PA 59690
Formation inter-chambres
relative à la taxe de solidarité
sur les billets d’avion
et à l’utilisation de ses recettes
RAPPORT 58-2
sur
LA TAXE SUR LES BILLETS D’AVION ET
L’UTILISATION DE SES RECETTES
30 Novembre 2010
AVERTISSEMENT
Saisine de la Cour
La Cour a été saisie d'une demande d'enquête sur la taxe de solidarité sur les billets et son
utilisation, par lettre du 2 décembre 2009 du président de la commission des finances, de l'économie
générale et du contrôle budgétaire de l'assemblée nationale conformément au deuxième alinéa de
l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances. Elle a
effectué cette enquête en 2010.
Contrôles sur pièces et sur place
Les magistrats de la Cour ont enquêté sur la perception de la taxe, sa gestion par les autorités
françaises, et l'utilisation de son produit par les deux bénéficiaires directs, UNITAID et IFFIM. Plus de
150 représentants des administrations concernées, des organismes bénéficiaires et de leurs opérateurs
ont été rencontrés à Genève, Londres, Boston, New York et Washington, et lors de brèves missions à
Madagascar, au Mali, en Inde et en République dominicaine. Ont également été rencontrés 43
représentants des administrations et ambassades françaises concernées et une dizaine d'experts.
Limites de l'enquête
Les destinataires directs du produit de la taxe - le secrétariat d'UNITAID et le groupe que
forment la fondation suisse GAVI, les sociétés anglaises IFFIm et GAVI FUND AFFILIATE - ont
répondu de manière globalement satisfaisante aux demandes d'information, de même que certains de
leurs partenaires ou opérateurs, ainsi que les administrations françaises concernées. La Cour ne
dispose toutefois d’aucune prérogative de contrôle à l’égard d’entités juridiques domiciliées hors du
territoire français. Les constats effectués auprès de ces entités ne peuvent donc avoir la même force
probante que ceux résultant de contrôles de la Cour en France. C'est d'autant plus vrai qu'il s'agit
d'opérations financées dans près d'une centaine de pays. Il a été procédé à des sondages
limités, sur
pièces et sur place, organisés de manière à disposer d'un échantillon suffisamment éclairant.
L'Organisation mondiale de la santé (OMS) a participé à quelques réunions. Elle a fourni des
éclaircissements au terme de l'enquête, de même que l'UNICEF. Ces deux organisations ont toutefois
refusé, en excipant du « principe de l’audit unique », toute communication directe de pièces ou
assistance pour des visites
1
. La Cour en a pris acte. L'application de ce principe aurait été pleinement
justifiée s'il y avait eu redondance avec des audits antérieurs ou programmés, mais l'OMS et l'UNICEF
n'ont pu faire état d'aucun rapport d'audit interne ou externe consacré spécifiquement à la gestion des
fonds reçus d'UNITAID et d'IFFIm. La Cour ne peut donc apporter sur l'utilisation des fonds utilisés
par eux (plusieurs centaines de millions d'euros) que des assurances se limitant au constat de la qualité
intrinsèque des contrôles généraux et des recommandations publiées par leurs auditeurs externes.
Procédure contradictoire
Le présent rapport tient compte de la contradiction conduite avec les ministères chargés des
affaires étrangères
, de l'économie, du
budget
et de la
santé
, ainsi que des transports (
direction
générale de l’aviation civile)
. En outre, ont été invités à contredire sur les extraits les concernant
l'
AFD
, la Banque mondiale,
l’OMS, l’UNICEF, UNITAID, IFFIm, GAVI, GFA, la Fondation du
Millénaire, le Fond mondial, la fondation CHAI, le GIP ESTHER et l'association SOLTHIS
(les
entités indiquées ci-dessus en italiques ont répondu par écrit). Aucune n’a demandé à être, en outre,
entendue. La Cour tient à souligner la disponibilité que ces interlocuteurs ont bien voulu manifester
lors de la présente enquête.
Le rapport a été délibéré par une formation inter-chambres de la Cour le 22 novembre 2010, et
il a été approuvé par le Comité du rapport public et des programmes le 30 novembre 2010.
1
Ce principe, logique en soi et défendu par la Cour des comptes dans l'exercice de ses mandats de
commissariat aux comptes d'organisations internationales, veut qu'une même entité n'ait qu'un seul auditeur
externe ; toute autre institution de contrôle souhaitant recueillir des assurances sur sa gestion doit s'adresser à cet
auditeur externe. Mi-2010, les auditeurs externes de l'OMS et de l'UNICEF n'avaient pas encore examiné la
gestion des fonds en question. Le directeur général de l’UNICEF a finalement indiqué que, dans les limites qui
lui sont imposées, il fournira à l’avenir la plus grande coopération à la Cour,
Les contrôles dont ce rapport constitue la synthèse ont été réalisés par :
M. Alain GILLETTE, Mme Hélène GADRIOT-RENARD, conseillers maîtres, et M. Alexis
ROUQUE, conseiller référendaire, avec le concours de MM. Paul-Henri RAVIER (enquête en Inde) et
Philippe HAYEZ (enquête à Madagascar), conseillers maîtres, et de Mme Agnès FRERE,
documentaliste référente
.
SOMMAIRE
SYNTHESE
.......................................................................................................................................................................
I
PARTIE I :
LA COLLECTE, LE CONTRÔLE ET L'AFFECTATION DE LA TAXE DE SOLIDARITÉ
.........
1
I.
L
ES ÉLÉMENTS DE TAXATION
......................................................................................................
1
II.
L
A GESTION ET LE CONTRÔLE DE LA COLLECTE
...........................................................................
4
A.
Une informatisation progressive des déclarations
................................................................
4
B.
Un taux de recouvrement élevé
..............................................................................................
4
C.
Les contrôles internes et externes
..........................................................................................
4
D.
Des coûts de gestion faibles
...................................................................................................
4
E.
Le contrôle par le Parlement
.................................................................................................
7
1.
Un défaut de transparence qui résulte de la non-budgétisation
..............................................................
7
2.
Un contrôle budgétaire par la commission des finances de l’Assemblée nationale en 2008
..................
8
3.
Un rapport d’auto-évaluation déposé par le Gouvernement en 2009
.....................................................
8
III.
L
E BILAN DE LA TAXE
..................................................................................................................
8
A.
Une auto-évaluation du gouvernement positive mais à nuancer
...........................................
8
B.
Des craintes de la profession non vérifiées dans les faits
......................................................
9
C.
Une taxe qui reste peu pratiquée
.........................................................................................
12
IV.
L'
AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE
..................................................................................
14
A.
Le dispositif français
............................................................................................................
14
B.
L'affectation des produits
.....................................................................................................
15
C.
Le choix d'un financement doublement innovant avec IFFIm
.............................................
16
C
ONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE
................................................................................................
19
PARTIE II :
UNITAID
.................................................................................................................................................
23
I.
UN
FONDS
SANS
PERSONNALIT
É
MORALE
....................................................................
23
A.
le conseil d'administration
...................................................................................................
23
B.
le forum consultatif
..............................................................................................................
24
C.
le secrétariat
........................................................................................................................
24
II.
LES
FRAIS
DE
GESTION
.......................................................................................................
25
A.
Des frais croissants
..............................................................................................................
25
B.
Ressources humaines
...........................................................................................................
25
C.
Frais de siège et autres dépenses
........................................................................................
27
III.
CONTROLES
INTERNES
ET
EXTERNES
............................................................................
28
A.
Analyse des risques et audit interne
.....................................................................................
28
B.
Audit externe
........................................................................................................................
30
C.
Transparence
.......................................................................................................................
31
D.
Multilinguisme
.....................................................................................................................
32
E.
Ethique, risques de conflits d’intérêts et de corruption
.......................................................
33
IV.
LE
FINANCEMENT
................................................................................................................
34
A.
Les ressources
......................................................................................................................
34
B.
Le budget
.............................................................................................................................
35
V.
OPERATIONS
FINANCEES
PAR
UNITAID
ET
SES
PARTENAIRES
................................
36
A.
Les types d'opérations
..........................................................................................................
36
B.
Les choix stratégiques et leurs résultats
..............................................................................
38
1.
Les "niches"
...................................................................................................................................
38
2.
Le soutien à la pré-qualification des produits
.................................................................................
41
C.
Les principaux partenaires
..................................................................................................
42
1.
CHAI (541 M USD d'engagements de 2006 à 2012)
.....................................................................
45
2.
UNICEF (183 M USD)
..................................................................................................................
47
3.
Le Fonds mondial de lutte contre le VIH/SIDA, le paludisme et la tuberculose (183 M USD)
.....
47
4.
« Halte à la tuberculose » et son Service pharmaceutique mondial (193 M USD)
.........................
48
5.
L'OMS (55 M USD, et frais de gestion)
.........................................................................................
48
6.
Foundation for Innovative New Diagnostics (FIND, 19 M USD)
..................................................
48
7.
ESTHER (16 M USD)
...................................................................................................................
49
8.
The Global Laboratory Initiative (GLI/STOP-TB/OMS, 3 M USD)
.............................................
50
9.
L'industrie pharmaceutique
............................................................................................................
50
D.
Le renforcement des systèmes de santé
................................................................................
52
E.
La faible collaboration avec les centrales africaines d'achat de médicaments
...................
52
VI.
L
A
F
ONDATION DE LA
C
OMMUNAUTE DES BREVETS
.................................................................
56
VII.
L
A
F
ONDATION DU MILLÉNAIRE
...........................................................................................
57
A.
L'apport financier d'UNITAID
.............................................................................................
57
B.
L'operation massive good
....................................................................................................
58
C.
Une évolution à surveiller
....................................................................................................
59
C
ONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
...............................................................................................
61
PARTIE III :
LA FACILITÉ INTERNATIONALE DE FINANCEMENT POUR LA VACCINATION
...........
63
I.
LES
STRUCTURES
.................................................................................................................
63
A.
L'Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation, 1998-2008
..................................
63
B.
Le fonds américain
..............................................................................................................
65
C.
La fondation suisse GAVI ALLIANCE
.................................................................................
65
D.
La Facilité internationale de financement pour la vaccination (IFFIm)
.............................
66
E.
Gavi Fund Affiliate (GFA)
...................................................................................................
68
II.
FRAIS
DE
GESTION
...............................................................................................................
71
A.
Des charges croissantes
......................................................................................................
71
B.
Le coût élevé des ressources humaines
................................................................................
72
C.
Des frais de siège onéreux
...................................................................................................
74
III.
CONTRÔLES
INTERNES
ET
EXTERNES
............................................................................
75
A.
Analyse des risques et audit interne
.....................................................................................
76
B.
Audit externe
........................................................................................................................
78
C.
Notations d’IFFIm : un risque souverain
............................................................................
79
D.
Transparence
.......................................................................................................................
79
E.
Multilinguisme
.....................................................................................................................
80
F.
Ethique, risques de conflits d’intérêts et de corruption
.......................................................
81
IV.
LE
FINANCEMENT
................................................................................................................
81
A.
Les comptes d’IFFIm
...........................................................................................................
82
B.
Le modèle financier
.............................................................................................................
83
C.
Une trésorerie surabondante
...............................................................................................
87
D.
Le coussin d’auto-assurance par un ratio d’endettement
....................................................
88
E.
Orthodoxie face aux agences de notation
............................................................................
89
F.
Un "taux de rentabilité" annoncé sans être suivi
.................................................................
90
G.
Les engagements français
....................................................................................................
90
H.
L'exclusion de la dette publique française
...........................................................................
91
V.
ACTIONS
FINANCEES
PAR
IFFI
M
ET
SES
PARTENAIRES
..............................................
92
A.
Les vaccins nouveaux et sous-utilisés
..................................................................................
93
B.
Données financières
.............................................................................................................
94
C.
Partenaires : les pays bénéficiaires
.....................................................................................
95
D.
Le renforcement des systèmes de santé
..............................................................................
100
E.
Groupement partiel des achats, dispersion des circuits de distribution
............................
102
F.
Taux élevés de perte de vaccins
.........................................................................................
103
G.
Offre industrielle
................................................................................................................
105
H.
Impact sur les populations et perspectives
........................................................................
106
C
ONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE
.............................................................................................
109
REMARQUES FINALES
:
LA COORDINATION INTERNATIONALE
.................................................................
111
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
.................................................................................................................
111
Annexe 1.
Article 302 bis K du code général des impôts
....................................................................
118
Annexe 2.
Produit de la taxe de solidarité, 25 premières compagnies, France, 2008 et 2009
.............
119
Annexe 3.
Résultats des contrôles opérés par la DGAC
......................................................................
120
Annexe 4.
Séances du conseil de GFA, 2006-2009 : durées et nombre de présents
............................
121
Annexe 5.
Part des engagements auprès d’IFFIm, par pays, en dollars, février 2010
.........................
122
Annexe 6.
Les émissions d'obligations par IFFIm, 2006-2010
...........................................................
123
Annexe 7.
L'exclusion par EUROSTAT du champ de la dette publique
.............................................
124
Annexe 8.
Rapports coût-efficacité des vaccins financés par IFFIm/GAVI
........................................
125
Annexe 9.
Engagements d'UNITAID par pays et autres, 2006-2009
..................................................
126
Annexe 10.
Engagements et versements IFFIm par pays, 2006-2009
.................................................
128
Annexe 11.
Surestimations statistiques en matière de vaccins
............................................................
131
Annexe 12.
L'organisation de CHAI
...................................................................................................
132
Annexe 13.
Glossaire
.........................................................................................................................
133
Annexe 14.
Adresses des principaux organismes cités
........................................................................
135
i
SYNTHESE
•
La taxe de solidarité : un financement innovant
La Cour a mené en 2010 une enquête sur la taxe de solidarité sur les billets d'avion et
l’utilisation de ses recettes à la suite d’une demande de la commission des finances de
l’Assemblée nationale. L'utilisation du produit de la taxe étant confiée à des organismes ne
relevant pas du droit français, la Cour l'a contrôlée principalement sur pièces et plus rarement
sur place, dans les conditions que l'avertissement ci-dessus a résumées.
La taxe a été instaurée par le Parlement en 2005. Son objet est de financer des actions
de santé publique dans les pays en développement. De juillet 2006 à fin 2009, elle a apporté
544 M€ à un fonds créé auprès de l'Agence française de développement (AFD). Ces sommes
ont été reversées à hauteur de 91 % à UNITAID, entité gérée par l'Organisation mondiale de
la santé, et de 9 % à une société anglaise, la Facilité financière internationale pour
l'immunisation (IFFIm). Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celui des
affaires étrangères et européennes sont chargés d’en superviser l’affectation et l'utilisation.
La création de la taxe résultait de la recherche de financements innovants, à l'initiative
du Royaume Uni comme de la France, et n’avait pas été précédée d’un examen formel des
stratégies à financer. Elle procède de la reconnaissance de «
biens publics mondiaux
», selon
le nom de la direction du ministère des affaires étrangères et européennes qui en supervise
l'utilisation. Le philosophe anglais David HUME, auteur de ce concept, préconisait des
politiques publiques là où l’initiative privée et la loi du marché ne suffisent à assurer la
production et une équitable répartition de biens tels que la santé.
La santé constitue par ailleurs depuis plusieurs années un domaine privilégié de l'aide
française au développement ; le comité interministériel pour la coopération internationale de
développement (CCID) l'a ainsi retenue comme l'une des cinq priorités en juin 2009. En 2000,
l'ONU a adopté des Objectifs pour le millénaire du développement à l'horizon 2015 ; la taxe
s’inscrit au service d’un certain nombre d'entre eux, afin de «
réduire la mortalité infantile des
deux tiers
» (objectif n° 4), améliorer «
la santé maternelle, réduire des trois-quarts le taux de
mortalité des mères
» (n° 5), et «
combattre le sida, le paludisme et autres maladies
» (n° 6);
parmi les sept "cibles de partenariat global" qui y ont été ajoutées figure «
l’accès aux
médicaments
» (n° 8). Une Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement
(2005) a, entre autres documents, posé les principes d'une amélioration de sa gestion et de sa
coordination.
•
Une collecte efficace, sans effets négatifs
La première partie du rapport ci-après examine les modalités de la collecte et de
l'affectation de la taxe. Ce financement innovant consiste en une majoration du prix de chaque
billet incluant un décollage initial de France ; elle est comprise entre 1€ et 40 € selon la
destination et la classe choisies par le passager. Sa collecte est efficacement gérée par la
direction générale de l'aviation civile. La taxe n'a eu aucun des effets négatifs qui avaient été
présumés : aucune perte de trafic français ou d'emplois salariés dans le secteur aérien n'a été
établie. L'Agence française de développement (AFD), établissement public, a été chargée du
versement du produit de la taxe aux deux affectataires, IFFIm et UNITAID, tâche limitée dont
elle s'acquitte bien.
ii
•
L'échec partiel de l'effet d'entraînement
L'effet d'entraînement a toutefois été très limité. Seulement dix pays financent IFFIm,
dont la France. Des quatorze pays qui financent UNITAID, seuls huit ont instauré une taxe
sur les billets d’avion ; l'apport français représente à lui seul les trois-quarts des ressources
ainsi collectées et reversées par ces derniers à UNITAID.
•
UNITAID : un fort impact contre le paludisme, la tuberculose et le VIH/Sida chez les enfants
La deuxième partie est consacrée à UNITAID, entité créée en 2006, pour optimiser
l'achat de médicaments contre le paludisme, la tuberculose et le VIH/SIDA dans les pays en
développement. Elle subventionne cette lutte dans 88 pays. Dépourvue de personnalité
morale, UNITAID est administrée dans le cadre des procédures de l'Organisation mondiale de
la santé et hébergée par elle. La contribution française (90 % du produit de la taxe) a été de
près de 650 M€ cumulés de fin 2006 à fin 2010, et pourrait atteindre 3 Md€ d'ici 2026 au
rythme actuel, quoiqu'aucun engagement chiffré n'ait été contracté. Elle a financé plus de la
moitié des sommes engagées par UNITAID. Cette dernière a lancé en Suisse en 2009 une
Fondation du millénaire pour solliciter des dons privés, dont le succès est incertain à ce stade,
ainsi qu'en 2010 une Fondation de communauté de brevets pharmaceutiques. Les objectifs
d'impact sanitaire des médicaments ainsi distribués paraissent eux aussi atteints.
La France dispose d'un siège d'administrateur aux conseils d'UNITAID et de la
Fondation du millénaire, que préside M. Philippe DOUSTE-BLAZY, ancien ministre de la
santé puis des affaires étrangères.
•
La réussite d'un effet de levier innovant au service de la vaccination : IFFIm
La troisième partie montre que la France a affecté le dixième du produit de la taxe
jusqu'en 2021 à la "FACILITE INTERNATIONALE DE FINANCEMENT POUR LA
VACCINATION" (IFFIm), société anglaise également créée en 2006. Ses versements ont
atteint 72 M€ à fin 2010, sur un total prévisionnel de 373 M€ d'ici 2021 ; s'y ajouteront
867 M€ en dotations budgétaires d'ici 2026, dont 75 M€ déjà versés. IFFIm utilise ces fonds
pour emprunter sur les marchés obligataires, afin de subventionner plus rapidement des
campagnes de vaccination dans des pays défavorisés. Ce mode de financement est ainsi
encore plus innovant que la taxe elle-même. Sept autres pays apportent des contributions, non
issues d'une taxe de solidarité.
L'objectif démultiplicateur a été atteint : IFFIm a pu verser 1,5 Md$ de 2006 à 2009
pour des achats de vaccins et leur distribution dans 70 pays, soit le triple des versements reçus
des pays donateurs dans le même temps. Sous la direction d'un conseil international, leur
allocation a été confiée, par l'intermédiaire d'une autre société anglaise, GAVI FUND
AFFILIATE, à une fondation suisse, l'Alliance GAVI. Cette dernière, qui a succédé en 2009 à
une organisation américaine, a pour objectif de protéger la santé des populations en
élargissant l’accès à la vaccination dans les pays les plus pauvres.
La Cour relève que les coûts administratifs, notamment les honoraires, n’ont pas été
maîtrisés dans un souci d’économie qui eût convenu pour une organisation à vocation
caritative et sanitaire. La France dispose d'un siège d'administrateur de GAVI ; les conseils
d'IFFIm et de GFA ne comptent aucun représentant des pays donateurs.
iii
Les performances de ce montage financier ont bien résisté à la crise économique, mais
elles restent vulnérables à une éventuelle dégradation marquée de la situation économique,
notamment budgétaire, des pays donateurs.
Le coût total en frais financiers et en gestion de
trésorerie, confiée à la Banque mondiale, dépend notamment du classement des obligations
d'IFFIm par les agences de notation ; il ne sera connu qu'à l'approche de 2026, et atteindra
in
fine
un montant important, quoique sans doute modéré en pourcentage des sommes maniées.
•
Un impact sanitaire globalement conforme aux objectifs
L'impact sanitaire parait conforme aux objectifs, dans des contextes souvent difficiles,
avec des efforts pour contenir les risques de gaspillage de médicaments et de vaccins, de
corruption et de vol. Les entités précitées estiment que plus de 12 millions de personnes,
principalement des enfants, ont bénéficié en 2009 des financements français, et que
l'espérance de vie de millions d'entre elles en a été significativement allongée. Ces estimations
sont à prendre avec précaution et restent à valider, ce qui suppose des enquêtes de terrain
nombreuses et approfondies.
•
Un nombre accru d'opérateurs, mais avec une coordination insuffisante
La fin du rapport évoque brièvement les défaillances de coordination entre ces
initiatives, qui ont accru le nombre d'opérateurs, et les fonds, agences et programmes de
l'ONU. Ce facteur contribue à un éclatement des filières d'aide sanitaire comme de
distribution de médicaments et, à un moindre degré, de vaccins au sein des pays bénéficiaires.
DES AMELIORATIONS TRES SOUHAITABLES
Au-delà de l'impact sanitaire, des améliorations apparaissent très souhaitables dans le
pilotage, le suivi et l'évaluation par la France des financements ainsi apportés, et des
économies de fonctionnement ainsi qu'une optimisation des dépenses d'intervention
pourraient être obtenues à plusieurs égards.
1.
Ajuster engagements et ressources
Avec 173 M€ en 2008 et 162 M€ en 2009, le produit de la taxe est inférieur aux
prévisions optimistes avancées en 2005. Il en résulte que 10 % de son montant ne suffisent
plus à honorer les engagements pris envers IFFIm. Le gouvernement va donc devoir choisir
entre plusieurs solutions, ou les panacher : augmenter (comme va l'être à partir de 2011 la
taxe d'aviation civile) la taxe, inchangée depuis 2006 ; affecter quelque 25 % de la taxe à
IFFIm, au détriment d’UNITAID ; recourir, comme il s'y est engagé envers l'AFD, au budget
de l'Etat ou à d'autres ressources affectées ; ou encore négocier une réduction de la trésorerie
(qui dépasse le milliard de dollars) et des appels de fonds d'IFFIm.
2.
Une dette non comptabilisée dans la publique
Le dispositif d'IFFIm a été conçu par les pays fondateurs, dont la France, de manière à
écarter du calcul de la dette publique des engagements contractuels à long terme, soit 1,2 Md€
pour la France. Ce procédé a été entériné par EUROSTAT.
iv
3.
Une organisation et une gouvernance à améliorer
Ces organismes sont gérés conformément aux dispositions qu'avaient approuvées la
France, mais elles demeurent perfectibles. Dans l'enchevêtrement d'IFFIm, GAVI et GFA,
cette dernière société n'a plus guère d'utilité, et sa suppression économiserait de l'ordre de 30
M€ à terme.
La gouvernance des conseils d'UNITAID et de la Fondation du millénaire serait à
améliorer, ainsi que sa continuité entre leurs rares séances
2
. La gestion par l'OMS d'UNITAID
pourrait être plus efficace, afin d'éviter la tentation d'en faire une entité séparée. Les contrôles
de ces organismes et de leurs opérateurs sont en progrès, mais la France devrait demander
qu'ils soient renforcés, et leurs conclusions mieux partagées, y compris en instaurant des
comités d'audit comme le font désormais les organisations internationales.
4.
IFFIm/GAVI : des comptes incompréhensibles pour le grand public
La présentation des comptes annuels d'IFFIm, de GFA et de GAVI est sans doute
compréhensible par les milieux financiers et les acquéreurs d'obligations, mais elle ne l'est pas
par le grand public, ni probablement par une partie des administrateurs de la fondation suisse.
Leur évolution pluriannuelle et le coût total des produits dérivés utilisés pour se prémunir
contre les fluctuations des taux de change et d'intérêt n'y sont pas décrits clairement. Cette
situation peut présenter un risque financier. A la suite de ce constat, GAVI indique qu'il
examinera les possibilités de fournir des informations supplémentaires afin de permettre une
meilleure compréhension.
5.
Une coordination internationale à renforcer
IFFIm/GAVI et UNITAID n'ont, à juste titre, pas de salariés sur le terrain, mais leur
information sur l'utilisation des fonds est inégale, de même que leur coordination avec les
réseaux et contrôles cofinancés dans les mêmes pays par la France. Une coordination accrue
avec les réseaux existants s'impose d'autant plus que le financement des traitements et des
vaccinations ainsi lancés n'est, dans le présent contexte économique, pas assuré à moyen et
long terme
.
Le gouvernement français pourrait donc demander une plus intense concrétisation
des principes de coordination et d'économie qu'il défend de longue date.
6.
Une très faible visibilité pour les organismes concernés et pour les pays donateurs
La visibilité d'UNITAID sur le terrain est quasiment nulle, au profit de celle de ses
opérateurs. GAVI, elle, est mieux connue des dirigeants des pays bénéficiaires, avec qui elle
contracte directement, mais pas davantage du grand public. Il en résulte que, concomitamment
à l'effacement de l'aide bilatérale française en ce domaine au profit de financements
multilatéraux, l'effort cofinancé par la France demeure méconnu. Une traçabilité plus en
évidence pourrait être assurée, à l'instar d'autres organismes et pays donateurs, y compris par
une information des postes diplomatiques sur ces financements français. Dans sa réponse à la
Cour, GAVI se déclare prêt à oeuvrer dans ce sens avec la France, notamment lors de visites
de presse sur le terrain.
2
A l'instar d'autres organismes de type, le conseil d'UNITAID ne se réunit que deux ou trois fois par an.
v
7.
La faiblesse de l'offre française
Enfin, ces organismes n'ont quasiment pas fait appel, à une exception près, à des
équipes françaises pour mettre en oeuvre les programmes qui seront ainsi cofinancés par la
France à hauteur de près de 5 Md€ entre 2006 et 2026. La part des fournisseurs français de
médicaments, vaccins et produits associés n'est pas chiffrée. Cet effacement résulte largement
d'une insuffisante organisation de l'offre française en ces domaines. De surcroit, les directions
compétentes en matière de santé et de soins du ministère de la santé et les établissements
publics placés sous sa tutelle sont tenus à l'écart du pilotage en ce domaine. L'AFD, à qui
l'Etat a transféré, en 2006, ses compétences d'opérateur en matière d'aide publique au
développement dans le domaine de la santé,
pourrait être chargée de structurer cette offre.
8.
Confier un mandat à l'AFD
Les compétences et le réseau de l'AFD pourraient aussi être mis à profit, sous l'autorité
des ministères compétents, en l'associant directement à la représentation de la France dans ces
organismes, et en lui confiant un mandat de suivi, de contrôle et d'évaluation de l’affectation
et de l’utilisation du produit de la taxe et des contributions budgétaires de l'Etat.
*
La liste des principales recommandations figure en page 115.
0
1
PARTIE I : LA COLLECTE, LE CONTRÔLE ET L'AFFECTATION DE
LA TAXE DE SOLIDARITÉ
La taxe dite de solidarité ("la taxe") a été créée par l’article 22 de la loi de finances
rectificative pour 2005 n° 2005-1720 du 30 décembre 2005, sous la forme d’une majoration
de la taxe de l’aviation civile (TAC)
3
. Sa mise en oeuvre n’a été effective que pour les titres de
transport délivrés à partir du 1
er
juillet 2006, afin de laisser le temps aux compagnies
aériennes de prendre les dispositions nécessaires à sa mise en oeuvre. Outre-mer, elle n’est
applicable qu'au départ de Saint Barthélémy et de Saint Martin.
I.
LES ÉLÉMENTS DE TAXATION
La taxe est une majoration de la taxe de l'aviation civile, dont les règles d’assiette, de
contrôle et de recouvrement étaient déjà connues des compagnies aériennes, et dont les modes
de gestion par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étaient stabilisés. L’exposé
des motifs de la loi susvisée précisait, à juste titre, que
« le dispositif prévu est simple, facile à
mettre en oeuvre, (…) avec un coût de recouvrement minime »
.
La loi a toutefois introduit des différences entre les deux taxes en matière d’assiette et
de tarif afin de contenir le risque de désavantage concurrentiel au détriment du secteur aérien
français. Bien qu’assise sur le nombre de passagers embarqués au départ de France, la taxe de
solidarité n’est pas due en cas de correspondance, contrairement à la TAC prélevée sur les
passagers, pour, précisait l’exposé des motifs, "
éviter de pénaliser la plate-forme d’échange
de Paris »
.
Contrairement aussi à la TAC prélevée sur le fret (1,23 € / tonne en 2010, avec un
rendement faible : 1,25 M€ en 2007, 1,06 M€ en 2009), la taxe de solidarité n'est pas
applicable au transport de marchandises par voie aérienne, sans que rien dans l’exposé des
motifs ni dans les travaux parlementaires n’explique ce traitement particulier.
3
La TAC est régie par l’article 302 bis k du code général des impôts (CGI). Créée en 1999, elle vise à
faire prendre en charge par l’impôt certains coûts de l’Aviation civile à caractère régalien, insusceptibles d’être
couverts par les redevances facturées aux entreprises de transport aérien public. Inchangé de 2006 à 2009, le tarif
distingue les voyageurs à destination du territoire national, intracommunautaire ou Suisse (4,48 € par passager)
et les voyageurs à destination tierce (7,6 €), le tarif fret est unique (1,17 € / tonne). Elle rapporte entre 340 et 360
M€ par an. Jusqu’en 2008, le produit de la TAC a été supérieur à la prévision. Dans d'autres pays, les taxes sont
beaucoup plus élevées : le Royaume Uni, qui n'a pas instauré de taxe de solidarité sur les billets, a fixé sa TAC à
170 £ (193,2 €) pour 2011 sur les destinations les plus lointaines.
2
Entre autres motifs, la DGAC souligne que le rendement en serait faible : les
statistiques relatives au fret seraient lacunaires en raison d'une mauvaise remontée des
données. Si des réflexions devaient être engagées pour accroître le produit de la taxe,
l’assujettissement du fret pourrait être envisagé. Toutefois, pour constituer un supplément de
ressources significatif, le tarif devrait largement excéder celui de la TAC.
Sur les destinations proches, le transport aérien est concurrencé par la route et le rail.
Le tarif varie donc en fonction de la destination finale. Il tient aussi compte de l’élasticité-prix
de la demande de transport ; il est modéré pour les passagers de la classe économique, et plus
élevé pour les classes "avant" (Première et affaires) dont la clientèle est présumée captive ou
indifférente au prix. Pour cette dernière, la loi majore le plafond tarifaire
« lorsque le
passager peut bénéficier sans supplément de prix à bord de services auxquels l’ensemble des
passagers ne pourrait accéder gratuitement »
. Le tarif est déterminé en fonction de la classe
d’embarquement réelle
: pour un passager surclassé lors de l’embarquement, le tarif majoré
est applicable
4
. En cas de correspondances, le tarif majoré est appliqué dès lors que l’un au
moins des tronçons est réservé en classe "avant". Enfin, la taxe est due même lorsqu’elle n’est
pas répercutée (billets gratuits, à tarif préférentiel, etc.).
L’article 302 bis k du CGI (cf. annexe 1) fixe des plafonds, que le décret n° 2006-663
du 6 juin 2006 a appliqués intégralement, à des taux inchangés depuis 2006 :
Tableau n° 1 :
Tarif de la taxe de solidarité
Par passager, à destination de :
Avec services auxquels tous les
passagers du vol n'accèdent pas
gratuitement
Autres passagers
France, Union europ. et Espace éco. européen
10 €
1 €
Autres Etats
40 €
4 €
L’article 110 de la LFI 2010
5
a introduit un mécanisme d’indexation des tarifs de la
TAC sur l’inflation. Il pourrait être étendu à la taxe de solidarité.
La taxe a rapporté au total 544,16 M€ de juillet 2006 à décembre 2009, soit une
moyenne en année pleine de l’ordre de 165 M€, soit légèrement moins de la moitié de la
recette de TAC (47,3 % en 2009). La prévision pour 2010 est du même ordre. Le produit a
diminué en 2009 de 6,3 %, mais à moyen et long terme la hausse du trafic et du produit de la
taxe sont vraisemblables, quoiqu'avec des variations conjoncturelles. Dans l’exposé des
motifs précité, le gouvernement évoquait un rendement annuel de 210 M€ par an. L'écart par
rapport aux prévisions est de l’ordre de 40 à 50 M€ par an.
Tableau n° 2 : Variations du produit de la taxe de 2006 à 2009
En M€
2006
2007
2008
2009
Total
Taxe de solidarité
45,01
164,27
172,89
161,99
544,16
Evolution
+ 264,96 %
+ 5,25 %
- 6,30 %
TAC
337,97
350,57
357,32
342,47
1 388,33
Evolution
+ 3,7 %
+ 1,9 %
-4,2 %
Source : DGAC et Cour des comptes
4
Les informations sur les changements de classe intervenus avant le décollage sont consignées dans les
dossiers de vols vérifiés lors des contrôles sur place opérés par la DGAC.
5
Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 :
« A compter de l’année 2011, ces tarifs sont revalorisés
chaque année dans une proportion égale au taux prévisionnel de croissance de l’indice des prix à la
consommation hors tabac associé au projet de loi de finances de l’année »
3
Le produit de la taxe est très sensible à de légères variations, difficilement prévisibles,
de deux paramètres : le nombre de passagers en correspondance et la classe de transport.
Ainsi, un recul d’un point du pourcentage de passagers voyageant en classe avant se traduirait
par une perte de recettes de 6 M€ (la part des passagers de classe avant vers des destinations
tierces a chuté de 8 % à 7,5 % entre 2008 et 2009, avec la crise économique). Or sur ces deux
paramètres, les compagnies ne fournissent pas de données statistiques à la DGAC, qui
s’estime dépourvue de moyens juridiques de les y contraindre
6
. De surcroît, toute crise
économique (voire environnementale, comme l’a montré l’épisode volcanique islandais) peut
susciter des changements de comportement des passagers de la classe affaires, pour des
durées imprévisibles.
