Le
Président
NOISIEL, le 10-03-2005
N°/G/123/05-0222 E
N° 04-0704 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Directeur,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives
arrêtées par la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France sur la gestion de l'établissement
public de santé de Ville-Evrard.
Il est accompagné de la réponse reçue à la Chambre dans le délai prévu par l'article L. 241-11,
alinéa 4, du Code des juridictions financières.
Conformément à la loi, ce document final qui lui a été adressé directement par mes soins, devra
être communiqué par le président au conseil d'administration dans les conditions prévues par
l'alinéa 5 de l'article précité. Dès la plus proche réunion du conseil d'administration, le document
final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant
la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la Chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
et la réponse jointe auront été portés à la connaissance du conseil d'administration.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du code précité, le
rapport d'observations et la réponse jointe sont transmis au préfet, au directeur de l'Agence
régionale de l'hospitalisation et au trésorier-payeur général de la SEINE-SAINT-DENIS.
Veuillez agréer, Monsieur le Directeur, l'expression de ma considération distinguée.
Christian DESCHEEMAEKER
P.J-1
Monsieur le Directeur de l'établissement public de sante de Ville-Evrard
202, avenue Jean Jaurès
93332 NEUILLY-SUR-MARNE
(093.035.999)
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES - ETABLISSEMENT PUBLIC DE SANTE DE
"VILLE-EVRARD"
Exercices 2000 à 2002
Le contrôle des comptes et l'examen de la gestion de l'établissement ont été ouverts, par lettre en
date du 18 février 2004 adressée au directeur de l'Etablissement public de santé de VILLE-
EVRARD.
Un premier entretien avec le directeur a eu lieu le mercredi 10 mars 2004 au cours duquel il a été
indiqué que le contrôle s'inscrivait essentiellement dans le cadre du rapport particulier de la Cour
des comptes consacré à la fonction publique hospitalière, l'examen de la gestion de
l'établissement pouvant toutefois conduire à aborder d'autres thèmes.
L'entretien préalable à la présentation d'observations, prévu par l'article L.241-7 du code des
juridictions financières, a eu lieu le 29 juin 2004 avec M. MARCHANDET, directeur durant la
période sous revue, et, le 30 juin 2004, avec M. DAGORN, directeur de l'établissement
actuellement en fonction.
La Chambre, lors de sa séance en date du 8 juillet 2004, a formulé des observations provisoires
qui ont été adressées les 15 et 22 septembre 2004 aux directeurs successifs de l'établissement
ainsi qu'à la présidente de l'association du Comité local des oeuvres sociales et au directeur de
l'Agence Régionale d'Hospitalisation d'Ile-de-France.
La réponse, cosignée de MM. MARCHANDET et DAGORN, est parvenue à la Chambre le 12
novembre 2004. La présidente de l'association du CLOS a répondu le 14 octobre 2004.
Lors de sa séance en date du 10 décembre 2004, la Chambre a arrêté ses observations
définitives.
1- PRESENTATION DE L'ETABLISSEMENT
L'établissement public de santé de Ville-Evrard, dont le site principal est situé sur la commune de
Neuilly-sur-Marne (superficie de 118 Ha), assure à la population desservie, des soins dans des
structures fonctionnant à temps complet ou à temps partiel, en " psychiatrie-adulte " ou en
pédopsychiatrie.
La capacité autorisée de l'établissement est de 458 lits et 465 places (pour les structures tarifées).
En 2002, le nombre de lits et places installés a été inférieur à celui autorisé (711). La politique de
l'établissement est en effet de transférer ses moyens conventionnels de prise en charge au profit
de structures alternatives et de rapprocher les lieux de cette prise en charge des patients par une
relocalisation des structures de soins au sein du département de Seine-Saint-Denis conjuguée à
une diversification de celles-ci. Durant les 15 dernières années, la capacité de l'établissement a
ainsi diminué d'environ 300 lits et places ; le ratio lits/1000 habitants variant, selon les secteurs, de
0,31 à 0,59.
Le nombre total de journées enregistrées au sein des unités à tarification connaît une très légère
augmentation en 2002, de l'ordre de 0,44 %. Le nombre moyen de patients présents
quotidiennement s'élève à 585 en 2002, chiffre qui pourrait être utilement rapproché de la capacité
autorisée et installée. En dépit d'une diminution du nombre de journées de 32% depuis 1990, la
structure de soins demeure relativement stable :
- 72,2 % des entrées en hospitalisation temps complet (73,4 % en 2001) ;
- 15,1 % des entrées en hospitalisation de jour (14,3 % en 2001) ;
- 10,1 % des entrées dans les centres d'accueil et de crise (9,6 % en 2001) ;
- 0,3 % des entrées en hospitalisation de nuit (0,6 % en 2001).
La modification constatée dans la répartition des patients entre les différents types
d'hospitalisation (diminution du nombre d'hospitalisations libres ou d'office au profit des
hospitalisations à la demande d'un tiers) et la diminution de la durée moyenne de séjour de 49
jours en 1990 à 21,4 jours en 2002, (par exemple, en psychiatrie générale), continuent de suivre
la même tendance. Si de façon générale, le taux d'occupation a augmenté pour chaque type
d'hospitalisation pour s'établir à hauteur de 65%, d'autres indicateurs d'activité (file active, nombre
de patients vus pour la première fois,... ) traduisent une certaine continuité .
2- ANALYSE FINANCIERE
2-1 - Budget d'investissement :
Les dépenses, en évoluant de 108 M euros (706 MF) en 2000 à 72 M euros (468 MF) en 2002,
diminuent de 34 % durant les années sous revue alors que les recettes de l'établissement
augmentent de 12 % durant la même période (93 M euros (609 MF) en 2000 à 104 M euros (683
MF) en 2002).
L'actif immobilisé a connu une augmentation de l'ordre de 21 %.
2-2 - Budget de fonctionnement :
Les charges, en évoluant de 126 M euros (828 MF) en 2000 à 133 M euros (870 MF) en 2002,
augmentent de 5 % pour la période sous contrôle, alors que les recettes diminuent de 2,8% sur la
même période en passant de 122 M euros (801 MF) en 2002 à 119 M euros (778 MF) en 2002.
