COMMUNICATION A LA
COMMISSION DES FINANCES DU SENAT
(ARTICLE 58-2° DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOUT 2001 ET L 132-4 DU
CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES)
La fusion de la direction
générale des impôts et de la
direction générale de la
comptabilité publique :
un premier bilan
Octobre 2011
Sommaire
AVERTISSEMENT
...............................................................................
7
RESUME
...............................................................................................
9
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
.............................................
15
INTRODUCTION
PORTEE ET LIMITE D’UN PREMIER BILAN
......
17
CHAPITRE I LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA
REFORME
..........................................................................................
19
I
- Des évolutions antérieures à la fusion
.................................................
19
A - Des évolutions successives et l’échec de 2000
..................................
19
B - Des efforts de rationalisation entre 2000 et 2007
...............................
20
II
- La réforme de 2007-2008
....................................................................
25
A - Les possibilités ouvertes en 2007
.......................................................
25
B - Le choix de la « fusion globale »
.......................................................
26
C - La définition des modalités de la fusion
.............................................
28
III
- Le contexte de la mise en oeuvre de la fusion
...................................
30
A - Des systèmes d’information en mutation
...........................................
30
B - Des modifications dans l’exercice de certaines fonctions de l’Etat
....
31
C - Une série d’éléments extérieurs
.........................................................
32
CHAPITRE II LA REALISATION DE LA FUSION
.............................
33
I
- Les nouvelles structures
........................................................................
33
A - L’administration centrale
...................................................................
33
B - Les services déconcentrés
..................................................................
34
II
- Premiers constats sur le fonctionnement des nouvelles structures
déconcentrées
..............................................................................................
42
A - Les DLU
............................................................................................
42
U
B - Le fonctionnement interne des SIP
....................................................
42
C - L’impact de l’accueil sur les autres activités des postes
....................
44
4
COUR DES COMPTES
III
- Les agents
............................................................................................
45
A - Les nouveaux statuts
..........................................................................
45
B - Les règles de gestion
..........................................................................
46
C - L’unification des règles de vie
...........................................................
46
D - L’unification du dispositif de formation
............................................
46
E - La gestion des ressources humaines
...................................................
47
F - Les limites à la mobilité
......................................................................
47
IV
- Les systèmes d’information
...............................................................
48
A - Les nouvelles modalités de pilotage
..................................................
49
B - La réorganisation des entités déconcentrées
.......................................
50
C - La gestion et les aspects budgétaires
..................................................
51
D - Les réalisations et les besoins
............................................................
52
V
- Le pilotage de la DGFIP
......................................................................
53
A - Le dialogue de gestion
.......................................................................
53
B - L’audit
................................................................................................
54
C - La maîtrise des risques
.......................................................................
55
CHAPITRE III LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE
DES MISSIONS
..................................................................................
59
I
- Le secteur « Etat »
.................................................................................
60
A - La fusion et les procédures budgétaires et comptables
......................
60
B - La DGFIP et Chorus
...........................................................................
62
II
- Les particuliers
....................................................................................
65
A - Le principe de l'interlocuteur fiscal unique des particuliers
...............
65
B - Les limites de la fonction d’accueil, du point de vue de l’usager
.......
66
III
- Les entreprises
....................................................................................
71
A - L’interlocuteur fiscal unique des entreprises
.....................................
71
B - L’extension des téléprocédures
..........................................................
72
IV
- Recouvrement forcé et contrôle fiscal
...............................................
72
A - Le recouvrement forcé
.......................................................................
73
B - Le contrôle fiscal
................................................................................
78
V
- Les collectivités territoriales
...............................................................
80
A - Une organisation simplifiée pour les collectivités
.............................
80
B - La tenue des comptes des collectivités
...............................................
82
C - La fiscalité directe locale
....................................................................
88
D - Le conseil aux collectivités
................................................................
90
E - La contractualisation
..........................................................................
90
SOMMAIRE
5
CHAPITRE IV COUTS ET GAINS DE LA REFORME
......................
97
I
- L’évolution des effectifs et la productivité
..........................................
97
A - L’évolution des effectifs
....................................................................
98
B - La productivité
.................................................................................
103
C - La répartition des effectifs
................................................................
105
II
- Les rémunérations
.............................................................................
106
A - Les mesures liées a la fusion
............................................................
106
B - Coût des mesures
..............................................................................
109
C - Essai de bilan sur les rémunérations
.................................................
111
D - Evolution globale de la masse salariale
............................................
113
III
- Autres éléments de bilan financier de la fusion
.............................
116
A - L’immobilier
....................................................................................
116
B - Les autres domaines
.........................................................................
119
IV
- L’impact de la fusion sur les agents
................................................
120
A - Des effets différenciés
......................................................................
120
B - Le nécessaire perfectionnement du suivi
..........................................
121
C - Le dialogue social
............................................................................
124
V
- Les instruments de mesure de la performance et de pilotage
........
125
A - La gestion par indicateurs
................................................................
125
B - Des éléments dans le baromètre de la qualité des services publics, non
exploités par la DGFIP
...........................................................................
128
C - La mesure de la qualité de service
....................................................
129
CHAPITRE V LES PERSPECTIVES
...............................................
135
I
- Des instruments prospectifs à développer
.........................................
136
A - Le DOS
............................................................................................
136
B - La réingénierie des processus
...........................................................
138
II
- Les problématiques de moyen et long terme
...................................
141
A - La gouvernance
................................................................................
141
B - Le périmètre
.....................................................................................
142
C - L’implantation territoriale
................................................................
143
D - Les facteurs de transformation des méthodes
..................................
146
E - Les ressources humaines
..................................................................
147
CONCLUSION
..................................................................................
151
ANNEXES
.........................................................................................
155
Avertissement
En application des dispositions de l’article 58-2 de la loi organique
du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des
comptes a été saisie par le président de la Commission des finances du
Sénat (lettre du 23 novembre 2010 : cf. annexe 1), d’une demande
d’enquête sur la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la
direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Par lettre du
21 janvier 2011 le délai de transmission a été fixé au 6 octobre 2011.
L’enquête s’est déroulée de février à septembre 2011.
L’instruction a été conduite par exploitation des documents
existants et des réponses reçues aux questionnaires, par entretien
(cf. annexe 2)
auprès
des
administrations
concernées,
auprès
de
fédérations
syndicales
et
professionnelles,
auprès
d’organisations
représentatives des collectivités territoriales. Elle a également tiré parti
des travaux conduits récemment par la Cour (bilan LOLF du programme
156, gestion du parc immobilier de la DGFIP, dispositif indemnitaire des
ministères financiers, gestion des personnels de la DGFIP, stabilisation en
valeur de la masse salariale de l’Etat, Copernic).
Elle a comporté quatre missions effectuées dans les DDFIP des
Hauts-de-Seine, de Seine-Maritime (DRFIP de Haute-Normandie), des
Landes et de la Marne (DRFIP de Champagne-Ardenne). En outre de
nombreuses autres visites ont été effectuées dans des directions locales et
services déconcentrés de la DGFIP à l’occasion des autres contrôles
connexes menés concomitamment à la préparation de ce rapport.
Le rapport ci-après fait suite à une procédure contradictoire. Un
relevé d’observations provisoires a été adressé le 25 juillet 2011 aux
administrations concernées : au directeur général des finances publiques
(DGFIP), au directeur du budget, au directeur général de la modernisation
de l’Etat (DGME), au secrétaire général des ministères économique et
financier (SG), au directeur général de l’administration et de la fonction
publique (DGAFP).
La ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de
l’Etat, porte-parole du gouvernement, a répondu le 31 août 2011 au nom
de toutes les administrations sollicitées relevant de son autorité.
La première chambre a procédé, le 1er septembre 2011, à
l’audition du directeur général des finances publiques qui lui a transmis
par la suite des éléments complémentaires.
8
COUR DES COMPTES
Le directeur général de l’administration et de la fonction publique
(DGAFP) a répondu par lettre du 8 septembre 2011.
Le présent rapport a été préparé par la première chambre de la
Cour des comptes, présidée par M. Christian Babusiaux, président de
chambre, qui en a délibéré le 14 septembre 2011. Les rapporteurs étaient
M. Jean-Christophe Chouvet, conseiller maître, MM. Jean-Michel
Champomier
et
Jean-Pierre
Jourdain,
conseillers
référendaires,
Mme Isabelle Veillet, rapporteure extérieure,
et les contre-rapporteurs,
M. François Monier, puis M. Jean-Pierre Beysson, conseillers maîtres.
Il a ensuite été examiné et approuvé par le comité du rapport public
et des programmes le 27 septembre 2011.
Résumé
1) La création de la Direction générale des finances publiques
(DGFIP) par fusion de l’ex-DGI (direction générale des impôts) et de
l’ex-DGCP (direction générale de la comptabilité publique) est une
réforme administrative de grande envergure.
La « fusion fiscale », c’est-à-dire le transfert des attributions de
nature fiscale de l’ex-DGCP à l’ex-DGI, tentée en 2000, avait alors
échoué. Durant les années 2000-2007, le projet d’un regroupement total
ou partiel des deux directions n’a pas été poursuivi en tant que tel.
Cependant des rapprochements progressifs ont eu lieu (transferts
d’attribution, initiatives associant les deux directions notamment le
lancement du programme informatique fiscal Copernic, programme
budgétaire unique, début de rapprochement physique des services
déconcentrés). Plusieurs de ces éléments ont ensuite facilité certains
aspects de la fusion.
La formule de la création d’une direction unique été retenue en
2007. Ce choix a été fait parce que cette solution a semblé la plus
réalisable ; elle visait aussi à rendre possibles davantage de synergies, non
seulement au niveau des fonctions transverses, mais aussi des métiers et il
devait aussi élargir les perspectives professionnelles des agents. Un des
enjeux majeurs de la réforme est de concrétiser les avantages qui en
étaient ainsi attendus.
La création de la DGFIP consiste
stricto sensu
en la fusion de deux
directions préexistantes et de leurs réseaux. Il s’agit de réunir en un même
ensemble deux administrations sans modifier les missions qui leur étaient
précédemment dévolues : le contenu des métiers demeure a priori
identique et il n’y a pas d’emblée de changement au niveau du traitement
des dossiers. En ce sens, elle a consisté d’abord en une consolidation,
davantage qu’en la définition et la mise en oeuvre d’une stratégie globale
à long terme.
Cette fusion aboutit à la constitution d’un très vaste ensemble :
120 000 agents soit près des trois quarts du total des effectifs des
ministères financiers, un réseau très dense sur tout le territoire (près de
5 000 implantations), qui tient une place stratégique dans l’action de
l’Etat (prélèvement de l’impôt et paiement de la dépense publique, tenue
des comptes de l’Etat) mais aussi des collectivités territoriales et des
établissements publics, nationaux et territoriaux, dont la gestion passe
aussi par lui. Sa cohésion et son adéquation aux objectifs poursuivis
doivent donc être assurées.
10
COUR DES COMPTES
2) Le calendrier fixé par le gouvernement lors du lancement de ce
processus à l’automne 2007 le faisait aboutir en 2012. La DGFIP a été
formellement créée en avril 2008. Depuis cette date, les nouvelles
structures, tant à l’administration centrale qu’au niveau déconcentré,
notamment les directions locales unifiées (DLU) qui en sont l’armature,
ont été mises en place. L’échelon départemental a été retenu comme
l’articulation majeure de l’implantation territoriale. La création de ces
structures a été accompagnée d’autres mesures d’organisation, concernant
l’informatique (dont le pilotage central et le dispositif opérationnel ont été
mis en place), l’appareil de formation, avec notamment la création de
l’Ecole nationale des finances publiques (ENFIP), les instruments de
pilotage (dialogue de gestion, audit, maîtrise des risques). La fusion des
statuts des agents, qui appartiennent désormais à des corps unifiés, ainsi
que l’harmonisation des règles de gestion et de vie, ont été opérées entre
2008 et 2011.
Ces processus lourds et complexes ont été conduits de manière
maîtrisée, en respectant les délais. La fusion, dans le périmètre qui lui a
été fixé, sera pratiquement achevée fin 2011 sous l’angle juridique et en
matière d’organisation.
3) La finalité d’une réorganisation de cette ampleur doit être de
permettre une meilleure exécution des missions, à coût réduit pour l’Etat.
En termes de missions, des évolutions ont déjà été engagées. Deux
axes avaient été mis en avant au moment de la fusion : l’amélioration du
service aux particuliers, grâce à l’institution du guichet fiscal unique
(GFU), et celle du service aux collectivités territoriales.
Le GFU repose sur le principe d’un point d’accès unique en
matière fiscale pour les particuliers, compétent à la fois en matière
d’assiette et de recouvrement. Cet accès est assuré par des SIP (services
des impôts aux particuliers), issus du regroupement d’un CDI (centre des
impôts de l’ex-DGI) et de la partie recouvrement d’une trésorerie fiscale
de l’ex-DGCP, lorsque ces deux entités coexistaient dans la même
commune. Lorsqu’une trésorerie fiscale n’a pas été rapprochée d’un SIP,
elle assure dorénavant un service d’Accueil Fiscal de Proximité (AFP)
non plus seulement en matière de recouvrement mais aussi en matière
d’assiette. Les SIP (au nombre de 700) ont été installés selon le calendrier
prévu (2009-2011) et l’AFP effectivement instauré dans les trésoreries
fiscales.
RESUME
11
Cependant, ce dispositif a été déployé à partir du réseau existant,
ce qui rendait la manoeuvre plus aisée, mais ne permettait pas d’ajuster la
cartographie ; il n’a pas été fondé non plus sur une connaissance précise
des flux à traiter ; la couverture territoriale apparaît inégale, l’accueil pose
divers problèmes d’organisation et de mesure. Les SIP ont été prioritaires,
les efforts d’ajustement ont été surtout demandés aux trésoreries et aux
agents de l’ex-DGCP.
S’agissant des collectivités, la principale innovation a été la
création d’un service des finances directes locales (SFDL) au sein des
DDFIP
1
, généralement jugée positive par les associations d’élus. Pour le
reste, si la perception par les collectivités des effets propres de la fusion a
été brouillée par la concomitance d’autres événements, notamment
l’achèvement du déploiement de l’outil informatique de gestion des
comptes Hélios et la réforme de la taxe professionnelle, le sentiment
semble prévaloir parmi elles qu’à ce stade la fusion ne leur a pas apporté
à ce stade de plus-value sensible.
Outre ces deux domaines, « vitrines » de la réforme, une nouvelle
organisation du recouvrement forcé a été introduite, fondée sur le
regroupement de l’expertise (constitution des pôles de recouvrement
spécialisé ou PRS) ; les premiers pas sont encourageants.
4) Plusieurs secteurs importants de l’activité de la DGFIP ont été
laissés en dehors du périmètre fonctionnel de la fusion.
- Les entreprises bénéficiaient déjà d’un interlocuteur unique à la
suite des transferts de compétence en matière de fiscalité des entreprises
opérés de l’ex-DGCP vers l’ex-DGI et de la création des SIE (services
des impôts des entreprises) et de la DGE (direction des grandes
entreprises) par l’ex-DGI. Le principal changement pour les entreprises
depuis 2008 a été l’extension du recours aux téléprocédures, rendue
progressivement obligatoire à des seuils de plus en plus bas, mais elle ne
se rattache pas directement à la fusion.
- Le contrôle fiscal a conservé son organisation antérieure. Des
synergies ont toutefois commencé à apparaître entre directions du
contrôle fiscal (DIRCOFI) et DDFIP ainsi qu’entre contrôle et
recouvrement, grâce aux PRS.
- Le pôle foncier et domanial n’a pas connu de modifications.
1
Directions départementales des finances publiques.
12
COUR DES COMPTES
5) En revanche pendant la fusion, la DGFIP a dû assurer le
déploiement de Chorus, la création du SRE (service des retraites de
l’Etat) et de l’ONP (office national de paie), et faire face à des tâches
conjoncturelles liées à la gestion de la crise et du plan de relance. Elle a
su y faire face alors qu’elle était en phase de constitution.
6) S’agissant des effectifs, le ministre du Budget avait annoncé en
2007 que la DGFIP devrait poursuivre les efforts de productivité engagés
par les deux directions fusionnées. Depuis 2004, la norme du non-
remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux était
dépassée dans ces deux directions, le taux de non-remplacement étant
voisin de deux sur trois. Depuis 2006, les réductions d’emplois, sur une
tendance de 0,9 % par an de 2001 à 2005, étaient passées à un taux annuel
de 1,8 %. Cette tendance, traduisant la résorption de sureffectifs
antérieurs, s’est maintenue après la fusion. Elle a été favorisée par
l’augmentation du nombre de départs à la retraite depuis 2007.
Cependant
le
lien
entre
les
suppressions
d’emplois
et
l’augmentation de la productivité n’est pas établi, faute de mesure
adéquate de l’évolution de cette productivité, notamment pendant la
période de mise en place de la fusion. Il n’est donc pas possible de
démontrer que la fusion, à ce stade, a permis de réaliser des gains de
productivité supplémentaires par rapport à la période antérieure.
L’élaboration d’indicateurs adéquats de l’évolution de la productivité est
un des enjeux pour l’avenir.
7) Des avantages ont été accordés aux agents (notamment les
primes pérennisées, les plans de requalification, l’anticipation du nouvel
espace statutaire, les améliorations contenues dans les statuts des corps
unifiés). Ils ont été présentés comme une contrepartie de la fusion. Le
surcoût de ces mesures contribue à hauteur de 209,1 M€ à l’augmentation
de la masse salariale entre 2007 et 2012.
De fait le taux de rétrocession aux agents de la moitié des
économies réalisées grâce aux réductions d’effectifs a dépassé les 50 %
sur les trois premières années de la fusion (2009-2011), mais selon
l’administration cette norme commune de la RGPP devrait être
approximativement respectée sur la période 2008-2012.
Malgré la baisse des effectifs, la masse salariale a continué à
croître légèrement du fait des mesures catégorielles (générales et propres
à la DGFIP) comme de l’évolution de la structure de la population des
agents (le nombre d’agents de catégorie C diminue alors que celui des
RESUME
13
cadres de catégorie A augmente). Elle a toutefois moins augmenté que
pour la moyenne de la fonction publique, du fait d’une réduction plus
forte des effectifs de la DGFIP.
8) La fusion a entraîné d’autres coûts, la plupart liés aux
investissements immobiliers, légèrement supérieurs à 200 M€, effectués
pour l’installation des SIP (à un beaucoup plus faible degré pour celle des
DLU). Cependant ces coûts ont été partiellement compensés dès la
période 2008-2012 par une fraction des gains réalisés en matière
immobilière (cessions, abandon de locations) ainsi que par des économies
de gestion (en matière d’informatique et de dépenses de fonctionnement).
Il est toutefois difficile d’établir un bilan financier exhaustif et la DGFIP
elle-même ne s’y est pas attachée.
La priorité accordée à la réussite de la fusion a conduit à exempter
la DGFIP des contraintes imposées par la réforme de l’administration
territoriale de l’Etat (RéATE), en matière d’immobilier et de personnel.
9) La fusion a été conçue de manière à minimiser les incidences
sur les agents : absence de mutations non volontaires, maintien de chaque
agent dans sa spécialité. La direction a conduit une action d’information,
de consultation et de communication étendue. Le fonctionnement des
instances institutionnelles du dialogue social a été enrichi par des
initiatives visant à associer les agents aux transformations (ateliers,
groupes métiers,…).
Cette approche, prudente et concertée, ajoutée aux avantages
pécuniaires accordés aux agents, a limité les conflits. Les tensions qui se
sont manifestées paraissent principalement imputables à la conjonction de
la fusion avec de multiples changements simultanés et avec la réduction
des effectifs.
La fusion est largement considérée par les agents, surtout par les
cadres, comme un fait acquis et un atout pour l’avenir. Pour autant, son
appropriation complète prendra du temps. L’unification de la formation,
le travail en commun, le renouvellement des générations, y contribueront
progressivement.
10) La fusion opérée, une nouvelle étape doit s’ouvrir. La réflexion
stratégique sur les conditions d’exercice des missions reprises par la
DGFIP, qui n’a pas été menée préalablement à la fusion, puisque priorité
a été donnée à la mise en place de l’outil, doit être conduite à présent. Il
14
COUR DES COMPTES
importe de déterminer comment cet outil, dont l’importance dans le
fonctionnement de l’Etat est majeure, doit être utilisé et évoluer, en vue
d’en accroître l’efficacité et l’efficience. Les orientations futures de la
DGFIP constituent des enjeux de grande ampleur, qu’il s’agisse de sa
gouvernance, de son périmètre, de la configuration de son réseau, de ses
outils et méthodes, de ses processus de travail, de la gestion de ses
ressources humaines. La fusion a certes stimulé la réflexion sur tous ces
aspects et lui a donné un cadre plus large. Toutefois, la DGFIP ne s’est
pas encore attachée à en anticiper tous les effets à terme. Elle a élaboré un
document d’orientation stratégique (DOS) mais qui est en réalité un état
des lieux post-fusion, de nature descriptive, dont l’horizon est limité à
2012 et qui ne contient ni problématique ni stratégie. Elle a lancé un
exercice de « réingénierie des processus » (optimisation des méthodes de
travail et simplification des procédures), initiative opportune mais à
caractère technique. Elle doit se doter d’outils de réflexion prospective, à
la mesure de ses missions et de ses responsabilités dans l’Etat et passer
rapidement à une nouvelle étape.
Principales recommandations
L’enquête
conduit
la
Cour
à
formuler
un
ensemble
de
recommandations qui figurent en fin de chaque chapitre dont les
principales sont les suivantes.
1.
Créer auprès du directeur général une équipe chargée de conduire
la nécessaire réflexion stratégique sur l’évolution de la DGFIP.
2.
Pour prendre la suite du DOS, lancer dès maintenant la préparation
d’un document pour 2012-2015 définissant pour la DGFIP les
perspectives, les priorités, les résultats à atteindre et les moyens
d’en mesurer la réalisation.
3.
Etablir de réels indicateurs de productivité mettant en regard
l’évolution des effectifs et des coûts et celle des prestations
rendues, mesurées en termes quantitatifs et qualitatifs.
4.
Réviser les indicateurs qui servent de base au dialogue de gestion
en vue de les simplifier et d’en renforcer la pertinence.
5.
Dresser, fin 2013, un premier bilan de la mise en oeuvre des
nouveaux statuts et des nouvelles règles de gestion, ainsi que des
outils de gestion des ressources humaines, en l’axant sur
l’évolution de la mobilité interne.
6.
Doter la DGFIP d’une charte du dialogue social.
7.
Systématiser les critères et formaliser les procédures de choix des
processus devant faire l’objet d’une « réingénierie ».
8.
Adapter les applications informatiques « métiers », en donnant la
priorité à l’interopérabilité des applications informatiques fiscales
(assiette et recouvrement).
9.
Mettre en place auprès du directeur général un dispositif de
pilotage de la politique de la DGFIP en matière d’accueil des
usagers.
10.
Systématiser les enquêtes (jusqu’à présent informelles) effectuées
sur le fonctionnement des SIP par les directeurs locaux.
11.
Expliciter et pondérer les paramètres devant déterminer l’évolution
de l’implantation territoriale de la DGFIP, y compris la carte des
DDFIP assignataires de dépenses publiques.
12.
Définir un schéma d’évolution de l’organisation des métiers
fonciers et domaniaux et des CDIF.
Introduction
Portée et limite d’un premier bilan
Un bilan de la création de la DGFIP, juridiquement créée par le
décret n° 2008-309 du 3 avril 2008 pour l’administration centrale et par le
décret n° 2009-707 du 16 juin 2009 pour les services déconcentrés,
s’impose d’autant plus que cette administration dispose d’un poids
considérable dans l’Etat.
La DGFIP avec ses 120 000 agents (troisième administration civile
après l’Education nationale et la Police nationale) gère 336 Md€ de
recettes fiscales brutes et 75 Md€ de recettes non fiscales. Elle paie
400 Md€ de dépenses de l’Etat et à peu près autant de dépenses des
collectivités territoriales. Elle gère plus de 170 000 comptabilités
(collectivités et établissements publics locaux y compris hospitaliers).
Son coût de fonctionnement annuel (titre 2 compris) est de 8,4 Md€
(crédits de paiement en exécution 2010).
La DGFIP est donc au coeur même du fonctionnement du secteur
public. Sa création se situe dans un contexte général de réforme de l’Etat,
incluant notamment la Révision générale des politiques publiques
(RGPP) et la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE).
L’intérêt de dresser dès maintenant un premier bilan de cette fusion
alors que le terme en a été fixé à la fin de l’année 2012, est de porter une
appréciation pour infléchir ou compléter si nécessaire la démarche
engagée avant qu’elle ne s’achève, mais également pour éclairer d’ores et
déjà les étapes qui viendront après la réalisation de la fusion en termes de
structures et de statuts.
L’avenir de la DGI et de la DGCP comme de leurs relations a été
un sujet ouvert pendant de longues années : après l’échec de la « fusion
fiscale » de 2000, elles sont demeurées distinctes, tout en se transformant
chacune de son côté et en travaillant davantage ensemble. Leur fusion
complète n’était qu’un des scénarios possibles. La décision prise et les
modalités arrêtées, la réforme a été lancée rapidement, dans un contexte
complexe (chapitre I).
La fusion a consisté d’abord en l’établissement d’une nouvelle
structure, dans toutes ses dimensions juridiques, administratives,
statutaires ; il a fallu également organiser ses systèmes d’information et la
doter d’instruments de pilotage. Son réseau territorial a été mis en place à
18
COUR DES COMPTES
partir de ceux des deux directions fusionnées Ces tâches ont été pour
l’essentiel menés à bien dans les conditions et les délais fixés
(chapitre II).
La fusion a eu des conséquences sur l’exercice des missions
regroupées au sein de la direction fusionnée, conséquences d’ampleur très
variable selon les secteurs considérés (chapitre III).
La constitution de ce nouvel ensemble appelle une appréciation en
termes de gestion : évolution des effectifs, coûts et économies engendrés
par la fusion, effets pour les agents (chapitre IV).
La fusion ouvre de multiples perspectives ; la DGFIP est en place
depuis trop peu de temps pour qu’il soit possible de les cerner
complètement. Pour autant des facteurs d’évolution peuvent d’ores et déjà
être identifiés. La réforme en cours doit être considérée davantage comme
un point de départ que comme un aboutissement (chapitre V).
Chapitre I
La conception et le contexte de la
réforme
I
-
Des évolutions antérieures à la fusion
L’ampleur des changements qu’imposait la fusion ne peut se
mesurer que dans une perspective historique.
A - Des évolutions successives et l’échec de 2000
Se raccrochant au principe d’ordre juridique de la séparation de
l’ordonnateur et du comptable
2
, les fonctions de l’assiette de l’impôt
(calcul et contrôle) et de recouvrement des recettes fiscales ont été
séparées de longue date entre des entités administratives séparées.
La direction générale des impôts (DGI), issue du regroupement en
1948 de plusieurs services
3
compétents par nature d’impôts et la direction
générale de la comptabilité publique (DGCP) disposaient chacune de leur
propre réseau territorial, formaient leurs agents aux statuts différents dans
des écoles distinctes, avaient des modes de gestion et d’organisation
largement
divergents,
conduisant
pratiquement
à
deux
cultures
administratives contrastées.
2
Article 14 du décret du 31 mai 1862.
3
Les directions générales des contributions indirectes, des contributions directes
(incluant le cadastre) et enregistrement.
20
COUR DES COMPTES
Au début des années 2000, la répartition des attributions était,
sommairement, la suivante en matière de recettes de l’Etat :
−
la DGI assurait l’assiette et le contrôle de l’ensemble de la
fiscalité des professionnels et des particuliers, en s’appuyant sur
850 centres des impôts (CDI), ainsi que le recouvrement de la
TVA et d’une partie des impôts des professionnels (hors taxe
sur les salaires et impôts sur les sociétés en particulier), confié à
841 recettes des impôts ;
−
la DGCP assurait le recouvrement de l’impôt sur le revenu, de
certains impôts professionnels (impôts sur les sociétés), des
recettes
non
fiscales
de
l’Etat
(amendes,
redevance
audiovisuelle) ;
−
à ces fonctions fiscales s’ajoutaient d’autres responsabilités ;
−
pour la DGI, le foncier : cadastre, domaine, hypothèques
(totalisant un quart des agents de la DGI en 2000) ;
−
pour la DGCP, outre le paiement des dépenses de l’Etat, la
tenue des comptes et la gestion des impôts et recettes des
collectivités locales (recouvrement des impôts locaux : taxe
professionnelle, taxe foncière, taxe d’habitation) et la gestion
de fonds (Caisse des dépôts, notaires).
Une première tentative pour réunir les deux composantes de
l’administration fiscale a été faite en 2000. Le modèle retenu était celui de
la « fusion fiscale », consistant à regrouper les fonctions d’assiette et de
recouvrement au sein de la DGI.
L’historique de cette réforme et de son échec est rappelé en
annexe 4.
B - Des efforts de rationalisation entre 2000 et 2007
L’échec de la « fusion fiscale » de 2000 a consolidé l’idée que les
deux directions subsisteraient un certain temps. Leurs responsables ont
travaillé à limiter les conséquences de cette situation. De nombreux
changements ont été opérés dans ce cadre. Ces évolutions ne
prédéterminaient pas la fusion telle qu’elle a été décidée et opérée, mais
dans une certaine mesure ont préparé les esprits et ont créé des bases sur
laquelle la DGFIP, une fois constituée, a pu s’appuyer.
Chacun des ministres de l’économie et des finances et/ou du
budget qui se sont succédé à partir de 2000 a mis en avant des projets de
modernisation :
« réforme-modernisation »
en
2000,
« Bercy
en
mouvement » en 2002, « Bercy ensemble » en 2004.
LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA REFORME
21
Les principaux axes de ces projets étaient similaires. Tout s’est
passé comme si les éléments réutilisables de la réforme avortée de 2000
étaient repris, avec pour fils directeurs le « meilleur service aux usagers »
et l’utilisation des possibilités ouvertes par l’informatisation et la
dématérialisation.
1 -
La constitution d’un noyau commun d’approches et de
pratiques
Au cours de ces années, la constitution d’un « référentiel légitime »
qui reposait sur l’idée que l’administration fiscale était une administration
de service à l’usager, a été encouragée :
−
l’administration devait s’organiser pour traiter spécifiquement
chaque catégorie d’usager, en mettant en face d’elle un
interlocuteur unique (organisation centrée sur le « client ») ;
−
la qualité du service rendu devait être mesurée pour être
améliorée : d’où des engagements de qualité suivis par des
indicateurs (programme PVFI « pour vous faciliter l’impôt »
lancé en commun par la DGI et la DGCP en 2003) ;
−
l’administration ne se concevant plus à titre principal comme
une administration de contrôle et de répression devait faire
appel au civisme fiscal, au consentement à l’impôt.
Corrélativement, l’accent a été mis, en termes fonctionnels, sur la
séparation entre l’accueil polyvalent et le traitement des cas complexes
(« front office » et « back office »). Cette séparation a été introduite dès
octobre 2000, avec l’expérimentation des PRC (pôles de recouvrement
contentieux) pour les particuliers à la DGCP et des pôles de recouvrement
forcé (PRF) pour les entreprises à la DGI, organisés par département et
généralisés à partir de 2005.
2 -
Les mesures prises par chacune des deux directions
a)
Les mesures prises par la DGI
La DGI, tout en conservant la base départementale de son
organisation territoriale, s’est dotée de délégués interrégionaux.
Elle a lancé à partir de septembre 2000 le rapprochement entre les
CDI (chargés du calcul et de l’assiette) et les recettes des impôts
(perception de la TVA), qui a été généralisé à partir de 2002.
22
COUR DES COMPTES
A partir de 2003, elle a engagé le rapprochement des CDI et des
CDIF (centres des impôts fonciers). Cependant, ce processus restait
inachevé au moment de la fusion.
La création de la DGE responsable de la fiscalité des grandes
entreprises, décidée en 2000, est devenue effective au 1
er
janvier 2002.
Enfin, le transfert du recouvrement des impôts professionnels à la
DGI (cf. infra) a rendu possible la création des SIE (services des impôts
des entreprises à l’échelon déconcentré) à partir de 2004.
La DGI, à travers la DGE et les SIE, avait donc offert un
interlocuteur fiscal unique à toutes les entreprises, quelle que soit leur
taille, pour le recouvrement et l’assiette : c’est ce modèle que la fusion
vise à étendre aux particuliers.
De nombreuses initiatives ont été prises pour faciliter l’accès et le
traitement de l’information : création des centres « impôts service »
(2001-2002),
ouverture
du
portail
www.impots.gouv.fr
(2001),
déploiement de procédures dématérialisées (paiement en ligne, télé-
déclaration, déclaration pré-remplie de l’IR, déclaration et paiement en
ligne de la TVA).
b)
Les mesures prises par la DGCP
La réforme de la perception de la redevance a été opérée en 2004
(LFI pour 2005), par adossement de la redevance à la taxe d’habitation.
Les centres de recouvrement de la redevance ont été supprimés. Cette
suppression s’est accompagnée d’une réorganisation pour traiter des
missions nouvelles de l’ex-Trésor Public, par exemple, la gestion de la
mensualisation de l’impôt ou le recouvrement des amendes.
La DGCP a abandonné son activité bancaire (fin de la gestion de
comptes bancaires du Trésor public en 2002 et des produits de la CNP en
2004).
Elle a recentré son activité autour de la gestion publique. La
création du SCN Accord (gestion des dépenses de l’Etat) et du SCN
Hélios (gestion des dépenses des collectivités territoriales) a mobilisé la
DGCP ; cependant, la sphère du recouvrement de l’impôt occupait encore
en 2007 plus d’un quart de l’activité de la DGCP.
La DGCP a progressivement spécialisé les trésoreries en milieu
urbain par grand domaine d’activité (domaine fiscal - recouvrement -,
secteur public local, amendes, etc.). Cette réorganisation avait été étendue
en 2005 à 25% des trésoreries. Une partie des effectifs de la DGCP a ainsi
été spécialisée dans le domaine fiscal. Cette évolution a facilité, dans le
LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA REFORME
23
contexte de la fusion, l’intégration des trésoreries identifiées comme
fiscales dans les SIP.
De 2000 à 2007, la DGCP a fermé une centaine de trésoreries
rurales par an, leur nombre passant de 3800 à 3100.
Dans la même période, le nombre de recettes des finances, dirigées
par un receveur des finances, a été ramené de 58 à 26.
3 -
Les initiatives associant les deux directions
a)
Copernic
Le projet Copernic a été lancé dès 2001 afin de surmonter la césure
existant entre les applications de la DGI et de la DGCP et de résoudre les
difficultés techniques d’un système informatique devenu au fil du temps
trop complexe et hétérogène et très coûteux à gérer. Il visait aussi à
permettre
de
simplifier
l’ensemble
des
démarches
fiscales
des
administrés, particuliers et entreprises, tant pour l’assiette que pour le
recouvrement. Dans ce but, le progiciel a été conçu sur la base d’un
découpage de ses composantes par catégories de contribuable et d’impôt
quelle que soit l’entité administrative dont ils dépendent. Instrument
technique d’une refonte de l’intégralité des applications fiscales des deux
directions, incluant des bases de données communes, Copernic portait
aussi, implicitement, un projet de rapprochement fort des organisations.
Copernic a rendu possibles plusieurs avancées : mise en place d’un
compte fiscal unique, du dossier fiscal, des centres impôts-service et des
portails internet comme le site www.impots.gouv.fr, autorisant la
déclaration en ligne (depuis 2004) et le paiement en ligne (notamment
l’impôt sur le revenu, la TVA et les taxes foncières pour les entreprises).
b)
Les autres démarches impliquant les deux directions
La DGI a été la première direction d’administration centrale à
signer un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens pour la période
2000-2002. La DGCP a suivi à partir de 2003. Au moment de la fusion,
trois contrats avaient été passés côté DGI et deux côté DGCP.
Chacune des deux directions a développé dans le cadre de ces
contrats un dispositif de performance, un intéressement des agents aux
résultats, un dialogue de gestion, une déclinaison locale des indicateurs et
un outil de contrôle de gestion. Les deux schémas étaient donc analogues,
même s’ils conservaient leurs spécificités.
24
COUR DES COMPTES
Avec l’instauration de la LOLF, les deux directions ont été
regroupées aux fins de gestion budgétaire dans un seul programme, le
programme 156. Les actions constituant ce programme n’ont pas vu leur
définition modifiée depuis sa création.
Le dispositif de performance du programme 156, rassemblant les
deux directions, a été bâti dès l’origine sur la base d’indicateurs
communs : il n’a pas été modifié par la fusion.
Un rapprochement physique des entités déconcentrées relevant de
la DGI et de la DGCP a été entamé à travers le programme d’hôtels des
finances lancé en 2005 (sur 2005-2008), visant à installer sous le même
toit CDI et trésoreries. Il s’agissait en fait d’une simple co-localisation,
les structures relevant des deux directions restant fonctionnellement
séparées et le plus souvent les accès distincts, mais non sans valeur
symbolique, à la fois vis-à-vis du public et pour les agents eux-mêmes.
En outre, ces opérations faciliteront après la fusion l’installation d’une
fraction des SIP (une centaine d’Hôtels des finances avaient été créés au
moment de la fusion). Là où il n’était pas prévu d’installer des hôtels des
finances, la formule de l’« accueil finances » a été expérimentée.
Enfin, à partir de 2006, la DGI et la DGCP ont procédé à quelques
expérimentations locales de numéros d’appel uniques et d’adresses
électroniques uniques (parallèles au portail unique impots.gouv.fr).
4 -
Les transferts d’attribution entre les deux directions
La DGCP, qui avait précédemment (en 1996) regroupé la gestion
de l’impôt sur les sociétés (IS) sur 300 postes comptables, a transféré en
2004 le recouvrement de cet impôt ainsi que celui de la taxe sur les
salaires à la DGI (sans transfert d’emplois). C’est ce transfert qui a permis
la création à partir de 2004 des premiers SIE, généralisés en 2006 (cf.
supra). En contrepartie le Domaine a été transféré de la DGI à la DGCP
au 1
er
janvier 2007. Le transfert à la DGI du recouvrement de la taxe
professionnelle (TP) était prévu pour 2008.
5 -
Les évolutions concernant les agents
Les changements s’étaient accompagnés d’une baisse de même
ampleur des effectifs des deux directions, de 3,2 % en ETP, sur la période
2000-2005
4
.
4
Les évolutions d’effectifs présentent une rupture entre 2005 et 2006, au moment de
la mise en oeuvre de la LOLF : la baisse a continué de 2006 à 2007 (-1,95% en ETPT).
LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA REFORME
25
Tableau n°1 :
Evolution des effectifs de 2000 à 2005
en ETP
2000
2005
2000-2005
DGCP
55 256
53 468
-3,2%
DGI
77 256
74 775
-3,2%
Total
132 512
128 243
-3,2%
Source : Bilan social
Les évolutions annuelles d’effectifs ont été fortement corrélées aux
départs en retraite.
La standardisation, la mécanisation puis l’informatisation ont
induit un changement des tâches et donc de la répartition des emplois
entre les catégories A, B et C, dans le sens d’une qualification plus
élevée.
Les changements du début des années 2000 ont été rendus
possibles par plusieurs facteurs. L’impératif d’amélioration du service
aux usagers mis en avant constituait une orientation consensuelle, en tout
cas difficilement contestable. Les différentes mesures, prises une à une,
rattachées à des enjeux techniques circonscrits, n’étaient pas de nature à
susciter des oppositions frontales et globales. Des évolutions délicates
ont été conduites dans la discrétion et par petites touches. Ainsi, en 2007,
une bonne partie des orientations contenues dans le rapport « Mission
2003 » avaient été mises en oeuvre, de manière pragmatique.
II
-
La réforme de 2007-2008
A - Les possibilités ouvertes en 2007
L’évolution de 2000 à 2007, sans remettre en cause l’identité,
forte, de la DGI et de la DGCP, avait donc créé des conditions d’un
rapprochement. Trois options demeuraient toutefois ouvertes :
−
le maintien des deux directions et du partage des missions
fiscales entre elles, la poursuite de la politique des « petits
pas » : elles auraient ainsi pu offrir un interlocuteur fiscal de
premier rang unique pour chaque catégorie d’usager, avec des
points d’entrée uniques pour les usagers et un système
d’information commun en « front office », quitte à conserver
une organisation en « tuyaux d’orgue » propres à chaque
direction pour le « back office » ;
−
la « fusion fiscale », dite encore « petite fusion » par transfert
intégral des missions fiscales (recouvrement) de la DGCP à la
26
COUR DES COMPTES
DGI et la création d’une administration fiscale unique comme
dans la plupart des pays européens. Cette formule impliquait le
passage à la DGI du recouvrement des derniers impôts
professionnels
qu’elle
ne
traitait
pas
encore
(taxe
professionnelle - dont le transfert était déjà prévu pour 2008 -,
taxe foncière pour les personnes morales) et des transferts
d’agents de la DGCP vers la DGI ;
−
la « fusion globale » des deux directions. Le choix entre les
deux dernières solutions supposait une décision politique
assumée, la conception et l’exécution d’un processus complexe,
en termes administratifs, juridiques, et de gestion mais aussi
dans ses dimensions sociales et humaines.
B - Le choix de la « fusion globale »
1 -
Les raisons du choix
L’option de la « fusion globale » des deux directions a été
finalement retenue.
Ce choix a été d’abord motivé par les équilibres internes au sein du
ministère du budget. La fusion globale est apparue comme le moyen de
surmonter les réticences de la DGCP ainsi que celles des agents. La
DGCP s’était prêtée aux rapprochements opérés jusqu’en 2006. En
revanche, elle avait été le fer de lance du rejet de la « fusion fiscale »
en 2000. Ses agents redoutaient un éclatement une fois que la DGCP
aurait perdu sa mission fiscale, en dépit de la consolidation de son rôle
dans plusieurs domaines au cours des années précédentes : mise en place
de la nouvelle fonction comptable de l’Etat dans le cadre de la LOLF,
responsabilités conférées à la DGCP dans la certification du compte
général de l’Etat (2006), rattachement du Domaine à la DGCP (2007).
