Le
Président
N°/G/131/04-686B
Noisiel, le 23 mai 2004
N° 04-0010 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives
arrêtées par la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France sur la gestion de la commune
d'Ivry-sur-Seine.
Il est accompagné de la réponse reçue à la Chambre dans le délai prévu par l'article L. 241-11,
alinéa 4, du Code des juridictions financières
Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe, à l'assemblée délibérante.
Conformément à la loi, l'ensemble doit :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l'assemblée, le document final sera considéré comme un document
administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées
par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la Chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du code précité, le
rapport d'observations et la réponse jointe sont transmis au préfet et au trésorier-payeur général
du Val-de-Marne.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
P.J. : 1.
Christian DESCHEEMAEKER
Monsieur le Maire
d'IVRY-SUR-SEINE
Hôtel de Ville
Esplanade Georges Marrane
94205 IVRY-SUR-SEINE CEDEX
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES sur la gestion de la commune d'IVRY-SUR-SEINE
(Exercices 1996 à 2000)
L'ouverture de l'examen de la gestion de la commune d'Ivry-sur-Seine (94) a été portée à la
connaissance de M. GOSNAT, l'actuel maire d'Ivry, le 15 novembre 2002 et de son prédécesseur,
M. LALOE, le 4 mars 2003. La période sous contrôle concerne principalement les années 1996 à
2000, avec, autant que de besoin, une actualisation sur la base de données plus récentes.
A l'issue des entretiens préalables, prévus par l'article L. 241-7 du Code des juridictions
financières, qui ont eu lieu le 15 mai 2003 tant avec le maire de la commune qu'avec son
prédécesseur, la Chambre a formulé, lors de sa séance du 26 août 2003, des observations
provisoires qui ont été adressées le 30 septembre 2003 à MM. GOSNAT et LALOE.
Après analyse de la réponse que le maire lui a faite parvenir le 24 novembre 2003, la Chambre a
arrêté, lors de sa séance du 25 mars 2004, les observations définitives qui suivent et qui ont
principalement pour objet les opérations d'aménagement urbain mises en oeuvre par la commune
et secondairement les modalités selon lesquelles elle organise ses achats.
1 : Les opérations d'aménagement de la commune
Après un rappel des objectifs poursuivis par la commune, la chambre a examiné la conduite des
opérations, le choix des aménageurs et le bilan prévisible.
1.1
: Les objectifs poursuivis par la commune
1.1.1 : Le contexte
Depuis 1975, la population de la commune a baissé, passant ainsi de 63 000 à cette date à 51
000 habitants en 1999. Ce constat s'explique principalement par les nombreuses fermetures
d'usines sur la période, qui ont diminué significativement le nombre d'emplois offerts dans le
secteur industriel. Il a été également amplifié par la pénurie de logements répondant aux critères
habituels de la salubrité et financièrement accessibles à une population aux revenus modestes.
La multiplication des friches industrielles et l'existence d'un habitat insalubre ont donc conduit la
commune à définir des actions d'aménagement destinées à infléchir cette tendance inquiétante.
Elle a, à cet effet, affiché des objectifs, notamment en terme de logement social et d'activités
économiques. Elle a également choisi de traiter en priorité certaines zones structurantes ou
sensibles, quitte à en retarder d'autres dont le déclin s'est poursuivi.
1.1.2 : La population et le logement
La commune espère que sa population augmentera de nouveau pour atteindre 56 000 habitants
en 2010. Pour y arriver, elle s'est fixée pour objectifs la suppression de l'habitat insalubre, la
réhabilitation du parc de logements existants et la construction de nouveaux logements. A cet
effet, elle entend maintenir un équilibre entre le locatif social et l'accession à la propriété, en
pesant notamment sur le coût du foncier, afin de le rendre compatible avec les ressources des
habitants de la commune.
1.1.3 : L'activité économique et l'emploi
La commune veut aussi développer des activités créatrices d'emploi, notamment dans le secteur
tertiaire, afin de faire passer le nombre d'emplois dans la commune de 26 000 en 1999 à 35 000
en 2010. Elle compte s'appuyer sur la proximité de Paris et sur le coût raisonnable du foncier. A
cet effet, elle escompte aménager dans les anciennes friches industrielles des locaux adaptés aux
nouveaux besoins des entreprises et leur offrir en outre un environnement favorable.