Un effet de ciseau est donc amorcé.
La part des dépenses de personnel au sein des dépenses de fonctionnement atteint 84 %. Les
charges de personnel connaissent une augmentation de l'ordre de 6,7% sur la période due
notamment à l'augmentation des rémunérations et en particulier de celles du personnel médical, à
l'évolution du GVT et à la mise en place des 35 heures.
Les charges d'exploitation médicales diminuent sur la période (-15,5 %) tandis que celles liées à
l'hôtellerie augmentent légèrement (1,5%). Les charges financières diminuent de 45 % suite au
réaménagement de la dette en 2002 dont la durée apparente est réduite de 2,17 (en 2001) à 1,44
année (en 2002).
La dotation globale en augmentation de 6,3 % sur la période procure à l'établissement 92 % de
ses recettes d'exploitation en 2002 (86 % en 2000).
La capacité d'autofinancement (hors cessions) connaît une légère augmentation de 1,20 % sur la
période considérée. Dans le même temps, le fonds de roulement net global diminue de 8 %. En
2002, fonds de roulement et trésorerie augmentent tandis que le besoin en fonds de roulement
diminue en raison de l'amélioration du recouvrement et d'une certaine dégradation des délais de
paiement des fournisseurs (immobilisations : de 2 à 19 jours; exploitation : 90 jours).
L'établissement possède une trésorerie importante, de l'ordre de 25 M? en 2002, en hausse de 16
% par rapport à 2000.
La situation financière de l'établissement apparaît donc saine même si le résultat de l'activité de
l'établissement marque un recul important sur la période considérée en évoluant de 8 M euros
(51,4 MF) en 2000 à 0,9M euro (5,8 MF) en 2002.
3-L'INTERVENTION D'ASSOCIATIONS DANS LA PRISE EN CHARGE DES PATIENTS
Dix neuf associations, intervenant dans le domaine de la santé mentale, ont domicilié leur siège
dans des locaux dépendant de l'établissement. Ces associations ont perçu de la part de
l'établissement, après délibération du conseil d'administration de l'EPS de Ville-Evrard, des
subventions d'un montant non négligeable, quoiqu'en baisse sensible en 2002 (160 073 euros en
2000 ; 193 910 euros en 2001 et 62 510 euros en 2002).
L'intervention de ces associations ne pose pas de difficulté particulière pour autant que leur
existence soit connue de la direction de l'établissement, que leurs actions soient clairement
distinguées de celles qui relèvent de celles de l'établissement, qu'elles ne se substituent pas à lui
pour l'encaissement des recettes qui lui reviendraient et que les coûts de leurs activités ne soient
pas indûment supportés par l'hôpital. Or, il ressort de l'instruction que si ces associations, qui
participent à une démarche thérapeutique préalablement définie dans le cadre du secteur ou qui
concourent à l'accomplissement même de la mission de soins de l'établissement, sont connues de
l'administration, toutes ne font pas l'objet d'une autorisation administrative d'occupation du
domaine public.
Les ordonnateurs successifs
reconnaissent que la situation des associations qui souhaitent être
domiciliées à l'hôpital devra être mise en conformité avec la réglementation.
L'absence de conventions avec les associations.
L'établissement doit formaliser les relations qu'il entretient avec ces différentes associations par la
conclusion de conventions qui devraient notamment faire apparaître les moyens matériels et
humains qu'il met à leur disposition ainsi que les conditions dans lesquelles le personnel
hospitalier peut contribuer au fonctionnement et aux activités de l'association.
En l'absence de cadre conventionnel, la participation des associations à l'activité hospitalière,
pose, notamment, le problème du régime de responsabilité vis-à-vis des tiers.
Ce document pourrait également mentionner explicitement les obligations de la structure
associative, notamment en ce qui concerne la production de rapports d'exécution et de documents
budgétaires et comptables, dans le respect des dispositions de l'article 6 II de l'ordonnance n°
2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du
système de santé.
Les ordonnateurs ont fait savoir à la Chambre qu'" à compter de l'année 2002 ont été mises en
place des régies afin de distinguer les dépenses relevant des activités purement thérapeutiques
des dépenses à caractère social restant dans une gestion associative. De plus, le versement des
subventions a été arrêté pour les années 2003 et 2004 dans l'attente d'une formalisation des
relations entre l'hôpital et chaque association. Cela doit passer par la signature de conventions
indiquant les moyens matériels, humains et financiers mis à disposition par l'établissement ainsi
que les obligations de chaque association : un bureau composé de membres extérieurs au
personnel de l'établissement, la production de rapports d'exécution et de documents budgétaires
et comptables ".
La Chambre prend acte de l'engagement de l'établissement de se conformer, à l'avenir, à la
réglementation.
La location d'appartements aux patients.
La prise en charge de patients par les associations peut, pour certains d'entre eux, se traduire par
un hébergement dans un appartement thérapeutique géré directement par l'hôpital ou mis à la
disposition de l'établissement par une association.
L'activité de santé mentale est régie tant par la loi n° 85-1468 du 31 décembre 1985 relative à la
sectorisation psychiatrique, que par le décret 86-602 du 14 mars 1986 et un arrêté du même jour.
Ce dernier fournit la liste des services et équipements qui concourent à ces actions et range parmi
les services qui comportent un hébergement "les appartements thérapeutiques qui sont des unités
de soins, à visée de réinsertion sociale, mis à disposition de quelques patients pour des durées
limitées et nécessitant une présence importante, sinon continue, de personnels soignants ".
Il n'y a pas lieu de distinguer les appartements thérapeutiques des autres équipements
hospitaliers, eu égard au mode d'affectation des patients, au personnel hospitalier qui y travaille et
à l'autorité effective qu'y exercent les médecins de l'établissement, au titre de leurs compétences
hospitalières.