En regard, la fusion globale ou « grande fusion » offrait un avenir
aux cadres et agents de la DGCP au sein de la DGFIP sans afficher de
diminutio capitis
de la DGCP. Toutes les missions des deux directions se
trouvaient garanties dans un nouvel ensemble puissant, apparaissant
comme le fruit d’une alliance entre égaux.
Cette option, associée à la nomination d’un chef commun aux deux
directions, a commencé à être envisagée par le cabinet du ministre fin
2006. Début 2007, le soutien de la DGCP, en tout cas de sa direction et de
certaines organisations syndicales, semblait acquis à ce scénario.
La fusion globale pouvait inquiéter l’encadrement supérieur du
réseau de la DGI : les DSF, techniciens, issus de la promotion interne,
LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA REFORME
27
pouvaient craindre la concurrence du corps plus prestigieux des TPG.
Cependant, les avantages de la fusion globale l’emportaient pour la DGI.
L’effet de taille devait jouer à son profit. Au niveau intermédiaire, elle
comptait beaucoup plus de cadres que la DGCP. Les comptables de la
DGI étaient sensibles aux perspectives qui leur seraient ouvertes par une
fusion globale : meilleure reconnaissance de leur rôle (la fonction
comptable était un peu le « parent pauvre » au sein de la DGI),
alignement de leurs rémunérations sur celles des comptables de la DGCP,
accroissement du nombre de postes ouverts (il y avait seulement 500
postes comptables à la DGI contre 3000 à la DGCP), et diversification
des possibilités de carrière.
Le scénario de la fusion globale, outre qu’il apparaissait en
définitive comme le plus acceptable par la majorité des agents des deux
directions concernées, présentait des avantages intrinsèques.
Il avait une vertu d’affichage : la création par décret d’une
direction unique pouvait être opérée très vite et précéder des changements
opérationnels, plus longs par définition à mettre en oeuvre.
Il permettait plus facilement de préserver le réseau des trésoreries
rurales en leur confiant de nouvelles missions dans le domaine fiscal. Cet
argument pouvait être invoqué tant vis-à-vis des agents et de leurs
organisations que des élus locaux.
2 -
Le choix et son annonce
Lors du lancement de la RGPP par le conseil des ministres du 20
juin 2007, la fusion figurait parmi les chantiers ouverts, sans que son
contenu fût alors précisé. Après deux étapes administratives (présentation
le 31 août 2007 du bilan des expériences de rapprochement entre la DGI
et la DGCP depuis 2005, puis dépôt du rapport demandé à l’IGF sur les
coûts et bénéfices comparés de la fusion fiscale et de la fusion globale), le
ministre du budget a annoncé la fusion globale dès le 4 octobre 2007, en
insistant sur l’égalité de traitement des deux directions fusionnées
5
.
Il avait précédemment cherché à rassurer les élus locaux sur la
présence territoriale et la qualité de service aux collectivités locales en
adressant le 28 septembre une lettre au président de l’Assemblée des
maires de France et au président de l’Assemblée des Communautés de
France.
5
Ce souci a été ostensiblement manifesté pendant tout le processus : ainsi, les 8
préfigurateurs de DLU choisis en décembre étaient 4 DSF et 4 TPG.
28
COUR DES COMPTES
L’annonce de la fusion globale a été accompagnée de l’envoi d’une
lettre du ministre à tous les agents leur garantissant qu’aucun d’entre eux
ne serait obligé de changer de commune ou de métier contre son gré ni ne
subirait de perte de rémunération.
Le ministre a également défini d’emblée une doctrine très claire en
matière d’évolution des emplois : la fusion n’entraînerait pas de
suppressions de postes supplémentaires par rapport aux tendances
antérieures.
La méthode retenue a donc été très différente de celle pratiquée en
2000 : le projet de fusion avait alors été défini en dehors des
administrations concernées, puis repris à son compte par le ministre, sans
engagements précis à l’égard des agents et des représentants des
collectivités territoriales. En 2007, il a été tenu compte de cette
expérience. L’élaboration du projet a été co-pilotée par le cabinet du
ministre et le préfigurateur de la future DGFIP. La décision a été prise et
portée par le ministre, avec le soutien des plus hautes autorités de l’Etat,
accompagnée dès l’origine de garanties pour éviter des refus de principe.
C - La définition des modalités de la fusion
Après une phase de simple écoute confiée au secrétaire général,
plusieurs temps forts ont marqué la négociation menée par le directeur
adjoint de cabinet du ministre du budget et le coordonnateur nommé pour
la préparation de la réforme (le receveur général des finances de Paris)
avec les organisations syndicales :
−
l’engagement a été donné par le coordonnateur qu’à l’exception
de l’accueil, les secteurs de l’assiette et du recouvrement
demeureraient distincts dans les SIP ; ce point était considéré
par les syndicats comme emblématique du « respect des
métiers » ;
−
le ministre a reçu les syndicats pour renouveler l’engagement
portant sur la neutralité de la réforme vis-à-vis de l’évolution de
l’emploi ;
−
le rapporteur spécial du programme 156 à l’Assemblée
nationale a obtenu la « sanctuarisation » des moyens du
contrôle fiscal (spécifiquement du nombre de vérificateurs) ;
−
le
modus operandi
de la réforme a été finalement annoncé par
le ministre le 11 février 2008 ;
LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA REFORME
29
−
le terme de la fusion était fixé à 2012, la période 2008-2012
étant qualifiée de « période de transition »
6
;
−
des directions locales unifiées (DLU) seraient installées à
l’échelon départemental et régional ;
−
les services de la nouvelle direction issue de la fusion seraient
organisés en trois filières : fiscale (ex-DGI), gestion publique
(ex-DGCP) et support (regroupant les fonctions support des
deux directions fusionnées) ;
−
pendant la période de transition, les règles de gestion (mutation,
notation etc.) resteraient définies par filière, par adaptation des
règles prévalant dans les deux ex-directions (seules les
modalités de l’aménagement et de la réduction du temps de
travail devaient être harmonisées dès la première année), le
passage d’une filière à l’autre devrait se faire par détachement ;
−
des
statuts
communs
ainsi
que
les
règles
communes
d’affectation et de mutation seraient élaborés et achevés pour
2012 ;
−
les services des impôts aux particuliers (SIP) et l’accueil fiscal
de
proximité
dans
les
trésoreries
rurales
seraient
progressivement mis en place (pour l’essentiel entre 2009 et
2011).
Le ministre a renouvelé à cette occasion les garanties déjà
données : pas de changement imposé de résidence ; changements de
métier au sein d’une filière sur la base du volontariat ; niveau de
rémunération garanti à chaque agent.
Le ministre a ajouté d’autres engagements : garantie du taux de
promotion des cadres ; revalorisation du 12
ème
échelon des inspecteurs ;
prise en compte des conditions de travail dans le processus de fusion.
Ces principes acquis, les syndicats ont accepté que les négociations
se cantonnent à l’accompagnement social.
6
Extrait du discours prononcé par le ministre devant les organisations syndicales le 11
février 2008. « Nous réalisons une vraie fusion. Il y aura donc, à terme, des règles de
gestion identiques dans la nouvelle direction. Concrètement, cela veut dire que nous
aurons à mettre en place, à terme, des statuts fusionnés et des règles de gestion
homogénéisées. Quand ? Dès qu’on le pourra et bien sûr après en avoir discuté avec
vous. Dans l’immédiat, nous aurons donc une période transitoire. Et sur ce point,
j’estime que nous avons un devoir à l’égard des agents : leur donner de la visibilité, ce
qui signifie leur expliquer comment fonctionnera concrètement cette période
transitoire ».
30
COUR DES COMPTES
Le 21 février le ministre a fait de nouvelles propositions :
augmentation de 50% des promotions inter-catégorielles pendant trois
ans ; création d’un examen professionnel d’accès aux catégories B et A.
Au vu de ces propositions, une majorité de syndicats représentant
une majorité d’agents a donné son accord au dispositif général de la
fusion. Le ministre a confirmé la réforme le 28 février 2008.
III
-
Le contexte de la mise en oeuvre de la fusion
Trois séries de facteurs ont interféré avec la mise en oeuvre de la
réforme.
A - Des systèmes d’information en mutation
Deux grands chantiers portant sur les systèmes d’information
avaient été lancés avant la fusion par la DGCP et la DGI conjointement
(Copernic) et par la DGCP seule (Hélios). La DGFIP a reçu cet héritage,
y compris dans ses passifs.
Copernic avait atteint, sur certains aspects, des résultats notables.
C’était un acquis pour la DGFIP qui a pu lui donner une dynamique
nouvelle. En effet, le développement des applications dédiées à la gestion
des tâches fiscales avait rencontré des obstacles. En particulier, la mise au
point de la nouvelle application de gestion du recouvrement des créances
fiscales (RSP
7
) qui était censée se substituer aux applications hétérogènes
et obsolètes de la DGI et de la DGCP et alimenter le système
d’information financière de l’Etat et la comptabilité générale, marquait le
pas depuis 2005, si bien que les deux directions avaient dû maintenir en
service des applications anciennes.
Le déploiement d’Hélios, application lancée par l’ex-DGCP au
début des années 2000 pour unifier la gestion comptable et financière des
collectivités territoriales, avait également subi des retards. Après la
bascule de deux postes pilotes en 2004, une « pause qualité » avait été
faite à partir de 2005, et le déploiement a été largement concomitant de la
fusion, jusqu’à la bascule fin 2010 des plus importantes collectivités et
des CHU. Les difficultés touchant Hélios ont pesé sur la composante
« secteur public local » de la filière gestion publique, dont la partie gérant
la dépense de l’Etat a dû simultanément opérer le passage sous Chorus.
7
Refonte des Systèmes de Paiement
LA CONCEPTION ET LE CONTEXTE DE LA REFORME
31
Chorus est une chaîne informatique intégrée destinée à la gestion
financière, budgétaire et comptable de l’Etat. L’application est partagée
par tous les acteurs financiers et comptables des services centraux et
déconcentrés de l’Etat (responsables de programmes, de BOP, d’UO),
contrôleurs financiers. Le déploiement de Chorus a été lui aussi
exactement contemporain de la fusion.
B - Des modifications dans l’exercice de certaines
fonctions de l’Etat
En outre la fusion a coïncidé avec deux autres changements dans
lesquels la DGFIP avait à jouer un rôle majeur.
1 -
La création de l’Opérateur national de paie
L’opérateur national de paie (ONP) a été créé sous forme de
service à compétence nationale par décret du 15 mai 2007. Initialement
rattaché conjointement au DGCP et au DGAFP, il l’est aujourd’hui à la
DGFIP et au DGAFP. Il est chargé de liquider et payer, sans
ordonnancement préalable, les traitements, salaires et accessoires servis
aux fonctionnaires et agents de l’Etat. Le lancement du pilote initialement
prévu pour 2012 a été décalé de 15 mois à 2013. Dans les prévisions
initiales, il a été estimé que ce projet pourrait permettre de réduire le
nombre d’emplois affectés à cette tâche de 800 à la DGFIP et de 3 000 à
4 000 dans les ministères (sur 10 000 actuellement).
2 -
La gestion des pensions
Le décret du 26 août 2009 a créé, sous forme de SCN, intégré à la
DGFIP, le service des retraites de l’Etat (SRE), se substituant aux
27 centres régionaux des pensions (CRP) qui étaient intégrés dans la
DGCP. Ce service exerce les missions de l'ex-service des pensions
auxquelles s’ajoutent la conduite de la réforme de la gestion des retraites,
l’animation du réseau de paiement et la maîtrise d’ouvrage des systèmes
de gestion et de paiement des pensions.
Rattaché au directeur, adjoint du DGFIP, chargé de la gestion
publique, le SRE a modifié assez sensiblement son réseau : 12 CRP ont
été fermés, les 15 CRP restants et 9 centres nouveaux ont été constitués
en centres régionaux de retraite (CGR). S’y ajoutent deux centres de
service et de gestion des retraites (CSGR) : Nantes et Bordeaux (accueil
téléphonique pour les pensionnés).
32
COUR DES COMPTES
La fermeture de 12 CRP (environ 200 emplois) doit se traduire par
le transfert de 150 emplois (arrivée programmée des effectifs en avril et
septembre 2011), la différence étant couverte par les gains de productivité
attendus. Il n’y aura pas, en revanche, de mutation d’office des agents des
CRP fermés, ceux-ci pouvant être affectés en surnombre dans le service
de leur choix.
C - Une série d’éléments extérieurs
La DGFIP s’est constituée dans un contexte marqué par la crise
économique de 2008-2009, qui a conduit à lui confier des tâches
conjoncturelles de soutien à l’économie et de mise en oeuvre du plan de
relance (remboursement anticipé de TVA, etc.).
Parallèlement elle a dû mettre en oeuvre des modifications des
programmes sociaux (l’introduction du RSA a eu des conséquences pour
la gestion de la PPE par la DGFIP) et de la loi fiscale dont le
remplacement de la taxe professionnelle de nouveaux impôts. La DGFIP
a également été concernée par la réforme de l’organisation territoriale (loi
du 16 décembre 2010) : les préfets doivent proposer un nouveau schéma
intercommunal (entrée en vigueur fixée au 1
er
juin 2013).
La DGFIP naissante a donc dû assumer, parfois dans l’urgence, des
obligations nouvelles qui se sont ajoutées aux difficultés spécifiques du
processus de fusion. Cette réforme, cependant, a pu faciliter dans certains
cas ces évolutions : l’institution d’une unité de commandement tant à la
tête de la centrale qu’aux échelons locaux, la concentration des moyens,
ont pu favoriser des synergies et une plus grande réactivité : tel semble
avoir été le cas en matière d’action économique.
______________________
CONCLUSION
_____________________
Le « traumatisme » provoqué par l’échec de la « fusion fiscale »
de 2000 a conduit pendant quelques années les responsables politiques et
administratifs à adopter une démarche prudente. Pour autant la période
2000-2007 n’a pas été une phase d’immobilisme. Le maintien de
l’identité de la DGI et de la DGCP ne les a pas empêchées d’introduire
de nombreuses innovations chacune en son sein et de procéder à des
rapprochements entre elles. Ces évolutions étaient certes partielles, et ne
prédéterminaient pas l’option de la fusion globale retenue en 2007-2008,
ni son application rapide. Elles ont toutefois entretenu l’esprit de
changement et créé un terrain propice. La fusion globale était un
scénario plus ambitieux et impliquait des transformations multiples. Elles
ont dû être menées conjointement avec d’autres mutations, qui ont pu
s’inscrire dans une réforme d’ensemble.
Chapitre II
La réalisation de la fusion
La mise en oeuvre de la fusion a eu deux points d’application
principaux : d’une part la création de nouvelles structures administratives,
d’autre part l’unification des statuts, règles d’emploi et de gestion des
agents. Ces chantiers, lourds et complexes, ont été menés à bien dans les
délais fixés, brefs (trois ans de fait).
I
-
Les nouvelles structures
Les structures de la nouvelle direction générale ont été mises en
place
selon
un
processus
délibérément
descendant,
d’abord
l’administration centrale, puis les directions locales (départementales)
unifiées, enfin les nouvelles structures de base (services des impôts aux
particuliers).
A - L’administration centrale
La création de la DGFIP a été opérée par trois textes datés du
3 avril 2008.
Un décret en Conseil d’Etat a défini les conditions transitoires de
fonctionnement des services déconcentrés des deux anciennes directions
générales.
Un décret a créé la Direction Générale (art.1) par fusion de la
Direction Générale des Impôts et de la Direction Générale de la
Comptabilité Publique, en lui confiant l’ensemble des missions et
34
COUR DES COMPTES
prérogatives qui leur étaient dévolues. Ses missions, au nombre de 14,
sont énumérées à l’article 2.
Ce même décret définit le cadre général de l’organisation de la
DGFIP : un directeur général assisté de trois directeurs. Il précise que la
direction de la législation fiscale est également rattachée à la DGFIP.
Un arrêté fixe l’organigramme (services, sous-directions, bureaux,
départements, délégations et missions), ainsi que les attributions
conférées à chaque structure.
Sur cette base, une administration centrale unique a été mise en
place en août 2008 ; elle est structurée autour de trois pôles (fiscalité,
gestion publique, pilotage du réseau et de ses moyens).
Ces textes sont complétés par des arrêtés spécifiques relatifs aux
services à compétence nationale (SCN) de la DGFIP : principalement,
Copernic, le Service des retraites de l’Etat, l’Ecole nationale des finances
publiques créée en 2010, les directions interdépartementales des services
informatiques.
B - Les services déconcentrés
Un décret du 16 juin 2009 organise les services déconcentrés.
Le choix a été clairement fait de ne faire qu’une réforme à la fois,
ce qui vaut aussi en termes de réseau territorial. L’objet est donc de
fusionner deux réseaux en leur conservant leur structure essentiellement
départementale. L’armature du réseau de la DGFIP est donc constituée
par les directions départementales. Cette approche est en conformité avec
les orientations sur la gestion sociale et humaine de la réforme, qui
trouvent une application attentive dans la mise en place des nouvelles
entités.
Les deux principaux éléments sont :
−
la création de directions locales unifiées (DLU), au niveau
départemental (DDFIP) et régional (DRFIP), dont l’échéance
est fixée à 2012 ;
−
la création des services des impôts aux particuliers (SIP) par
regroupement
des
CDI,
des
trésoreries
spécialisées
recouvrement et de la composante « recouvrement » des
trésoreries mixtes.
LA REALISATION DE LA FUSION
35
1 -
Les DDG
Au niveau interrégional, neuf délégations interrégionales ont pris
la suite des neuf délégations interrégionales de la DGI. Ce sont des
structures légères, dont le pivot est le délégué du directeur général,
entourée d’une équipe restreinte.
Lors de la mise en place des DLU, les DDG ont été plus
particulièrement chargés de veiller au déroulement du processus en bon
ordre. Ils sont entrés désormais, dans la plupart des cas, dans une phase
de croisière, et leur mission est surtout d’accompagnement et de
coordination.
Le partage des rôles entre ces DDG et les DRFIP/DDFIP est
clairement établi. Le DDG n’a pas de rôle opérationnel. Il a une fonction
de relais entre le directeur général et l’administration centrale d’une part,
les directeurs locaux d’autre part
8
. Le DDG a également une fonction de
« filtre », établit un ordre de priorité entre les demandes budgétaires,
immobilières, des directions locales. Il participe à l’évaluation et à la
notation des DDFIP, à partir des rapports d’activité et des indicateurs du
BOP (budget opérationnel de programme) départemental. Avec ses
collaborateurs, et en liaison avec les directeurs locaux, le DDG exerce
enfin un rôle d’animation de sa circonscription.
2 -
Les DLU
Le niveau départemental demeure le socle de l’organisation
territoriale de la DGFIP. La direction départementale des finances
publiques (DDFIP) résulte de la fusion de la trésorerie générale et de la
direction départementale des services fiscaux. Les DDFIP établies dans
les chefs-lieux de région sont également DRFIP. Certaines situations ont
présenté une complexité particulière. La DDFIP de Paris a absorbé les six
directions des services fiscaux ainsi qu’une partie de l’agence comptable
des impôts de Paris et de la recette générale des finances. Les DDFIP des
Hauts-de-Seine, du Nord et des Bouches-du-Rhône ont intégré chacune
les deux DSF du département.
8
A cette fin les DDG participent aux réunions du comité de direction générale de la
DGFIP (généralement bi-hebdomadaires) et en informent les DDFIP de son ressort.
Réciproquement, les directeurs locaux peuvent faire remonter à l’administration
centrale par l’intermédiaire du DDG les sujets d’actualité et les éventuelles difficultés
(système des fiches CODIR dont la DDG fait la synthèse).
36
COUR DES COMPTES
a)
La mise en place des DLU
Une circulaire du DGFIP du 20 juillet 2009 dispose que la création
d’une DDFIP doit conserver les implantations géographiques existantes et
garantir le maintien à la résidence des agents.
La direction du pilotage du réseau et des moyens, mais aussi le
directeur général personnellement, ont supervisé dans le détail la création
des DLU. Une entité ad hoc, la MDLU (mission directions locales
unifiées) a suivi les opérations pas à pas. Les préfigurateurs ont pu faire
des propositions, qui ont été examinées par la mission DLU, mais il y a
eu, dans l’ensemble, peu de marge de manoeuvre au niveau local.
La DGFIP a justifié ce pilotage centralisé par la nécessité de
vérifier dans toutes leurs composantes la pertinence des choix propres à la
création de chaque DLU. Il convenait notamment de surmonter les
différences culturelles qui séparaient les deux ex-directions et de porter la
plus grande attention au positionnement personnel de tous les cadres dans
les nouveaux organigrammes. Tous les organigrammes (y compris les
noms des personnes affectées) ont été validés par le directeur du pilotage
du réseau et des moyens.
Parallèlement, la concertation locale avec les agents a été
soutenue
9
.
Les services de la DDFIP ont été, sauf exception, répartis entre
deux sites : celui de l’ex-trésorier général et celui de l’ex-directeur des
services fiscaux, le DDFIP et l’équipe « transverse » (budget, ressources
humaines, immobilier, …) s’installant dans l’un des deux, le plus souvent
au siège de l’ancienne TG. Les futurs directeurs avaient pour instruction
de déplacer le moins d’agents possible entre les deux sites, et de porter la
plus grande attention à la vie quotidienne des agents (restauration,
stationnement, services sociaux), tout en veillant à mettre sur le même
pied des deux sites.
Sur cette base, les 100 DLU ont été mises en place par vagues
successives : les deux dernières l’ont été le 13 juillet 2011.
L’effectif initial de chaque DLU résultait de l’addition de ceux de
l’ex-trésorier général et de l’ex-directeur des services fiscaux. La DGFIP
a veillé en définissant cette organisation et en la mettant en place à ce que
« les nouvelles équipes soient constituées à partir de l’existant », que
« chaque strate [de l’organisation précédente] retrouve ses marques » et
que « personne ne soit laissé en route ».
9
Le DGFIP aurait personnellement rencontré de l’ordre de 13 000 agents.
LA REALISATION DE LA FUSION
37
Cette option a eu des incidences surtout pour l’encadrement. La
substitution à deux structures distinctes d’une structure unique faisait
qu’il n’y avait plus qu’un seul n°1 départemental au lieu de deux. Le rôle
des adjoints directs du n°1 n’était plus le même et des doublons pouvaient
apparaître, notamment au sein du « pôle transverse » chargé des fonctions
de gestion.
La DGFIP a considéré qu’il aurait été trop brutal de chercher à
adapter immédiatement les effectifs de cadre A de chaque direction
locale. Elle a en outre décidé de maintenir l’ensemble des cadres sur des
fonctions opérationnelles, plutôt que de leur confier des missions d’étude
ou autres. La DGFIP considère que les sureffectifs qui en découlent ont
eu, au-delà de la « dimension humaine » du problème, une justification
fonctionnelle tenant à la nécessité d’encadrer au plus près une réforme et
de mener à bien de nombreux autres chantiers.
En tout état de cause, cet état de fait ne devrait pas se prolonger au-
delà d’une période transitoire. La situation des effectifs des DDFIP, en
particulier pour le pôle transverse, fait l’objet de critiques assez
fréquentes dans les services infra- départementaux.
Un sentiment de déclassement hiérarchique (anciens n° 1 devenus
n° 2, anciens n° 2 devenus n° 3, etc.) s’y ajoute.
Bien que la DGFIP se soit efforcée de minimiser l’impact de la
fusion sur les agents, ceux-ci voient leur environnement de travail
modifié. Aussi la DGFIP insiste-t-elle pour que les DDFIP mènent une
action de communication interne soutenue. Elle a également institué des
normes spécifiques pour la gestion des cadres : ainsi tous les cadres A
doivent être vus par leur encadrement, au moins une fois dans l’année.
Cet objectif fait l’objet d’un indicateur le suivi.
b)
La structure des DLU
L’unification des réseaux a accru l’importance de la qualité du
pilotage départemental.
Les DDFIP regroupent les états-majors des anciennes directions
des services fiscaux et trésoreries générales. Les services transverses
(ressources humaines, gestion et budget, informatique) deviennent
communs. La structure des DLU a été calquée sur celle en trois pôles de
l’administration centrale : « gestion fiscale », « gestion publique » et «
pilotage et ressources ». Le directeur local est donc, comme le DGFIP,
assisté de trois adjoints.
La structuration des DLU n’a été reprise ni des anciennes TG qui
concentraient tous les principaux services en leur sein, y compris les
38
COUR DES COMPTES
équipes de recouvrement, ni des anciennes DSF dont les activités
opérationnelles étant confiées à des services déconcentrés qui leur étaient
rattachés. L’organisation retenue est un compromis, mais elle est partout
homogène.
Chaque DDFIP comporte, outre les missions directement rattachés
au directeur (maîtrise des risques, mission départementale d’audit,
communication) :
−
deux pôles fonctionnels, ou pôles « métier » :
→
le pôle fiscal est responsable de l’assiette et du recouvrement de
tous les impôts et des amendes ;
→
le pôle gestion publique correspond à l’ex-TG, moins le
recouvrement ; en son sein le SFDL (service de la fiscalité
directe locale) assure les travaux de centralisation et de contrôle
des bases agrégées ainsi que les relations avec les collectivités
territoriales et la gestion des avances à ces collectivités ;
−
le pôle « pilotage et ressources », ou pôle transverse, constitué
par agrégation des équipes « support » des deux ex-directions,
en charge de la gestion de la direction et du réseau
départemental, avec une unification du contrôle de gestion.
La répartition des tâches au sein des DLU a été adaptée à partir de
2010 :
−
réforme du recouvrement forcé, comportant la création au sein
de chaque DLU d’une cellule spécifiquement chargée de
l’animation de ce secteur et du pilotage du pôle de
recouvrement forcé (PRS)
10
;
−
suppression des SIE-C (services centralisateurs des SIE) et
transfert de la fonction d’expertise et de relation entre le service
de la comptabilité et le réseau des SIE au service comptable du
pôle gestion publique.
Les DLU ne correspondent donc pas à une simple juxtaposition des
services antérieurement répartis entre DSF et TPG :
−
les remaniements opérés entre les deux pôles fiscal et gestion
publique ont abouti à une répartition plus conforme à la logique
des métiers et à la simplification des échanges avec leurs
interlocuteurs respectifs ;
10
Le PRS réunit les attributions en matière de recouvrement forcé précédemment
réparties entre la gestion des particuliers et la gestion des professionnels qui se
trouvent regroupées par souci d’efficacité dans l’orbite de la gestion des
professionnels : cf. infra.
LA REALISATION DE LA FUSION
39
−
dans le pôle transverse les équipes en charge du budget et de
l’immobilier ont été rapidement fondues. L’institution d’un
BOP départemental et le passage sous Chorus ont unifié la
gestion. Cependant, dans le secteur des ressources humaines, la
coexistence jusqu’en 2011-2012 de statuts et règles de gestion
des agents distinctes par filière (fiscalité et gestion publique) a
conduit à maintenir deux gestions parallèles, assurées chacune
de son côté par les deux équipes antérieures.
c)
Les directions régionales
Les directeurs régionaux (directeurs départementaux des chefs-
lieux de région) n’ont aucune autorité hiérarchique sur les autres DDFIP
de la région et n’exercent en principe que des fonctions économiques
précédemment dévolues aux trésoriers-payeurs généraux de région. Les
tâches de coordination et d’animation de niveau supra-départemental
relèvent des DDG. Cette organisation est proche de celle de l’ancienne
DGI qui ne comportait pas d’échelon régional.
Le déploiement de CHORUS introduit cependant une distinction
substantielle entre DDFIP et DRFIP, puisque les centres de services
partagés (CSP) ayant été implantés pour la DGFIP au niveau régional, les
DDFIP n’exécutent plus les dépenses comme le faisaient les TG.
L’évolution du paiement de la dépense de l’Etat est analysée ci-après.
3 -
Le réseau à l’échelon infra-départemental
Le principal changement touche les services chargés de l’impôt des
particuliers. Il consiste en la création de guichets fiscaux uniques (GFU)
pour les particuliers, par transposition du schéma des IFU (interlocuteurs
fiscaux uniques) pour les entreprises : chaque contribuable, doit pouvoir
effectuer toutes ses démarches fiscales en un point unique, selon deux
modalités.
a)
Les SIP
Dans les « résidences », où étaient implantés à la fois au moins un
centre des impôts (CDI) et une trésorerie fiscale, c’est-à-dire en milieu
urbain
,
a été créé un service des impôts des particuliers (SIP) regroupant
les services d’assiette de l’ex-DGI et les services de recouvrement de la
trésorerie. Le SIP dispose ainsi de toutes les compétences pour traiter de
questions relatives aux impôts des particuliers. Le choix de ne créer de
SIP que dans les « résidences » où coexistaient un CDI et une trésorerie
fiscale découle du principe du volontariat accepté par le ministre dans sa
40
COUR DES COMPTES
lettre du 4 octobre 2007 : « Personne n’aura à changer de commune
contre sa volonté du fait de la fusion. ».
Si la commune d’implantation du CDI n’est pas également dotée
d’une trésorerie à vocation fiscale, le CDI est conservé tel quel. Il est
alors dénommé « CDI orphelin ». Il y a quelques exceptions, par exemple
dans le cas où un CDI et une trésorerie sont implantés dans des
communes limitrophes et à proximité l’un de l’autre : ils peuvent alors
donner lieu à la création d’un SIP.
La mise en place des SIP impliquait, notamment pour créer des
espaces d’accueil, des opérations immobilières, parfois lourdes.
Le calendrier triennal de la création des SIP a été fixé par le
directeur général en décembre 2008 : 705 SIP devaient être créés entre
2009 et 2011, dont 600 avant fin 2010. Ce calendrier a été considéré
comme impératif parce que l’ouverture des SIP devait être la « vitrine »
concrète de la réforme à destination des usagers. Aucune dérogation de
délai n’a été accordée. Le calendrier a été respecté et même accéléré.
Les 260 SIP créés en 2009, en partie par conversion d’hôtels des
finances en SIP (sur la base de paramètres connus), ont été les plus faciles
à installer et ceux dont le coût était le plus faible : 15,5 M€ au total.
Des opérations plus lourdes, d’un montant unitaire inférieur à
1,5 M€, ont démarré en 2010.
600 SIP ont été livrés au 1
er
décembre 2010.
Les créations des SIP inscrites au programme de 2011 ont été dans
une large mesure anticipées et engagées dès 2010. Elles constituaient les
opérations techniquement plus complexes.
Sous réserve que les opérations programmées pour 2011, les moins
aisées, soient menées à bonne fin, les délais fixés pour le déploiement des
SIP ont été tenus.
La création des SIP a constitué une inflexion dans la configuration
du réseau. Avant la fusion, la DGI avait cherché à former des unités de
plus grande taille et procédé à des regroupements notamment de CDI et
de CDIF. Parallèlement la DGCP avait pour objectif de spécialiser les
trésoreries. Enfin, le programme des hôtels des finances avait conduit à
installer dans des locaux adjacents des CDI et des trésoreries.
LA REALISATION DE LA FUSION
41
Ces évolutions ont été freinées, au profit des seuls regroupements
requis par la création des SIP
11
. Concomitamment, la DGFIP a privilégié
la constitution de services de taille moyenne (25 agents, au maximum 50),
quitte à juxtaposer plusieurs SIP au même endroit, cette taille étant jugée
la mieux adaptée.
b)
Les trésoreries
En milieu rural ou péri-urbain, les trésoreries locales reçoivent
également une vocation de guichet unique : elles sont chargées, en
complément de leur mission principale de recouvrement, d’assurer un
« accueil fiscal », en répondant aux questions simples des contribuables et
en transmettant les demandes plus complexes à leur SIP de rattachement.
Cette mission nouvelle n’implique aucune modification de
l’implantation et des effectifs de ces trésoreries et tend à consolider leur
existence et leurs effectifs.
c)
Les pôles de recouvrement spécialisé(PRS)
Les PRS sont installés dans les locaux des pôles de recouvrement
des professionnels (des SIE). Les SIP, les trésoreries de proximité ou les
SIE leur transfèrent le recouvrement de certaines créances délicates. Le
déploiement de ces pôles spécialisés est indépendant de celui des SIP.
d)
Les services des impôts des entreprises (SIE)
Les SIE ont reçu le recouvrement de la TP/CFE et ont connu des
évolutions importantes sur l’organisation de la centralisation comptable.
e)
Les entités non touchées par la fusion
Dans la filière fiscale, les activités de contrôle fiscal (des
DIRCOFI aux brigades), les pôles ICE (inspection, contrôle expertise) et
le
secteur
foncier
(CDIF,
Domaine,
cadastre,
conservation
des
hypothèques) n’ont pas été concernés. De même dans la filière de la
gestion publique, les paieries, les recettes des finances et les trésoreries
qui n’avaient pas de mission de recouvrement des impôts des particuliers
(trésoreries exclusivement vouées à la gestion du secteur public local,
trésoreries hospitalières, trésoreries amendes, etc.) n’ont pas été non plus
connu d’effets directs de la fusion. Toutefois, ces entités peuvent être
11
Par exemple, le processus de fusion des deux CDI de Sceaux, déjà engagé,
a été interrompu.
42
COUR DES COMPTES
comprises dans des opérations immobilières consécutives à la création
des DLU et des SIP.
II
-
Premiers constats sur le fonctionnement des
nouvelles structures déconcentrées
A - Les DLU
Seules les DLU préfiguratrices, installées dès 2009, sont
pleinement opérationnelles. Les DLU les plus récemment créées sont
encore en rodage.
Les DLU ont été conçues selon le même modèle mais ne sont pas
identiques. Leur taille varie fortement : la plus petite (Lozère) compte
400 agents ; une direction régionale comme celle de Rouen, un millier
d’agents ; celle de Paris, 6 000.
La DGFIP estime que les effectifs actuels correspondent à une
phase transitoire. A terme, des gains de productivité pourront être trouvés
notamment dans les pôles transverses. La DGFIP doit y procéder au gré
de la vie des services et des mouvements de personnel.
La DGFIP estime nécessaire de conserver un pilotage centralisé
des
DLU.
La
mission
DLU
sera
maintenue
pour
veiller
au
fonctionnement interne des DDFIP et DRFIP, à leurs relations avec leur
réseau, aux relations entre les DLU et la centrale. Elle suivra aussi les
réorganisations futures des directions locales, car leurs changements
d’organisation restent soumis à l’approbation de la centrale jusqu’au
niveau des divisions (c’est-à-dire au niveau immédiatement inférieur à
celui des pôles).
B - Le fonctionnement interne des SIP
La création des SIP n’a pas fondamentalement bouleversé
l’exercice des fonctions.
1 -
Le principe du respect des métiers
Le principe est que, hors sa participation à l’accueil généraliste,
chaque agent d’un SIP continue à exercer le métier qu’il exerçait avant la
fusion. Ce choix répond
à deux motivations :
−
la volonté de faire accepter la fusion au mieux ;
LA REALISATION DE LA FUSION
43
−
la préoccupation de maintenir un niveau de technicité approprié
à la qualité de chacune des activités (assiette et recouvrement).
Les cadres ne souhaitent pas que tous les agents deviennent
systématiquement polyvalents.
A ce jour, il n'est pas prévu de remettre en cause ce principe.
2 -
Des synergies limitées
Par conséquent, dans ces services, le travail s’opère en « alvéoles »
spécialisées (assiette, recouvrement). La fusion apparaît plutôt comme
une juxtaposition d’équipes dans le même lieu.
Elle se concrétise plus par l’unicité de lieu (GFU) que par une
unicité d’interlocuteur (IFU).
Pour autant la co-localisation rend plus aisé, plus spontané, le
traitement conjoint des demandes nécessitant une double approche en
termes à la fois d’assiette et de recouvrement. Le domaine où cet
avantage est le plus sensible est le recouvrement de certaines créances. A
l’intérieur du SIP, les équipes d’assiette et celles en charge du contrôle
sur pièces sont susceptibles d’échanger des informations utiles. Ainsi des
actes de contrôle peuvent être notifiés de façon plus ciblée, grâce à
l’utilisation de données sur l’assiette.
Le rapprochement des équipes ne peut produire ses pleins effets
que si les applications qu’elles utilisent sont mieux articulées. L’obstacle
principal reste le cloisonnement des systèmes d’information.
3 -
Des enjeux de gestion des ressources humaines
La création des SIP ne va pas sans problèmes d’ajustement. La
situation la plus fréquente est celle où les agents de l’ex-DGCP sont
sensiblement minoritaires et se trouvent transplantés au milieu de leurs
collègues de l’ex-DGI. Les agents de l’ex-DGCP, qui ont changé de lieu
de travail, ont pu, surtout dans les premiers temps, se sentir en « terre
étrangère » et éprouver un sentiment de perte d’identité, face aux agents
de l’ex-DGI plus nombreux. L’acclimatation est progressive.
La reconnaissance par la hiérarchie de l’importance de la fonction
d’accueil est ressentie comme un progrès de la fusion mais la
participation des agents des deux filières à l’accueil généraliste suppose
qu’ils acquièrent des connaissances sur les questions relevant de la filière
dont ils ne sont pas originaires. Les agents en charge de l’accueil dit
« spécialisé » mettent en avant un certain déséquilibre dans la complexité
des connaissances à acquérir : l’effort à faire est présenté comme plus
44
COUR DES COMPTES
important pour les agents de l’ex-CP car les règles d’assiette sont plus
instables. La DGFIP a pris les mesures nécessaires pour assurer les
formations correspondantes.
Toutefois, la fonction d’accueil inclut d’autres dimensions,
notamment pédagogiques et psychologiques. Les agents qui ont un goût
pour le contact humain sont plus à l’aise, alors que d’autres agents
habitués au travail de dossier, considèrent la participation à l’accueil
comme une « corvée » qu’ils appréhendent. La charge de travail en
période de pointe peut être très lourde et donc fatigante. Les syndicats
évoquent une « souffrance au travail » spécifique à l’accueil.
Les situations semblent à cet égard très variables d’un SIP à
l’autre, en fonction de plusieurs facteurs : nombre et nature du public,
effectifs du SIP, organisation interne, localisation, histoire antérieure.
L’implication
personnelle
et
les
qualités
de
management
de
l’encadrement constituent un élément-clé de la réussite d’un SIP.
C - L’impact de l’accueil sur les autres activités des
postes
Bien que les besoins d’accueil à satisfaire soient théoriquement les
mêmes qu’avant la fusion, la création du GFU a modifié l’exercice des
tâches d’accueil des postes : les SIP assurent l’accueil en matière de
recouvrement que n’assuraient pas les CDI auxquels ils ont succédé, les
trésoreries l’accueil en matière d’assiette qui ne relevait pas de leur
compétence. Les deux types de postes doivent faire face à deux périodes
d’affluence, pour l’assiette la campagne dite « déclarative » (pour l’impôt
sur le revenu), pour le recouvrement, la campagne des avis d’imposition,
avec les demandes de dégrèvement, d’étalement, etc. La fonction
d’accueil doit être combinée avec les autres tâches « de dossier ».
1 -
L’accueil et l’organisation interne des SIP
L’accueil consomme des ressources humaines dans un contexte de
réduction régulière des effectifs. Pour autant, il n’existe pas de mesure du
poids de l’accueil en termes de charge de travail.
L’accueil pèse sur le reste de l’activité du SIP, surtout en périodes
de campagne. Il semble que la participation à l’accueil retarde le
traitement de certains dossiers mais à ces impressions la DGFIP devrait
substituer des enquêtes précises.
LA REALISATION DE LA FUSION
45
Faute de tableaux de bord détaillés, les arbitrages à prendre et la
planification des moyens sont encore trop empiriques et sont hétérogènes
d’un SIP à l’autre.
L’expérience accumulée devenant suffisante, il serait utile que
chaque DDFIP soit chargée d’un diagnostic de ses SIP. Il importe de
systématiser l’analyse des différentes activités, d’identifier les problèmes
et de programmer les éventuelles mesures d’adaptation.
2 -
L’accueil et l’accomplissement des autres missions des
trésoreries
L’organisation de l’accueil fiscal de proximité dans les trésoreries,
surtout dans les plus petites d’entre elles, n’est pas aisée (même si la
culture de la polyvalence, surtout dans les postes territoriaux, existait
davantage à l’ex-DGCP qu’à l’ex-DGI) et peut avoir des incidences sur
l’exercice des autres missions de la trésorerie.
Certaines trésoreries mixtes ont transféré une partie de leurs
ressources humaines à des SIP, certes avec les tâches de recouvrement,
mais ces transferts semblent avoir été calibrés en surestimant la part des
ressources qu’elles y consacraient.
Quant aux trésoreries mixtes demeurées en l’état, elles doivent
dorénavant, avec les mêmes effectifs, assurer en plus la fonction d’AFP.
Le poids de cette charge nouvelle est variable d’un poste à l’autre.
Ce phénomène peut conduire le trésorier à prendre à sa charge une
partie des tâches des agents et à devenir moins disponible notamment
pour le conseil aux collectivités territoriales.
III
-
Les agents
Au-delà des structures, le véritable gage de l’ancrage de la fusion
dans la durée était l’intégration des agents de l’ex-DGI et de l’ex-DGCP,
dont l’identité était forte, dans un ensemble unique régi par les mêmes
statuts et les mêmes règles.
A - Les nouveaux statuts
Il convenait donc de créer des corps nouveaux, dotés de statuts
uniques par catégorie.
La création du corps des administrateurs des finances publiques
par le décret du 20 février 2009 a entraîné la disparition du corps de
46
COUR DES COMPTES
trésorier-payeur général, et des grades de chef des services fiscaux et de
conservateur des hypothèques. Ce corps d’encadrement a été créé en
premier afin de pouvoir nommer un chef pour chaque DLU avant même
sa création.
Les statuts unifiés des autres corps de catégorie A, B et C ont été
publiés en août 2010 et sont entrés en vigueur au 1
er
septembre 2011. Les
élections des représentants du personnel dans les nouvelles commissions
administratives paritaires auront lieu le 20 octobre 2011.
B - Les règles de gestion
Les statuts sont déclinés dans des règles de gestion qui encadrent
les principaux évènements de la carrière des cadres et des agents :
recrutement, affectation, mutation, notation, promotion interne.
Les règles de gestion différaient en tous points entre les corps de
l’ex-DGI et les corps de l’ex-DGCP, par exemple en matière de critères
d’avancement, de priorité pour les mutations, etc. La définition de règles
harmonisées a donc constitué un processus complexe et assez long,
supposant d’amples concertations internes.
