19-2 du code du travail distingue les deux volets
du CUI :
0
le
contrat d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE)
pour les employeurs du secteur marchand mentionnés à l’article
L. 5134-21 du code du travail, à savoir les collectivités
territoriales (départements communes…), les organismes de
droit privé…), les personnes morales de droit public (GIP), les
personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un
service public, les associations de services aux personnes, les
organisations syndicales. Sont exclus les services de l’Etat et
les partis politiques.
0
le
contrat d’insertion dans l’emploi (CUI-CIE)
pour les
employeurs du secteur marchand : employeurs relevant de
l’Unédic, groupements d’employeurs pour l’insertion et la
qualification (GEIQ), employeurs de pêche maritime.
Les salariés en contrats aidés ne sont pas pris en compte dans les
effectifs de l’entreprise sauf pour la tarification du risque accidents du
travail/maladies professionnelles. Pour les CUI-CIE, le contrat donne lieu
aux exonérations générales dans le cadre du dispositif Fillon
38
. Pour les
CUI-CAE, les entreprises sont exonérées des cotisations patronales (hors
AT/MP) dans la limite du Smic, de la taxe sur les salaires, de la taxe
d’apprentissage, de la participation à l’effort de construction. Pour les
CUI-CAE comme pour les CUI-CIE conclus en CDD, il n’y pas
d’indemnité de fin de contrat à verser.
Les conventions individuelles en CUI-CIE ne pourront être
conclues si l’établissement a procédé à un licenciement économique ou
pour une autre raison que la faute grave dans les 6 mois précédents, si
38
Pour mémoire : réduction dégressive des cotisations patronales de Sécurité sociale
sur les rémunérations inférieures à 1,6 Smic ; le coefficient de réduction maximal, au
niveau du Smic, est de 0,26 pour les entreprises de 19 salariés et plus, et de 0,281 pour
les entreprises de 1 à 19 salariés.
142
COUR DES COMPTES
l’embauche résulte du licenciement d’un salarié en CDI ou si l’employeur
n’est pas à jour du versement de ses cotisations et contributions sociales.
Le recours des départements au contrat unique d’insertion est
subordonné à la signature d’une
convention annuelle d’objectifs et de
moyens
(CAOM) avec l’Etat (nouvel article L. 5134-19-4 du code du
travail). Cette convention fixe le nombre prévisionnel de conventions
individuelles conclues au titre de l’embauche en CUI de bénéficiaires du
RSA financé par le département. Elle fixe également les modalités de
financement des conventions individuelles et les taux d’aide applicables
qui visent notamment à compenser les actions d’accompagnement et de
formation mises en œuvre par l’employeur, ainsi que l’ensemble des
actions ayant pour objet de favoriser l’insertion durable des salariés
embauchés en CUI. Le département a la possibilité, soit d’appliquer les
taux fixés par l’Etat, soit d’appliquer un taux supérieur, la majoration
étant fixée en fonction d’un certain nombre de critères concernant la
catégorie et le secteur d’activité de l’employeur ou les actions destinées à
favoriser l’insertion durable du salarié. L’aide ne peut cependant être
modulée à un niveau infra-départemental. Le département finance
intégralement le surcoût résultant de l’application d’un taux majoré.
Le département peut aussi appliquer ses propres paramètres d’aide.
Dans ce cas, il finance intégralement l’aide à l’employeur, les taux de
prise en charge devant rester dans la limite des plafonds prévus pour le
CUI-CAE et le CUI-CIE.
ANNEXES
143
Annexe 4 : Liste des principaux sigles utilisés
ACI : ateliers et chantiers d’insertion
Agefiph : association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle
des personnes handicapées
ASP (ex-Cnasea) : agence de services et de paiement
CAV : contrat d’avenir (secteur non marchand)
CAE : contrat d’accompagnement dans l’emploi (secteur non marchand)
CAE-DOM : contrat d’accès à l’emploi dans les départements
d’Outremer
CIE : contrat initiative emploi (secteur marchand)
CI-RMA : contrat d’insertion - revenu minimum d’activité (secteur
marchand)
CIVIS : contrat d’insertion dans la vie sociale
CREST : Centre de recherche en économie et statistiques
CUI : contrat unique d’insertion
CUI-CAE : contrat unique d’insertion – contrat d’accompagnement dans
l’emploi (secteur non marchand)
CUI-CIE : contrat unique d’insertion – contrat initiative emploi (secteur
marchand)
DARES : Direction de l’animation de la recherche, des études et des
statistiques (MTES)
DGEFP : Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle
DIRECCTE : Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l’emploi
SIAE : secteur de l’insertion par l’activité économique
MENJVA : ministère de l’Education nationale, de la jeunesse et des
sports
MTES : ministère du travail, de l’emploi et de la santé
NS-EJ : contrat « nouveaux services-emplois jeunes »
RSA : revenu de solidarité active
SPE : service public de l’emploi