En effet, selon les dispositions de l'article L3221-4 du CSP " chaque établissement assurant le
service public hospitalier et participant à la lutte contre les maladies mentales est responsable de
celle-ci dans les secteurs psychiatriques qui lui sont rattachés. Il met à la disposition de la
population, dans ces secteurs, des services et des équipements de prévention, de diagnostic, de
soins, de réadaptation et de réinsertion sociale. Ces services exercent leurs activités non
seulement à l'intérieur de l'établissement mais aussi en dehors de celui-ci".
L'admission du patient en appartement thérapeutique correspond à une prise en charge
administrative et financière au titre d'une hospitalisation complète, conformément aux textes qui
désignent les appartements thérapeutiques comme un service comportant un hébergement. Or
les patients admis dans les appartements gérés par les associations susmentionnées se voient
appliquer un statut de locataire sans bénéficier des droits et garanties qui y sont attachés. A ce
titre, ils doivent verser une participation à leurs frais d'hébergement qui excède le "ticket
modérateur" ou le forfait journalier qui, seuls, peuvent être exigés d'un malade assuré social au
titre d'un placement hospitalier. Cela revient à transférer à la charge des patients des dépenses
qui pour l'essentiel incombent à l'hôpital.
Les ordonnateurs confirment la distinction opérée par la juridiction entre "appartements
thérapeutiques" et "appartements associatifs" mais n'apportent pas de précision quant aux
modalités de gestion de ces appartements associatifs.
4-PERSONNEL
De nombreuses critiques concernent la gestion du personnel.
4-1-Des recrutements d'agents contractuels qui ne respectent pas la réglementation
La situation d'agents contractuels (à temps plein ou à temps partiel sur poste permanent) présents
au 31 décembre 2002 ne respecte pas la réglementation en vigueur. S'agissant de contrats à
durée indéterminée, l'article 9 de la loi n°86-33 en date du 9 janvier 1986 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique hospitalière n'autorise le recours à du personnel non
titulaire que notamment lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles
d'assurer ces fonctions ou lorsqu'il s'agit de fonctions nouvellement prises en charge par
l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées. Or, il est
constaté que des agents ont été recrutés par l'établissement par contrats à durée indéterminée
pour des emplois de psychologue, d'agent d'entretien spécialisé, d'agent administratif, d'adjoint
technique, d'analyste et d'aide-soignant.
4-2-Une méconnaissance des modalités de recrutement des fonctionnaires titulaires et stagiaires
Des agents ont été recrutés par le moyen de contrats à durée indéterminée alors que des
concours de recrutement auraient dû être ouverts puisqu' il n'est pas prouvé que les postes ainsi
pourvus étaient des emplois à temps non complet. Ainsi en est-il, à titre d'exemples :
- des psychologues de classe normale dont le statut particulier résultant du décret n° 91-129 du
31 janvier 1991 modifié prévoit le recrutement par concours sur titres, travaux et épreuve ;
- des secrétaires médicales dont le statut particulier résultant des dispositions du décret n° 90.839
en date du 21 septembre 1990 modifié prévoit notamment le recrutement par voie de concours
interne ou externe sur épreuves.
Il apparaît également que des agents ont été recrutés par le moyen de contrats à durée
indéterminée alors que le recrutement de fonctionnaires titulaires ou stagiaires pouvait notamment
se faire par la procédure d'inscription sur liste d'aptitude. Ainsi en est-il :
- des agents administratifs dont le statut particulier résultant des dispositions du décret n° 90.839
en date du 21 septembre 1990 modifié prévoit le recrutement après inscription sur une liste
d'aptitude établie soit après examen professionnel soit au choix après examen du dossier
individuel et avis de la commission administrative paritaire ;
- des secrétaires médicales dont le statut particulier résultant des dispositions du décret n°90.839
en date du 21 septembre 1990 modifié prévoit le recrutement par voie d'inscription sur une liste
d'aptitude établie après avis de la commission administrative paritaire par concours.
Selon la direction de l'hôpital, certaines situations auraient été régularisées suite à l'organisation
de concours de recrutement ou à la mise en oeuvre de procédure de recrutement sans concours
dans les cas prévus par la réglementation. Cela aurait donc déjà permis de réduire le nombre de
ces agents contractuels.
La Chambre prend acte de ces indications.
4-3-Le maintien
injustifié d'un statut particulier pour le personnel informatique
Par délibération en date du 28 novembre 1985, reçue au contrôle de légalité le 30 décembre 1985
et approuvée le 30 avril 1986, le conseil d'administration a adopté un statut particulier pour le
personnel du service informatique de l'établissement qui, au 31 décembre 2002, continuait d'être
appliqué au chef de centre et à trois analystes. L'exposé des motifs de ladite délibération indiquait
que " la création d'un service informatique au centre hospitalier spécialisé implique l'affectation
d'un personnel technique spécialisé " pour lequel "
le Livre IX du code de la santé publique n'a
pas prévu de statut particulier ... ".
Ce statut local d'emploi comprenait quatre niveaux de grades : analyste d'exploitation (8 échelons-
IB546 à 886), analyste programmeur ou chef pupitreur (9 échelons-IB335 à 645), programmeur ou
pupitreur (7 échelons-IB324 à 547) et opérateur (10 échelons IB249 à 365).
La chambre observe que depuis la publication des décrets portant statuts particuliers des corps et
emplois de la fonction publique hospitalière, l'existence de statuts locaux ne se justifie plus. En
effet, il résulte tant du décret n° 91-868 du 5 septembre 1991 modifié portant statuts particuliers
desdits personnels techniques (articles 2 et 10 notamment) que des arrêtés fixant la liste des titres
et diplômes requis que les métiers de l'informatique constituent l'une des spécialités des fonctions
d'ingénieur hospitalier et d'adjoint technique. La situation des agents concernés devrait en
conséquence être réexaminée au regard des statuts nationaux et aucun recrutement ne devrait
plus intervenir dans le cadre des statuts locaux qui ont été créés par l'EPS de Ville-Evrard.
Selon les directeurs successifs de l'EPS de Ville-Evrard, "le personnel informatique dispose d'un
statut local qui est en cours d'extinction puisque aucun recrutement à venir n'interviendra dans ce
cadre spécifique. Néanmoins, il ne semble pas opportun d'intégrer les actuels bénéficiaires du
statut local aux statuts nationaux car cela poserait des difficultés certaines et notamment une
baisse de rémunération pour les intéressés".