Les règles de gestion doivent entrer en vigueur à compter du
1
er
janvier 2012. Il y aura cependant dans certains cas une rémanence des
règles antérieures pendant un ou deux ans (en raison de droits acquis).
C - L’unification des règles de vie
Les règles de vie relatives aux horaires, à leur flexibilité ou encore
aux modalités d’absence et de congés, étaient également différentes dans
les deux ex-directions. La coexistence d’agents relevant des deux filières
dans les mêmes locaux et les mêmes services imposait l’adoption de
règles communes. Celles-ci ont été élaborées, dans un premier temps à
destination des personnels travaillant dans des services fusionnés, puis
elles ont été généralisées au 1
er
janvier 2011 à l’ensemble des services,
dans un souci de simplification et d’harmonisation.
Ce dispositif a été défini en retenant les règles les plus favorables
existant dans les anciennes directions.
D - L’unification du dispositif de formation
La création de la DGFIP permet également l’unification du
dispositif de formation avec la mise en place d’une institution unique,
créée par arrêté du 4 août 2010, l’Ecole nationale des finances publiques
LA REALISATION DE LA FUSION
47
(ENFiP), qui se substitue aux anciennes Ecoles nationales des Impôts, du
Cadastre et du Trésor Public et pilote les divers établissements de
formation. Elle est en charge des formations initiale et continue ainsi que
du recrutement.
Cette unification s’est traduite par l’élaboration d’un cursus
commun de formation initiale pour les agents, les contrôleurs et les
inspecteurs des finances publiques. A compter de 2012, les inspecteurs
principaux seront recrutés via un concours unique. La DGFIP a institué
en 2011 un examen professionnel pour l’emploi d’inspecteur des finances
publiques, ouvert aux contrôleurs de cadre B issus des deux filières. Les
lauréats seront nommés en 2012.
La formation initiale commune est un élément important à terme
de l’unification effective des corps des deux filières et du rapprochement
des approches professionnelles.
Dans le même sens, l’offre de formation continue a été enrichie.
L’Académie des cadres supérieurs dispense des cycles d’études en mode
résidentiel depuis le début de l’année 2011.
E - La gestion des ressources humaines
L’unification des statuts, des règles de gestion et de vie,
s’accompagne de l’unification de la gestion des ressources humaines, à la
fois à l’administration centrale et dans les DLU. Dès la constitution de la
DGFIP, les services de gestion des ressources humaines ont été regroupés
en administration centrale. Il en a été de même dans chaque DLU dès sa
création. Cependant, la gestion des ressources humaines est restée jusqu’à
présent distincte pour chacune des deux filières, avec des outils de gestion
différents, mais uniquement à titre transitoire.
Cette unification est source de gains de productivité et offre un
gisement de redéploiement. Elle suppose toutefois le recours à des
instruments standardisés : d’abord AGORA (outil de l’ex DGI),
MAGERFIP (cf. infra) puis le SIRH ministériel SIRHIUS, que la DGFIP
sera la première à mettre en oeuvre.
F - Les limites à la mobilité
L’appartenance des agents des deux filières à des corps unifiés est
un important facteur de mobilité au sein de la DGFIP : un agent d’une
filière pourra désormais être affecté sur un emploi de l’autre filière alors
qu’avant l’entrée en vigueur des statuts communs il fallait recourir à des
formalités particulières pouvant aller jusqu’au détachement. L’habitude
48
COUR DES COMPTES
du travail en commun et l’extension progressive de la formation
commune iront aussi dans ce sens.
Cependant des engagements ont été pris envers les agents lors du
lancement de la fusion : maintien de l’affectation dans la commune de
résidence, respect des métiers, principe du volontariat pour un
changement de métier au sein d’une filière et, en dehors de l’accueil dans
les SIP, maintien de la séparation entre filières. Si ces principes ont connu
depuis quelques exceptions concernant un faible nombre d’agents (la
centralisation comptable des SIE-C au pôle gestion publique, la création
des services de la fiscalité directe locale), ils limitent la mobilité interne,
sauf pour les agents volontaires.
Combinées avec les limites des évolutions de l’implantation
territoriale ces mesures entraînent des rigidités de gestion : maintien
d’agents en surnombre, subordination de la suppression de certains
emplois ou de certains postes à des mutations ou à des départs en retraite.
Les agents de la DDFIP ont ainsi bénéficié d’un traitement plus
souple que d’autres agents de l’Etat, touchés par la RéATE, voire d’autres
agents du ministère du budget (agents des Douanes au moment de la
fermeture de recettes des douanes par exemple). Cependant, cette
souplesse peut être considérée comme nécessaire dans la phase de
transition pour rendre la fusion acceptable et éviter des tensions sociales.
Il appartient à la DGFIP de réfléchir pour l’avenir aux moyens de faciliter
et d’encourager la mobilité interne.
IV
-
Les systèmes d’information
La fusion des organisations informatiques était une tâche de grande
ampleur. Outre les applications de gestion, qui étaient loin d’être
communes, les directions fusionnées utilisaient 300 applications métiers
Chaque direction avait une culture informatique spécifique, liée aux
métiers exercés (les informaticiens étaient recrutés comme contrôleurs ou
inspecteurs et formés à l’informatique). A la DGI, les développements se
faisaient en administration centrale et les effectifs qui s’y consacraient
étaient donc relativement nombreux (800) ; à la DGCP, l’administration
centrale se consacrait principalement au pilotage et les tâches techniques
étaient
effectuées
surtout
au
niveau
déconcentré.
Les
solutions
informatiques adoptées répondaient souvent à des caractéristiques
différentes.
L’organisation du réseau n’était pas la même : l’ex-DGCP
comptait 32 DIT - départements informatiques du Trésor - rattachés à des
LA REALISATION DE LA FUSION
49
TPG, tandis que les 17 CSI (centres de services informatiques) de l’ex-
DGI étaient des SCN directement rattachés à l’administration centrale.
Les modalités de l’assistance aux utilisateurs étaient également
différentes.
Parallèlement à l’homogénéisation des deux ensembles, la DGFIP
a dû continuer de mener à bien les « grands projets » déjà lancés
(Copernic, Hélios)
12
. Seul Copernic comportait des applications avec des
modalités de consultation unifiées reposant sur un référentiel unique (par
exemple Adonis sur la situation fiscale des contribuables). Pour autant, la
mise en oeuvre de la plupart des composants des deux projets posait
souvent des problèmes spécifiques.
Un des ateliers de préparation de la fusion a été consacré à
l’informatique. La fusion en matière informatique a commencé par la
refonte de la gouvernance qui débouche actuellement sur l’élaboration du
plan stratégique informatique (PSI) de la DGFIP. Ensuite a été entreprise
la réorganisation des entités déconcentrées.
A - Les nouvelles modalités de pilotage
La première étape a été la fusion, dès le printemps 2008, des
équipes informatiques des deux ex-directions en un service unique des
systèmes d’information au sein de l’administration centrale.
1 -
Les instances de gouvernance
Les instances de gouvernance ont été mises en place dès le second
semestre 2008 et formalisées par une circulaire du DG du 15 juillet 2009.
Les processus sont décrits dans le « guide de la gouvernance et du
pilotage du SI ». Ce dispositif comporte trois étages : COPSI
13
,
CODEN
14
, COSTRAT
15
.
12
Il est rappelé que Copernic est un programme comportant plusieurs applications
alors qu’Hélios est une application comportant plusieurs modules.
13
Comité de Pilotage des Systèmes d’Information : il tient une vingtaine de réunions
par an consacrées aux applications de chaque métier, plus deux « COPSI techniques »
qui définissent les priorités techniques de l’année, deux à quatre « COPSI missions »
qui donnent des orientations aux entités du service informatique, un « COPSI
sécurité » spécifique, enfin le COPSI qui définit le plan annuel d’activités (PAA).
14
Comité des demandes nouvelles
15
Comité stratégique
50
COUR DES COMPTES
2 -
Le plan stratégique informatique (PSI) de la DGFIP
La DGFIP a lancé l’élaboration du PSI en 2010. La durée des
travaux était initialement fixée à neuf mois et il doit être présenté mi-
2011. L’horizon fixé pour le PSI est de trois ans. Cet horizon peut paraître
court alors que la durée des projets informatiques est en général plus
longue (une bonne dizaine d’années pour Copernic) et que des projets en
cours ont des échéances plus éloignées (par exemple le déploiement
complet de la dématérialisation sous PES V 2 dans Hélios est prévu pour
2015). La volonté de la DGFIP est de faire du PSI un document non pas
trop général et ambitieux, mais réaliste, centré sur les projets en cours. Ce
plan est glissant et a vocation à être actualisé tous les ans.
Les projets informatiques qui découlent de la réingénierie des
processus (cf. chapitre V, II, B) sont classés en catégorie « incontournable
de rang 1 » au même titre que ceux imposés par les modifications du
cadre législatif et réglementaire.
B - La réorganisation des entités déconcentrées
Les 49 structures (DIT et CSI) qui existaient au moment de la
fusion ont été regroupées autour de 9 DISI (directions interrégionales des
services informatiques). Ces DISI ont chacune le statut de SCN, rattaché
au chef du SSI. L’Ile de France sera desservie par deux DISI : Ouest-
Normandie et Est-Champagne. C’est un nouvel échelon de pilotage et de
gestion qui se développe. La création des DISI est effective au
1
er
septembre 2011.
Le siège des DISI
16
a été établi dans des villes où étaient
précédemment implantés deux centres informatiques (DIT et CSI) : 10
villes présentaient cette caractéristique, mais deux étaient trop proches
(Amiens et Lille) et une seule DISI a été créée à Lille. Un des critères de
localisation des DISI était que chacun des ESI ne soit pas trop éloigné de
sa DISI de rattachement.
Chaque DISI pilote les établissements de services informatiques
(ESI, ex-DIT et ex-CSI) de son ressort, chargés de l’exploitation, et
conserve l'exclusivité de la mise en oeuvre opérationnelle des missions de
développement, d'intégration/qualification, d'exploitation, d'assistance, y
compris le déploiement de nouveaux outils et l'assistance aux
16
Versailles,
Noisiel,
Lille,
Strasbourg,
Lyon,
Clermont-Ferrand,
Marseille,
Bordeaux, Nantes
LA REALISATION DE LA FUSION
51
utilisateurs
17
. Des conventions de services seront passées entre les DISI et
les DLU à partir du 1
er
janvier 2012.
Au sein des DLU, les cellules micro-informatiques (CMI) des ex-
DSF et les cellules micro-informatiques et bureautiques (CMIB) des ex-
TG ont été fusionnées sous le nom de CID (cellules informatiques
départementales) incluses dans le pôle transverse. Dans un premier temps,
elles
demeurent
rattachées
hiérarchiquement
à
la
DLU
et
fonctionnellement
à
un
ESI.
Elles
seront
ensuite
rattachées
hiérarchiquement à un ESI.
Sont attendus de cette unification du pilotage autour de directions
interrégionales présentant une taille critique une amélioration à la fois du
fonctionnement technique, de la gestion des ressources humaines et du
dialogue social.
Parallèlement,
est
opérée
une
réorganisation
des
services
d’assistance aux utilisateurs (SAU), selon un schéma unifié, qui suppose
la généralisation progressive de filières d’assistance téléphonique
spécialisées par métiers.
La DGFIP affirme que la nouvelle organisation est compatible
avec le maintien sur place de tous ses informaticiens, qui connaîtraient
une mobilité fonctionnelle, avec une nouvelle répartition des tâches, sans
avoir à subir une mobilité géographique. Ce parti aurait facilité la
réorganisation. La cohérence du nouveau dispositif paraît toutefois
commander des redéploiements ultérieurs.
C - La gestion et les aspects budgétaires
1 -
Les gains tirés de la fusion
Des efforts de réduction des coûts informatiques auraient
vraisemblablement été accomplis par chacune des directions fusionnées
de
son
côté.
Pour
autant,
la
fusion
dégage
des
possibilités
supplémentaires. Elle supprime des redondances, permet de réduire le
nombre de serveurs, comme le nombre d’applications et donc de logiciels
nécessaires.
2 -
L’évolution des charges informatiques
Le nombre d’agents employés à des fonctions informatiques a
diminué par rapport à la situation antérieure à la fusion (au même rythme
17
Le premier niveau de l’assistance passe par une plate-forme téléphonique
52
COUR DES COMPTES
que l’ensemble des effectifs de la DGFIP) : il est, mi-2011, de 5 557
18
,
dont 3 641 dans les CSI et DI
Depuis la fusion, le budget informatique
19
est en baisse régulière,
de l’ordre de 15 M€ par an. L’essentiel de la baisse résulte toutefois du
fait que le programme Copernic est en voie d’achèvement. Le socle
technique représente un tiers du budget informatique.
Tableau n°2 :
Budget informatique de la DGFIP (hors titre 2)
Hors Copernic
CP en
M€
DGI +
DGCP
DGFIP
Copernic
Total
2006
275
122
397
2007
298
124
422
2008
294
83
377
2009
300
38
338
2010
270
22
292
2011
261*
0*
261
Source DGFIP : CP en exécution ; pour 2011, dotations LFI
D - Les réalisations et les besoins
1 -
Les nouveaux outils
Les innovations ont principalement visé à traiter les conséquences
directes de la fusion. Une messagerie commune à tous les agents de la
DGFIP a été déployée (Thunderbird, fondée sur un logiciel libre). En
matière de ressources humaines, un nouvel outil de suivi des emplois et
de gestion des affectations sera opérationnel au 1
er
janvier 2012
(MAGERFIP
20
). Dans le domaine informatique lui-même, un nouvel
instrument de planification et de suivi d’activité est en cours de
déploiement (CORE).
2 -
Les tâches en perspective
Le développement d’applications métiers performantes est une des
conditions majeures de la réussite de la DGFIP.
18
593 dans le domaine de la stratégie et des ressources (en majeure partie des cadres
administratif), 1 364 pour le développement, 1 938 pour l’exploitation et la
production, 1 663 pour l’assistance
19
Hélios et Copernic, ainsi que les autres applications propres à la DGFIP sont
financés sur le programme 156, alors que Chorus, interministériel, est financé sur le
programme 218.
20
Méthode d’Allocation des Emplois et Ressources des Finances Publiques
LA REALISATION DE LA FUSION
53
Les applications métiers restent en effet pour l’essentiel celles des
anciennes directions. Les agents ont donc gardé les mêmes outils de
travail, avec des codes d’accès et des habilitations spécifiques. La
consultation et l’intervention sont nettement différenciées : le principe
retenu est que seul le service traitant un dossier peut activer le compte
correspondant. La compatibilité et l’interopérabilité de nombreuses
applications doivent donc être assurées.
Il existe des besoins importants d’applications unifiées. Dans le
domaine fiscal, le rapprochement entre assiette et recouvrement appelle
des outils communs, du moins interfacés. Or le contenu de RSP,
application de Copernic, a dû être réorienté sur le recouvrement
contentieux sur les particuliers et les professionnels, en incluant
davantage la dimension comptable. Le nouveau calendrier prévoyant que
l’application sera disponible en 2013 devrait être respecté. Pour autant, il
n’existera pas d’application globale pour le recouvrement.
V
-
Le pilotage de la DGFIP
La création de la DGFIP s’est accompagnée d’un renforcement
délibéré de tous les instruments de contrôle interne. Cette orientation
s’explique par les nécessités du pilotage d’un ensemble administratif de
très grande dimension, où les conditions d’exercice des missions ont été
redéfinies, où la responsabilité comptable a été généralisée. Elle peut
aussi résulter de la volonté de réduire les cultures autonomistes, vivaces
dans tel ou tel secteur des deux directions fusionnées.
A - Le dialogue de gestion
Les modalités de pilotage et de contrôle de gestion mises en place
par les anciennes directions divergeaient de manière sensible, tant pour la
conception des indicateurs de performances que pour les procédures et les
outils de répartition des moyens. La DGFIP s’est dotée d’un mécanisme
unifié et simplifié, formalisé en 2011, qui s’appuie dans une large mesure,
sur les neuf délégués interrégionaux du Directeur général.
Le dialogue de gestion s’organise désormais en un cycle annuel
bâti autour de deux rendez-vous, au printemps et à l’automne. Au
printemps, chacune des directions de l’inter-région présente ses résultats
et ses propositions d’action. Le DDG transmet les demandes locales,
assorties de sa propre analyse, afin de nourrir une phase de discussion au
niveau national conduite par les services « métiers ». A l’automne, après
les arbitrages de la direction générale, la seconde phase du dialogue
54
COUR DES COMPTES
déconcentré consiste à déterminer les objectifs précis et les moyens
associés pour chaque direction de l’inter-région.
Cette
nouvelle
organisation
du
dialogue
de
gestion
doit
s’accompagner d’une révision des indicateurs, héritage cumulé des deux
directions fusionnées, jugés à la base trop nombreux et quelquefois trop
complexes, si bien que leur suivi impose une charge de travail trop
importante.
B - L’audit
1 -
Les deux organisations préexistantes
Le positionnement de l’audit au sein des administrations centrales
des deux anciennes directions générales était comparable ; les missions
nationales d’audit étaient rattachées au directeur général. En revanche,
l’organisation territoriale du réseau des auditeurs et son pilotage
divergeaient sensiblement.
Du côté du Trésor Public, des auditeurs étaient en fonction dans
toutes les trésoreries générales, mais le plus souvent en nombre restreint
car le pilotage et l’animation du réseau relevaient des missions régionales
de l’audit (MRA).
A l’inverse, la DGI avait retenu un mode d’organisation moins
centralisé, dans lequel les directeurs des services fiscaux avaient la
responsabilité d’orienter et d’animer l’activité de leurs auditeurs.
L’effectif des cadres affectés à l’audit était inégal : environ
150 cadres à temps plein pour le Trésor Public, plus de 400 dans les DSF
où, il est vrai, les auditeurs remplissaient fréquemment d’autres missions.
2 -
Les structures de l’audit à la DGFIP
La mission nationale d’audit (MNA), rattachée directement au
Directeur Général, a été créée par la fusion des missions nationales de
l’ex-DGI et de l’ex-DGCP. Elle a reçu, à compter de la fin 2009, la
responsabilité du pilotage national de l’audit et du réseau des auditeurs
locaux. Le comité national d’audit, présidé par le Directeur général, traite
de la programmation nationale de l’audit et de toute question de principe
relative à cette fonction au sein de la DGFIP. Des responsables
interrégionaux de l’audit ont été placés auprès des Délégués du Directeur
Général. Les DDFIP comportent une mission départementale d’audit,
directement rattachée au directeur, constituée, comme au plan national,
LA REALISATION DE LA FUSION
55
des cadres qui exerçaient précédemment cette activité dans les structures
départementales des deux anciennes directions.
3 -
Le contenu de l’audit
La mise en place de cette nouvelle organisation s’est accompagnée
de la définition d’un référentiel de l’audit qui inclut toutes les catégories
d’audit : l’audit de régularité ou de conformité, l’audit d’assurance,
l’audit conseil. La DGFIP entend instaurer des pratiques professionnelles
normées et s’est dotée fin 2009 d’une charte nationale de l’audit et d’un
code de déontologie de l’auditeur. Dans le même souci d’harmonisation
des pratiques, la MNA élabore des manuels d’audit thématiques, en
associant à ce travail les responsables interrégionaux de l’audit et des
auditeurs du réseau.
Des thèmes nationaux d’audit sont inscrits dans la note annuelle
d’orientation de l’audit adressée aux DRFIP/DDFIP, en vue de faire
converger sur des thèmes d’audit communs les actions conduites au
niveau central et au niveau local, la MNA procédant à des synthèses
nationales.
Dans la période intérimaire, alors que les deux filières issues des
anciennes directions subsistent, des efforts sont engagés pour mutualiser
les expériences et rapprocher les pratiques.
Enfin, la formation professionnelle est appelée à se renforcer aussi
dans ce domaine avec le concours de l’ENFIP.
C - La maîtrise des risques
En dépit des enjeux financiers considérables qu’impliquait leur
activité, de la multiplicité des échelons de décision, de la taille de leur
réseau, ni la DGI, ni la DGCP ne s’était dotée d’un mécanisme de
maîtrise des risques. Les exigences de la certification des comptes de
l’Etat imposaient d’en créer un. La DGFIP s’est attachée dès 2009 à
combler cette lacune.
Une mission nationale de maîtrise des risques (MNMR), rattachée
au Directeur Général, a pour rôle de concevoir le dispositif et de le mettre
en oeuvre. En coordination avec chacun des pôles métiers, elle doit
s’assurer, notamment, de l’élaboration et de la diffusion des outils relatifs
à l’organisation des tâches, à l’identification des acteurs, à la typologie
des contrôles. Un comité national de maîtrise des risques, présidé par le
Directeur général, se réunit deux fois par an. Chaque DDFIP est dotée
56
COUR DES COMPTES
d’une mission Maîtrise des risques, dirigée par un cadre supérieur,
directement rattachée au directeur.
Il a d’abord été procédé à une documentation complète de
l’organisation des services et des opérations à réaliser (organigrammes
fonctionnels
et
guide
des
procédures).
L’objectif
est
désormais
d’identifier, d’évaluer et de hiérarchiser les risques, en fonction de leur
impact potentiel et de leur probabilité, ainsi que de définir leurs modalités
de traitement. Le dispositif de maîtrise des risques, dans la mesure où il
implique l’élaboration d’une cartographie très précise peut également
contribuer à la réingénierie des processus.
Cette démarche se heurte encore à un certain scepticisme de
beaucoup de services déconcentrés, dans les deux filières. Il appartient à
la DGFIP de le combattre en démontrant que la prévention des risques est
préférable, tant pour l’administration que pour les agents, à l’intervention
ex post
des audits et des contrôles internes et externes.
_________
CONCLUSION
ET RECOMMANDATIONS
_________
Trois ans et demi après sa création, tous les éléments constitutifs
de la DGFIP sont en place : textes
juridiques, structures fonctionnelles,
à l’échelon central comme à l’échelon déconcentré. Les personnels ont
été rassemblés sous les mêmes statuts et une gestion unique. Le nouvel
ensemble est doté de dispositifs de pilotage. Ces actions ont été réalisées
dans les délais prévus, puisqu’on peut considérer que la DGFIP sera
complètement en ordre de marche fin 2011, avant donc le terme de la
période de transition qui avait été fixé à 2012.
Ces processus complexes et lourds ont été menés de manière
méthodique et maîtrisée, selon une méthode centralisée qui était sans
doute la plus appropriée pour conduire rapidement le schéma de fusion
globale retenu en 2007.
La fusion a conduit à réunir deux histoires administratives, à
mixer deux modes d’organisation et de gestion, ceux de l’ex-DGI et ceux
de l’ex-DGCP, même si ce processus n’a pas débuté ex nihilo avec la
fusion, compte tenu des rapprochements antérieurs entre les deux ex-
directions. La volonté des auteurs de la réforme a été de retenir, dans
l’organisation et les pratiques de chacune des deux directions fusionnées,
les éléments les mieux adaptés à la constitution du nouvel ensemble.
Cependant, in fine, c’est plutôt la culture de la DGI qui l’a
emporté. La DGFIP a été dotée d’une organisation évoquant davantage
celle de l’ex-DGI que celle de la DGCP, plus décentralisée. Les délégués
du directeur général sont inspirés de l’ex-DGI, même si leur fonction est
LA REALISATION DE LA FUSION
57
partiellement différente. La prédominance de l’échelon départemental au
niveau déconcentré était aussi une caractéristique de l’ex-DGI, l’échelon
régional ayant été davantage renforcé par l’ex-DGCP. Le pilotage par
indicateurs est proche de celui de l’ex-DGI. La gestion de certains
domaines (l’immobilier par exemple) a été calquée sur celle pratiquée
par l’ex-DGI.
La préférence objectivement donnée aux principes d’organisation
et règles de gestion de l’ex-DGI tient à plusieurs facteurs. Les agents de
l’ex-DGI étant majoritaires dans le nouvel ensemble, faire prévaloir les
méthodes auxquelles ils étaient habitués permettait donc, mécaniquement,
de réduire l’impact du changement sur les agents de la nouvelle
direction. Les pratiques de l’ex-DGI ont été jugées les mieux adaptées au
pilotage d’un ensemble de grande taille, surtout dans sa phase de
constitution, comme au traitement des sujets relevant de la DGFIP, qui
requièrent une grande homogénéité.
Les précautions nécessaires doivent être prises pour que ne soit
pas compromise la perception de la réforme comme une réelle « fusion
entre égaux », qui était
la doctrine de départ.
Il reste à gérer les problèmes de transition et d’adaptation des
nouvelles entités déconcentrées à la réorganisation de leurs structures et
de leurs tâches.
Le rapprochement des pratiques et l’entente
entre agents des deux
origines sont plus spontanés là où les tâches étaient de même nature dans
les deux filières : fonctions support, fonctions comptables, et de manière
générale pour l’encadrement. Pour les tâches plus spécifiques à chacune
des deux filières, un équilibre devra être dégagé entre d’un côté le
principe du respect des métiers, qui n’est pas en soi sans justifications en
termes fonctionnels et de ressources humaines, et la préservation de la
technicité, de l’autre le développement de la mobilité au sein de la
direction, et la consolidation de son unicité.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
- de veiller à l’adaptation continue des équipes des DLU, en
matière d’effectifs globaux, de composition et de structure hiérarchique,
en fonction de la taille et des tâches de ces directions, de manière à
assurer l’équilibre entre missions et moyens et de garantir le meilleur
emploi des cadres ;
- de développer les synergies entre métiers de l’assiette et du
recouvrement au sein des SIP ;
58
COUR DES COMPTES
- d’adapter les applications informatiques « métiers », en donnant
la priorité à l’interopérabilité des applications informatiques fiscales
(assiette et recouvrement) (recommandation principale n°8) ;
- au sein des SIP, d’assurer les formations et l’encadrement requis
pour l’exercice de la fonction d’accueil et veiller à l’organisation de
l’accueil notamment pendant les périodes d’affluence ;
- pour l’ensemble des GFU, de mesurer précisément la répartition
du temps de travail entre accueil et traitement des dossiers ;
- de systématiser les enquêtes (jusqu’à présent informelles)
effectuées sur le fonctionnement des SIP par les directeurs locaux
(recommandation principale n°10) ;
- d’évaluer précisément les effets sur le fonctionnement des
trésoreries mixtes concernées du transfert vers les SIP
d’agents chargés
du recouvrement pour les trésoreries et de la fonction d’accueil fiscal
pour les trésoreries ;
- de définir un schéma d’évolution de l’organisation des métiers
fonciers
et
domaniaux
et
des
Centres
des
impôts
fonciers
(recommandation principale n°12) ;
- de dresser un premier bilan de la mise en oeuvre des nouveaux
statuts et nouvelles règles de gestion, ainsi que des outils de gestion des
ressources humaines avec un recul de deux ans (fin 2013/début 2014), en
l’axant sur l’évolution de la mobilité interne (recommandation principale
n°5) ;
- de se doter d’outils de mesure de la mobilité entre filières et
encourager la mobilité fonctionnelle à travers la mobilité géographique ;
- de dresser avec un recul de deux ans (à compter de fin 2013) un
bilan du fonctionnement des nouvelles DISI ; analyser l’évolution des
établissements informatiques (DIT et ESI) et l’organisation des services
d’assistance aux utilisateurs, sans exclure des rationalisations et
modifications des implantations géographiques ;
- de réviser les indicateurs qui servent de base au dialogue de
gestion en vue de les simplifier et d’en renforcer la pertinence
(recommandation principale n°4) ;
- de poursuivre la mutualisation des cultures d’audit des deux
directions fusionnées ;
- de donner la priorité requise à la mise en place d’un dispositif
efficace de contrôle des risques.
Chapitre III
La dimension fonctionnelle : l’exercice
des missions
Plusieurs engagements avaient été pris lors de l’annonce de la
fusion.
Les particuliers devaient en être les premiers bénéficiaires : il leur
a été promis qu’ils bénéficieraient d’un interlocuteur fiscal unique et que
les conditions de leur accueil seraient sensiblement améliorées.
Les collectivités territoriales ont reçu à plusieurs reprises
l’engagement que la fusion permettrait d’apporter « une aide accrue à
l'attention des maires » dans le domaine fiscal et financier et de leur offrir
des « prestations de conseil fortement enrichies »
21
.
Si des initiatives ont bien été prises à destination de ces deux
catégories, la fusion a eu peu d’impact dans d’autres domaines. Des
facteurs extérieurs à la fusion ont pu joué un rôle plus important, voire
exercé une influence sur la mise en oeuvre de la fusion.
Un examen systématique des différents domaines d’activité de la
DGFIP est donc nécessaire pour évaluer l’impact global de la fusion. Sont
passés en revue successivement son rôle comme gestionnaire de la
dépense de l’Etat, ses relations avec les particuliers puis les entreprises, le
recouvrement de l’impôt, enfin ses relations avec les collectivités
territoriales.
21
Cf. question écrite n° 26448 - Réponse publiée au JO AN du 21/10/2008.
60
COUR DES COMPTES
I
-
Le secteur « Etat »
La fusion a eu des conséquences directes sur deux points : une
modification des procédures budgétaires et comptables et des conditions
d’application du principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire
des comptables. Cependant ces innovations sont de moindre ampleur que
les répercussions de la généralisation du déploiement de Chorus.
A - La fusion et les procédures budgétaires et
comptables
1 -
La fonction de comptable des directeurs locaux et l’exercice de
la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables
Avant la fusion, les TPG étaient comptables principaux ; les
trésoriers, receveurs, percepteurs et plus généralement les autres
comptables secondaires de la DGCP de leur ressort leur étaient rattachés
ainsi que les responsables de SIE-C. Les DSF, pour leur part, n’étaient
pas comptables.
La fusion a fait des DDFIP des comptables principaux. Ils exercent
les
compétences
attribuées
précédemment
aux
trésoriers-payeurs
généraux et aux directeurs des services fiscaux et sont le comptable
principal de l'État et le supérieur hiérarchique de l'ensemble des
comptables secondaires du département, y compris les comptables des
impôts. Le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire des
comptables s’applique donc à ces fonctions.
La DGFIP a prévu que la responsabilité personnelle et pécuniaire
des comptables de l’ex-DGI soit alignée sur celle des comptables de l’ex-
DGCP, c'est-à-dire que les comptables de l’ex-DGI soient responsables
devant le DDFIP, et que seul ce dernier soit justiciable de la Cour des
comptes.
Cependant, ce régime a été, jusqu’en septembre 2011, appliqué
selon des modalités transitoires fondées sur une simple circulaire. Sa
régularisation est en cours. Deux projets de décret
22
, l’un en Conseil
d’Etat, l’autre la Haute assemblée saisie pour avis, ont reçu son
22
modifiant les articles 429 à 436 de l’annexe III au code général des impôts, l’article
19 du décret n° 2008-228 du 5 mars 2008 sur l’apurement des débets, retirant les
anciens comptables des impôts du champ d’application de décret du 1er septembre
1977 et des articles D. 131-8 et D
131-10 du code des juridictions financières.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
61
approbation le 5 juillet. Ils ont été signés par le ministre et leur
publication est prochaine.
Alors que dans d’autres domaines, les conséquences de la fusion
ont
été
anticipées
et
les
modifications
nécessaires
préparées
méthodiquement, dans celui-ci les nouveaux circuits ont été instaurés
avant la publication des textes nécessaires.
2 -
Les fonctions d’ordonnateur et les problèmes au regard du
principe de la séparation entre ordonnateurs et comptables
Avant la fusion, le BOP de la DGI était ordonnancé par les DSF,
sur délégation du préfet. En revanche, puisque le TPG ne pouvait pas être
ordonnateur, le BOP de la DGCP était ordonnancé par le préfet.
Les DDFIP étant comptables ne peuvent donc plus, en vertu du
règlement général sur la comptabilité publique, être ordonnateurs. Ce
changement a entraîné des modifications dans les circuits de la dépense.
Pour l’exécution du BOP, le préfet
23
délègue désormais la fonction
d’ordonnateur secondaire délégué (OSD) à un membre de la direction qui
ne soit pas comptable, en règle générale à l’adjoint du directeur en charge
du pôle « pilotage et ressources ». Si le principe de la séparation de
l’ordonnateur et du comptable est ainsi formellement préservé, il n’en
reste pas moins que l’ordonnateur délégué est sous l’autorité hiérarchique
du comptable.
Pour ce qui est des recettes fiscales, l’ordonnateur est l’adjoint du
DDFIP responsable du pôle gestion fiscale ; il rend les créances
exécutoires, puis les comptables des SIP, des SIE ou des PRS les
prennent en charge dans leurs écritures, lesquelles sont centralisées dans
les comptes du DDFIP. Ce dernier, comptable responsable devant la Cour
des comptes, est là encore le supérieur hiérarchique de l’ordonnateur
secondaire délégué.
La portée de ce problème est accrue du fait des remboursements et
dégrèvements (71 Md€ sur impôts d’Etat et 11 Md€ sur impôts locaux en
LFI 2011) incluant des opérations comptables liées aux remises
gracieuses, annulations ou admissions en non-valeur de recettes.
23
L’article 26 du décret n° 2010-146 du 16 février 2010, paru au Journal Officiel du
17 février 2010, modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif au pouvoir
des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et les
départements, permet au préfet de département de donner délégation de signature à
l’un des adjoints du DDFIP, en matière d’ordonnancement secondaire des dépenses.
62
COUR DES COMPTES
Il existe ainsi, dans la nouvelle organisation, une contradiction
objective entre le principe de la séparation entre ordonnateur et comptable
et le principe hiérarchique.
B - La DGFIP et Chorus
1 -
La nouvelle organisation
La DGFIP, après une phase d’expérimentation, est entrée dans ce
dispositif avec la vague 6, au 1er janvier 2011. Les centres de services
partagés (CSP) gérés par la DGFIP sont rattachés chacun à une DRFIP
24
et gérés par le pôle pilotage et ressources de cette DRFIP. Le service
facturier (SFACT) est pour sa part rattaché au service comptable du pôle
gestion publique.
Le basculement dans Chorus a par conséquent consacré une
distinction entre les DRFIP qui sont centres de gestion pour Chorus et les
DDFIP qui leur sont rattachées (au sein du bloc 3 qui regroupe les DDFIP
du ressort de la DRFIP et les services déconcentrés de plusieurs
ministères
25
). Beaucoup de directeurs départementaux perdent ainsi le
rôle de payeur de la dépense : c’est une perte symboliquement sensible
pour les DDFIP qui étaient antérieurement TPG. Ce changement a été
rendu plus acceptable dans le contexte de la fusion, puisqu’ils ont reçu en
contrepartie des missions fiscales nouvelles pour eux.
Dans les DDFIP rattachées au CSP d’une DRFIP, le responsable
du pôle pilotage et ressources donne subdélégation d'ordonnateur
secondaire délégué au responsable du CSP de rattachement, c'est-à-dire
son homologue de la DRFIP avec lequel il signe un contrat de service. Le
schéma retenu évite, pour l’exécution de dépenses, que l’ordonnateur
(l’adjoint du DDFIP subdéléguant) ne soit placé sous l’autorité
hiérarchique du comptable payeur (puisque le responsable du SFACT
dépend du DRFIP).
Dans une DRFIP dotée d’un CSP, l'adjoint du DRFIP chargé du
pôle « pilotage et ressources » donne les mêmes subdélégations
d'ordonnateur secondaire délégué que son homologue d’une DDFIP
rattachée :
24
Il existe quelques cas particuliers : la région Ile-de-France comporte trois CSP,
deux pour Paris et un (DDFIP du Val-de-Marne) pour les autres départements de la
région ; la Corse et les départements d’Outre-Mer ont une organisation spécifique.
25
Les deux ministères financiers, les deux ministères sociaux (Travail et Santé) et le
ministère de la Culture
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
63
−
pour la gestion du budget propre de la DRFIP, à son propre
subordonné, le chef de la division « budget et logistique » ;
−
au chef du CSP et à ses adjoints, afin de leur permettre de
transformer les demandes d'achat de la division « budget et
logistique » en engagement juridique dans Chorus et de certifier
les services faits constatés par cette division.
La DGFIP soutient que la fusion a facilité le passage sous Chorus
et ce nouveau mode de gestion car elle a permis la dissociation entre le
CSP (qui relève du pôle pilotage et ressources) et le SFACT (qui relève
du pôle gestion publique). Pour autant la situation recèle plusieurs
particularités, voire anomalies :
−
s’agissant du contrat de service entre le gestionnaire du budget
de la DRFIP et le CSP, le responsable du pôle pilotage et
ressources de la DRFIP contracte en quelque sorte avec lui-
même, puisqu’à la fois l’adjoint auquel il subdélègue la gestion
budgétaire et le responsable du CSP sont placés sous son
autorité ;
−
l’ordonnateur et le comptable sont placés sous l’autorité
hiérarchique unique du directeur régional lui-même comptable.
En termes pratiques, des critiques ont été adressées à la DGFIP, en
interne et par ses partenaires, sur une certaine inadéquation de ses
moyens, notamment humains, à la gestion de Chorus : équipes
incomplètes (le calibrage en emplois des SFACT a été fait à partir de la
volumétrie des actes en 2008, ce qui a conduit à des sous-estimations ; de
plus, tous les emplois prévus n’étaient pas pourvus début 2011),
instabilité de l’organisation du travail, formation organisée de manière
précipitée (4 000 agents de la DGFIP ont été convoqués au second
semestre 2010, la formation continue a été reportée à l’automne 2011).
2 -
Les redistributions d’assignation de dépenses
La perte de la dépense « classique » a été compensée dans certains
cas par l’attribution de la gestion d’autres dépenses, dans le cadre de
réorganisations comptables globales de certains ministères ou service. Par
exemple plusieurs DDFIP sont devenues comptables assignataires du
ministère de la défense, pour des montants parfois significatifs (environ
1 Md€ par an dans le département des Landes pour les dépenses
d’infrastructures de la défense).
64
COUR DES COMPTES
3 -
Les emplois liés à Chorus
Chacun des ministères desservis par les CSP et les SFACT de la
DGFIP est censé détacher des agents en nombre correspondant au volume
de la tâche à effectuer en matière de dépense pour son compte. S’il ne
trouve pas de volontaires, les postes sont pourvus par la DGFIP qui, de
son côté, n’a pas de difficulté à affecter des agents provenant des deux
filières pour pourvoir ces postes. En contrepartie, la DGFIP bénéficie à
due concurrence de transferts d’emplois de ces ministères. Dans la
Marne, sur les 11 agents du CSP, seuls 3 viennent d’autres ministères,
tandis qu’au SFACT, c’est 1 sur 9. Ce système aboutit donc à « recréer »
des emplois à la DGFIP et à ralentir le rythme de suppressions d’emplois
en son sein. La DGFIP souligne que ces transferts d’emplois sont associés
à des transferts de charge.
Le mécanisme peut être le même pour les emplois correspondant
aux tâches de comptable assignataire affectées à des DDFIP ou DRFIP
pour le compte d’autres entités administratives.
Au total, au sein de la DGFIP, un millier d’emplois sont affectés au
paiement de la dépense.
4 -
Les perspectives
La concomitance entre le déploiement de Chorus et la fusion n’a
pas été sans conséquences. Dès la mise en place de la fusion, et donc
avant le déploiement de Chorus, les "outils et logiciels de gestion" utilisés
par la DGFIP ont été unifiés
26
. Chorus, outil unique, a permis de
parachever la fusion dans le domaine de la gestion.
La gestion de la dépense fait partie des fonctions de la DGFIP. Elle
assume donc pleinement Chorus. La mutation liée à Chorus aurait porté
principalement sur la seule DGCP si la fusion n’avait pas eu lieu. La perte
de la fonction « dépense » et « paiement » dans certains départements
aurait été plus durement ressentie dans les TG qu’elle ne l’a été dans des
DDFIP dotées d’autres fonctions.
A compter de 2011, les réassignations de dépenses et le
basculement général dans Chorus entraînent une mutation de grande
portée, découlant des caractéristiques de l’application. Le bloc des
ministères associés aux CSP gérés par la DGFIP peut s’élargir à l’avenir.
Le choix appartient aux ministères. Il existe des possibilités d’économies
d’échelle.
26
Utilisation de COGITO par les services ex-DGI, utilisation d'ATLAS pour le titre 2
par les services ex-DGCP, unification d'ANTILOPE.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
65
A terme, il est possible que plus aucune dépense de l’Etat ne soit
payée dans la majorité des départements (d’ores et déjà, seules 58 DDFIP
sur 100 sont assignataires). L’organisation liée à Chorus transforme la
dépense en « activité hors sol » et autorise une mutualisation très forte et
une déterritorialisation, à la condition que toutes les pièces justificatives
de la dépense puissent être intégralement dématérialisées et gérées sous
cette forme dans Chorus, ce qui n’est pas encore le cas dans la pratique. Il
sera techniquement possible de concentrer l’activité de dépense sur un
très petit nombre de départements. Des plates formes interrégionales,
voire nationales, sont également possibles, à l’instar des centres
d’encaissement.
Une des principales activités de l’ancien réseau de la DGCP, la
dépense Etat, n’a donc plus en réalité d’assise départementale. Les
solutions transitoires ou compensatoires reposent plutôt sur des
considérations de circonstance (souci de limiter les transferts ou les
suppressions d’emplois en particulier) que sur une logique explicite. La
fusion rend possible une réflexion sur l’organisation future du traitement
et du paiement de la dépense, nécessairement interministérielle, qui
intègre la meilleure utilisation de l’instrument et la recherche d’une
répartition optimale de cette fonction sur le territoire.
II
-
Les particuliers
A - Le principe de l'interlocuteur fiscal unique des
particuliers
Il constitue un des axes majeurs de la fusion est le déploiement
d’une offre améliorée de services aux particuliers.
La situation se présente toutefois de manière différente dans les
SIP et dans les trésoreries.
Les SIP, dont les effectifs se trouvent renforcés par rapport à ceux
des CDI, disposent de spécialistes des deux filières et donc, en principe,
des moyens de répondre directement à toute question, qu’elle porte sur un
domaine ou sur l’autre.