Devant l’Assemblée nationale, le ministre du budget avait annoncé que, dans 70 % des
cas, correspondant à des destinations proches en classe économique, la taxe n’élèverait que
d’un euro le prix du billet : ce taux a atteint 79 % en 2009. Inversement, les destinations
tierces, les plus taxées, représentent près de 70 % des recettes, réparties à part égale entre
classes avant et classe arrière. Plus encore, en 2009, un tiers du produit provenait de 2,1 % des
passagers (2,26 % en 2006). Cette polarisation rend le produit de la taxe fortement dépendant
de l'évolution du trafic tiers.
La ventilation du produit de la taxe entre les 25 premières compagnies est détaillée en
annexe 2. Air France-KLM a contribué à hauteur de 58,81 M€ en 2009 (36,3 % du total, mais
7 % seulement des prélèvements publics afférents au transport aérien que le groupe a
acquittés en France en 2009). Le reste du produit se répartit entre plus de 700 compagnies,
pour environ 870 000 vols. En 2009, hors Air France-KLM, les 24 premières compagnies
représentaient 55 % du produit total ; aucune ne représentant plus de 3,5 % du total.
La loi n'a pas réglé tous les cas. D'une part, des compagnies proposent des services
supplémentaires dans une classe économique améliorée, à un niveau de prix inférieur à leur
classe "affaires» ; cela appellerait une nouvelle tranche de taxation, elle aussi intermédiaire, si
cette formule, jadis introduite puis abandonnée en Amérique du nord, devait prospérer.
D'autre part, des vols en classe unique "affaires" partent désormais de Paris ; or, la loi
a pour effet d'aligner en pareil cas la taxe sur la classe économique, soit une perte de 30 € par
passager long-courrier. Une modification législative pourrait régler ce cas, qui concerne à ce
jour peu de vols quotidiens.
6
La communication de ces informations ne fait partie ni des obligations découlant des règlements
européens relatifs à l'exploitation des services aériens ou aux données statistiques, ni des pratiques de l'OACI en
matière de statistiques.
4
II.
LA GESTION ET LE CONTRÔLE DE LA COLLECTE
A.
U
NE INFORMATISATION PROGRESSIVE DES DÉCLARATIONS
Les entreprises de transport aérien public doivent déclarer, au plus tard le dernier jour
du mois suivant celui faisant l’objet de la déclaration, le nombre de passagers entrant dans le
champ d’application. Seules 27 compagnies utilisent la télé-déclaration complète, un chiffre
très faible au regard des quelque 700 compagnies redevables. Electronique ou sur papier, les
déclarations (390 en moyenne chaque mois) doivent être ressaisies manuellement dans une
application informatique développée sous maîtrise d’ouvrage de la DGAC. Partagée par
l’ordonnateur et le comptable, cette application enregistre les déclarations, comptabilise les
encaissements et les mouvements qui en résultent. Elle n’est pas interfacée avec le système
d’information financière de la DGAC ; cette situation est un facteur de risque significatif dans
la gestion comme dans la comptabilisation de la taxe. Une procédure de télé-déclaration
complète, avec intégration automatique des données déclarées dans les applications de
gestion, est en cours de développement.
B.
U
N TAUX DE RECOUVREMENT ÉLEVÉ
Le recouvrement est assuré selon les procédures applicables en matière de taxes sur le
chiffre d’affaires. Les défauts de paiement font l’objet d’un titre exécutoire, qui authentifie la
créance fiscale non acquittée dans les délais légaux. L’agence comptable du budget annexe
"contrôle et exploitation aériens" n'a eu à infliger à ce titre que de faibles majorations
(47 518 € en 2007, 42 091 € en 2008 et 56 763 € en 2009, suivies de moins de 10 % de ce
montant en remises gracieuses). Les défaillances de compagnies et la quasi-absence
d’instruments de recouvrement forcé auprès de compagnies dont le siège se situe à l’étranger
sont deux écueils, mais les 40 principales compagnies redevables disposent d’un bureau en
France, où les dossiers archivés peuvent être contrôlés. A la clôture de l’exercice 2009, il n'y
avait que 0,3 % de restes à recouvrer, portant presque exclusivement sur des compagnies
étrangères.
Les admissions en non valeur peuvent constituer un indice d’éventuelles difficultés de
recouvrement. Dans les faits, elles ont été peu nombreuses : neuf en trois ans, pour un total ne
dépassant pas 12 000 € par an. Au total, le taux de recouvrement de la taxe a été de l’ordre de
99 % en 2009, légèrement supérieur à celui de la TAC. L’intégralité des sommes recouvrées
est reversée mensuellement à l’Agence française de développement (AFD). Le détail des
reversements opérés jusqu’en janvier 2010 figure en annexe 3.
C.
L
ES CONTRÔLES INTERNES ET EXTERNES
La DGAC a accompagné l’introduction de la taxe d’un dispositif de contrôle visant à
la fois la diffusion de l’information, la sécurisation de la recette et le respect de la concurrence
entre compagnies aériennes.
1. Analyse des risques
Outre l’absence ou le retard de paiement (cf.
supra
le recouvrement), des risques
d'absence, retard ou insuffisance de déclaration existent.
5
Les données de trafic de la Direction des transports aériens précisent par compagnie,
par mois et par destination le nombre de passagers et le nombre de tonnes de fret au départ de
France entrant dans le champ d’application de la TAC. Un outil informatique croise alors les
statistiques et les déclarations, et permet de déceler avec certitude les défauts de déclaration.
Les défauts et les retards de déclarations font l’objet d’une taxation d’office sur la base des
capacités d’emport offertes par les types d’aéronefs utilisés sur l’ensemble des vols du mois
au départ de chaque aérodrome et exprimées en nombre total de sièges offerts..
Les insuffisances de déclaration sont plus difficiles à déceler. La méconnaissance des
dispositions de l’article 302 bis k du CGI peut en effet concerner :
- le nombre de passagers en correspondance : le contrôle est d’autant plus difficile que
les statistiques portent sur les embarquements en France, en correspondance ou non ;
- la destination finale déclarée : une compagnie peut être tentée de déclarer une
destination nationale, intracommunautaire, Espace économique européen (EEE) ou Suisse en
lieu et place d’une destination tierce. Ce serait par exemple le cas d’un trajet Paris-Londres-
New York pour lequel ne serait déclaré au titre de la TS que le segment Paris-Londres ;
- la classe de transport du passager : ce risque est d’autant plus élevé que la rédaction
de la loi ne permet pas de régler tous les cas d’espèces (ex : classes intermédiaires).
Or les données sur la ventilation entre classes de transport comme sur la part des
voyageurs en correspondance, qui sont exonérés de la taxe, ne sont pas informatisées. Il faut
donc des contrôles sur pièces et sur place, qui augmentent les frais de gestion.
2. Les modalités de contrôle sur pièces et sur place
Dans les cas de taxations d’office pour défaut ou retard de déclaration, la compagnie
peut, dans les trente jours de la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se
substitue au titre s’agissant des droits.
A l’issue du contrôle, une proposition de rectification est adressée à la compagnie
indiquant les rappels de droits afférents aux insuffisances de déclaration avérées et les
pénalités correspondantes. Pour permettre les contrôles qu’effectue la DGAC sur pièces et sur
place, les compagnies doivent conserver copie de chaque déclaration et de ses pièces
justificatives (coupons de vols, fichiers informatiques, etc.) pendant le délai de prescription de
l'action de contrôle (fin de la troisième année suivant celle au titre de laquelle les
contributions sont devenues exigibles).
76 taxations d’office ont été opérées pour absence ou retard de déclaration au titre de
l’exercice 2006 puis 333 au titre de l’exercice 2007, permettant d’élargir l’assiette (par
rapport au montant total des déclarations initiales) de respectivement 1,27 % et 1 %. Cette
intensité des contrôles traduisait une volonté de faire connaître la taxe lors de sa création.
L'année 2009 ayant été principalement consacrée aux développements des outils de gestion, il
a fallu attendre 2010 pour des taxations d’office au titre de 2008. La prescription est triennale.
6
S'agissant des insuffisances de déclarations, la DGAC s’est donné comme objectif de
réaliser environ vingt contrôles par an, en priorité auprès des quarante compagnies
représentant 80 % des contributions et des compagnies à bas coûts, tout en respectant un
équilibre entre compagnies françaises et étrangères. Entre 2007 et 2009, 62 contrôles (environ
8,3 % des compagnies) ont ainsi été réalisés. Ils ont permis d’élargir l’assiette de 14,57 % au
titre de l’exercice 2006, 1,08 % au titre de 2007 et 0,48 % au titre de 2008. Cette forte baisse
peut s’expliquer par un effet d’expérience, les règles d’assiette étant de mieux en mieux
connues des compagnies aériennes.
La liste des vingt rectifications de déclaration les plus importantes opérées entre 2006
et 2009 est reprise en annexe 3. Dans sept cas, il s’agit de surestimations du nombre de billets
vendus avant juillet 2006, donc d’irrégularités transitoires. Les autres irrégularités portent
principalement sur la ventilation entre classes avant et arrière et sur la destination finale.
L’annexe 3 précise les montants de droits, d’intérêts de retard et de majoration notifiés par la
DGAC. Entre 2007 et 2009, les contrôles opérés - par une équipe réduite (cf.
infra
) - ont
permis de collecter 9,57 M€ de droits supplémentaires et de pénalités (dont 1,8 M€ restaient à
recouvrer à la clôture 2009), soit 1,75 % des recettes de la taxe depuis 2006.
3. Les autres contrôles internes et externes
La Cour examine périodiquement, par ailleurs, les contrôles internes du ministère dont
la DGAC fait partie, et elle en assure le contrôle externe, sans que cela appelle ici
d’observations.
D.
D
ES COÛTS DE GESTION FAIBLES
a.
Le coût pour l’Etat
La taxe s’appuie sur le dispositif existant pour la TAC. Les coûts engagés par la
DGAC sont donc limités : le formulaire de déclaration, réalisé en interne, est le même pour
les deux taxes depuis 2007, la nouvelle application informatique, développée par la DGAC,
est maintenant commune à la taxe et à la TAC, etc. Selon la DGAC, la charge de travail
annuelle moyenne de la gestion de la seule taxe correspond à 5,5 emplois en équivalent temps
plein, répartis entre les services de l’ordonnateur et du comptable. La prévision fournie au
Parlement évoquait un coût total annuel (personnel, fonctionnement et investissement) de
0,4 M€. Il a été chiffré par la DGAC à 0,52 M€ en 2008 et 0,57 M€ en 2009 (soit 0,35 % du
produit de la taxe). La sous-estimation initiale s'explique par les dépenses d'informatisation et
le déploiement des contrôles, mais l'écart reste limité. Cette modération s’explique
principalement par l’adossement aux processus et aux outils de la TAC : une taxe créée
ex
nihilo
aurait été bien plus coûteuse, ce qui peut expliquer les réticences de nombreux pays à
s’engager dans cette voie.
La DGAC ne procède à aucun prélèvement sur le produit de la taxe au titre de ses frais
d’assiette et de perception. La gestion de la taxe est donc entièrement pris en charge par le
budget annexe « contrôle et exploitation aériens », support budgétaire des recettes et des
dépenses de l’Aviation civile. Ce budget est exclusivement alimenté par la TAC et les autres
redevances payées par les compagnies aériennes. La contribution du secteur aérien à la taxe,
donc à l’aide au développement, est de ce fait légèrement supérieure au montant de la seule
taxe collectée et intégralement reversée à l’AFD.
7
b.
Le coût pour les compagnies aériennes
Les compagnies ont notamment dû adapter leurs systèmes de réservations
informatisées à l'assiette particulière de la taxe (prise en compte de la destination finale), en
particulier pour faire apparaître sur chaque billet le montant de taxe acquittée par le passager.
La DGAC ne dispose pas d’une évaluation de ces dépenses, ni de celles liés à la
gestion quotidienne par les compagnies et à leurs déclarations mensuelles. Air France KLM a
évalué le coût d’adaptation initiale de ses systèmes d’information à 150 000 €. En outre, la
déclaration mensuelle de la taxe requerrait, pour le même groupe, une journée de travail du
service compétent pour extraire les données mensuelles, les synthétiser et opérer un contrôle
approfondi des données chiffrées.
Ces coûts sont donc marginaux pour l'Etat comme pour les compagnies aériennes, à
moins de 0,5 % du produit collecté.
E.
L
E CONTRÔLE PAR LE
P
ARLEMENT
1.
Un défaut de transparence qui résulte de la non-budgétisation
Le dispositif juridique retenu consiste à affecter le produit d’une taxe à un fonds géré
par l’Agence française de développement plutôt qu’à verser à cette dernière une subvention
du budget général. La seule information dont disposent les parlementaires lors de l’adoption
de la loi de finances initiale consiste en une ligne de l’annexe « voies et moyens », qui
mentionne le montant perçu en année n-2, la prévision de recette de n-1 et de n
7
. Bien que
perçue par l’agent comptable du budget annexe précité, la taxe ne constitue pas une recette de
ce dernier, et n'est donc mentionnée dans aucun autre document budgétaire.
Le PAP du programme 110 « aides économique et financière au développement » ne
mentionne d'ailleurs pas UNITAID, et ne mentionne IFFIm que pour la partie des
remboursements directement portés par le budget général, dans la partie « justification au
premier euro »
8
. Il en est allé de même pour l’AFD, qui n’est pas considérée comme un
opérateur de l’Etat au sens de la norme comptable de l’Etat n° 7. A compter du PLF 2010,
toutefois, l’annexe jaune « opérateur de l’Etat » fournit, par exception, des informations de
cette nature, mais sans mentionner UNITAID ni IFFIm.
Le document de politique transversale consacré à l’aide publique au développement,
dans son annexe relative à l’effort d’aide publique au développement (APD) français,
mentionne, enfin, le produit de la taxe billet d’avion.
Le ministère du budget considère que «
l’ensemble de ces informations apparaît de
nature à garantir la bonne information du Parlement
».
7
Cf. PLF 2010 – annexe « voies et moyens » tome 1, partie VII « produit des impôts affectés à des
personnes morales autres que l’Etat » , p. 128.
8
Cf.
PLF 2010 – PAP du programme 110, p. 41
8
2.
Un contrôle budgétaire par la commission des finances de l’Assemblée nationale en 2008
La taxe de solidarité a fait l’objet d’un contrôle budgétaire sur pièces et sur place en
2008, l’écart de près de 40 M€ entre la prévision initiale et le produit de la taxe en 2007 ayant
laissé supposer qu’elle était massivement fraudée. La DGAC a exposé l’origine de l’écart
entre prévision et réalisation (l’absence de données sur la destination finale et la classe de
transport faisait reposer les prévisions sur des hypothèses fragiles) ; ainsi que sa politique de
contrôle et ses résultats (absence de fraude massive par de fausses déclarations de destination
finale).
Le rapporteur spécial de la mission « contrôle et exploitation aériens » pour le PLF
2009 a conclu qu'
« aucun mécanisme de fraude globale à la taxe de solidarité n’a pu être
constaté »
9
.
La Cour est parvenue à la même conclusion lors de la présente enquête.
3. Un rapport d’auto-évaluation déposé par le Gouvernement en 2009
La loi de 2005 susvisée avait prévu une évaluation après deux ans de mise en oeuvre.
Cette disposition, qui n'a pas été reconduite, devait permettre aux parlementaires de
réexaminer les tarifs, voire de reconsidérer l’existence même de la taxe, selon que d’autres
pays auraient ou non suivi l’exemple français. Le Gouvernement a déposé son rapport début
2009 auprès des deux assemblées. Il ne semble pas qu'elles en aient débattu. Ses conclusions
sont évoquées ci-après.
III.
LE BILAN DE LA TAXE
A.
U
NE AUTO
-
ÉVALUATION DU GOUVERNEMENT POSITIVE MAIS À NUANCER
Le rapport d’auto-évaluation de 2009 se conclut sur une tonalité positive :
« le choix
français de la taxe sur les billets d’avion (taux faible, exemption des passagers en
correspondance) s’est révélé économiquement rationnel et bien accepté par le public. Sans
impact sur le secteur aérien et le tourisme, cette taxe s’appuie sur une assiette dynamique :
on prévoit 1,6 milliard de touristes en 2030 contre 860 millions aujourd’hui, et 4 % de hausse
du transport aérien par an au niveau mondial sur les vingt prochaines années »
. Il esquisse
en outre ce que pourraient être les évolutions du dispositif, à la fois en matière de recettes, de
dépenses et plus généralement, dans le champ diplomatique, en matière de financements
innovants
10
.
9
Rapport de l’Assemblée nationale n° 1198, annexe au rapport général sur le PLF 2009, enregistré le 16
octobre 2008.
10
Les financements innovants s’appuient principalement sur six types de mécanismes : les
contributions obligatoires, comme la taxe sur les billets d'avion, les contributions volontaires, comme celles
qu'UNITAID tente d'obtenir avec la Fondation du millénaire, les garanties d’emprunt, comme celles dont
bénéficie de fait IFFIm,
les mécanismes de marché, ceux de gestion de la dette et enfin des loteries. Il n'y en a
pas de définition communément acceptée, mais ce sont en général des financements complémentaires de l’aide
budgétaire traditionnelle des Etats (APD), plus stables et prévisibles, et s’appuyant sur des activités bénéficiant
de la mondialisation (le commerce, les transports, les nouvelles communications, la finance…) dont la fiscalité
est généralement faible.
9
Pour le trafic national et européen, le rapport indique que la taxe est d'un coût
symbolique, la part des classes avant étant très faible:
« Une majoration des tarifs aériens de
1 € n'est donc pas susceptible d'avoir un effet identifiable sur la demande dans la mesure où
elle ne produit qu'une hausse limitée des tarifs pratiqués, même lorsque ceux-ci sont très bas,
60 € TTC par exemple pour un trajet aller-simple
». Vers des destinations situées en dehors
de l'EEE (…). «
Pour un voyage aller-retour de loisirs sur long-courrier et sur la base du
prix du billet de 800 € à 1000 €, l'addition d'une taxe de 4 €, représentant au plus 0,5 % ne
peut vraisemblablement pas non plus induire un changement de comportement du voyageur
».
Il avance en revanche que les passagers d’affaires à destination de pays tiers en moyen
courrier (il cite l’Afrique du Nord), bien que moins sensibles au prix que les passagers loisirs,
pourraient être amenés à renoncer à la classe affaires (40 €, soit autour de 5 à 10% du billet
aller simple), mais ce risque n'a pas été chiffré. Il souligne que le prix des billets a augmenté,
sous l’effet des surcharges carburant et pendant la période considérée, dans des proportions
bien supérieures à la répercussion de la taxe.
L’évaluation conclut que
« la mise en place de la taxe n’a pas eu d’effet observable
sur le volume du trafic aérien traité sur les aéroports français ni sur le volume du trafic
aérien touchant la France »
et que
« le niveau symbolique de 1 € payé en 2007 par 72 % des
passagers assujettis explique que cette initiative en faveur du développement s’est révélée
relativement insensible pour les passagers et n’a pas eu d’impact sur leur pouvoir d’achat.
Par ailleurs, la contribution une fois mise en place n’a pas fait l’objet de contestations
majeures de la part des transporteurs ».
Les craintes qui avaient initialement été exprimées se
seraient donc avérées infondées.
B.
D
ES CRAINTES DE LA PROFESSION NON VÉRIFIÉES DANS LES FAITS
a.
L'Organisation de l'aviation civile internationale
A l’origine, l’OACI avait vigoureusement critiqué la future taxe. Dans son rapport
annuel 2006, elle rappelait qu’elle a «
beaucoup plaidé
contre cette initiative, en arguant du
fait que le transport aérien ne devrait pas être le seul à être considéré comme une vache à
lait »
11
.
Dans un discours de décembre 2006, le PDG de l’IATA, déclarait lors d’une réunion
plénière que si les actions de l’OACI avaient pendant l’année permis d’économiser 127 M$ de
diverses taxes, ces efforts avaient été
« balayés par plus de 2,5 Md$ de nouvelles taxes, la
plupart venant de l’invasion rampante
de la taxe Chirac, maintenant maquillée en
UNITAID
».
12
11
Rapport annuel 2006 – p. 41 - § « taxes ». Il convient toutefois de noter qu'aux termes de l'article 24
de la convention signée à Chicago le 7 décembre 1944 et relative à l'aviation civile internationale,"
Le carburant,
les huiles lubrifiantes, les pièces de rechange, l'équipement habituel et les provisions de bord se trouvant dans
un aéronef d'un état contractant à son arrivée sur le territoire d'un autre état contractant et s'y trouvant encore
lors de son départ de ce territoire, sont exempts des droits de douane, frais de visite ou autres droits et
redevances similaires imposés par l'état ou les autorités locales
." En Europe, "
Il n’y a pas de taxe sur le
kérosène, pas de TVA sur tout ce qui touche au transport aérien international, ni de taxe sur le bruit ou les
émissions de gaz à effet de serre produits par les avions.
"
12
Discours tenu au
Global Press Briefing
, Genève, 12 décembre 2006.
10
L’OACI a avancé en février 2007 les arguments suivants : l’OACI ne soutient pas le
principe de taxes sur l’aviation;
les compagnies aériennes et les passagers ne devraient pas
payer pour le financement de programmes sociaux par les Etats ; la taxe repose sur une
assimilation abusive du transport aérien (2 milliards de voyageurs par an) à un produit de luxe
réservé à une minorité ; imposer la taxe ignore le rôle actif et la contribution substantielle du
transport aérien à la croissance économique ; l’élasticité-prix de la demande est très forte : une
augmentation de 10 % des prix se traduit par une baisse de la demande de 15 % ; la taxe
contraint le développement du transport aérien, elle nuit donc directement aux pays qui
l’appliquent et indirectement à ceux qui devraient en bénéficier ; dans de nombreux cas, les
coûts administratifs de la collecte de la nouvelle taxe excèderaient les bénéfices attendus.
b.
Le conseil supérieur de l’aviation marchande (CSAM)
Un rapport sur le projet de taxe a été évoqué par le CSAM lors de sa séance du
9 novembre 2005. Le ton était alarmiste : pour un produit estimé entre 200 et 430 M€, la
profession s’attendait à perdre 1 million de passagers, dont 600 000 sur le seul trafic intérieur,
« lequel est globalement en stagnation depuis plusieurs années et ne dispose pas de réserve
de croissance pour compenser cet impact sur la demande »
. Le trafic domestique français
était alors identifié comme le plus menacé par le projet. La profession estimait la perte de
recettes à 72 M€ pour les compagnies et 16 M€ de perte de recettes de redevances d’aéroport.
En appliquant le ratio de 4 000 salariés par millions de passagers transportés, la TS aurait
coûté entre 3 000 et 4 000 emplois.
Le Conseil demandait au gouvernement de surseoir à son initiative, de réexaminer le
projet et de rechercher une initiative européenne partagée par tous les grands Etats européens.
Cette position était consensuelle entre représentants des employeurs et des salariés. Elle a
aussi été exprimée dans des pays comme la Belgique, qui, elle, s'est abstenue d'instaurer une
telle taxe.
c.
Les débats parlementaires de 2005
Les mêmes arguments ont été employés lors des débats parlementaires, en termes de
risques économiques excessifs pour le secteur aérien, en particulier français. La nécessité de
la concevoir dans un cadre européen était soulignée, pour éviter le risque de détournement de
trafic : des passagers, dans les zones frontalières, pourraient se rendre dans un pays voisin
pour prendre un vol non taxé. Le tarif majoré était jugé excessif, en relevant par exemple
qu’Air France réalisait la moitié de son chiffre d’affaires sur des longs courriers. La taxe était
considérée comme discriminatoire, dès lors qu’elle était applicable au seul transport aérien et
non au TGV, considéré comme lui étant substituable. Le chiffre de 3 000 emplois perdus était
repris.
d.
Le rapport d'auto-évaluation du gouvernement
Le rapport au Parlement a mentionné le risque d’un impact sur les résultats financiers
des compagnies françaises, qui opèrent plus que les compagnies étrangères au départ de
France. Air France-KLM ne signale en fait aucune perte de trafic du fait de la taxe ; elle ne
représentait en 2009 que 0,4 % de ses 15,4 Md€ de charges externes, et elle est, hors frais de
gestion interne, intégralement financée par le supplément correspondant acquitté par les
passagers.
11
Le risque de détournement de trafic avait été, lui, d'emblée écarté par le ministre du
budget dès les débats parlementaires à l’Assemblée nationale :
« en ce qui concerne les
craintes éventuelles relatives à la compétitivité des aéroports (…) personne ne peut
sérieusement imaginer que pour un euro de plus ou de moins, on préférerait un aéroport
étranger, Bruxelles ou un autre – à un aéroport français
». Les professionnels du secteur
aérien jugeaient à l’origine que l’application de la taxe au seul transport aérien était déloyale,
dans la mesure où l’Etat aurait dû faire porter l’effort sur tous les modes de transport, et
notamment sur le transport ferroviaire.
Lors de l’adoption de la loi, des amendements parlementaires avaient proposé
d’étendre la taxe non pas au transport ferroviaire, mais aux croisières. L'expérience montre en
fait que la taxe ne pèse pas de manière perceptible dans les déterminants de la concurrence au
regard des autres désavantages concurrentiels supposés du transport aérien : le coût des
mesures de sécurité dans les aéroports répercuté dans le prix des billets, le subventionnement
public des infrastructures ferroviaires, la commodité des relations de centre ville à centre ville
par le train, etc. En termes d’équité entre secteurs économiques ou dans une hypothèse
d’augmentation du produit de la taxe, la possibilité d'une extension de la taxe à d’autres
modes de transport reste toutefois ouverte.
e.
Une taxe désormais moins critiquée par les acteurs du transport aérien
La FNAM (Fédération nationale de l’aviation marchande française) a indiqué en 2010
à la Cour qu'elle ne critique pas le principe même de la taxe mais l’absence d’information sur
son utilisation, et plus généralement l’alourdissement des prélèvements spécifiques au
transport aérien, qui auraient davantage augmenté que le trafic et les prix à la consommation.
La FNAM indique cependant que la taxe ne représente que 4 à 5 % du total de ces
prélèvements, ce qui confirme que la taxe pèse en définitive peu au regard de la pression
fiscale globale qui affecte le secteur aérien.
Le groupe Air France KLM a de même signalé à la Cour l'absence d’information sur
l’utilisation de la taxe. Le groupe considère toujours qu’elle est injuste, en l'absence de lien
entre la matière imposable (le transport aérien) et l’objectif (le financement de la réalisation
d'objectifs adoptés à l'ONU), et qu’elle est pénalisante pour un secteur à rentabilité
« extrêmement faible, voire négative »
. Le groupe précise ainsi que la taxe représente 1,9 %
du prix d’un billet de classe affaires Paris-Londres, et environ 1 % du prix d’un billet de
même classe New York ou Tokyo, et qualifie ces proportions de
« très significatives dans un
secteur où les capacités de marges sont extrêmement réduites »
.
Il concentre donc sa critique sur un segment du marché qui représente un tiers du
produit total, sans chiffrer un impact réel de la taxe. Il s’attache surtout à défendre le dispositif
actuel de la taxe contre d’éventuels ajustements qui en augmenteraient le montant
(augmentation des tarifs, taxation différenciée des classes intermédiaires, suppression de
l’exonération des correspondances). Le groupe semble donc avoir pris son parti de l’existence
de la taxe.
12
Son « Rapport développement durable » pour 2008-209 n'a mentionné ni la taxe, ni
IFFIm ou UNITAID, mais en janvier 2010, le magazine d’Air France diffusé dans les avions
a inclus un article valorisant la contribution du transport aérien à la réalisation des objectifs du
Millénaire, et soulignant l’innocuité économique de la taxe
13
.
Un élément supplémentaire confirme que la taxe est tolérée par le secteur aérien :
aucun contentieux administratif n’a été ouvert par ses acteurs, alors qu'ils ont obtenu par ce
moyen la suppression des taxes qui préexistaient à la taxe de l'aviation civile, et durablement
contesté l’existence des nouvelles redevances de surveillance et de certification introduites en
2005 (article L. 611-5 du code de l’aviation civile). Au total, aucun des effets négatifs jadis
redoutés ne ressort aujourd'hui des données disponibles.
C.
U
NE TAXE QUI RESTE PEU PRATIQUÉE
Un dispositif présenté comme pilote
Dans le cadre de la recherche de financements innovants, la taxe de solidarité sur les
billets d’avion a été conçue comme un projet pilote destiné à démontrer la faisabilité de la
mise en place de taxes internationales et d’autres mécanismes permettant de mobiliser des
fonds supplémentaires et stables en faveur du développement ou des biens publics mondiaux.
L’exposé des motifs du projet de loi susvisé insistait en 2005 sur cette logique
d’exemplarité :
« la France propose d'instaurer un dispositif pilote qui permette à la fois d'en
prouver la faisabilité et de répondre aux besoins de financement les plus urgents (notamment
en matière de lutte contre le VIH/SIDA). (…) La France veut montrer l'exemple dès 2006
pour avoir un effet d'entraînement maximum. Déjà, le Royaume-Uni et le Chili ont également
annoncé qu'ils mettraient en oeuvre prochainement cette contribution. D'autres pays
pourraient faire de même (…) ».
Le ministre du Budget abondait en ce sens devant le Sénat :
«
il s’agit d’enclencher une dynamique au sein du monde développé (…) en adoptant un mode
de financement innovant, stable, pérenne, dont nous pourrons nous inspirer pour répondre
aux grandes menaces qui guettent les pays du sud
».
La DGAC n'a toutefois pas réalisé de document illustrant l’absence d’effet
anticoncurrentiel de la taxe et sa relative neutralité économique pour le secteur, et n’a donc
élaboré aucun discours de promotion de la fiscalité solidaire. Sur son site internet, elle ne
produit que des réponses à des questions techniques d’assiette et de liquidation. Si la taxe
apparaît bien sur les billets d’avion, c'est sous la forme d’un code incompréhensible par le
voyageur. Le MAEE est, avec la Cour, d'avis qu'un tel document seconderait utilement
l'initiative lancée par la France.
13
«Tous les passagers qui décollent d’un aéroport français contribuent directement à soigner hommes,
femmes et enfants, souffrant du paludisme, de la tuberculose ou du SIDA (…). La taxe sur les billets d’avion n’a
pas pénalisé le transport aérien face aux autres modes de transport, les taux retenus par le gouvernement
français étant raisonnables. La contribution ne provoque pas de concurrence entre compagnies aériennes
puisque dans l’hexagone elle s’applique à tous les vols, quels que soient la destination et le transporteur aérien
choisi. Elle ne détourne pas non plus de trafic puisque les passagers en transit en sont exemptés. Enfin elle ne
pénalise pas les pays qui tirent des revenus importants du tourisme : la contribution sur les billets d’avion est
très faible par rapport au coût moyen total d’un séjour. Ainsi elle représente peu pour le voyageur tout en
signifiant beaucoup pour les nombreux malades qu’elle permet de soigner »
.
13
Le faible développement de la taxe
Au sein de l'Union européenne, la taxe n’est à ce jour mise en oeuvre que par un autre
Etat membre, Chypre. La Grande-Bretagne a été à l'origine de la création d'IFFIm et le
soutient, ainsi qu'UNITAID, comme l'Espagne, Luxembourg et les Pays Bas, mais leurs
contributions ne proviennent pas d'une taxe de solidarité inscrite sur les billets d'avion. Or, les
transports sont une politique commune de l’Union (article 90 du Traité sur le fonctionnement
de l’UE) et l’aide publique au développement fait également l’objet d’une coordination
(article 208). Au 1er novembre 2010, seuls les huit pays signalés par la mention (T) dans le
tableau ci-dessous avaient mis en oeuvre le prélèvement d'une taxe, les autres étant au stade
d'un projet.
Tableau n° 3 :
Taxes sur les billets d'avion en vigueur ou en projet au 1er novembre
2010
Classe économique /
affaires/première
Vols nationaux et régionaux
Vols internationaux
Burundi
1 / 5 / 5 (€)
1 / 5 / 5 (€)
Chili (T)
0 / 0 / 0
2 / 2 / 2 ($)
Corée du Sud (T)
0 / 0 / 0
1 / 1 / 1 ($)
Côte d’Ivoire
0 / 0 / 0
3 / 7 / 14 (€)
France (T)
1 / 10 / 10 (€)
4 / 40 / 40 (€)
Gabon
0 / 2 / 2 (€)
0 / 2 / 2 (€)
Guinée (T)
non communiqué
nc
Jordanie
1,1 / 1,1 / 1,1 ($)
1,1 / 1,1 / 1,1 ($)
Madagascar (T)
0 / 0 / 0 (€)
1 / 2 / 2 (€)
Mali
14
(T)
A partir de 0,76 €
Jusqu'à 10,67 €
Maurice (T)
0 / 0 / 0
1 / 2 / 2 (€)
Niger (T)
0,76/3/3 (€)
3,8 / 15 / 15 (€)
Source : Ministère des affaires étrangères et européennes, UNITAID & Cour des comptes
En 2005, le conseil Ecofin a obtenu de la Commission européenne un rapport sur
l’introduction éventuelle, par les Etats membres, d’une contribution de solidarité sur les billets
d’avion comme Source de financement de l’aide au développement
15
. Il a analysé deux
options : le paiement obligatoire ou facultatif d’une contribution, dans le cadre d’un régime
commun de l’UE auquel les Etats membres pourraient adhérer de manière facultative. La
Commission a alors relevé qu’il appartenait aux Etats membres de se prononcer sur le sujet
avant l’assemblée générale des Nations unies de septembre 2005.
14
A titre d'exemple, une loi du 8 février 2008 a instauré au Mali une contribution sur les titres de
transport international émis dans le pays. Les tarifs en sont fixés par le code général des impôts, de 0,76 € (classe
économique, zone de la Communauté économique des seize Etats de l'Ouest africain, la CEDEAO) à 10,67 €.
Après un démarrage progressif en 2009, 312 000 € avaient ainsi été collectés au 30 juin 2010 par la direction
générale des impôts (207 millions CFA), et ont été versés le 15 septembre 2010 à UNITAID.
15
Cf.
SEC/2005/1067, SEC/2005/467, SEC 2005/733.
14
Aucune suite n'a été donnée, alors que le document de la Commission soulignait
qu’
« une approche coordonnée au niveau de l'UE constituerait un message politique à
l'adresse des pays en développement attestant de la solidarité européenne, faciliterait et
clarifierait la mise en oeuvre de cette mesure par les opérateurs aériens et les passagers et
assurerait le respect des règles du traité CE »
- ce que confirme l'analyse de la taxe française.