Le retour à une situation conforme à la réglementation demeure une nécessité.
4-4 La mise à disposition de cadres de direction au profit d'administrations extra-hospitalières
Deux situations de cadres de direction appellent des critiques :
- Mme V. directrice-adjointe, a été mise à disposition, successivement, du ministère de la santé,
du 1er novembre 2001 au 30 avril 2003 (aucune convention à son sujet n'a pu être transmise à la
Chambre), puis de l'agence régionale de l'hospitalisation de l'Ile-de-France (ARHIF), à compter du
1er mai 2003, par arrêté ministériel en date du 2 novembre 2001 puis par convention, non datée.
- M.C., directeur-adjoint, a été mis à disposition de la Cour des comptes, du 1er avril au 31
décembre 2003, par arrêté en date 9 juillet 2003, du ministre de la santé. Au 1er janvier 2004,
l'intéressé a été détaché auprès de cette institution en qualité de rapporteur.
La mise à disposition de fonctionnaires hospitaliers est régie par les articles 7 et 48 de la loi n°86-
33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction hospitalière.
Ces deux articles disposent notamment que les fonctionnaires de catégorie A peuvent faire l'objet
d'une mise à disposition d'autres administrations, sous réserve que leur statut particulier le
prévoie. Or, les dispositions de l'article 1er du décret n° 2000-232 du 13 mars 2000 portant statut
particulier des directeurs d'hôpital précisent que " les personnels de direction peuvent être mis à
disposition d'un autre établissement ou d'un syndicat interhospitalier...par leur établissement
d'origine pour une partie de leur activité, sous réserve de leur accord préalable et de la conclusion
d'une convention entre les deux structures concernées portant sur les modalités de leur activité,
sur le remboursement de tout ou partie de leur rémunération, ainsi que sur leur participation
éventuelle à des gardes de direction ". Telle n'est pas la situation des deux administrations visées
supra.
Ainsi actuellement, la réglementation ne permet pas à un directeur d'hôpital d'être mis à
disposition d'une administration de l'Etat alors que cette mise à disposition est autorisée pour les
praticiens hospitaliers en position d'activité dans un établissement public de santé. En effet,
l'article 46 bis du décret n°84-131 du 24 février 1984 modifié (décret n° 2002-1421 en date du 12
juin 2002) portant statut particulier de ces personnels dispose que "les praticiens en position
d'activité dans un établissement public de santé peuvent, avec leur accord et en demeurant dans
cette position statutaire, être mis à disposition d'une administration de l'Etat,
....
Cette lacune a été
reconnue lors de la réponse en date du 13 avril 2004 du ministre de la santé à la communication
n°CPG 37056-DO3-1741 du 8 septembre 2003 du procureur général près la Cour des comptes
puisqu'il y est mentionné "qu'il est envisagé de faire adopter une disposition législative
qui...élargirait les possibilités de mise à disposition au profit de l'Etat... "
4-5- L'attribution de logements de fonction dans des conditions irrégulières
L'établissement assure, au 1er janvier 2004, le logement de 16 personnes (personnels de
direction et quelques personnels techniques) par nécessité (9) ou utilité de service (7), verse une
indemnité compensatrice de logement à deux cadres de direction et loue un appartement pour un
cadre de direction mis à disposition de l'ARHIF.
Cette situation appelle les observations suivantes :
1) sur le plan de la réglementation et d'une manière générale en ce qui concerne l'attribution de
logements de fonction à des agents hospitaliers, la Chambre relève l'absence du décret fixant la
liste des catégories de fonctionnaires astreints de par leurs fonctions à résider dans
l'établissement ainsi que le prévoyait la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant statut de la fonction
publique hospitalière en son article 77.
S'agissant des personnels de direction, le décret n° 891 du 17 avril 1943 portant règlement
d'administration publique pour l'application de la loi du 21 décembre 1941 relative aux hôpitaux et
hospices publics prévoyait en son article 72 "en sus du traitement les directeurs, directeurs
économes, sous-directeurs et économes ont droit au logement, au chauffage et à l'éclairage. Les
établissements hospitaliers ne pouvant leur assurer ces avantages leur versent une indemnité
égale à 10 % du traitement".
Le décret n° 55-683 du 20 mai 1955 portant statut général du personnel des établissements
hospitaliers a expressément abrogé le titre III du décret du 17 avril 1943. (cf. art.105 abrogeant les
articles 63 à 104) et renvoyé à des arrêtés interministériels la fixation de "la liste des agents
astreints de par leurs fonctions à résider dans l'établissement"... et "des conditions dans
lesquelles les personnels pourront à titre exceptionnel bénéficier d'avantages en nature et recevoir
des primes et indemnités (...)" Ces arrêtés ne sont pas intervenus.
De nouveau, l'article 77 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique hospitalière a prévu qu'"un décret fixe la liste des catégories de
fonctionnaires astreints de par leurs fonctions à résider dans l'établissement et détermine les
conditions dans lesquelles ces fonctionnaires peuvent bénéficier d'avantages en nature". Ce texte
n'a toujours pas été publié à ce jour.
Dès lors, et même si la situation des cadres de direction de l'EPS de Ville-Evrard correspond à
l'esprit tant du décret du 17 avril 1943 (art.72) que du décret 20 mai 1955 (art.22) ou de la loi du 9
janvier 1986 (art.77) qui justifient l'attribution d'un logement de fonction par la nécessité
d'astreindre les directeurs à résider dans l'établissement d'affectation, en raison de la nature
particulière de leurs fonctions (permanence de l'administration), il n'en demeure pas moins, que
tout comme celui de l'indemnité compensatrice de logement le fondement juridique de l'attribution
de logement est incertain.