En revanche les trésoreries, dont les effectifs restent inchangés, ne
sont immédiatement compétentes que pour répondre aux questions
touchant le recouvrement. Il faut donc créer un mécanisme leur
permettant de prendre en charge celles concernant l’assiette. Ce dispositif
66
COUR DES COMPTES
est dit « accueil fiscal de proximité » (AFP)
27
. Le principe en est que,
s’agissant de l’assiette, toute trésorerie puisse répondre directement aux
questions les plus courantes et, pour les demandes plus complexes, en
assurer la prise en charge et la transmission au CDI de rattachement, puis
communiquer la réponse au contribuable, sans autre démarche de sa part.
L’AFP a été généralisé à compter du 1
er
septembre 2009. Une circulaire
du 22 novembre 2010 en a précisé divers aspects.
Selon les données recueillies à l’occasion des campagnes de 2010,
en moyenne nationale, entre un quart et un tiers de l’accueil est assuré
dans les trésoreries.
B - Les limites de la fonction d’accueil, du point de vue
de l’usager
L’application concrète comporte des limites qui doivent être
relevées.
NB : Dans la mesure où la Cour prépare actuellement une
évaluation des relations entre la DGFIP et ses usagers, qui a vocation à
être publiée, les observations qui ont pu être faites à cet égard lors de la
présente enquête y seront reprises et ne sont présentées ici que de
manière résumée.
1 -
Les lacunes de la cartographie et les inégalités d’accès
a)
La reconduction du maillage antérieur
Le principe retenu pour la création des SIP la faisait dépendre de
l’organisation préexistante : un SIP a été créé là où un CDI et une
trésorerie comportant une composante de recouvrement fiscal étaient
présents à la même résidence. Cette option a conduit à conserver une
géographie administrative résultant des évolutions historiques propres à
chacun des deux réseaux et reflétant ainsi des situations (économiques,
démographiques, territoriales) antérieures. La fusion n’a donc pas été
l’occasion d’une réévaluation de l’adaptation du réseau en termes de
couverture du territoire et de desserte des populations. Les importants
investissements immobiliers réalisés dans les SIP ont aussi pour effet de
figer les localisations.
Les engagements pris lors de l’annonce de la fusion (tant vis-à-vis
des élus que des collectivités territoriales) peuvent expliquer ce choix. Il
27
Les principes en sont précisés dans une note de la DGFIP sur l’accueil fiscal de
proximité en date du 22 novembre 2010.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
67
présentait également l’avantage de la plus grande simplicité et de la plus
grande rapidité, et était donc le plus compatible avec la réalisation de la
fusion dans les délais impartis. Cependant il ne pouvait permettre de
résoudre d’emblée les problèmes d’adaptation du réseau.
b)
Des inégalités dans l’accès au guichet fiscal unique
Selon la DGFIP, la nouvelle organisation permet d'assurer sur
l'ensemble du territoire l'offre de service d'un interlocuteur fiscal unique
des particuliers. Tel n’est pas en réalité le cas.
- Même après complet déploiement des SIP, près de la moitié de la
population relève encore d'un CDI pour l'assiette de l’impôt et d'une
trésorerie pour le recouvrement.
- Les contribuables ne bénéficient pas tous de prestations
équivalentes. On peut distinguer trois catégories d’usagers :
−
les contribuables résidant dans une commune pourvue d’un
SIP : ces contribuables bénéficient de tous les avantages du
guichet unique ;
−
les usagers résidant dans une commune pourvue d’un accueil
fiscal de proximité : ils bénéficient, en principe, du guichet
unique, mais dans une conception de service réduit et avec des
délais plus longs ;
−
les usagers résidant dans une commune dépourvue de SIP et
d’AFP, qui peuvent se trouver assez éloignés d’un accueil
fiscal.
Le problème ne se pose guère dans les départements densément
peuplés. Dans les Hauts-de-Seine, les communes où sont implantés des
SIP regroupent près de la moitié de la population du département. Celles
dotées d’une trésorerie avec AFP environ un quart. Le quart restant de la
population réside dans des communes sans implantation. Dans ce dernier
quart se trouvent des communes importantes, plus peuplées que des chefs
lieux de département de province disposant d’au moins un SIP : Rueil-
Malmaison, Antony, Puteaux, Meudon (dont les populations vont de
45 000 à près de 80 000 habitants). Mais aucune de ces communes n’est
très éloignée d’un SIP (la distance la plus longue est d’Antony au SIP de
Sceaux-Sud, à peine 4 km).
Dans un département comme la Seine-Maritime, la DGFIP indique
qu’aucune commune n’est distante de plus de 12 km d’un SIP ou d’un
AFP. Dans des départements ruraux peu denses, les distances peuvent
être plus élevées. Quelques correctifs existent : par exemple, dans certains
départements, des permanences sont encore organisées en mairie par des
68
COUR DES COMPTES
DDFIP au moment des campagnes (c’est un héritage des « tournées » de
l’ex-DSF). Ces correctifs sont cependant marginaux et se réduisent
(comme c’est le cas dans le Nord).
Il n’existe pas de solution parfaite. Non seulement il est exclu
d’augmenter le nombre d’implantations, mais le choix des critères de
localisation est ardu. La DGFIP aurait avantage à se rapprocher de
La Poste, qui a mené des réflexions approfondies sur cette problématique.
Les inévitables difficultés afférentes à l’accès à l’accueil physique
font s’interroger sur la pertinence de mettre l’accent, dans le schéma
retenu pour la fusion, sur cette seule dimension de la relation avec
l’usager. C’est un sujet de réflexion pour l’avenir (cf. chapitre V).
2 -
Les limites de la connaissance du public
Aux fins de dimensionnement des locaux consacrés à l’accueil
dans les SIP, il était nécessaire de connaître les besoins en capacité
d’accueil, d’autant que le dispositif créé aboutissait à concentrer en un
seul lieu deux flux précédemment répartis entre deux lieux (avec des
périodes de pointe différentes). Or ces besoins ont été évalués de manière
approximative, faute en général de suivi statistique suffisant de la
fréquentation dans les CDI et trésoreries avant la fusion.
Dans les SIP, les gestionnaires de files d’attente (GFA) permettent
maintenant de comptabiliser le nombre de personnes reçues et le temps
d’attente moyen des usagers. C’est un progrès par rapport à la situation
antérieure. Cependant il s’agit d’un simple comptage, qui donne une
vision quantitative mais non qualitative. Dans les trésoreries, la mesure de
la fréquentation est encore plus rudimentaire.
Il n’existe pas de mesure qualitative fiable de l’accueil. Les outils
disponibles dans les SIP (application SIRIUS), qui portent davantage sur
l’assiette que sur le recouvrement, y sont rarement utilisés par les agents
d’accueil, ou le sont de manière très sommaire. Les trésoreries ne
disposent pas de cette application. Dans les SIP, aucune exploitation à des
fins de suivi voire d’adaptation du dispositif n’est faite des données
éventuellement saisies par les agents d’accueil. Il n’existe pas de
statistiques par type de demande. Il est donc impossible d’analyser de
manière fine les besoins et le degré de satisfaction du public. La DGFIP
mesure simplement l’évolution du délai d’attente dans les SIP sans en
étudier les facteurs.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
69
3 -
L’AFP dans les trésoreries
Les trésoreries ont pour tâche de remettre les documents et de
répondre aux questions les plus simples (relevant de la catégorie de celles
traitées par les accueils généralistes des SIP). Lorsqu’une question est
plus complexe, elles la transmettent au SIP de rattachement.
Dans le cadre de l’AFP, la liaison avec le SIP est donc cruciale.
Elle est assurée soit par le recours à une application dédiée, GAIA, soit
par les échanges directs entre agents de la trésorerie et agents du SIP, qui
peuvent s’inscrire dans le cadre de processus formalisés (désignation de
« référents » spécialisés dans les SIP) ou être plus informels.
Les utilisations de GAIA sont rares (130 000 en 2010). Elle est très
lente et les agents considèrent que l’utiliser leur fait perdre du temps. Ils y
recourent encore moins pendant les périodes d’affluence. GAIA permet
de systématiser la prise en charge des démarches et d’en assurer la
traçabilité. Elle est perçue, dans les trésoreries et les SIP, comme un outil
de contrôle. GAIA serait toutefois davantage utilisée quand la trésorerie
est géographiquement éloignée du SIP.
L’évolution de la fréquentation des trésoreries n’est pas seulement
liée à leur nouvelle mission fiscale, mais aussi à leurs tâches
traditionnelles de recouvrement, qui connaissent une recrudescence
conjoncturelle.
4 -
La nécessité d’une réflexion d’ensemble sur la relation à
l’usager
L’organisation de l’accueil paraît avoir suivi une logique d’offre
qu’une logique de réponse à une demande de l’usager identifiée a priori.
Elle n’a pas été fondée sur une analyse systématique des problèmes
d’accueil, ni des attentes du public, ni des possibilités et impératifs
propres de l’administration. Elle a consisté en l’application d’un schéma
unique dont la mise en oeuvre est en fait tributaire des situations locales.
L’insuffisance de la mesure et de l’évaluation empêche d’en apprécier
exactement les résultats. Le système est loin d’être stabilisé. Pour en
déterminer l’évolution future, il faut concevoir une politique globale de
l’accueil, partant des besoins concrets des usagers, intégrant tous les
canaux, analysant leur pertinence, incluant des systèmes de renvoi fiables
et conviviaux d’un instrument à l’autre, aidant les usagers à utiliser le
moyen de contact le mieux adapté à leur demande et le moins coûteux
pour l’administration.
- L’accent a été placé sur l’accueil physique, le plus perceptible.
Pour autant, la gestion même de cet accueil physique suscite quelques
70
COUR DES COMPTES
difficultés. Il est organisé dans les SIP en trois niveaux : orientation,
accueil généraliste, accueil spécialisé. L’installation de
box
pour l’accueil
généraliste est tributaire de la configuration des locaux. Cette
organisation est a priori rationnelle, mais semble parfois mal comprise
voire mal admise des usagers, très soucieux de confidentialité, de
personnalisation du contact. Le problème est en l’occurrence moins la
conception du dispositif que sa perception par le public.
Si les SIP des quartiers aisés ne connaissent guère d’affluence,
ceux implantés dans des quartiers moins favorisés doivent souvent faire
face, dans des conditions de traitement parfois difficiles, à des flux
quantitativement importants et à des demandes spécifiques telles que la
délivrance de certificat de non imposition, ou le paiement de la PPE. Si le
service rendu au public est indéniable dans tous les cas, on observe bien
un
développement
d’activité
qui
n’est
pas
lié
directement
au
recouvrement de l’impôt mais relève plutôt d’une politique sociale.
- Surtout, la réflexion sur le partage entre les différents modes
d’accueil devrait être approfondie. L’accueil physique n’est qu’une des
modalités possibles de contact entre l’administration et le contribuable. Il
existe bien d’autres possibilités : le courrier, le téléphone (par exemple
avec des services dédiés : un centre impôts-service
28
, quatre centres
prélèvements-service
29
), l’internet (site impôts-gouv.fr), le courriel, etc.
Malgré les avantages qu’il présente (pas de déplacement pour l’usager,
pas de contrainte de localisation du service), l’accueil téléphonique parait
trop souvent considéré comme secondaire et traité comme accessoire. De
nombreux SIP sont difficiles à joindre par téléphone, de l’aveu des agents
eux-mêmes. Il est rare que des SIP soient dotés d’une véritable cellule
téléphonique ou que soient envisagées des formules innovantes comme la
mise en place d’une plate-forme téléphonique départementale virtuelle
30
.
L’accueil téléphonique est lui aussi mal mesuré.
Cette réflexion est naturellement à articuler avec celle sur
l’implantation territoriale. La ministre a annoncé qu’une nouvelle
structure chargée de traiter ces sujets serait installée auprès du directeur
général afin de définir une stratégie d’ensemble.
28
Un agent répond en direct à toutes les questions fiscales au 0810 46 76 87 (en
semaine de 8 h à 22 h et le samedi de 9 h à 19 h).
29
En semaine de 8 h 30 à 19 h, pour toutes les questions relatives au paiement.
30
Réflexion en cours dans les Landes
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
71
III
-
Les entreprises
Les entreprises n’ont été affectées par la fusion que de manière
marginale, puisque l’ex-DGI les avait déjà dotées d’un interlocuteur fiscal
unique.
A - L’interlocuteur fiscal unique des entreprises
1 -
La permanence des SIE
La direction des grandes entreprises (DGE) a été créée en 2002. Le
regroupement des fonctions d’assiette et de recouvrement et la création
des interlocuteurs des PME au sein des services des impôts des
entreprises (SIE), étaient achevés au 1
er
janvier 2006. Cette organisation
n’a connu aucun changement depuis la fusion, à l’exclusion du transfert
de la fonction centralisation comptable du SIE-C aux DDFIP, sans
incidence sur les entreprises (Cf. supra).
2 -
Les transferts aux SIE en matière de recouvrement
Le regroupement du recouvrement des impôts des entreprises avait
été engagé depuis plusieurs années : transfert de l'impôt sur les sociétés et
de la taxe sur les salaires en 2004, puis de la cotisation minimale de taxe
professionnelle (TP) en 2008. Le transfert
31
du recouvrement de la TP a
été entrepris progressivement depuis 2008. La TP a été remplacée en
2010 par la contribution économique territoriale, composée de la
cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE). En juin 2011, le recouvrement de la CFE
a été transféré aux SIE. Ce transfert consolide le rôle des SIE comme
interlocuteur fiscal unique des usagers professionnels, pour toutes les
questions relatives à la gestion courante de leurs impôts professionnels :
assiette, recouvrement, recouvrement amiable et, le cas échéant,
recouvrement forcé.
31
Le transfert concerne l'ensemble de la mission de recouvrement : information et
prise en charge des demandes des usagers, encaissement en numéraire des paiements,
traitement des demandes de délais de paiement, recouvrement forcé. Les SIE ne
traitent pas les encaissements par chèque et TIP qui demeurent gérés par les centres
d'encaissement (comme actuellement), ni les contrats de prélèvement, qui restent
gérés par les centres prélèvement service (CPS) comme actuellement.
72
COUR DES COMPTES
3 -
Les moyens de paiement
Les moyens de paiement habituels des impôts sur rôle ont été
maintenus jusqu’à présent : les entreprises ont la faculté de s’acquitter de
l'impôt par titre interbancaire de paiement (TIP), par télépaiement, par
prélèvement (mensuel ou à l'échéance) ou par virement jusqu'au 1
er
octobre 2011. A compter de cette date, pour promouvoir les moyens de
paiement dématérialisé, le virement ne sera plus accepté comme moyen
de paiement de la CFE et de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de
réseaux (IFER) et les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à
230 000 € auront l'obligation de recourir, pour l'ensemble de leurs
établissements, au télé-règlement ou au prélèvement de ces impositions.
B - L’extension des téléprocédures
Les années 2010 et 2011 marquent l’aboutissement de nombreux
chantiers de dématérialisation des échanges entre les services fiscaux et
les entreprises. De nouvelles possibilités ont été offertes aux entreprises et
le champ du recours obligatoire aux téléprocédures a été étendu. Cette
évolution s’inscrit toutefois dans la continuité d’un mouvement lancé
avant la fusion et qui se serait poursuivi en l’absence de fusion.
Les entreprises ont donc vu peu de changements les concernant
directement du fait de la fusion. La période récente a vu l’achèvement du
processus de transfert des impôts des entreprises de l’ex-DGCP à l’ex-
DGI et de concentration du traitement de ces impôts dans des entités
spécialisées (DGE et SIE), qui était très avancé avant la fusion, dont la
logique s’est inspirée des modalités d’organisation retenues dans ce
secteur. Le seul interlocuteur nouveau pour les entreprises sera le pôle de
recouvrement spécialisé (PRS). La DGFIP a veillé à assurer la cohérence
entre le déroulement de la fusion et la mise en oeuvre des mesures
concernant les entreprises. Les résultats obtenus en matière de
dématérialisation avec les entreprises ne sont pas transposables tels quels
pour la gestion des particuliers, mais peuvent,
mutatis mutandis
, nourrir la
réflexion en la matière.
IV
-
Recouvrement forcé et contrôle fiscal
Si la fusion a modifié l’organisation du recouvrement forcé, elle a
des incidences plus indirectes sur l’organisation du contrôle fiscal.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
73
A - Le recouvrement forcé
Depuis la fusion ont été créées des unités spécialisées nouvelles,
les pôles de recouvrement spécialisé (PRS), et instaurées de nouvelles
modalités de pilotage du recouvrement forcé au sein des DDFIP.
Concomitamment, des efforts de perfectionnement des procédures ont été
engagés.
1 -
Les PRS
Avant la fusion, des expérimentations de gestion particulière des
« créances complexes » par des cellules dédiées, qui se consacraient en
priorité aux impôts professionnels, avaient été conduites. Ces pôles de
recouvrement n’étaient pas des postes comptables et ne devenaient pas
titulaires des créances dont ils poursuivaient le recouvrement. Les
résultats avaient été peu concluants. Une nouvelle voie a donc été suivie
dans le cadre de la fusion.
a)
Définition du PRS
Un service spécialisé, le pôle de recouvrement spécialisé (PRS) a
été institué au sein de chaque DDFIP. Il s’est substitué au « pôle de
recouvrement contentieux » des ex-TG et au « pôle de recouvrement »
qui était adossé à l’ancien service centralisateur des impôts des
entreprises (SIE-C) des ex-DSF. Le PRS est un poste comptable à
compétence départementale (certains départements, où les enjeux fiscaux
sont importants, comptent plus d’un PRS : deux dans les Hauts-de-Seine
par exemple). Sa création a pour fin de centraliser et de professionnaliser
le recouvrement forcé des créances à la fois des particuliers et des
professionnels qui présentent les enjeux les plus importants en termes de
montant, ou un risque élevé de non-recouvrement ou encore appellent des
procédures complexes nécessitant l’intervention d’une équipe spécialisée.
Ce sont des petites structures, de l’ordre d’une dizaine d’agents, qui ont
vocation à être dans ce domaine les interlocuteurs uniques et les référents
des autres services.
b)
Attributions des PRS
Les créances sur les particuliers sont transmises aux PRS par les
SIP et les trésoreries et celles sur les professionnels par les SIE. Les
règles de partage des dossiers entre SIP, trésoreries et SIE d’un côté, PRS
de l’autre, sont complexes : elles comportent à la fois des procédures de
74
COUR DES COMPTES
transfert
32
automatique mais aussi des procédures de transfert « sur
mesure » ou « au cas par cas » (
topage
et
détopage
dans le vocabulaire de
la DGFIP). La coexistence de ces deux principes découle de la volonté de
ne pas industrialiser complètement le processus et de maintenir une
activité de recouvrement contentieux dans les services opérationnels de
premier niveau : SIP et SIE.
Le comptable du PRS est responsable à compter de la date de
transmission pour l’ensemble du compte. Le contribuable est informé par
courrier que son dossier a été transféré à une structure départementale
spécialisée.
Dès lors qu’une créance lui est transférée, le PRS assure toutes les
opérations relatives au recouvrement, qu’elles soient amiables ou
offensives.
c)
L’apport des PRS
Le fait que les PRS soient compétents pour les professionnels et les
particuliers permet un traitement cohérent de dossiers mixtes.
Les PRS peuvent s’appuyer sur des échanges soutenus avec les
autres structures de recouvrement (SIE, SIP) et des liaisons étroites avec
les structures de contrôle (CFE - contrôle fiscal externe -, PCE - pôles de
contrôle et d’expertise-, ICE - inspections de contrôle et d’expertise -,
brigades de vérification) ainsi qu’avec les services de la fiscalité
immobilière. Cette interaction doit permettre de détecter le plus en amont
possible les risques de non recouvrement, de faciliter la prise de mesures
conservatoires, de recourir le cas échéant à l’assistance internationale et
d’engager plus facilement la procédure de mise en cause des dirigeants de
sociétés. Les PRS semblent devoir accroître la réactivité dans le
traitement des actions lourdes, saisies et ventes par exemple.
Du fait de leur caractère récent, l’apport des PRS ne s’est pas
encore traduit dans les indicateurs. A court terme les marges d’action
portent essentiellement sur les dossiers des particuliers.
Deux points méritent d’être améliorés :
−
les agents doivent pouvoir concentrer leur activité sur le
recouvrement proprement dit sans dispersion. Or l’organisation
actuelle conduit à faire exécuter des tâches comptables aux
agents de recouvrement. Celles-ci consommant un part
32
Le transfert de responsabilité des comptables initialement titulaires des dossiers
transférés au PRS est retracé dans les prises en charge effectuées via l’application
ESAR « états des sommes à recouvrer » ou par l’état n°3431 de MEDOC.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
75
importante
des
ressources
normalement
dédiées
au
recouvrement offensif (de l’ordre du tiers de temps pour
certains agents), le poids administratif de la gestion comptable
devrait être mesuré de manière fiable ;
−
la notion d’« unité du dossier », qui résulte de la fusion est dans
son principe très positive mais elle reste théorique car les
agents ne disposent pas d’outils informatiques facilitant un
traitement vraiment unifié des données fiscales. L’application
RSP devrait y contribuer.
2 -
Le pilotage du recouvrement forcé dans les DDFIP
Passée la phase de lancement, les PRS sont en principe dégagés de
toute responsabilité d’animation ou de coordination des SIP et SIE de leur
ressort. Le pilotage de l’ensemble du recouvrement forcé, qu’il soit
conduit par les SIP, les SIE, les trésoreries ou le PRS, est de la
responsabilité de la direction départementale, où il est confié à une cellule
dédiée. Cette équipe est le plus souvent intégrée à la division du pilotage
de la fiscalité des professionnels et du recouvrement forcé du fait de
l’expérience des agents notamment venant des ex-SIE-C. Elle veille à la
meilleure répartition des dossiers entre SIE et trésoreries d’un côté, PRS
de l’autre. La réorganisation du recouvrement repose en effet sur le
principe qu’il n’y a pas de dossier partagé mais que chaque dossier est
attribué à la structure dont l’intervention est jugée la plus pertinente.
La réussite du dispositif repose sur un équilibre délicat :
−
d’une part il convient d’éviter un transfert automatique et
indifférencié
de
créances
contentieuses
qui
viendraient
surcharger le PRS alors qu’existeraient des possibilités
raisonnables de recouvrement par les entités qui les ont
constatées ;
−
d’autre part, en sens inverse, des dossiers trop anciens et dont le
recouvrement est trop fortement compromis ne sont pas
recherchés par les PRS alors que leur technicité est utile dans ce
type de dossiers.
La finalité du pilotage est de faire bien assimiler par l’ensemble
des SIP, trésoreries, SIE la notion de maturité utile d’un dossier, de
manière à ce que ne soient transmis aux PRS que les dossiers pour
lesquels ils peuvent apporter une plus-value.
Le « réglage fin » de ce dispositif est encore en cours. L’équilibre
entre le pouvoir d’animation de la direction, qui peut proposer telle ou
telle diligence de recouvrement et la liberté de gestion (voire la
76
COUR DES COMPTES
responsabilité personnelle et pécuniaire) du comptable assignataire qui
doit assumer seul ses diligences semble encore à préciser.
L’équipe d’animation a également une fonction de soutien
juridique dans les SIE, SIP, trésoreries et PRS dans le suivi des
procédures lourdes, notamment les saisies et ventes immobilières, les
actions pauliennes
33
, la mise en cause des dirigeants, les mesures
conservatoires prises dans le cadre d’un contrôle fiscal externe, les
procédures en cours devant le juge de l’exécution. L’appui de la cellule
dédiée a permis d’améliorer l’utilisation des moyens juridiques
disponibles : c’est le cas en particulier des actions juridictionnelles.
3 -
L’adaptation des procédures de recouvrement forcé
Au plan national, l’administration centrale a engagé la réingénierie
du processus de recouvrement forcé destinée à améliorer l’efficacité des
procédures utilisées par tous les services chargés du recouvrement à la
DGFIP, à simplifier leur travail, à sécuriser les procédures employées, à
baisser les coûts, à améliorer l’information des usagers et à consolider
leurs droits et garanties.
L’harmonisation des procédures de recouvrement forcé est en
cours et a donné lieu à des mesures insérées dans le PLF 2011 qui doivent
entrer en vigueur de manière échelonnée tout au long de l’année 2011.
Compte tenu du caractère récent de ces innovations comme de la
création de nombreux PRS, il est trop tôt pour en mesurer les effets en
matière d’efficacité du recouvrement ou de réduction des coûts.
4 -
L’analyse des admissions en non-valeur (ANV)
Un comptable peut demander l’admission en non-valeur (ANV)
d’une créance irrécouvrable. Si l’ANV est accordée par un comptable
principal (DDFIP) à un comptable secondaire (chef de SIE, SIP, PRS),
celui-ci est déchargé de sa responsabilité. L’ANV n’est pas opposable au
juge des comptes, qui peut engager la responsabilité du comptable pour
une créance admise en non valeur si les diligences qu’il a faites
préalablement en vue du recouvrement ont été insuffisantes.
La création des DDFIP, le regroupement au sein du pôle fiscal de
l’ensemble des produits fiscaux et la suppression du SIE-C conduisent à
33
L'action paulienne est une action fondée sur l’article 1167 du code civil, engagée
par un créancier contre un débiteur qui a fait un acte en fraude de ses droits, par
exemple lorsqu'il a organisé son insolvabilité ou lorsqu'il a réduit la valeur de son
patrimoine, dans le but de rendre vain l'exercice de toute voie d'exécution.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
77
harmoniser les ANV des deux anciens réseaux de la DGI et de la DGCP.
Les décisions sur les demandes d’ANV relèvent désormais de la
compétence du DDFIP.
L’harmonisation du traitement des ANV a fait l’objet de directives
nationales très récentes. L’harmonisation des règles de délégation
concernant le pouvoir de statuer en matière d’ANV doit intervenir en
2011.
La procédure de normalisation est donc encore en cours. Elle
suppose aussi une adaptation aux conditions locales car certains seuils
n’apparaissent pas pertinents partout (ils peuvent être trop élevés dans
certains départements). Certaines DDFIP ont mis en place un dispositif
d’« observatoire des ANV » afin de recenser l’état des pratiques suivies et
d’identifier les points à traiter.
5 -
Le pilotage des huissiers
Avant la création de la DDFIP, les huissiers « du Trésor »
instrumentaient pour le recouvrement des impôts des particuliers, des
produits divers de l’Etat, des amendes et des produits locaux. L’ex-DGI
recourait pour sa part à des huissiers privés. Elle avait toutefois
expérimenté de manière concluante en 2007 l’utilisation des huissiers du
Trésor dans ses propres procédures dans trois départements.
Dans le cadre de la fusion et de la réorganisation des procédures de
recouvrement forcé, il est désormais possible de faire appel aux huissiers
« des finances publiques » pour le recouvrement des impôts de toute
nature.
Les nouvelles règles d’utilisation des huissiers sont considérées
dans le réseau comme un effet positif de la fusion. Le maintien de leur
sectorisation est jugé nécessaire en raison de leur connaissance du milieu
social pour le recouvrement des impôts des particuliers. Cette
sectorisation devra toutefois être combinée avec une utilisation
rationnelle de leurs compétences au niveau départemental. Des règles
précises de recours à ces huissiers restent à établir, comportant des
critères géographiques, techniques et financiers, dans le cadre d’un
pilotage départemental fondé notamment sur le rapport coût/avantage
comparé des huissiers des finances publiques et des huissiers du secteur
privé.
78
COUR DES COMPTES
B - Le contrôle fiscal
Le contrôle fiscal
34
qui mobilise environ 10% des agents de la
DGFIP était une mission exclusive de l’ex-DGI : il n’avait pas été
concerné par les rapprochements antérieurs entre celle-ci et l’ex-DGCP. Il
n’a pas été affecté directement par la fusion. Les principes relatifs au
contrôle fiscal énoncés par le Ministre du budget en novembre 2010 se
situent dans la continuité de l’action antérieure de la DGI.
L’organisation du contrôle fiscal est restée identique au niveau
national : sous-direction du contrôle fiscal et directions à compétence
nationale : Direction des Vérifications Nationales et Internationales
(DVNI), Direction Nationale des Enquêtes Fiscales (DNEF), Direction
Nationale des Vérifications de Situations Fiscales (DNVSF). Il en est de
même au niveau interrégional, pour les dix DIRCOFI (directions
interrégionales du contrôle fiscal) auxquelles sont rattachées les brigades
de contrôle (10 à 32 par DIRCOFI, soit 210 au total, regroupant
1500 vérificateurs). Au niveau départemental, les DDFIP ont repris les
attributions des DSF en la matière.
Cependant le pilotage du contrôle fiscal a été mis en phase avec la
structure territoriale de la DGFIP et certaines des mesures prises dans le
cadre de la fusion recèlent des synergies potentielles.
1 -
Le pilotage de la mission de contrôle fiscal
L’administration centrale définit dans une note d’orientation
triennale les axes stratégiques qui doivent être déclinés au niveau
déconcentré dans les plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF). Le
suivi relève de la sous-direction du contrôle fiscal en lien avec les
délégués du Directeur général (DDG). Une fois par an, le comité national
du contrôle fiscal, présidé par le Directeur général, examine l’avancement
des PICF.
Dans chaque inter-région, le DDG pilote l’élaboration et le suivi
du PICF, au sein d’un comité de pilotage interrégional qu’il préside,
composé du DIRCOFI, des directeurs régionaux et départementaux et des
responsables des pôles fiscaux.
Le
PICF
constitue
la
référence
de
notes
d’orientation
départementales.
34
La Cour a traité des « Méthodes et résultats du contrôle fiscal » dans une insertion
de son rapport public annuel 2010 (février 2010)
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
79
Un comité de suivi interrégional, présidé par le DIRCOFI et
composé des responsables des pôles fiscaux, des chefs de division du
contrôle fiscal et des pilotes de réseaux PICF, est réuni tous les trimestres.
Il suit la réalisation du PICF au moyen d’un tableau de bord. Il examine
les propositions des réseaux interrégionaux avant qu’elles ne soient
portées devant le comité de pilotage.
Chaque direction locale est dotée d’un comité de suivi présidé par
le DDFIP ou le responsable du pôle fiscal.
Les DDFIP et leurs pôles de gestion fiscale sont ainsi associés à la
définition des actions de contrôle fiscal, à leur réalisation et à leur suivi.
2 -
Les synergies rendues possibles par la fusion
L’unification du réseau devrait faciliter le recueil et la circulation
des informations. Auparavant transmises séparément au TPG et au DSF
par les services de chacune des deux filières, elles sont désormais toutes
communiquées au DDFIP.
La coopération entre les services devrait améliorer la sélection des
actions. Les services de contrôle, grâce aux données en possession des
services de recouvrement, pourraient utiliser la connaissance en amont
des possibilités réelles de recouvrement sur les débiteurs afin d’orienter
leurs investigations de la manière la plus productive.
Outre les avantages généraux que devrait comporter l’institution
des PRS, un des PRS parisiens sera chargé à compter de cette année, de
prendre en charge la totalité des créances issues des opérations menées
par la DNVSF, afin d’améliorer le traitement de ces créances à enjeux,
souvent complexes à recouvrer.
De plus, la réingénierie des processus, induite par la fusion, prévoit
le recouvrement de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux
suite à contrôle fiscal externe au moyen d’avis de mise en recouvrement
(AMR), plus souples que le rôle, ce qui devrait accélérer le recouvrement
du produit des contrôles fiscaux externes.
La portée des synergies escomptées dépendra de la manière dont
les opérations seront conduites sur le terrain. Si la participation à l’action
de contrôle fiscal est bien identifiée parmi les missions des directions
locales, qui sont associées au pilotage interrégional, en revanche, les
modes d’action des services territoriaux spécialisés (inspections de
contrôle et d’expertise, brigades de contrôle fiscal) ne paraissent guère
avoir évolué depuis la fusion.
80
COUR DES COMPTES
V
-
Les collectivités territoriales
Les relations de la DGFIP avec les collectivités territoriales
reposent sur trois piliers : la tenue des comptes des collectivités par des
comptables publics (fondée sur le principe de séparation de l’ordonnateur
et du comptable) – un peu plus de 170 000 comptes -, l’obligation de
dépôt des fonds des collectivités au Trésor public, enfin l’établissement
de l’assiette, la collecte, la gestion et la mise à disposition des impôts
locaux.
Une
offre
nouvelle
de
services
et
des
propositions
de
conventionnement et de partenariat ont illustré la place faite aux
collectivités dans la fusion. De ce côté, celle-ci a comporté des
incidences, variables, dans cinq principaux domaines : le dialogue entre
l’administration et les collectivités, la tenue des comptes des collectivités,
la fiscalité, le conseil, la contractualisation.
A - Une organisation simplifiée pour les collectivités
Avant
la
fusion,
les
collectivités
locales
avaient
deux
interlocuteurs, l’ex-DGI et l’ex-DGCP et, au niveau local, l’ex-DSF pour
l’assiette des impôts locaux et l’ex-TG ainsi que les trésoreries pour leurs
comptes, leur budget et le recouvrement de leurs recettes. Selon
l’engagement d’offre de service aux collectivités locales pris par le
ministre du budget en 2008, la DGFIP procure désormais à ces
collectivités un point d’entrée unique
35
, afin d’améliorer les relations avec
les élus, de réduire les délais de traitement et de renforcer les prestations
de conseil.
Au sein des DGFIP, tous les dossiers qui intéressent les
collectivités sont traités par le pôle gestion publique. Au sein du pôle
gestion
publique,
la
division
collectivités
territoriales
leur
est
exclusivement dédiée.
La principale innovation a été la création, dans cette division, du
service de la fiscalité directe locale (SFDL). Les collectivités territoriales
bénéficient donc, à l’instar des entreprises puis des particuliers, d’un
interlocuteur fiscal unique, le SFDL, lequel toutefois ne gère pas l’assiette
de la fiscalité directe locale mais fait des opérations de contrôle et de
cohérence sur les bases agrégées.
Ce sont des agents de la filière fiscale qui ont rejoint la filière
gestion publique pour constituer les SFDL. Ces SFDL sont de petits
35
Circulaire sur le circuit des demandes des collectivités territoriales (22/12/2010).
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
81
services par la taille (au plus 8 agents, 350 sur l’ensemble des DDFIP). A
la différence des SIP, le principe du respect absolu du métier initial n’y
prévaut pas et la polyvalence y est encouragée.
Un point reste à trancher, le rattachement du recouvrement des
produits divers du budget. En tant qu’héritage du service recouvrement de
l’ex-TG, il a le plus souvent rejoint le pôle gestion publique. Il a été
envisagé dans certaines directions locales de le rattacher au pôle gestion
fiscale. Cette solution serait en conformité avec l’orientation vers la
professionnalisation du recouvrement et l’harmonisation des procédures
et techniques de recouvrement, quelle que soit la créance de l’Etat
considérée. En sens inverse, la nature des produits divers recouvrés (en
majorité des fonds de concours en provenance du service public local) est
un argument en faveur du maintien de la gestion de ces produits au pôle
gestion publique. La décision sur ce point, sensible en termes d’équilibre
entre les ex-filières, doit être prise par l’administration centrale de
manière homogène pour l’ensemble des DDFIP.
Pour le reste, le pôle gestion publique des DDFIP est dorénavant
en mesure de répondre aux collectivités sur tous les sujets qui les
intéressent : questions fiscales, conseils financiers (évaluation de leur
situation financière, analyses rétrospectives et prospectives), assistance à
la préparation et au suivi de leur budget. Il en est attendu une fourniture
plus rapide aux élus d’éléments d’aide à la décision (assiette, simulation
des taux), l’offre de services de documentation (catalogue des
délibérations en vigueur ou à prendre), un appui en termes de sécurisation
juridique de leurs choix fiscaux. Le service comptable de chaque
collectivité a un correspondant au sein du pôle gestion publique.
Au niveau infra-départemental, les agents des trésoreries n’avaient
pas de compétence fiscale avant la fusion. Dorénavant, ils ont reçu une
formation aux aspects fiscaux et sont théoriquement en mesure de mieux
orienter les collectivités.
Cependant, les associations représentatives des collectivités
territoriales notent que leurs adhérents ont le sentiment qu’il ne leur est
pas plus facile depuis la fusion d’obtenir des informations fiscales et
qu’en particulier la compétence des trésoreries en la matière reste limitée.
Il est possible que ces perceptions soient influencées par l’attachement à
des habitudes anciennes et surtout par le contrecoup de la réforme de la
fiscalité locale. Elles doivent pour autant être prises en compte.
82
COUR DES COMPTES
B - La tenue des comptes des collectivités
Le secteur de la tenue des comptes des collectivités, qui relevait
exclusivement de l’ex-DGCP et des trésoreries, n’a pas, à la différence du
secteur fiscal, été directement affecté par la fusion. Les changements qui
y ont été apportés depuis la fusion résultent surtout de la mise en oeuvre
de systèmes d’information qui avaient été programmés avant la fusion, au
premier chef d’Hélios. Cependant le déploiement de ces nouveaux
instruments et la fusion ont été concomitants, d’où des interférences qui
se sont surajoutées aux difficultés inhérentes à la transition informatique.
1 -
Les nouveaux outils
a)
Le portail de la gestion publique.
Le portail de la gestion publique, proposé par la DGFIP aux
collectivités et établissements publics locaux, simplifie l’accès aux
données et la transmission d’informations. Il a vocation à se substituer
aux modalités anciennes de transport des données. Il offre un accès aisé et
sécurisé par une connexion Internet. Après habilitation de la collectivité
ou
de
l’établissement
auprès
de
son
comptable
public,
une
authentification est établie au moyen d’un certificat nominatif délivré
gratuitement à la première connexion. Ce portail permet d’accéder
notamment aux deux services suivants :
−
l’extranet Hélios pour la consultation des données de la
collectivité, notamment l’état des paiements, du recouvrement
et la trésorerie ;
−
la
passerelle
de
transmission
de
données
sous
forme
dématérialisée pour envoyer et recevoir gratuitement les
fichiers comptables, de virement ou de prélèvement, quel que
soit le protocole utilisé.
Le portail est l'une des deux modalités de transmission des flux au
format PES d’Hélios prévu par l’arrêté du 27 juin 2007. Le taux de
connexion au portail est dorénavant élevé
36
. L’objectif d’un raccordement
de toutes les collectivités est en voie de réalisation. Ces services ont
vocation à s’enrichir progressivement.
36
Les collectivités recourent plutôt au format PDF qu’au format XML.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
83
b)
L’application Hélios
Hélios est le nom donné à l’application informatique de gestion
comptable et financière des collectivités locales et des établissements
publics locaux. Le programme Hélios est une initiative de l’ex-DGCP,
bien antérieure à la fusion : destiné à remplacer les 17 applications dont
étaient dotés les comptables de l’ex-DGCP, il a été lancé dès 2001 et le
déploiement devait selon les prévisions initiales s’étaler entre début 2005
et mi-2007.
Hélios vise à apporter aux partenaires de la DGFIP un service
enrichi et adapté à la diversité du secteur public local, ainsi qu'une
meilleure fluidité des échanges et un partage du travail plus efficace entre
comptables et ordonnateurs. La fluidification des échanges entre
ordonnateurs et comptables repose sur la mise en place progressive d'un
protocole d'Échanges Standard (PES) destiné à se substituer aux
interfaces actuelles et permettant la réception de supports comptables
(titres et mandats) et de pièces justificatives dématérialisées. Dans ce
cadre, Hélios facilite l'intégration des systèmes d'information de
l’administration et des collectivités grâce à une véritable interopérabilité.
Le programme Hélios ne se limite pas à une simple refonte des
applications de gestion, mais vise à moderniser et à simplifier la gestion
budgétaire et comptable. L’objectif est d’abord de faire de plus en plus de
contrôles automatisés. La version 2010 vise à renforcer les contrôles
internes (notamment à vérifier la cohérence des chiffres entre les
différents états). Une nouvelle batterie de contrôles a été introduite dans
la version 2011. Il était initialement prévu (« Helios2 ») qu’Hélios inclue
dans son périmètre le développement de nouveaux outils d'analyse
financière. Cette idée a été abandonnée et l’application Delphes,
développée en dehors du projet Hélios, lui a été substituée. L’infocentre
Delphes reçoit chaque mois copie des données d’Hélios et peut les
retravailler. C’est un outil de pilotage et de production de tableaux de
bord. Il fournit aux comptables des informations sur leur position par
rapport aux indicateurs de délai de paiement ou de visa des pièces. Cet
outil permet à chaque DDFIP de suivre l’activité des trésoreries.
L’application est ouverte aux ordonnateurs du secteur public local
en consultation via Internet en mode sécurisé, ce qui leur permet de suivre
directement la gestion de leurs comptes.
c)
La dématérialisation
La dématérialisation des pièces et de leur transfert est rendue
possible par Hélios, et requise pour l’utilisation la plus performante de
84
COUR DES COMPTES
l’application. Elle se fait sous un PES dont existe depuis 2006 une
seconde version plus évoluée PESV2. Les échanges dématérialisés
peuvent recourir ou non à PESV2.
* Sous la première version, la collectivité ordonnatrice produit les
titres et mandats sous forme papier, et les transfère parallèlement sous
forme de fichiers informatiques. Le portail permet la transmission de ces
fichiers de manière dématérialisée par connexion internet sécurisée et leur
intégration directe dans Hélios. Il y a deux flux en parallèle (papier et
informatique). Le pôle national de dématérialisation encourage la
dématérialisation hors PESV2 car elle est une bonne préparation à
l’utilisation de PESV2.
* Le protocole PESV2 permet un échange de données plus riche.
Davantage d’informations peuvent y figurer sur les mandats (nature et
adresse du créancier par exemple). Il permet de supprimer les pièces
papier et de procéder à la dématérialisation totale des mandats de
dépense, des titres de recettes et des bordereaux les récapitulant, ainsi que
le transport des pièces justificatives et de la signature électronique. Les
comptes de gestion sur pièces peuvent donc être complètement
dématérialisés.
2 -
Les difficultés rencontrées
a)
La migration vers Hélios
La migration vers Hélios était une opération de grande ampleur,
concernant 2 666 centres des finances publiques et 171 240 comptabilités
locales. Elle était prévue indépendamment de la fusion et aurait été menée
sans elle. Elle en a été concomitante : le basculement dans Hélios
37
,
retardé par rapport aux plans initiaux, n’a en effet été achevé que fin
2010. Les premiers comptes transmis sous forme dématérialisée, en 2010,
ont été des comptes de gestion 2009.