Sans méconnaître le temps nécessaire pour inscrire un tel dispositif dans la loi puis le
mettre en oeuvre, les résultats restent décevants : les pays recourant à ce mode de financement
innovant ne représentent qu’une faible part des trois milliards de billets d’avion vendus
chaque année dans le monde. D’autres pays contribuent certes à IFFIm et UNITAID sous
forme de dotations budgétaires, mais c’est précisément pour échapper à la réversibilité de ces
dernières que la France a encouragé à la mise en oeuvre de tels financements alternatifs.
Le MAEE souligne que d'autres pays ont été convaincus de l’utilité de mettre en place
une telle taxe. Toutefois, des contacts pris en octobre 2010 auprès d'une dizaine de pays,
principalement européens montrent qu'ils peinent à concrétiser les annonces faites. Le
financement par la taxe ou direct d'IFFIm et d'UNITAID par de nouveaux pays n'a guère
progressé. UNITAID n'est d'ailleurs pas en mesure de chiffrer les recettes prévisibles au titre
du tableau ci-dessus.
IV.
L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE
Le produit de la taxe est exclusivement versé d'une part à la société anglaise IFFIm,
à
hauteur de 10% aux termes du décret susvisé, pour utilisation par la fondation suisse GAVI, et
d'autre part, pour le solde, soit à hauteur de 90 %, à UNITAID, entité dépourvue de
personnalité morale autonome, qu'héberge l'Organisation mondiale de la santé (OMS).
L'utilisation de ces fonds sera examinée après avoir résumé ci-après les modalités de leur mise
en place.
A.
L
E DISPOSITIF FRANÇAIS
L’article 3 du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 relatif au Fonds de solidarité
pour le développement (FSD) dispose qu' «
un comité de pilotage veille à la bonne gestion du
fonds et notifie les ordres d’affectation de ses ressources à l’Agence française de
développement
»
16
au profit d'IFFIm et d'UNITAID. Son rôle est exclusivement financier.
Le MAEE a pour mandat de définir la politique santé internationale de la France et
d’assurer le pilotage des actions multilatérales de coopération. Il doit le faire en collaboration
avec les ministères et institutions concernées, et en particulier le ministère chargé de la santé,
et convient que cette bonne pratique doit être étendue et systématisée afin que la position du
MAEE soit représentative des enjeux et réflexions françaises.
16
Ses six membres sont les représentants des ministres chargés de l’économie et des finances et de la
coopération et du développement, co-présidents, des affaires étrangères, de la santé et du budget. Le directeur
général de l’Agence française de développement participe au comité sans voix délibérative. L'AFD est un
établissement public industriel et commercial dont le capital est entièrement détenu par l’Etat français, sous la
tutelle du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), du ministère de l'économie, de l'industrie et
de l'emploi et du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement
solidaire.
15
Sa sous-direction de la santé et du développement humain et l'ambassadeur chargé de
la lutte contre le VIH-sida et les maladies transmissibles siègent respectivement aux conseils
de GAVI et d'UNITAID, ainsi que de la Fondation du millénaire actuellement financée par ce
dernier. La représentation permanente française auprès de l’ONU à Genève les seconde. Les
moyens de la sous-direction précitée, sont jugés insuffisants par des observateurs, au regard
des travaux à suivre, et en particulier de la présidence française de la commission des
programmes de GAVI pendant la période 2010-2012. Des moyens accrus pourraient
améliorer le rôle de la France et l'information reçue de GAVI, jugée parfois lacunaire ou
tardive, comme d'ailleurs dans le cas d'UNITAID.
Le ministère chargé de la santé a contribué au lancement d’UNITAID, dont le
secrétaire
exécutif
adjoint
a
été
précédemment
chargé
de
mission
« médicament
international » à la délégation des affaires européennes et internationales (DAEI). Le
ministère n’a pas de siège au comité de pilotage de la taxe, et n’a été convié à y assister
qu’après ce constat de la Cour. Il est en revanche généralement invité aux réunions de
préparation du conseil d’administration d’UNITAID, sans être convié à faire partie de la
délégation française auprès de ce dernier. IL ne contribue quasiment pas à la stratégie
française envers IFFIm, mais est invité ponctuellement à des réunions concernant GAVI, et à
donner un avis sur les documents y afférents. La DAEI n'associe pas à ce suivi les directions
techniques du ministère et les organismes en relevant ; le dispositif est ainsi privé d'échanges
techniques qui pourraient être précieux et mutuellement bénéfiques
B.
L'
AFFECTATION DES PRODUITS
La direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) et le MAEE
ont conclu avec l’AFD deux conventions en 2006, l'une pour UNITAID et l’autre pour IFFIm.
Les fonds reçus de l’agent comptable du budget annexe cité plus haut sont versés à UNITAID
ou pour IFFIm à la Banque mondiale dont on verra plus loin le rôle, sur instruction des
représentants des deux ministères au comité de pilotage.
L’AFD a prélevé 180 000 € au titre des travaux préparatoires et une rémunération
annuelle forfaitaire de 80 000 € lui est servie.
De 2006 à 2009, UNITAID a reçu 91,1 % du produit de la taxe, et IFFIm, 9,3 % :
Tableau n° 4 : Affectation de la taxe, au 30 juin 2010
1. Produit
2. UNITAID
3. Taux 2/1
17
4. IFFIm
5. Taux 4/1
6. Total 2+4
2006
45 005 947
34 717 679
77%
34 717 679
2007
164 273 491
159 830 000
97%
10 000 000
6%
169 830 000
2008
172 887 928
159 800 000
92%
19 776 000
11%
179 576 000
2009
161 985 067
141 567 345
87%
20 661 000
13%
162 228 345
Total
544 152 433
495 915 024
91,1%
50 437 000
9,3%
546 352 024
1/2010
69 702 420
En cours
21 243 000
Source : AFD ; taux, Cour des comptes. 2010 : premier semestre, hors produits financiers.
17
L'AFD calcule les pourcentages de répartition - le 10 % prévu pour IFFIm par le décret - au 1er
juillet par période de 12 mois. Leurs taux cumulés sur les quatre exercices sont identiques à ceux établis, dans le
tableau ci-dessus, au 31 décembre 2009.
16
Le total ainsi versé à mi-2010 est supérieur à la collecte (100,4 %), car à la taxe
s'ajoutent 2,076 M€ de produits financiers versés par l'AFD (en appliquant à l'encours
quotidien le taux EONIA du marché monétaire, avec capitalisation mensuelle). L'Etat lui a
ajouté, en août 2007, 9,2 M€ de crédits budgétaires, en remboursement d'une avance de ce
montant versée par l'AFD en mars 2007 à IFFIm, en plus des 10 000 000 € ci-dessus, pour
honorer l'engagement conclu alors que la taxe n'y suffisait pas encore.
Le compte du Fonds de solidarité pour le développement au 30 juin 2010 présentait un
solde positif, après versement annuel à IFFIm et dans l'attente d'un versement à UNITAID :
Tableau n° 5 : Situation du compte FSD au 30 juin 2010
CREDIT (€)
DEBIT (€)
Versements DGAC (cumul)
613 854 853
UNITAID (versé à l’OMS)
495 915 024
Versement par l'Etat (9,2 M€ pour
IFFIm et 0,8 M€ pour UNITAID)
10 000 000
IFFIm (versé à la Banque
mondiale)
80 880 000
Produits financiers
2 076 255
Rémunération AFD
500 000
Intérêts (avance AFD IFFIm)
161 829
SOLDE
48 474 250
Source : AFD
C.
L
E CHOIX D
'
UN FINANCEMENT DOUBLEMENT INNOVANT AVEC
IFFI
M
Pour UNITAID, l'OMS gère les fonds de manière traditionnelle, au fur et à mesure des
décisions de paiement d'achats de médicaments et autres produits. La France verse une
contribution annuelle, en fonction des produits constatés de la taxe, donc sans engagement
aucun sur les montants. Il s'agit de financer le traitement de malades, et, à un moindre degré,
une prévention primaire (moustiquaires prévenant l'apparition de nouveaux cas de paludisme),
avec à ce jour peu de dépenses de renforcement structurel des systèmes de santé.
Pour IFFIm, il y a une seconde innovation financière : les fonds versés par la France et
les autres pays contributeurs ne sont pas reversés directement à des bénéficiaires. IFFIm les
utilise pour rembourser des emprunts obligataires.
Ces derniers permettent de financer immédiatement des dépenses très supérieures aux
contributions déjà encaissées, comme on le verra dans la seconde partie. Ces dépenses visent
non pas des dépenses récurrentes comme le traitement de maladies chroniques, mais des
"investissements", principalement en vaccins et subsidiairement en renforcement des
systèmes de santé, notamment de vaccination.
Le succès des émissions d'obligation pour les financer dépend notamment de la
crédibilité des engagements des pays contributeurs,
de facto
garants du paiement des intérêts
et, à terme, du paiement par rachat des obligations. La France s'est donc, comme les autres,
engagée à effectuer des versements à des niveaux annuels progressifs et déterminés dès 2006
pour la période allant jusqu'en 2021
18
.
18
Un engagement hors bilan (programme 114, « Garanties octroyées par l'Etat » : 372,8 M€, article 97
de la LFI pour 2007) a été contracté par l'Etat en 2006 envers IFFIm, avec des versements annuels de 2007 à
2021, selon l'échéancier figurant en colonne 1 du tableau 6.
17
La colonne 1 du tableau 6 ci-après montre que la taxe, pour innovante qu'elle soit,
représente moins du tiers des engagements français auprès d'IFFIm à ce jour : 372,8 M€ sur
1,2 Md€. La colonne 2, qui n'a pas de rapport avec la taxe, décrit l'autre engagement, de
financement budgétaire jusqu'en 2026 d'une seconde tranche d’emprunts
19
; son utilisation par
IFFIm est indissociable des autres ressources d'IFFIm (cf. troisième partie,
infra
).
Tableau n° 6 : Echéancier prévisionnel des versements de la France à IFFIm (2006)
Source : Cour des comptes d’après DGTPE et AFD.
Les annuités sont appelées auprès de l'AFD et, pour 867 M€, auprès de l'Etat par la
Banque mondiale (en fait, par l'un de ses deux bras, la Banque internationale pour la
reconstruction et le développement, BIRD), dont on verra qu'elle gère la trésorerie d'IFFIm.
Elles ont été jusqu’ici inférieures aux prévisions, la Banque mondiale les ayant légèrement
réduites (col. 1 du tableau 7 ci-dessous) en raison d'un excédent de trésorerie et de la clause
des « arriérés prolongés » évoquée plus loin.
Comme l'a montré la colonne 5 du tableau 4, IFFIm a reçu au total 9,3 % du produit de
la taxe sur la période cumulée 2007-2009, l'année 2006 n'ayant pas entraîné de versement.
L'affectation de 10 % du produit de la taxe avait été adoptée en 2006 sur la base de la
prévision, qui s'est avérée excessive comme mentionné dans la partie précédente, de 210 M€
de produit la première année ; elle ne suffit plus à faire face aux engagements de la colonne 1.
L'insuffisance de ressources est déjà de l'ordre de 5 à 6 M€ par an à court terme.
19
Cette contribution à la deuxième tranche obligataire IFFIm, qui court de mars 2008 à mars 2026 est
uniquement financée sur fonds budgétaires (programme 110, « aide économique et financière au
développement »). Elle a fait l'objet de 867,2 M€ d'autorisations d'engagements en LFI 2008, et est inscrite
chaque année comme provision pour charges lors de la comptabilisation des opérations d'inventaire.
20
Par comparaison, UNITAID recevrait au rythme actuel quelque 3,5 Md€ de l'origine à 2026.
Paiements au 30 mars,
€
1. Taxe de solidarité
avion (AFD)
2. Dotation sur le
budget de l’Etat
Total prévisionnel
2007
20,0
(19,20 versés)
(dont 9,2 M€)
20,00
2008
20,6
(19,77 versés)
20,0
40,60
2009
21,3
(20,66 versés)
21,7
42,99
2010
21,9
(21,24 versés)
23,5
45,42
2011
22,6
25,5
48,10
2012
23,2
27,7
50,85
2013
23,9
30,0
53,88
2014
24,7
32,5
57,21
2015
25,4
35,3
60,65
2016
26,2
38,2
64,42
2017
26,9
41,4
68,34
2018
27,8
44,9
72,74
2019
28,6
48,7
77,33
2020
29,4
52,8
82,24
2021
30,3
57,3
87,59
2022
62,1
62,12
2023
67,4
67,36
2024
73,0
73,04
2025
79,2
79,20
2026
85,9
85,88
TOTAL NOMINAL
372,8
867,16
(hors 2007)
1 239,96
20
18
Tableau n° 7 : Encaissements par la Banque mondiale pour IFFIm, France, 2007-2010
1. Montant appelé par la
Banque mondiale et payé par
l'AFD
2. Montant appelé par la
Banque mondiale et payé par
l'Etat
€
Montant
Versement
Montant
Versement
Total
Rappel :
produit de la
taxe
2006
45 005 947
2007
19 200 000
29 mars
19 200 000
164 273 491
2008
19 776 000
18 mars
19 200 000
38 976 000
172 887 928
2009
20 661 000
25 mars
21 039 000
41 700 000
161 985 067
2010
21 243 000
25mars
22 814 400
44 057 400
Note
21
Source : AFD ; DGTPE.
Le rapport d'auto-évaluation précité escomptait
« 4 % de hausse du transport aérien
par an au niveau mondial sur les vingt prochaines années »
. A ce rythme et sur la base du
produit constaté en 2008, l’insuffisance cumulée de produit de la taxe serait de 37 M€ d'ici
2021 ; sur la base de 2009, point bas en termes de recettes, elle serait de 63 M€.
Quand le produit de la taxe ne suffit pas, le budget de l'Etat doit prendre le relai. C'est
donc déjà le cas.
D'une part, l'Etat a compensé par un versement de 10 M€ l'insuffisance de produit de
la taxe dans les premiers mois de 2007. L'AFD a avancé cette somme à l'époque, moyennant
les 161 829 € d'intérêts du tableau 5 qui montre aussi que l'Etat a ensuite remboursée l'avance.
D'autre part, alors que l’article 1
er
du décret précité dispose que les recettes de la taxe
sont affectées
« dans la limite de 10 % pour le remboursement de la première émission
d’emprunt de l’IFFIm »
, le montant en résultant est désormais insuffisant. Le cas a été prévu
par l’article 97 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006, qui accorde à l'AFD
« la
garantie de l'Etat (…) pour couvrir la contribution due par cette agence au titre du
remboursement en principal et en intérêts de la première émission obligataire de la Facilité
de financement internationale pour la vaccination pour un montant maximal de 372,8 M€
courants. Cette garantie s'exerce dans le cas où le montant de l'annuité due par l'agence au
titre de cette contribution est supérieur à la part des recettes annuelles du FSD attribuée,
dans des conditions fixées par voie réglementaire, au financement de la contribution
française à la Facilité (…) »
.
21
Les déclarations du premier semestre 2010 ont été de 69,7 M€.
19
CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE
L'examen des conditions dans lesquelles la taxe de solidarité sur les avions a été gérée
à ce jour n'appelle donc pas de critique significative. La taxe est de fait indolore, méconnue du
passager aérien, et n'a eu aucun des effets négatifs qui avaient été présumés en termes de
pertes de trafic français et d'emplois dans le secteur aérien. Les compagnies aériennes, en
dehors de défaillances marginales, les services chargés de l'encaissement et des contrôles y
afférents (la DGAC) puis du transfert de son produit aux deux entités bénéficiaires (l'AFD) et
de la surveillance de l'ensemble (administrations membres du comité de pilotage) s'acquittent
de leurs obligations avec précision et efficacité. Les évolutions du secteur aérien (avions à
classe affaires unique ; classe intermédiaire entre cette dernière et la classe économique
22
)
pourraient être prises en compte par décret sans difficulté majeure et augmenter
marginalement le produit de la taxe.
S'agissant du pilotage, sont à relever l'absence d'implication par le ministère de la
santé de ses directions et organismes compétents en matière sanitaire, ainsi que la modestie
des moyens du ministère des affaires étrangères et européennes. Cela affecte non pas la
gestion de la taxe, mais le suivi de son utilisation et, comme on le verra dans les parties
suivantes, la visibilité, trop faible, du concours et de l'expertise de la France.
Une erreur de prévision a été commise en fixant à seulement 10 % la part de la taxe
affectée à IFFIm. Cela est insuffisant pour honorer les engagements contractés.
L’administration française prévoyait à l’automne 2010 une évolution de cette clef de
répartition afin de pérenniser ce schéma de financement. Elle devra choisir entre plusieurs
solutions, voire les conjuguer :
¾
augmenter périodiquement le tarif de la taxe, jusqu'à maintenant inchangé depuis 2006
(la taxe de l'aviation civile est, elle, revalorisée chaque année à partir de 2011 dans une
proportion égale au taux prévisionnel de croissance de l'indice des prix à la consommation
hors tabac associé au projet de loi de finances de l'année) ;
¾
augmenter la part de la taxe affectée à IFFIm, au détriment d'UNITAID qui reçoit la
totalité du solde ;
¾
financer la différence, comme il s'y est engagé envers l'AFD, sur le budget de l'Etat ou
sur d'autres ressources affectées ;
¾
demander qu'IFFIm réduise sa trésorerie et donc ses prochains appels de fonds ;
¾
renégocier à la baisse avec IFFIm l'un de ses deux engagements (première ou seconde
tranches) ; une telle voie ne parait guère possible, politiquement, qu'en cas de baisse de la note
d'IFFIm par les agences de notation, baisse dont le risque et les effets mécaniques seront
mentionnés plus loin.
22
Les compagnies encaissant des acomptes sur futurs vols spatiaux privés pourraient aussi être mises à
contribution… de manière volontaire si elles sont basées aux Etats-Unis, pays qui refuse toute taxe de ce type.
20
En proposant au Parlement la création de la taxe, le Président de la République et le
ministre des affaires étrangères de l'époque ont mis en place avec succès un financement
innovant au service du développement, dont le mérite est désormais reconnu à travers le
monde. Son montant s'est ajouté à celui de l'effort de l'Etat déjà transcrit dans les chiffres du
Comité d'aide au développement (CAD). Mais au-delà des discours et de fréquentes réunions
internationales, peu d'initiatives de ce type prospèrent. Huit pays seulement ont instauré une
telle taxe au profit d'UNITAID et les ressources apportées par eux demeurent extrêmement
réduites, notamment au sein de l'Union européenne et de l'OCDE, dont les instances
préconisent pourtant de telles initiatives.
*
Le graphe de la page suivante décrit schématiquement les flux financiers découlant de
ce dispositif, dont les composantes seront examinées dans la deuxième partie (UNITAID) et
la troisième partie (IFFIm-GFA-GAVI).
21
22
23
PARTIE II : UNITAID
UNITAID (le sigle ne résume pas une raison sociale) a été conçu comme un
"
Dispositif international pour l'achat des médicaments",
hors vaccins. Il finance ses
opérateurs pour qu'ils obtiennent les meilleurs prix et qualités possibles, jusqu'ici dans le
champ du paludisme (58 % des 737 M$ en engagements cumulés au 31 décembre 2009, cf.
annexe 9), de la tuberculose (25 %) et du VIH/Sida (16 %). Ses ressources, notamment le
produit de taxes de solidarité sur les billets d'avion instaurées en suivant l'exemple français,
proviennent d'un nombre encore limité de pays.
I.
UN FONDS SANS PERSONNALITÉ MORALE
Le mode de gouvernance et les objectifs ont été définis en 2006 par un mémorandum
conclu entre l'OMS et cinq pays fondateurs. M. DOUSTE-BLAZY représentait la France en
sa qualité de ministre des affaires étrangères. Un acte constitutif et des statuts ont été adoptés
sur cette base par le conseil d'administration, en l'absence d'assemblée générale, en octobre
2006. UNITAID n'a en effet ni la personnalité morale - même si dans sa réponse à la Cour il
se déclare doté d'une « personnalité morale non autonome » - ni l'autonomie financière.
L'OMS s'est inspirée de sa gestion d'initiatives similaires comme le Fonds mondial
(jusqu'à fin 2008), ONUSIDA ou le Service pharmaceutique mondial (
Global Drug Facility
).
Elle fournit un cadre administratif au secrétariat d’UNITAID et lui confère son identité
juridique. Elle héberge le siège dans ses locaux de Genève, et en détient en dépôt les actifs
financiers dans un fonds fiduciaire ; elle apporte aussi l'utilisation de ses propres marchés, et
un appui administratif, en faisant office de mandataire. Il revient au conseil d’UNITAID de
décider des projets à financer, les règles financières de l’OMS étant appliquées à la mise en
oeuvre de ses décisions. UNITAID et ses salariés bénéficient de la sorte des privilèges et
immunités accordés à l'ONU par les pays membres, dont la Suisse. Les enjeux y afférents ont
fait l'objet d'un audit de risques,
a priori
, confié par elle à Price Waterhouse en 2007, car cet
hébergement d’un tel partenariat va au-delà de la simple administration, et nécessite une
synergie avec ses objectifs et ses activités en matière de santé publique.
A.
LE CONSEIL D
'
ADMINISTRATION
Bien que juridiquement intégré à l'OMS, UNITAID a son propre conseil
d’administration ; un président (M. DOUSTE-BLAZY, depuis l'origine) et douze membres le
composent
23
. A l'inverse de GAVI, l'industrie pharmaceutique n'a pas de siège (elle est
toutefois représentée au forum consultatif évoqué ci-après. Chaque membre a une voix, ainsi
qu'un suppléant, et l'acte précité préconise de prendre les décisions par consensus.
23
Un siège par pays fondateur (Brésil, Chili, France, Norvège, Royaume-Uni), un pour l'Espagne et un
pour l’Union africaine, un représentant asiatique, deux de la société civile (ONG et communautés de personnes
vivant avec les maladies), un représentant "de la circonscription des fondations", la Fondation GATES, et un
représentant de l'OMS.
24
Le siège français est pourvu par le ministère des affaires étrangères et européennes,
qui a parfois laissé vacant le poste de titulaire (actuellement, l’ambassadeur chargé de la lutte
contre le Sida). Des membres ont exprimé des frustrations quant au fonctionnement du
conseil, face notamment à la tardive transmission de documents. Il a constitué en 2009 un
groupe de travail sur la gouvernance en vue d'améliorer celle-ci, dont les travaux devaient
aboutir en novembre 2010.
Le conseil n'a pas le pouvoir de décider d'acquérir des biens immobiliers, de recruter
directement du personnel (il peut être associé au processus de recrutement, dont celui du
secrétaire exécutif qu'il désigne avec l’OMS) ou de contracter avec des fournisseurs : ce sont
des prérogatives que le directeur général de l'OMS exerce sous le contrôle de l'assemblée
mondiale de la santé.
Le conseil prend les autres décisions stratégiques, y compris celle de déléguer ses
pouvoirs au secrétaire exécutif d'UNITAID, qui est juridiquement sous l'autorité du directeur
général de l'OMS. Il adopte les objectifs, le champ d'action, la programmation, et les rapports
d'activité, ainsi que les budgets, engagements et états financiers (sous la forme biennale en
vigueur à l'OMS jusqu'en 2012 et selon l'année civile). Trois commissions ont été créées :
Finances et administration, Politique et stratégie, Communication. La délégation d'autorité de
l'OMS au Secrétaire exécutif d'UNITAID permet un degré d'autonomie qualifié de "certain",
notamment en termes de contractualisation avec les partenaires opérationnels, de définition
des postes et de la sélection des candidats à ces postes ainsi que dans les processus d’appels
d’offres, dans le cadre des règles de l’OMS
.
Il n'y a pas de bureau du conseil, ni de dispositif formalisé de réunions restreintes entre
les sessions, alors que l'espacement de celles-ci - deux ou trois par an - devrait l’imposer ; des
réflexions se poursuivaient à l'automne 2010 en vue d'y remédier. Les documents de travail et
les débats sont souvent très précis, même si les procès-verbaux tendent à être succincts. Il est
parfois critiqué, notamment au motif que, ainsi qu'il arrive dans les milieux internationaux,
ses membres ne rassembleraient pas toujours une expérience suffisante du terrain dans le
champ des maladies visées. Ce handicap est partiellement pallié par le forum consultatif.
B.
LE FORUM CONSULTATIF
UNITAID dispose d'un Forum consultatif, qui est, selon l'acte précité, «
une
plateforme servant au débat, au plaidoyer, à la collecte de fonds et à l’inclusion de nouveaux
partenaires
». Il rassemble une fois par an jusqu'à plus de cent pays et partenaires tels
qu'organisations internationales, non gouvernementales et entreprises pharmaceutiques (à un
coût élevé mais mal cerné, que le secrétariat prévoit de calculer à partir de 2011).
C.
LE SECRÉTARIAT
Le secrétariat est chargé de la gestion et de la programmation. Une réunion
hebdomadaire de direction est tenue. Bien que dépourvu de salariés expatriés sur le terrain, il
n'a pas d'accord de réseau avec l'OMS, partenaire opérationnel mais dont les bureaux ne sont
guère informés des ressources provenant d'UNITAID dans leur ressort. Sa localisation au sein
de l'OMS à Genève facilite la concertation avec celle-ci et les représentations diplomatiques
auprès d'elle, dont celle de la France qui y est attentive ; cela n'assure toutefois pas toujours
un partage suffisant des informations avec des fondations genevoises telles que le Fonds
mondial. Certains interlocuteurs ont exprimé leur frustration face à ce qu'ils perçoivent
comme un allongement des délais de prise de décision, qu'ils imputent à un excès de réunions.
25
L'hébergement par l'OMS est économique, mais celle-ci n'a pas été capable de tenir
toutes ses promesses formulées en 2006. Les délais de recrutement sur emploi budgétaire sont
souvent de plusieurs fois supérieurs aux trois mois annoncés, ce qui a lourdement handicapé
l'activité en 2007 et 2008, contraignant à recourir à de nombreux consultants, au détriment de
la cohérence et de la continuité des travaux fondateurs, même s'ils avaient le mérite d'apporter
des enseignements extérieurs. La lourdeur des procédures administratives de l'OMS -
qualifiée de labyrinthe par certains partenaires d'UNITAID - contribue à retarder l'exécution
des objectifs d'UNITAID. Le conseil s'en est ému dès mai 2007, sans guère de résultat. Ces
délais pourraient inciter ce dernier à vouloir prendre son indépendance. Mais la France
pourrait utilement tenter de prévenir ce risque.
II.
LES FRAIS DE GESTION
A.
D
ES FRAIS CROISSANTS
Le rapport annuel d’UNITAID consacre un graphe d’une page aux dépenses de
fonctionnement. Elles ont été de 3,2 M$ en novembre 2006-décembre 2007, puis, croissance
logique, de 15,6 M$ pendant le biennum 2008-2009 (les indications « 2006-2007 » et « 2008-
2009 » s’entendent ici pour un exercice budgétaire de deux années civiles). Dans le même
temps, les dépenses en financement des actions confiées aux partenaires sont passées de 145 à
578 M USD.
En 2006-2007, les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'UNITAID relevaient
uniquement de l’OMS, gestionnaire d’UNITAID. En 2008, la création de la Fondation du
millénaire ajouté une personne morale suisse au dispositif, indépendante d'UNITAID mais
comprenant les mêmes membres de conseil d'administration (auxquels ont été ajoutés deux
administrateurs provenant du secteur privé). Leurs services respectifs sont totalement
séparés (à la différence de l’ensemble IFFIm-GFA-GAVI), mais UNITAID a consenti un
versement, en principe remboursable, de l'ordre de 22 M$ comme indiqué plus loin.
En 2010, UNITAID a créé une seconde fondation de droit suisse, "de la communauté
des brevets" (MPPF), toujours avec l'assentiment de la France. UNITAID a prévu de lui
verser jusqu'à 4,4 M$ pour la période allant jusqu'au 30 juin 2011, comme indiqué plus loin.
UNITAID et l’OMS indiquent qu’ils n’exercent pas de contrôle sur les décisions prises par
ces deux fondations.
B.
R
ESSOURCES HUMAINES
Les dépenses de personnel ont été de 1,7 M USD de novembre 2006 à décembre 2007,
3,4 M$ en 2008 et 4,8 M$ en 2009. Cette évolution est cohérente avec celle de l’activité. Au
1er septembre 2010, UNITAID disposait de 42 postes ou contrats à durée déterminée (CDD)
de plus de trois mois (contre 30,5 pourvus en moyenne en 2009) et d'une douzaine de CDD
"temporaires" (moins de trois mois). Seulement 4 agents ont un contrat à durée indéterminée :
cette relative précarité a été prudente, mais pas nécessairement propice à une gestion optimale
des ressources humaines. Il est prévu de transférer cinq emplois à la fondation "Communauté
de brevets" évoquée plus loin.
26
La grille des classifications professionnelles et des salaires comme des primes en
vigueur à l’ONU est appliquée. La classification est empreinte de modération : les deux plus
hauts niveaux de la grille ne sont pas utilisés ; le secrétaire exécutif est classé D2, et 3 agents
sont classés D1, dont le secrétaire exécutif adjoint, ancien directeur général d’un
établissement public national français. Le président et les membres du conseil ne sont pas
rémunérés ; leurs frais de déplacement et de séjour sont, si nécessaire, pris en charge selon le
barème de l'ONU. Tous les agents travaillent à Genève et, quel que soit leur lieu de résidence,
sont exonérés de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.
Les avantages sociaux sont ceux en vigueur à l’OMS comme à l’ONU ; l’annexe aux
comptes 2008-2009 en détaille de manière appropriée la charge restant à évaluer et à
provisionner à long terme. Les dépenses de formation ont été de 43 000 $ en 2006-2007, puis
de moins de 1 000$ en 2006-2009 ; ce dernier montant reflète une absence préoccupante de
formation continue, mais l'OMS a financé des formations, pour un volume non précisé,
jusqu'en 2009. Elles sont à la charge d'UNITAID depuis lors.
Tableau n° 8 :
Effectifs rémunérés d'UNITAID, septembre 2010
Effectifs physiques
CDI
24
CDD
postes
permanents
CDD
temporaires
Direction
1
4
3*
Finances et administration (hors prestations OMS)
3
4
5
Marchés et opérations
-
9
5
Relations publiques
-
2
3
Transfert prochain à la Fondation communauté de brevets
-
-
4
Audit
-
-
-
Sous-total
4
19
20
Plus emplois vacants
8
3
Total
…………………………………………….……….
54:
4
27
23
* dont le chef de cabinet du président (contrat de consultante renouvelé tous les six mois, hors tableau habituel des
membres du personnel).
Source : UNITAID.
Les dépenses de consultants sont passées de 0,3 M$ en 2006-2007 à 2,1 M$ en
2008-2009. Cela inclut 202 646 $ versés en 2009 aux experts du comité consultatif chargé de
formuler au conseil d’administration un avis sur les demandes de financement de projets. Ils
sont rémunérés selon la grille en vigueur à l’OMS et sur la base de contrats stipulant le
nombre prévisionnel de vacations. S’y ajoutent des contrats de prestations de service
ponctuelles avec diverses sociétés.
Les dépenses de commissaire aux comptes sont incluses dans les frais facturés par
l’OMS. Leur montant à ce jour a été de 16 500 $, pour l'exercice 2008-2009. Il s'agit d'une
quote-part des honoraires versés par l'OMS à l'Auditeur général d'Inde, qui assure cette
mission.
24
Un contrat à durée indéterminée (CDI) peut être attribué par l'OMS après au moins cinq années
d'ancienneté sous contrat à durée déterminée (CDD). Il s'agit ici de quatre agents qui travaillaient à l'OMS avant
la création d'UNITAID. Les CDD sont généralement de deux ans, renouvelables deux fois au plus, et
transformables en CDI si le poste est permanent.
27
C.
F
RAIS DE SIÈGE ET AUTRES DÉPENSES
L’OMS loue au secrétariat 438 m² de bureaux, soit en moyenne moins de 9 m² par
agent, et des salles de réunion (595 $ par an et par m2 en 2009, soit 197 821 $
,
chauffage
compris). Ce tarif inférieur à ceux du marché genevois correspond à la modestie des lieux.
Le bureau de la présidence à Paris a été pour un tiers à la charge d'UNITAID jusqu'en
2009 et intégralement à celle de la Fondation du millénaire en 2010. Il est doté de deux petits
bureaux et d'une salle de réunion, loués auprès d’un prestataire de tels services. Ils sont
également utilisés par les salariés genevois de passage dans la capitale. UNITAID puis la
Fondation du millénaire y ont affecté deux secrétaires jusque mi-2010, et une seule depuis
lors. Le conseil de juillet 2008 avait doublé le montant alloué à la présidence, à 200 000 $
(environ 126 000 € de l'époque), reconduits en 2009 (90 000 $ de déplacements, 80 000 $
pour les dépenses diverses, et 30 000 $ pour la location des bureaux parisiens)
25
.
Les travaux, fournitures et services extérieurs ont été de 3,4 M$ en 2008-2009,
télécommunications comprises, dont un peu plus de la moitié en prestations facturées par
l’OMS, y compris le montant ci-dessus pour les locaux et les dépenses d’investissement
(moins de 0,2 M$/an de 2006 à 2009). Ces dernières ont été limitées à des mobiliers et
matériels de bureau, en l’absence de véhicule comme de tout site hors de Genève.
Les transports et indemnités de séjour sont passés de 0,2 M$ en 2006-2007 à 1,9 M$
en 2008-2009, administrés par l’OMS selon les dispositions en vigueur à l’ONU.
De grandes conférences ont été organisées par UNITAID à Genève, Boston, Dakar et
Nairobi ; leur coût et celui des très nombreuses réunions et conférences qu’il organise - ou
auxquelles il est représenté - n’est pas identifié. Les collaborateurs ne calculent pas la
répartition de leur temps de travail selon les activités qu’ils conduisent. Cette description du
train de vie d’UNITAID est indicative, en l’absence de rapports d’audit interne ou externe
ayant analysé les frais de fonctionnement. UNITAID prévoit un suivi budgétaire plus détaillé
en 2011, grâce à un nouvel outil informatique de l'OMS.
Taux de frais de gestion
Ces coûts administratifs fixes ne comprennent pas les frais d'appui liés à la mise en
oeuvre des projets soutenus par UNITAID
26
. Le total payé à l’OMS entre 2006 et fin 2009
s'élève à 7,591 M$. Une dépense de 1 M$ a été budgétée pour 2010.
Depuis le 1er janvier
2008, seuls les projets de pré-qualification font l'objet de prélèvements, au taux de 13 %,
champ qui correspond à 4 % des engagements d’UNITAID à l'automne 2010 :
25
Le ministère des affaires étrangères a informé la Cour, après la fin de l'enquête, que la proposition de
budget 2011 comprenait une augmentation de ce montant. Ce point n'a pas été audité ni contredit avec
UNITAID.
26
Cf.