2) en ce qui concerne le cadre de direction mis à disposition du ministère de l'emploi et de la
solidarité puis de l'ARHIF :
Par lettre en date du 2 novembre 2001, le sous-directeur des professions paramédicales et des
personnels hospitaliers (bureau P3) a indiqué au directeur de l'EPS de Ville-Evrard que :
" Mme V., directrice-adjointe de 3ème classe dans votre établissement est mise à disposition du
ministère de l'emploi et de la solidarité depuis le 1er novembre 2001. Une convention de mise à
disposition prévoit le remboursement par le ministère de sa rémunération à compter de cette
même date.
Ce remboursement correspondra à l'intégralité du traitement et des indemnités de l'intéressée,
auquel s'ajoutera 10% de son traitement brut au titre de l'avantage en nature lié au logement de
fonction qui lui est attribué. A ce titre, des crédits correspondant à la différence entre 10% du
traitement brut et le plafond fixé pour cet avantage en nature à 9000 F vous seront attribués par
l'agence régionale de l'hospitalisation ".
Ultérieurement, par convention, non datée, mais signée par le directeur de l'EPS de Ville-Evrard,
et par le directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, il est indiqué à l'article 4, qu'à
compter du 1er mai 2003 :
" L'EPS de Ville-Evrard supporte
la totalité des rémunérations, indemnités statutaires et primes
versées à l'intéressée ainsi que les charges afférentes à cette mise à disposition, y compris au
titre du logement de fonction et assure la couverture des risques encourus dans l'exercice ou à
l'occasion de l'exercice des fonctions de l'intéressée ".
L'attribution d'une indemnité compensatrice de logement à Mme V., affectée à la direction de
l'hospitalisation et de l'organisation des soins puis à l'ARHIF et n'exerçant donc pas de fonctions
au sein de l'établissement hospitalier qui la rémunère, ne respecte ni la lettre ni l'esprit des textes
susvisés, ces différents textes justifiant l'attribution d'un logement par la nécessité d'astreindre les
directeurs à résider dans l'établissement d'affectation, en raison de la nature particulière de leurs
fonctions. Or l'intéressée ne participe pas aux gardes administratives assurées par les cadres de
direction de l'établissement.
A supposer que les dispositions de l'article 72 du décret du 17 avril 1943 soient encore valides,
cette indemnité aux termes des décrets n°2000-1154 du 29 novembre 2000,
2001-895 du 26
septembre 2001 et 2002-203 du 14 février 2002 et en fonction de l'indice brut
détenu par Mme V,
ne pouvait être fixée qu'à hauteur de à 8 088,72 euros.
La mise à disposition d'un appartement conformément à une instruction de la DHOS et
l'autorisation donnée le 2 novembre 2001 par le sous-directeur des professions paramédicales et
des personnels hospitaliers au directeur de l'EPS de Ville-Evrard de porter l'indemnité
compensatrice de logement à hauteur de 9000 F/mois (1 372 euros) ont porté l'avantage injustifié
accordé à Mme V. à la somme de 41 305,14 euros (270 944 F).
3) en ce qui concerne la directrice des soins infirmiers :
La directrice des soins infirmiers bénéficie d'une concession de logement par nécessité absolue
de service.
Or, aucune disposition du décret n° 89-758 du 18 octobre 1989 portant statut particulier des
infirmiers généraux en vigueur durant la période sous revue ne prévoit l'attribution d'un logement
de fonction par nécessité de service aux membres de ce corps même si, au titre de l'article 2, "ils
participent à ce titre (en tant que responsables de service infirmier) à l'équipe de direction".
De plus, le décret n° 2002-550 du 19 avril 2002 portant statut particulier du corps des directeurs
des soins de la fonction publique hospitalière (en remplacement du corps des infirmiers généraux)
les intègre à l'équipe de direction mais ne leur concède pas cet avantage statutaire ni ne prévoit
leur participation aux gardes administratives.
Au cas d'espèce, la gratuité du logement serait la contrepartie de la participation de l'intéressée
aux gardes administratives de l'établissement. L'avantage octroyé paraît excessif au regard de ce
qui relève réglementairement de la nécessité de service.
Les ordonnateurs font valoir que "l'évolution récente du statut et des fonctions de "directeur des
soins" a fortement accentué leurs responsabilités. Ils occupent aujourd'hui une place à part entière
au sein des équipes de direction.
La taille de l'EPS de Ville-Evrard, la nature spécifique de l'activité, la dispersion des structures
d'hospitalisation sur l'ensemble du département de la Seine-Saint-Denis nécessitent la
disponibilité du directeur des soins de jour comme de nuit, et ceci au-delà des gardes
administratives".
Ces arguments ne font pas disparaître l'irrégularité de cette pratique en l'état actuel du droit.
Il en va de même en ce qui concerne le logement attribué par nécessité de service à trois maîtres
ouvriers et un contremaître principal en contrepartie de leur participation à une astreinte de
sécurité.
4) en ce qui concerne l'attribution par utilité de service de logement de certains personnels (chef
de garage principal, ambulancier, maître ouvrier principal, contremaître principal).
Il a été constaté que les abattements prévus par l'article R 100 du code du domaine de l'Etat
susceptibles d'être appliqués à la valeur locative des différents logements ne sont pas déterminés
conformément aux dispositions de l'article A 92 dudit code. Sont seuls prévus par la
réglementation des abattements pour tenir compte de l'obligation de loger dans les locaux
concédés, de la précarité même de l'occupation et de charges anormales supportées par le
bénéficiaire de la concession.
La Chambre a invité l'établissement à mettre le dispositif en conformité avec la réglementation.
Elle prend acte de l'engagement de l'établissement d'oeuvrer dans ce sens.
4-6 Des modalités de liquidation de la prime de service non conformes à la réglementation
Les conditions de liquidation de la prime de service ne respectent pas la réglementation établie
par l'arrêté du 24 mars 1967 modifié. Ce texte qui institue cette prime en faveur du personnel non
médical, à l'exception de quelques grades de la fonction publique hospitalière en précise les
modalités de calcul.