Ce basculement a été un des premiers défis de la DGFIP.
L’introduction, l’assimilation et l’utilisation d’Hélios dans de bonnes
conditions exigeaient une préparation et un accompagnement, tant du côté
des agents de la DGFIP que de ceux des collectivités. Du côté de la
DGFIP, des cellules d’appui spécifiques ont été installées au sein des
pôles gestion publique des DDFIP ; les agents des trésoreries ont été
37
Une fois le basculement opéré, tous les comptes des collectivités locales sont tenus
dans Hélios, les comptes de gestion sur chiffres sont dématérialisés (application GEID
en mode PDF) et transmis à la division SPL sur CDG-D. Le comptable procède à des
contrôles avec l’ordonnateur ; il demande et reçoit le visa de son compte de gestion
dans Hélios.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
85
formés. Plusieurs DDFIP ont pris des initiatives pour faciliter le passage
des collectivités et établissements sous Hélios, par exemple la création
d’un comité des utilisateurs avec des référents dans les postes comptables.
La mise en place d’Hélios s’est néanmoins accompagnée de
difficultés sensibles, inhérentes à des défauts de l’application. Des
problèmes sont apparus en matière de traitement des opérations de masse
mais semblent résolus. Des augmentations de délais de paiement ont été
constatées lors de la bascule mais ces délais sont désormais réduits.
Il n’y a plus actuellement de blocage dans le fonctionnement
quotidien. Le nombre d’anomalies a baissé et elles sont de moindre portée
et mieux connues. Restent des problèmes d’utilisation de l’application.
Les services et les usagers ont pâti de ces dysfonctionnements
d’Hélios qui ont imposé des délais supplémentaires dans le basculement
d’une partie des postes (Hélios a été implanté en dernier dans les grosses
trésoreries et les trésoreries hospitalières). L’objectif de remise des
comptes au 15 mars a été compromis, encore en 2011, la DGFIP ayant
fait savoir officieusement à ses services que cette date n’était pas
absolument contraignante ; toutefois, 88% des comptes de gestion ont été
remis aux collectivités locales avant cette date en 2011.
b)
La dématérialisation et les protocoles d’échange
Les protocoles d’échange liés à Hélios nécessitent une adaptation
des outils informatiques des ordonnateurs que ceux-ci n’ont pas toujours
les moyens techniques, humaines, financiers, de réaliser. Hélios est plus
facile à gérer pour les grosses collectivités. Quand les collectivités ne
peuvent ou ne veulent pas adapter leur outil informatique pour satisfaire
aux exigences des protocoles d’échange, certaines restitutions ne sont pas
fournies par Hélios et les services de la DGFIP ne peuvent pas utiliser
certaines fonctionnalités d’Hélios (contrôle hiérarchisé de la dépense ou
suivi des marchés par exemple).
Le rythme de déploiement des protocoles d’échanges standards en
version PES V2, expérimenté au départ par 200 collectivités, a été un
temps délibérément ralenti. Un audit a été demandé par la direction de la
filière gestion publique sur les conditions de son extension. PESV2 n’est
encore implanté que dans un nombre réduit de collectivités et
établissements (645 comptabilités locales l’utilisaient mi-avril 2011).
Plusieurs
grandes
collectivités,
possédant
un
fort
potentiel
de
dématérialisation (Paris, Lyon, Lille…) sont en train de préparer leur
passage sous PESV2.
86
COUR DES COMPTES
Des étapes techniques restent à franchir pour qu’Hélios et les
protocoles puissent être utilisés au mieux de leurs possibilités. Deux sont
essentielles :
−
le déploiement d’un guichet de réception en nombre des flux
dématérialisés au format XML (assurant le contrôle des flux
d’entrée et sortie, vérifiant les signatures électroniques), afin de
doter le système d’une capacité d’absorption et de traitement
suffisante : il est annoncé pour fin 2011 ;
−
la mise à disposition d’un dispositif de signature électronique,
que la DGFIP s’est engagée à fournir gratuitement aux
ordonnateurs ; elle devrait commencer bientôt.
Les difficultés rencontrées dans la mise en place d’Hélios, sans
doute en partie consubstantielles aux projets informatiques de cette
envergure, et dont certaines ne sont imputables ni à la DGFIP ni aux
collectivités mais aux prestataires de services qui interviennent dans la
chaîne, seraient survenues même en l’absence de fusion. Mais les
problèmes liés à la fusion, notamment les pressions sur les effectifs des
pôles gestion publique et des trésoreries, les ont accentuées.
Les gains de productivité imputés à Hélios ont été sans doute
surestimés par la DGFIP dans la mesure où cette application apporte
surtout des améliorations qualitatives. Ils ont été anticipés, puisque la
transition prend plus de temps que prévu.
L’impression
générale
des
associations
représentatives
des
collectivités est celle d’une relative lenteur dans l’avancée de la
dématérialisation. Elles tendent à considérer que les pôles Hélios des
DDFIP sont sous-dimensionnés et apparaissent peu disponibles, disposent
de peu de temps pour valider les procédures PES V2, ne sont pas en
mesure de répondre à toutes les questions (administratives et techniques)
qui leur sont posées, dont beaucoup doivent remonter au pôle
dématérialisation de l’administration centrale. Pour elles, des attentes ont
été suscitées et ne sont toujours pas satisfaites. Elles ont le sentiment que
ce sont les collectivités qui doivent améliorer et accélérer le transfert de
données vers la DGFIP, sans recevoir pour l’instant du moins d’avantages
en retour (notamment en termes de réduction des délais de paiement,
d’informations et d’analyses). Les efforts nécessaires pour accompagner
le processus lancé par la DGFIP sont jugés coûteux en termes de
ressources humaines et financières pour les collectivités. Celles-ci se
plaignent qu’Hélios leur impose des transferts de charge voire nourrissent
l’idée qu’elles doivent embaucher pour compenser les réductions
d’emplois à la DGFIP.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
87
Ces perceptions devraient se corriger avec l’amélioration de
l’usage d’Hélios, mais paraissent appeler un approfondissement du
dialogue entre la DGFIP et les collectivités sur ces sujets, surtout au
niveau déconcentré, qui passe vraisemblablement par un renforcement
des moyens humains. La DGFIP est donc confrontée, dans le contexte de
la fusion, à un problème d’allocation interne de ses moyens.
3 -
Le contrôle de l’exécution des dépenses des collectivités locales
Le contrôle de l’exécution des budgets des collectivités avait déjà
fait l’objet avant la fusion de mesures visant à un meilleur ciblage du
contrôle et à une réduction des délais de paiement. Le contrôle hiérarchisé
de la dépense avait été expérimenté dès 2002 et généralisé à toutes les
catégories de collectivité, comme à l’ensemble des dépenses publiques,
au cours de l’année 2004. Le visa exhaustif est maintenu pour certaines
catégories de dépenses
38
définies dans un référentiel national ; pour les
autres, chaque comptable établit un plan de contrôle, en concertation avec
la collectivité concernée qui comporte des seuils de contrôle et des
contrôles par sondage. Ce mécanisme, identique à celui qui s’applique
aux dépenses de l’Etat, vise à améliorer la qualité du contrôle sur les
dépenses les plus importantes ou sensibles et à réduire les délais de
délivrance de visas et donc les délais de paiement.
Une modalité plus avancée est le contrôle partenarial, testé dès
2004. Ce mécanisme est mis en place à la suite d’un audit des procédures
réalisé conjointement par l’ordonnateur et le comptable qui permet de
s’assurer que les risques d’irrégularité, du stade du mandatement à celui
du paiement, sont bien maîtrisés. Seuls subsistent alors quelques contrôles
sur échantillon effectués après le paiement des dépenses. Des audits de
suivi doivent être organisés pour vérifier que les chaînes de travail
demeurent bien conformes. L’extension de ce dispositif dépend
concrètement du nombre d’auditeurs disponibles pour la réalisation des
audits dans chaque DDFIP.
En la matière la fusion n’a induit aucun changement de méthode.
L’apport de la fusion à l’« assurance-qualité » des comptes locaux
consiste en l’amélioration du contrôle interne des postes comptables de la
DGFIP grâce à la maîtrise des risques. Une unité « maîtrise des risques »
a été créée dans chaque DDFIP, rattachée au directeur ; elle intègre la
cellule de qualité comptable (CQC) de l’ex-TG et exerce des missions
auparavant attribuées à celle-ci : définition d’un plan départemental de
contrôle interne, élaboration des organigrammes fonctionnels, mise en
38
Dette, marchés publics de fournitures et de travaux, certains aspects de la paie
88
COUR DES COMPTES
place d’un comité comptable départemental regroupant tous les acteurs de
la qualité comptable. Un plan d’action de la qualité comptable a été établi
en 2011. L’axe retenu par la DGFIP est celui de la cartographie des
risques. Deux volets ont été définis : l’organisation de l’environnement
comptable (organigrammes fonctionnels) et le contrôle interne comptable.
C - La fiscalité directe locale
Les
changements
consécutifs
à
la
fusion
concernent
l’établissement des bases, la communication des informations fiscales et
l’apport d’une expertise fiscale.
1 -
L’information sur les données fiscales
La création du SFDL (Service de la fiscalité directe locale) a
facilité la gestion de tous les problèmes de fiscalité directe locale. C’est
désormais le SFDL qui transmet les bases aux communes pour leur
permettre de voter les taux et réalise les simulations. La DGFIP a cherché
à tirer profit de la création du SFDL pour offrir un service amélioré aux
collectivités, en étendant le champ des informations fiscales qu’elle leur
communique (transmission de données d’assiette plus détaillées depuis
2009, avec une extraction progressivement automatisée des informations
utiles) et en accélérant les calendriers.
- La notification plus rapide des bases (avancée du 20 février à mi-
mars entre 2009 et 2011) est facilitée par une simplification du circuit de
transmission des états prévisionnels, au moyen d’une délégation de
compétence du Préfet à la DDFIP permettant à celui-ci de les
communiquer directement aux collectivités locales.
- En outre, un plan avait été conçu pour accélérer également la
transmission des bases simulées de la taxe professionnelle des principaux
établissements du territoire
39
.
39
Dans le régime antérieur de la fiscalité locale, les grandes collectivités avaient
besoin d’anticiper l’évolution des bases taxables de taxe professionnelle pour
appréhender l’évolution prévisible de leurs ressources et prendre les décisions
budgétaires adaptées. Avant la fusion seules les collectivités locales qui le
demandaient pouvaient obtenir, au mois de novembre précédant l'année budgétaire
concernée, une information (à valeur indicative) sur l'évolution prévisible des bases
des principaux établissements (dits « établissements dominants », car leurs bases
fiscales forment l’essentiel de l’assiette fiscale de la collectivité) pour la taxe
professionnelle. Il avait été prévu de leur transmettre ces bases simulées dès
septembre, soit une anticipation de deux mois par rapport au calendrier antérieur (à
compter de 2009, avec une extension progressive jusqu’en 2011) et d’office sans
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
89
Ce dernier schéma a été remis en cause par les conséquences des
abattements décidés sur la taxe d’habitation puis, surtout, de la réforme de
la fiscalité locale et de la suppression de la TP.
La situation a été compliquée par les problèmes informatiques.
L’application FDL, utilisée pour calculer les bases et réaliser les
simulations, datant de 1984, obsolète, doit être complétée par
l’application Fidélio
40
notamment pour établir les simulations en fonction
des taux. Or celle-ci ne doit pas être disponible avant l’été 2011 au mieux.
Fidélio ne sera mis à jour qu'au second semestre 2011 pour les EPCI.
Dans ce contexte, les bases elles-mêmes n’ont pas pu être mises à la
disposition des collectivités au 31 mars en 2011.
En
outre,
avec
la
préparation
du
nouveau
schéma
d’intercommunalité sous l’égide des préfets, les DDFIP sont sollicitées
pour fournir des simulations des recettes fiscales, alors même qu’elles ne
disposent pas de données en année pleine sous le nouveau régime issu de
la réforme de la TP : il leur est donc difficile de procéder à des
anticipations. Or la loi fixe un délai très bref aux préfets pour proposer
aux élus des changements en matière à la fois de carte et de compétences
des intercommunalités. La loi ne prévoit de simulation que dans le cas de
fusion de communes, mais il existe au niveau local, de la part tant des
préfets que des élus, une forte demande d’extension du périmètre des
simulations. Ces simulations devraient être effectuées à partir du second
semestre 2011, mais des délais supplémentaires ne sont pas exclus.
Les comptables se trouvent ainsi placés dans une situation difficile
vis-à-vis des ordonnateurs, faute d’un outil de simulation fiable, voire
d’informations suffisantes sur la réforme de la fiscalité locale. Cette
situation est paradoxale alors que le conseil en matière de fiscalité directe
locale est l'un des piliers de la « nouvelle offre de services aux
collectivités locales ».
2 -
La réponse à la demande d’expertise fiscale
La DGFIP s’efforce d’améliorer la sécurité juridique des élus en
matière de fiscalité dans des domaines parfois complexes ou sensibles où
les collectivités et établissements sont assujettis à la fiscalité d’Etat :
régime fiscal d’équipements locaux (Offices du tourisme, équipements
culturels,…) et d’activités de nature commerciale exercées par des
qu’elles aient à en faire la demande à toutes les grandes collectivités (régions,
départements, groupements à taxe professionnelle unique, communes de plus de
20 000 habitants).
40
Cette application est purement interne, elle n’est pas ouverte aux collectivités
locales, qui recevront les résultats.
90
COUR DES COMPTES
collectivités ou des établissements qui dépendent d’elles, TVA applicable
aux opérations immobilières…Les comptables jouent en la matière un
nouveau rôle d’information et d’alerte et ont reçu les formations
appropriées. Les collectivités peuvent demander des rescrits
41
. Un espace
Internet « rescrit », mis à la disposition des collectivités locales depuis
2009, est assez fortement utilisé (plusieurs dizaines de demandes par an
dans de nombreux départements).
D - Le conseil aux collectivités
Au-delà de la tenue des comptes et des aspects strictement fiscaux,
la DGFIP a vocation à fournir aux collectivités des prestations de conseil
d’ordre plus général, notamment en matière d’analyse financière
(évaluation de la situation financière des collectivités, analyses
rétrospectives et prospectives, à moyen terme, élaboration d’indicateurs).
Le travail d’analyse est confié à la fois aux postes comptables
(trésoreries) et au pôle gestion publique de la direction départementale,
qui relit les analyses financières et fiscales faites par les trésoreries. Il
permet la constitution d’un réseau d’alerte sur les communes en difficulté
avec les services préfectoraux. Les DDFIP ont repris à cet égard le rôle
exercé par les ex-TG.
La fonction de conseil est dans les faits limitée à la fois par les
retards, jusqu’à maintenant, des outils informatiques censés en fournir le
support et donner des possibilités d’extraction de données et de traitement
automatisé (Hélios et Fidélio) et par le manque de moyens humains de
beaucoup de trésoreries, dont les chefs doivent souvent assurer eux-
mêmes une partie du travail courant (visa des dépenses et recettes) voire
apporter une aide aux petites collectivités pour le passage sous Hélios, et
n’ont plus assez de temps à consacrer au conseil.
E - La contractualisation
L’amélioration de l’offre de service aux collectivités a vocation à
déboucher sur le développement d’un partenariat formalisé par une
contractualisation.
41
La procédure de rescrit fiscal permet à une collectivité, comme à tout contribuable,
de demander à l'administration de prendre formellement position sur sa situation de
fait au regard d'un texte fiscal. La réponse donnée par l'administration engage celle-ci,
qui ne peut remettre en cause la situation fiscale du contribuable dès lors que ce
dernier suit la position ou les indications communiquées par l'administration, est de
bonne foi, et que la situation reste identique à celle sur laquelle l'administration a pris
position.
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
91
La DGCP concluait déjà des engagements partenariaux avec les
collectivités, mais ils étaient limités aux grandes collectivités (plus de
100 000 habitants) et aux établissements publics territoriaux les plus
importants. La nouvelle forme de contractualisation introduite depuis la
fusion est plus souple et plus globale. Elle est ouverte à tout type de
collectivité
ou
établissement
(intercommunalités,
établissements
hospitaliers, etc.). Elle comporte des contrats concernant le conseil
financier et fiscal, la qualité des comptes et la modernisation
(dématérialisation). Ces engagements (338 au 1
er
juillet 2011) sont
désormais déclinés au niveau local (DDFIP) et ne remontent plus au
niveau central
42
.
Cette approche est opportune, mais sa mise en oeuvre est tributaire
des moyens que la DGFIP mobilise pour remplir tous les engagements
qu’elle souscrit. Au cas où elle ne parviendrait pas à exécuter la part qui
lui revient, les collectivités risquent de conclure que ces conventions ont
pour but réel de leur faire assumer des obligations supplémentaires.
Les associations représentatives des collectivités territoriales
43
soulignent qu’elles n’ont pas été associées en amont à la fusion, pas
consultées a priori alors qu’elles étaient directement concernées (elles
notent d’ailleurs qu’il en a été de même pour la RéATE, la création des
ARS, etc.). Il leur faut donc s’adapter
ex post
à une réforme décidée avant
tout en fonction de considérations propres à l’administration d’Etat. Elles
tendent aussi à estimer que la fusion a absorbé toute l’énergie en interne,
et que le suivi local est passé par la force des choses au second plan.
Quand ces associations évoquent leurs relations avec la DGFIP, la
fusion en tant que telle n’est pas au coeur de leur perception des choses,
même si le principe n’en est généralement pas remis en cause et si les
avantages en termes d’organisation sont reconnus (à cet égard, elles
inscrivent notamment à l’actif de la fusion la création des SFDL). De
manière générale, elles reconnaissent que l’existence d’un interlocuteur
unique facilite le travail en commun. Elles créditent la DGFIP d’une
volonté de communication
44
, la voient se situer davantage dans une
42
A titre d’exemple, la DRFIP de Chalons-en Champagne a signé son premier contrat
de ce type avec la ville d’Epernay en février 2010 et en avait conclu une dizaine
fin 2010 (à la fois avec des communes, des intercommunalités et l’hôpital de
Chalons).
43
Voir en annexe la liste de celles qui ont été rencontrées.
44
Le site internet « Bercy colloc », créé par la DGCP et qui préexistait donc à la
fusion fait l’objet de la part de ses utilisateurs de réactions unanimement positives,
notamment sur la réactivité des gestionnaires du site. Ce site est considéré comme
d’autant plus utile que les DDFIP sont perçues comme ne relayant plus autant que le
faisaient les ex-TPG les informations et textes (circulaires etc.).
92
COUR DES COMPTES
logique de prestataire. Si les consultations sont surtout à l’initiative de la
DGFIP, les groupes de travail qu’elle propose sont considérés comme
répondant bien aux besoins et questions des collectivités. Les
engagements que prend la DGFIP sont bien ressentis, même si ces
engagements ne sont pas toujours autant suivis d’effets tangibles que ses
partenaires le souhaiteraient.
Les problèmes de l’heure sont pour les collectivités la mise en
place d’Hélios, la dématérialisation, les conséquences de la réforme de la
TP, et, pour ce qu’elles perçoivent de la DGFIP, moins la réorganisation
que la réduction des effectifs. Elles déplorent la baisse, en volume et en
qualité, du conseil qui peut leur être apporté. Les évolutions des
procédures et des outils sont ressenties comme allant dans le sens d’un
allégement de la charge du comptable au prix d’un alourdissement de
celle de l’ordonnateur.
Leur diagnostic rejoint celui des agents travaillant dans le secteur
public local eux-mêmes. Ceux-ci considèrent aussi que la création du
SFDL est un progrès, que la fusion a permis une meilleure réactivité des
services de l’Etat pour faire face à la réforme de la TP comme à la
réflexion sur l’intercommunalité. Ils estiment que le rapprochement met à
leur disposition un meilleur outil de travail et que la collaboration entre
les services s’est renforcée. Les comptables comprennent mieux les
raisonnements et les manières de travailler des « fiscaux ». En revanche,
ils estiment (surtout dans les trésoreries) que, compte tenu du poids du
travail courant, des diminutions d’effectifs et de la charge nouvelle de
l’accueil, la fonction de conseil est partiellement sacrifiée.
La DGFIP a fait réaliser par l’institut BVA en octobre 2010 une
enquête auprès d’un échantillon représentatif de 1500 élus (20 % de
l’échantillon) et fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (80 % de
l’échantillon) qui, dans le cadre de leurs fonctions, sont en contact direct
avec le comptable public. Si les taux de satisfaction sur la qualité de
service sont plutôt bons, il apparaît en revanche que la fusion n’a rien
changé pour 63 % de l’échantillon, voire l’a dégradé pour 18 % et ne l’a
amélioré que pour 13 %.
Il incombe donc à la DGFIP de porter une particulière attention à
son action au service des collectivités et à la gestion des moyens humains
et matériels qui y sont affectés. Il apparaît par ailleurs que la situation
peut être variable d’un département à l’autre, pour des raisons diverses,
tenant aux spécificités locales mais aussi aux modes de gestion (parmi les
DDFIP, les ex-TPG ont davantage l’habitude de dialoguer avec les
collectivités que les ex-DSF, ce qui n’empêche naturellement pas ceux-ci
d’éprouver de l’intérêt pour cette partie de leur mission et d’y porter le
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
93
soin nécessaire). Un rôle de veille et d’impulsion pourrait être confié en la
matière aux DDG, en liaison avec les préfets.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
Si les aspects organisationnels constituent un acquis, ils sont trop
récents pour qu’on puisse en évaluer les effets potentiels. L’examen
secteur d’activité par secteur d’activité montre que les incidences de la
fusion sur les différentes missions de la DGFIP sont encore globalement
réduites et surtout inégales selon les domaines.
- La réorganisation des fonctions support est le processus le plus
avancé (de la constitution du pôle transverse des DLU à la
réorganisation de l’informatique) puisqu’elle est au coeur du processus de
fusion.
- S’agissant des missions de base, certaines composantes sont
restées « en bloc » hors fusion (en termes à la fois de structures et de
méthodes) ; tel est le cas du contrôle fiscal, ou encore du pôle foncier
(impôts fonciers, cadastre) et immobilier (Domaine). Les entités
responsables des impôts des entreprises, direction des grandes
entreprises (DGE) et services des impôts aux entreprises (SIE), sont
restées inchangées, exception faite des modifications des tâches des SIE
(centralisation comptable et transfert de la taxe professionnelle).
- Les changements ont été très limités pour d’autres secteurs.
S’agissant de la gestion des dépenses de l’Etat, les principales
modifications dérivant de la fusion proprement dite concernent la
répartition de la responsabilité comptable ; les changements en
profondeur sont venus du déploiement de Chorus, qui a et aura des effets
sur l’évolution de la DGFIP.
- Deux secteurs seulement ont connu des transformations
significatives : de grande ampleur pour les services traitant l’impôt des
particuliers (instauration du principe du guichet fiscal unique, création
des services des impôts des particuliers, introduction de l’accueil fiscal
de proximité dans les trésoreries), plus limitées, au moins au regard des
effectifs concernés, pour le secteur public local (création des services de
la fiscalité directe locale (SFDL).
Ce constat doit être nuancé par deux considérations.
- La DGFIP, alors même qu’elle était en cours de mise en place, a
pu gérer des mutations importantes et indépendantes de la fusion :
(déploiement de Chorus, d’Hélios, réforme de la taxe professionnelle) et
assurer l’exécution du plan de relance. La DGFIP a pu bénéficier en
l’occurrence d’un effet de taille, qui a accru sa capacité d’absorption ;
94
COUR DES COMPTES
elle a pu aussi tirer avantage du caractère progressif de la démarche de
fusion.
- Sur la base des changements opérés, des synergies ont commencé
à se faire jour, par exemple autour des pôles de recouvrement spécialisé.
D’autres devraient progressivement se dégager mais leur ampleur est
incertaine et dépendra des choix stratégiques qui restent à effectuer et de
la conduite des opérations sur le terrain.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
Secteur Etat :
- de veiller à ce que les responsabilités des comptables successifs
soient clairement définies afin d’éviter des incertitudes sur l’étendue de
leurs responsabilités ;
- de veiller à l’adéquation des moyens humains (au sein des CSP et
SFACT notamment) aux besoins de la gestion sous Chorus et veiller à la
formation des personnels concernés ;
- de tenir à jour un état précis par ministère d’origine des agents
affectés au règlement de la dépense sous Chorus au sein de la DDFIP ;
- d’ajuster la carte des CSP et DDFIP assignataires en
déterminant une pondération des paramètres qui la déterminent :
efficacité et rapidité du service, recherche du moindre coût de gestion,
préservation de la qualité du travail dans un système de traitement de
masse, relations entre les diverses parties concernées dans les processus.
Particuliers :
- d’approfondir l’analyse des caractéristiques de la demande des
usagers dans les SIP ;
- à brève échéance, de procéder à un examen systématique des
modalités effectives de relations entre les trésoreries assurant l’accueil
fiscal de proximité et les SIP qui sont leurs correspondants (vérification
des délais de transmission et de réponse, analyse des difficultés
rencontrées, bilan de l’utilisation de l’application Gaïa) ;
- de conduire (sous réserve des conclusions plus approfondies de
l’évaluation actuellement menée par la Cour) une réflexion approfondie
sur les différentes modalités de contact avec les usagers de manière à
définir une politique globale de l’accueil ;
LA DIMENSION FONCTIONNELLE : L’EXERCICE DES MISSIONS
95
- de mettre en place auprès du directeur général un dispositif de
pilotage de la politique de la DGFIP en matière d’accueil des usagers
(recommandation principale n°9).
Recouvrement :
- de concentrer le travail des agents de PRS sur les tâches de
recouvrement stricto sensu en les déchargeant autant que possible des
tâches administratives de gestion comptable ;
- de procéder à une évaluation de la répartition par les cellules de
pilotage ad hoc des DDFIP
des dossiers de recouvrement entre les
différentes entités qui participent à cette tâche (SIP, SIE, trésoreries,
PRS) ;
- de préciser les règles d’utilisation des huissiers des finances
publiques.
Collectivités territoriales :
- de trancher la question du rattachement du recouvrement des
produits divers du budget ;
- de déterminer une date cible pour la remise effective des comptes
aux collectivités et prendre les dispositions pour la respecter ;
- d’instituer un dispositif de suivi de la mise en oeuvre d’Hélios et
des protocoles d’échange standard, en renforçant la concertation avec
les collectivités territoriales, en vue d’adapter les conditions d’utilisation
de ces outils aux différentes catégories de partenaires ;
- de faire le point d’avancement du contrôle partenarial de la
dépense et déterminer les conditions de son extension en fonction du
nombre
d’auditeurs
susceptibles
d’y
participer
(recommandation
principale n°11) ;
- de prendre les mesures nécessaires pour réduire les délais de
transmission des bases fiscales et les simulations ;
- de veiller à ce que chaque DDFIP évalue précisément à l’issue
de leur échéance triennale la réalisation des engagements partenariaux
envers les collectivités. (recommandation principale n°12).
Chapitre IV
Coûts et gains de la réforme
Outre ses effets concernant la réorganisation des structures et les
modifications des modalités d’exercice des métiers, la réforme doit aussi
être appréciée en fonction des conditions de sa mise en oeuvre : effets sur
les effectifs et la productivité ; bilan financier ; incidences sur la situation
des agents ; dispositif d’évaluation des résultats et des performances.
I
-
L’évolution des effectifs et la productivité
La problématique de l’emploi et de la productivité a été au coeur
des débats qui ont entouré le lancement de la fusion. Le ministre du
budget de l’époque avait déclaré le 4 octobre 2007 « Nous allons
continuer à faire des efforts de productivité ». Devant les organisations
syndicales, en février 2008 : « Je considère que les agents ont les moyens
et le talent d’augmenter leur productivité de sorte qu’une partie des
départs en retraite ne soient pas remplacés et qu’ainsi la masse salariale
soit contrôlée. Et j’affirme que cette réduction des effectifs qui s’appuie
sur une modernisation de l’informatique et des réorganisations pertinentes
ne remet pas en cause la bonne exécution des missions de service public,
nos résultats le démontrent. J’ajoute que cette conception de la
performance administrative, je l’appuie sur la constatation de ce qui a été
fait, sans préjuger a priori des effets de la fusion. La direction unifiée
poursuivra donc les efforts de productivité conduits par la DGI et la
DGCP. »
La signification de ces propos semblait être que la DGFIP devait
poursuivre
au moins au même rythme
les efforts de productivité (donc les
98
COUR DES COMPTES
réductions d’effectifs) consentis par les deux directions fusionnées,
puisque ces efforts avaient été rendus possibles par des facteurs
continuant à produire leurs effets (informatique), alors que la fusion
constituait un gisement potentiel supplémentaire de gains de productivité.
A - L’évolution des effectifs
1 -
Les données globales
La chaîne d’informations relatives à l’évolution de l’emploi
connaît une rupture en 2006, liée à l’entrée en vigueur de la LOLF
(passage d’un décompte en ETP à un décompte en ETPT). Compte tenu
de ces difficultés, l’évolution des effectifs est présentée ci-après en deux
tableaux : l’évolution des effectifs en ETP de 2000 à 2005, puis en ETPT
à compter de 2006.
Tableau n°3 :
Evolution des effectifs de 2000 à 2005 (en ETP)
en ETP
(bilan social
)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
DGCP
55 256
55 439
55 464
54 255
53 814
53 468
DGI
77 256
77 763
76 972
75 737
75 439
74 775
Total
DGI + DGCP
132
512
133
202
132
436
129
992
129
253
128
243
Evolution
annuelle
690
-766
-2 444
-739
-1 010
Source : Cour des comptes - enquête sur la gestion des personnels 2010
Tableau n°4 :
Evolution des effectifs de 2006 à 2010 (en ETPT)
en ETPT
(RAP)
2006
2007
2008
2009
2010
Total DGFIP
129 736
127 202
124 541
122 640
120 191
Evolution annuelle
-2 534
-2 661
-1 901
-2 449
Source : Cour des comptes - RAP 2006 à 2010
Fin 2010, les effectifs de la DGFIP ont donc diminué de 5,5% par
rapport à la situation d’avant la fusion (fin 2007).
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
99
Graphique n° 1 : Evolutions des effectifs
en prévision (LFI) et en exécution de 2001 à 2010
115 000
120 000
125 000
130 000
135 000
140 000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
effectifs
ETP
2001-2005
LFI 2001-2005
ETPT 2006-2010
LFI 2006-2010
Fusion
-0,9% /an
-1,8% /an
Source Cour et RAP 2006 à 2010
2 -
Le constat
a)
L’évolution du nombre d’emplois
La création juridique de la DGFIP est intervenue en avril 2008,
mais le budget et donc le plafond d’emplois pour 2008 avaient été définis
pour l’ex-DGI et l’ex-DGCP non encore fusionnées, même si la fusion
était déjà annoncée. C’est à partir de l’exercice 2009 que le plafond
d’emplois a été fixé pour la DGFIP globalement. On constate
(cf. graphique ci-dessus) que la véritable rupture de pente s’est produite
autour de 2006, avec le doublement du taux annuel moyen de réduction
des emplois, passant de 0,9 % par an de 2000 à 2005 à 1,8 % par an de
2006 à 2010. Si l’on retient 2009 comme première année de répercussion
de la fusion, elle apparaît comme une année de « pause » relative (baisse
du taux de décrue des emplois d’une moyenne de 2 % en 2007-2008 à
1,5 %) mais le taux est revenu à 2 % en 2010. La fusion n’a pas modifié
la tendance qui prévalait depuis 2006.
b)
Les économies liées au schéma d’emploi
Les économies liées au schéma d’emploi réduiront la charge
annuelle de 601,7 M€ en 2012 par rapport à 2007 et représenteront de
façon cumulée près de 1 779 M€ sur la période 2008-2012.
100
COUR DES COMPTES
Tableau n°5 :
Economies cumulées liées au schéma d’emploi
sur la période 2008-2012
en M€
2008
2009
2010
2011
2012
Cumul
2008 à 2012
schéma
d'emploi 2008
-125,7
-125,7
-125,7
-125,7
-125,7
-628,5
schéma
d'emploi 2009
-105,1
-105,1
-105,1
-105,1
-420,4
schéma
d'emploi 2010
-109,8
-109,8
-109,8
-329,4
schéma
d'emploi 2011
-140,0
-140,0
-280,0
schéma
d'emploi 2012
-121,1
-121,1
Total
-601,7
-1 779,4
Source : direction du budget (cf. annexe 5) - RAP 2008 à 2010 et DGFIP
c)
Les départs en retraite et les remplacements
Le principal facteur de réduction des emplois est le non-
remplacement partiel des agents partant à la retraite. Leur nombre a
connu une forte augmentation à partir de 2007 : il est passé d’une
moyenne d’environ 2 500 de 2000 à 2006 à une moyenne de près de
4 000 sur la période 2007-2010.
Le taux de non-remplacement a connu sur la période 2000-2010
des évolutions contrastées.
Tableau n°6 :
taux de non remplacement
des départs en retraite sur la période 2000-2006
en ETP
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Suppressions d’emplois
-668
-94
1 253
-1 103
-1 524
-1 588
-1 950
Départs en retraites
2 540
2 358
2 571
2 797
2 031
2 328
2 679
TNR
26 %
4 %
-49%
39 %
75 %
68 %
73 %
De 2000 à 2006 : Données ROP Cour des Comptes ; Calculs DB
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
101
Tableau n°7 :
taux de non remplacement
des départs en retraite sur la période 2007-2010
en ETP
2007
2008
2009
2000-2009
2010
Suppressions d’emplois
-2 948
-2 699
-1 650
-12 971
-2 594
Départs en retraites
3 824
4 187
3 797
29 112
3 765
TNR
77 %
64 %
43 %
45 %
69 %
Calculs direction du budget (à compter de 2007, les schémas d'emplois
correspondent aux données d’exécution)
Tableau n°8 :
Suppressions d’emplois, départs en retraites et
taux de non-remplacement (TNR)
75%
68%
73%
77%
64%
69%
43%
39%
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
ETP
0%
20%
40%
60%
80%
100%
suppressions d'emplois
départs en retraites
TNR
Fusion
Source : DB (Cf. annexe 5)
Il en ressort que le TNR, très élevé de 2004 à 2007 (près de 3 sur 4
en moyenne), a commencé à baisser en 2008 (64 %), fortement décru en
2009, première année pleine en régime fusion (43 %) pour se redresser en
2010 (69 %). Toutefois si le TNR a baissé, il s’est appliqué à un nombre
de départs à la retraite accru, si bien que le rythme de réduction des
emplois a été in fine maintenu.
Lors de l’audience accordée aux organisations syndicales le
10 mars 2011, le ministre du Budget a réaffirmé que la DGFIP devait être
« exemplaire » en matière de réduction d’emplois, c'est-à-dire rester
proche du ratio de 2 sur 3.
3 -
Les effets de structure
Les réductions d’effectifs ne sont pas homothétiques. La
composition de la population des agents évolue vers le haut : attrition de
la catégorie C, augmentation de la proportion de cadres A.
102
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 : Effectifs LFI par catégories de 2001 à 2011
en ETP
0
50 000
100 000
150 000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
LFI :
ETP 2000-2005
ETPT 2006-2007
C
B
A, A+
Fusion
Source : DGFIP
Graphique n° 3 : Pourcentage des effectifs LFI par catégories
de 2001 à 2011
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
LFI :
ETP 2000-2005
ETPT 2006-2007
C
B
A, A+
Fusion
Source : DGFIP
Ce mouvement découle de l’évolution des tâches et des besoins de
l’administration. Il a été accéléré par les plans de requalification décidés
dans le cadre de la fusion (cf. infra). Ce glissement vers le haut tend à
augmenter l’âge moyen de départ en retraite, et donc par ce biais à freiner
à terme les réductions d’effectifs, ce phénomène se cumulant en outre
avec la réforme des retraites.
A contrario la période de départ en retraite des générations de
« baby-boomers », qui a commencé vers 2007, devrait durer jusque vers
2016, avec des cohortes de partants nombreuses chaque année. Des
scénarios faits avant la réforme des retraites tablaient sur 5 000 à 5 500
départs par an. Les chiffres cités dans la LPFP sont sensiblement plus
faibles sur 2011-2013 : environ 3 800 départs par an.
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
103
Les suppressions d’effectifs ont principalement porté sur la
catégorie C comme l’atteste le tableau des prévisions PLF 2003 à 2011
qui suit :
Tableau n°9 :
Répartition des suppressions d’effectifs par
filière et par catégorie
Total
Filière fiscale (ex DGI)
Filière Gestion publique (ex DGCP)
PLF
Total
A
B
C
part
des C
Total
A
B
C
part
des C
DGI + DGCP
2003
-1104
ETP
-650
-90
-560
86%
-454
-454
100%
2004
-1522
ETP
-890
-120
-770
87%
-632
-632
100%
2005
-1630
ETP
-975
-150
-825
85%
-655
-655
100%
2006
-1950
ETPT
-1150
-100
-275
-775
67%
-800
-800
100%
2007
-2340
ETPT
-1370
-197
-292
-881
64%
-970
-970
100%
2008
-2340
ETPT
-1370
-168
-434
-768
56%
-970
-970
100%
DGFiP
2009
-2340
ETPT
-1370
-167
-434
-769
56%
-970
-970
100%
2010
-2565
ETPT
-1500
-140
-460
-900
60%
-1065
-28
-405
-632
59%
2011
-2667
ETPT
-1560
-156
-468
-936
60%
-1107
-91
-332
-684
62%
Source : DGFIP - Suppression d’emplois avant transfert et application de l’inter-
catégoriel (PQM et autres) - depuis PLF 2009, répartition du total entre les deux
filières avec 58,5% pour la filière fiscale (ex-DGI) et 41,5% pour la filière gestion
publique (ex-DGCP)
B - La productivité
1 -
La problématique
a)
Le cadre général
Les réductions d’emplois sont présentées comme le fruit ou la
contrepartie de gains de productivité. Elles devraient donc être appliquées
aux endroits où ces gains auraient été dûment constatés. La réalité est
différente, puisque l’évolution des effectifs est commandée par
l’application d’un coefficient volontariste aux nombres de départs en
retraite, qui est lui-même déterminé par d’autres facteurs. Il est présumé
que l’évolution « naturelle » de la productivité globale permettra,
nonobstant l’augmentation régulière du volume de l’activité (mesuré en
nombre d’actes), de continuer à exercer les mêmes missions dans des
conditions au moins équivalentes (en masse et en qualité). Il est
implicitement supposé aussi que la réduction
ex ante
des emplois a une
fonction d’aiguillon et impose à la structure de trouver en son sein des
gisements de productivité pour pouvoir « rendre » les emplois sans
affecter l’exécution de ses missions. Il appartient à chaque structure
concernée de faire les arbitrages nécessaires pour « répartir » les
réductions
d’emplois
entre
ses
composantes.
Le
problème
est
104
COUR DES COMPTES
particulièrement ardu pour la DGFIP compte tenu de la très grande
variété de ses métiers, dont la productivité n’évolue pas au même rythme.
b)
Les gains de productivité à la DGFIP et la fusion
Les réductions d’effectifs antérieures à la fusion correspondaient à
la progression de la productivité rendue possible par l’informatisation, la
dématérialisation, les téléprocédures, la rationalisation de la chaîne
comptable, des modes de paiement, plus généralement l’amélioration des
processus, tous mouvements engagés avant la fusion. Toutefois, il
n’existe pas de données reliant explicitement la nature de ces gains et le
« fléchage » des suppressions d’emplois. Ces facteurs continuent à
produire leurs effets dans la période suivant la fusion.
La fusion devrait à terme constituer une source supplémentaire de
gains de productivité, découlant de ses avantages intrinsèques.
- Le premier facteur devrait en être la mutualisation des fonctions
support. C’est d’ailleurs un avantage de la « grande fusion » qui offre en
principe les économies d’échelle maximales. La fusion permet d’absorber
plus facilement les suppressions de postes en les concentrant sur les
fonctions support sans toucher trop aux métiers ni aux réseaux.
- La fusion, accompagnée d’une harmonisation des statuts, des
rémunérations, des carrières, et d’un effort de formation, en ouvrant un
vaste champ de mobilité interne et de recomposition des tâches, devrait
faciliter la réalisation d’autres gains de productivité potentiels.
- Elle offre l’avantage de l’unicité de la prise de décision, qui fait
gagner du temps et améliore la gestion des moyens.
- Enfin, selon la DGFIP, la fusion aurait facilité les réformes de
moindre ampleur (par exemple la réforme du service des pensions), qui se
trouvent insérées dans un mouvement général.
Cette dynamique ne peut toutefois être décrite qu’en termes
qualitatifs. La DGFIP met l’accent sur ces gains de productivité
potentiellement attendus de la fusion mais n’a pas tenté de les chiffrer.
2 -
L’absence de mesure
Les raisonnements qui précédent relèvent de l’intuition. Ils
devraient être documentés par des évaluations quantitatives. La DGFIP
dispose d’un indicateur du taux annuel d’évolution de la productivité
globale, mais celui-ci ne permet ni de mesurer les évolutions par secteurs
d’activité, ni a fortiori de faire le partage entre les gains de productivité
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
105
qui auraient été réalisés sur les tendances antérieures et ceux qui sont
attribuables à la fusion, stricto ou lato sensu.
Les seuls indicateurs de productivité par activités concernent le
« coût de gestion l’impôt ». Ils ne sont encore que provisoires dans les
RAP 2010 et ne sont pas commentés.
La DGFIP souligne dans son RAP 2010 que « La productivité de
la DGFIP poursuit donc sa croissance ininterrompue. ». Les effets de la
fusion ne sont cités dans cette analyse ni pour 2010 (les gains de
productivité sont attribués à la rationalisation de l’organisation et de la
chaîne comptable dans le secteur public local) ni pour l’avenir proche (la
progression de la productivité est attendue de la dématérialisation des
procédures et à la recherche permanente de rationalisation des tâches).
La DGFIP considère que ses propres gains de productivité ne
peuvent ni se comparer aux évolutions antérieures de l’ex-DGI et l’ex-
DGCP, en raison de la rupture, ni se résumer aux effets directs de la
fusion car l’ensemble des services contribuent au résultat global. Pour
compréhensible qu’elle soit, cette approche ne répond pas pour autant à la
nécessité de mesurer l’impact de la fusion et d’en comparer les résultats
avec la période antérieure.