ONU, Corps commun d'inspection, Les dépenses d'appui relatives aux activités extrabudgétaires
dans les organisations du système des Nations-Unies, Genève, 2002, 33 pages.
28
Tableau n° 9 : Frais d'appui payés par UNITAID à l'OMS
Source : UNITAID
On ne peut pour autant établir un pourcentage de frais généraux au regard de la valeur
de l’aide allouée, contrairement à ce qu’indique UNITAID («
les dépenses de fonctionnement
représentent moins de 3% des dépenses
» de 2006 à 2009). Un tel pourcentage devrait inclure
les frais des autres opérateurs. Par exemple, la fondation
Clinton Health Access Initiative
(CHAI) verse aux établissements publics d'achats de médicaments une aide pour leurs frais
généraux et logistiques ; elle est de 4,5 % de la valeur des livraisons financées au Mali grâce à
UNITAID. Ce dernier finance aussi la gestion de projets limités, ce qu'il estime à moins de
2 % des dépenses : 0.4 % de la valeur des transferts au titre du paludisme, 2 % pour le
VIH/SIDA et de 6 % pour la tuberculose.
Les taux cumulés seraient compris entre 3 % et 9 %, voire 13,5 % dans le cas malien
précité. Si tel était le cas, l'intervention d'UNITAID serait particulièrement économe (par
comparaison, les "taux de remboursement des dépenses d'appui" comparables au sein de
l'ONU peuvent atteindre 15 %). Des ressources bilatérales ou multilatérales, y compris
d'origine française, financent souvent en sus les frais de gestion de partenaires (par exemple,
le comité de coordination fondé au Mali comme dans chaque pays à la demande du Fonds
mondial reçoit de ce dernier 46 329 $ pour son fonctionnement annuel). Un taux réel de frais
de gestion des livraisons effectuées n'est donc pas mesurable.
III.
CONTROLES INTERNES ET EXTERNES
A.
A
NALYSE DES RISQUES ET AUDIT INTERNE
A la différence du Fonds Mondial ou de GAVI, UNITAID finance non pas les pays
mais un petit nombre de partenaires ; il transfère à ces derniers le contrôle sur le terrain des
risques de mauvaise utilisation des fonds ou livraisons en nature. Cela limite aussi les risques
de duplication d'activités. UNITAID n’a pas entrepris de synthétiser une analyse des risques
internes et externes avant 2010. Ses partenaires sont en partie des fonds, programmes ou
agences des Nations Unies, déjà soumis à des contrôles internes et externes dont les résultats
sont accessibles aux Etats membres par l'intermédiaire des organes dirigeants. Un autre
partenaire important, le Fonds Mondial, dispose de solides contrôles.
S'agissant de l'important partenariat avec la Fondation Clinton, de droit privé, le
comité de revue des contrats (CRC) de l'OMS a aidé à structurer le cadre des appels d’offres
de médicaments et des circuits d'approvisionnement qui lui sont confiées, pour l'aligner sur
celui des marchés publics et des achats internationaux. UNITAID a prévu de renouveler en
2010 l'évaluation des activités d'approvisionnement réalisée par le cabinet Ernst & Young en
2008. Il s'est aussi doté fin 2009 d'un outil d'analyse des capacités d'autres partenaires
demandé par son conseil mi-2008.
2006-2007 (M$)
2008-2009 (M$)
Frais d’hébergement
0,291
1,655
Frais sur projets
3,229
2,416
Sous-totaux
3,520
4,071
TOTAL 2006-2009
7,591
29
Un audit financé par UNITAID (cf. infra) a recommandé en 2009 que la fondation
Clinton procède elle-même à une analyse de risques dans le champ financé par lui. La
fondation, invoquant plusieurs audits récents et son développement accéléré, a reporté à une
date encore non fixée la conduite d’une telle analyse ; le président d'UNITAID a insisté
auprès d'elle mi-2010 sur ce sujet. UNITAID a entrepris d'élaborer des guides spécifiques
s'ajoutant aux règlements de l'OMS, notamment sur l'approbation des dépenses et des
paiements (mars 2010) et les voyages (mai 2010). Il poursuit également des réflexions en vue
de mieux prendre en compte les points évoqués ci-après.
UNITAID ne s’est pas doté d’un auditeur interne. En droit, UNITAID relève du
service de contrôle interne de l'OMS. Mais, en dehors d’une consultation antérieure au
démarrage des opérations et d'avis non documentés, ce dernier n'avait, mi-2010, encore réalisé
aucun audit interne, bien que le comité administratif et financier ait acté fin 2009 l'annonce
d'un plan d’audit interne. Suite à ce constat par la Cour, le président a demandé à l'OMS d'y
remédier en ce qui concerne les activités de celle-ci financées par UNITAID, et un accord a
été conclu à cet effet en 2010. Un registre des risques et un premier plan pluriannuel d'audit
interne étaient en cours d'élaboration à l'automne 2010, suite à une décision du comité
administratif et financier fin 2009.
Des audits internes conduits par des opérateurs d’UNITAID ainsi que leurs audits
externes pourraient en partie pallier cette lacune, mais il n'a reçu aucun rapport de ce type.
Suite à ce constat, le président d'UNITAID a demandé en 2010, à l'UNICEF notamment, qu'il
y soit remédié.
L'accord passé avec le Fonds mondial pour l'importante
AMFm (
Affordable Medicines
Facility-malaria
) prévoit une évaluation indépendante ainsi qu'un audit interne, travaux dont
la publication doit intervenir sur Internet dans les trois jours suivant leur transmission au
conseil du Fonds.
La CHAI
, qui aura bénéficié du tiers des engagements d’UNITAID de la création de
ce dernier à 2012, n’a pas encore effectué d’audits de son propre service d’achat ni des
sociétés gérant ses achats (
Procurement Agent
), mais elle a indiqué au terme de la présente
enquête qu’elle le fera à partir de 2011, comme le lui permettent les contrats signés avec ces
dernières, et en communiquera les rapports à UNITAID. Aucune disposition autorisant des
audits ou stipulant la production de rapports locaux d’audit ne figure en revanche dans les
accords conclus entre CHAI et un pays bénéficiaire. CHAI saisit toutefois UNITAID des
difficultés d'approvisionnement constatées.
UNITAID peut diligenter des audits des opérations confiées à CHAI. Il en a déclenché
un seul, très approfondi, en 2009, qui a notamment constaté l’absence de déclarations
relatives à d’éventuels conflits d’intérêts au sein de CHAI et de ses prestataires. CHAI a
pleinement coopéré, mais en refusant de fournir des données tarifaires jugées confidentielles
par lui et indispensables par les auditeurs du groupe mondialement connu d’audit qui en était
chargé. CHAI a donné attentivement suite aux principales recommandations issues de cet
audit, et en a informé UNITAID en novembre 2009.
L’OMS
(23 % des engagements) a refusé de communiquer ses rapports d’audit interne
à la Cour des comptes, tout comme l’UNICEF
(16 %)
27
.
27
L’OMS et l’UNICEF ont opposé à la Cour le « principe de l’audit unique », bien connu de
l’assemblée générale de l’ONU, comme indiqué dans l’avertissement
supra
. Ils ont toutefois répondu de manière
détaillée aux observations provisoires de la Cour.
30
Toutefois, la représentation permanente française auprès de l'ONU (New York) a pu
lire au siège de l’UNICEF un échantillon de rapports d'audit interne sur les bureaux de sept
pays où il met en oeuvre des financements provenant de la taxe sur les billets d'avion.
L'UNICEF explique par sa méthode d'audit interne de ses bureaux de pays le fait qu'aucune
mention de ces financements ni de leur utilisation n'y figure. La qualité de ses contrôles
internes a été confirmée par les rapports publics du comité des commissaires aux comptes de
l’ONU, mais elle ne suffit pas à garantir la bonne utilisation des deniers précités. L’absence
d’audit spécifique et le refus de coopérer avec la Cour constituent donc un risque et appelle
une réserve quant à la qualité de l'information reçue sur l'emploi des fonds apportés par
UNITAID.
Le Fonds mondial
(22% des engagements) met en oeuvre un dispositif considérable de
contrôles locaux (plusieurs centaines d'agents de diverses sociétés spécialisées, pour plus de
60 M$ par an), ainsi qu’un service influent d’inspection générale. Face à des présomptions de
corruption comme au Mali, évoquées plus loin, il n’hésite pas à mobiliser des moyens
considérables d’investigation pour seconder les efforts de la police et de la justice locales. Son
site Internet donne accès à un nombre important de rapports, rendant notamment compte des
opérations par pays. Des audits additionnels apparaitraient donc redondants si le dispositif
atteignait un niveau élevé de performance : dans l'exemple du Mali, des alertes émises par
l'agent local ont mal été prises en compte par le siège du Fonds.
Dans l’état des informations recueillies par la Cour, il semble donc qu'une partie
seulement des actions financées par UNITAID bénéficie d’un dispositif d’audits, notamment
de terrain, dont il lui soit rendu compte. Dans leurs réponses à la Cour, l'OMS et UNITAID
considèrent toutefois que l'ensemble des opérations est soumis à des règlements et procédures
précises et rigoureuses, aux audits des services de contrôle interne comme des commissaires
aux comptes, notamment dans le cadre des agences, fonds et programmes de l'ONU.
Le conseil d'UNITAID a au demeurant décidé en 2010 de renforcer la capacité du
secrétariat à gérer les projets et les subventions, avec des exigences renforcées, ce qui devrait
en améliorer les contrôles internes.
Il ne convient certes pas d’ajouter une strate supplémentaire de contrôles à des
systèmes déjà très bureaucratiques. Mais, dans l'esprit de la Déclaration de Paris mentionnée
par ailleurs, la France pourrait d'une part subordonner tout financement à la mise en oeuvre par
les opérateurs internationaux d’un dispositif commun, centralisant les multiples Sources
d’information sur les contrôles locaux et leur fiabilité. Les financeurs étant largement les
mêmes pour ces opérateurs, le dispositif du Fonds mondial pourrait par exemple être chargé
de contrôles additionnels sur le terrain nécessaires à UNITAID, ce dernier soulignant
toutefois les différences d'objectifs et de modes opératoires.
B.
A
UDIT EXTERNE
La pratique internationale est d’effectuer un audit externe au moins biennal, mais
UNITAID n’est qu’un volet parmi d’autres des opérations de l’OMS, et le commissaire aux
comptes de cette dernière organisation n’a pas consacré d’audit à UNITAID avant 2010.
L'opinion alors formulée sans réserves sur les comptes 2008-2009 a été publiée, et UNITAID
a indiqué qu'elle a été accompagnée d'une lettre d'observations, mais n’a communiqué à la
Cour qu’un tableau de suivi des six utiles recommandations formulées. Quelques audits
externes aussi bien qu’internes ont été effectués sur des départements de l’OMS intervenant
dans la gestion d’UNITAID et de ses activités, depuis sa création.
31
Dans les pays bénéficiaires, les administrations et organismes recevant des concours
en espèces ou en nature de ce type relèvent d’une institution supérieure de contrôle externe et
d'un nombre variable d'instances de contrôles. UNITAID ne dispose pas de leurs rapports (pas
plus que GAVI). Le niveau des contrôles ainsi opérés est manifestement variable, et
appellerait lui-même un renforcement significatif que la communauté internationale soutient
inégalement.
C.
T
RANSPARENCE
Le conseil d’UNITAID, où est représenté le ministère des affaires étrangères et
européennes, s’est doté dès mars 2007 de brèves «
politique de transparence
» et «
politique
relative à l’éthique et aux conflits d’intérêts
».
La transparence est fondée sur la mise à disposition du public, par l’intermédiaire du
site Interne, de tous les documents importants, hors ceux contenant des données légitimement
considérées comme confidentielles. Ce principe n’a été que partiellement et tardivement
respecté, avec un retard considérable par rapport aux bonnes pratiques suivies par des
structures plus importantes comme le Fonds mondial ou GAVI. Toutefois, après ce constat
par la Cour, UNITAID a augmenté mi-2010 le nombre de documents ainsi mis à la
disposition du public. A cette même période, il préparait un appel d’offres en vue d’améliorer
le contenu de son site Internet et a recruté un responsable de son site Web. Il est prévu que des
demandes individuelles d’autres documents soient prises en considération, éventuellement à
titre onéreux. Le document sur la transparence aussi prévoyait que le conseil en évaluerait
périodiquement la mise en oeuvre. Le conseil n’avait, lors de la présente enquête, pas rempli la
mission qu’il s’était ainsi attribuée à lui-même, faute de moyens à cet effet.
UNITAID entretient, en tant que collecteur de fonds, un haut profil médiatique, et la
Fondation du millénaire en démultiplie la présence sur Internet. Le contraste est fort avec son
profil extrêmement bas en tant qu'opérateur. Il laisse à ses partenaires la quasi-totalité du
bénéfice de la notoriété attachée à ses financements. Ainsi, quasiment personne ne sait tant au
Mali qu'en Inde, même parfois au niveau central de l'Etat, que des financements proviennent
d’UNITAID ; les expressions de reconnaissance vont à ses partenaires. Un haut fonctionnaire
a même indiqué avoir compris que CHAI finançait UNITAID, alors que c'est l'inverse. En
Inde, très rares sont de surcroit les interlocuteurs ayant entendu parler de la taxe sur les billets
d’avion, moins encore du fait que la France en est à l’origine. Au Mali, doté d'une telle taxe,
la notoriété en est mieux assise. Les rapports 2008 et 2009 d'UNICEF sont muets sur
UNITAID, mentionné toutefois dans d’autres documents.
Il en résulte une méconnaissance de l'aide apportée par la France, qui est pourtant le
quatrième plus important bailleur de fonds dans l’aide mondiale à la lutte contre le
VIH/SIDA. Mais 80 % de l'aide française est affectée à l’aide multilatérale. La proportion est
inverse pour les trois premiers donateurs : l’aide des Etats-Unis est à 88 % bilatérale, celle du
Royaume Uni à 84 % et celle des Pays-Bas à 87 %.
Une stratégie de communication plus volontaire serait mieux appropriée, et
conforterait notamment l'impact que peuvent avoir les conseillers médicaux en poste dans le
réseau français de coopération. Le schéma ci-après illustre cette situation.
32
Tableau n° 10 : Répartition entre aides bilatérales et multilatérales, VIH/SIDA, 2009
Aide internationale SIDA:
Répartition entre bilatéralisme et multilatéralisme
2009
77%
100%
90%
89%
88%
87%
84%
80%
68%
61%
59%
58%
34%
26%
20%
16%
14%
23%
10%
11%
12%
13%
16%
20%
32%
39%
41%
42%
66%
74%
80%
84%
86%
All
Italy
Denmark
Ireland
United States
Netherlands
United Kingdom
Australia
Sweden
Norway
Other Govts
Germany
Canada
EC
France
Japan
Spain
Global Fund /
UNITAID
Bilateral
Sources: UNAIDS and Kaiser Family Foundation analysis, July 2010; Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria online data query, June 2010; UNITAID Annual Report,
2009; OECD CRS online data query, June 2010; UNAIDS, PCB(13)/02.5, 28 November 2002; UNAIDS, PCB(14)/03 Conference Paper 2a, 25 June 2003.
Source : Rapport de la Kaiser Family Foundation
28
et d’ONUSIDA
29
, Juillet 2010.
D.
M
ULTILINGUISME
Les réunions du conseil bénéficient d'une traduction simultanée, et on compte 26
nationalités sur les 42 employés, mi-2010
.
Ni l’acte constitutif d’UNITAID, ni ses statuts, ni
le très bref règlement intérieur du conseil, ni l’accord de siège avec l’OMS ni le document
susvisé sur la transparence ne stipulent toutefois les langues à utiliser. En très grande majorité,
les documents d’UNITAID ne sont publiés qu'en anglais. La version française des «
politique
de transparence
» et «
relative à l’éthique et aux conflits d’intérêts
» n'a été publiée sur le site
Internet après que l'enquête de la Cour en eut souligné l'absence.
L’accord de siège (seul document établi en anglais, espagnol, français et portugais)
dispose que les règles de l'OMS en matière de communication interne et externe s’appliquent.
Mais, alors que l’OMS a modifié en 2005 le système de gestion de son site Web afin d’y
afficher simultanément des textes dans les six langues officielles de l’ONU, le site
d’UNITAID est principalement en anglais, avec une version française qui ne dispose que de
rares documents en français, et est plus sommaire que le site en anglais. Les autres langues
officielles des institutions internationales ne sont pas utilisées, hors la version espagnole du
rapport 2008 susvisée. UNITAID n'intègre pas non plus ce facteur dans ses relations avec des
partenaires.
28
La Kaiser Family Foundation est une fondation américaine privée sans but lucratif qui produit et
diffuse des analyses sur les problèmes de santé.
29
L’ONUSIDA est un programme des Nations Unies, qui rassemble 10 organisations du système des
Nations Unies dans la lutte contre le SIDA.
33
Ainsi, la fondation CHAI, dont la France est à travers UNITAID le plus important
financeur, a-t-elle publié en 2010 une offre d’emploi de chef de son important programme
pédiatrique (quelque 40 M€ apportés par UNITAID entre 2007 et 2011 à des pays
francophones), en indiquant que la pratique «
du français, du portugais ou de l’espagnol est
un plus, mais n’est pas exigée
» pour ce poste qui n’est pas en contact direct avec les pays
bénéficiaires. CHAI a répondu à la Cour que dans les pays ayant l’une de ces trois langues
pour langue officielle, ses représentants les pratiquent.
E.
E
THIQUE
,
RISQUES DE CONFLITS D
’
INTÉRÊTS ET DE CORRUPTION
Le document sur l’éthique et les conflits d’intérêts
prévoyait la création d’un comité
d’éthique et la désignation d’un responsable de ces questions : trois ans et demi plus tard, ces
dispositions restaient lettre morte. Les salariés et les experts d’UNITAID reçoivent des
informations sur les dispositions en vigueur à l’OMS, et ils remplissent des déclarations en ce
domaine. Les membres du conseil, qui devaient en remplir, ne le font pas. Aucun contrôle de
ces déclarations n’est effectué. S’agissant des cadeaux de plus de 20 $, le document susvisé
prévoit leur remise à l’administration : aucune remise n’a été enregistrée. Il prévoit aussi des
autorisations d’acceptation d’invitations assimilables à un cadeau : aucune demande n’a été
enregistrée. De nouvelles dispositions ont été préparées par un groupe de travail sur la
gouvernance en vue de leur adoption en novembre 2009.
Les règles générales de l’OMS sont donc censées être spontanément respectées.
L’OMS a renforcé mi-2010 celles relatives aux experts suite à diverses présomptions de
manquements hors UNITAID. Ce dernier a prévu de prendre en compte les nouvelles règles,
de charger son juriste de veiller à leur respect, et a effectué un rappel auprès de son personnel.
Mais les membres du conseil n’ont pas été actifs en ce domaine (comme dans le cas précité
d'IFFIm/GAVI, alors qu'UNITAID reçoit les deux-tiers de son financement de l’AFD, il n'y a
aucun partage de bonnes pratiques).
Les documents de l’OMS sur les risques de corruption et de fraude
sont discutés lors
des séances d’orientation des nouvelles recrues et disponibles sur l’Intranet d'UNITAID :
c’est la seule action concrète dont sa direction se prévaut. A l'inverse de nombre
d'organisations internationales, elle ne négocie pas d'accords financiers avec les pays
bénéficiaires, et est donc exposée moins directement que d'autres à ces risques. Ses
partenaires le sont.
Des détournements significatifs dans les pays bénéficiant de ses financements
continuent à être constatés, comme mentionné à propos d'IFFIm/GAVI. UNITAID n’a pas
produit d’exemple de financements qu’il ait suspendus à une réduction de détournements, en
dehors du cas indirect constaté lors de la visite de la Cour au Mali, et évoqué par ailleurs.
UNITAID s'est concerté avec le Fonds mondial en cas de soupçons de détournement dans des
pays où tous deux financent des activités, mais n'a pas documenté les risques de corruption et
de vol sur le terrain. Or, il s’agit de protéger plus d’un milliard de dollars d’engagements
contractés depuis sa création. Le blocage par le Fonds mondial de financements est donc,
comme au Mali, exemplaire, même si les effets pervers ont tardivement été maîtrisés (cf.
infra
). La revue générale des risques annoncée mi-2010 pourrait être l’occasion de définir une
approche moins passive et plus protectrice des financements, notamment français.
34
IV.
LE FINANCEMENT
A la demande de la Cour, le ministère des affaires étrangères et européennes a estimé à
59% des ressources d’UNITAID les versements français effectivement utilisés en 2009
30
.
A.
L
ES RESSOURCES
Quatorze pays financent UNITAID. Les revenus de la taxe sur les billets d'avion, mise
en oeuvre par huit d’entre eux seulement à fin 2009, contribuent pour plus de 70% au
financement (mention "T" en première colonne) :
Tableau n° 11 : Ressources d'UNITAID, 2007-2010
2010 (prévisions)
M USD
2006-2007
2008
2009
Confirmé
Non confirmé
Brésil
16, 145
11,075
9,982
11
Chili (T)
5,333
4,000
1,346
3,654
0
Corée du sud (T)
7,000
7,000
7,000
Chypre
0,629
0,27
0,481
Espagne
20,436
21,962
20,920
18,000
France (T)
268,504
226,481
160,009
170,925
Guinée (T)
0,049
0
Luxembourg
0,647
0,93
0,727
Madagascar (T)
0,11
0,6
Mali (T)
0,004
Maurice (T)
0,324
1,397
2,270
1,247
0
Niger (T)
0,032
0,249
0
Norvège
21,625
26,215
20,118
22,831
0
Royaume-Uni
26,490
39,604
42,115
67,976
Fondation Gates
10,000
10,000
10,000
10,000
Fondation
du millénaire
0
Total
368,889
349,059
274,087
303
11
Entre 303 et 314
Source : Cour des comptes, d'après UNITAID
La crise économique et la chute de l'euro ont eu pour conséquence un fléchissement
des ressources provenant de la taxe. Hormis la Fondation Gates (10 M USD par an, 2007-
2011), aucun acteur majeur privé n’a rejoint l’initiative. La stabilité du financement n’est
donc pas acquise, alors que l’organisme attend de ses donateurs un revenu régulier, quelles
que soient les contraintes conjoncturelles.
Tant le MAEE qu'UNITAID voudraient contractualiser les donations sur trois ans
(comme la France le fait déjà au profit du Fonds mondial), ce que les législations nationales
ne permettent pas nécessairement. Seuls se sont engagés le Royaume-Uni, pour 20 M£ en
2008, 25 M£ en 2009 et 45 M£ en 2010 ; l’Espagne, pour 15 M€ annuels jusqu’en 2011 ; le
Luxembourg pour 0,5 M€ par an de 2009 à 2011 et Chypre, pour 0,4M€ par an jusqu’en
2012.
30
Contribution française 2009 + ((contribution totale France 2006-2008 / contribution totale
UNITAID 2006-2008)*(surplus années antérieures utilisé sur programmes 2009))) / dépenses UNITAID 2009
.
35
Pour élargir le « vivier » de donateurs au secteur privé et aux particuliers, UNITAID a
suscité la création d'une fondation de droit suisse, la Fondation du Millénaire en novembre
2008. Un accord passé entre les deux entités prévoyait que la Fondation du millénaire
apporterait à UNITAID un financement substantiel dès 2010, estimé à 10 M$ cette première
année-là. On verra plus loin qu'il est peu probable que ces prévisions soient confirmées.
UNITAID demeure ainsi largement dépendant des financements français, mais leur part a
baissé de 73 % à 54 % (ligne 2 du tableau ci-après).
Sont à ajouter à ces ressources les produits financiers dégagés en gestion de trésorerie
par les partenaires d'UNITAID sur ses fonds encaissés par eux avant leurs propres
décaissements. Les contrats signés avec le Fonds mondial, l'OMS/GDF et l'UNICEF les
autorisent à se les approprier sans créditer UNITAID ni l'informer des gains correspondants,
ce qui n'a pas de justification. D'autres, comme CHAI, les déduisent des facturations
adressées à UNITAID au terme de chaque projet. Dans aucun cas, ces produits ne sont inclus
dans les comptes d'UNITAID.
B.
L
E BUDGET
Les charges (148 M USD lors du premier exercice) approchent 400 M USD par an :
Tableau n° 12 :
Charges d'UNITAID, 2006-2010
Milliers de $
Nov. 2006 -
Déc. 2007
2008
2009
Budget 2010
(révisé avril)
Ressources (
Contributions des pays)
368 889
349 059
274,087
322 359
dont financement français
73 %
65 %
58 %
54%
Opérations
(Coopération financière directe)
145 036
226 696
350 907
387 002
% dépenses
98%
97,6%
97%
95%
Fonctionnement
3 166
5 351
10 281
21 041
Personnel
1 732 (55%)
3 419 (64%)
4 758 (46%)
10 182 (55%)
Services (conseil et recherche)
331
228
1866
5 793
Services contractuels (dont frais OMS)
687
834
2 432
2 613
Equipement courant
123
5
42
250
Formation
43
1
0
122
Voyages
224
824
1083
1 875
Télécommunications
26
40
100
206
TOTAL CHARGES
148 202
232 047
361 188
408 043
Excédent/(Déficit)
220 687
117 012
(87 101)
(85 685)
Produits financiers
1 409
4 999
10 230
5 000
TOTAL EXCEDENT/(DEFICIT)
222 096
122 011
(76 871)
(80 685)
Report à nouveau
222 096
344107
267 236
Fonds de roulement
344 107
267 236
186 551
Source : Cour des comptes, d'après UNITAID
Depuis 2009, le budget opérationnel est déficitaire, et le fonds de roulement en baisse :
UNITAID maintient l’équilibre grâce aux reports des années précédentes. Cette situation est
préoccupante, dans la mesure où la crise économique a à tout le moins diminué les
déplacements en « classes avant », les plus rémunératrices pour la taxe de solidarité, et où un
bailleur de fonds aussi important que la France envisage de reconsidérer le niveau de son
financement.
La pérennisation de l’action d’UNITAID repose sur la diversification de son
financement. L’appel aux dons privés semble indispensable. On verra plus loin que la solution
retenue avec la Fondation du millénaire risque de ne pas y suffire.
36
Alors que la France a pris des engagements quasiment irrévocables envers IFFIm
jusqu'en 2026, elle n'en avait jusqu'en 2010 pris aucun envers UNITAID, au point que le
budget annuel a été parfois adopté sans que, à quelques semaines du début de l'exercice, la
contribution soit, ne serait-ce qu'à titre indicatif, connue. Une telle pratique, soutenue par le
ministère du budget, est contraire à celles prévalant dans les relations entre l'Etat et ses
opérateurs en France. Une base contractuelle pluriannuelle a fait d’autant plus défaut que,
comme l’OMS l’a souligné à la Cour, un aspect majeur de la stratégie confiée à UNITAID (y
compris par la France et dans le cadre des objectifs mondiaux qu’elle a approuvés) est
d’assurer un financement complémentaire et prévisible à long terme. Un changement a été
esquissé en novembre 2010, un engagement à verser au moins 110 M€ par an de 2011 à 2013
ayant été annoncé.
V.
OPERATIONS FINANCEES PAR UNITAID ET SES PARTENAIRES
A.
L
ES TYPES D
'
OPÉRATIONS
Au 31 décembre 2009, UNITAID avait engagé 722,6 M$, puis, au 30 septembre 2010,
1 305 M$, certains engagements restant à cette date à finaliser et devant donner lieu à des
paiements échelonnés au-delà de 2011.
Tableau n° 13 : Décaissements par types d'opérations, 2006-2009
Milliers de $
2006-2007
2008
2009
Total
ARV 2
ème
ligne (CHAI)
36 439
88 220
27 043
151 702
ARV pédiatriques (CHAI)
36 259
52 133
57 931
146 323
Moustiquaires
imprégnées longue durée
109 246
109 246
AMFm (Fonds mondial)
65 000
65 000
Fonds mondial "Série 6"
38 692
10 170
48 862
Prévention transm. mère/enfant;
RUFT
6 541
7 262
26 555
40 358
ACT Scale up
15 757
13 793
7 063
36 613
MDR TB 1
ère
ligne
27 645
27 645
MDR TB (diagnostique)
4 016
15 972
19 988
MDR TB (stocks stratégiques)
7 303
9 873
17 176
Préqualification OMS
7 910
9 280
17 190
MDR TB Scale up
5 114
9 796
14 910
MDR TB pédiatrique
5 835
4 078
9 913
ACT Burundi et Libéria
1 348
(370)
978
ESTHERAID (accès ARV)
452
452
Fondation du millénaire
(avance remb.)
4 188
12 098
16 286
TOTAL
145 036
227 369
350 235
722 642
Source : Cour des comptes, d'après UNITAID.
ACT :
Artemisinin-based combination therapy
/combinaisons à
base d'artémisinine ; MDR-TB :
Multi-drug-resistant tuberculosis/
tuberculose multi résistante ; RUFT :
Ready-
to-use therapeutic foods
/aliments thérapeutiques prêts à l'emploi.
La coopération financière directe – versement de fonds à des projets - représente,
logiquement, le poste le plus important de dépenses, sa part étant toutefois en baisse légère
depuis 2009. Selon l’article 1er de l'acte constitutif, l’objectif est de «
contribuer à faciliter
l’accès des populations des pays en développement aux traitements contre le VIH/SIDA, le
paludisme et la tuberculose, en réduisant le prix des médicaments et des moyens de
diagnostics de qualité, et de rendre ceux-ci disponibles le plus rapidement possible
». En plus
de traitements et de diagnostics pour les pays à revenu faible ou intermédiaire, UNITAID
apporte une aide à la pré-qualification de médicaments, étape essentielle pour la fabrication
locale de génériques moins coûteux.
37
A l’exception du GIP ESTHER - dont l'intervention ne coûtera d'ici 2012 que 2 % du
total des engagements ci-dessus - les opérateurs français sont absents. UNITAID l’explique
par la faiblesse organisationnelle et financière des organismes français (GIP ou ONG).
Recevant respectivement 41,5 % et 23 % des financements d’UNITAID, ce sont la
Fondation
CHAI
et l'UNICEF qui, auprès des autorités des pays bénéficiaires sont connus et
présents. Or, la taxe de solidarité apportée par la France représentant plus de la moitié des
fonds reçus par UNITAID, c’est la France qui a, pour l’essentiel, financé les projets que cette
Fondation américaine et l'UNICEF ont mis en oeuvre. Les directeurs généraux de l’OMS et de
l’UNICEF évoquent périodiquement leur collaboration avec UNITAID, mais l’UNICEF ne la
mentionne pas dans ses rapports annuels.
Tableau n° 14 :
UNITAID, 22 principaux pays bénéficiaires, 2006-2009
(
≥
1% des 663 M$ engagés, cf. annexe 9
31
)
Cameroun
2%
Botswana
2%
Cambodge
2%
Rwanda
2%
Mali
1%
Myanmar
1%
Namibie
1%
Côte d'Ivoire
2%
Malawi
3%
Guinée
3%
Nigéria
13%
Zambia
11%
Ouganda
9%
Kénya
8%
Mozambique
7%
Ethiopie
6%
Inde
6%
Congo, RDC
6%
Soudan
5%
Tanzanie
4%
Zimbabwe
4%
Azerbaijan
2%
Source : Cour des comptes, d'après UNITAID
31
L’annexe 9 montre que les versements (623 M USD) sont proches des 663 M USD engagés. Un délai
d’un an ou plus peut s’écouler entre l’engagement, comme le versement, et l’utilisation effective des
médicaments.
38
B.
L
ES CHOIX STRATÉGIQUES ET LEURS RÉSULTATS
1.
Les "niches"
UNITAID intervient en complément des programmes nationaux et des autres
ressources du Fonds Mondial, sur des "niches" correspondant aux besoins les plus criants :
quasi absence de marché (ARV pédiatriques), marché étroit à prix trop élevés (ACT et
tuberculose multi-résistante
32
). Il adopte une approche par produits (pour les diagnostics ou
thérapeutiques) avec l'objectif de réagir rapidement et d’élargir l’offre de médicaments contre
le sida et la tuberculose, en ciblant les spécialités pédiatriques ou de deuxième ligne.
A l'inverse de GAVI, UNITAID n'a pas les administrations nationales pour
partenaires : il charge ses partenaires, organismes majoritairement internationaux, d'effectuer
des achats groupés, avec négociation de prix en fonction des volumes ou mise en concurrence.
Il finance la pré-qualification pharmaceutique par l'OMS, encourage la création de nouvelles
entreprises et au partage de technologies. "
Réactivité et masse critique sont les deux maîtres
mots de cette stratégie
" : réactivité, car les interventions sont centrées sur les produits et
directement négociées entre le partenaire local d’UNITAID et les autorités sanitaires ; masse
critique, en intéressant plusieurs fournisseurs à se positionner sur l’offre de médicaments.
a.
La baisse du coût des médicaments
Le but d’UNITAID est d'inciter les laboratoires à développer de nouveaux
médicaments mieux adaptés aux maladies, à produire des génériques en masse pour que les
prix baissent. Avec un modèle économique fondé sur des ressources en principe durables et
prévisibles (sous réserve des observations budgétaires mentionnées plus haut), UNITAID
estime pouvoir peser sur le marché des médicaments en garantissant des volumes élevés
d’achats et un approvisionnement groupé.
Ainsi, en 2007, UNITAID affirme avoir contribué avec la CHAI à procurer des ARV
de seconde ligne à 46 000 personnes
33
atteintes du SIDA ou porteuses du VIH dans 24 pays
d’Asie, d’Afrique et des Caraïbes et à faire baisser les prix de près de 50 %. Dans le même
domaine, après avoir encouragé la mise sur le marché d’un traitement de première ligne à
prise unique quotidienne vendu 30 % moins cher en 2009 qu’en 2008, UNITAID et CHAI
ont, en mars 2010, conclu avec des fabricants de génériques un accord qui devrait permettre
de nouvelles baisses des traitements ARV de seconde ligne
34
, de 700 $ à 590 $ par an.
Les témoignages recueillis par la Cour en Inde indiquent des baisses de prix obtenues
par UNITAID atteignant jusqu'à à 80 %, tout en notant des pressions visant à une remontée
des prix une fois l'aide internationale terminée. Cet exemple est d'autant plus notable qu'une
forte industrie pharmaceutique s'est développée dans ce pays, où CHAI a implanté son bureau
d'achat.
32
Le site Internet de l'association "Réseau Médicament et Développement" souligne qu'une "trithérapie
revient à environ 600 €/mois, alors que le revenu mensuel moyen dans ces pays ne dépasse pas 75 €. L’achat des
antirétroviraux dépasserait très largement les possibilités financières des pays du Sud même s’ils y consacraient
la totalité de leur budget de santé national. Dans la pratique, ces médicaments demeurent intégralement à la
charge des patients ou de leur famille" sauf aide internationale.