1.1.4 : L'appréciation des objectifs
Après plusieurs opérations d'aménagement importantes mais ponctuelles depuis les années
1980, la commune a décidé d'accélérer ses actions à partir de 1999 et de formaliser ses objectifs
sur l'ensemble du territoire de la commune dans une charte d'aménagement. Si ces objectifs
ambitieux sont atteints, ils devraient contribuer à enrayer le déclin annoncé et à ouvrir une
nouvelle dynamique de croissance.
1.2 : La conduite des opérations
1.2.1 : Les zones d'aménagement concerté (ZAC)
Les ZAC ont longtemps constitué le principal outil d'aménagement de la commune. Depuis la fin
de l'opération Jeanne Hachette, il reste 8 ZAC, créées entre 1986 et 2000, occupant une surface
de 27 hectares. Les difficultés rencontrées par certaines d'entre elles, en raison de leur taille ou
de délais allongés de réalisation, se sont généralement traduites par un accroissement du coût
prévisionnel initial.
L'opération du Port d'Ivry, commencée par la SEMPORT en 1989, est jugée à l'époque
particulièrement structurante pour l'aménagement de la commune. Toutefois, les difficultés
financières de la SEM ont conduit la ville à intégrer l'opération dès 1993 dans son budget principal
pour 25,3 M euros. En 1997, un budget annexe a été créé pour assurer la poursuite de l'opération,
sans reprendre cependant la charge des intérêts et la réalisation des équipements publics qui ont
continué à relever du budget principal.
Le maire explique cette décision par le fait que les équipements publics en cause concernent
principalement la voirie et des réseaux, avec notamment la création de voies structurantes, ayant
participé au profond réaménagement du quartier et ayant bénéficié de financements régionaux.
Il ajoute qu'un bilan consolidé de l'opération pour l'année 2002 a été présenté au bureau municipal
au mois de mai 2003, ainsi qu'au conseil municipal à la fin de l'année 2003 à l'occasion de la
liquidation de la SEMPORT. Toutefois, la Chambre constate qu'en l'absence de consolidation de
l'opération antérieurement à 2002, la lecture seule du budget annexe ne suffisait pas à assurer la
transparence et la lisibilité financière de l'opération.
Une conjoncture immobilière défavorable et une localisation à l'époque peu convoitée ont retardé
la commercialisation de l'opération, composée de 220 000 m² destinés aux entreprises. La
commune a, en conséquence, décidé de soutenir l'opération pendant la période de basse
conjoncture. Le rythme de commercialisation est désormais soutenu. L'opération pourrait se
terminer vers 2006 ou 2007.
L'opération du Port d'Ivry devrait se traduire par un important déficit financier, qui sera présenté
plus loin. On notera toutefois qu'elle a constitué le préalable à la réhabilitation des bords de Seine.
Elle a fini par attirer des entreprises vers une zone que celles-ci négligeaient jusque là. Elle a, en
outre, créé des emplois et induit des ressources fiscales non négligeables.
L'opération des Bords de Seine, lancée en 1989 au sud du port, a été conduite par la Société
d'Economie Mixte de Rénovation et construction de la Ville d'Ivry (SEMI). Elle se compose d'un
centre commercial, ouvert en 1997, de bureaux dont les droits à construire ont été cédés mais qui
restent à commercialiser, et d'un nombre limité de logements.
L'élargissement du périmètre de l'opération en 1992 reste inexpliqué. Le maire attribue en
revanche à la crise immobilière la réduction en 1996 du périmètre et les retards dans la
réalisation. Il ajoute que l'externalisation de l'îlot Gondrand en 1996 a permis l'émergence d'un
projet de bureaux sans incidence financière sur l'opération.
L'opération Parmentier, lancée en 1986, a été également conduite par la SEMI. Elle porte sur des
logements locatifs sociaux et contribue à résorber l'habitat insalubre. Un contentieux totalement
imprévisible, selon le maire, avec un propriétaire a longtemps retardé l'opération, jusqu'à la
signature d'une transaction fin 2002.
Cette opération devrait s'achever en 2005 ou 2006, avec cependant moins de logements que
prévu et, donc, comme le précise le maire, moins de financement associé. Elle dégagera ainsi un
important déficit à cause notamment des aléas rencontrés dans le déroulement de l'opération.
1.2.2 : Les conventions d'aménagement
La commune a utilisé jusqu'en 2000 la procédure des ZAC. Ce n'est plus désormais l'outil
privilégié par la collectivité pour conduire ses opérations d'aménagement. Elle préfère en effet
préciser ses choix par zone dans le plan local d'urbanisme et dans un projet d'aménagement et de
développement durable, puis négocier une convention avec les propriétaires et les promoteurs
pour mettre en oeuvre ces choix.