C - La répartition des effectifs
La mesure des gains de productivité possibles dans chaque secteur
est un des éléments de la répartition des effectifs disponibles qui devient
plus crucial à mesure que les effectifs globaux diminuent.
1 -
Les problèmes transitoires
A la suite de la fusion, la DGFIP doit régler deux séries de
problèmes.
−
En dehors de l’administration centrale qui ne suscite pas de
remarque particulière
45
, l’ajustement des effectifs reste à faire
dans les directions départementales et régionales.
−
En particulier, la rationalisation des effectifs dans les fonctions
transverses n’a fait que commencer et prendra plusieurs années.
45
Sa réorganisation a conduit à réduire de 10% le nombre des bureaux.
106
COUR DES COMPTES
2 -
Les instruments de gestion
L’optimisation de la répartition des effectifs entre fonctions et sites
imposera aussi des changements de méthode. Dans la pratique actuelle,
les besoins en emplois ne sont pas fixés en fonction des tâches à remplir
et des résultats attendus, mais en termes relatifs, par comparaison entre
les services déconcentrés. En pratique, en fonction du plafond
d’équivalent temps plein travaillé (ETPT), les suppressions d’effectifs
sont réparties entre services à l’aide de l’ORE (outil de répartition des
emplois), mis en place en 2002, qui gère l’allocation des emplois
disponibles en s’appuyant sur une analyse comparative de la répartition
des charges sur l’ensemble du territoire complétée par la prise en compte
de critères tels que les enjeux financiers ou le taux de rotation des
effectifs.
Un nouvel outil d’aide à la décision (MAGERFIP) sera disponible,
comme prévu à l’été 2011 (cf. supra). Il doit permettre de passer d’une
évaluation de besoins en termes relatifs à une fixation d’un effectif
théorique par service basé « dans l’absolu » sur la cotation des activités à
assurer.
II
-
Les rémunérations
L’évolution des rémunérations doit être analysée sous deux
angles : l’incidence des mesures d’accompagnement de la fusion et la
progression globale de la masse salariale.
A - Les mesures liées a la fusion
Les dispositifs d’accompagnement de la fusion ont concerné la
totalité des agents de la DGFIP.
1 -
La prime de fusion
La prime de fusion, versée pour la première fois en 2008, s’est
inscrite dans la ligne d’une série de primes ponctuelles attribuées aux
agents dans le cadre de la mise en oeuvre des réformes
46
. Ces primes
46
En 2005, une prime unique de 320 € avait été versée sous la forme d’allocation
complémentaire de fonctions, à près de 16 000 agents de l’ex-DGI pour la mise en
place de l’IFU. En 2006, une prime collective de 320 € avait été attribuée lors de la
mise en oeuvre de la déclaration pré-remplie, elle a concerné plus de 16 000 agents de
l’ex-DGI. Une prime de modernisation unique de 350 € avait été attribuée pour le
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
107
avaient deux caractéristiques : elles étaient versées une seule fois, et aux
seuls agents directement affectés par un changement d’organisation ou de
procédure.
En mai 2008, une prime de fusion de 350 €, sous la forme d’une
allocation complémentaire de fonctions non reconductible, a été versée
à
l’ensemble des agents des deux filières de la DGFIP pour un montant
total de 42 716 520 €. Cette première décision était conforme aux
précédents par son caractère initialement non reconductible. Toutefois
elle était versée non pas aux seuls agents directement affectés par la
fusion (certains, en nombre limité, ont effectivement changé de lieu de
travail, d’équipe de travail, de nature d’activité
47
, mais la majorité n’a vu
changer que les règles statutaires et les règles de vie sur les sites de
travail) mais à tous les agents, qu’ils soient ou non personnellement et
concrètement concernés par les effets de la fusion, au motif que la fusion
était une « oeuvre collective » de tout le personnel. De plus, cette prime,
initialement ponctuelle, a été pérennisée : dès janvier 2009, elle a été
intégrée de manière durable à l’indemnité mensuelle de technicité (IMT).
Son octroi aboutit à consolider la spécificité des ministères
financiers par rapport aux autres. Ce traitement particulier a suscité des
réactions diverses dans l’ensemble de la fonction publique, alors qu’un
des avantages annexes de la fusion pour la DGFIP est qu’elle l’exempte
des contraintes de la RéATE, beaucoup plus rigoureuses.
Enfin le ministre du Budget, a annoncé le 10 mars 2011 à l’issue
d’un entretien avec les syndicats de la DGFIP que l’IMT fusion serait
augmentée de 350 à 500 euros par an soit de 29,56 € à 41,66 € par mois.
Cette augmentation de l’indemnité de fusion a été décidée alors même
que l’unification des statuts ne pénalisait aucun agent et améliorait la
situation indiciaire et indemnitaire de beaucoup d’entre eux. Son coût en
année pleine, à partir de 2012, est évalué à 16 827 725 €.
déploiement de l’application de gestion comptable et financière du secteur public
local HELIOS, à 3 400 agents de l’ex-DGCP.
47
Encore, pour ceux-ci, le principe de la fusion est-il de les toucher le moins
possible : pas de mobilité géographique ou fonctionnelle sauf sur la base du
volontariat, respect des métiers…on se demande donc ce que cette prime indemnise
précisément. Dès qu’il y a changement de résidence administrative, les agents de la
DGFIP comme les autres bénéficient de la prime de restructuration de service.
L’article 2 du décret n°2008-366 du 17 avril 2008 dispose que cette prime peut être
attribuée aux agents mutés ou déplacés dans le cadre de la restructuration du service
dans lequel ils exercent leurs fonctions. L’article 1
er
de l’arrêté ministériel du 4 février
2009 précise que les agents des ministères budgétaire et financier peuvent prétendre à
cette prime s’ils sont contraints de changer de résidence administrative.
108
COUR DES COMPTES
Le coût des mesures indemnitaires de fusion est d’autant plus élevé
que l’IMT est prise en compte dans le calcul de la pension.
2 -
L’harmonisation indemnitaire
L’harmonisation des régimes indemnitaires entre les agents de
l’ex-DGI et ceux de l’ex-CP, catégorie par catégorie, s’est faite par le
haut : c’est le régime indemnitaire le plus favorable de l’une ou l’autre
des deux directions qui a été systématiquement retenu, sans révision
globale. Les seuls agents dont le régime indemnitaire n’a pas progressé
sont ceux qui n’avaient pas d’équivalents dans la direction soeur.
Par ailleurs, l’harmonisation des régimes indemnitaires a accentué
les écarts entre les catégories (A, B, C), du fait que les différences à
résorber étaient d’autant plus importantes que l’on montait dans la
hiérarchie. Les améliorations ont été très faibles pour les agents de
catégorie C, faibles pour les agents de catégorie B, un peu plus
substantielles pour les agents de catégorie A. Ce sont les agents de la
catégorie A+ qui ont le plus bénéficié de cet alignement. Le souci de
s’appuyer sur l’ensemble de l’encadrement supérieur a conduit à ce choix,
critiqué par les représentants du personnel.
En sens inverse, il doit être également tenu compte du fait que la
prime de fusion a été fixée à un montant uniforme, que les cadres A+ ont
été exclus de son abondement et que les catégories B et C ont pour leur
part bénéficié du repyramidage liés au plan de qualification.
3 -
Le plan de qualification
Outre le plan de qualification ministériel (PQM), un premier plan
de qualification a été appliqué pour la période 2009-2011. Le ministre du
budget a annoncé le 10 mars 2011 que ce plan de qualification serait
reconduit à volume global équivalent pour la période 2012 à 2014. Ce
plan comprend des majorations importantes dans les contingents de
promotions internes de C en B et de B en A, mais aussi dans les
promotions intra-catégorielles entre les grades. Le ministre a indiqué qu’il
serait mis en oeuvre « en insistant notamment sur les promotions de C en
B et en faisant mieux la part des promotions de fin de carrière et de celles
en cours de carrière. »
L’accès au 8ème échelon dans le dernier grade de la catégorie C
(indice 430) sera mis en place à la DGFIP pour les agents administratifs à
partir de 2012. Cet accès sera contingenté donc non automatique. Les
agents qui accéderont à cet échelon exceptionnel bénéficieront d’un gain
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
109
mensuel de 65 euros brut. Cette mesure s’applique toutefois à tous les
agents du ministère.
4 -
La mise en vigueur anticipée du nouvel espace statutaire
Le nouvel espace statutaire (NES) est un dispositif interministériel.
Il a toutefois été décidé d’en anticiper la mise en place à la DGFIP à
septembre 2010, au nom des efforts liés à la fusion. Cette anticipation
doit aussi être comptabilisée dans le retour aux agents.
B - Coût des mesures
1 -
Coûts des mesures catégorielles (statutaires et indemnitaires)
Le surcoût annuel, ou coût supplémentaire par rapport à l’année
précédente, des mesures catégorielles liées à la fusion est donné dans les
tableaux ci-après. Les mesures catégorielles générales (non liées à la
fusion) prévues sur la même période y sont rappelées. Le détail est donné
en annexe 5.
Graphique n° 4 : Surcoût annuel des mesures catégorielles de
2008 à 2012
59,2 M€
52,8 M€
68,7 M€
76,7 M€
57,1 M€
0 M€
10 M€
20 M€
30 M€
40 M€
50 M€
60 M€
70 M€
80 M€
2008
2009
2010
2011
2012
anticipation 2010 du NES
8ème échelon des agents C
Mise en oeuvre d'évolutions statutaires
Harmonisation indemnitaire
Plan Qualification Ministériel "fusion"
Augmentation IMT "fusion" en 2011
Prime 2008 de fusion
Autres mesures
Total des mesures catégorielles
prévision
exécution
Source : Cour des comptes à partir d’éléments Direction du Budget
110
COUR DES COMPTES
Tableau n°10 :
Surcoût annuel des mesures catégorielles
Exécution
prévision
en M€
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Prime 2008 de fusion
42,7
42,7
Augmentation IMT "fusion"
en 2011
1,4
15,4
16,8
Harmonisation indemnitaire
29,7
34,2
29,5
17,9
111,4
Plan Qualification
Ministériel "
fusion"
0,8
1,8
6,4
6,1
3,1
18,3
Mise en oeuvre d'évolutions
statutaires
0,9
5,3
6,2
8ème échelon des agents C
1,0
1,0
Anticipation 2010 du NES
12,8
12,8
Mesures fusion
43,5
31,6
53,4
38,0
42,7
209,1
Autres mesures
15,7
21,3
15,2
38,7
14,5
105,4
Total des mesures catégorielles
59,2
52,8
68,7
76,7
57,1
314,5
Source : Direction du Budget (cf. annexe 5)
Le surcoût des mesures directement liées à la fusion conduit à une
majoration de la masse salariale de l’exercice 2012 par rapport à 2007
estimée à 209,1 M€. Les mesures consécutives à la fusion pèsent pour
deux tiers dans les mesures catégorielles de la période. La charge totale
pour les cinq années 2008 à 2012 est estimée, en cumulant (en référence à
2007) les coûts supplémentaires. Elle s’élèverait à 589 M€ au titre des
mesures liées à la fusion. L’harmonisation indemnitaire représente la
moitié des charges des mesures « fusion ».
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
111
Tableau n°11 :
Coût cumulé des mesures catégorielles
en M€
2008 2009 2010 2011 2012
Total
Cumul
2008-2012
Prime 2008 de fusion
42,7
41,9 41,0
40,2 39,4
205,2
205,2
Augmentation 2011 IMT "fusion"
1,4
1,4
2,8
Augmentation IMT "fusion" ext.2012
15,4
15,4
18,2
Harmonisation indemnitaire
2009
29,7
29,7 29,7 29,7
118,9
Harmonisation indemnitaire 2010
34,2
34,2 34,2
102,7
Harmonisation indemnitaire 2011
29,5
29,5
59,0
Harmonisation indemnitaire 2012
17,9
17,9
298,5
PQM "fusion"
2008
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
4,0
PQM "fusion" 2009
1,8
1,8
1,8
1,8
7,4
PQM "fusion" 2010
6,4
6,4
6,4
19,2
PQM "fusion" 2011
6,1
6,1
12,2
PQM "fusion" 2012
3,1
3,1
45,9
évolutions statutaires
2011
0,9
0,9
1,8
évolutions statutaires 2012
5,3
5,3
7,1
8ème échelon des agents C
1,0
1,0
1,0
Anticipation 2010 du NES
12,8
12,8
12,8
Mesures Fusion
588,9
Autres mesures
2008
15,7
15,7 15,7
15,7 15,7
78,5
Autres mesures 2009
21,3
21,3
21,3 21,3
85,2
Autres mesures 2010
15,2
15,2 15,2
45,6
Autres mesures 2011
38,7
38,7
77,4
Autres mesures 2012
14,5
14,5
301,2
Total des mesures catégorielles
890,1
Source : Cour à partir des éléments Direction du Budget (cf. annexe 5)
2 -
Coût de l’harmonisation des « règles de vie »
L’harmonisation des « règles de vie » (congés, horaires, absences,
RTT, etc.) dans les entités fusionnées (avec extension à l’ensemble de la
DGFIP), fondée elle aussi sur le principe de l’alignement sur le régime le
plus favorable, n’a pas été neutre en termes de coûts. Même si les coûts se
mesurent davantage en termes de réduction du temps de travail effectif
qu’en termes strictement financiers, il aurait été utile d’en établir un bilan.
Les éléments dont dispose la Cour n’ont pas permis de le faire.
C - Essai de bilan sur les rémunérations
Le surcoût de ces mesures contribue à hauteur de 209,1 M€ à
l’augmentation de la masse salariale entre 2007 et 2012. Face à ce
112
COUR DES COMPTES
surcoût, les économies supplémentaires liées à des gains de productivité
sont encore peu sensibles puisque la tendance des effectifs s’inscrit
depuis 2009 dans le prolongement de la tendance observée depuis 2006.
Une autre forme de bilan consiste à examiner si la DGFIP s’est
écartée, depuis la fusion, de la règle du taux de retour aux agents des
économies générées par la baisse des effectifs sous forme de mesures
catégorielles.
Les données relatives aux dépenses supplémentaires occasionnées
par les mesures catégorielles dont ont bénéficié les agents de la DGFIP
(mesures générales et mesures présentées comme liées à la fusion) entre
2008 et 2012 sont récapitulées dans le tableau suivant. Elles sont
rapprochées des économies dues aux suppressions d’emplois, ce qui
permet d’évaluer le taux de retour aux agents.
Tableau n°12 :
Taux de retour aux agents
des réductions d’emplois sur la période 2008-2012
en M€
2008
2009
2010
2011
2012
Surcoût annuel
des
mesures catégorielles
générales + fusion
59,2
52,8
68,7
76,7
57,1
Economies
liées
au schéma d'emplois
-125,7
-105,1
-109,8
-140,0
-121,1
Taux de retour annuel
sur les suppressions
47,1%
50,3%
62,5%
54,8%
47,2%
Taux de retour moyen sur la période 2008-2012
52,3%
Source Direction du Budget (cf. annexe 5) : RAP 2008 à 2010
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
113
Graphique n° 5 : Taux de retour aux agents
sur la période 2008-2012
50,3%
54,8%
47,2%
62,5%
47,1%
-150 M€
-100 M€
-50 M€
0 M€
50 M€
100 M€
150 M€
200 M€
2008
2009
2010
2011
2012
Surcoût annuel
des mesures catégorielles générales + fusion
Economies liées au schéma d'emplois
Taux de retour annuel sur les suppressions
Source : Direction du Budget
L’objectif commun affiché dans la RGPP est un taux de
rétrocession aux agents de 50 % des économies issues des suppressions
d’emplois. Il ressort des données ci-dessus que le « taux de retour » a été
sensiblement supérieur à cet objectif de 50 % en 2010 (62,5 %) et à
nouveau en 2011 (54,8 %) pour l’ensemble des mesures statutaires (liées
ou non à la fusion). Il a ainsi été de 55,8 % en moyenne sur les trois
premières années de la fusion (2009-2011). Selon l’administration, il ne
serait toutefois que légèrement supérieur à 50 % (52,3 %) en moyenne sur
2008-2012, sous réserve de la réalisation des prévisions pour 2011 et
2012.
Par conséquent, grâce aux avantages accordés au titre de la fusion,
les agents ont obtenu un peu plus que ce que leur aurait valu la seule
réduction des effectifs, dont le rythme, comme on l’a vu, n’a pas été à
court terme modifié par la fusion. Ces avantages ont contribué à nourrir
l’augmentation de la masse salariale de la DGFIP.
D - Evolution globale de la masse salariale
Les données 2001 à 2005 portent sur les ETP, les données de 2006
à 2010, depuis la mise en oeuvre de la LOLF, sur les ETPT. Cette rupture
114
COUR DES COMPTES
n’empêche pas de comparer les évolutions et les moyennes annuelles de
ces évolutions sur les deux périodes.
Tableau n°13 :
Evolution des effectifs totaux et de la masse
salariale de 2000 à 2005 (DGI et DGCP)
2001
2002
2003
2004
2005
2001 à
2005
ETP
133 202
132 436
129 992
129 253
128 243
-3,7 %
Evolution annuelle
-0,58 %
-1,85 %
-0,57 %
-0,78 %
-0,9 %
Masse salariale
hors CAS Pensions (en M€)
4 546
4 671
4 648
4 661
4 739
+4,2 %
Evolution annuelle
2,75 %
-0,49 %
0,28 %
1,67 %
+1,1 %
Masse salariale par agent en €
34 136
35 267
35 753
36 059
36 955
+8,3 %
Evolution annuelle
3,31 %
1,38 %
0,86 %
2,48 %
+2,1 %
Source : Cour des comptes enquête sur la gestion des personnels – 2010
De 2001 à 2005, la progression moyenne annuelle de la masse
salariale a été de + 1,1 %, la baisse des ETP de 0,9 % et le rapport entre
les deux, soit la masse salariale par agent, a progressé de 2,1 % par an.
Tableau n°14 :
Evolution des effectifs totaux et de la masse
salariale de 2006 à 2010
2006
2007
2008
2006
à
2008
2009
2010
2008
à
2010
ETPT 129 736
127 202
124 541
-4 %
122 640
120 191
-3 %
Evolution annuelle
-1,95 %
-2,09 %
-1,53 %
-2,00 %
Masse salariale
hors CAS en M€
4 950
4967
4943
0 %
4 978
4 994
1 %
Evolution annuelle
0,34 %
-0,48 %
0,70 %
0,32 %
Masse salariale hors
CAS, par ETPT en €
38 155
39 047
39 690
4 %
40 588
41 550
5 %
Evolution annuelle
2,34 %
1,65 %
2,26 %
2,37 %
Source : RAP 2006 à 2010. Le périmètre retenu est celui du programme 156 hors
action 156.04 de la DGGDI. Il y manque les crédits SRE en 2007 et 2008 (20 M€)
De 2006 à 2010, la progression moyenne annuelle de la masse
salariale a été de + 0,2 % en euros courants, la baisse moyenne des ETPT
de 1,8 % et le rapport entre les deux, soit la masse salariale par agent, a
progressé de 2,2 % par an. Le taux de croissance de la masse salariale a
été inférieur à celui de la moyenne de la fonction publique de l’ordre de
0,9 % par an pendant la même période
48
.
48
Cf. le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour l’exercice 2010, p 128.
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
115
La progression de la masse salariale (hors CAS pensions) par agent
a poursuivi sa progression de 2,2 % par an en euros courants.
Ces éléments sont repris dans les graphiques ci-dessous :
Graphique n° 6 : Evolution comparée
des effectifs et de la masse salariale
110 000
115 000
120 000
125 000
130 000
135 000
140 000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
effectifs
4 000
4 200
4 400
4 600
4 800
5 000
5 200
masse salariale
en € courants
hors CAS Pensions
en M€
ETP 2001-2005
ETPT 2006-2010
Masse salariale hors CAS Pensions
Masse salariale hors CAS Pensions
Fusion
-0,9% /an
-1,8% /an
+0,2 % /an
Source : Cour des comptes
Graphique n° 7 : Evolution de la masse salariale par agent
34000 €
35000 €
36000 €
37000 €
38000 €
39000 €
40000 €
41000 €
42000 €
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
coût par ETP 2001-2005
coût par ETPT 2006-2010
+2,2% /an
+2,1% /an
Fusion
Source : Cour des comptes enquête sur la gestion des personnels (2010), RAP 2006
à 2010, masse salariale hors CAS pensions rapportée au nombre d’ETP pour 2001
à 2005 et au nombre d’ETPT ensuite
116
COUR DES COMPTES
III
-
Autres éléments de bilan financier de la fusion
La fusion est en son principe une rationalisation. Est-elle source
d’économies nettes et à quel horizon ? Ce sujet n’a pas été analysé par la
DGFIP elle-même, polarisée sur la réussite du processus. La fusion n’a
été précédée d’aucune prévision globale de ses coûts et gains potentiels. Il
n’existe non plus aucune mesure
ex post
des coûts de la fusion, ni des
économies qui lui seraient imputables et donc pas de comparaison
possible entre des prévisions et leur réalisation.
Les coûts sont normalement concentrés dans les premières années,
encore que certains coûts exposés soient voués à être récurrents et
appellent donc une actualisation sur toute leur durée de vie : ainsi des
coûts résultant de l’harmonisation (par le haut) des statuts, des règles de
gestion, des rémunérations. A l’inverse, les économies sont normalement
limitées en début de processus, et augmentent progressivement. Il en est
ainsi des gains réalisés en matière d’immobilier, de gestion courante,
d’informatique, et surtout d’effectifs si la croissance de productivité
attribuable à la fusion le permet.
Par ailleurs, il y a vraisemblablement eu des coûts d’opportunité,
dans la mesure où la réalisation de la fusion, priorité absolue de la DGFIP
de 2008 à 2012, a monopolisé des énergies qui auraient pu s’employer
pour traiter d’autres problèmes. En contrepartie, on peut avancer que les
multiples actions requises pour réaliser la fusion ont doté la DGFIP d’une
meilleure connaissance d’elle-même qui constitue un atout pour l’avenir.
Il s’agit là de facteurs purement qualitatifs qui échappent à la mesure.
En tout état de cause, les données disponibles ne permettent pas de
dresser un véritable bilan financier. Il est seulement possible de tirer
quelques conclusions en matière immobilière et dans quelques autres
domaines.
A - L’immobilier
La DGFIP a fourni un bilan financier pour la période 2009-2011
mettant en regard d’un côté l’ensemble des investissements immobiliers,
de l’autre les économies résultant de la rationalisation du parc tous
facteurs confondus.
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
117
Tableau n°15 :
Eléments financiers 2009-2011
de rationalisation globale du parc
en
M€
Investissements
et dépenses
spécifiques(AE)
Economies
de loyers
financiers
Economies
de loyers
domaniaux
Cessions
faites
et à
venir
Economies
de gestion
Economies
ou recettes
nouvelles
Abandon
de sites
Rationalisation
pour la fusion
213,0
17,2
8,0
117,2
7,6
150,0
268
Rationalisation
hors fusion
4,3
2,0
1,6
43,4
3,0
50,0
169
Total
217,3
19,2
9,6
160,6
10,5
200,0
437
Source : DGFIP
La plus grande partie des opérations de rationalisation se rattachent
à la fusion. Le bilan des opérations directement rattachables à la fusion
est donné dans le tableau ci-dessous.
Tableau n°16 :
Eléments financiers 2009-2011
de rationalisation de l’immobilier dans le cadre de la fusion
en
M€
Investissement
et dépenses
(AE)
Economies
de loyers
financiers
Economies
de loyers
domaniaux
Cessions
faites et
à venir
Economies
de gestion
Economies
ou recettes
nouvelles
Nombre de
sites
abandonnés
SIP 2009
15,6
1,6
0,6
9,8
0,6
12,6
32
SIP 2010
108,4
9,7
1,4
34,0
3,5
48,6
145
SIP 2011
74,8
4,1
3,6
35,2
1,8
44,8
59
Total SIP
198,8
15,4
5,7
78,9
5,9
106,0
236
DLU 2009
3,2
0,2
0,7
10,1
0,5
11,5
9
DLU 2010
9,1
1,6
1,5
26,7
1,0
30,8
20
DLU 2011
1,9
0,0
0,2
1,4
0,1
1,7
3
Total DLU
14,2
1,8
2,4
38,2
1,6
44,0
32
TOTAL
213,0
17,2
8,0
117,2
7,6
150,0
268
Source : DGFIP
Ces deux tableaux mettent en balance d’un côté le coût des
investissements immobiliers, de l’autre les recettes de cessions effectives
ou à venir liées aux opérations de rationalisation du parc, les économies
de loyers financiers et de loyers domaniaux (budgétaires), ainsi que les
économies de gestion (diminution des charges de fonctionnement liées à
la réduction des surfaces).
Dans le seul cadre de la fusion le montant total d’investissements
atteint 212,9 M€ alors que les économies et les recettes nouvelles
équivalent à 141,8 M€ soit un solde négatif de 71,1 M€. Le bilan général
118
COUR DES COMPTES
qui inclut les opérations de rationalisation hors fusion s’avère moins
défavorable : pour un montant d’investissement de 217,2 M€, le montant
des recettes et économies s’élève à 190,2 M€, soit un solde négatif de
27 M€ (la différence provient pour l’essentiel des cessions prévues dans
le cadre d’opérations de rationalisation hors fusion).
La méthode retenue dans ces tableaux suscite plusieurs critiques :
la détermination des économies et des recettes de cessions repose en
partie sur des montants prévisionnels (recettes de cession « à venir » en
particulier). Cette présentation ne distingue pas les économies pour la
DGFIP en tant qu’administration occupante et les économies pour l’Etat
(en ce qui concerne les produits de cession des biens domaniaux et les
« économies de loyers domaniaux »).
Ce bilan « instantané » et non
actualisé ne permet pas d’apprécier à quel horizon l’autofinancement des
opérations immobilières de la DGFIP sera atteint. La DGFIP s’est
efforcée de répondre à ces objections en présentant un bilan des
opérations liées à la fusion en 2009 et 2010 n’incluant que les cessions
réalisées et ne tenant pas compte des économies de loyers budgétaires. Il
comporte en outre une actualisation des économies réalisées, qui montre
que le point mort est atteint au bout de sept ans.
Tableau n°17 :
Bilan des opérations immobilières liées à la
fusion 2009-2010
Rationalisation du
Parc immobilier
Réduction de surface
en m2
Investissement
et dépenses
Economies
de loyers
financiers
Cessions
effectives
et à venir
Economies
de gestion
Economies
capitalisées
sur 10 ans
nb
sites
surface
utile
logements
de fonction
total
(1)
(a)
(3)
(b)
(2)
=
10*((a)+(b))
SIP 2009
260
11 409
645
12 054
15 580 924
1 564 893
5 512 000
456 360
20 212 530
SIP 2010
347
45 449
2 356
47 805
108 446 966
6 376 393
19 584 796
2 136 103
85 124 960
DLU 2009
20
3 158
-
3 158
3 219 785
219 145
880 000
126 320
3 454 650
DLU 2010
68
12 149
-
12 149
9 076 266
1 071 153
21 750 000
571 003
16 421 560
Total
72 165
3 001
75 166
136 323 941
9 231 584
47 726 796
3 289 786
125 213 700
solde positif
(4)
(4)=(2)+(3)-(1)
36 616 555
Source : DGFIP
En résumé, le seul chiffre qui ne pose pas de problème
d’interprétation
49
est le coût brut des travaux directement liés à la fusion,
c’est-à-dire l’aménagement des SIP et DLU, soit 213 M€ sur la période
2009-2011. En contrepartie il y a eu des gains, permis à la fois par des
opérations entrant directement dans le cadre de la fusion (par exemple
49
Sous réserve du fait qu’une partie des travaux considérés ont été des travaux de
réfection ou de mise aux normes qui auraient sans doute été effectués de toutes
façons, mais de manière plus étalée dans le temps.
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
119
l’abandon du site d’une trésorerie fiscale rattachée à un SIP) ou permises
par la fusion (opérations tiroirs, etc.). La réorganisation immobilière liée à
la fusion permet une optimisation limitée mais réelle. Le bénéfice de cette
optimisation n’est toutefois acquis qu’au terme de restructurations
complexes qui s’étalent dans le temps. Cependant, il est vraisemblable
qu’en l’absence de fusion, la DGI et la DGCP auraient poursuivi des
programmes de rationalisation immobilière qu’elles avaient largement
engagés avant la fusion et qui auraient été encore stimulés par la
réduction des effectifs, appelant des regroupements, comme par
l’application de la politique immobilière de l’Etat.
B - Les autres domaines
1 -
La formation
La création de nouvelles unités et l’instauration de nouvelles
méthodes de travail (accueil notamment) ont nécessité une action
soutenue d’information et de formation. La DGFIP a mis en oeuvre un
important dispositif d’accompagnement des agents de nature à faciliter
l’appropriation des nouvelles pratiques des métiers induites par la fusion
et la diffusion d’une culture commune. Parallèlement, des formations
spécifiques ont été délivrées, concernant en particulier la mise en place de
l’accueil fiscal de proximité, l’outil GAIA de guichet, la nouvelle offre de
services aux collectivités locales et la création des SIP.
D’après les données recueillies localement, cet effort a atteint son
pic en 2009. Au total les formations réalisées pour la fusion représentent
66 642 jours-agents en 2009, soit 12,69 % du volume total de formation
continue, et 54 831 jours-agents en 2010 soit 10,47 % de l’effort de
formation de l’année. Ces chiffres restent dans la tendance des années
précédentes. En effet, la Cour avait noté sur la période 2000 à 2008 un
effort significatif d’accompagnement technique. Compte tenu de
l’intensité moyenne de l’action de formation à la DGFIP et de la
proportion
relativement
faible
des
formations
pouvant
être
spécifiquement rattachées à la fusion (entre 10 et 12 %), on peut
considérer que l’effort lié à la fusion a pu être absorbé dans l’action
courante et que le surcoût éventuel est faible.
2 -
L’informatique
Les coûts informatiques ont été analysés ci-dessus (chapitre II, III).
La fusion n’a pas entraîné de coûts supplémentaires en la matière et est
plutôt à l’origine d’économies de gestion et de personnel à l’échelon
central. Dans les DDFIP la fusion a été l’occasion de rationaliser
120
COUR DES COMPTES
l’équipement
et
l’utilisation
du
matériel
informatique,
l’approvisionnement en consommables, etc.
3 -
Les dépenses diverses de gestion
La fusion DGI-DGCP a permis la renégociation de marchés, soit
au niveau central soit dans les DDFIP. De même, la réunion des deux
réseaux a produit sur le terrain des économies liées à la mutualisation des
moyens de fonctionnement. Ainsi, le regroupement de services sur un
même site permet de les doter d’une seule machine à affranchir. Enfin, la
fusion a également été l’occasion d’étendre les bonnes pratiques de
gestion de l’un ou l’autre des deux réseaux, l’effet taille induisant de
nouvelles économies de fonctionnement.
IV
-
L’impact de la fusion sur les agents
A - Des effets différenciés
La fusion a bien sûr été perçue différemment selon le grade, la
fonction, la personnalité des agents, leur appartenance à l’ex-DGI ou à
l’ex-DCP, les circonstances locales.
Les principes mêmes retenus pour le déroulement de la fusion
(limitation des déplacements physiques d’agents, absence de changement
de résidence sauf sur la base du volontariat, respect des métiers)
témoignent de la volonté de la direction de minimiser les changements
touchant directement les agents afin d’accroître l’acceptabilité de la
fusion. Ce souci s’est manifesté aussi de manière concrète, par exemple à
travers le soin apporté à l’ergonomie des postes de travail dans les SIP et
à la prévention des troubles musculo-squelettiques ; des ergonomes ont
été associés à la conception de chaque SIP. Les organisations syndicales
n’ont d’ailleurs pas émis de critiques particulières à ce sujet.
Pour autant, les agents se trouvent plongés dans un environnement
nouveau, au moins du fait des changements des statuts, des règles de
gestion et des règles de vie, des modifications de structures, des
changements de vocabulaire, de procédures. Ces changements interfèrent
avec d’autres facteurs. Une partie des agents expriment le sentiment
d’une augmentation de la pression sous l’effet concomitant des réductions
d’effectifs, des évolutions intervenant en continu dans les métiers et des
réformes de structures, ainsi que d’une intensification du travail.
Deus aspects reflètent un impact spécifique de la fusion.
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
121
−
L’extension de la fonction d’accueil peut être cause de stress
notamment dans certains SIP, qu’elle soit exercée par des
agents venant de l’ex-DGI ou de l’ex-CP.
−
La déstabilisation est plus vivement ressentie par une partie des
agents de l’ancien réseau de la CP. Ce sont eux qui ont eu à se
déplacer dans les SIP, où ils se sont trouvés en minorité,
éprouvant parfois le sentiment d’être « isolé en milieu hostile ».
Les effectifs travaillant au recouvrement dans les trésoreries
mixtes ont été souvent surévalués, si bien que la partie de ces
trésoreries non incluse dans un SIP a subi une érosion de ses
forces vives. Les trésoreries fiscales ont dû absorber la tâche de
l’accueil à effectifs constants.
Les difficultés paraissent plus sensibles dans les structures les plus
grandes. Les problèmes de positionnement des cadres sont apparus dans
les DLU de grande taille, non dans les plus petites. Dans les structures à
taille humaine, les agents des deux origines ont en général spontanément
travaillé ensemble.
Le « choc » principal de la fusion étant désormais absorbé, il
relève de la responsabilité de l’encadrement de faciliter les dernières
transitions.
B - Le nécessaire perfectionnement du suivi
Le suivi des paramètres sociaux a été centré pendant la période
récente sur la réussite de la fusion, les DDG jouant un rôle de veille et
d’alerte à cet égard. La DGFIP entrant en régime de croisière doit se doter
d’un dispositif plus complet et formalisé de suivi de la situation et de la
satisfaction des agents.
1 -
Un suivi encore partiel
Deux exemples montrent que la DGFIP, bien qu’elle collationne de
nombreuses données, n’en fait qu’une analyse limitée.
Le taux d’absentéisme est calculé par la DGFIP comme le nombre
de jours d’absence rapporté aux effectifs payés au 31 décembre pour une
année de 223 jours ouvrés. Le rapporter au total annuel en ETPT aurait un
sens. La méthode proposée offre néanmoins l’avantage de la continuité
depuis 2005.
122
COUR DES COMPTES
Tableau n°18 :
Taux d’absentéisme DGFIP 2005-2009
2005
2006
2007
2008
2009
Absentéisme pour maladie
(COM+CLD+CLM)
et accidents de service
5,59 %
5,61 %
6,33 %
6,71 %
6,67 %
Absence moyenne maladie ordinaire
(COM)
7,2 j
7,9 j
Absence moyenne longue maladie
(CLD)
1,9 j
2,8 j
Absentéisme
(toutes absences et formation)
8 %
8 %
Source : DGFIP mai 2011, données 2010 non communiquées, COM= congé
ordinaire de maladie, CLD = congé longue durée, CLM = congé longue maladie
L’absentéisme a augmenté dans le périmètre de l’actuelle DGFIP
entre 2005 et 2009. La direction explique les évolutions de l’absentéisme
par le vieillissement de la population
50
(effet de cohortes plus fortes,
retard des départs en retraite, agents ayant des vieux parents à charge),
par les mutations de couples (la moitié des mutations sont des
rapprochements), par l’allongement des temps de transport et par
l’augmentation de la pression au travail. Ces facteurs, en soi pertinents,
suffisent-ils à expliquer que l’absentéisme ait augmenté depuis la fusion ?
La DGFIP n’a pas effectué d’analyse approfondie de l’évolution de
l’absentéisme car, pour elle, ce suivi relève du CHS ministériel et donc du
Secrétaire général. Toutefois, elle dit effectuer des enquêtes ponctuelles
en complément de l’enquête annuelle dénombrant les jours d’absences
pour maladie et accidents de service.
S’agissant des mutations, la DGFIP suit uniquement le taux de
demandes satisfaites, encore mesuré par filières séparées, jusqu’à l’entrée
en application des règles de gestion communes.
Tableau n°19 :
Taux de satisfaction des demandes de mutation
2005
2009
2010
Filière
FF
GP
FF
GP
FF
GP
Catégorie A
34,71
ND
47,51
32,18
42,71
39,74
Catégorie B
53,38
19,42
63,59
25,94
60,42
25,54
Catégorie C
45,83
21,03
54,86
26,72
53,04
33,12
Source : DGFIP mai 2011
Les niveaux sont différents selon les filières du fait des différences
de règles de mutations et des différences de périmètres pris en compte.
50
La moyenne d’âge des personnels est passée de 46,7 ans en 2008 à 46,9 ans en
2009.
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
123
Ces taux augmentent (une des raisons est l’accroissement actuel du
nombre de départs en retraite qui libèrent des postes de fin de carrière,
dans les régions les plus prisées). La direction souhaite les maintenir à un
niveau élevé. La satisfaction des demandes de mutation est en effet un
élément majeur d’adhésion des agents et les organisations syndicales sont
particulièrement vigilantes sur ce point.
En revanche la DGFIP ne suit pas le taux de rotation des agents, au
sens du temps moyen passé dans un poste ou dans une activité. Or
l’attractivité des différentes régions est très inégale aux yeux des agents.
Certains postes ne sont pourvus que par recrutement et les agents
souhaitent y rester le moins longtemps possible (région parisienne,
certains départements). Il est toutefois loisible de se demander si une
rotation trop rapide n’est pas au moins dans certains cas préjudiciable au
service. Il y a lieu de mener sur ce thème une réflexion systématique,
n’excluant pas une modulation des rémunérations.
2 -
Un nouveau dispositif de veille
Depuis 2008, la DGFIP s’est attachée à améliorer les conditions de
vie au travail des agents, tant sur le plan de l’environnement
professionnel que de l’organisation du travail. Ce dispositif repose sur les
travaux d’un comité national permanent (associant des représentants de
l’administration et des personnels ainsi que du Secrétariat général) dont
l’objet est de promouvoir et de suivre toutes les actions en faveur des
conditions de vie au travail.
Un plan d’actions a ainsi été élaboré autour d’axes majeurs,
comme :
−
la mise en oeuvre du document unique d’évaluation des risques
professionnels (DUERP) ;
−
la valorisation et la professionnalisation de l’assistant de
prévention ;
−
l’élaboration d’un socle de formation aux conditions de vie au
travail, dispensé à partir de septembre 2011, dans le réseau ;
−
l’élaboration d’un guide sur les risques psychosociaux publié
également à l'automne 2011 ;
−
l’expérimentation d’espaces de dialogue, permettant aux cadres
et aux agents de s’exprimer sur leur approche du travail, pour
faire émerger des pistes d’amélioration. Ces lieux d’échanges
seront généralisés progressivement à partir de l’automne 2011 ;
124
COUR DES COMPTES
−
enfin, la généralisation d’un tableau de bord de veille sociale
(TBVS), dispositif de prévention et de veille de nature à
favoriser le dialogue social. D’ores et déjà expérimenté par dix
directions, il est déployé en deux vagues, la première au
1
er
juillet 2011 et la seconde au 1
er
janvier 2012.
Le TBVS incorpore un indicateur relatif au taux de mutation
calculé en divisant le nombre d'agents ayant déposé une demande de
mutation par le nombre total d'agents du service. Cette donnée sera
recensée au niveau départemental et suivie de façon annuelle. Un taux
élevé de mutation sur un site peut y refléter l’existence d'un malaise local
important. Le taux de rotation des agents sera donc suivi à la DGFIP dans
sa dimension « taux de formulation d’une demande de mutation ».
C - Le dialogue social
La fusion s’est déroulée sans heurt social majeur (pas de grève
générale
reconductible
) mais non sans conflits, inaugurés par une grève
nationale en mars 2008, parfois durs, notamment à l’automne 2009. Dans
la continuité de deux directions fusionnées, la syndicalisation, la
participation aux élections professionnelles sont élevées à la DGFIP. Par
comparaison avec les autres administrations, le taux de suivi des grèves
est élevé à la DGFIP et a eu tendance à s’aligner sur celui de l’ex-DGI,
qui était lui-même supérieur à celui de l’ex-DGCP. Le taux de
conflictualité n’a pas baissé depuis la fusion. La direction reste vigilante
au sujet du climat social : une note de veille sociale est préparée chaque
semaine pour le directeur général afin d’identifier les thèmes de
mobilisation et d’évaluer la cohérence entre les réactions locales et
nationales. La qualité du dialogue social demeure donc un sujet sensible.
Dans le contexte des mouvements sociaux qui ont marqué le
lancement de la fusion, les syndicats de la DGFIP ont adopté une plate-
forme commune au printemps 2009. Elle demeure la base de leurs
revendications, centrées sur l’évolution des effectifs (ils ont considéré que
la fusion était utilisée pour justifier les suppressions d’emplois), les
conditions de travail, le déroulement des carrières.
La fusion a modifié les règles du jeu social. Elle a entraîné le
regroupement
des
organisations
représentatives.
Les
associations
professionnelles ont fusionné (la première organisation fusionnée a été
l’Association des comptables publics). Les syndicats ont eux-mêmes
fusionné. Comme ils étaient rattachés à une fédération, cette démarche
était pour eux naturelle. Les dernières fusions ont eu lieu en 2010.
A la suite de l’unification des statuts au 1
er
septembre 2011, les
élections professionnelles se dérouleront le 20 octobre 2011 pour mettre
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
125
en place les nouvelles commissions administratives paritaires. Les
organisations syndicales sont aujourd’hui tendues vers cette échéance et
conscientes qu’elles auront besoin de temps pour s’adapter au nouveau
système, qui leur imposera une charge lourde. En effet, sur le modèle de
l’ex-DGI, les CAP siègeront 6 mois par an pour les B et C (et
18 semaines pour les A) : les représentants non permanents craignent
d’être mobilisés pendant de longues périodes pour y participer.
Même s’il y a une part de posture, il existe une divergence sur la
qualité du dialogue dans le contexte de la fusion. La direction estime que
la fusion a nourri le dialogue social en fournissant l’occasion de débattre
de très nombreux sujets et qu’elle lui a donné un cadre adapté (groupes de
travail). Les syndicats jugent que la fusion a été imposée et que la
négociation s’est limitée aux contreparties, tout en reconnaissant qu’ils
ont été écoutés sur certains sujets (règles de gestion).