33
On estime à 33 millions le nombre de personnes porteuses du VIH.
34
Il s’agit des médicaments attribués lors d’une deuxième phase du traitement, en raison de la
résistance pharmacologique du patient ou des effets secondaires dus au premier traitement.
39
b.
La mise à disposition de médicaments pédiatriques
Le ministère des affaires étrangères estime qu’en 2009, la population soignée sur
fonds français alloués à UNITAID s’élève à 238 000 personnes pour le Sida, 5 136 000 pour
le paludisme et 248 000 pour la tuberculose. C’est le véritable succès d’UNITAID. Le marché
étant trop limité, les fabricants n’avaient pas développé de formules spécifiquement
pédiatriques et à prix modérés. Les financements d’UNITAID ont permis la mise sur le
marché d’ARV et de traitement antituberculeux pédiatriques. Entre 2006 et 2008, les prix des
ARV pédiatriques ont baissé de 64 % : le traitement d’un enfant coûtait 200 $ en 2006 ; en
2008, avec la même somme trois patients sont pris en charge. Ainsi, 170 000 enfants auraient
eu accès, entre 2006 et 2007, aux ARV pédiatriques, 100 000 enfants supplémentaires étant
traités en 2009 et 2010. En ce qui concerne la tuberculose, UNITAID a pour objectif, d’ici à
2011, d’une part de fournir des traitements pédiatriques à 750 000 enfants de moins de quinze
ans, et d’autre part d’assurer le développement et la distribution de nouveaux antituberculeux
pour les enfants de moins de quatre ans dans au moins cinquante huit pays.
Incontestablement,
l’action
d’UNITAID
a
permis
d’innover
en
matière
de
médicaments pédiatriques. En ce qui concerne les prix, UNITAID a bénéficié des
conséquences de la mise en oeuvre des accords sur les aspects des droits de propriété
intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC)
35
.
Ces accords ont facilité l’arrivée de fabricants de génériques, les pays en
développement, certains étant grands fournisseurs de génériques, bénéficiant d’un délai de
10 ans à compter de 1995 pour les appliquer aux secteurs de la chimie et de la pharmacie. La
baisse des prix sur les ARV de première ligne s’explique ainsi.
Dans les pays en développement, 90 % des médicaments sont d'origine indienne et
10% d'origine sud-africaine. Mais l’Inde applique désormais les accords ADPIC, auxquels
seront soumis les pays les moins avancés (dont plusieurs pays africains) le 1
er
janvier 2016 :
de ce fait, le modèle d’achat privilégié par UNITAID est totalement remis en cause. Face à ce
nouveau défi, UNITAID a lancé la « communauté de brevets » (cf.
infra
).
Le principe de subsidiarité qu'incarnent les niches d'UNITAID, dont l’action est en
principe fondée sur la complémentarité, n'a, lui, pas toujours été respecté.
L’organisme a financé en même temps que le Fonds mondial l’achat massif par
l’UNICEF de 20 millions de moustiquaires imprégnées, action ancienne pour laquelle son
intermédiation n'apportait techniquement rien même si elle a aidé l'UNICEF à faire baisser les
prix et si elle était en soi utile. Le coût de cette opération (109 M$) la place au troisième rang
des interventions d’UNITAID. La même observation vaut pour l'apport en cours de
130 M$ au Fonds mondial évoqué plus haut.
A la demande de la Cour, UNITAID a esquissé une approximation de son
positionnement par rapport aux principaux programmes similaires d'achats de médicaments,
en engagements 2009 :
35
Plus connus sous l'acronyme anglais TRIPS (
Trade-Related aspects of Intellectual Property Rights
).
40
Tableau n° 15 : Positionnement d'UNITAID aux côtés des principaux programmes d'achats
Paludisme
Millions USD, engagements 2009
ARV
Tuber-
culose
ACT
Moustiquaires
Total
UNITAID
78
13
7
91
188
UNICEF
82
32
210
324
Fonds mondial
320
60
25
180
586
Initiative du président contre la malaria
(PMI), Etats-Unis
23
80
103
Programme Sida du président, Etats-Unis
36
398
398
USAID, Etats-Unis
8
8
Total des engagements 2009 de ces organismes
1 607
Source : UNICEF, UNITAID et Cour des comptes
Ce tableau ne porte que sur une fraction des 1,3 Md$ qu'UNITAID a engagés depuis
l'origine jusqu'au 30 septembre 2010. Il montre que, sans être négligeable, son poids sur le
marché est très inférieur à celui de la fondation Fonds mondial, elle-même devancée par l'aide
bilatérale des Etats-Unis, mais les dépenses du Fonds Mondial pour des médicaments du VIH
concernent à plus de 90 % des produits de première ligne, alors qu’UNITAID se concentre sur
les produits de seconde ligne, afin de faire baisser leurs prix. Les comparaisons sont donc
délicates à établir.
c.
Le nombre de bénéficiaires
L’estimation du nombre de bénéficiaires ne peut être qu’approximative, compte tenu
de la difficulté de collationner des données homogènes dans des centaines de milliers de sites
au sein de 88 pays ayant bénéficié des livraisons ainsi financées. UNITAID indique près de
dix millions de récipiendaires de moustiquaires ou traitements antipaludéens et de 400 000
patients soignés pour une tuberculose. S’agissant des ARV pédiatriques, les pays ont indiqué
à CHAI un total de 252 085 enfants en cours de traitement fin 2009, chiffre qui ne peut être
pleinement validé
37
.
S’agissant des ARV de seconde ligne, UNITAID indique 309 441 traitements de 2007
à 2009, mais le nombre de patients est moindre en raison de doubles comptes ; CHAI l’a
estimé, en soulignant qu’il ne s’agit là aussi que d’une approximation, à 25 000 fin 2007,
87 216 fin 2008 et 117 234 fin 2009. L’estimation de leur nombre n’a pas été un objectif, la
priorité allant à l’accroissement de l’accessibilité de ces médicaments, à la réduction du prix,
fort élevé, des médicaments, avec l’objectif de diminuer leur usage par de plus efficaces
traitements de première ligne.
36
President's Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR)
,
évoqué plus loin.
37
CHAI précise que certains pays n’ont pas actualisé leurs données, ce qui peut notamment conduire à
surestimer le nombre d’enfants survivants comme à sous-estimer celui de traitements récemment commencés.
41
UNITAID a parfois prématurément traduit en patients soignés des quantités encore au
stade de la commande ou du stockage. S'agissant des indicateurs, "engagement" ne vaut pas
livraison, et "paiement" (UNITAID ne dispose pas de données consolidées des paiements par
pays) ne vaut pas utilisation par les patients. Un dispositif très complet de tableaux de bord
financiers et statistiques abonde en données comptables ou, pour le nombre de patients traités,
déclaratives, mais le tout est inégalement validé : les salariés de CHAI sont fréquemment
présents auprès des administrations bénéficiaires ; dans d'autres cas, les relations sont plus
limitées. Les médicaments commandés ne sont parfois livrés que beaucoup tard dans les
entrepôts sur place, et peuvent n'être utilisés qu'un ou deux ans plus tard, sous réserve de ne
pas être atteints de péremption. Les statistiques de traitements appliqués et de bénéficiaires,
produites par les pays, peuvent être approximatives.
Indirectement, les baisses des prix obtenues dans ce cadre bénéficient à un nombre
indéterminé d’autres patients, dont les médicaments sont financés par d’autres filières
obtenant un alignement sur les tarifs obtenus pour les achats groupés d’UNITAID. CHAI
estime ainsi que les tarifs ARV qu’elle a négociés en baisse bénéficieraient à quelque
2,6 millions de patients, mais nul n’est en mesure de valider cette extrapolation.
2.
Le soutien à la pré-qualification des produits
L’OMS a mis en place en 2001 un programme de présélection ayant pour objectif de
permettre un accès élargi à des médicaments répondant à des normes unifiées de qualité,
d’innocuité et d’efficacité pour le VIH/Sida, le paludisme et la tuberculose. Les fabricants
désireux d'inscrire leurs produits sur la liste de l’OMS doivent présenter des informations très
détaillées et ouvrir les portes de leurs usines à une équipe d’inspecteurs qui évalue les
méthodes de travail et vérifie leur conformité aux bonnes pratiques de fabrication (BPF) de
l’OMS. Bien que ce programme de présélection ne soit en principe pas destiné à se substituer
aux autorités réglementaires nationales ou aux régimes nationaux d’autorisation d’importation
de médicaments, lors de leurs décisions d’achat les agences des Nations Unies (ONUSida,
UNICEF, etc.), les ONG et les Etats se réfèrent à la liste des médicaments présélectionnés.
UNITAID a alloué 1 M$ en 2006 et 6 M$ en 2007 au service de pré-qualification de
l’OMS chargé d’accélérer la mise sur le marché de médicaments de qualité dans la lutte
contre le sida, le paludisme et la tuberculose. Ces fonds n’étant en général pas « ciblés »,
UNITAID ne procède pas, en réalité, à des aides spécifiques. Ce choix aboutit à des situations
regrettables, la baisse des prix couplée à l’absence d’aide à une production locale de qualité
réduisant à néant les tentatives d’autonomie de production des pays concernés. Ce point peut
être illustré par la situation de la production locale d’ARV en République démocratique du
Congo (encadré ci-après).
La France, partenaire financier majeur du Fonds et principal bailleur de fonds
d’UNITAID, devrait les inciter à favoriser, par une aide technique et financière (pour la pré-
qualification des médicaments et la certification des usines), l’émergence de fabricants
locaux. A défaut seraient reproduites les erreurs commises dans d'autres secteurs : en limitant
et concurrençant la production locale de traitements, l’aide médicale contribue à maintenir les
pays aidés dans la dépendance des apports extérieurs.
42
Situation de la production locale d’ARV en RD Congo (RDC)
Le nombre de personnes atteintes du SIDA en RDC est estimé entre 280 000 et 370 000, sur plus d'un million de
porteurs du VIH. Le taux de prévalence est moindre que dans d'autres pays, mais en l'absence de prise en charge
par l'Etat, les financements internationaux, de surcroît en baisse
38
, ne permettent de traiter qu’un peu plus de
10 % des patients nécessitant un traitement par antirétroviraux. Des ruptures d’approvisionnement pourraient
conduire, comme ce fut le cas en 2007, à une recrudescence de la mortalité en 2007. En outre, les financements
internationaux ne peuvent porter que sur l’achat de médicaments qualifiés par l’OMS et fabriqués dans des
conditions de qualité précises, ayant fait l’objet d’une certification. Ces procédures - dont l’utilité n’est pas
contestable pour garantir la qualité des produits - sont longues, la deuxième très coûteuse (le chiffre d’1 M$ a été
évoqué). Menacée de rupture des traitements, la RDC est contrainte d’importer des ARV qualifiés par l’OMS
tandis que la production locale est bloquée. Des firmes locales seraient capables de produire des médicaments
antirétroviraux pour le pays et la sous-région à des prix inférieurs à ceux pratiqués par les fabricants indiens de
génériques, si la communauté internationale les aidait à se moderniser. Ainsi une entreprise produit-elle en RDC
des ARV de première ligne selon un procédé asiatique ; elle dispose de l’autorisation de mise sur le marché
congolais, et sa capacité de production est indiquée comme permettant de traiter 20 à 30 000 patients
supplémentaires. Mais elle n’est pas pré-qualifiée et sa chaîne de fabrication n’est pas certifiée, ce qui lui ferme
le marché d'achats internationaux. UNITAID ne parait pas avoir examiné les prix d'achat et le rapport
coût/efficacité qui pourraient être obtenus en redéployant des crédits au profit d'une mise aux normes de
productions locales, qui pourraient bénéficier à plusieurs pays.
C.
L
ES PRINCIPAUX PARTENAIRES
UNITAID n’est ni un acheteur ni un acteur de terrain, mais, selon les termes de son
président, «
un collecteur de nouveaux financements pour des partenaires existant déjà de
manière opérationnelle
». L’organisme a signé dès 2007 des protocoles d’accord avec les plus
importants acteurs internationaux de la lutte contre le paludisme, la tuberculose et le
VIH/Sida. Ce sont principalement (au-delà de 10 M$ de financement UNITAID chacun), dans
l'ordre décroissant des engagements 2006-2009, pour 1 Md$ au total :
1.
la fondation CHAI (
Clinton Health Access Initiative
), issue de la fondation Clinton,
2.
le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF),
3.
la fondation suisse «Fonds mondial de lutte contre le SIDA, le paludisme et la
tuberculose" (
FMSPT - Global Fund
),
4.
le Service pharmaceutique mondial (
Global Drug Facility-GDF
) géré par l'OMS,
5.
l’Organisation mondiale de la santé (OMS),
6.
la fondation suisse pour de nouveaux diagnostics innovants (FIND),
7.
le groupement d'intérêt public français ESTHER,
8.
l'Initiative mondiale en laboratoires du Partenariat « Halte à la Tuberculose » (
Stop TB
Partnership
) administré par l'OMS.
38
En 2010 et 2001 viennent à échéance le programme multilatéral de lutte contre le SIDA de la Banque
mondiale et le plan d’urgence du président américain - PEPFAR. En revanche, UNITAID a précisé mi-2010 qu'il
poursuivrait son aide en 2011-2012 dans les pays menacés par le retrait, sans financement de substitution, de
certains donateurs.
43
Tableau n° 16 : Objectifs et engagements, principaux partenaires d'UNITAID
Objectifs
P
artenaire
Faire baisser
les prix
Augmenter la
disponibilité
sur le marché
Accélérer et
améliorer les
livraisons
Adapter aux
bénéficiaires
Assurer la
qualité
Engagements
au 30.09.2010,
millions $
1. CHAI
Antirétroviraux Sida (ARV) pédiatriques et 2ème ligne
541
2. UNICEF
Aliments thé-
rapeutiques
prêts à l'emploi
Prévention transmission mère-enfant HIV
Moustiquaires et traitement du paludisme
Aliments thérapeutiques prêts à l'emploi
183
3. Fonds
mondial
Série 6
Traitement
du paludisme
ARV péd. et
2
ème
ligne ;
MDR-TB
248
4. GDF/
OMS
Tuberculose (GLI ci-après inclus)
193
5. OMS
PTME, ACT,
RUTF
39
PTME
Pré-
qualification
55
6. FIND
diagnostics
MDR TB
diagnostics
MDR TB
19
7. ESTHER
Logistique,
5 pays
16
8. GLI STOP
TB/OMS
diagnostics
MDR TB
diagnostics
MDR TB
3
Total
1 305
Source : Cour des comptes, d'après UNITAID
Les procédures
UNITAID a défini de manière détaillée en 2007 les types de relations avec des
partenaires et leur gestion, puis finalisé les procédures en 2008 avec le concours de Price
Waterhouse. UNITAID n'a aucune relation financière directe avec les pays bénéficiaires. Les
propositions d’appels à projet sont sur la base de «
concept notes
» qui servent d'orientation
pour affiner les "niches potentielles d'intervention". Depuis 2009, toutes les demandes de
financement reçues des partenaires sont examinées par un comité d'examen des propositions
composé d’experts indépendants spécialisés dans la santé publique, les marchés, l’économie
de la santé, la logistique et la propriété intellectuelle. Les décisions de financement se basent
aussi sur la capacité à mettre en oeuvre les projets sur le terrain. Une amélioration du dispositif
est à l'étude.
Les avis du secrétariat (jusqu’en 2008) puis du comité susvisé sont transmis au
conseil, qui retient, sauf exception, les projets correspondant aux objectifs résumés dans le
tableau ci-dessus, et ayant une incidence positive prévisible sur le marché des médicaments,
produits connexes et de diagnostic. Le secrétariat fixe enfin avec les partenaires les modalités
pratiques des projets retenus : budgets, indicateurs de performance, rapports d’étape. Dans des
pays tels que l'Inde, une convention est ensuite signée entre le ministère de la santé et le
partenaire.
Les montants ci-dessus comprennent les coûts de transport, de stockage et
d’assurance, variables selon les projets mais proches d'un quart des financements. Les trois-
quarts restants ou davantage (99,4 % dans le cas de CHAI,
cf. infra
) représentent l’achat des
médicaments eux-mêmes.
39
L'OMS bénéficie directement de 55 M USD pour la pré-qualification des industriels. Ses autres
interventions, indiquées en italiques, passent par l'UNICEF. Pour les acronymes, voir tableau 13
supra.
44
UNITAID définit une « politique des achats », et a un « responsable des achats » ;
comme il n’achète pas directement, c'est en fait une politique d’attribution de financements à
des projets. Ce sont les partenaires qui achètent les produits selon leurs propres politiques, les
font livrer aux pays destinataires par leurs fournisseurs (ou par la division des
approvisionnements de l'UNICEF à Copenhague). La distribution locale est effectuée par des
opérateurs nationaux (administrations, établissements publics, ONG, mandataires…).
Le dispositif a l'avantage de l'économie de moyens, et de mobiliser des structures déjà
expérimentées. Il a aussi des inconvénients : faiblesse des contacts avec les gouvernements et
administrations des pays bénéficiant des subventions versées ; risque d'ignorance de
l'existence et du rôle d'UNITAID dans ces pays, comme l'ont confirmé les visites sur place
par la Cour ; absence fréquente de contrôle de la conformité
40
des médicaments et de leur
distribution ; maîtrise incertaine des indicateurs de produits et de résultats et de leur
homogénéité. UNITAID a progressivement renforcé ses effectifs et ses exigences pour limiter
ces risques. Son image peut inversement être protégée, toute dérive affectant principalement
l'image de l'opérateur choisi.
Les risques de pertes importantes au cours du processus sont en revanche moindres
que dans le cas des vaccins, qu'UNITAID ne finance pas. Des médicaments sont parfois
utilisés à la limite de leur péremption, mais UNITAID juge fiables les contrôles effectués par
ses partenaires. En dehors de la collecte d'études ponctuelles, UNITAID n'a pas mobilisé à ce
stade de moyens pour évaluer de manière indépendante la réalité et l'impact des médicaments
sur le terrain, ni utilisé le dispositif de contrôle et d'évaluation de l'OMS ou de partenaires
locaux indépendants. Cela fragilise grandement la fiabilité des agrégats qu'il publie. Les pays
développés ne maîtrisent d’ailleurs guère mieux les données de consommation effective de
médicaments hors milieu hospitalier, sauf lourdes enquêtes individuelles.
Contrôles et paiements
Les partenaires font en principe part de leurs progrès dans les rapports qu’ils
fournissent, mais UNITAID n’a aucun contrôle direct sur les fonds qu’il attribue. Les
décaissements sont faits de façon globale, les références à un pays précis étant produites
séparément. Rien n’indique que les aides d’UNITAID sont exactement employées comme le
souhaite l’organisme, ni que les médicaments initialement choisis par UNITAID sont bien
ceux livrés. S'y ajoute le fait que, comme il est fréquent, CHAI exige d’avoir la totalité des
fonds d’un projet, ou six mois d’avance, avant de commencer à le mettre en oeuvre : des
sommes considérables (70 M$ sur l’un des projets par exemple) peuvent être ainsi
immobilisées, et les commandes, différées pendant plusieurs mois dans l'attente de ces fonds
au risque d'interruption des traitements
41
.
40
Au Burundi en 2007, un médicament antipaludéen fabriqué par un génériqueur indien a été livré dans
le cadre d’un programme UNITAID en partenariat avec l’UNICEF alors qu’il n’avait pas fait l’objet d’une
procédure de pré-qualification par l’OMS, contrairement à la politique de qualité revendiquée par UNITAID. Le
secrétariat indique que les produits livrés étaient conformes aux standards de qualité définis dans l'appel d'offres
conjoint de l'UNICEF et de l'OMS, il n'en reste pas moins que ce produit n'était pas pré-qualifié. Depuis lors,
UNITAID et ses partenaires ont fait passer de un à huit le nombre de médicaments pré-qualifiés de ce type,
formules pédiatriques comprises.
41
L’UNICEF a, elle, accepté que GAVI (évoqué en troisième partie) gère un compte bancaire à New
York sur lequel il place le montant des avances à l’UNICEF moyennant des intérêts crédités sur ce compte et
dont il peut disposer si l’UNICEF l’y autorise. L’UNICEF est l’unique mandataire autorisé à effectuer des
retraits, qu’il effectue dix jours avant les paiements correspondants adressés aux fournisseurs pour les
commandes concernant GAVI. UNITAID gagnerait à faire de même avec CHAI.
45
Il est difficile de déterminer quel pourcentage du produit des taxes sur les billets d'avion
est affecté aux médicaments eux-mêmes, et quel est le montant total des frais de gestion. En
effet, la somme subit des prélèvements en cascade, certains connus, tels que :
•
en amont : rémunération de l’AFD et frais de gestion prélevés par l’OMS, auxquels
s’ajoutent les 4 % de frais de fonctionnement d'UNITAID ;
•
en aval : chacun des partenaires d’UNITAID (sauf son partenaire principal, CHAI, qui
mobilise pour cela d'autres ressources) expose à son tour des frais de gestion, dont
UNITAID indique qu'ils sont financés par eux en sus du produit de la taxe ;
•
les frais de transport jusqu'au pays destinataire sont, eux, financés par UNITAID et
donc notamment par la taxe.
Comme indiqué plus haut, UNITAID ne contrôle pas la distribution de la marchandise,
alors que les contrôles permettant de s'assurer qu'elle est effectivement distribuée, aux normes
et au prix convenus, et au bon destinataire responsable de leur distribution,
demeurent
incomplets. L’UNICEF lui fournit de multiples rapports d’exécution des achats, quoique de
manière moins détaillée que pour GAVI, ainsi qu’une compilation non validée des comptes
rendus qu’il obtient. Le nombre des sites de distribution finale sur le terrain - des centaines de
milliers à travers le monde - exclut tout contrôle systématique mais appelle une validation des
procédures par des partenaires mieux à même d'en obtenir que la petite équipe d'UNITAID.
Les huit principaux partenaires
1.
CHAI
(541 M USD d'engagements de 2006 à 2012)
Une attention particulière a été portée aux relations avec la fondation CHAI, issue de
la Fondation Clinton, dont la gestion, à l'inverse de celle d’autres partenaires, est peu connue
des administrations françaises. A fin octobre 2010, UNITAID avait versé ou engagé 478 M$
sur les 541 M$ prévus pour CHAI d’ici 2012.
Seulement 4,27 M$ de cette somme ont été
affectés aux dépenses opérationnelles de la fondation, un taux exceptionnellement élevé de
99,4% du total étant ainsi consacré à l’achat et la distribution des médicaments : CHAI a par
ailleurs levé 55 M$ auprès d’autres donateurs depuis 2007 pour les frais de gestion et de
soutien opérationnel de ces projets conjoints.
UNITAID s'était engagé à verser, d’ici 2012, 306 M$ pour le traitement des enfants, et
158 M$ pour les traitements de seconde ligne, dans 37 pays. UNITAID a de ce fait pu affecter
rapidement ses premières ressources. Grâce à lui, la Fondation Clinton est passée de 5 M$
pour la santé en 2005 (sur 100 M$ au total) à 80 M$ pour la santé (sur 192 M$ au total) en
2008.
Au 1er janvier 2010, elle a externalisé son département HIV/Sida,
CLINTON
HEALTH ACCESS INITIATIVE
(CHAI), dans une seconde fondation de ce nom. Elle
demeure discrète sur ses résultats (le rapport d'activité 2009 de la fondation Clinton inclut
CHAI mais en deux pages seulement), sur ses comptes (non publiés) comme sur ses moyens.
L’objectif convenu entre UNITAID et CHAI est de grouper mondialement les achats
afin de faire baisser les prix des médicaments et les coûts logistiques. Cela aboutit parfois au
contournement d’opérateurs nationaux, quand CHAI choisit des filières d'approvisionnement
parallèles à une structure publique d'approvisionnement, quand cette dernière lui parait
corrompue, insuffisamment fiable ou trop onéreuse, mais au risque de doublons et
gaspillages. CHAI apporte une assistance au développement de la logistique de certains pays,
et, en 2010, était en train de leur en transférer la charge.
46
CHAI confirme un cas de colis d'ARV pédiatriques restés à l'abandon et endommagés
sur un tarmac d'aéroport en 2008 au Burkina Faso, cas que des partenaires locaux ont imputé
à un acte de malveillance suite à l’échec d’une demande de ce pays d’être directement financé
par UNITAID. UNITAID a conditionné en 2008 la reconduction de son accord avec CHAI à
l'implication effective et systématique des acteurs nationaux.
L'annexe 12 résume
l'organisation de CHAI
42
.
Une attention considérable est apportée aux prévisions, à juste titre compte-tenu des
sommes en jeu, en liaison avec notamment l'administration fédérale américaine, qui, plutôt
que de se fondre comme la France ou le Royaume Uni dans les initiatives multilatérales, a
lancé en 2003 son propre programme de quelque 10 Md$ par an, avec sa propre chaîne
d'approvisionnement
43
.
Tableau n° 17 : Engagements contractés par CHAI sur financements UNITAID
Engagements 2006-
2009 en $
Enfants
2nde ligne
Engagements
2006-2009, en $
Enfants
2nde ligne
Angola
1 238 633
Mali
795 852
2 961 380
Bénin
620 335
394 686
Mozambique
7 409 215
3 610 649
Botswana
4 585 425
6 622 752
Namibie
3 773 835
2 149 443
Burkina Faso
1 576 412
436 947
Nigéria
14 855 166
14 282 336
Burundi
721 238
1 884 474
OECS (Etats caraïbes)
65 213
Cambodge
2 242 754
3 278 739
Ouganda
14 169 565
25 863 595
Cameroun
2 311 254
4 948 156
Papouasie Nlle Guinée
393 469
Chine
1 100 624
Rép. dém. du Congo
2 719 919
892 934
Côte d'Ivoire
2 313 801
2 497 846
République
dominicaine
480 627
Éthiopie
5 858 602
6 886 674
Rwanda
4 500 197
2 619 334
Ghana
544 493
Sénégal
591 276
3 559 137
Guyana
172 252
Swaziland
2 204 444
Haïti
913 964
Tanzanie
12 270 045
6 560 803
Inde
6 493 113
5 521 338
Tchad
783 886
Jamaïque
253 114
Togo
534 828
1 946 341
Kénya
16 539 874
19 991 449
Vietnam
1 427 884
Lesotho
3 329 212
Zambie
12 227 476
30 406 034
Liberia
290 079
Zimbabwe
7 747 116
3 373 214
Malawi
8 575 932
2 033 730
Total
144 393 617
154 964 334
Nombre de patients traités
226 309
44
309 441
Source : UNITAID
42
La fondation Clinton ne publie pas de liste nominative de ses donateurs. La déclaration réglementaire
publiée aux Etats-Unis indique seulement qu’UNITAID est l'un des quatre donateurs de plus de 25 M$ par an,
tous secteurs confondus, et que plus de 97 % de ses versements sont affectés à ces achats en compte de tiers.
43
The US President's Emergency Plan for AIDS Relief
(PEPFAR), dont le service d'achat,
Supply
Chain Management System
(SCMS), dispose de 16 bureaux nationaux et de 450 collaborateurs, pour le seul
HIV/Sida. Un tiers au moins de ses 10 Md$ annuels reviendrait à des firmes et organisations des Etats-Unis.
44
Cf.
supra
. Selon UNITAID, mais fin 2009 CHAI dénombrait 252 085 enfants en cours de traitement.
47
2.
UNICEF
(183 M$)
Aux côtés de l’OMS, l’UNICEF et ses bureaux de pays jouent aussi un rôle important
dans le champ d'UNITAID, essentiellement maladies infantiles et protection de la mère,
comme la Cour l'a constaté en Inde). Il a établi avec UNITAID un partenariat étroit, et en a
reçu 186 M$ d'engagements à fin 2009 :
-
fourniture de traitements ACT dans vingt pays, en collaboration avec le Fonds mondial ;
-
extension, avec l’OMS en 2007, des traitements comportant de l’artémisinine (ACT) au Burundi et au
Libéria, menacés par une pénurie de ces traitements,
-
prévention de la transmission du VIH/SIDA mère- enfant (PTME), en collaboration avec l’OMS :
développement des tests et des conseils sur le VIH/SIDA par des professionnels dans des services de soins
prénataux, maternels et postpartum, thérapies antirétrovirales pour les mères et nouveau-nés, accès précoce
aux traitements pédiatriques du VIH/SIDA ;
-
fourniture d'aliments thérapeutiques prêts à l'emploi, décisifs dans le cas d'enfants atteints aussi par une
malnutrition grave.
L’UNICEF a excipé, comme indiqué plus haut, du principe de l’audit unique pour ne
pas contribuer au déroulement de l’enquête de la Cour. Toutefois, au terme des travaux de la
Cour, son nouveau directeur général a fourni de multiples précisions, et a «
assuré qu’à
l’avenir l’UNICEF fournira la plus grande coopération, dans les limites qui nous sont
imposées
».
3.
Le Fonds mondial de lutte contre le VIH/SIDA, le paludisme et la
tuberculose
(183 M$)
UNITAID s’affirme complémentaire du Fonds mondial de lutte contre le sida, la
tuberculose et le paludisme
45
. Début 2010, 183 M$ avaient été engagés pour des actions
confiées à ce dernier, et 103 M$ déjà versés. Leurs objectifs communs sont d’améliorer
l’accès aux traitements et de renforcer l’efficacité du marché mondial, et leurs stratégies sont
en partie voisines (communauté de brevets, achats groupés, AMFm). L'accord, longuement
réfléchi, n'a que tardivement été conclu, et a appelé des révisions, suite aux constats de
divergence stratégique (le Fonds n'avait pas pour objectif la baisse des prix) ou tactique
(méthodes et procédures différentes).
UNITAID, dont l'équipe restreinte agit sur les marchés par l'intermédiaire de
partenaires plus « réactifs » que le Fonds, et parfois sur des créneaux plus ciblés, peut en
réalité faire réaliser des opérations plus rapidement que le Fonds, dont les procédures durent
deux ans en moyenne entre l’élaboration d’un programme et sa mise en oeuvre. Alors
qu'UNITAID entend consolider les demandes pour obtenir des baisses de prix substantielles,
le Fonds accorde des dons à des pays pour acheter eux-mêmes des médicaments (avec des
risques avérés de détournement de fonds). Il instaure, à l'inverse d'UNITAID, des partenariats
directs avec un pays en fonction de sa demande selon un processus rigoureux de sélection et
de suivi. Le pays met en place un mécanisme de coordination pays (CCM) qui formule la
demande de financement d’un ou des programmes de lutte contre ces pandémies.
Celle-ci est examinée par un panel indépendant. Dotés de moyens à la hauteur de ces
enjeux financiers - ses effectifs ont décuplé, à quelque 568 salariés genevois - le Fonds a des
instruments détaillés de prévision, de programmation et de suivi, publiés sur son site.
45
Cette fondation suisse a un conseil, réuni seulement deux fois par an, composé de 20 représentants de
pays et de la Commission européenne, de 6 personnalités, et de membres sans droit de vote. Il a engagé
19,3 Md$ dans 144 pays contre les trois maladies précitées. Le président de la République a annoncé en
septembre 2010 qu'aux 2,9 Mds € versés par la France de 2002 à 2010 s'ajouteront 1,08 Md€ en 2011-2013, sans
que la complémentarité du Fonds et d'UNITAID soit évoquée.
48
Un rapport annuel est produit par le Fonds à UNITAID, comme prévu dans la
convention passée entre eux. Mais leurs échanges d'informations apparaissent d'inégale
densité et UNITAID n'a pas un accès direct au réseau que constituent les "agents locaux de
financement", prestataires du Fonds qui assurent le suivi des opérations. Le concept initial
était qu'une fois expérimentées par UNITAID des "niches" non financées par le Fonds, ce
dernier prenne le relai, UNITAID voguant alors vers de nouvelles niches. Mais malgré
l'ampleur de ses ressources, le Fonds n'a pas toujours pour priorité d'assurer ce relai. Des
clarifications des rôles et modalités d’action ont été recherchées dès 2008 ; tant le Fonds que
la stratégie 2010-2012 d'UNITAID prévoient d'améliorer cette coordination
46
.
4.
« Halte à la tuberculose » et son Service pharmaceutique mondial
(193 M$)
UNITAID a apporté 126 M$ d'engagements, à fin 2009, au Service pharmaceutique
mondial (
Global Drug Facility, GDF
) et "Halte à la Tuberculose" (Stop TB) sont administrés
par l'OMS comme l'est UNITAID, ces quatre acteurs étant désormais liés par un accord
commun. Le Service pharmaceutique dépend de STOP TB. Il a établi en 2007 une
collaboration avec 19 pays pour traiter des problèmes de pénurie des médicaments
antituberculeux. Il en fournit aux pays qui ont obtenu confirmation de l'appui futur du Fonds
mondial ou d'autres donateurs, mais qui ne sont pas encore à même de satisfaire totalement
leurs besoins. La création d’un stock stratégique de produits a, indique-t-il, permis d’éviter
des ruptures de stock et donc de traitement comme de réduire les coûts globaux des
traitements pour plus de 750 000 patients.
5.
L'OMS
(55 M$, et frais de gestion)
L'OMS est évoquée ici à maintes reprises, assurant d'une part l'administration
d'UNITAID et de ses deux partenaires précités, et bénéficiant d'autre part de financements
pour plusieurs opérations, dont la pré-qualification, pour un total de 55 M$. Sa gestion
administrative a été fréquemment affectée d'une lourdeur et d'une lenteur affectant l'efficience
et l'efficacité de l'équipe, réduite, du secrétariat d'UNITAID, notamment lors d'un changement
de système informatique et du transfert de tâches administratives à Kuala Lumpur entre
février 2008 et mai 2009. UNITAID considère que la gestion financière a été redressée depuis
lors.
6.
Foundation for Innovative New Diagnostics (FIND,
19 M$
)
UNITAID apporte 19 M$, à fin septembre 2010, pour la livraison d'équipements de
laboratoire, de réactifs et consommables par le Service pharmaceutique mondial. Ces actions
relèvent du renforcement des systèmes de santé, sujet examiné en troisième partie à propos de
GAVI. Ainsi, en Inde, entre 2007 et 2009), le délai moyen de diagnostic de la tuberculose
multi-résistante a pu être réduit de 60 ou 30
jours à 2 ou 1 jours, à un coût réduit de 25 $ à
5 $.
46
Le Fonds mondial a mis en place un mécanisme volontaire d’approvisionnement groupé (
Voluntary
Procurement Pool - VPP) dont
l'objectif principal est d'aider les pays à s'approvisionner en temps voulu en
médicaments et produits de santé et à en améliorer l'accès pour leurs populations. Ce groupement doit renforcer
le pouvoir de négociation du Fonds et des autres organismes adhérents, afin d'obtenir, aux meilleurs prix mais à
des normes strictes de qualité, un approvisionnement en temps voulu, efficace et fiable, pour les antirétroviraux,
les thérapies à base d’artémisinine (ACT) et les moustiquaires imprégnées d'insecticide de longue durée.