Si chaque établissement peut, en accord avec le comité technique d'établissement, déterminer
des modalités particulières de calcul, ces dernières doivent néanmoins tenir compte de la notation
et de l'absentéisme. Or, il apparaît qu'à l'EPS de Ville-Evrard la pondération apportée par la
réglementation n'est pas respectée puisque le système de notation en vigueur tend à supprimer
les notes inférieures à 18, susceptibles d'affecter le nombre de " points signalétiques " et qu'une
franchise de 6 jours d'absence est systématiquement appliquée dans un établissement
connaissant un absentéisme important ( bilan social, 2002, absentéisme de 20 jours par an et par
agent soit près de 180 agents journellement absents). Enfin, le montant de la prime est calculé sur
la base de l'indice terminal du grade et non sur celui détenu par l'agent.
Les modalités de liquidation de la prime de service devront à l'avenir respecter la réglementation.
La Chambre prend acte de l'engagement de l'établissement de"liquider la prime de service selon
les critères réglementaires en vigueur".
4-7 Le paiement de la prime de responsabilité du personnel de direction en dehors du "circuit" de
la paie
Durant les années sous revue, le personnel de direction a perçu, conformément à la
réglementation, une prime de responsabilité.
Ces primes ont été versées à leurs bénéficiaires par mandats émis sur le compte 672.11 (charges
rattachées à l'exercice précédent), ce qui constitue une irrégularité d'une part, au regard de
l'instruction comptable M 21, s'agissant de charges constatées et payées au cours de l'année et
non en n+1 et d'autre part, vis-à-vis des procédures de paye. En effet, aucun bulletin de paie
intégrant ces sommes n'a été remis aux dix agents concernés. Ces sommes n'apparaissent donc
pas dans l'historique de paye de chacun d'entre eux. Aucune preuve n'a été apportée de leur
intégration dans le cumul annuel des rémunérations imposables déclarées par l'établissement.
Selon le directeur de l'établissement, le paiement de cette prime s'effectue depuis 2003 dans le
cadre du bulletin de salaire.
4-8 Le versement irrégulier d'une prime à des agents de service hospitaliers
Des agents de service hospitaliers, recrutés avant le 1er novembre 1992 pour remplacer des
agents qui assumaient des fonctions hôtelières auprès des malades, ont perçu un complément de
rémunération sous forme d'heures supplémentaires ne correspondant pas à un service effectif, en
l'absence de base légale et/ou réglementaire et de délibération du conseil d'administration de
l'établissement dûment approuvée par l'autorité de tutelle.
Pour les années 2001 et 2002, cette dépense injustifiée a représenté la somme globale de 124
032 euros.
Il est rappelé à l'ordonnateur que le décret du 6 octobre 1950 permet de régler des heures
supplémentaires réellement effectuées. L'ordonnance n° 82-272 du 26 mars 1982 relative à la
durée hebdomadaire du travail dans les établissements sanitaires et sociaux mentionnés à l'article
L 792 du CSP disposait, en son article 4, que lorsque les besoins de service l'exigeaient, les
agents pouvaient être appelés à effectuer des heures supplémentaires, dans la limite de 20
heures par mois, lesquelles donnaient droit soit à compensation horaire d'égale durée soit à
rémunération complémentaire. Le décret n°2002-598 en date du 25 avril 2002, en insistant sur les
moyens de contrôle permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires, n'a
pas remis en cause le caractère effectif des heures supplémentaires.
Les ordonnateurs affirment qu'" il ne s'agit pas d'une prime mais d'heures supplémentaires
effectuées. Ce dispositif est ancien et avait pour justification un glissement des tâches consécutif
à une pénurie infirmière. Il s'agit aujourd'hui d'une situation résiduelle puisqu'aucun agent nouveau
ne bénéficie de ce dispositif d'heures supplémentaires. Il est d'ailleurs envisagé des mesures de
résorption pour les agents encore concernés ".
Le dispositif demeure irrégulier. La Chambre prend acte de l'engagement de l'établissement d'y
mettre fin.
4-9 L'organisation d'astreintes dans des conditions ne respectant pas la réglementation
Comme de nombreux établissements hospitaliers l'EPS Ville-Evrard a été amené, à mettre en
place, notamment pour des raisons de sécurité, un système d'astreinte en faveur de certains
personnels techniques ou de soins, rémunérés en dehors de toute réglementation, aux tarifs
suivants :
- cadres infirmiers (week-end :180 euros ; jours fériés : 72 euros) ;
- personnels techniques (semaine : 168 euros ; week-end : 180 euros) ;
- infirmiers (journée : 42 euros ; nuit : 30 euros).
En effet, si aucun texte réglementaire ne prévoyait l'organisation d'astreintes à domicile pour les
personnels hospitaliers, une lettre de la direction des hôpitaux en date du 2 août 1983, nonobstant
les termes tant de l'ordonnance n° 82-272 en date du 26 mars 1982 que du décret n° 82-870 en
date du 6 octobre 1982 relatifs à la durée et à l'organisation du travail dans les établissements
publics de santé, indiquait qu'avec l'accord des intéressés de telles astreintes pouvaient être
organisées. Celles-ci ne pouvaient être rémunérées mais seulement récupérées à raison d'un jour
pour six nuits ou jours d'astreinte. En outre, l'impossibilité de rémunérer les astreintes avait été
réaffirmée par le ministre de la santé par courrier en date du 9 juillet 1990 en réponse au référé n°
5483 du 9 mars 1990 de la Cour des comptes.
Depuis lors, sont intervenus le décret n° 2002-9 en date du 4 janvier 2002 relatif au temps de
travail et à l'organisation du travail dans les établissements publics de santé, qui abroge le décret
n° 82-870 précité, et précise en son titre II les modalités selon lesquelles une astreinte peut être
organisée et notamment pour des raisons de sécurité et de fonctionnement des installations et le
décret n°2003-507 en date du 11 juin 2003 relatif à la compensation et à l'indemnisation du
service d'astreinte qui prévoit, en son article 1er, que le temps passé en astreinte donne droit soit
à une compensation horaire soit à une indemnisation.
Les modalités d'indemnisation retenues par l'établissement ne sont pas conformes à la
réglementation.
Selon le directeur de l'établissement "la situation est régularisée depuis le mois de septembre
2004". La Chambre en prend acte.