Les deux directions fusionnées avaient une « charte du dialogue
social » (DGI, décembre 2004) et une « charte des bonnes pratiques du
dialogue social » (DGCP, avril 2006). La DGFIP n’a pas de charte
analogue. La fusion faite, elle devrait s’en doter.
V
-
Les instruments de mesure de la performance
et de pilotage
Les instruments de mesure de la performance et de pilotage
fournissent peu d’enseignements sur la fusion et ses résultats.
A - La gestion par indicateurs
1 -
Les indicateurs des documents budgétaires
L’ex-DGI et l’ex-DGCP mettaient l’une et l’autre en oeuvre des
CPP (contrats pluriannuels de performance) conclus avec la Direction du
Budget. Ce modèle n’a pas été repris par la DGFIP.
Les seuls indicateurs utilisés sont ceux figurant dans le programme
annuel de performance (PAP) et la charte de gestion du programme 156.
Le programme 156 contient 9 objectifs regroupés en trois axes, assortis
de 22 indicateurs en 2009, ramenés à 18 en 2010. Ces axes sont les
suivants :
−
Axe 1 : promotion du civisme fiscal et renforcement de la lutte
contre la fraude ;
126
COUR DES COMPTES
−
Axe 2 : assurance pour les citoyens de la transparence des
comptes publics et délivrance des meilleurs services aux
meilleurs coûts ;
−
Axe 3 : amélioration de la qualité des services rendus aux
usagers,
aux
partenaires
de
l’Etat
et
aux
collectivités
territoriales.
Le détail de ces objectifs et indicateurs figure en annexe 6.
Ces indicateurs portent sur les résultats obtenus dans l’exercice des
métiers de la DGFIP, et en tant que tels sont légitimes, sans qu’il y ait lieu
ici d’examiner leur pertinence intrinsèque.
51
L’évolution des ces indicateurs durant la fusion montre que celle-ci
n’a pas eu d’incidence très significative.
Tableau n°20 :
Evolution des résultats entre 2007 et 2010
Indicateurs
2007
2010
Taux d’intervention sur l’impôt
1,05
1,04
Taux d’intervention pour l’IR
2,56
2,43
Taux de recouvrement des impôts des professionnels
98,3
98,42
Taux brut de recouvrement des impôts sur rôle
98,35
98,79
Taux brut de recouvrement des droits et pénalités
sur
créances du contrôle fiscal externe au titre de l’année N-2
44,52
49,1
Taux de paiement des amendes
75,8
80,86
Indice agrégé du suivi qualificatif des comptes locaux
110,5
114
Source : DGFIP
La DGFIP a choisi de ne pas changer ses indicateurs pendant la
fusion afin de ne pas modifier les repères du management durant ce
processus. Elle a toutefois entamé une revue des indicateurs relatifs au
recouvrement, à la gestion de la dépense, et aux relations avec les
collectivités locales.
La fusion fait en soi l’objet de l’objectif n°1 « hors axes ».
Tableau n°21 :
Indicateurs de l’objectif n°1 Réussir la fusion
Indicateur 1.1
Déploiement du guichet fiscal unifié
Indicateur 1.2
Nombre de directions régionales ou départementales des
finances publiques
Indicateur 1.3
Amélioration des services rendus aux collectivités territoriales
Source : PAP 2010
51
La Cour renvoie sur ce point à l’Audit du dispositif de performance du programme
156, effectué par le CIAP (mai 2011).
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
127
Les indicateurs 1.1 et 1.2 portent exclusivement sur la création des
SIP et des DLU. L’indicateur 1.3 concerne la seule « amélioration du
service rendu aux collectivités territoriales », qui pourrait aussi bien
ressortir de l’objectif 8 de l’axe 3, et ne couvre qu’une partie du champ de
la réforme.
Selon le CIAP
52
: Si ces indicateurs « sont représentatifs de la mise
en oeuvre opérationnelle de la fusion, ils ne sont pas à proprement parler
représentatifs de sa réussite. »
En dehors de cet objectif n°1, il n’existe pas d’indicateur(s)
spécifique(s) « fusion ». Certes la fusion est supposée favoriser une
hausse des performances des actions traditionnelles de la DGFIP, hausse
qui doit donc être recherchée (ou extraite) au sein des indicateurs
habituels. Or ceux-ci sont à peu près stables. Si l’on considère que la
fusion a pour objectif ou résultat de fournir des services nouveaux ou de
qualité supérieure, alors l’absence d’indicateurs dédiés à ces actions
nouvelles rend difficile l’identification de sa plus-value. Il est de même
problématique
qu’aucun
indicateur
ne
mesure
l’amélioration
de
l’efficacité et de l’efficience de l’administration des finances publiques
attendue de la fusion. Il est donc nécessaire de déterminer des indicateurs
spécifiques. Leur détermination devrait donner lieu à un dialogue interne.
2 -
La déclinaison des indicateurs au niveau déconcentré
Les DDFIP sont dotées d’indicateurs dans leur budget opérationnel
de programme (BOP) local. Elles suivent aussi un certain nombre
d’indicateurs « métiers » complémentaires (hors BOP) afin d’avoir une
vision plus fine de certaines actions ou enjeux spécifiques. Le niveau de
réalisation des indicateurs du BOP sert à l’évaluation des DDFIP. Il est à
noter que les paramètres déterminant les résultats pour plusieurs
indicateurs ne sont pas tous dans la main des DDFIP. Dans au moins une
partie des cas, les indicateurs doivent être considérés davantage comme
fournissant un état des lieux que comme reflétant l’efficacité de la
structure.
Les DDFIP mettent en oeuvre un système mixte de pilotage et de
contrôle de la gestion reposant sur l’utilisation conjointe des systèmes en
vigueur auparavant dans les deux réseaux de l’ex-DGI et de l’ex-CP
53
: le
diagnostic plan d’action (DPA) associé à des tableaux de bord. Cette
procédure a été expérimentée en 2009 dans quatre postes comptables
52
Rapport précité, pp. 47-48
53
La DGI utilisait un système de lettre d’objectif assorti du suivi de très nombreux
indicateurs. La DGCP utilisait quant à elle un système de tableau de bord.
128
COUR DES COMPTES
avant d’être étendue en 2010 à l’ensemble des services. Le DPA
formalise les objectifs à atteindre pour l’année suivante à partir d’un
diagnostic partagé des points forts et des points à améliorer du service
ainsi que du plan d’action proposé en amont par le responsable de service.
Il a vocation à constituer le document stratégique de référence pour
l’année à venir.
Avec les tableaux de bord de suivi, les chefs de service bénéficient
d’une vision globale et en continu de la performance de leur unité. Le
suivi des indicateurs et du contrôle de la gestion est volontairement
centralisé à leur niveau afin de libérer les agents de cet aspect.
L’orientation tendant à réduire à tous les niveaux le nombre
d’indicateurs à suivre et à se concentrer sur le suivi des indicateurs-
programme est inégalement appliquée d’une direction à l’autre. Dans les
services fusionnés elle est par nature difficile à mettre en place du fait de
l’exercice co-localisé de missions des deux ex-réseaux. Selon les
personnes rencontrées, le pilotage et l’identification des leviers en interne
constituent un exercice difficile même pour des cadres expérimentés
bénéficiant du soutien d’un adjoint issu d’une filière de métier différente.
Enfin, tous les chefs de service entrants ne bénéficient pas d’un appui en
termes de formation avant leur prise de poste.
L’examen de l’évolution des indicateurs suivis au niveau local ne
permet guère de dégager un « effet fusion », dans le sens d’une
amélioration ou d’une dégradation. Les appréciations qui peuvent être
déduites de l’examen des tableaux doivent ainsi être corrélées au contexte
national ou local. Une fois ces éléments pris en compte, l’extraction de
l’ « effet fusion » reste aléatoire. L’absence de séries longues est un
obstacle à une évaluation objective des améliorations ou des baisses de
performance des services. Les variations trimestrielles s’inscrivent quant
à elles dans le calendrier cyclique des opérations des services.
B - Des éléments dans le baromètre de la qualité des
services publics, non exploités par la DGFIP
Un baromètre de la qualité des services publics a été mis en place
par la DGME, pour accompagner les travaux de simplification et rendre
compte de l’amélioration de la qualité du service rendu. Le conseil de
modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010 a décidé
que ce baromètre serait régulièrement publié par l’Etat.
En matière fiscale, la DGME a sélectionné les démarches
répondant aux attentes prioritaires des Français : la fiabilité des
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
129
informations détenues par l’administration fiscale ainsi que le délai pour
effectuer une rectification sur l’assiette ou le paiement de l’impôt.
Ce baromètre mesure, par des indicateurs de prestation, la qualité
du service. Par exemple le critère retenu pour « Je déclare et je paie mes
impôts » est le pourcentage de rectifications sur les déclarations et sur les
paiements traitées en moins de trente jours (pour l’impôt sur le revenu et
la taxe d’habitation). Cet indicateur atteint 95% : il est resté stable entre
2008 et 2010.
Ce baromètre mesure également à présent la satisfaction des
usagers correspondant au critère de qualité sélectionné : ainsi pour « Je
déclare et je paie mes impôts », 63 % des usagers sont satisfaits du délai
de prise en compte de leur demande de rectification. Les résultats des
douze démarches évaluées varient de 49 % à 87 %.
Une exploitation des données recueillies dans le cadre de ce
baromètre sur le seul périmètre de la DGFIP est possible. La DGME y
travaille. Il serait utile à la DGFIP de connaître les résultats qui la
concerne et de se comparer aux autres administrations (caisses
d’allocations familiales, pôle emploi, préfectures ou sous-préfectures,
inspections
académiques,
rectorats,
tribunaux,
CPAM),
avec
les
précautions d’usage. Cette démarche d’exploitation de données collectées
par la DGME, ou de travail commun avec la DGME, n’a pas été entamée
par la DGFIP.
C - La mesure de la qualité de service
1 -
L’adoption du référentiel Marianne
Le référentiel Marianne constitue aujourd’hui le référentiel unique
pour tous les services publics en matière de démarche qualité. Il comporte
19 engagements dont 14 centrés sur l’usager et 5 concernant le pilotage
de la démarche Son déploiement a commencé en 2010 dans trois
départements-pilotes
54
. Au sein de la DGFIP, le référentiel Marianne
remplace depuis 2011 le programme d’accueil «
Pour Vous Faciliter
l’Impôt
» (« PVFI ») en même temps qu’il se substitue dans les centres
concernés au suivi de la certification «
Qualifinances
»
55
. Il s’applique
54
Somme, Haute-Marne et Meurthe-et-Moselle.
55
Le référentiel « Qualifinances » a été construit à partir des référentiels existants au
sein de la DGI et du Trésor Public (« Qualifisc » et « Qualitrésor »). Il comprend 15
engagements relatifs à l’accueil des usagers. La démarche « Qualifinances » est une
démarche de certification de la qualité de l’accueil. La certification de service vise à
faire attester par un auditeur externe le niveau de qualité atteint. Elle est attribuée par
130
COUR DES COMPTES
dans tous les centres en relation avec des usagers et notamment toux ceux
chargés de la fiscalité et sera étendu aux autres en 2012. Le référentiel
Marianne est présenté comme reprenant assez largement les engagements
du programme PVFI. Son intérêt selon la direction générale réside dans la
promotion d’une démarche d’accueil unifiée et surtout dans la limitation
de la charge du suivi au moyen d’une mesure plus simple et plus lisible.
Un indicateur unique de qualité de service (agrégeant quatre mesures) dit
IQS
56
remplace l’agrégation pondérée des résultats de la mesure de 10
engagements par 11 indicateurs du programme PVFI.
2 -
L’accompagnement de la mise en place du référentiel
Marianne au sein des services
L’introduction du référentiel est pilotée à trois niveaux :
- au niveau central, la Mission « relation usagers » assure
l’animation et la coordination du déploiement du référentiel Marianne
dans les services en charge de la fiscalité ;
- au niveau interrégional, un référent interrégional Marianne (RIM)
est désigné au sein des délégations du Directeur Général (DDG) qui
constituent l’interface entre le niveau central et les départements ;
- au niveau départemental, un cadre référent Marianne (RDM) est
chargé de la mise en place, de l’accompagnement et du suivi des
engagements du référentiel.
Par ailleurs un guide méthodologique a été édité par la direction et
mis à disposition des services et des référents.
Le remplacement des autres référentiels a fait l’objet de
publications de documents internes afin de mesurer les différences et les
similitudes avec les engagements antérieurs. Ainsi dans les centres
certifiés « Qualifinances » l’introduction du référentiel Marianne a mis
fin à la démarche de certification. Ce passage au « droit commun » de
l’accueil se concrétise par la suppression de certains engagements
antérieurs
57
. La qualité de l’accueil n’y a pas baissé pour le moment
un organisme tiers indépendant à la suite d’audits permanents. La démarche n’a pas
été reconduite à son échéance le 23 octobre 2009.
56
L’IQS repose sur la moyenne de 4 sous-indicateurs inspirés de ceux du PVFI qui
permettent d’assurer le suivi de 4 engagements : le traitement des courriers en 15
jours ouvrés (21 jours calendaires) ; le traitement des courriels en 5 jours ouvrés ; les
appels aboutis en moins de 5 sonneries ; le traitement des demandes de qualité de
service en 15 jours.
57
Les engagements suivants ne figurent plus dans le référentiel Marianne : la
réception de 80% des usagers en moins de 20 minutes ; le traitement immédiat des
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
131
même si ces services étaient engagés antérieurement dans une démarche
et des standards plus exigeants. Toutefois, comme l’accueil physique
constitue une des faiblesses pointée lors des enquêtes-mystères de la TNS
Sofres en avril et mai 2010 et un des axes de la fusion, il est important de
maintenir un suivi des engagements pris en la matière. La DGFIP a prévu
de réaliser l’enquête annuelle de satisfaction des usagers et mesurera ainsi
en particulier les progrès réalisés à l’accueil physique.
3 -
Le suivi de la qualité de service
Dans le cadre du pilotage de son service, chaque responsable
sensibilise ses collaborateurs et contrôle le respect des engagements dans
le cadre d’un suivi régulier. La mesure de la qualité de service est réalisée
d’une part dans le cadre d’audits de qualité de service (une fois tous les
trois ans ou tous les cinq ans selon les centres) effectués par les auditeurs
du département et d’autre part au moyen d’appels-mystère réalisés par un
prestataire extérieur et diligentés par la direction générale. Le RDM
rédige un rapport annuel.
_________
CONCLUSION
ET RECOMMANDATIONS
_________
Les lacunes des éléments chiffrés disponibles rendent difficile
l’appréciation des coûts et bénéfices de la fusion
Les agents ont reçu des avantages en matière de statut et de
rémunération ; ces avantages ont eu un caractère général, puisque tous
ont bénéficié, à des degrés d’ailleurs variables selon les grades et les
corps, de mesures indemnitaires et statutaires, même s’ils n’étaient pas
individuellement concernés par les effets de la fusion ; ces avantages se
trouvent pérennisés, avec des effets récurrents, y compris sur les
pensions. Le « taux de retour », calculé comme le rapport du coût des
mesures catégorielles générales et de celles spécifiques à la fusion aux
économies liées au schéma d’emplois, a été sur la période 2008-2012
légèrement supérieur pour la DGFIP à la norme de la RGPP, l’écart
étant plus prononcé au plus fort de la fusion (2009-2010). Dans la
mesure où les réductions d’emplois à la DGFIP ont été, dans la période
demandes formulées au guichet si le dossier est complet ; la mise en place de
campagnes d’information annuelles (sensibilisation aux téléprocédures et envoi du
livret fiscal aux nouvelles entreprises). Certains engagements repris dans Marianne
ont été revus à la baisse par rapport au niveau d’exigence antérieur : c’est le cas du
traitement des courriels qui passe de 48 heures à cinq jours ouvrés.
132
COUR DES COMPTES
de référence, légèrement supérieures à la moyenne de la fonction
publique, le bénéfice moyen par agent a été conséquemment plus élevé.
De manière générale, du fait des garanties qui leur ont été données
(maintien à résidence et dans l’activité exercée avant la fusion) les agents
ont bénéficié d’un traitement plus favorable que d’autres fonctionnaires
impliqués
dans
d’autres
réformes,
notamment
la
réforme
de
l’administration territoriale de l’Etat (RéATE), ce qui n’a pas manqué
d’être ressenti dans la fonction publique.
Les autres coûts directs de la fusion ont été relativement réduits.
Les coûts immobiliers (évaluables à 213 M€) seront amortis à terme. Des
économies de gestion ont commencé à être dégagées. Il n’existe
cependant aucune comptabilité analytique permettant de dresser un bilan
documenté à échéance donnée.
La fusion n’a pas modifié le rythme de réduction des effectifs
enregistré antérieurement. Elle a fourni un argument pour justifier le
maintien de cette tendance, mais il demeure impossible, faute de réelle
analyse de la part de la DGFIP, d’apprécier les facteurs de cette
évolution et de savoir si la fusion a déjà contribué par ses effets propres à
dégager des « gisements de productivité » nouveaux ou si la DGFIP a
seulement continué à tirer parti d’éléments qui lui préexistaient
(résorption de sous-effectifs latents, gains liés à l’informatique, à la
rationalisation de processus, etc.). Le poids relatif de ces divers facteurs
reste lui-même indéterminé. Les perspectives de gains de productivité à
terme ne sont pas davantage élucidées pour l’avenir.
Les lacunes du dispositif de mesure de la performance privent de
base objective l’analyse et la prévision en ce domaine, et ne facilitent pas
l’optimisation de la répartition des effectifs.
Le suivi des ressources humaines gagnerait aussi à être complété,
dans un contexte où les relations sociales doivent faire l’objet d’une
attention soutenue.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
- d’affiner le suivi des prévisions de départs en retraite ;
- d’établir de réels indicateurs de productivité mettant en regard
l’évolution des effectifs et des coûts et celle des prestations rendues,
mesurées en termes quantitatifs et qualitatifs (recommandation principale
n°3) ;
- d’évaluer après deux ans d’utilisation (soit fin 2013) les résultats
de la nouvelle méthode de répartition des effectifs (MAGERFIP) ;
COUTS ET GAINS DE LA REFORME
133
- de systématiser le suivi de l’absentéisme
-
de doter
la
DGFIP
d’une
charte
du dialogue
social
(recommandation principale n°6) ;
- de veiller à l’homogénéité des pratiques locales dans la mise en
oeuvre du « diagnostic plan d’action » et des tableaux de bord, de
manière à faciliter les comparaisons ;
- d’utiliser les informations fournies par le baromètre de la qualité
des services publics de la DGME ;
- de veiller à ce que le passage au référentiel commun
« Marianne » en matière de démarche qualité ne provoque pas de baisse
des résultats par rapport à ceux atteints dans le cadre de la certification
« Qualifinances », en particulier dans le domaine de l’accueil du public.
Chapitre V
Les perspectives
La conduite de la fusion a été dans une première étape, jusqu’à
aujourd’hui, centrée sur la mise en place de nouvelles structures
administratives. Cette action ne saurait pour autant constituer une fin en
soi. Le critère de jugement ne peut être que l’amélioration de l’exécution
des missions, à un moindre coût pour l’Etat. Le premier bilan susceptible
d’être dressé à ce jour est transitoire. Les bénéfices à terme dépendront de
l’orientation qui sera donnée à cette direction unifiée et des innovations
qu’elle rendra possibles.
Le modèle d’organisation retenu pour la fusion a été fixé
davantage à partir de la situation préexistante et de manière à rendre plus
aisée la réalisation de la réforme, qu’avec la préoccupation des phases
suivantes. Une fois mis en place, il constitue désormais le cadre des
évolutions futures. Il reste à voir dans quelle mesure il les contraindra ou
les facilitera. Des mesures d’ajustement sont déjà intervenues ou prévues,
et il a démontré des atouts en termes de flexibilité et de réactivité.
Néanmoins l’anticipation des étapes ultérieures n’a pas été jusqu’à
maintenant une réelle préoccupation. Pour autant, des changements sont
inéluctables, souhaitables ou possibles et ils doivent être prévus et
préparés : la fusion proprement dite acquise, cette démarche doit devenir
prioritaire. Or la DGFIP ne s’est pas à ce stade dotée des outils adéquats à
cette fin.
136
COUR DES COMPTES
I
-
Des instruments prospectifs à développer
Alors même que les conséquences de la fusion ne sont pas encore
complètement appréhendées les instruments d’anticipation sont de portée
limitée : l’un, le DOS, a plutôt valeur de bilan d’étape que de projection
vers l’avenir, l’autre, la réingénierie des processus, recèle de nombreuses
potentialités mais est conçu dans une perspective technique.
A - Le DOS
Les deux ex-directions étaient dotées de contrats pluriannuels de
performance et de moyens décrivant des pistes d’évolution en termes
concrets. L’ex-DGI et l’ex-DGCP avaient un tel contrat en vigueur
(couvrant la période 2006-2008) au moment de la fusion. La DGFIP n’en
a plus. La suspension de cet instrument de pilotage trouve son motif dans
la priorité donnée à la réalisation de la fusion. Cette justification doit être
considérée comme ne valant pas au-delà de 2012.
Dans ce contexte, il n’y a eu aucun document programmatique
couvrant 2009. Le DOS est censé couvrir la période 2010-2012, mais de
façon au moins partiellement rétrospective pour l’année 2010.
L’intérêt du DOS tient surtout à son mode d’élaboration,
participatif, combinant des propositions descendantes et remontantes.
Durant une première phase, l’administration centrale et les responsables
territoriaux ont conduit une réflexion sur des orientations de la DGFIP,
qui a abouti à un premier document de travail, décrivant sous forme
synthétique les principes, engagements et références de la DGFIP et les
orientations pour l’ensemble de ses missions et métiers. Ce schéma a été
validé au cours d’un comité de direction tenu le 27 juin 2009. Il a ensuite
été ouvert à la discussion des cadres et des agents, invités à l’enrichir par
leurs contributions. Des ateliers de travail autour de 19 thèmes (10
organisés au niveau départemental et 9 au niveau supra-départemental
selon les effectifs concernés), dirigés par des animateurs - 1500 cadres
supérieurs volontaires et formés à cette tâche - ont été organisés
localement. 730 réunions ont été tenues ; plus de 10 000 cadres et agents
y ont participé. Les agents travaillant en administration centrale ont
également été associés à la démarche, ainsi que les agents comptables des
EPN et les agents des CBCM, au sein de trois ateliers spécifiques.
Chaque atelier a produit une restitution des propositions émises ; ces
restitutions ont ensuite été consolidées au niveau interrégional. Enfin, une
réunion de clôture a été organisée dans chaque inter-région en présence
du Directeur général.
LES PERSPECTIVES
137
Les représentants des organisations syndicales ont été tenus
informés au cours des différentes étapes : présentation de la démarche au
moment de l’élaboration du schéma et avant le lancement de la phase
participative ; présentation et discussion autour du projet de DOS dans le
cadre de trois groupes de travail par métier ; présentation du projet final
lors d’une réunion du CTPC.
Le principal mérite de ce processus a été d’associer largement les
membres de la nouvelle direction, à tous les niveaux (près de 10 % des
agents ont été appelés à y prendre part). Sa finalité était de susciter des
formes d’identification à la nouvelle structure, d’appropriation de la
nouvelle organisation, de favoriser l’émergence d’un nouvel « esprit de
corps », de mobiliser les agents.
En revanche, la substance du document est de caractère très
général. Il se compose de trois parties :
−
La première pose des principes de référence, des valeurs
communes
(solidarité
professionnelle,
recherche
de
l’excellence dans les résultats), dignes d’approbation mais sans
contenu opérationnel.
−
La deuxième partie a trait à la fusion, dont la réussite est la
priorité pour la période couverte par le DOS.
−
La troisième partie porte sur les missions ; développant
l’organigramme, elle est descriptive et vise à l’exhaustivité.
Le DOS a été diffusé aux personnels dans sa version définitive en
juin 2010. Il a donc constitué un instrument de conduite du changement,
d’un changement déjà lancé selon des axes déterminés. L’administration
elle-même reconnait qu’il ne s’agissait pas à proprement parler de définir
un cadre d’action pour les années à venir, mais plutôt de réunir un
consensus et de rédiger un document où « tout le monde se retrouverait »,
Les réactions ont été diverses parmi les agents. Certains ont vu dans
l’élaboration du DOS une opération de communication, destinée à
promouvoir la fusion. Des représentants syndicaux le définissent comme
un « document d’habillage ».
Aucun autre document communiqué à la Cour ne contient des
pistes d’évolution explicites, voire simplement des problématiques. On
peut le comprendre compte tenu du poids de la fusion en termes
administratifs, du souci d’avancer pas après pas, des risques de
l’affichage ou de l’interprétation, du calendrier. Il n’en reste pas moins
que l’engagement d’une véritable réflexion sur l’avenir, et la reprise
d’une réelle contractualisation, assortie d’objectifs explicites et chiffrés,
doivent être maintenant à l’ordre du jour.
138
COUR DES COMPTES
B - La réingénierie des processus
La réflexion collective engagée sur l’exercice des métiers pour
l’élaboration du document d’orientations stratégiques (DOS) a ouvert
quelques pistes. Pour répondre au besoin de simplification exprimé par
les agents dans le cadre de ces travaux, la DGFIP a mis en oeuvre une
démarche nouvelle de réingénierie des processus.
1 -
Le principe
Elle consiste à examiner l’ensemble des processus métiers de la
DGFIP de manière méthodique afin de les rendre plus fluides. Elle vise à
simplifier le travail des agents et, en supprimant des tâches redondantes
ou inutiles, à leur permettre de se consacrer à des tâches à plus forte
valeur ajoutée, sans sacrifier voire en augmentant la sécurité des
opérations. Elle tend aussi à rendre plus aisées les démarches des usagers,
en tirant profit de l’allègement des procédures et de la dématérialisation.
La DGFIP, administration de production de services, mettant en oeuvre un
grand nombre de processus complexes, dotée d’un réseau important, et
avec une grande diversité de ses métiers et de ses structures locales,
constitue une « masse critique » suffisante pour y recourir avec profit.
2 -
L’organisation
La mission nationale de réingénierie des processus (MNRP),
structure pérenne, est rattachée au DGFIP. L’organisation en a été définie
à l’été 2010, une fois le DOS achevé. Il a été décidé de se référer à une
méthode externe adaptée (fondée sur celle de la DGME) et de recruter
une équipe de 15 personnes (en y réaffectant des agents qui avaient
travaillé à l’élaboration du DOS, en prélevant des agents sur la mission
nationale d’audit et la mission d’audit de la DRFIP de Paris). La moitié
de l’équipe était en place en septembre 2010 pour se former
58
, mettre au
point ses outils et engager le travail.
Les DDG ont en la matière un rôle d’intermédiaires entre la MNRP
et les services déconcentrés. La MNRP peut s’appuyer sur un référent
« réingénierie » par délégation inter-régionale (ces référents étant
constitués en réseau), et un correspondant par DDFIP.
58
La formation a été organisée par la DGME avec pour prestataire Accenture.
LES PERSPECTIVES
139
3 -
La méthode
300 processus ont été identifiés par la mission de maîtrise des
risques comme susceptibles de faire l’objet d’un réexamen. la DGFIP a
considéré comme contre-productif de traiter tous ces sujets de manière
systématique selon un calendrier préétabli et a retenu la formule d’un
programme annuel, débattu dans une formation analogue à celle des
comités de direction, le comité national de réingénierie des processus,
sélectionné sur des critères d’actualité, d’urgence, et d’enjeux.
Sur un sujet donné, une fois un nouveau processus défini, il est
testé en parallèle sur trois sites afin de le valider « in vivo ». Le réseau
des DDG est ensuite actionné, avant la mise en place généralisée. Une
méthode allégée s’appuie sur une formule d’ateliers, dénommés
« groupes d’expression métiers ». Une troisième approche consiste en
l’élaboration
d’une
solution,
éventuellement
législative,
par
l’administration centrale : ainsi dans le cas du régime simplifié
d’imposition, régime très complexe, tant pour les SIE que pour les
entreprises elles-mêmes, et potentielle source de fraude.
Cette méthode est dans l’ensemble appréciée des agents car elle
consiste fondamentalement en un dialogue entre eux sur des questions
d’exercice du métier. Ils ont le sentiment de jouer un rôle moteur dans le
processus, au lieu qu’il leur soit imposé d’en haut. En revanche, les
organisations syndicales ne voient pas d’un bon oeil ce qu’elles
interprètent comme un dialogue direct entre la direction et les personnels,
même s’il porte sur des thèmes techniques.
4 -
Les premières réalisations et les limites
Deux premiers processus ont été traités à titre expérimental : la
relance des contribuables défaillants relevant des SIE (sujet fiscal) et les
flux comptables infra-départementaux (sujet de gestion publique). La
gestion des réclamations des particuliers (4 000 emplois et 5 millions de
réclamations) sera abordée en 2011.
Cependant certaines améliorations supposeront d’aller au-delà de
la simple réingénierie sur la base des outils et procédés existants. Par
exemple, Chorus ne permet pas à l’Etat d’effectuer des paiements à des
fournisseurs par prélèvement sur ses comptes, puisqu’il n’intègre pas les
relations interbancaires. Or une telle formule allégerait le travail des
services facturiers, notamment pour le paiement des dépenses de fluides :
30 à 40 % des mandatements pourraient être automatisés grâce au recours
au prélèvement. Il faudrait dans cette hypothèse résoudre le problème de
la certification du service fait qui devrait alors être postulé (avec une
140
COUR DES COMPTES
procédure ad hoc en cas de « service non fait » ou un certificat annuel et
non pas échéance par échéance).
Autre exemple, les remboursements de crédits de TVA passent
actuellement par la chaîne de dépense du pôle gestion publique de la
DDFIP. Les SIE qui sont responsables des relations avec les entreprises
les effectueront directement à partir de septembre 2011.
La fusion facilite des échanges entre services qui pourraient
mutualiser les informations qu’ils détiennent. Actuellement la DGFIP
(filière gestion publique) paie des factures à des entreprises fournisseurs
de l’administration alors que ces mêmes entreprises contribuables n’ont
pas satisfait leurs obligations fiscales et peuvent faire par ailleurs l’objet
de procédures de recouvrement. La transmission de données sur leur
situation fiscale permettrait de bloquer les paiements. De même le SRE
pourrait transmettre aux services d’assiette des informations demandées
aux pensionnés pour les prestations sous conditions de ressources.
5 -
L’absence d’évaluation et de chiffrage
La MNRP ne procède à aucun chiffrage des gains de productivité
potentiels et des réductions de charge de travail rendues possibles par les
initiatives qu’elle pilote. Elle considère que c’est au service « Budget et
performance » de la DGFIP d’en tirer parti
ex post
. Une des motivations
implicites de cette manière de faire est d’éviter d’afficher des résultats
pouvant justifier des réductions d’effectifs et donc de laisser penser que le
but de la réingénierie serait de gagner des emplois, ce qui compromettrait
l’adhésion des agents.
La méthode de réingénierie des processus est en soi louable et
intéressante et on peut en attendre des résultats non négligeables mais elle
suscite plusieurs interrogations :
−
par définition, elle vise à améliorer l’existant, porte sur la
technique des actes effectués, et sa portée est donc circonscrite :
ses responsables admettent les limites qu’elle rencontre. Elle est
vouée à accumuler des améliorations qui ont chacune une
valeur, sans en rechercher l’apport cumulé.
−
corrélativement le partage entre ce qui relève de la réingénierie
des processus et ce qui est dans le périmètre de responsabilité
d’autres unités de la DGFIP semble peu distinct, au premier
chef pour ce qui est de la répartition des tâches entre la MNRP
et les services informatiques pour redéfinir des applications
obsolètes et/ou incompatibles
LES PERSPECTIVES
141
−
les critères de choix entre les opérations susceptibles d’être
inscrites au programme annuel de la MNRP semblent
qualitatifs voire flous. Il n’existe pas de grille de critères ni de
pondération.
−
enfin, l’absence de chiffrage des gains de productivité apparaît
contraire à l’esprit de ce genre d’exercice. Certes ces gains ne
sont pas le seul critère possible (d’autres sont l’amélioration du
service rendu, l’ergonomie d’un processus pour les agents qui
le mettent en oeuvre). Il n’en est pas moins indispensable de
chercher à mesurer ces gains.
II
-
Les problématiques de moyen et long terme
A - La gouvernance
Si la séparation des fonctions fiscales entre deux entités
administratives constituait une exception française, le regroupement de
fonctions fiscales avec des fonctions d’une autre nature est une nouvelle
exception française.
La DGFIP, avec ses 120 000 agents représente à elle seule les trois
quarts des effectifs des ministères financiers. L’effet taille peut avoir des
incidences positives en matière de réduction des dépenses, mais peut
aussi générer des coûts en termes de complexité et de gestion.
Les exigences de la réalisation de la fusion ont imposé un mode de
direction très centralisé et les matières traitées par la DGFIP exigent
d’ailleurs une très grande homogénéité.
La DGFIP cumule toutefois des missions distinctes, les unes et les
autres majeures pour l’Etat ; les arbitrages en matière d’allocation des
ressources à ces différentes missions sont désormais susceptibles d’être
rendus au sein même de cette direction, alors qu’elles relevaient
précédemment d’un ministre.
Ces considérations avaient d’ailleurs conduit, lors de la préparation
de la fusion, à des réflexions sur la constitution d’une sorte de « conseil
de surveillance » qui n’ont finalement pas eu de suite, le schéma retenu
étant celui d’une direction d’administration centrale « classique » mais
atypique par sa dimension et son caractère stratégique.
142
COUR DES COMPTES
B - Le périmètre
La création de la DGFIP ne s’est pas faite sous bénéfice
d’inventaire. Dans la logique même de la fusion, elle a repris à l’identique
à la fois les fonctions et les réseaux territoriaux de l’ex-DGI et de l’ex-
DGCP. Cependant, même si la ministre affirme l’intangibilité du
périmètre actuel, des reconfigurations ne sauraient être exclues par
principe pour l’avenir.
- Bien qu’elle soit organisée de manière très centralisée, la DGFIP
comporte de nombreux SCN (services à compétence nationale), parmi
lesquels certains sont naturellement dans son giron (les directions du
contrôle fiscal, les directions informatiques, l’ENFiP, …) alors que
d’autres ont un caractère nettement interministériel (ONP, SRE). Comme
dans le cas de Chorus, la DGFIP a le rôle de prestataire de services pour
l’exercice d’une fonction de nature interministérielle. S’agissant de
Chorus, les organisations mutualisées et croisées adoptées pour
l’organisation de la dépense des ministères et services déconcentrées,
selon des principes dont la cohérence est loin d’être évidente, avec une
sorte de libre choix du comptable assignataire, appelleront sans doute une
remise en ordre. A l’extrême, le caractère structurant de Chorus
n’interdirait pas la constitution d’un service ou d’une agence autonome.
- France Domaine est un service de la DGFIP, mais à vocation
interministérielle, chargé de formaliser et de faire appliquer les règles de
la politique immobilière de l’Etat par tous ses services. La DGFIP
réfléchit elle-même à des options à propos du positionnement des services
de France Domaine au niveau déconcentré, par exemple un éventuel
transfert des missions domaniales actuellement placées dans le pôle
gestion publique des DDFIP, au responsable de la politique immobilière
de l’Etat (RPIE), qui dépend directement du DDFIP. En allant plus loin,
on pourrait envisager un rattachement direct des RPIE aux préfets,
responsables de la politique immobilière de l’Etat au niveau régional et
départemental. Le Conseil de l’immobilier de l’Etat a suggéré une
autonomie accrue de France Domaine.
- Les services de la DGFIP aux collectivités territoriales devraient
donner lieu à un examen approfondi et naturellement concerté avec elles ;
les principes sont homogènes, mais les situations objectives très
disparates selon la taille et les moyens des collectivités. Les tâches
fiscales doivent rester confiées à l’administration d’Etat. Pour ce qui est
du paiement de la dépense, les mesures liées au déploiement d’Hélios
conduisent
les
collectivités
à
configurer
leur
organisation
de
mandatement en fonction des exigences de leur comptable et ont donc
« sécurisé » la position de la DGFIP en tant que payeur. Il n’existe
LES PERSPECTIVES
143
d’ailleurs pas de revendication forte d’autonomie des collectivités (en
faveur d’une organisation où elles géreraient elles-mêmes leur dépense
moyennant des obligations de contrôle et de certification). Le problème le
plus aigu est celui du conseil : les grandes collectivités ont des besoins
complexes, les petites craignent de ne pas bénéficier d’un appui suffisant.
Le renforcement de l’intercommunalité peut être un palliatif mais à quel
degré ? Enfin, la question de la répartition de la charge des services
rendus par la DGFIP aux collectivités appellerait un traitement
transparent.
C - L’implantation territoriale
a)
La structure territoriale de la DGFIP
L’organisation issue de la fusion privilégie le cadre départemental,
mais de nombreux facteurs pèsent en faveur de regroupements à des
échelles plus larges : au sein de la DGFIP elle-même, outre l’existence
des DIRCOFI, l’extension du rôle des DDG, la création des DISI, la mise
en place du SRE et de l’ONP ainsi naturellement que les conséquences du
déploiement de Chorus. Il existe une tendance au « dépassement » du
cadre départemental. Les inégalités de taille entre les DDFIP sont un sujet
de réflexion.
b)
La couverture territoriale
Au 1
er
décembre 2010, la DGFIP comptait au total, hors directions,
4 827 structures comptables et non comptables. La fusion n’a pas entraîné
de rationalisation en profondeur de ce réseau. Elle a plutôt, à ce stade,
consolidé le réseau antérieur voire ralenti certaines évolutions.
- La création des SIP s’est faite à implantation constante. Du point
de vue du regroupement physique, la formule du SIP va moins loin que
celle de l’hôtel des finances, puisque les hôtels des finances abritaient
CDI et trésoreries entières, alors que les SIP ne regroupent que les CDI et
la partie recouvrement des trésoreries fiscales.
- Un rapprochement des CDI et des CDIF (CDI Fonciers) avait été
entamé, laborieusement, depuis 2003. Il consistait à transférer aux CDI la
compétence foncière jusqu’alors centralisée au niveau des CDIF et à
regrouper
physiquement
ces
deux
types
de
structures.
Ces
rapprochements, inégalement avancés selon les lieux, ont été suspendus
du fait de la fusion. Les CDI qui n’avaient pas reçu cette compétence
resteront en l’état jusqu’à l’achèvement du programme de SIP. Ainsi,
certains SIP disposent de la compétence foncière et d’autres non.
144
COUR DES COMPTES
- Les fermetures de trésoreries n’ont pas cessé depuis la fusion,
mais leur rythme a été réduit de moitié (une cinquantaine par an contre
une centaine avant la fusion). Certes ce sont les trésoreries les moins
viables qui avaient été fermées avant la fusion, mais il ya eu aussi une
volonté délibérée de freinage (des DDFIP ont indiqué aux rapporteurs que
des fermetures proposées par eux avaient été refusées par l’administration
centrale). Les fermetures portent donc surtout sur des postes à effectif très
faible et sont souvent conditionnées par le départ d’agents.
- Aucune orientation générale n’a été donnée par la DGFIP sur la
place à donner aux recettes des finances dans la fusion. Souvent, leur
préservation n’apparait guère justifiée par des besoins fonctionnels, mais
plutôt par le maintien à résidence des agents, entendu lato sensu, puisque
les agents sont souvent maintenus non seulement sur place, mais sur les
emplois occupés, dont la substance parait parfois ténue. S’ajoute à cette
considération le problème de la gestion des receveurs.
- Beaucoup de mesures de réorganisation à l’échelon infra-
départemental ont été laissées à la discrétion des DDFIP.
D’un point de vue strictement géographique, la fusion n’a pas été
l’occasion de redéployer le réseau afin de corriger les inégalités de
couverture du territoire, de tenir compte des déplacements de population,
de phénomènes comme la « rurbanisation », des transformations des
enjeux (notamment fiscaux) etc. Il continue donc à représenter le résultat
d’une sédimentation historique.
c)
Des facteurs d’évolution
Une des difficultés en la matière est que les facteurs commandant
l’implantation locale, par exemple les enjeux fiscaux et la desserte des
collectivités territoriales, sont hétérogènes et n’induisent pas forcément
les mêmes impératifs en termes géographiques. En outre, chaque facteur
évolue de son côté : les enjeux fiscaux varient dans le temps et l’espace
en fonction de la démographie, de la vie économique. L’intercommunalité
modifie les données du côté des collectivités territoriales. Celles-ci ne
sont pas les seules entités distinctes de l’Etat dont les comptes sont gérés
par la DGFIP. Or les autres établissements connaissent aussi des
changements. Ainsi dans le secteur hospitalier, il n’existe actuellement de
trésoreries spécialisées que pour les grands établissements (APHP, CHU).
La loi HPST (hôpital, patient, santé, territoire) de 2009 a créé des
communautés hospitalières de territoire dotées d’une unique unité de
gestion. La question est donc ouverte de la création de trésoreries
affectées à ces unités de gestion. L’avenir de la tenue des comptes des
établissements publics locaux d’enseignement est également en débat.
LES PERSPECTIVES
145
d)
La taille des structures
La question de la couverture territoriale est liée à celle de la taille
des
structures.
Dans
le
contexte
de
la
fusion,
le
mouvement
antérieurement esquissé de concentration des CDI et SIE en grosses
unités a été interrompu au profit d’unités de taille « humaine », quitte à ce
que plusieurs unités soient juxtaposées en un même lieu (6 SIP à Lyon La
Part Dieu par exemple). Les nouvelles structures (SIP, PRS) issues de la
fusion sont de taille moyenne.
De telles structures sont plus faciles à gérer et plus propres sans
doute au maintien des motivations professionnelles liées aux métiers et
d’un cadre de travail favorable. Pour autant, les services opérationnels de
base (SIE, SIP, PRS) doivent conserver une masse critique suffisante. Par
ailleurs des structures de plus grande taille peuvent favoriser la
spécialisation et autoriser des économies d’échelle. La concentration des
moyens sur des structures plus étoffées et regroupées, actuellement en
oeuvre dans le domaine de la dépense de l’Etat, des retraites, etc., pourrait
représenter
une évolution possible dans d’autres secteurs.