Cette formule est plus souple que celle des ZAC. Elle exclut la prise de risque financier par la
commune. Elle apparaît également plus rapide, malgré le temps à consacrer pour négocier en
amont les termes de la convention.
Elle est mise en oeuvre dans des opérations très variées tant par la taille que par le type d'habitat
ou d'activité concernée. Elle devrait être appliquée à une future grande opération d'aménagement
de la commune, relative au secteur Avenir Gambetta.
Les conventions d'aménagement sont particulièrement bien adaptées pour une commune dont les
choix qu'elle retient rejoignent les besoins du marché, exprimés par les promoteurs.
1.3 : Le choix des aménageurs et des opérateurs
1.3.1 : La commune
Le budget annexe d'aménagement, créé en 1997, pour assurer la poursuite de l'opération du Port
d'Ivry, fait masse de toutes les recettes mais n'assure le paiement que d'une partie des dépenses,
comme indiqué précédemment. D'importantes cessions réalisées en 2001 ont permis au budget
annexe de rembourser l'avance consentie par le budget principal et laissent escompter un
excédent final du budget annexe, mais pas de l'opération, puisque n'y figure pas la totalité des
dépenses assumées par la collectivité. Le choix d'assumer directement la gestion d'une opération
immobilière s'explique en grande partie par les difficultés de réalisation que cette opération a
rencontrées.
1.3.2 : Les sociétés d'économie mixte (SEM)
La commune a confié ses premières grandes opérations d'aménagement à des SEM locales.
Celles du Port n'a pas pu faire face à des difficultés financières. La SEMI a conduit les opérations
Jeanne Hachette, Bords de Seine et Parmentier, avec cependant certaines difficultés. La
commune a décidé de procéder à sa dissolution.
Depuis 1994, la commune confie des opérations d'aménagement à la Société d'Aménagement et
de Développement des Villes et du Département du Val-de-Marne (SADEV 94) qui pilote les ZAC
Michelet et Louis Rousseau. Elle a été substituée à la SEMI pour terminer l'aménagement de la
ZAC Parmentier. Elle est également chargée des études relatives à la restructuration du centre
Jeanne Hachette et à la définition du secteur Avenir Gambetta. Pour cette dernière opération, la
commune a sollicité en complément l'aide de l'Agence Foncière et Technique de la Région
Parisienne (AFTRP) pour l'inventaire de l'existant et du Syndicat d'Action Foncière du Val de
Marne (SAF 94) pour le portage foncier.
1.3.3 : Les organismes d'HLM et offices publics d'aménagement
L'office public municipal d'HLM gère une grande partie du parc locatif social de la commune. Il
réalise des logements dans les ZAC. Sa situation financière reste cependant fragile, malgré un
plan de redressement de 1997 à 2001 au cours duquel la commune a apporté 4,7 M euros sous
forme de subventions d'investissement et 4,9 M euros en subventions de fonctionnement.
La commune confie aussi des opérations de construction et de réhabilitation de logements à des
sociétés d'HLM et à l'Office Public d'Aménagement et de Construction du Val de Marne (OPAC
94).
1.3.4 : Les promoteurs et propriétaires privés
Depuis 1994, les promoteurs et propriétaires privés prennent une part croissante dans les
opérations d'aménagement de la commune. La ville leur a confié les ZAC Brandebourg, Saint Just
et Molière et a conclu à cet effet avec eux des conventions d'aménagement sur les opérations
plus récentes. Toutes s'appuient sur un budget équilibré, intégrant parfois une contribution de
l'aménageur, mais ne faisant pas apparaître de participation à la charge de la commune en cas de
déficit.
Les promoteurs découvrent ainsi le potentiel immobilier de la commune, caractérisé par des prix
du foncier modérés près de Paris tant pour le logement que pour les entreprises. La commune
apprécie le professionnalisme de ces partenaires, avec lesquels, selon les précisions données par
le maire, elle veille à définir précisément ses choix et à les faire respecter dans les conventions
d'aménagement qu'elle signe avec eux.
1.4 : Le bilan des opérations d'aménagement
1.4.1 : La participation prévisionnelle de la commune au titre des ZAC en cours
L'évaluation de cette participation s'appuie sur une situation financière provisoire établie à la fin de
l'année 2001 et reproduite dans le tableau ci-après. Ainsi, il apparaît que la moitié des huit ZAC de
la commune se clôtureront financièrement en déséquilibre. Toutefois, le montant définitif des
participations à la charge de la commune ne sera connu qu'à la clôture de chaque opération, soit
en 2004 pour la ZAC Bords de Seine, et en 2005 ou 2006 pour la ZAC Parmentier.