4-10 La restauration du personnel
Au titre de la prestation repas servie au personnel, l'établissement accorde une subvention
supérieure à celle que l'Etat attribue à ses fonctionnaires. La réglementation prévoit en effet que,
pour les repas pris au restaurant administratif, la subvention est de 6,30 F (0,96 euros) pour un
traitement au plus égal à l'indice brut 548 au titre de l'année 2001 (circulaire FP/4 n°2002 en date
du 31 mai 2001). Or, le repas moyen était tarifé aux alentours de 24 F (hors d'oeuvre, plat et
dessert améliorés : 3,65 euros) au personnel du centre hospitalier, sans aucun critère de salaire,
pour un coût supérieur à 39 F (6 euros).
L'établissement doit mettre la subvention en conformité avec le plafond autorisé, dans le respect
du seuil indiciaire retenu par la réglementation.
Selon son directeur, "l'établissement envisage de mettre en place un tarif modulé selon l'indice, en
fonction de tranches de salaires prédéfinies".
4-11 Le paiement irrégulier de jours de grève
L'établissement a connu, au printemps 2003, des mouvements de grève du personnel durant dix-
sept jours. Il ressort de l'instruction que 390 agents hospitaliers ont fait grève au moins une
journée, 10 une demi-journée, 44 plus de 3 heures trente, 12 moins de trois heures et 46 une
heure. Or, des états transmis à la chambre, il apparaît que les retenues opérées par
l'établissement sur les salaires des agents grévistes, lorsqu'elles ont été effectuées, ne sont pas
conformes à la réglementation.
En l'absence de service fait, c'est-à-dire "lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses
heures de service ou lorsque l'agent, bien qu'effectuant ses heures de service,... n'exécute pas
tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction... ", le fonctionnaire
hospitalier n'a pas droit à rémunération en application, notamment, de l'article 4 alinéa 2 de la loi
n°61-825 du 29 juillet 1961 portant loi de finances rectificative pour 1961.
Aussi l'établissement aurait-il dû procéder aux retenues pour service non fait sur la base des états
des agents grévistes susmentionnés.
La Chambre prend acte de l'engagement de l'établissement de se conformer, à l'avenir, à la
réglementation relative à l'absence de service fait.
4-12 La création irrégulière d'un plan d'accompagnement social
Par délibération en date du 15 avril 1999, reçue au contrôle de légalité le 4 mai 1999, le conseil
d'administration a décidé la création d'un régime indemnitaire spécifique en faveur des agents qui
feront l'objet d'une mutation du site de Neuilly sur Marne à ceux de Saint-Denis et Bondy, dans le
cadre d'une relocalisation des lits des secteurs 1.3.4 et 11.14 et des secteurs 2.6 B à Aubervilliers.
Dénommé "Plan d'accompagnement Social", avec effet jusqu'au 1er septembre 2002 pour Saint-
Denis et Bondy et au 1er septembre 2004 pour Aubervilliers, ce dispositif prévoyait les mesures
suivantes :
- crèche: compensation des surcoûts entre les tarifs de la crèche de l'établissement et ceux de la
modalité de garde d'enfant choisie par l'agent (crèche municipale ou départementale, crèche
hospitalière après accord entre les établissements concernés, assistante maternelle agréée), ces
mesures s'appliquant aux enfants déjà accueillis à la crèche de Ville-Evrard ou susceptibles de
l'être durant la période de référence et prenant fin au plus tard au
troisième anniversaire de
l'enfant.
- logement : aide forfaitaire au déménagement, plafonnée à 5 000 francs, compte tenu des
sommes restant à la charge de l'agent et sur production de justificatifs ; prise en charge de la
caution ou du dépôt de garantie dans la limite de 15 000 francs.
- transports : prise en charge, sur justificatif, de la carte orange à 100% dans les délais précités.
Ce dispositif a engendré, à la charge de l'assurance-maladie, une dépense de 28 771,14 francs
en 2000 et de 3 826,84 euros en 2002 ; les données relatives à l'exercice 2001 n'ont pas été
transmises à la juridiction.
Par courrier en date du 29 juin 1999, le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales,
au nom de l'ARHIF, a approuvé cette délibération, dans les limites décrites dans sa note annexe
(cf supra) et sous réserve, d'une part, que le bénéfice des mesures décrites soit exclusivement
réservé aux personnels concernés par la relocalisation et que, d'autre part, le financement de ces
mesures non pérennes soit assuré par reprise sur la provision constituée à cet effet et approuvée
régulièrement dans le cadre des décisions modificatives budgétaires intégrant ces reprises.
Afin de couvrir ces dépenses, estimées à 3 millions de francs, l'établissement avait constitué une
provision spécifique alimentée à partir des excédents dégagés en 1996 et 1997.
Un tel dispositif n'est pas prévu par la réglementation.
Les ordonnateurs successifs de l'EPS de Ville-Evrard indiquent que " ce plan était destiné à
rendre attractif de nouveaux sites de travail, parfois relativement distants, alors même qu'une
partie non négligeable du personnel n'était pas enthousiaste à l'idée de quitter le site de Neuilly-
sur-Marne... Compte tenu finalement de son faible coût, ce plan n'a pas nécessité la constitution
de provisions, comme initialement envisagé ".
4-13 Le transfert à la charge de l'assurance-maladie du coût de fonctionnement de la crèche à la
disposition du personnel
Le personnel de l'établissement peut utiliser
les services d'une crèche équipée de 60 berceaux et
de 54 lits dont le coût, sur les exercices 2000 à 2002, supporté par l'assurance-maladie s'est élevé
à 3 899 977 euros. Les bénéficiaires des prestations de ce service n'ont supporté qu'un coût
moyen journalier de 8,64 euros.
Compte tenu du
taux d'occupation de cette structure, tel que retracé dans le bilan social élaboré
par l'établissement, la recherche de financements extérieurs apparaît souhaitable afin d'en rendre
le coût de fonctionnement plus conforme à un bon usage des deniers publics.