A l’autre extrémité du spectre, les plus petits postes (le plus
souvent des trésoreries) posent des problèmes spécifiques. Alors même
que la localisation géographique demeure le principal critère de choix
d’affectation des agents, ces petits postes attirent peu de vocations pour
deux séries de raisons : du point de vue de l’organisation du travail, le
faible nombre d’agents rend les contraintes plus fortes (répartition de la
charge de travail, polyvalence obligatoire, gestion des congés, des
absences diverses, de la formation) ; l’indisponibilité d’un agent pour une
raison ou pour une autre a des effets accrus ; l’existence de renforts est
considérée comme un palliatif insuffisant ; du point de vue de la vie
personnelle des agents, la rétraction générale des services publics (école,
santé en particulier) réduit pour les agents comme pour l’ensemble de la
population
l’attractivité
des
lieux
concernés.
Ces
considérations
militeraient pour un resserrement du réseau mais ce serait au détriment de
la proximité.
e)
L’arbitrage proximité/spécialité
La configuration du réseau, la taille de ses unités, relèvent aussi
d’un arbitrage entre proximité et spécialité. Dans le cadre de la fusion, la
préférence a été donnée à la proximité, incluant l’accueil physique. Or les
interlocuteurs de la DGFIP (collectivités territoriales mais aussi
entreprises et particuliers) ont souvent besoin de réponses spécialisées et
souhaitent donc accéder rapidement et si possible directement aux
spécialistes capables de les renseigner. Ces spécialistes n’ont pas vocation
146
COUR DES COMPTES
à se trouver dans les unités de base et leur fonction n’a pas à être
territorialisée, compte tenu des modes modernes de communication. La
bonne formule peut alors être la constitution de pôles d’expertise
départementaux, voire supra-départementaux.
Dès avant la fusion, une réflexion était en cours sur la dichotomie
entre fonctions de « front office », au contact direct de l’usager et de
« back office », portant sur le traitement de fond des dossiers. La ligne est
quelque peu brouillée par la fusion puisque, dans les SIP notamment, ce
sont les mêmes agents qui se consacrent à la fois à ces deux types
d’activité, non sans des interférences. La DGFIP doit préciser son mode
d’organisation. Où doit passer la frontière entre « front office » et « back
office » ? Quel peut être l’arbitrage optimal entre expertise et proximité,
sachant que les interlocuteurs de la DGFIP peuvent avoir leurs propres
préférences, qui ne sauraient être préjugées ? Le même modèle ne
pouvant s’appliquer à tous les types d’affaires et à tous les interlocuteurs,
comment la DGFIP peut-elle adapter ses schémas d’organisation à cette
nécessaire variété de ses offres de service ?
D - Les facteurs de transformation des méthodes
1 -
Les évolutions techniques
La DGFIP est une administration qui travaille sur des informations
chiffrées et normées. Son activité est donc étroitement tributaire des
systèmes d’information, de traitement et d’échange des données. La
conception et le déploiement des applications sont des processus de long
terme comme l’ont montré les programmes comme Copernic, Chorus,
Hélios. Il est donc indispensable de configurer la planification en
conséquence. Les évolutions dépendent non seulement de la disponibilité
des outils mais de l’usage qui en est fait. La télé-déclaration a été imposée
aux entreprises mais non aux particuliers. Sa progression semble marquer
le pas de leur côté. Sa diffusion permettrait d’économiser des emplois
même si leur nombre est enjeu de discussions.
2 -
Les procédures
Les adaptations des procédures ont toujours des conséquences
multiples et doivent faire l’objet d’études d’impact
ex ante
. Par exemple
en ce qui concerne l’IR, des améliorations pour le contribuable peuvent
avoir des incidences positives, neutres ou négatives pour telle ou telle
partie des services, et variables dans le temps : ainsi, la mensualisation du
paiement de l’IR réduit les contraintes de campagne pour les services de
recouvrement, mais n’allège pas la charge des services d’assiette.
LES PERSPECTIVES
147
L’introduction de la déclaration pré-remplie a suscité une surcharge dans
un premier temps car le taux d’erreur était au début relativement élevé,
puis ce taux a été ramené à un niveau faible. Elle apparaît d’ores et déjà
comme un facteur de réduction des déplacements physiques des
contribuables aux SIP.
Le prélèvement à la source (outre les problèmes de principe qu’il
peut poser aux yeux de certains au regard de l’acte conscient de
contribution qui est une composante de la citoyenneté) serait un élément
de simplification, mais il y aurait des déclarations rectificatives, des
situations particulières. De même une fusion de l’IR et de la CSG aurait
des conséquences fortes.
E - Les ressources humaines
1 -
Les facteurs de rapprochement
La fusion a entraîné non seulement une unification statutaire mais
aussi des rapprochements fonctionnels entre agents issus des deux
filières : origine professionnelle diversifiée des chefs de SIP et de PRS,
polyvalence des agents d’accueil (généraliste et spécialisé) des SIP,
activité de certains agents du PRS prenant en charge à la fois des dossiers
de particuliers et des dossiers de professionnels et chargés d’assurer
« l’unité du dossier », extension de compétence des huissiers des finances
publiques, harmonisation du champ d’action et des méthodes de travail
des auditeurs issus des deux ex-directions. L’institution d’un dispositif de
formation commun sera à terme un levier puissant de rapprochement.
Pour autant les deux filières conservent leur caractère distinctif. Il
peut exister une contradiction entre l’existence de deux filières
fonctionnelles, qui se traduit par l’existence de deux directions à
l’administration centrale et deux pôles distincts dans les DDFIP, et une
gestion unifiée des moyens et réseaux. Il importe donc de concilier la
nécessité de maintenir des expertises approfondies avec celle de
développer une culture commune et de rendre la gestion plus fluide. Sans
abandonner le principe du « respect du métier », le développement de la
notion de profils professionnels (profils « recouvrement, » « contrôle »,
« comptable », etc.) susceptibles d’être similaires dans les deux filières
rendrait sans doute possible une mobilité accrue entre elles, ce qui, loin
de pénaliser les agents, diversifierait et enrichirait leurs parcours
professionnels. Ce type de gestion requiert des référentiels précis.
148
COUR DES COMPTES
2 -
Les conditions d’affectation
La gestion des mutations est une préoccupation majeure à la
DGFIP. Les agents (au moins des cadres C et B) conçoivent souvent leur
carrière comme une migration vers un poste situé dans la région où ils
souhaitent s’installer. Certaines régions sont plus prisées que d’autres, où
les rotations se font à un rythme rapide et où les temps de séjour sont
réduits (la région parisienne de manière générale, voire le Nord et le
Nord-Est). Il n’existe pour autant pas de mécanisme d’incitation
matérielle en faveur des postes les moins recherchés.
3 -
Les effectifs
L’évolution globale des effectifs de la DGFIP a reposé jusqu’à
présent sur l’application de la logique générale du non-remplacement
d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux, voire plus. Dans le cas de
la DGFIP, le problème des réductions d’effectifs est ressenti comme
crucial par les agents. Cette situation appelle une analyse précise des
besoins en personnels de la DGFIP, notamment sous plusieurs aspects.
- Le premier concerne les gains à attendre de l’automatisation des
chaînes de traitement et de la dématérialisation des échanges avec les
interlocuteurs de la DGFIP. Ils doivent être chiffrés aussi précisément que
possible et leur impact ciblé.
- Le deuxième est la répartition des effectifs disponibles entre les
fonctions. La DGFIP exerçant deux missions, la gestion de l’impôt et la
gestion publique, la répartition de ses ressources humaines entre ces deux
missions ne peut apparaître que comme la résultante d’un arbitrage,
explicite ou implicite, de l’Etat entre ces deux branches.
- Il appartient à la DGFIP d’optimiser la répartition des effectifs
disponibles entre ses différentes unités, en fonction de critères explicites
(au premier chef la mesure des tâches et des gains de productivité). Or
l’utilisation des vacances lorsqu’elles surviennent est le principal
instrument de gestion des effectifs : les modifications interviennent au fil
du temps par non renouvellement. Ce procédé a le mérite de la prudence
et de la souplesse. Toutefois, il freine les processus d’ajustement, d’autant
qu’il n’y a pas de véritable schéma de rationalisation. Une orientation
plus volontariste supposerait un dialogue avec les agents et leurs
organisations représentatives.
LES PERSPECTIVES
149
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
La démarche progressive adoptée pour conduire la fusion en a
permis l’assimilation. Les résultats atteints constituent la base d’une
nouvelle étape, nécessaire et qui reste à définir. Il est indispensable, pour
l’Etat lui-même, pour les agents, pour les usagers de la DGFIP
(collectivités,
entreprises,
ménages)
qu’un
cap
soit
fixé.
La
programmation des phases suivantes doit intégrer tous les changements
déjà en cours et prévisibles et déterminer une articulation dans le temps
entre eux.
Pour gérer la période « post-fusion » il faut mettre en place un
dispositif adapté. Il serait ainsi opportun que la DGFIP se dote d’une
capacité de réflexion stratégique et prospective auprès du directeur
général, en lien avec les directions « métiers » et les délégués du
directeur général. Des réflexions sont en cours, au sein de la DGFIP, sur
le dispositif qui pourrait être adoptée à cette fin. Des liaisons devraient
être établies à ce niveau avec les autres entités publiques dont les
activités présentent des rapports avec celles de la DGFIP (par exemple
en matière de recouvrement).
L’objectif est de bâtir une organisation à la mesure de la nouvelle
entité en dotant cet ensemble complexe d’un mécanisme adéquat de
pilotage et de suivi, en conduisant l’adaptation continue des méthodes et
processus, en assurant l’évolution du réseau territorial, en ajustant la
gestion des ressources humaines à la nécessité de concilier, notamment
au moyen d’un effort de formation, la coexistence de nombreux métiers
spécifiques et la mobilité interne.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
- pour prendre la suite du DOS, lancer dès maintenant la
préparation d’un document pour 2012-2015 définissant pour la DGFIP
les perspectives, les priorités, les résultats à atteindre et les moyens d’en
mesurer la réalisation (recommandation principale n°2) ;
- de systématiser les critères et formaliser les procédures de choix
des processus devant faire l’objet d’une « réingénierie » en identifiant
clairement dans chaque cas les objectifs poursuivis et les résultats
atteints (amélioration des prestations aux usagers, réduction de la charge
de travail, gains de productivité) et doter la mission ad hoc des moyens
nécessaires et mobiliser les services autour des projets, (recommandation
principale n°7) ;
150
COUR DES COMPTES
- d’expliciter et pondérer les paramètres devant déterminer
l’évolution de l’implantation territoriale de la DGFIP : arbitrage entre
les modes de contact avec les différentes catégories d’usagers de la
DGFIP, définition des modes de présence locale, en fonction également
des principes d’organisation internes retenus pour la DGFIP (partage
des tâches entre « front office » et « back office ») (recommandation
principale n°13) ;
- à court terme, traiter les problèmes résiduels (« SIP orphelins »,
avenir des recettes des finances, des centres des impôts fonciers) ;
- d’anticiper les restructurations susceptibles de se produire à
partir des schémas actuels (informatique, organisation de la fonction
« dépense ») ;
- de créer auprès du directeur général une équipe chargée de
conduire la nécessaire réflexion stratégique sur l’évolution de la DGFIP
(recommandation principale n°1).
Conclusion générale
La création de la DGFIP, par réunion de l’ex-DGI et de l’ex-
DGCP, a consisté en un rassemblement administratif des deux entités
préexistantes
à
périmètre
global
inchangé.
Elle
n’apparaît
pas
véritablement comme la mise en oeuvre d’une réflexion stratégique sur
l’adaptation des missions qui incombaient aux deux directions fusionnées
et de leurs conditions d’exercice, non plus que sur l’optimisation de leur
organisation. La répartition des moyens et principalement humains entre
les nombreuses missions des deux directions fusionnées, ainsi que les
sureffectifs existant ou susceptibles d’apparaître notamment du fait de la
rationalisation de certains processus ou de l’informatisation, n’ont pas fait
l’objet ex ante d’une analyse explicite, de manière sans doute délibérée.
D’autres partis possibles a priori n’ont pas été explorés ni a fortiori n’ont
fait l’objet d’un arbitrage.
La conception de la réforme a été dominée par des considérations
de faisabilité de l’opération dans un laps de temps fixé et de cohérence
structurelle. Elle a dans la plupart des cas juxtaposé, moins souvent
recomposé, les éléments antérieurs. Le parti retenu, en prenant
systématiquement pour base l’existant, a eu pour conséquence de figer
certaines situations et de maintenir en l’état, au moins à court terme, le
maillage territorial et l’implantation immobilière.
Le processus a été facilité par les atouts donnés aux promoteurs de
la réforme, qui a reçu un degré de priorité élevé. Une sorte d’accord tacite
a été conclu avec les agents. Ceux-ci ont été traités plus favorablement
que des fonctionnaires concernés par d’autres réformes de grande
ampleur, au premier chef la réforme de l’administration territoriale de
l’Etat (ReATE) : la stabilité géographique et leur maintien dans l’activité
exercée leur ont été garantis ; ils ont bénéficié d’avantages en termes de
statuts et de rémunération : si ceux-ci, en masse globale, n’ont dépassé
que de peu le taux de retour de référence dans le cadre de la RGPP, soit la
moitié des gains issus des réductions d’emplois, un taux de non
remplacement plus élevé que la moyenne a permis de dégager un bénéfice
moyen par agent supérieur. Ce traitement privilégié n’a pu que provoquer
des réactions négatives parmi d’autres catégories de fonctionnaires, au
nom de l’équité.
La fusion a fourni un argument pour justifier la poursuite des
réductions d’effectifs, sans que le rythme en soit modifié par rapport à la
période précédant la fusion, ni les conditions explicitement analysées en
termes de productivité, faute de définition et de mesure adéquates.
152
COUR DES COMPTES
Les agents ont accepté la réforme parce qu’elle ouvrait, en
particulier aux plus jeunes d’entre eux et aux cadres, des perspectives
d’enrichissement
des
tâches
et
de
diversification
des
parcours
professionnels mais aussi parce qu’elle leur a paru renforcer pour l’avenir
le poids de l’administration à laquelle ils appartiennent, ce en quoi ils ont
vu un gage de sécurité.
Ces considérations ne doivent pas conduire à sous-estimer les
efforts efficacement déployés et les résultats atteints. Pour y parvenir, il a
fallu tirer les leçons de précédents échecs, tirer parti des évolutions
antérieures, identifier clairement un point d’arrivée un calendrier, une
démarche intégrant tous les paramètres, s’y tenir avec constance et
appliquer le programme ainsi défini de manière très méthodique et
vigilante, en maîtrisant les tensions internes. Quelles qu’en aient été les
circonstances, la fusion, nonobstant ses limites, était loin d’être gagnée
d’avance. Son succès, dans ce cadre, a apporté la démonstration de la
possibilité pratique de faire évoluer des entités administratives de très
grande taille. A ce titre, elle est un acquis en matière de conduite du
changement.
Pour autant, la fusion telle qu’elle a été conçue et réalisée, ne
constitue pas une réforme complète et achevée. Dans ses contours
mêmes, de nombreuses questions demeurent en suspens. Les deux actions
affichées comme emblématiques de la fusion, à savoir la réalisation du
guichet fiscal unique pour les particuliers et l’amélioration des services
rendus aux collectivités territoriales, ont donné lieu à une série
d’initiatives mais rencontrent des limites perçues par les usagers, les
collectivités territoriales et les agents eux-mêmes.
De manière plus globale, si un nouvel outil a été forgé pour l’Etat,
il importe maintenant de voir comment l’utiliser au mieux, en termes
d’efficacité et d’efficience, et au service de quelles priorités. La réflexion
stratégique de fond qui n’a pas été menée avant la fusion doit l’être
désormais. Il est compréhensible qu’il n’ait pas été souhaité, et il n’était
vraisemblablement pas souhaitable, de conduire deux réformes à la fois et
de conjoindre une réorganisation structurelle et une refonte fonctionnelle.
Pour autant, c’est à un réexamen d’ensemble des conditions d’exercice de
ses missions que la DGFIP doit désormais procéder. Il lui est plus aisé de
le faire désormais puisqu’elle a conduit à terme des chantiers importants
qui ont été concomitants de la fusion. Dans cette perspective, elle doit
intégrer l’ensemble des problématiques, tirer les conséquences de toutes
les évolutions engagées ou prévisibles et mettre à profit les marges de
manoeuvre accrues dégagées par la fusion, à l’échelle de la taille de la
DGFIP.
CONCLUSION
153
Aucun aspect ne doit être laissé de côté dans cette revue générale.
Ainsi, le schéma d’organisation retenu pour la nouvelle direction
générale, très compact, centralisé et pyramidal, n’est pas sans susciter des
interrogations, tant au regard des principes qui animent la RGPP, où
l’accent est mis sur la distinction entre les responsabilités d’état-major et
les missions confiées à des opérateurs que par rapport aux réflexions
conduites avant la fusion dans les administrations concernées sur la
dissociation des fonctions de traitement des dossiers et celles de relations
avec les usagers.
Si le navire est gréé, il faut lui fixer un cap. Après ce premier bilan,
qui ne peut être à ce jour que transitoire, la Cour se réserve de revenir
ultérieurement sur l’évolution de la DGFIP pour analyser les orientations
prises et la manière dont auront été exploitées les potentialités.
Annexes
Annexe 1 :
Demande du Sénat
Annexe 2 :
Liste des entretiens réalisés
Annexe 3 :
Organigramme de la DGFIP
Annexe 4 :
Eléments historiques
Annexe 5 :
Calcul du taux de retour sur la période 2008-2012
Annexe 6 :
Objectifs et indicateurs du programme 156
Annexe 7 :
Répertoire des sigles
Annexe 1 :
Demande du Sénat
Annexe 2 :
Liste des entretiens réalisés
Les personnes suivantes ont été rencontrées :
DGFIP (administration centrale)
−
M. Philippe PARINI, Directeur général des finances publiques
−
M. Philippe RAMBAL, Directeur adjoint chargé du pilotage du
réseau et des moyens
−
Mme Lise BILLARD, chef du Service du budget et de la
performance (BP), sherpa du programme 156 depuis sa création
−
M. Guillaume TALON, Sous-directeur Performance et contrôle
de gestion (BP1), M. MORVAN, chef du bureau Contrôle de
gestion et coordination (BP1A) et F. LEVEQUE, chef du
bureau Pilotage des emplois et évolution des structure (BP1B)
−
M. Marc DORA sous directeur pilotage du budget (BP2), et
Stéphane COURTIN chef du bureau Pilotage du budget et
synthèse budgétaire (BP2A),
−
Mme Agnès TEYSSIER D’ORFEUIL, Mission DLU
−
Mme Catherine BRIGANT, Mission Relation aux usagers
(MRU)
−
Mme Fabienne DUFAY, chef du Service RH
−
Mme Véronique BIED-CHARRETON, chef du service des
systèmes d’information
−
M. Vincent MAZAURIC, Directeur adjoint chargé de la
gestion publique
−
M. David LITVAN, chef du Service comptable de l’Etat (CE)
−
M. Frédéric IANNUCCI, chef du Service des collectivités
locales (CL)
−
M. Jean-Marc FENET, Directeur adjoint chargé de la fiscalité,
et dernier DGI
−
Mme Maxime GAUTHIER, chef du Service de la gestion
fiscale (GF)
−
M. Henri OSMONT D’AMILLY, responsable de la Mission
simplifications
−
M. Jean-Pierre LIEB, chef du Service juridique de la fiscalité
(JF) ;
ANNEXES
159
−
M. Bernard LIMAL délégué du Directeur général (DDG),
chargé de la réingénierie des processus ;
−
M. Bernard HOUTEER délégué du Directeur général (DDG),
chargé de la formation ;
−
Mme Denise. BINTZ, Mission Communication
DGFIP (directions régionales et départementales)
. dans le cadre des travaux d’évaluation des relations de la DGFIP
avec ses usagers :
Hérault :
−
Mme Nadine CHAUVIERE (DRFIP),
−
M. Jean-Claude ROQUES (directeur pôle gestion fiscale) ;
Isère :
−
Mme Sylvie DE GENTILE (future directrice pôle fiscal de la
future DRFIP),
−
M. Gilbert LISI (DDFIP de l'Allier, ancien DDFIP de l’Isère) ;
Nord :
−
M. Christian RATEL (DRFIP),
−
M. Lionel TESTEVUIDE (administrateur des FP) ;
Vienne :
−
M. Robert MONNIAUX (DRFIP) ;
Seine-St-Denis :
−
Mme Christine VIDAL (chef division fiscalité des particuliers),
−
Mme Joëlle PEREIRA (responsable SIP d’Aubervilliers) ;
Yvelines :
−
Mme Odile SEGARD (chef de division recouvrement),
−
M. Jacques CHEPFER (chef de poste trésorerie de Maisons-
Laffitte) ;
Loire Atlantique :
−
M. Bernard PINEAU (DRFIP),
−
M. Rémi RIGOLE (directeur pôle gestion fiscale)
160
COUR DES COMPTES
. dans le cadre du contrôle sur la gestion du patrimoine immobilier
de la DGFIP
Paris :
−
M. Jean-Pierre CONRIE, DRFIP d’Ile-de-France, DDFIP de
Paris,
Lyon :
−
M. Bernard MONCERE, DRFIP Rhône-Alpes, DDFIP du
Rhône,
Marseille :
−
Mme Claude REISMAN, DRFIP PACA, DDFIP des Bouches-
du-Rhône,
Lille :
−
M. Christian RATEL, DRFIP Nord-Pas-de-Calais DDFIP du
Nord,
Evry :
−
Mme Annick DUMONT, DDFIP de l’Essonne ;
. lors des missions portant sur la mise en oeuvre de la fusion
effectuées, dans des DDFIP et DRFIP :
Seine-Maritime
−
M. Michel LE CLAINCHE, DRFIP, et les principaux cadres de
la direction
Hauts-de-Seine
−
M. Jean-Louis BOURGEON, DDFIP, et les principaux cadres
de la direction
Landes
−
Mme Marie-Françoise HAYE-GUILLAUD, DDFIP, et les
principaux cadres de la direction
Marne
−
M. Denis DAHAN, DRFIP, et les principaux cadres de la
direction
ANNEXES
161
DGFIP (SIP) :
. lors les missions portant sur l’évaluation des relations de la
DGFIP avec ses usagers :
Avesnes sur Helpe (59)
−
M. Pierre FERET, Conservateur des hypothèques (en l’absence
de Pierre GUIDEZ, chef de SIP d’Avesnes sur Helpe),
ex comptable du SIE de Senlis,
−
M. Philippe HENROT, Chef du SPL, précédemment à
Montpellier, a fusionné les trésoreries de Lunas et de
Bédarieux ;
Valenciennes (59)
−
M. Philippe LEUREGANS, Chef du SIP Valenciennes-la-
Rhônelle,
−
M. Alphonse BALLIGAND, Chef du SIP Valenciennes Val de
Scarpe,
−
M. Denis LEMAIRE, Chef du SIE Valenciennes, ancien chef
du SIP Hénin-Beaumont ;
. Les visites dans les DDFIP mentionnées ci-dessus ont également
donné lieu à de nombreux contacts dans les SIP et les trésoreries.
Parlement :
−
M. Thierry CARCENAC, député, rapporteur spécial auprès de
la commission des finances pour les programmes 156 (DGFIP)
et 302 (Douanes),
−
Mme
Christine
CARON,
Administratrice-adjointe
de
l'Assemblée nationale,
−
M. Bernard ANGELS, sénateur, rapporteur de la Mission
gestion des finances publiques,
−
M. Philippe FABRE, Administrateur du Sénat ;
Associations d’élus
−
M. Vanik BERBERIAN, président de l’association des maires
ruraux de France (AMRF)
−
M. Christian LALU, directeur général de l’association des
maires des grandes villes de France (AMGVF) et M. Franck
CLAEYS, chargé de mission Finances
162
COUR DES COMPTES
−
M.
Rollon
MOUCHEL-BLAISOT,
délégué
général
de
l’association des maires de France (AMF), M. Alain ROBY,
responsable
du
département
Finances
et
Mme
Soraya
HAMRIOUI ;
−
M. Guillaume DENIS, délégué général adjoint de l’association
des départements de France (ADF) ;
−
M. Michel YAHIEL, délégué général de l’association des
régions de France (ARF) ;
Autres administrations
Direction du Budget :
−
M. Julien DUBERTRET, Directeur du Budget,
−
Mme Marie-Astrid RAVON, Sous directrice,
−
M. Edouard LEROY, chef du bureau 8BEFOM, et M. Aurélien
GUEY
Direction générale de la modernisation de l’Etat :
−
M. Jean-Philippe de SAINT MARTIN, chef du service Conseil
« mise en oeuvre des décisions relatives à la RGPP
−
M. Vincent MARINET, chargé de mission ministériel, en
charge du ministère du Budget, du ministère de la Défense, des
SPM et de la RéATE,
−
M. Nicolas CONSO, chef du Service Innovation « stratégie de
service aux usagers »,
−
M. Philippe WALTER, chef du département « projets de
simplification » du service Projets « pilotage des chantiers
interministériels structurants »
Secrétariat général du Ministère du Budget :
−
M. Dominique LAMIOT, Secrétaire général, et dernier DGCP,
−
M. Philippe LEVEQUE, Délégation à la modernisation (DMO),
−
M. Roland SPARFEL, chef du Service des affaires financières
et immobilières (SAFI), Mme Armelle DEGENEVE, sous
directrice affaires budgétaires et performance (SAFI1), Mme
Viviane SILO chef du Bureau de synthèse du Ministère du
Budget (SAFI1B) ;
CIAP :
−
M. Yves BONNET, coordonateur de l’audit du CIAP sur le
programme 156.
ANNEXES
163
Organisations syndicales représentées au CTPM :
CGT :
−
Mme Magali MUSSEAU, co-secrétaire générale CGT Finances
publiques, (suppléant CTPM, titulaire CTPC),
−
M. Olivier VADEBOUT (suppléant CTPC),
SNUI–Sud Trésor Solidaires :
−
M. Laurent GATHIER, délégué fédéral de Solidaires finances
(titulaire CTPM, titulaire CTPC),
−
Mme Dominique CAPITAINE (titulaire CTPM, titulaire
CTPC),
FO :
−
M. Laurent AUBURSIN, secrétaire général de la fédération des
finances Force Ouvrière (titulaire CTPM),
−
M. Jean-Yves BRUN (suppléant CTPM, titulaire CTPC) ;
CFDT :
−
M. Damien LEROUX, secrétaire général (titulaire CTPM)
−
M. Gabriel GREZE, (titulaire CTPC) ;
Associations professionnelles
−
Association des comptables publics (ACP) : M. Lionel
LE GALL, président (filière CP), M. Christian DUCUING,
premier vice-président (filière DGI), M. Laurent ROSE-HANO,
secrétaire général ;
164
COUR DES COMPTES
Annexe 3 :
Organigramme de la DGFIP
ANNEXES
165
Annexe 4 :
Eléments historiques
Le projet de fusion avait été précédé par des évolutions :
- en matière de gestion (création en 1999 de l’identifiant unique du
contribuable, annonce par le ministre lors du CTPM du 13 avril 1999 de
trois axes de réforme : institution d’un correspondant fiscal unique pour
les entreprises et les particuliers, simplification maximale des obligations
déclaratives
et
de
paiement
en
matière
fiscale,
création
d’un
correspondant économique unique pour les PME)
- et d’organisation (création en 1999 du centre de perfectionnement
des cadres supérieurs et en 2000 du secrétariat général du ministère de
l’économie et des finances)
Les deux directions avaient ainsi connu un premier rapprochement.
Un schéma de fusion complète avait été étudié à partir de deux travaux de
l’IGF :
- le rapport Lépine en 1999
59
. Ce travail avait pour but
d’inventorier, dans neuf pays développés
60
, les modèles d’organisation,
les pratiques et les coûts d’assiette et de recouvrement de l’impôt. Si ce
rapport se voulait purement descriptif, il n’en faisait pas moins ressortir
par comparaison que les performances de l’administration fiscale
française, à la fois en termes qualitatifs et en termes de coûts, la classaient
défavorablement. Il retenait en particulier pour critère le « taux
d’intervention » (ratio des coûts de gestion de l’impôt aux recettes
fiscales nettes) : la moyenne sur l’échantillon (1997) était de 1,1%, la
France avait le ratio le plus élevé (1,6%) à la seule exception de
l’Allemagne (1,7%).
- le rapport Bert-Champsaur intitulé « Mission 2003 »
61
. Ce
rapport, remis au ministre le 6 janvier 2000, retenait quatre axes de
réforme : substituer une approche par type d’usager à un raisonnement
par type d’impôt, substituer à une logique d’ordre juridique la distinction
entre deux catégories d’activité - relations avec les usagers (« front
office ») et tâches d’analyse, de contrôle et d’évaluation (« back office »)
-, distinguer en conséquence le traitement de premier niveau et les
activités plus spécialisées, utiliser les potentialités des moyens modernes
59
Mission d’analyse comparative des administrations fiscales, mars 1999, IGF n° 98-
M-041-11.
60
Etats-Unis, Suède, Irlande, Espagne, Canada, Royaume-Uni, Pays-Bas, Italie et
Allemagne.
61
Commandé par lettre du ministre du 20 avril 1999.
166
COUR DES COMPTES
de communication et de traitement de l’information. Selon cette logique,
il était proposé de créer des hôtels des impôts des particuliers d’un côté et
une direction des grandes entreprises et des hôtels des impôts des
entreprises, de l’autre. Le rapport préconisait la création d’une
« administration fiscale unifiée chargée d’assurer de manière fluide et
continue la gestion des recettes de l’Etat », ce qui impliquait le transfert
de l’activité de recouvrement de la DGCP à la DGI.
Ce schéma a été repris à son compte par le ministre de l’époque
qui avait déclaré en décembre 1999 qu’il fallait par cette voie « mettre
l’usager au coeur des préoccupations ».
L’échec de cette réforme est connu
62
. Il ne rentre pas dans le cadre
de ce rapport de traiter des conditions politiques, sociales et
administratives dans lesquelles elle a été conduite.
Il est toutefois pertinent, pour l’analyse de la réforme qui fait
l’objet du présent rapport, de relever que l’affichage de la cible avait
précédé, en 1999-2000, la concertation et n’avait pas été accompagné
d’une prise en compte claire des aspects sociaux, en particulier en termes
d’effectifs, et que le changement d’organisation avait été évoqué, sans
que soient explicitement prévus les moyens requis pour le mener à bien
(informatique, immobilier). Ces lacunes ont été perçues comme des
menaces par de nombreux acteurs, en particulier parmi les agents et leurs
organisations représentatives, y compris du côté de la DGI,
a priori
confortée par ce projet.
Ce plan a en outre suscité des craintes du côté de la DGCP, alors
même
que
le
rapport
« Mission
2003 »
suggérait
des
pistes
d’enrichissement de ses fonctions en contrepartie de la perte du
recouvrement : renforcement des activités de conseil aux collectivités
territoriales et aux organismes rattachés, perfectionnement des outils
comptables
(développement
des
comptabilités
analytique
et
patrimoniale), amélioration des procédures de la dépense publique,
approfondissement de l’action économique. Pour autant, la crainte est née
à la DGCP de se trouver « orpheline » et de « lâcher la proie pour
l’ombre », la perte du recouvrement étant, dans ce schéma, certaine, et les
perspectives de développement dans d’autres secteurs jugées aléatoires.
62
Dès le 11 janvier, les syndicats faisaient connaître leur hostilité au contenu du
rapport de la mission 2003. Le 21 janvier 2000, un mouvement de grève auquel
appelaient les organisations syndicales du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie était suivi par environ 39 % des agents. Les centres des impôts se trouvaient
bloqués et la grève de l'impôt sur le revenu commençait. Le 21 mars 2000, après le
succès de la manifestation nationale du 16 mars, Christian Sautter décidait de retirer
son projet de réforme. Il démissionnait quelques jours plus tard.
ANNEXES
167
Surtout, peut-être, le rapport recommandait « la concentration de la
fonction fiscale au sein du réseau de la DGCP sur des sites moins
nombreux » et « la concentration des services de recouvrement ». De
nombreux
agents
ont
traduit
cette
option
par
« fermeture
d’implantations » et « suppressions de postes » (les petits postes, de
moins de cinq agents, étant particulièrement visés). Les assurances
données en sens inverse par le ministre n’ont pas suffi à dissiper ces
craintes
63
. Il en est résulté une forte mobilisation du réseau et des
syndicats (FO et ACTP
64
) de la DGCP et, à leur instigation, des élus
redoutant une érosion du réseau territorial.
63
Dès janvier, le ministre indiquait que « la réforme engagée n'a pas pour objectif la
réduction des effectifs » et se déclarait « très attaché à un service de proximité, proche
des collectivités locales ». Le 10 février 2000, il assurait que « le réseau des
trésoreries rurales ne sera pas modifié du fait de la réforme; la DGI restera présente
dans toutes les communes où elle dispose aujourd'hui d'une implantation ». A la veille
de la manifestation du 16 mars 2000, le ministre suspendait l'application du contrat
d'objectifs et de moyens de la DGI qui prévoyait notamment des engagements en
termes d'effectifs.
64
Association des comptables du Trésor public.
168
COUR DES COMPTES
Annexe 5 :
Calcul du taux de retour sur la période 2008-2012
CALCUL DU TAUX DE RETOUR (programme 156 hors DGDDI) sur la période 2008-2012
RAP
PREVISION
ENSEMBLE DES MESURES CATEGORIELLES
(hors CAS)
2008
2009
2010
2011
2012
MESURES FUSION
Prime de fusion intégrée dans l'IMT
42 716 520
PQM
fusion
803 381
1 843 852
6 412 136
6 118 719
3 065 479
Harmonisation indemnitaire
29 724 944
34 248 716
29 504 822
17 888 357
Mise en oeuvre d'évolutions statutaires
921 876
5 299 842
Mise en place d'un 8ème échelon au profit des agents C
1 003 555
Abondement indemnitaire intégré à l'IMT (150€ bruts)
1 431 300
15 396 425
TOTAL 1
43 519 901
31 568 796
40 660 852
37 976 717
42 653 658
MESURES GENERALES
Revalorisation ACF et IMT
2 787 620
2 347 656
2 390 629
309 615
12ème échelon des inspecteurs
642 688
4 592 736
PQM
général
10 392 016
11 599 769
12 834 687
11 332 911
14 907 039
NES
12 763 688
27 404 526
Variation prime d'intéressement
-134 332
-396 707
-333 600
-450 600
-2 884
-2 168
-2 419
-3 004
-2 462
-125 731 259
-105 124 968
-109 839 471
-140 010 661
-121 130 888
Divers
1 882 910
2 863 593
416 068
TOTAL 2
15 705 234
21 269 422
28 008 365
38 713 452
14 456 439
Nombre d'emplois supprimés (ETPT) (1)
2008
2009
2010
2011
2012
Surcoût annuel
des mesures catégorielles liées à la
fusion
43 519 901
31 568 796
40 660 852
37 976 717
42 653 658
Economies liées au schéma d'emplois
Taux de retour annuel
sur les suppressions
34,61%
30,03%
37,02%
27,12%
35,21%
Taux de retour moyen sur la période 2008-2012/TOTAL 1
32,6%
2008
2009
2010
2011
2012
Surcoût annuel
des mesures catégorielles
générales
+
fusion
59 225 135
52 838 218
68 669 217
76 690 169
57 110 097
Economies liées au schéma d'emplois
Taux de retour annuel
-125 731 259
-105 124 968
-109 839 471
-140 010 661
-121 130 888
sur les suppressions
47,10%
50,26%
62,52%
54,77%
47,15%
Taux de retour moyen sur la période 2008-2012/TOTAL 1+2
52,3%
ANNEXES
169
Annexe 6 :
Objectifs et indicateurs du programme 156
Axe 1
:
Promotion
du
civisme
fiscal et renforcement de la
lutte contre la fraude.
Axe 2
:
Transparence des comptes
publics et délivrance des
meilleurs
services
aux
meilleurs coûts.
Axe 3
:
Amélioration de la qualité
des services rendus aux
usagers, aux partenaires de
l’Etat et aux collectivités
territoriales.
Objectif
n°2 :
Favoriser
l’accomplissement
volontaire des obligations
fiscales
Objectif n°5 : Maîtriser les
coûts
de
gestion
des
administrations financières
Objectif n°7 : Réduire les
délais
de
paiement
des
dépenses publiques
Indicateur 2.1 : Part des
impôts
déclarés
ou
acquittés spontanément à la
DGFIP
Indicateur 7.1 :
Délai
de
paiement
des
dépenses publiques
Indicateur 2.2 :
Taux brut de recouvrement
des impôts sur rôle
Objectif n°3 :
Faciliter l’impôt
Indicateur 5.1 :
Taux d’intervention sur les
recettes et les dépenses
Objectif n°8 :
Renforcer la qualité du
service partenarial rendu
au secteur public local
Indicateur 3.1 :
Niveau de mise en oeuvre
effective des engagements
du programme PVFI
Indicateur 3.2 : Niveau de
développement
des
procédures dématérialisées
à la DGFIP
Indicateur 5.2 :
Taux annuel d’évolution de
la productivité globale de
la DGFIP
Indicateur 8.1 :
Dématérialisation dans le
secteur public local
Objectif n°4 :
Renforcer la lutte contre la
fraude
fiscale
et
le
recouvrement offensif des
impôts et des amendes
Indicateur 4.1 :
Pourcentage des contrôles
réprimant les fraudes les
plus graves
Objectif n°6 : Améliorer la
qualité comptable
Indicateur 8.2 :
Conventions partenariales
avec
les
plus
grandes
collectivités
et
établissements
publics
locaux (taux de couverture
pondéré des plus grandes
collectivités
et
établissements
publics
locaux par des CSCF
Indicateur 4.2 :
Taux brut de recouvrement
DGFIP
en
droits
et
pénalités sur créances de
contrôle fiscal externe au
titre de l’année N-2
Indicateur 6.1 :
Indice des jours-anomalie
constatés
dans
la
comptabilité de l’Etat
Objectif
n°9 :
Optimiser
par
l’accélération
des
délais
de
traitement
la
qualité du service rendu
aux
agents
publics
en
matière de pension
Indicateur 4. 3 :
Taux
de
paiement
des
amendes
Indicateur 6.2 :
Indice
agrégé
de
suivi
qualitatif
des
comptes
locaux
Indicateur 9.1 :
Pourcentage de dossiers de
départs en retraite urgents
traités dans un délai de
deux mois
Source : PAP 2010
170
COUR DES COMPTES
Annexe 7 :
Répertoire des sigles
ACTP
Association des comptables du Trésor public
AFP
Accueil fiscal de proximité
AMR
Avis de mise en recouvrement
ANV
Admission en non valeur
ARS
Agence régionale de santé
ATD
Avis à tiers détenteur
BOP
Budget opérationnel de programme
CDC
Caisse des dépôts et consignations
CDI
Centre des impôts
CDIF
Centre des impôts fonciers
CET
Contribution économique territoriale
CFE
Contrôle fiscal externe
CHS
Comité hygiène et sécurité
CMPP
Conseil de modernisation des politiques publiques
CNP
Caisse nationale de prévoyance
CODEN
Comité des demandes nouvelles
COPSI
Comité de pilotage des systèmes d’information
COSTRAT
Comité stratégique
CQC
Cellule de qualité comptable
CRP
Centre régional des pensions
CSGR
Centre de service et de gestion des retraites
CSI
Centre de services informatiques
CSP
Centre de services partagés
CTPC
Comité technique paritaire central
CTPM
Comité technique paritaire ministériel
CVAE
Contribution sur la valeur ajoutée des entreprises
DDFIP
Direction départementale des finances publiques
DDG
Délégué du directeur général
DGAFP
Direction générale de l’administration et de la fonction publique
DGCP
Direction générale de la comptabilité publique
DGE
Direction des grandes entreprises
DGI
Direction générale des impôts
DGME
Direction générale de la modernisation de l’Etat
DIRCOFI
Direction du contrôle fiscal
DISI
Direction interrégional des services informatiques
DIT
Département informatique du Trésor
DLU
Direction locale unifiée
DOS
Document d’orientation stratégique
DPA
Diagnostic plan d’action
DRFIP
Direction régionale des finances publiques
DSF
Directeur des services fiscaux
ENFiP
Ecole nationale des finances publiques
EPCI
Etablissement public de coopération intercommunale
ESI
Etablissement de services informatiques
ANNEXES
171
ETP
Equivalent temps plein
ETPT
Equivalent temps plein travaillé
GFU
Guichet fiscal unique
ICE
Inspections de contrôle et d’expertise
IMT
Indemnité mensuelle de technicité
IQS
Indicateur de qualité de service
IR
Impôt sur le revenu
IS
Impôt sur les sociétés
MAGERFIP
Méthode d’allocation des emplois et ressources des finances
publiques
MNA
Mission nationale d’audit
MNMR
Mission nationale de maîtrise des risques
MRA
Mission régionale d’audit
MRU
Mission Relation aux usagers
NES
Nouvel espace statutaire
ONP
Opérateur national de paie
PAP
Projet annuel de performances
PCE
Pôle de contrôle et d’expertise
PES
Protocole d’échange standard
PICF
Plan interrégional de contrôle fiscal
PPE
Prime pour l’emploi
PQM
Plan de qualification ministériel
PRCP
Pôle de recouvrement contentieux
PRF
Pôle de recouvrement forcé
PRS
Pôle de recouvrement spécialisé
PSI
Plan stratégique informatique
PVFI
Pour vous faciliter l’impôt
RAP
Rapport annuel de performances
RDM
Référent départemental Marianne
RéATE
Réforme de l’administration territoriale de l’Etat
RPIE
Responsable de la politique immobilière de l’Etat
SAU
Service d’assistance aux utilisateurs
SCN
Service à compétence nationale
SFACT
Service facturier
SFDL
Service de la fiscalité directe locale
SIE
Service des impôts des entreprises
SIP
Service des impôts des particuliers
SRE
Service des retraites de l’Etat
TBVS
Tableau de bord de veille sociale
TP
Taxe professionnelle
TPG
Trésorier payeur général
UO
Unité opérationnelle