La situation financière provisoire de chaque ZAC permet de constater que, sur un budget total de
110 M euros, la participation totale de la commune devrait atteindre environ 21,5 M euros, soit 20
% du budget de ces opérations. Ce montant représente ainsi 18 mois de capacité brute
d'autofinancement de la commune, alors qu'il concerne des ZAC parfois créées depuis plus de 15
ans. Par ailleurs, il apparaît que le montant total des avances versées par la commune pour
anticiper les déficits de ces opérations est actuellement supérieur à celui des participations, à titre
prévisionnel, qu'elle sera appelée à verser. Ainsi, sauf imprévu, la commune ne supportera pas à
clôture des opérations en cours de charges financières supplémentaires.
La participation prévisionnelle pour l'opération du Port d'Ivry est de loin la plus élevée. Elle a été
évaluée par la commune début 2003 en intégrant toutes les recettes et toutes les dépenses, quel
que soit le budget sur lequel elles ont été imputées. Elle a peu de risque de changer
significativement, dans la mesure où 95 % des droits à construire ont été commercialisés.
Le maire explique les raisons du déficit de l'opération du Port d'Ivry par, d'une part, l'état de la
conjoncture économique lors de la reprise de l'opération par la ville en 1993 qui n'a pas permis sa
relance avant 1997, avec pour conséquence 11,1 M euros de frais financiers et, d'autre part, par
le non-versement de l'indemnité de 2,4 M euros à laquelle un promoteur avait été condamné à la
suite d'un contentieux engagé par la ville.
1.4.2 : Les retombées attendues des opérations d'aménagement
Les opérations d'aménagement conduites par la commune concourent effectivement aux objectifs
qu'elle s'est fixés : le prochain recensement devrait confirmer l'accroissement de la population, 1
800 logements ont été construits sur 4 000 programmés d'ici 2010, le niveau de l'emploi a rebondi
à 28 000 à la fin de l'année 2002. Sur un plan plus qualitatif, la résorption progressive de l'habitat
insalubre et des friches industrielles, la création d'équipements collectifs et le développement des
transports en commun améliorent à la fois les conditions de vie des habitants et l'image de la
commune.
Ainsi, le déficit apparent de l'opération du Port d'Ivry mériterait, selon le maire, d'être relativisé au
regard de ses retombées positives Il escompte que les recettes fiscales qu'elle permet d'envisager
[3,66 M euros (24 MF) de taxe locale d'équipement, 3 M euros (20 MF) de taxe professionnelle et
0,686 M euros (4,5 MF) de produits fiscaux issus de la taxe foncière sur les propriétés bâties]
permettront d'amortir le déficit de l'opération en quatre ans. Il ajoute que cette opération s'est
également traduite par l'accélération de la mise en place d'une ligne de transport, par la création
actuellement de 300 emplois et de 3 000 à terme, ainsi que par un effet d'entraînement au
bénéfice de la ZAC Molière et de l'îlot Gondrand, avec un réaménagement conséquent du
quartier.
Le bilan des opérations d'aménagement apparaît donc positif, dans la mesure où la ville devrait
atteindre ses objectifs, à un coût certes élevé, mais compatible avec les finances communales.
Leur conduite a parfois été confrontée à des difficultés qui ont amené la commune à modifier sa
tactique sans, pour autant, réorienter sa stratégie, lui permettant ainsi de mener ses projets à leur
terme avec des aménageurs qu'elle a choisis et avec qui elle a conclu des conventions
d'aménagement en cohérence avec ses propres choix.
2 : Les procédures d'achat
La chambre a examiné successivement l'organisation des achats et les procédures mises en
oeuvre.
2.1 : L'organisation des achats
Conformément à l'engagement qu'elle avait pris lors du contrôle précédent, la commune a mis en
place en 1997 un observatoire des marchés, devenu service des marchés en 2002, au sein de la
direction des services financiers. Il a pour mission de conseiller les services acheteurs dans le
domaine réglementaire et de contrôler la régularité des actes.
L'existence de ce service constitue en soi un progrès. En effet, la qualité de ses interventions,
ainsi que la prise en compte de ses recommandations aura une incidence sur la réduction des
dysfonctionnements que la Chambre, lors de son précédent contrôle, avait mis en lumière dans
les modalités de passation et d'exécution des marchés.