Selon les directeurs de l'établissement, "ce dispositif reste indispensable dans un contexte général
de pénurie infirmière. La crèche constitue en effet un atout non négligeable pour l'attractivité de
l'établissement.Cependant, des solutions visant à alléger la charge de ce dispositif seront
recherchées".
4-14 Le versement d'une subvention à l'association dénommée "Comité local des oeuvres
sociales de Ville-Evrard (CLOS)"
Le "Comité Local des Oeuvres Sociales (CLOS) de Ville-Evrard", dont le conseil d'administration
comprend pour moitié des représentants du conseil d'administration de l'hôpital, est une
association soumise aux dispositions de la loi du 1er juillet 1901, dont les statuts ont fait l'objet
d'une déclaration à la sous-préfecture du Raincy le 24 mai 1973 (JO 1973 p. 5949) et ont été
modifiés le 16 novembre 2000. Cette association a pour objet :
" - de gérer l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs mentionnée à l'article 9 du titre 1er du
statut général des fonctionnaires, en faveur des personnels non médicaux de l'EPS actifs ou
retraités et, sous certaines conditions, leurs ayants droit.
- d'assurer la gestion et la mutualisation de la contribution annuelle de l'EPS de Ville-Evrard, dans
le cadre d'une convention annuelle avec l'EPS de Ville-Evrard d'une part et dans le cadre d'une
convention d'agrément avec le ministère chargé de la santé ".
A ce titre, ladite association reçoit de l'établissement une subvention annuelle proche de 700 000
euros et bénéficie de la mise à disposition, à titre gratuit, de locaux et de l'équivalent de 7 agents.
Le versement de cette subvention appelle plusieurs observations :
1) - L'absence de convention et d'agrément ministériel à partir du 1er janvier 2000.
Une convention avait été signée en date du 19 janvier 1998 entre l'établissement et le CLOS. Elle
prenait fin au 31 décembre 1999. Ce document prévoyait le versement d'une contribution à
hauteur de 1,3% de la masse salariale relative à la rémunération du personnel non médical. Or,
dès 1999, cette contribution atteignait 1,5%. L'établissement n'a donc pas respecté les termes de
la convention durant l'année 1999. Il a ensuite continué de verser ladite subvention en l'absence
de cadre conventionnel et d'agrément ministériel à compter du 1er janvier 2000.
Or, en vertu de l'article 59 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture
maladie universelle et de diverses mesures d'ordre social :
" Les personnels des établissements mentionnés à l'article 2, actifs ou retraités et, dans certaines
conditions, leurs ayants droit bénéficient de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs
mentionnée à l'article 9 du titre Ier du statut général des fonctionnaires.
La prise en charge de cette action est assurée par une contribution annuelle desdits
établissements dont le taux et l'assiette sont fixés par les ministres chargés de la santé et des
affaires sociales. Cette contribution est versée à l'un des organismes agréés par l'Etat chargés de
la gestion et de la mutualisation de cette contribution et dont la gestion associe des représentants
du personnel et des représentants de l'administration hospitalière ".
Selon le directeur de l'établissement en fonction lors de la période sous revue, le CLOS avait
déposé, le 11 décembre 2000, une demande d'agrément auprès de la direction des hôpitaux et de
l'organisation des soins (DHOS) du ministère de la santé ; courrier resté sans réponse.
En outre, l'obligation de conventionnement a été rendue obligatoire par l'article 10 chapitre 3
afférent aux dispositions relatives à la transparence financière de la loi n°2000-321 du 13 avril
2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : "l'autorité
administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini
par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant
l'objet, le montant, et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée. Lorsque la subvention
est affectée à une dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un
compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la
subvention. Le compte rendu financier est déposé auprès de l'autorité administrative qui a versé la
subvention dans les six mois suivant le fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée". Le seuil à
partir duquel une telle convention s'avérait obligatoire était fixé à 23 000 euros (soit 150 870F). Il
était donc largement atteint dans le cas présent.
La présidente du "CLOS Ville-Evrard" a indiqué qu'un engagement écrit du ministère de la santé
et de la protection sociale avait été obtenu sur le déclenchement de la convention d'agrément,
sous réserve d'avoir le récépissé de dépôt en préfecture de nos statuts modifiés, qu'une
assemblée générale extraordinaire aurait lieu le 15 octobre 2004 pour approbation desdits statuts
et enfin que le directeur de Ville-Evrard attendait que le CLOS ait son agrément pour signer une
nouvelle convention.
La Chambre vient d'être informée que la signature de la convention d'agrément était intervenue le
26 novembre 2004.
2) - Une imputation comptable irrégulière de la contribution aux comptes H 64781 et
647811, lors
du paiement des charges patronales.
Le compte mouvementé se rapporte à l'imputation des dépenses relatives au paiement de la
prime de transport (cf. plan comptable hospitalier) et non au paiement des contributions aux
oeuvres sociales. L'utilisation du compte 64784 pourrait être admise, dans l'hypothèse où le CLOS
serait agréé.
L'établissement fait savoir qu'il "utilisera désormais le compte 64784".
3) -Une allocation importante de moyens humains et matériels dont le coût est, essentiellement,
supporté par l'EPS de Ville-Evrard.
Aux termes de la convention en vigueur jusqu'au 31 décembre 1999, le coût des deux secrétaires
administratives et de quatre agents (7 aujourd'hui) est intégralement supporté par l'établissement
hospitalier.
A ces dépenses annuelles, estimées à hauteur de 150 000 euros, il conviendrait d'ajouter celles
afférentes à la mise à disposition et à l'entretien des locaux par l'EPS de Ville-Evrard au profit de
la structure associative.
Sur ces différents aspects, l'établissement et l'association doivent se mettre en conformité avec la
réglementation.
La présidente du "CLOS de Ville-Evrard" et le directeur de l'établissement font état d'un effectif
bien moindre pour 2005, les personnels mis à disposition au profit du Clos devant se limiter à
quatre agents contre les sept aujourd'hui dans le cadre d'une nouvelle convention en cours de
préparation.
La Chambre prend acte de ces informations.
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REPONSE DE L'ORDONNATEUR :
IFO10030501.pdf