UNITAID participe aux discussions sur la VPP depuis son origine et est membre du comité chargé du suivi de
cette initiative. Mais l'adhésion à cette initiative concernant les pays et non les partenaires, UNITAID n'en est
pas adhérent
.
49
7.
ESTHER
(16 M$)
L'unique appel à ce jour d'UNITAID à un opérateur français a rencontré des retards et
des difficultés en l'absence d'une forte structuration de l'offre française. Le conseil a adopté en
juillet 2008 sur proposition du GIP français ESTHER
47
le principe d'un programme triennal
« ESTHERAID »
de
15,9
M$.
Il
vise
à
améliorer
dans
cinq
pays
la
chaine
d'approvisionnement des médicaments antirétroviraux, la qualité des diagnostics, traitements,
suivi des malades et systèmes, et à augmenter le nombre de patients soignés. Le Mali
recevrait 2 M€ de prestations en trois ans. La sévérité du constat sous-jacent quant aux
défaillances maliennes affectant en ces domaines l’impact des aides internationales aurait pu
amener UNITAID à concrétiser promptement le projet.
Sur le fond, il est contraire à l’optimisation des financements d’UNITAID que les
partenaires concernés aient restreint cette approche à une seule pathologie. Cela ne
contribuera pas à réduire la dispersion « verticale » des filières maliennes
48
et les surcoûts
qu’elle entraine pour les donateurs, alors que les ressources font cruellement défaut.
Néanmoins, une partie des bénéficiaires du projet gérant tous types de médicaments, sa
réalisation pourrait améliorer leur gestion pour toutes les pathologies, ESTHER s’efforçant
d’élargir son champ d’activité aux infections associées au VIH, à leur prise en charge par les
systèmes de santé et aux questions de sécurité des patients et des soignants. Un avenant en ce
sens à sa convention constitutive était en cours de signature en novembre 2010.
ESTHER a entrepris une évaluation des besoins dans les cinq pays, et le projet de
phase principale était encore en cours de mise au point en septembre 2010. Pendant cette
longue attente, sur proposition du Mali et après appel d’offres mais sans consulter UNITAID,
le Fonds mondial a confié parallèlement en décembre 2009 à une association française,
SOLTHIS
49
, une mission de 333 344 € pour deux ans. Elle vise à réduire les ruptures de stock
et les péremptions de médicaments en améliorant leur gestion à tous les niveaux : centrale
d’achat, points régionaux de stockage, sites de traitement et autres acteurs de la chaine
pharmaceutique (0,3 M€ du Fonds, dont la France est l’un des financeurs, pour 2010-2011).
47
Suite à un programme "Ensemble pour une Solidarité Thérapeutique Hospitalière En Réseau"
(ESTHER, 2001), l
e GIP ESTHER a été créé et est subventionné, principalement, par les ministères chargés de
la coopération et de la santé en 2002 pour favoriser l'accès au traitement et aux soins de qualité aux personnes
vivant avec le VIH/Sida dans les pays en développement. Il est présent au Mali depuis 2002 et dans 17 autres
pays d'Afrique et d'Asie, en collaboration avec l’OMS, ONUSIDA et le Fonds Mondial, notamment pour
renforcer les capacités thérapeutiques.
Dirigé par le Professeur Gilles BRUCKER, il constitue la seule structure
publique française d’expertise internationale dans un secteur d’action de GAVI ou d’UNITAID.
48
Le projet du GIP se contente de souligner, en guise d’unicité, que le Mali a «
un unique cadre
stratégique national de lutte contre le VIH/SIDA, un unique organe de coordination (HCNLS), un unique
système de suivi évaluation
», tout en mentionnant, sans faire explicitement sienne cette orientation, que l’OMS
préconise de «
coordonner les différents partenaires afin de définir précisément qui fait quoi, et pour ce faire
favoriser un véritable leadership du Ministère de la Santé
» et d’«
Intégrer au nouveau schéma directeur
d'approvisionnement toutes les nouvelles initiatives (et en particulier les programmes verticaux)
».
49
Cette association « Solidarité thérapeutique & Initiatives contre le SIDA » a été créée en 2003
notamment par les Professeurs BRUCKER, DEBRE, et KATLAMA, avec le soutien de la Fondation Bettencourt
Schueller (soutien qui représente une dépense fiscale pour l’Etat). L’association est présente au Mali depuis la
fin 2003. Elle fait aussi partie d'un consortium sollicitant d'UNITAID une commande de prestations.
L
e
Professeur BRUCKER, directeur du GIP, a été aussi trésorier de SOLTHIS jusqu'en mai 2010, bien que le
ministère de la santé ait à plusieurs reprises appelé son attention sur le risque d’un conflit d’intérêts.
50
Ces deux organismes, qui comptent parmi les rares équipes françaises de niveau
international sur le sujet, sont «
en principe complémentaires
», ainsi que le souligne le
ministère de la santé français. Mais au Mali leur insuffisante coordination peut avoir été une
Source de dépenses redondantes d’élaboration : chacun des deux a préparé de son côté un
dossier d'intervention. La proximité de leurs dirigeants a facilité, selon eux, la
complémentarité de ces dossiers. Telle n'a toutefois pas été la perception sur le terrain, ce qui
ne garantit pas le meilleur emploi des contributions françaises au GIP, au Fonds mondial et à
UNITAID. Des redondances ont été découvertes en 2009 entre les deux projets. Les deux
équipes ont réuni chacune un atelier, à une semaine d’intervalle, au printemps 2010, avec les
mêmes interlocuteurs maliens, afin de valider séparément leurs projets et d’en restreindre les
redondances
50
.
En septembre 2010, les redondances n’avaient pas encore été toutes éliminées, selon la
principale administration malienne concernée. Le GIP prévoyait un nouvel atelier, notamment
pour affiner avec SOLTHIS la répartition des activités et de leur contenu, une fois signé
l'accord financier avec UNITAID ; il souligne à juste titre le caractère positif de la
reconnaissance internationale de ces deux opérateurs français, mais le MAEE lui a rappelé la
nécessité de clarifier ses actions au Mali afin d’éviter tout risque de doublon par rapport aux
actions de SOLTHIS.
8.
The Global Laboratory Initiative (GLI/STOP-TB/OMS,
3 M USD
)
Une action tripartite a été entreprise par UNITAID, l’OMS et « Halte à la
tuberculose » en 2008, pour faciliter l’accès à des tests rapides de détection de tuberculose
multi résistante, visant des résultats au bout de 2 jours et non plus 2 à 3 mois. Sont financés
l’introduction et le développement du nouveau test rapide (26,5 M USD) dans 16 pays, ainsi
que, via la Fondation FIND, l'amélioration des infrastructures, des équipements et de la
formation du personnel des pays concernés.
9.
L'industrie pharmaceutique
L'industrie pharmaceutique constitue, sinon un partenaire comme les autres opérateurs,
qui trouve en elle ses fournisseurs, du moins un groupe d'acteurs indispensables - et parfois
frustrés. Sa vision des performances des partenaires opérationnels d'UNITAID, en termes de
gestion des achats, est moins lisse que l'image que ces derniers en donnent.
Le LEEM, son organisme syndical français ("Les entreprises du médicaments"), qui
s'était exprimé en faveur du dispositif en 2005, a ainsi exposé dès 2008 une satisfaction
mitigée auprès de l'administration française, sans toutefois jamais en saisir directement
UNITAID. UNITAID avait déjà contribué à améliorer les normes et les standards,
l’amélioration de la pré-qualification par l'OMS étant jugée positive, mais des changements
d'experts en cours de procédure et les exigences manifestées envers les génériqueurs étaient
jugées moindres que celles visant "l'industrie de recherche". Il en aurait résulté des achats
fondés trop sur le prix (les baisses de prix témoignent du succès en ce domaine) plutôt que sur
le sérieux des fournisseurs et la qualité de leurs produits, notamment antituberculeux.
50
Les participants d’un pays bénéficiaire reçoivent en pareille occasion un dédommagement journalier,
qui aurait ainsi été doublé. Le GIP indique ignorer si tel a été le cas.
51
L'information sur les appels d'offres sur financement par UNITAID avait alors été
jugée insuffisante ou tardive, avec des délais de soumission jugés très courts et différents pour
l'industrie de recherche de ceux accordés aux génériqueurs, et des demandes de pièces
redondantes avec celles produites pour la pré-qualification. Un "
manque de transparence des
décisions d'attribution de certains lots
" était dénoncé, ainsi que "
de nombreux blocages
administratifs non justifiés
". Y étaient ajoutés une "
absence quasi-totale de prévisions
» ; une
"
absence de cohérence avec les bons de commande (produits et/ou quantités divergents)
» ; de
"
nombreuses
" modifications de bons de commande, affectant les livraisons, voire annulant
des commandes fermes pour des lots déjà produits spécifiquement. Au premier rang pour
apprécier les destinations livrées, l'industrie pharmaceutique française a également perçu une
certaine "
absence d'évaluation des besoins et de coordination avec les autres acteurs
",
"
limitant l'impact réel de nombreuses interventions
" d'UNITAID.
Quant à la relation globale entre UNITAID et ce que l'on appelle la "chaîne de valeur
pharmaceutique", allant de la recherche fondamentale à la distribution sur place, le secrétariat
d'UNITAID portait encore en 2010 un regard lucide sur les défaillances restant à redresser
sinon combler à tous les stades. Le schéma ci-dessous signifie que des améliorations sont
nécessaires à tous les stades de la production de médicaments, selon une approche systémique
qui dépasse grandement le champ de compétence et les moyens d'UNITAID.
Tableau n° 18 : Défaillances de la chaîne de production de médicaments
Source : UNITAID
52
D.
L
E RENFORCEMENT DES SYSTÈMES DE SANTÉ
Sa vocation initiale n’étant pas d’apporter un soutien au renforcement des systèmes de
santé, UNITAID ne s’y est pas investi. Or l’un des problèmes majeurs qui se pose aux pays en
développement est l’acheminement local et la distribution des médicaments, tributaires de
systèmes souvent défaillants, ainsi que le suivi de leur usage.
L'association "Réseau Médicament et Développement" évoque ainsi sur son site
Internet les cas "
de médicaments altérés par les conditions climatiques tropicales lors du
transport, ou lors du stockage dans les entrepôts portuaires ou dans les magasins
pharmaceutiques.
"
Dans les cas extrêmes d'altération grave du bon usage des médicaments cofinancés par
la France, ou des vaccins d'IFFIm/GAVI, sans perspective d'interventions alternatives, il
serait logique qu'un redéploiement partiel et limité au profit des systèmes de santé soit pris en
considération (les 15 % à 25 % de GAVI, cf
. infra
) ou qu’un effort concomitant soit obtenu
d’autres acteurs. Les interlocuteurs rencontrés par la Cour ont souligné que le développement
des moyens d'immunisation et de traitement ne peut réussir que si les institutions
internationales dont c'est la vocation aident aussi à mettre en place les personnels nécessaires.
E.
L
A FAIBLE COLLABORATION AVEC LES CENTRALES AFRICAINES D
'
ACHAT DE
MÉDICAMENTS
Les relations privilégiées qu’entretient UNITAID avec ses différents partenaires ont
parfois abouti au contournement des acteurs nationaux, telles les centrales d’achat de
médicaments essentiels, peu impliquées dans les programmes. Des experts ont relevé chez
certains acteurs une propension à écarter des initiatives locales pour imposer leurs propres
filières.
Selon des témoignages concordants, les financements d'UNITAID, notamment ceux
confiés à CHAI, ont servi, dans plusieurs pays, à monter des projets d'approvisionnement en
ARV parallèles à la structure publique d'approvisionnement, jugée insuffisamment fiable,
corrompue ou trop onéreuse. Cela s’est traduit en particulier par des problèmes de distribution
entraînant parfois des gaspillages, selon ces témoignages, même si l'objectif était d'en éviter.
A la suite de nombreuses critiques sur ce point, UNITAID a demandé à ses partenaires,
notamment en Afrique francophone et en particulier à CHAI, d’améliorer leurs relations avec
les centrales d'achat nationales. En 2008, la reconduction de son accord avec CHAI a été
conditionnée à l'implication effective et systématique des acteurs nationaux et, en Afrique
francophone, d'organismes y ayant une réelle expertise, comme le Gip ESTHER.
Or, dans les pays où elles fonctionnent bien, ces centrales d’achat peuvent aider à
définir les besoins, puis gérer les stocks et distribuer les médicaments, toutes tâches qui
donnent lieu à de nombreux errements altérant l'efficience de l'aide apportée.
53
L’opportunité d’une rationalisation est soulignée par les deux graphes ci-après de
l’OMS. Le premier donne un exemple de circuits de financement et de distribution
pharmaceutiques. Il concerne le Mali, pays visité par la Cour lors de la présente enquête, mais
d’autres pays présentent un tableau similaire
51
. Encore est-ce un graphe simplifié, mais il
montre que GAVI et UNITAID ne sont que l'une des multiples sources de financement, et que
plusieurs autres canaux auxquels contribue financièrement la France sont utilisés. Une
totalisation des dépenses serait difficile à établir.
Comme l’illustre le second graphe, le département des médicaments essentiels et des
politiques pharmaceutiques de l’OMS a proposé une rationalisation dans l’intérêt des pays et
des malades. De nature à restreindre notamment le pouvoir d'une partie des intervenants, cette
perspective rencontre peu de succès. Une telle réorganisation, dont les constats de la Cour
confirment la nécessité, est de la responsabilité des pays bénéficiaires. Il incombe à
l'administration française de s'assurer que ces enjeux et défaillances soient traités autant que
possible par les institutions dont le coeur de métier inclut ce type d'interventions - banques
mondiale et régionales de développement, OMS, UNICEF.
L'action des partenaires d'UNITAID en Inde
Une visite de la Cour en Inde a montré que l’identification de deux lacunes des programmes nationaux et de
l’action du Fonds mondial a déterminé UNITAID à se positionner sur les deux « niches » que sont
d'une part les
diagnostics et les soins aux enfants (y compris le problème connexe de la transmission du sida de la mère à
l’enfant) et d'autre part les thérapies de deuxième ligne pour le sida et la tuberculose.
Cette stratégie prend appui sur CHAI, l’UNICEF et FIND, agréées par le ministère de la santé indiens comme
opérateurs locaux. Leur principal objectif est de mettre à la disposition des autorités sanitaires indiennes
suffisamment de médicaments en quantité comme en qualité pour atteindre les objectifs fixés dans ces deux
domaines. Par le biais d’appels d’offre internationaux et grâce à l’utilisation des grandes centrales d’achat, de
significatives baisses de prix ont été obtenues : ainsi le coût annuel du traitement en ARV de deuxième ligne est
passé de 1 500 USD à 500 USD en cinq ans. De surcroît, l’apparition de nouveaux fabricants a permis d’élargir
l’offre : alors qu’aucun ARV de deuxième ligne n’était produit en Inde il y a quelques années, sept sont
désormais à disposition.
La lutte contre la tuberculose multi-résistante comprend un volet traitement s'appuyant sur la stratégie de
« niche » : pédiatrie et 2ème ligne, et une action de diagnostic, menée par FIND - dont les principaux donateurs
sont le Fonds Mondial, UNITAID, la fondation Gates.
UNITAID a retenu la Fondation Clinton/CHAI comme partenaire dans les traitements HIV/SIDA. Ses
interventions s’inscrivent dans le cadre d’un protocole formel avec le ministère de la santé prévoyant une
assistance technique (connaissance des nouveaux traitements, guides des bonnes pratiques) ainsi que l'achat de
médicaments. Lors de la visite d'un centre de traitement par ARV (ART Center du
«
Maulana Asad Medical
College
») à Delhi, la Cour a pu observer les mécanismes de délivrance des médicaments fournis par CHAI. Seul
le pharmacien a accès à la pièce où ils sont entreposés. Les médicaments sont distribués à travers un guichet au
vu de l’ordonnance du médecin, dans des boites personnalisées au nom de chaque patient, avec une case par jour
de traitement. Aucun médicament n’est fourni sans présentation par le patient de sa boite vide de médicaments,
et contenant les blisters vides qui emballaient chaque dose. Les pertes de tels médicaments sont estimées à moins
de 5%, et semblent davantage dues à la négligence ou à l’impéritie qu’à la malhonnêteté.
51
Source:
graphe, le cartouche « GAVI" inclut implicitement IFFIm et GFA (voir sous la case « Vaccins « de la première
ligne). Les filières de distribution des vaccins sont moins nombreuses que celles des médicaments là où leurs
achats, quel qu'en soit le financement, sont fortement groupés par l'UNICEF.
54
Sources
de
Financement
Structure
d'appro-
visionnement
1er point
de stockage
2ème point
de stockage
Structure
dispensatrice
ETAT
FONDS
MONDIAL
PPM
U
S
A
I
D
PPM
PPM
DNS
DRS
Systèmes d'approvisionnement des produits pharmaceutiques au MALI. Janvier 2008
DV CSCOM
DRC
OFFICINES
Magasin régional PPM
PSI
PSI
U
N
I
C
E
F
O
M
S
F
N
U
A
P
U
N
I
T
A
I
D
G
A
V
I
MEDICAMENTS
ESSENTIELS
ARVs
PALUDISME
Y compris CTA
TB
IO
ARVs
Ped
REACTIFS
sécurité du sang
(+ test HIV)
VACCINS
Préservatifs
Contraceptifs
Dispositifs
Médicaux
DPM
Etat
Bailleurs
multilatéraux
Bailleurs
bilatéraux
ONG/Privé
Malaria
No More
USA
E
S
T
H
E
R
P
F
I
Z
E
R
M
S
D
K
F
W
UNICEF
DV CS Ref
MII
Maladies
tropicales
négligées
MECTIZAN
PATIENT
Grossistes
privés /
Population
DAF
CLINTON
OMS
UNICEF
Grossistes
privés
FNUAP
USAID
JSI
ITI
DIFLUCAN
Site
OMS
CAG
Site prise en charge
Grossistes privés
3ème point
de stockage
Site de dépistage
DNS/Vacc
DRS
CAG
Grossistes privés
PNLT
DRS
Grossistes
privés
PH
CSCOM
I
P
P
F
G
D
F
U
E
S
C
I
GDF
BIOMALI
IPPF
SCI
PNLT
AMPPF
CS Ref
CS Ref
CS Ref
République du Mali
Ministère de la santé
55
Sources
de
Financement
Structure
d'appro-
visionnement
1er point
de stockage
2ème point
de stockage
E
T
A
T
B
M
F
M
C
E
N
T
R
A
L
E
U
S
A
I
D
Modèle proposé pour le système d'approvisionnement des produits pharmaceutiques
U
N
I
C
E
F
F
N
U
A
P
M
S
F
C
D
C
C
I
C
R
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N
P
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G
D
F
C
T
B
G
A
V
I
P
S
I
MEDICAMENTS
ESSENTIELS
ARVs
PALUDISME
TB
IO
ARVs
Ped
REACTIFS
sécurité du sang
(+ test HIV)
VACCINS
Préservatifs
Contraceptifs
Dispositifs
Médicaux
Etat
Bailleurs
multilatéraux
Bailleurs
bilatéraux
ONG/Privé
C
O
L
U
M
B
I
A
C
T
P
D
A
M
I
E
N
D
F
I
D
Grossistes
privés
G
T
Z
CENTRALE D'ACHAT NATIONALE
CENTRALE D'ACHAT NATIONALE
Grossistes
privés
Pharmacies
privées
PATIENT
Hôpital de District
CHU
Centre de Santé
Santé
MENTALE
Structure
dispensatrice
Grossistes
privés
DEPOTS REGIONAUX
CHR
DEPOTS DISTRICTS
3ème point
de stockage
Cliniques
privés
Simplifier, harmoniser et aligner
les procédures techniques et financières des partenaires
Renforcer
et utiliser
les systèmes
nationaux
existants
Mesurer les résultats :
Accessibilité à des
médicaments de qualité
PANIER COMMUN :
Financement
de l'offre à tous les niveaux de la pyramide
ou
Financement de la demande
HSS/EPM
Mettre en place un mécanisme national de coordination de l'aide
56
VI.
LA FONDATION DE LA COMMUNAUTE DES BREVETS
Une communauté de brevets est un mécanisme dans lequel des détenteurs de brevets
mettent en commun leurs brevets et autorisent ceux qui en ont besoin à les utiliser moyennant
le paiement de droits. Ce système, déjà utilisé pour encourager l'innovation technologique,
permet le partage des connaissances, avec une rémunération assurée pour les inventeurs. Un
des principaux fournisseurs de GAVI et UNITAID avait suscité la création en Afrique du sud
d'une
Pool
for Open Innovation against Neglected Tropical Diseases.
Aux termes des accords internationaux sur la protection des droits intellectuels
(ADPIC
52
), lorsqu’existe un brevet dans un pays les fabricants de génériques doivent, sauf
exceptions prévues, attendre vingt ans avant de pouvoir sortir leur propre produit. Or les pays
en développement, pour certains grands fournisseurs de génériques, bénéficiaient d’un délai
de 10 ans à compter de 1995 pour les appliquer aux secteurs de la chimie et de la pharmacie.
La baisse des prix sur les ARV de première ligne s’explique ainsi. Il est estimé que
dans les pays en développement, 90% des médicaments sont d'origine indienne et 10%
d'origine sud-africaine. Or l’Inde applique désormais les accords ADPIC, auxquels seront
soumis les pays les moins avancés (dont plusieurs pays africains) le 1er janvier 2016, avec le
risque d'un renchérissement des tarifs.
A la lumière de sa stratégie d'achats, UNITAID a, pour prévenir ce risque, financé en
2010 la création, par quelques pays membres fondateurs, d'une fondation de droit suisse "de la
communauté des brevets"
(
Medicines Patent Pool Foundation,
MPPF), avec l'assentiment de
la France.
UNITAID a ainsi externalisé le projet qu'il élaborait depuis plusieurs années, et ses
quatre salariés qui en avaient la charge. Il a prévu de lui verser jusqu'à 4,4 M USD pour la
période allant de sa mise en oeuvre, en octobre 2010, jusqu'au 30 juin 2011
53
. Son premier
objectif est de maintenir la fourniture de qualité de médicaments à bas prix. Son second
objectif est de faciliter le développement de nouveaux médicaments combinant des molécules
dont les brevets sont détenus par des firmes pharmaceutiques différentes : une communauté
de brevets devrait inciter fabricants et détenteurs de brevet à parvenir rapidement à des
accords débouchant sur des médicaments plus faciles à distribuer et à bas prix.
Les enjeux industriels et commerciaux, donc financiers, sont considérables. Seraient
ainsi concernés dix-neuf médicaments contre le sida, propriétés d'Abbott, Boehringer-
Ingelheim, Bristol-Myers, Gilead, GlaxoSmithKline, Merck&Co, Pfizer, Roche, Squibb et
Tibotec (filiale de Johnson&Johnson). Les réactions de ces compagnies sont diverses, mais
traduisent pour l’instant une très forte réticence : GlaxoSmithKline a annoncé la mise en place
d'une communauté de brevets pour stimuler la recherche sur les maladies négligées, dont sont
exclus les traitements anti-VIH ; tandis qu'Abbott, Bristol Myers-Squibb et Gilead, qui ont
développé de nouveaux traitements antisida, ont déposé des demandes de brevets en Inde. En
tout état de cause, si certaines entreprises pharmaceutiques ont semblé intéressées par le
projet, les véritables négociations entre détenteurs de brevets et génériqueurs n’ont pas encore
commencé.
52
Ces accords sont plus connus sous leur acronyme anglais TRIPS (
Trade-Related aspects of
Intellectual Property Rights
).
53
Cette somme pourrait être reconduite ensuite, sur approbation du conseil d'administration
d'UNITAID.
57
La France a soutenu cette initiative ; le ministère de la santé s’y est montré favorable
sous réserve que soient garanties les conditions de qualité, d’efficacité et de sécurité des
médicaments qui en seraient issus. UNITAID a obtenu, fin septembre 2010, la participation à
la communauté de brevets des NIH américains
54
- qui donnera des brevets.
L'OMS et la FDA
devraient être chargées de l'évaluation des substances nouvellement créées.
L’idée d’une communauté de brevets est véritablement novatrice et pourrait
révolutionner la production de médicaments au 21
ème
siècle. Mais il n’est pas certain
qu’UNITAID dispose de toute la puissance nécessaire pour porter ce projet ambitieux. D’ores
et déjà, la création de la fondation «
Patent pool
» se traduit par le prélèvement précité de
4,4 M$ sur ses fonds, sans qu’il soit possible d’affirmer que ces moyens suffiront à la
réalisation d’une telle ambition. De surcroît
,
aucune mention n’est faite dans le projet d’un
encouragement à la production de génériques dans les pays concernés.
VII.
LA FONDATION DU MILLÉNAIRE
A.
L'
APPORT FINANCIER D
'UNITAID
La Fondation du Millénaire (
Millennium Foundation for Innovative Finance for
Health
) a été créée en novembre 2008, à la suite d’une décision du conseil d’administration
d’UNITAID et avec l'accord de la France, qui est aussi membre du comité de gouvernance et
de nomination de cette fondation de droit suisse. Elle a un conseil composé des membres de
celui d’UNITAID et de deux membres du secteur privé, avec le même président, et une
équipe basée à Genève. Son but statutaire "
est de promouvoir la santé pour les personnes
dans les pays en développement, principalement en améliorant l’accès aux produits
», en
sollicitant et collectant des contributions volontaires de solidarité (CVS), d'abord d’acheteurs
de billets d’avion, et par d’autres activités «
compatibles avec les buts de la fondation
».
A la fin de l’année 2008, il a été décidé qu’UNITAID accorderait à la Fondation un
financement remboursable de 23,5 M CHF +50,000 CHF (soit environ
22,4 M$), afin de lui
permettre de démarrer son activité. Mais l'OMS, qui administre UNITAID, ne peut accorder
de prêts. L'avance a donc été considérée comme un apport à la Fondation, dans l'accord signé
entre l'OMS et elle ; mais une lettre d'intention jointe à cet accord stipule que les 30 premiers
M$ de recettes nettes de la Fondation seront affectés en totalité à UNITAID
55
. Au-delà de la
période de remboursement, la Fondation sera libre de financer d'autres activités que celles
d'UNITAID. Ces décisions ont été prises sans que le conseil d’administration, consulté sur le
sujet depuis 2008, soit toujours très précisément informé. Il les a certes validées, mais à partir
d’informations incomplètes et de prévisions erronées, comme le montre un rapport détaillé
établi en 2010 par des consultants indépendants mandatés par UNITAID.
54
Agences du ministère de la santé,
The National Institutes of Health, c
onstitués de 27 centres et
instituts, bénéficient d'un budget annuel de 31 Mds USD pour se consacrer à la recherche fondamentale et à la
prévention sanitaire.
55
Le droit suisse impose qu'une telle fondation ait statutairement plusieurs bénéficiaires.
58
B.
L'
OPÉRATION MASSIVE GOOD
Les acheteurs de billets d’avion auprès de fournisseurs de paiement par Internet ayant
un accord avec la Fondation sont invités à « cliquer » pour effectuer un don, de 2 dollars ou
plus, intégré au paiement du billet (UNICEF le fait de longue date avec des groupes hôteliers
au moment du paiement de la note d'hôtel. Ce dispositif a été baptisé « Massive Good »,
marque déposée en 2009.
Son lancement américain en mars 2010 a inclus une manifestation avec le président
Clinton, le directeur général de la Banque mondiale et des artistes de renom. Le coût de
développement informatique du système a été évalué à un million de dollars. Fin 2010, les
trois principaux systèmes mondiaux de réservation électronique de billets d’avion
56
y avaient
adhéré, mais sans guère de résultat, et très peu de réseaux de vente de voyages par Internet
avaient fait de même.
Le champ d’application des campagnes de promotion est en principe limité aux pays
qui n’ont pas mis en place une taxe spécifique sur les billets d’avion, pour éviter une double
contribution sur un même achat de billet. Six pays ont été ciblés : les Etats-Unis, l’Allemagne,
l’Autriche, l’Espagne
57
, le Royaume Uni
58
et la Suisse.
Ce « ciblage » reste théorique, les sites Internet sur lesquels le grand public peut
acquérir des billets d’avion ou effectuer un don étant accessibles depuis tous les pays. D’ores
et déjà, il est possible de s'informer sur l’opération en France par l'intermédiaire de
Facebook
.
La Fondation envisage de délivrer des reçus fiscaux aux contributeurs dont les dons
atteignent un montant annuel significatif. Pour ce faire, il lui est nécessaire de conclure des
accords avec des partenaires locaux. Un partenaire américain, la
Charities Aid Foundation
America (Cafamerica),
installée en Virginie, et spécialisée dans l’assistance à des
organisations à but non lucratif pour recueillir des dons aux Etats-Unis, a été choisi. Ses
services seraient facturés 1 000 $ pour le premier mois puis 3 000 $ par mois en charges fixes,
auxquels s’ajouterait 1% des encaissements.
L’antenne de cette fondation au Royaume-Uni (CafUK) a été contactée, sans suite à ce
jour, par la Fondation du millénaire pour ses opérations dans ce pays. Or, en établissant une
fondation bénéficiant d’exemptions fiscales dans l’un des pays de l’Union Européenne, il est
possible d’obtenir des exemptions similaires dans les autres pays de l’Union, soit en faisant
agréer ladite fondation dans les autres pays, soit en y créant des « filiales ». Une telle
démarche devrait entraîner une dépense fiscale pour les pays concernés, dont probablement la
France. L’attention des autorités françaises doit donc être attirée sur les risques de dépense
fiscale inhérents au système de collecte retenu par la Fondation. Cette dernière pourra être
tenue de les informer, conformément aux termes du décret n° 92-1011 du 17 septembre 1992,
sur ses projets de campagnes en France et devrait être le cas échéant soumise au contrôle de la
Cour des comptes prévu par l'article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991.
56
(
Global Distribution Systems
- GDS) : Sabre, Galileo (Travelport) et Amadeus.
57
L’Espagne subventionne UNITAID, mais pas par une taxe spécifique.
58
L’argument présenté par les responsables de la Fondation, selon lequel la règle n’est pas transgressée
puisque la contribution britannique est issue de la transformation d’une taxe préexistante, n’est guère recevable,
mais il a été accepté par le conseil d’administration.
59
C.
U
NE ÉVOLUTION À SURVEILLER
Les prévisions de collecte de 1,5 Md$ en contributions annuelles qu'avait effectuées la
société Mc Kinsey
59
se sont révélées complètement irréalistes. En juillet 2010, la Fondation
avait consommé la moitié de l’avance consentie par UNITAID ; la fourchette d’estimation de
ses dépenses futures laisse présager une absorption de son reliquat avant la fin 2011.
Une fois consommés les 22,4 M$ avancés par UNITAID, il est à craindre que les
recettes attendues de «
Massive Good
» soient utilisées pour couvrir les frais de
fonctionnement de la Fondation, et non pour des opérations UNITAID. Or en août 2008, la
France avait apporté son soutien au projet de création de la Fondation «
dans la mesure où
elle permettra de lever des ressources additionnelles qui permettront notamment de financer
UNITAID
».
UNITAID devra recouvrer les fonds, d'origine principalement publique, ainsi avancés
par l'intermédiaire de l'OMS : le produit des taxes affectées par les pays finançant de la sorte
UNITAID, qui ont financé plus de la moitié des 22,4 M$ remboursables, ne peut rester à
disposition d'une fondation dans des conditions d'utilisation dont le contrôle n'est qu'indirect.
Le ministère des affaires étrangères et européennes, qui a exprimé sa préoccupation
notamment en septembre 2010, devra donc veiller à ce qu'UNITAID recouvre les fonds
avancés. Le rapport établi mi-2010 par des consultants mandatés par UNITAID est de nature
à permettre aux deux conseils d'administration de prendre des décisions fondées sur une
analyse détaillée de la situation telle qu'elle a évolué, au regard des hypothèses initiales, à ce
stade.
*
Par ailleurs, une association "UNITAID-France
", créée en juin 2006, était encore
officiellement domiciliée au ministère des affaires étrangères en novembre 2010. Selon le
ministère, elle avait été créée pour soutenir le lancement d’UNITAID et de la taxe, mais elle
n’aurait jamais été active et ni engagé aucun budget. Elle a été présidée initialement par un
haut fonctionnaire en charge de ce secteur à l’administration centrale. Après la fin des
fonctions de ce haut fonctionnaire, un chef d’entreprise lui a succédé comme président.
Ce dernier a ensuite créé une seconde association, "Les amis des financements
innovants
", dont les statuts mentionnaient UNITAID. Cette seconde association a été active
en France de sa création début 2008 jusqu'en février 2009 ; son président a indiqué à la Cour
qu’elle a été alors liquidée, l'actif étant transféré à une ONG française, et il a annoncé la
prochaine publication au Journal officiel de sa dissolution. Suite à ces constats de la Cour, le
ministère a précisé qu’il allait engager la même démarche pour que soit publiée la dissolution
d’UNITAID France
.
Le secrétariat d'UNITAID a indiqué n'avoir eu aucune relation directe avec ces deux
associations.
59
Dans un rapport financé par la Fondation Gates, dont les compléments ont été payés sur l'avance
versée par UNITAID.
60
61
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
Les informations recueillies par la Cour montrent qu'après quatre années d'existence,
la taxe de solidarité sur les billets n'est mise en oeuvre que par un nombre très restreint de
pays, mais qu'elle finance déjà la prise en charge de centaines de milliers de patients dans les
pays les plus défavorisés. Son utilisation par UNITAID et ses partenaires s'avère globalement
pertinente et efficace ; elle répond à des situations dramatiques, et à des attentes qui ne
trouveront pas de sitôt un autre financement.
Les défis ne manquent pas. La réussite des "niches" ainsi développées a été limitée par
des retards et des défaillances, notamment de coordination internationale, qu'il faut corriger.
Certaines actions peu innovantes, quoique de nature elles aussi à sauver de nombreuses vies
humaines, notamment d'enfants, ont été financées sans que l'intermédiation d'UNITAID
présente une quelconque utilité, ce qui devrait amener UNITAID à mieux spécialiser ses
interventions. Ses partenaires n'ont pas toujours suffisamment impliqué les acteurs locaux ni
les groupements d'achats des continents concernés. Il reste à favoriser la modernisation ou
l'émergence d’unités de production locales de médicaments, et leur certification.