2.2 : Les procédures
Il n'existe pas actuellement de guide des procédures d'achat élaboré à l'attention des services
acheteurs, ni de notes administratives qui en tiennent lieu. Seul un tableau présente la répartition
des responsabilités par service dans les procédures de marchés. La Chambre considère qu'une
meilleure formalisation des procédures contribuerait à mieux former le personnel concerné et à
faciliter le contrôle interne. Le maire considère que le nouveau code des marchés publics ne peut
qu'imposer la définition d'un guide interne des procédures d'achat.
Toutefois, la sécurité juridique de la préparation et l'exécution de l'acte d'achat est désormais
mieux assurée. Ainsi, la relation étroite avec le service de la comptabilité facilite l'interprétation de
la nomenclature des produits et le suivi des achats. La concertation régulière avec les services
acheteurs permet d'anticiper les besoins communs et de préparer sans difficultés les marchés
correspondants. Il est, en outre, diffusé un tableau des marchés prévus et en cours, des méthodes
pour préparer les cahiers des charges et les évolutions réglementaires.
Le fichier relatif à son patrimoine, tenu par la commune n'apparaissait pas jusqu'à 2001 exhaustif
et ne retenait aucune valorisation. Le comptable, pour sa part, n'a pas pu fournir un état de l'actif
pour l'année 2000. Le maire a indiqué que la mise à jour du fichier du patrimoine a été engagée et
devait être finalisée à la fin de l'année 2003.
3 : La transaction passée suite à l'annulation de l'avenant au marché d'ingénierie de la
médiathèque
3.1 : Présentation succincte des faits
La construction de la médiathèque constitue la principale opération d'investissement de la
commune pendant les exercices sous revue. Reportée en 1993 à la suite de la reprise de la ZAC
du Port d'Ivry, l'opération a été relancée en 1998 sur des bases plus larges : création d'un
auditorium en sous-sol, création d'un étage supplémentaire réservé à l'audiovisuel. Un avenant au
marché d'ingénierie a donc été signé en 1999, augmentant le montant des prestations de 25 %.
Cet avenant a été annulé en 2000 par le tribunal administratif de Melun, considérant que son objet
et son montant bouleversaient l'économie générale du marché. Or, entre la signature de l'avenant
et la date de son annulation, une grande partie des prestations avait été exécutée. Pour éviter un
litige avec les maîtres d'oeuvre, la commune a signé avec eux une convention de transaction le 24
novembre 2000.
3.2 : L'analyse de la convention de transaction
Cette convention indemnise l'architecte et le bureau d'études à hauteur des dépenses utiles qu'ils
ont engagées jusqu'à l'annulation, soit 91,8 % du total prévu par l'avenant. Il y est également
prévu la réparation du préjudice qu'ils auraient subi du fait de l'interruption de leur prestation et de
la moindre rémunération ainsi escomptée. La somme totale en cause est égale au franc près au
montant de l'avenant annulé, soit 768 304 F (117 127 euros).
Cette transaction a conduit la commune à payer l'intégralité du montant prévu par un avenant qui
venait d'être annulé. Ce montant pourrait paraître excessif s'il ne concernait que les prestations
réalisées avant l'annulation de l'avenant. Or, ce n'est pas le cas, car les maîtres d'oeuvre ont
poursuivi leurs prestations après l'annulation de l'avenant. La convention de transaction a donc
permis d'assurer le paiement des prestations achevées à la date de l'annulation de l'avenant, ainsi
que celles qui restaient à réaliser.
Bien que toutes les prestations aient été réalisées et payées au prix prévu dans l'avenant annulé,
il reste que, sur le plan juridique, la convention de transaction est critiquable à deux titres : d'une
part, la décision du tribunal administratif n'a pas été respectée, puisque l'avenant a été totalement
exécuté et a donné lieu à des paiements pour des prestations réalisées après son annulation et,
d'autre part, les prestations restant à réaliser n'ont été ni définies ni valorisées dans la convention
de transaction, privant la commune des garanties attachées à un marché public
La solution juridiquement correcte aurait consisté à conclure la convention de transaction pour les
seules prestations réalisées et à passer un marché après mise en concurrence pour les
prestations restantes.
Le maire justifie le choix de la solution contraire par plusieurs arguments de fait. Ainsi, l'arrêt du
chantier de construction de la médiathèque aurait entraîné d'importants surcoûts. De même la
mise en oeuvre d'une concurrence objective n'aurait pas été possible, compte tenu de
l'avancement des prestations du cabinet d'ingénierie. Enfin, le recours à la transaction par le
conseil municipal s'est effectué après sollicitation de l'avis des services de l'Etat.
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REPONSE DE L'ORDONNATEUR :
IFO23050401.pdf