Des efforts sont en cours pour améliorer la gouvernance d'UNITAID, sa diffusion
d'informations sur ses réalisations ainsi que leur multilinguisme ; ils sont à encourager. Des
audits internes et externes ont jusqu'ici fait défaut, alors qu'entre autres la cascade des frais de
gestion au fil de la chaîne d'approvisionnement et de distribution des médicaments mériterait
une attention redoublée. L’OMS est d’avis que son appui est d’un bon rapport coût/efficacité
comparativement aux frais d’exploitation d’une organisation indépendante; toutefois, ses
lourdeurs administratives pourraient faire l'objet d'une attention particulière des représentants
français, afin de prévenir le risque qu'UNITAID ne soit tenté de rechercher son indépendance,
ce qui risquerait d'alourdir ses dépenses de gestion et d'affaiblir les moyens de contrôle des
pays contributeurs.
L'Etat français pourrait ne pas se satisfaire de l'absence, à une modeste exception près,
de tout opérateur français parmi les partenaires ; il lui incomberait alors de mieux mobiliser
ses administrations pour susciter davantage d'offres crédibles de services.
De même, l'anonymat de la contribution française est quasi total, alors que sans elle
UNITAID n'aurait pu atteindre son niveau actuel de performance, ce qui appellerait peut-être
un effort de visibilité.
La péréquation de fait entre les prix de médicaments mis à la charge de l'assurance
maladie française et les tarifs, heureusement plus compétitifs, obtenus par les partenaires
d'UNITAID mériterait elle aussi un examen, et constitue une forme d'aide au développement
non chiffrée.
62
La stratégie pour les années à venir est en cours d'élaboration, sur la base de priorités
examinées par le conseil d'administration en juin 2010. Malgré les efforts récents, l'expérience
d'UNITAID montre la difficulté d'atteindre les objectifs du millénaire du développement fixés
pour 2015 par l'ONU. Les bailleurs de fonds resteront durablement confrontés à
l'impossibilité pour une partie des pays et populations aidées d'autofinancer les soins
auxquelles tout être humain devrait accéder. A côté de l'éradication possible de certaines
maladies, d'autres continueront à nécessiter des traitements de plus en plus coûteux. A cet
égard, l'initiative prise par UNITAID de créer une fondation du Millénaire ne garantit pas une
prompte diversification de ses financements ; en revanche, celle de créer la fondation de
communauté de brevets est jugée susceptible de prévenir un enchérissement difficilement
supportable du prix des médicaments.
63
PARTIE III : LA FACILITÉ INTERNATIONALE DE FINANCEMENT
POUR LA VACCINATION
La France a contribué à concevoir IFFIm, et s’est s'engagée à lui verser 1,239 Md€
d'ici 2026, le quart provenant du produit de la taxe, et les trois-quarts, du budget de l'Etat.
Ce dispositif innovant se caractérise par la complexité de ses structures, qui ont de
surcroit évolué en 2009, comme de ses opérations financières. La paternité en revient
principalement au gouvernement anglais. Ce dernier avait abandonné, faute de partenaires
prêts à suivre les recommandations du sommet de Gleneagles en 2005, sa proposition de
doubler jusqu'en 2015 les 50 Md annuels d'aide au développement : une "facilité" aurait émis
quelque 500 Md$ d’obligations au profit de cette aide. IFFIm a permis d’expérimenter la
formule à cent fois moins de frais. Le ministère français des affaires étrangères et européennes
soutient depuis une décennie le principe de tels projets, notamment en assurant le secrétariat
du Groupe de travail sur les transactions financières internationales pour le développement.
La Cour n'a pas compétence pour examiner sur pièces et sur place des opérations
d'IFFIm et de ses partenaires, relevant des législations anglaise, américaine (jusqu’en 2008) et
suisse. Avec le concours des organismes concernés à Genève, Londres et Washington, elle a
néanmoins analysé leurs structures, liens et procédures, afin d'obtenir une assurance
raisonnable quant aux garanties de bonne utilisation des contributions françaises.
I.
LES STRUCTURES
A.
L'A
LLIANCE MONDIALE POUR LES VACCINS ET L
’
IMMUNISATION
,
1998-2008
De 2000 à 2008, GAVI (
The Global Alliance for Vaccines and Immunisation
) a
d'abord été un simple conseil, constitué fin 1998 par la Banque mondiale, l’OMS, l’UNICEF
et des organismes publics et privés en quête de synergies accrues en matière d’immunisation.
Ils ont été rejoints par des représentants de pays bénéficiaires ou donateurs, dont la France en
2003. La présidence a notamment été confiée à la directrice générale de l’OMS puis à celle de
l’UNICEF. Le partenariat avec le secteur privé s’est concrétisé par la présence au conseil de
la fédération internationale des associations de fabricants de produits pharmaceutiques, et, par
rotation, des grands groupes de ce secteur. Les objectifs de GAVI, devenu une fondation
comme indiqué plus haut, demeurent, à quelques nuances près, ceux définis en ces termes
quand la France s’y est jointe :
« 1. Étendre la couverture – accroître significativement le nombre des enfants dont la vie peut être
sauvée grâce à un outil de vaccination remarquablement efficace.
2. Réduire le laps de temps entre la mise sur le marché d’un produit de vaccination et son utilisation à
grande échelle dans le monde en développement.
3. Accélérer le développement et l’introduction des nouveaux vaccins. Viser à améliorer la capacité des
installations sanitaires locales à dispenser des services de santé vitaux comprenant l’immunisation. Se
concentrer sur les nouveaux vaccins de l’hépatite B, de l’
Haemophilus influenzae
de type b, et sur le vaccin sous-
utilisé de la fièvre jaune. Se concentrer sur les vaccins à court terme contre les maladies infantiles, les infections
à rotavirus, la pneumonie et la méningite de type A
»
60
.
60
The Vaccine Fund
, Rapport annuel 2002, Lyon et Washington, 2003, page 14.
64
LE "GROUPE" GAVI
IFFIm, GFA et la fondation GAVI ALLIANCE constituent un ensemble que l’on peut qualifier de groupe. Leur
imbrication est confirmée par de multiples instruments juridiques, et par leur publication de comptes consolidés.
IFFIm,
« facilité de financement » créée à cette seule fin en 2006, reçoit les subventions annuelles des pays
donateurs, pour les affecter au remboursement d’obligations émises par elle, présentement d’ici 2026. En
s’endettant par le biais de ces dernières, elle finance GAVI via GFA. Ni GFA ni IFFIm n’ont de salariés.
GFA,
créé à cette seule fin en 2006, signe des engagements avec les pays donateurs à hauteur des sommes
mentionnées aux tableaux ci-après. GFA ne les encaisse pas, car elle en a délégué à IFFIm le soin.
La gestion de leur trésorerie est déléguée à la Banque mondiale, chargée par IFFIm depuis l’origine de la gérer.
La Banque encaisse notamment les subventions et les fonds levés par IFFIm à travers l’émission d’obligations.
Elles sont vendues sur les marchés financiers selon un schéma établi lors de la signature des engagements. Les
fonds ainsi collectés sont considérés par elle comme parfaitement prévisibles, stables et directement utilisables.
GAVI,
qui a eu les raisons sociales successives évoquées ci-après, est aujourd'hui une fondation suisse, seule
« membre » d’IFFIm. Elle se défend d'en choisir les administrateurs. Elle sélectionne la totalité des projets dans
la limite des fonds disponibles, les « soumet » à GFA, qui en agrée, sauf très rares exceptions, la totalité. GFA
demande leur financement à IFFIm. IFFIm « évalue » les projets, en fait sous le seul angle des fonds restant
disponibles, et fait virer par la Banque mondiale leur financement à GFA. GFA verse alors les subventions
appropriées aux utilisateurs, via GAVI. Tous deux règlent aussi les factures de frais que présente GAVI.
Le positionnement des pays donateurs
au sein de ce groupe est déterminé par un accord de 2006 avec GAVI,
GFA et IFFIm. Ils n’ont pas de représentants aux conseils de ces deux derniers, et n'en avaient pas à celui du
GAVI FUND américain, partie prenante jusqu’en 2008. Ils n’ont pas la majorité des sièges à celui de GAVI
ALLIANCE. Ils se sont engagés de manière « irrévocable » à financer IFFIm ; cette société a le droit de les
poursuivre en justice en cas de défaillance de leur part (IFFIm souligne que le contrat cadre comporte un
renoncement de la part de la France, comme des autres pays, à toute immunité à cet égard), mais les obligations
émises sont surtout garanties par les dispositions prudentielles adoptées par IFFIm.
Le graphe ci-dessous permet de visualiser le dispositif, même s'il positionne
imparfaitement le rôle central de la fondation GAVI, maître d’ouvrage de tous les flux de
projets et de transactions financières décrits :
65
B.
L
E FONDS AMÉRICAIN
Parallèlement au conseil précité, une organisation charitable, le
VACCINE FUND,
avait été créée à Seattle, grâce à un premier don de 750 M$ par la Fondation Gates en 1999-
2001. Un spécialiste français de l'industrie pharmaceutique l'a dirigé de 2000 à 2005
61
. Nelson
MANDELA puis son épouse l'ont présidé. La France l'a subventionné (6 M$ en 2004 puis
12,6 M$ en 2006). Les ressources ont vite atteint plusieurs centaines de millions de dollars
par an. Elles étaient alors encaissées par l'intermédiaire de trois opérateurs : une association
lyonnaise
62
, l’UNICEF avec un fonds fiduciaire, et le
VACCINE FUND (VF)
.
Ce dernier, renommé
GAVI FUND
puis
GAVI CAMPAIGN
, a détaillé dans une lettre
de représentation adressée en 2009 à IFFIm les 29 diligences principales qu'il avait effectuées
pour cette dernière société, en tant que directeur financier de fait doté d’amples délégations de
pouvoir. Ces missions et l’équipe de Washington qui en avait la charge ont été transférées
début 2009 à la fondation suisse GAVI ALLIANCE.
C.
L
A FONDATION SUISSE
GAVI
ALLIANCE
En 2006, a été créée une fondation suisse GAVI. Ses comptes de l'époque n’ont pas
été publiés, et elle semble avoir joué un rôle mineur jusqu’en 2009, sans apport français. Fin
2009, l’Alliance informelle GAVI, le
GAVI FUND
américain et cette fondation GAVI ont
fusionné, en transformant cette dernière en GAVI ALLIANCE, plus connue comme GAVI.
Elle bénéficie en Suisse de privilèges et immunités diplomatiques et est classée par l'OCDE
comme une « institution multilatérale ». Ce classement permet aux gouvernements de
comptabiliser leurs subventions dans leur aide publique au développement multilatérale.
Il n’y a pas d’assemblée générale. Au conseil siègent la Banque mondiale, l'OMS et
l'UNICEF, 5 représentants de pays en développement et 5 de pays donateurs
63
, soit 13
représentants du secteur public, et 14 du secteur privé (fondations, ONG, experts…). Ce
conseil est réuni deux ou trois fois par an. Le médecin y représentant le ministère des affaires
étrangères et européennes en préside depuis 2010 l'influente commission des programmes. Un
comité exécutif de neuf membres est désigné par le conseil pour surveiller le pilotage de la
fondation entre les séances du conseil ; en 2009, il s’est réuni une fois, a tenu deux réunions
téléphoniques et pris une décision par courrier électronique. Au premier semestre 2010, il
s’est réuni trois fois.
61
Le
Vaccine Fund
était alors
« en quelque sorte la ‘banque d’investissement’ de GAVI. Son personnel,
en nombre restreint, dûment qualifié et basé à Lyon, en France, et à Washington, aux États-Unis, est
spécialement recruté dans les secteurs des affaires, des finances, des institutions gouvernementales, de
l’informatique et du marketing pour réunir et gérer les capitaux financiers de l’Alliance, lui servir
d’interlocuteur avec le secteur privé – plus particulièrement avec l’industrie pharmaceutique – et promouvoir
l’immunisation en tant que mécanisme de développement tout à fait rentable
» (Rapport 2002, op. cit., p. 39).
62
À Lyon,
The Vaccine Fund
avait basé une équipe incluant quatre de ses sept vice-présidents salariés,
dans une association de la loi de 1901 nommée « Fonds mondial pour les vaccins de l’enfance
». Membre de
droit, le
Vaccine Fund
y disposait de 6 voix au conseil d’administration et à l’assemblée générale, aux côtés de 3
à 6 autres membres,
le président étant le directeur général du
Fund
. Le budget annuel a atteint quelques millions
d’euros, jusqu’à ce que GAVI décide en 2004 de transférer l’équipe à Genève. Ce transfert, dit « Convergence »,
a été concrétisé, à un coût net de l’ordre de 2 M$, en 2005-2006, juste après que la France se soit engagée à long
terme envers GAVI via IFFIm. Créée en janvier 2001, l’association a été dissoute en juin 2008.
63
Chacun des 5 représente plusieurs pays, soit au total 13 pays et l’Union européenne, mais n’a qu’une
voix.
66
Modalités d’intervention et financement de la fondation GAVI ALLIANCE
Selon des conditions conformes aux recommandations de l’OMS, GAVI subventionne la fourniture de
vaccins, notamment nouveaux ou sous-utilisés, la sécurité des injections, ainsi que le renforcement des systèmes
de santé (HSS). 72 pays étaient éligibles en 2010, sur la base d’un produit intérieur brut par tête inférieur à
1 000 $ en 2003 (la moitié de la population mondiale), critère ancien et en cours de modification. Les
organisations de la société civile peuvent également recevoir une aide directe. Les demandes sont examinées par
un groupe indépendant d’experts, pour la plupart fonctionnaires de la santé publique de pays en développement
et rémunérés pour ce faire par GAVI selon un barème issu des pratiques de l'UNICEF. L'annexe 8 indique les
principaux vaccins fournis et résume l'évaluation par GAVI de leur efficacité.
GAVI n’a pas de représentants permanents dans les pays bénéficiaires. Elle attribue une partie de son
aide à l’UNICEF pour des achats groupés de vaccins. Au 31 décembre 2009, GAVI indiquait un total
prévisionnel 1999-2026 de 8,7 Mds USD de ressources, la filière IFFIm/GFA en représentant 5,4 Md$ (avant
déduction des frais financiers), et les engagements de cinq pays pour un dispositif de « garantie de marché »,
1,45 Md$; le solde provient de dons et engagements de divers pays et de l’Union européenne pour la période
1999-2012. Doivent s’y ajouter 1,6 Md$ provenant, pour la période 1999-2014, de la Fondation GATES (ainsi
que, pour 23 M$, d’autres donateurs). IFFIm est ainsi un élément-clé de financement.
GAVI souligne que, chaque fois que cela est possible, elle participe à la mise en commun des fonds
avec d'autres donateurs dans les pays bénéficiaires. IFFIm ne dispose toutefois pas d'un tableau documentant
l'impact de ces mises en commun avec les fonds issus de ses emprunts.
D.
L
A
F
ACILITÉ INTERNATIONALE DE FINANCEMENT POUR LA VACCINATION
(IFFI
M
)
IFFIm est une entreprise commerciale anglaise à responsabilité limitée, créée en 2006
sans capital ; elle est également enregistrée comme organisation charitable. Le
GAVI Fund
en
avait conçu le projet avec l’administration anglaise, des consultants, et l'appui de pays
donateurs dont la France.
Cette entité a été créée «
pour accélérer la disponibilité et la prévisibilité des
financements destinés à la vaccination
». A cet effet, elle lève des fonds sur les marchés
financiers, jusqu’à présent en émettant des obligations, grâce aux engagements à long terme
des gouvernements donateurs permettant de rembourser ses dettes. Cela lui permet d’apporter
aux projets sélectionnés par GAVI des ressources immédiatement disponibles
64
.
IFFIm est dotée d’une assemblée générale (
General Meeting
), que le droit anglais
n’impose plus de réunir. Les deux premiers administrateurs en étaient les seuls membres ; ils
furent remplacés en 2006 par le
GAVI FUND
, qui en tint en 2007 l’unique réunion à ce jour,
purement formelle
.
Cette dernière personne morale fut le seul membre jusqu’à ce que la
fondation suisse GAVI le rejoigne en 2008. Celle-ci, renommée GAVI ALLIANCE, en est
l’unique membre depuis la radiation du
GAVI FUND
en juillet 2009
65
.
64
Cf. Brookings Institution et Université de Navarre
:
Case Study, IFFIm – International Finance
Facility for Immunization
, OECD Global Forum on Development, Workshop on Lessons for Development
Finance from Innovative Financing in Health, Paris, OCDE, 7 Octobre 2008, 31 pages.
65
En tant que - seule - membre d'IFFIm, la fondation a les principaux pouvoirs et obligations suivants :
s’acquitter de 10 £ en cas de passif à financer lors d’une éventuelle liquidation (ou de toute somme
volontairement plus élevée); se convoquer elle-même à l’assemblée générale, notamment pour modifier les
statuts, accepter d’autres membres ou, à défaut que le conseil le fasse, nommer ou révoquer un administrateur.
Elle n’a pas d’actions et ne reçoit pas de dividendes ou de rémunérations autres que pour services rendus.
67
Le conseil des administrateurs (
Board of Directors
), est donc la seule instance active
d’IFFIm. Ses membres sont des personnes physiques et indépendantes, non rémunérées,
choisies pour leur expertise financière. Leur extension de 4 à 6 membres a été opérée en 2009
après publication dans
The Economist
, examen de 39 candidatures par le président d'IFFIm et
un cadre du
GAVI Fund
, entretien de 7 d'entre eux avec deux administrateurs d'IFFIM, et
entretien téléphonique des deux finalistes avec le PDG de GAVI (GAVI se défend néanmoins
de les choisir).
La durée de leur mandat n’est pas déterminée, mais elle est sujette à une évaluation
triennale.
66
Les administrateurs sont à la fois des «
directors
» de la société commerciale et
chargés d'un fidéicommis
67
d’oeuvre charitable (
charity trustees
), sans en avoir l’étendue des
attributions. La
Charity Commission
peut les suspendre, ou leur adjoindre des administrateurs
nommés d’office par elle, ou nommer un administrateur provisoire.
Les administrateurs peuvent convoquer l'assemblée générale, dont aucun d'entre eux
n'est actuellement membre, mais ils n’y ont pas de droit de vote ; réciproquement, les
membres n’ont pas de droit de vote au conseil. Ils peuvent aussi admettre des membres, et en
exclure, à supposer que ceux-ci - actuellement, la Fondation - ne les prennent pas de vitesse
en les révoquant auparavant, "
pour juste cause
". Dans l’hypothèse théorique où ils en
excluraient la fondation, il leur faudrait ensuite renégocier l’accord cadre financier avec elle,
GFA et les autres signataires. Leur responsabilité peut être mise en jeu par des tiers, d’où une
assurance particulièrement onéreuse, mentionnée par ailleurs au titre des frais de
fonctionnement.
Le conseil est réuni plusieurs fois par an, parfois en téléconférence, en présence de
nombreux représentants de GAVI et consultants. Avec GAVI, il rencontre deux fois par an les
représentants des pays donateurs. Il examine et approuve le règlement intérieur (il n’a pas
choisi d’en édicter un), la stratégie, leur mise en oeuvre, et les demandes que lui soumet GFA
(cf.
infra
), en fonction des objectifs et principes de GAVI ainsi que des fonds disponibles. Les
dossiers et procès-verbaux de ses réunions témoignent, en ce qui concerne la stratégie
financière, d’une attention soutenue, étayée par des avis détaillés de la Banque mondiale et de
multiples consultants.
Les dossiers de projets à financer transmis par GFA proviennent tous de GAVI ; leur
contenu, substantiel, sera évoqué plus loin. Ils sont jusqu’ici adoptés systématiquement (à
trois exceptions près depuis l’origine), sans autre examen que celui de la disponibilité des
fonds, malgré l’ampleur des engagements ainsi délibérés (2 Md$ au 31 décembre 2009).
66
Les membres du conseil étaient en 2010 : un ancien dirigeant ainsi que le directeur de la trésorerie du
groupe
Royal Bank of Scotland
; une banquière, directrice générale de la commission des opérations en bourse
du Nigéria ; un ancien banquier, directeur dans une ONG anglaise ; un juriste, ancien cadre supérieur dans la
fonction publique sri-lankaise et à l’ONU, et un français ayant notamment dirigé une banque américaine à Paris
puis la fédération internationale des sociétés de la Croix rouge et du Croissant rouge.
67
Un fidéicommis est un mandat confié à une personne physique ou morale à laquelle est
temporairement transférée la propriété de biens ou droits, qui constituent une masse séparée dans son patrimoine,
à charge pour elle d’agir dans l’intérêt du constituant ou d’autres bénéficiaires ou dans un but déterminé.
68
Le secrétariat du conseil est assuré par une filiale de la société d’avocats londonienne
hébergeant le siège. La gestion comptable et financière est intégralement supervisée à
Washington, par l’équipe de l'ancien
GAVI Fund
reprise par la fondation, conformément à
l’accord de gestion de trésorerie conclu le 29 septembre 2006 par IFFIm avec la Banque
mondiale et à l’accord de gestion administrative, très détaillé, conclu avec GAVI.
Les pays donateurs n’ont pas de représentation auprès d’IFFIm, à l’inverse des statuts
d’organisations telles que l’OMS, l’UNICEF ou GAVI. Ils sont toutefois inclus dans des
réunions semestrielles avec les conseils de GAVI, d’IFFIm et de GFA.
E.
G
AVI
F
UND
A
FFILIATE
(GFA)
GFA a été créée par le
GAVI FUND
, son unique membre, peu avant IFFIm, en mai
2006, avec un statut et des objectifs pour l’essentiel identiques. Ses missions statutaires sont
larges, mais en pratique elles se limitent à être l’intermédiaire entre IFFIm et GAVI. Quelques
subventions ont aussi été directement encaissées par elle hors IFFIm, notamment de l’Union
européenne (16,6 M£ financés
a posteriori
sur la base d’une convention de 2006).
Le dispositif initial avait été conçu sans GFA. Il reposait sur IFFIm,
THE VACCINE
FUND
et GAVI, qu'EUROSTAT, pour la décision exposée plus loin, considéra à juste titre
comme formant une seule entité
68
.
Selon les informations fournies à EUROSTAT, il revenait dans ce schéma au conseil
de GAVI, alliance alors dépourvue de personnalité morale, de valider les demandes que lui
transmettrait
THE GAVI FUND
(complétude de la demande, conformité à la stratégie et aux
normes en vigueur, et toutes autres vérifications que demanderait IFFIm), et à IFFIm de
contracter financièrement avec les donateurs.
Les concepteurs du système, dont la France, ont confié la validation à GFA. Son
conseil valide la conformité des projets de programmes aux objectifs statutaires du groupe
GAVI, sans aucun examen financier, technique ni stratégique, et les adresse à IFFIm, qui les
valide une seconde fois en s'assurant uniquement de la disponibilité des fonds. Ce
dédoublement, alors qu’il ne porte ni sur le contenu ni sur le coût des projets, est redondant.
Le conseil, seule instance de GFA en l'absence d'assemblée générale, est composé de
personnes physiques et indépendantes, non rémunérées (une pourrait toutefois l’être). Ses
quatre membres
69
ont été choisis par le
GAVI FUND
. Le conseil a été informé par ses avocats
en mars 2007 que la
Charity Commission
recommande d'une manière générale un minimum
de six membres, mais n’a pas souhaité donner suite.
68
"
GAVI évalue et approuve les projets (…). VF approuve les projets recommandés par GAVI et
détermine comment il les financera (…). Au total, GAVI/VF déterminent les probabilités de besoins annuels de
dépenses à la charge d’IFFIm
" (EUROSTAT, 2005, op. cit., page 3; la fondation suisse GAVI ne fut créée que
l’année suivante, en 2006). L’administration anglaise prend de même en compte IFFIm et GFA comme une seule
entité dans la comptabilité nationale. Cf.
National Accounts Classifications, The International Finance Facility
for Immunisation (IFFIm)
, Office for National Statistics, London, 2005, 32 pages.
69
Un médecin français, ancien directeur à l’OMS ; un dirigeant de société d’expertise comptable
américaine, précédemment membre du conseil du
GAVI Fund
; un banquier britannique ; un ancien fonctionnaire
de la santé publique suédoise et ancien cadre du
GAVI Fund
.
69
Ce nombre limité constitue une louable économie, mais pourrait mettre en péril le
quorum de présence, le président de GFA en étant parfois exclu, parce qu'il est aussi membre
du conseil de la fondation après l’avoir été de celui du
GAVI Fund.
L’application des règles
relatives aux conflits d’intérêt l’amène parfois à se déporter lors des votes impliquant GAVI,
y compris pour adopter les projets. Cette situation semble plus mettre en péril qu’améliorer la
gouvernance de GFA.
Le conseil se réunit physiquement une fois par an ; les autres séances sont tenues, plus
économiquement, par conférence téléphonique ou vidéo. Des procès-verbaux ont commencé à
en être établis cinq mois après sa création. Les listes de participants reflètent l’abondance de
cadres de GAVI et d’avocats - à plusieurs centaines d’euros l’heure - ou consultants, trois à
quatre fois plus nombreux que les membres eux-mêmes. Le conseil procède à un examen
attentif des procédures applicables et de sujets tels que les documents relatifs aux
engagements d’un nouveau membre ou au redéploiement de subventions significatives.
Comme au conseil d’IFFIm, certains débats sur l’économie et les contrôles du
dispositif auraient mieux leur place dans un comité d’audit indépendant auprès de la fondation
elle-même. Les quatre membres ont aussi tenu quelques réunions communes, de portée
généralement stratégique, avec leurs collègues d’IFFIm et de GAVI. Les dossiers de projets à
financer viennent tous de GAVI. En théorie, le conseil applique des critères d’examen, les
mêmes que ceux que doit ensuite théoriquement appliquer le conseil d’IFFIm.
Il transmet les demandes validées à ce dernier, supervise la réception par la Banque
mondiale des fonds alloués par IFFIm puis leur versement, quasiment toujours hors du
Royaume-Uni, aux pays bénéficiaires, à GAVI ou à des opérateurs tels que l’UNICEF. Leur
examen en conseil est sommaire. Chaque participant au conseil, membre ou non, a en effet
disposé en moyenne de 7 minutes et 30 secondes de temps de parole par séance, dont la durée
moyenne a été de 96 minutes, certaines « séances » à distance étant très brèves (cf. annexe 4).
Même lors des séances les plus courtes, les « comptes-rendus » sont découpés en plusieurs
dizaines de paragraphes censés résumer autant de points du débat, chacun correspondant alors
à moins d’une ou deux minutes de conférence téléphonique ou vidéo. Mais chaque séance a,
en moyenne, validé près de 100 M$ en demandes de financement.
Le secrétariat du conseil est assuré par le groupe d’avocats londonien hébergeant le
siège. La comptabilité est comme celle d'IFFIm intégralement supervisée à Washington, sur la
base d'un accord de support administratif signé fin 2009 avec la fondation et d'un accord de
gestion comptable conclu en novembre 2006 avec la Banque mondiale, qui en assume
l’intégralité de la gestion, excepté celle d’un compte new-yorkais. Ce compte avait été ouvert
par l’UNICEF et alimenté à la fois par GFA et par GAVI sur d’autres ressources. Toutes les
dépenses de GFA transitent désormais par la fondation «
pour limiter les coûts de gestion
».
Un double aspect fiscal
Deux aspects fiscaux peuvent expliquer la création de GFA. Le premier motif pouvait
découler de la législation fiscale anglaise. La Section 506(3) de la Loi de 1988 sur l'impôt sur
le revenu et sur les sociétés (la Section 496 de la Loi de 2010 sur l'impôt sur les sociétés)
prévoit que les dépenses hors Royaume-Uni peuvent ne pas être traitées comme consacrées
aux objectifs charitables si l'oeuvre de bienfaisance n'a pas pris des mesures adéquates aux
circonstances pour s'assurer que le versement effectué sera utilisé à des fins de bienfaisance.
70
GFA est convaincu que des mesures adéquates sont prises par GAVI, alors que l’on
verra par ailleurs que malgré des progrès significatifs elles n’apportent pas toujours des
garanties suffisantes. Sa propre existence exonère IFFIm de la charge de la preuve de leur
adéquation, dont l’établissement est certes parfois difficile
70
, mais le conseil d'IFFIm indique
qu'il n'a pas vu ici une quelconque protection. Ce motif, pour autant qu'il ait joué, n'est donc
plus pertinent.
Le second motif a découlé de la législation fiscale américaine. Il concernait le
VACCINE FUND
puis
GAVI FUND
, destinataire des fonds provenant d’IFFIm jusqu’à ce que
la fondation suisse GAVI s’y substitue début 2009. Selon les avocats américains du groupe
GAVI, il est nécessaire que, selon une jurisprudence encore incertaine, la fondation suisse
GAVI restreigne ou évite d'accepter un soutien gouvernemental non-américain, afin d'éviter le
risque que ce soutien ne lui fasse perdre le statut d' "oeuvre de bienfaisance publique" sur le
territoire américain. Le niveau du risque demeure, de l'avis même de GAVI, non quantifié et
IFFIm, ayant exactement le même statut juridique et fiscal que GFA, constitue un écran
similaire, qu'il est onéreux de dédoubler avec GFA, pour autant que les pays finançant IFFIm
jugent appropriés de tels paravents fiscaux.
Les avocats de GFA maintiennent
aussi qu'une telle société est nécessaire pour
s’acquitter d'obligations de contrôle, alors que, comme dans la généralité de tels cas, un
comité d'audit auprès d’IFFIm ou de la fondation le ferait mieux et à bien moindres frais.
Comme indiqué plus haut, en pratique, les fonds sont affectés par IFFIm à la demande de
GFA à un projet dont il ne vérifie que la conformité générale à l'objet social précité.
S'ensuivent, pour respecter ces précautions, un virement bancaire du compte d’IFFIm
au compte de GFA, puis un autre de ce dernier au compte du partenaire, désormais GAVI. Là
s’arrête la responsabilité de GFA, qui est exonéré de toute responsabilité quant à l’usage des
fonds. IFFIm n'est pas exposé au risque fiscal britannique et il incombe à GAVI, ainsi
dédouané du risque fiscal américain, de s'assurer des contrôles
a priori
et
a posteriori
de cet
usage.
Les arguments produits à l'appui du maintien de l'existence de GFA n'ont, sur ces
bases, pas entraîné la conviction de la Cour, et appellent un réexamen approfondi par
l'administration française. Le ministère du budget a indiqué à la Cour qu’il partage cette
analyse.
70
GFA a adopté une procédure codifiant des diligences (six pages, 2008), mais en pratique il s’en
remet intégralement à GAVI, dont les dossiers témoignent de vérifications
a priori
- dans la limite du possible,
en l’absence de réseau sur place. S’agissant des vérifications
a posteriori
, GFA se repose de même sur «
les
ressources et expertise existantes et bien établies
» (page 4 de la note susvisée) de GAVI.
Mais, comme l'a
souligné en 2009 un rapport d'enquête de GAVI dans un pays africain, il arrive que localement «
l’ensemble des
contrôles effectués ne permettent pas de vérifier que les bénéficiaires finaux (aux niveaux intermédiaires et à la
base – zones et centres de Santé) perçoivent les fonds attribués. »
GFA n’a donc que formellement respecté la
législation anglaise sur les vérifications
a posteriori
, sans d’ailleurs en jamais délibérer, se satisfaisant de
l'absence de réserve de son commissaire aux comptes. Les incidents sérieux (risque de perte de fonds ou
d’atteinte à la réputation de GFA) doivent être signalés à la
Charity Commission
et détaillés dans le compte-
rendu annuel adressé à cette dernière. Le compte-rendu 2008 (15 octobre 2009) n’en mentionne aucun, le seul
dossier suspect déclaré par GAVI cette année-là n’ayant pas été financé par GFA. Le conseil a dûment examiné
en 2009 le cas notoire de la Zambie, qui a amené GAVI à suspendre son assistance dans l’attente des conclusions
des investigations en cours, la probabilité que des fonds de GFA aient été détournés étant toutefois faible.
71
II.
FRAIS DE GESTION
L’existence de trois entités juridiques induit une cascade de frais de gestion, pour un
total consolidé de 39 M$ en 2009, dont 5 M$ à la charge d’IFFIm, et 2,5 M$ de GFA
(respectivement les lignes 18, 5 et 9 du tableau ci-dessus).
En dehors de missions spécifiques
des avocats londoniens et de consultants, l’interpénétration des gestions de GAVI, IFFIm et
GFA est, dans la vie quotidienne, forte, voire totale. Entre autres exemples, les projections
financières d’IFFIm sont réalisées par GAVI à Genève et Washington.
Aux contacts du public sont affectés, pour les informations générales et une partie des
relations financières d'IFFIm, un poste budgétaire de GAVI à Washington (qui était au
demeurant dépourvu de fiche de poste au printemps 2010), et, pour la presse, un poste
budgétaire à Genève. Un appel d’offres international pour une prochaine évaluation des
performances d’IFFIm a été géré par GAVI de son élaboration en 2008 à sa publication en
2010. Les frais de gestion des trois entités sont donc à examiner ensemble.
A.
D
ES CHARGES CROISSANTES
La croissance des frais de gestion a été de 16 % en 2007 (à 20 M$), 19 % en 2008
(23,1 M$), et 92 % en 2009 (53,1 M$, cf. ligne 19 du tableau ci-après). Même si en 2009 elle
s'explique en partie par des changements de présentation et de statut évoqués plus loin, elle est
alarmante en l'absence d'une croissance parallèle des ressources. Or, la croissance des effectifs
se poursuit en 2010 et 2011. Le renforcement des contrôles et de leur coût, notamment en
personnels, était opportun ; les frais généraux, eux, n'ont pas été contenus au regard de la
fluctuation des dépenses d'intervention, en baisse en 2009 (ligne 19).
S'y ajoutent des frais de mise en oeuvre (ligne 20)
71
qui ne sont connus que lorsqu'ils
sont acquittés directement par GAVI.
Manquent à la fois des comparaisons homogènes avec les pourcentages de charges
d'organisations comparables, et une description analytique homogène des coûts à tous les
stades des activités. Ces deux sujets appellent une vigilance particulière des représentants
français.
71
Les dépenses d'intervention incluent un montant croissant de frais de mise en oeuvre et de
"développement organisationnel" confiées à des opérateurs sur le terrain (ligne 22). D'autres frais de mise en
oeuvre ("support" ou "suivi" en langage onusien) sont par ailleurs inclus, qui ne concernent pas que des vaccins:
ainsi, GAVI indique que l'OMS prélève 25 % des montants provenant de la fondation, pour le soutien aux
systèmes de santé, au titre de leur gestion par son siège (taux très supérieur à ceux qu'elle applique à UNITAID,
cf.
infra
). GAVI n’a aucune structure logistique ni représentation permanente sur le terrain.
72
Tableau n° 20 : Frais de gestion et de mise en oeuvre IFFIm/GFA/GAVI, 2006-2009
Epoque de THE GAVI FUND
Avec GAVI
ALLIANCE
Millions USD
2006
2007
2008
2009
1.
Honoraires Banque mondiale
1,9
1,3
1,8
2,0
2.
Autres honoraires (avocats, etc.)
1,5
1,5
2,0
1,4
3.
Déplacements et réceptions
0,2
0,2
0,2
4.
Frais de siège et autres
0,1
0,5
0,7
1,3
IFFIm
5.
Sous-total
3,5
3,5
4,6
5,0
6.
Personnels
0,2
7.
Honoraires d’avocats
1,7
1,3
1,3
1,0
8.
Frais de siège et autres
0,1
0,1
GFA
72
9.
Sous-total
1,7
1,4
1,3
1,3
10.
Personnels
3,6
5,4
6,6
20,7
11.
Formation et recrutement
0,7
0,7
0,7
1,3
12.
Honoraires
6,2
7,1
8,3
8,8
13.
Audiovisuel
0,4
0,5
0,4
0,8
14.
Réunions
0,2
0,4
0,3
2,2
15.
Déplacements, réceptions
0,9
1,3
1,2
2,8
16.
Bureaux
2,5
3,2
4,6
9,5
17.
Fournitures & équipements
0,3
0,3
0,3
0,7
GAVI
73
18.
Sous-total
14,8
18,3
21,8
46,8
19.
Total frais gestion (lignes 3+8+17)
20,0
23,1
27,6
53,1
20.
Interventions
765,4
1 141,9
1 029,9
642,8
21.
Ratio frais / interventions (lignes 19/20)
2,61%
2,02%
2,68%
8,26%
22.
Frais de mise en oeuvre
25,4
56,1
124,3
47,2
Sources : documents GAVI, GFA, IFFIm, retraités par la Cour des comptes
. Les comptes GAVI 2009 sont
consolidés et comprennent les dépenses d'IFFIm et GFA.
B.
L
E COÛT ÉLEVÉ DES RESSOURCES HUMAINES
L'année 2009 a été la première à donner une image comptable fidèle, et préoccupante,
des dépenses de personnel. De 2006 à 2008, GAVI ne déclarait pas dans ses frais de personnel
(ligne 10) des salariés que l'UNICEF rémunérait et incluait dans des frais de mise en oeuvre
(ligne 22 ci-dessus). Un tableau extracomptable fournit des coûts plus complets (tableau 22
ci-après).
L'explosion apparente en 2009 de cette masse salariale (ligne 10) comportait aussi des
frais exceptionnels de restructuration des salaires et charges sociales transférés dans le
nouveau dispositif social (le précédent régime social était celui de l'UNICEF). L'exercice
2010 devrait donc amener une stabilisation de ce poste en dépit de la croissance des effectifs.
Ces derniers gèrent, en dehors du champ du présent rapport, d'autres ressources que celles
d'IFFIm.
72
Une autre présentation des dépenses de GFA a classé 0,6 M$ en frais de collecte de fonds en 2006 et
autant en 2007; ainsi qu'ajouté 1,2 M$ en frais d'achat en 2009.
73
En 2009, données consolidées IFFIm+GFA+GAVI. Avant 2009, données incomplètes, sans les
dépenses prises en charge par la fondation suisse GAVI créée en 2005 et, très marginalement, par l’association
de la loi de 1901 « Fonds mondial pour les vaccins de l’enfance
».
Les exercices de GAVI 2006-2009 ne sont
pas strictement comparables, en raison des variations du taux de change du franc suisse en dollars, et du
changement de structure au 1
er
janvier 2009.
73
Avec le nouveau dispositif social, une partie des rémunérations sont depuis 2009
légèrement supérieures à celles de l'ONU (jusqu'à quelque 300 000 $/an dans un cas, net
d’impôt mais avant déduction des charges salariales). Dans sa réponse à la Cour, GAVI
indique que le nouveau régime de retraite est en revanche moins favorable. Les salariés
résidant en Suisse sont exonérés de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Ceux
résidant en France et antérieurement payés via l’UNICEF reçoivent jusqu’en 2013 une
indemnité égale au montant de leur impôt sur le revenu des personnes physiques. Selon
GAVI, ce dispositif, pris dans son ensemble, se situe à un niveau inférieur à ceux de l'ONU et
de la fondation Fonds mondial.
Par ailleurs, les honoraires (lignes 2, 7 et 12 ci-dessus) représentent plus du quart des
175 M$ de frais de gestion 2006-2009, hors honoraires de gestion de la trésorerie d'IFFIm
(ligne 1 ci-dessus) et d’achats. Cela tient au coût des experts (rémunérés selon des modalités
non communiquées à la Cour) opinant sur les projets à financer, stratégies ou réorganisations,
comme à celui des nécessaires audits évoqués plus loin et enfin aux considérables prestations
de service ponctuelles confiées à diverses sociétés, notamment en communication.
Tableau n° 21 : Répartition des emplois budgétaires GAVI, fin 2009
Genève
Washington
total
Direction
11
3
14
Stratégie et performance
11
1
12
Gestion des programmes
16
16
Finances et opérations
33
14
47
Relations publiques
23
23
Audit interne et contrôle financier
5
5
Total
99
18
117
Source : GAVI
GAVI a indiqué que 120 personnes travaillaient au siège genevois en septembre 2010,
et que leur nombre serait porté à 140 en 2011 :
Tableau n° 22 : Effectifs GAVI en équivalent-temps-plein et coûts moyens, 2006-2010
2006
2007
2008
2009
Prévu 2010
1. CDI
54
85
90
103
124
2. CDD
0
0
8,5
4,5
0
3. Masse salariale
7,72 M$
13,09 M$
18,7 M$
20,7 M$
Coûts moyens par agent($)
4. Masse salariale/agent
143 000
154 000
190 000
160 000
160 000
5. Formation, recrutement
12 000
8 000
8 000
10 000
7 000
6. Déplacem. & réceptions
39 000
34 000
7 000
28 000
28 000
7. Coût moyen total
194 000
197 000
205 000
199 000
Source : GAVI.
Y compris les salariés rémunérés en "frais de mise en oeuvre" par l'UNICEF jusqu'en 2008.
Ligne 3 : pour 2006-2008, calcul extracomptable extrapolé par la Cour des comptes (ligne 4 x 1 et 2).
74
C.
D
ES FRAIS DE SIÈGE ONÉREUX
Près de la moitié des dépenses d’IFFIm et la quasi-totalité de celles de GFA sont
consacrées aux groupes respectifs d’avocats où sont domiciliés leur sièges sociaux (ligne 5
supra
). Cela découle des pratiques anglo-saxonnes et des garanties recherchées auprès
d'experts, les deux nécessaires aux investisseurs. À ce niveau de renommée internationale, les
tarifs londoniens sont de plusieurs centaines d’euros l’heure, certains frais en sus, mais
aujourd'hui modulés selon les intervenants. En réponse à la Cour, les avocats ont indiqué ne
pas avoir revalorisé leurs honoraires depuis 2007 (dans un cas) ou (dans l'autre cas) accorder
une réduction importante. Mais chaque million de dollars qui leur est versé pourrait être
rapproché du coût d'une vie humaine sauvée par l'intervention de GAVI, estimé par cette
dernière à 1 000 USD. L’impact positif de certains consultants apparaît toutefois au travers du
professionnalisme des dispositifs et documents développés avec leur assistance.
La transparence de ces dépenses n’est pas pleinement assurée : ainsi, les dépenses de
fonctionnement de GFA ont été réglées au groupe d'avocats sur une base forfaitaire en 2006 et
2007, les montants par rubrique en étant tous strictement identiques, y compris pour les
réunions du conseil (à 574 000 USD pour les « frais de collecte de fonds », 891 892 USD les
honoraires, et 241 935 USD les frais de gestion, chacune de ces deux années). L’annualité des
exercices budgétaires n’est pas non plus garantie : les honoraires de juristes ont augmenté en
2009, parce que certains n’avaient pas été facturés l’année précédente au motif qu’ils
dépassaient le budget. L’hypothèse a jadis été évoquée, mais jamais approfondie, d’une
plateforme juridique commune aux entités « verticales » du secteur que sont le Fonds mondial
de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme, UNITAID et ce groupe GAVI. On y
reviendra à propos des opérations financées.
IFFIm a aussi reçu une assistance technique en nature de plusieurs banques japonaises,
don non comptabilisé et non mentionné en annexe de ses comptes ; ces banques ont ensuite
placé des obligations auprès de leurs clients.
Le coût des prestations administratives facturées à IFFIm par GAVI a décuplé entre
2008 et 2010, après l’instauration d’une comptabilisation par salarié, évaluative, pour
respecter l'exigence anglaise de transparence des organismes charitables, mais cette
facturation est pour la forme
74
.
A Washington, GAVI a conservé des bureaux spacieusement aménagés en 2003 face
au siège de la Banque mondiale, à un coût annuel croissant, supérieur à 1 M USD par an. Le
siège genevois, choisi par l’équipe de GAVI et pris à bail en 2007 par l’UNICEF puis repris
aux mêmes conditions par la fondation, a lui aussi une apparence confortable au regard de
celle d'administrations publiques des pays donateurs, sans évoquer celles des pays
bénéficiaires.
74
GAVI souligne qu'elle «
ne facture aucune dépense à IFFIm (les services administratifs fournis à
IFFIm sont comptabilisés à la fois en dépenses et comme don à IFFIm à partir de 2009) et n’impute pas de frais
généraux sur le budget des activités financées par IFFIm - en d’autres termes, 100% de tous les financements
IFFIm sont consacrés aux programmes
». Leur financement ne peut pour autant être dissocié des frais généraux
nécessaires à sa mise en oeuvre, quel qu'en soit le financement, et appelle un examen ici. Il y aurait d'ailleurs
avantage à définir dans des instruments juridiques conclus par la France avec de tels acteurs leurs obligations de
transparence en ce domaine.
75
Le cadre de travail est fonctionnel, mais le contraste est fort avec la modestie des
bureaux de l’OMS, qui héberge UNITAID, ou de son opérateur, la fondation
Clinton Health
Access Initiative
, dans un entrepôt d’une vieille zone industrielle de la banlieue de Boston. Le
loyer est de 480 FS par an et m², en bas de fourchette pour des locaux comparables genevois
(400 à 700 FS)
75
. Avec 4 000 m² pour un effectif de 120 postes de travail occupés à Genève,
la superficie par poste de travail est à ce jour de
33 m², avec un objectif de 28,6 m² pour
140 agents prévus en 2011, circulations et locaux techniques compris.
Par comparaison, le gouvernement français a un objectif de 12 m² par fonctionnaire (la
moyenne allant jusqu'à 18 m² actuellement) ; les préconisations du secteur privé sont
fréquemment de l'ordre de 10 m² (bureau individuel) à 15 m² (espaces collectifs), comme dans
nombre de locaux onusiens.
Les frais de déplacement paraissent élevés, à 3,4 M$ en 2009, sous réserve de la part
non précisée qui est affectée à la nécessaire présence sur le terrain. Ils sont désormais pris en
charge aux frais réels, sans appliquer le barème ONU.
Les 23 emplois de « relations publiques » (relations avec la vingtaine de donateurs,
mobilisation de ressources, sensibilisation et communications externes…) et les frais de
communication (0,5 M$/an) contrastent avec la faiblesse des ressources relevant de la
générosité publique (1 M$ en moyenne par an hors Fondations Gates et La Caixa, en baisse
depuis 2006). Avec les frais de réunion et « événements » (1,3 M$), ils témoignent du profil
choisi par les dirigeants, alors que les réunions organisées par les institutions internationales
dans ce champ d’action offrent déjà de nombreuses opportunités de rencontres.
Compte tenu de la part dominante de financement public de GAVI, il n’y avait pas de
motif pour que le représentant français approuve un dispositif plus onéreux (grille des
rémunérations, indemnités de déplacement) que celui de l’ONU. Un alignement sur ce dernier
eût été de surcroît cohérent avec la localisation de GAVI à Genève. Le ministère du budget
souscrit à cette proposition d’alignement dont il souligne à juste titre que, d’une manière
générale, il garantirait à la fois une meilleure transparence et des économies.
III.
CONTRÔLES INTERNES ET EXTERNES
Une évaluation indépendante du travail de l'Alliance a été réalisée à son initiative en
2010. La Cour n'a pas eu connaissance du rapport en résultant, dont la publication est
annoncée pour fin 2010. Il devrait utilement compléter les analyses ci-après
76
.
75
La comparaison avec le montant payé par UNITAID, évoqué plus loin, n’est pas possible, l’OMS lui
appliquant un tarif standard, toutes charges comprises.
76
Selon GAVI, ce rapport d'évaluation "
reconnait la valeur ajoutée de GAVI en tant que plateforme
pour IFFIM à quatre niveaux essentiels : flexibilité structurelle, disponibilité d’expertise légale et financière,
flexibilité de la gouvernance, organisation et coordination des activités. Plus précisément, les évaluateurs
partagent « leur compréhension que les organisations multilatérales existantes auraient rencontré de grandes
difficultés quand il s’agissait de soutenir la mise en place d’une entité comme l’IFFIm (du fait de
préoccupations légales en termes de responsabilité et autres) ».
"
76
A.
A
NALYSE DES RISQUES ET AUDIT INTERNE
S'agissant de l'analyse des risques, le commissaire aux comptes en a, dans son champ
de compétence, présenté au conseil d'IFFIm dès 2007 une analyse. IFFIm dispose ainsi d’un
registre des risques. Un risque fiscal dépendait de GAVI, qui n’a commencé à y remédier que
deux ans plus tard (cf.
infra
). GFA a adopté en mai 2008 une stratégie de contrôle stipulant
que son conseil «
a évalué, et continuera à évaluer, les principaux risques
», notamment de
réalisation incomplète des programmes financés ou de détournement. La fréquente brièveté
des séances tenues uniquement par téléphone ou vidéo limite la portée de ce contrôle.
IFFIm et GFA n’ont pas d’auditeur interne, mais peuvent désormais recourir à celui de
GAVI. Leurs conseils sont leur propre comité d’audit, ce qui équivaut à ne pas en avoir.
S'agissant de l'audit des opérateurs financés, IFFIm et GFA ne jouent aucun rôle. Les
commissaires aux comptes d’IFFIm ont mentionné jusqu'en 2009 le dispositif de rapports
annuels par pays que diffuse le site Internet de GAVI : les pays bénéficiaires remplissent une
grille commune de 50 pages, pour ce qui les concerne, mais de manière inégale. GAVI
rassemble de nombreuses données, dont les principales catégories sont évoquées plus loin, qui
aident à l'analyse des risques, avec des procédures détaillées d'analyse des comptes rendus.
Le conseil de la fondation s’est doté en son sein d’un «
comité financier et d’audit
», à
la fois juge et partie en matière d’audit : cette double compétence et l’absence de membres
extérieurs ne sont pas contraires aux normes actuelles du secteur privé, mais les bonnes
pratiques d'un nombre croissant d'organisations internationales sont d'avoir un comité d'audit
totalement ou majoritairement composé de membres sans lien avec elles.
GAVI n’a recruté qu’en novembre 2009 un premier auditeur, directeur de l’audit
interne. Initialement seul en ce domaine, il a entrepris de le développer dans le respect des
normes internationales. Le registre des risques de GAVI avait été limité aux risques financiers
et d’audit, mais il a été chargé d’en étendre le champ, qui comporte désormais 35 thèmes. Le
département financier dispose d'un registre spécifique qui comporte, d'une part, 140 points de
contrôle, et, d'autre part, des contrôles au niveau de l'ensemble formé avec IFFIm et GFA.
En amont des projets et depuis le début des années 2000, GAVI confie aussi à des
consultants indépendants des audits de la qualité des données statistiques relatives aux taux de
vaccination réels dans une partie des pays bénéficiaires, enjeu souligné plus loin. Ces
rapports, qui n'ont été établis qu'une fois dans certains pays depuis l'origine, et une note
méthodologique en français sont publiés sur son site Internet. Leur objectif est de fiabiliser la
programmation des interventions, et de limiter les risques de fraude, en encourageant les
administrations nationales à améliorer leurs tableaux de bord.
Les projets eux-mêmes sont examinés par un comité indépendant d’examen des
projets (le principe d’une participation d’administrateurs de GAVI aux séances a été adopté en
février 2008, mais peu ou pas mis en oeuvre). En aval de l'allocation des aides allouées en
espèces ou en nature, la surveillance du bon emploi incombe aux bénéficiaires, dans le cadre
de comités nationaux de coordination comme des dispositifs de contrôle de chaque pays.
77
Le rapport annuel établi par chaque pays bénéficiaire est normalement signé par les
ministres de la santé et des finances, accompagnés d'annexes et, s'il y a des subventions en
espèces, d'un rapport d'audit externe ; 68 des 75 pays ont produit leur rapport 2009 avant l'été
2010. Des primes sont versées, dans le cadre d’un financement du renforcement des systèmes
de santé, en fonction des progrès réalisés en termes de nombre de vaccinations et de fiabilité
des données en rendant compte: GAVI a suspendu tout versement à des pays dont les
statistiques de vaccination sont apparues insuffisamment fiables, suite à des croisements avec
les données de l’OMS et de l’UNICEF, notamment la Guinée, l’Indonésie, le Mali, le Nigéria
et la République centrafricaine.
Le rapport d’activités 2006 de GAVI annonçait qu’en 2010, 90% des dons en espèces
«
seront comptabilisés dans les systèmes publics de gestion financière
» des Etats
bénéficiaires. Le taux de réalisation de cet objectif et celui de la valorisation des dons en
nature dans les comptes publics demeurent en fait inconnus. Le rapport 2007 a lucidement
souligné que l'ensemble de ces approches «
ne peut continuer à apporter un niveau
suffisamment robuste de contrôle fiduciaire
», et annoncé un contrôle renforcé en 2008.
A cet effet, l’analyse de risques d’IFFIm précitée a amené GAVI à concevoir à partir
de 2007 puis à mettre en place en janvier 2009 un dispositif additionnel de transparence et de
compte rendu financier (
TAP, Transparency and Accountability Policy,
cf.
supra
quant aux
conséquences des lois fiscales anglaises). Il est inspiré du programme dit « Dépenses
publiques et responsabilités financières
»
développé depuis 2001 par la Banque mondiale avec
un financement notamment français. Quatre salariés recrutés en 2009 et des consultants
évaluent la gestion financière de chaque pays aidé
(FMA, Financial Management Evaluation)
.
Ces évaluations, sur pièces et parfois sur place, sont substantielles mais elles ne concernent
pas des procédures non comptables telles que celles d’achat et de distribution, et n’évaluent
pas l’économie, l’efficience et l’efficacité des actions.
Mi-2010, seulement 14 des 72 pays bénéficiaires avaient fait l’objet d’une analyse,
mais l'objectif était de les avoir tous couverts d'ici la fin 2012
77
. Le professionnalisme de ces
procédures de GAVI n’appelle pas, dans ces limites, de réserves. Elles devraient donc réduire
les risques significatifs de mauvais emploi des fonds obtenus grâce au concours français. Le
dispositif est jugé satisfaisant par GAVI. Excellent dans son principe, il ne suffit toutefois pas
à garantir le bon emploi des dons en espèces comme en nature, comme le montrent les cas de
détournements : de ce fait, le risque demeure inévitablement, quoique progressivement réduit,
de manquements à la législation fiscale anglaise, comme l'illustrait récemment le cas du Mali.
77
Ainsi, GAVI n’a entrepris une telle évaluation de la gestion de ses allocations en espèces au Mali
qu’en juillet 2010, alors que le ministère de la santé avait dénoncé à la justice malienne en octobre précédent les
détournements évoqués par ailleurs, et que le Fonds mondial avait rendu publiques ses propres investigations au
printemps 2010. Une première mission ayant révélé des insuffisances significatives, GAVI a suspendu en août
ses financements et demandé la suspension de tous paiements, en attendant un audit approfondi et la
revalidation des soldes comptables des deux programmes concernés.
78
Les risques de doublons
Le développement de ces instruments d'audit fait inéluctablement doublon,
partiellement, avec les procédures similaires des nombreux intervenants dans le même secteur
de la vaccination, voire de la santé. Une alternative économe et plus productive aurait été de
fédérer ces efforts de contrôle avec ceux de l’OMS, des divers fonds concernés à l’ONU, de la
Banque mondiale, et avec le dispositif considérable de contrats de contrôle financier sur place
du Fonds mondial. La fondation GAVI est d'avis qu'en pareil cas le niveau de performance
des contrôles qu'elle a développés aurait été moindre, opinion qui devrait interpeller les Etats
membres finançant les uns et les autres.
Même le partenariat avec l’UNICEF n’a guère conduit à une telle mise en commun :
plusieurs audits internes et externes ont porté sur sa division des achats dans la période
récente
78
, mais sans porter spécifiquement sur les opérations financées par GAVI
79
. Malgré
les 919 M$ d’achats financés entre 2007 et 2009 par GAVI, aucun rapport d’audit n’a en effet
porté sur ces opérations (l'UNICEF s’était de surcroît opposé antérieurement à tout examen
par le comité des commissaires aux comptes de l'ONU de sa gestion des opérations de GAVI).
Mi-2010, GAVI en était à une concertation en matière d'audit avec les principaux
acteurs, sans encore d’impact opérationnel. Un projet de rapprochement était à l’étude,
notamment dans le cadre du renforcement des systèmes de santé. L’administration française
pourrait utilement inciter avec fermeté à une mise en commun des dispositifs d’évaluation et
de contrôle - ainsi qu’à l’audit des opérations confiées à l’UNICEF par GAVI, d’autant que
l’UNICEF envisage de nouveaux audits en 2011 dans ce secteur.
B.
A
UDIT EXTERNE
Soucieuses de l’appréciation que portent les agences de notation (cf. ci-après), IFFIm,
GFA et GAVI veillent depuis l’origine à la qualité de leur commissariat aux comptes. Il est
assuré par un même groupe des deux côtés de l’Atlantique, respectivement aux normes
anglaises et américaines, et à grands frais au regard du faible volume d’opérations
comptables, certes de forte valeur. Le fait que le même groupe soit choisi par les trois entités
et la Banque mondiale ne parait pas avoir engendré autant d’économies d’échelle que l'on
pourrait en escompter, ni de gains de temps (l'équipe chargée de GAVI attend le rapport de
celle d'IFFIm, qui attendait le rapport de celle de GFA, qui attendait le rapport de celle de la
Banque, et les comptes consolidés ne sont adoptés qu'à l'automne).
78
Au sein du Comité des commissaires aux comptes de l’ONU, le premier président de la Cour a été
amené à recommander des améliorations dans la gestion des approvisionnements de l'UNICEF. Cf. notamment
Fonds des Nations Unies pour l’enfance, exercice biennal clos le 31 décembre 2003, Rapport du Comité des
commissaires aux comptes
, A/59/5/Add.2, ONU, 2004, pages 29, 41-42. Idem pour l’exercice biennal clos le 31
décembre 2005, A/61/5/Add. 2, 2006, pages 29-33, 41, 53-55, et pour celui clos le 31 décembre 2007,
A/63/5/Add. 2, 2008, pages 27-31, y compris une critique de la non-publication de l’origine des réserves
financières de la division des achats (elles proviennent principalement du groupe GAVI). L’UNICEF souligne
que dans le rapport du Comité sur le biennum 2008-2009, 10 des 16 points relatifs à la division des achats sont
dans le champ des financements apportés par GAVI, et que le suivi des recommandations, comme de celles de
l’audit interne, est effectué avec diligence. Il précise incidemment que le principe de l’audit unique n’a pas été
opposé à la Commission européenne, celle-ci ayant pu effectuer deux missions de « vérification » en 2009 et
2010, notamment dans le secteur des achats.
79
L’UNICEF souligne qu’un rapport d’audit interne a également porté sur le secrétariat de GAVI pour
la période antérieure à la création d’IFFIm.
79
Tableau n° 23 : Honoraires des commissaires aux comptes
USD
2006
2007
2008
2009
IFFIm (Grande-Bretagne)
80 000
88 000
200 236
200 236
IFFIm (norme Etats-Unis)
210 000
127 085
154 058
154 058
GFA
(Grande-Bretagne)
71 000
71 000
136 474
GFA
(norme Etats-Unis)
83 000
83 000
153 919
211 000
sous-total
444 000
369 085
644 687
565 294
GAVI FUND (Etats-Unis)
nc
nc
nc
nc
Association 1901 (Lyon)
nc
nc
nc
Fondation GAVI (Suisse)
nc
nc
nc
nc
Total
nc
nc
nc
nc
Commissaire aux comptes
Deloitte & Touche (Lyon : PWC)
KPMG (Lyon : PWC)
Source : IFFIm et GFA. NC: non communiqué.
C.
N
OTATIONS
D
’IFFI
M
:
UN RISQUE SOUVERAIN
IFFIm, seule entité du dispositif à appeler un tel exercice, a obtenu d’excellentes
notations pour ses émissions à moyen et long terme (il n'y a pas d'émissions à court terme) de
Fitch Ratings (2006 et 2008 : AAA avec perspective stable), Standard and Poor’s (2006 :
AAA avec perspective négative), et Moody’s (2006 : Aaa avec perspective stable). La qualité
de ces notations témoigne de la crédibilité du dispositif aux yeux des analystes privés, du fait
de la signature des Etats assumant la charge des remboursements, de la gestion de la trésorerie
par la Banque mondiale, et de la qualité de la documentation (les onéreuses diligences des
avocats, des commissaires aux comptes et autres consultants sont ici rentabilisées). Les
agences facturent leurs services à un tarif élevé, d’une part à IFFIm (plusieurs centaines de
milliers de $), d’autre part à quiconque souhaite accéder à leurs analyses intégrales (jusqu’à
400 $ par document).
IFFIm reste toutefois très exposé au risque souverain
attaché à la situation économique
et aux administrations publiques de chacun des pays donateurs, et à leur capacité à faire face à
leurs engagements. Une dégradation significative de leurs propres notations souveraines
pourrait entraîner celle d'IFFIm, avec pour conséquence des charges financières accrues.
D.
T
RANSPARENCE
Par « transparence », on entend la manière dont le public est informé des opérations
réalisées. Les rapports financiers annuels et comptes certifiés ne sont accompagnés d'aucun
résumé en termes accessibles au grand public. Les changements de méthodes comptables et
de structure rendent difficiles les comparaisons pluriannuelles, au point que les comptes
consolidés 2009 ne se réfèrent sur aucun point aux exercices antérieurs.
Les comptes d'IFFIm et (jusqu'à l'exercice 2008) du GAVI FUND, comme ceux de la
fondation suisse (depuis lors) sont publiés. Ils sont plus concis que ceux d’IFFIm et GFA.
N'ont pas été publiés ceux de GFA (consolidés, comme ceux d'IFFIm, dans les comptes de la
fondation), de l’association lyonnaise évoquée plus haut, certes en voie de dissolution entre
2006 et 2008, ni ceux de la fondation suisse d'avant 2009.
80
Les normes de transparence de la
UK Charity Commission
s'appliquent à IFFIm et
GFA, mais ils ne publient pas les comptes-rendus des séances de conseil sur Internet, en
raison de la confidentialité que leurs administrateurs attachent aux considérations financières ;
IFFIm et GFA n’ont pas de représentants des donateurs dans leurs conseils, ce qui en réduit la
transparence. Le conseil de GAVI s’est doté d’une commission de la gouvernance à partir
d'avril 2009 ; dès sa première séance, elle a validé des projets de délégation de signature, de
politiques de destruction de documents
80
, de dénonciation, et de gestion des conflits
d’intérêts. Elle a aussi constaté l’absence de code d’éthique, quoique prévu par les statuts,
ainsi que de règlement intérieur du conseil, reporté au-delà de 2009.
Le site Internet d’IFFIm, géré par GAVI, comporte des informations sur la structure et
les objectifs de cette société, ses partenaires, ses émissions d’emprunts, et donne accès à ses
rapports financiers annuels. Le site de GAVI est remarquable par l’ampleur de sa base
documentaire et la facilité de son utilisation. Il donne accès à de nombreux documents et
données sur toutes les facettes de son activité depuis sa création. Cela rend regrettable
l’absence d’informations comparatives sur les prix unitaires des vaccins et autres achats sur ce
site alors que l’UNICEF fournit à GAVI une batterie complète de rapports et d’indicateurs
81
.
Il convient d'observer qu'un accord de confidentialité a été conclu entre IFFIm, GFA et
GAVI.
Aucune limitation significative des informations fournies à la Cour ne semble en être
résultée, hormis sur les frais de gestion suisses. IFFIm/GAVI indique que le dispositif a reçu
l'accord des parties prenantes, dont l'administration française, et n'affecte pas les droits
contractuels de la France.
La suppression récente par l'administration du poste de conseiller financier auprès de
la Représentation permanente française auprès de l'ONU à Genève réduit plus encore la
possibilité pour les représentants français de maîtriser l'évolution financière d'IFFIm/GAVI.
E.
M
ULTILINGUISME
IFFIm ne travaille qu'en anglais, avec l'assentiment de la France. La seule autre langue
en accès direct sur sa page d’accueil Internet est le japonais. Indirectement, on y trouve
quelques traductions. Le rapport 2008 de GAVI n'a été diffusé qu'en anglais, juste après que
la France eût accru son financement. S’agissant des documents de travail et des publications,
l'administration française n’a pas obtenu un pourcentage de versions françaises à la hauteur du
rôle de GAVI auprès des pays francophones comme de l’apport financier français ; il est vrai
que l'absence de traduction constitue une substantielle économie.
Après ce constat par la Cour, GAVI a ouvert, à l'été 2010, un site en français qui
devrait améliorer ce multilinguisme.
80
Certaines durées de conservation apparaissent excessivement courtes face aux exigences d’éventuels
audits externes : deux ans seulement pour les réconciliations bancaires, 3 ans pour les relevés bancaires et les
baux expirés, 5 ans pour les dossiers du personnel (version révisée en juin 2010).
81
GAVI indique qu'en 2011 un "
groupe de travail examinera les moyens de parvenir à la transparence
des informations, ainsi que les implications de son amélioration - en particulier en matière de données sur les
prix provenant des fabricants via les agences d'approvisionnement de GAVI (UNICEF, PAHO) - pour les
activités
d'approvisionnement
en
vaccins.
Ceci
sera
ensuite
codifié
dans
la
nouvelle
Stratégie
d'approvisionnement et d'achat qui sera soumise au Conseil pour approbation."
Il reçoit de l’UNICEF des
rapports mensuels (décaissements ; calendrier des livraisons), trimestriels (situation financière), annuels
(comptes ; répartition par fournisseur ; synthèse des prix unitaires ; conditions financières de livraison ;
pourcentage de rejets par type de vaccin). S’y ajoutent des indicateurs détaillés sur les prix, périodiquement
actualisés. Certains de ces indicateurs sont publiés sur le site internet de l’UNICEF.
81
Certains salariés sont francophones, ainsi qu’il est fréquent à Genève ; des offres
d’emploi, parfois publiées en France, mentionnent que la maîtrise du français est un atout.
GAVI reconnait que la proportion de pays francophones éligibles à son soutien s'accroît, ce
qui rend de plus en plus important de mettre à disposition les documents essentiels en
français, comme le lui a signalé le ministère des affaires étrangères.
F.
E
THIQUE
,
RISQUES DE CONFLITS D
’
INTÉRÊTS ET DE CORRUPTION
Quelques abstentions pour conflit d’intérêts ont été mentionnées dans les comptes
rendus des conseils. GAVI demande depuis 2002 à ses salariés et experts de déclarer
patrimoine, ressources en tant que consultants et relations avec les industriels susceptibles de
donner lieu à une perception de conflits d’intérêts. La Cour n’a pas disposé de documents
rendant compte de l’impact de ce dispositif, en dehors d’affirmations d’absence de tout
problème. Suite à la présente enquête, GAVI indique qu’il s’alignera en tant que de besoin sur
les règles que l’OMS a renforcées en 2010.
Les donateurs n'ont pas été particulièrement actifs en ce domaine. Ainsi, alors
qu'IFFIm reçoit sa part du produit de la taxe de solidarité de l'AFD et que celle-ci s’est dotée
d’une direction déléguée en charge de l’éthique, aucun partage de bonnes pratiques n’a été
prévu dans le contrat cadre ni établi entre l'AFD et le groupe GAVI, d'ailleurs dans quelque
domaine que ce soit.
Quelques cas, parfois anciens, de corruption ou de fraude ayant directement affecté les
fonds versés par GAVI sont documentés sur son site Internet
82
. L'impact de la corruption et
des vols sur le terrain ne l'est pas.
*
Cette analyse du train de vie et des procédures de l’ensemble IFFIm/GFA/GAVI est
succincte, en l’absence d’audits internes. On ne peut en déduire un pourcentage fiable de frais
généraux à rapporter à la valeur de l’aide parvenant aux pays bénéficiaires. Un tel calcul
devrait notamment inclure les frais généraux des opérateurs qui en prélèvent ; il devrait
d’autre part être assis non pas sur les autorisations d’engagement de financement de projets
mais sur les sommes effectivement déboursées, ce qui appellerait de multiples reclassements
entre exercices. Des calculs de ce type n’ont pas été effectués. Au demeurant, les frais
financiers seraient aussi à prendre en compte.
IV.
LE FINANCEMENT
De l’origine à fin 2009, IFFIm a autorisé près de 2 Md$ en subventions de projets
proposés par GAVI, et 1,5 Md$ ont été effectivement versés à cette dernière.
82
Ainsi, GAVI a suspendu toute aide en espèces depuis mi-2006 en Ouganda et n'y livre à nouveau des
vaccins que depuis 2009 (1,6 M$ sur 9,6 M$ prévus). En juin 2010,
le gouvernement a restitué 838 000 USD
détournés. Un procès n'a pas encore eu lieu, les auteurs présumés, dont un ministre de la santé à l'époque des
faits, continuant à en contester le bien-fondé dans des appels successifs; la presse évoque un possible retour au
gouvernement de l'ancien ministre. Après avoir diligenté des audits, GAVI attend des procédures garantissant
une meilleure gestion avant de poursuivre une aide en espèces. En Zambie, l'Etat a récemment suspendu une
partie des interlocuteurs de GAVI de leurs fonctions dans le cadre d’une enquête concernant des détournements
au détriment du Fonds mondial; elle pourrait permettre de vérifier si des financements provenant d’IFFIm,
utilisés dans des conditions similaires, ont aussi été affectés. Le cas du Mali est évoqué par ailleurs. Les
procédures internes de GAVI prévoient d'informer la presse en pareil cas, ce qui n'a jamais été fait.
82
A.
L
ES COMPTES D
’IFFI
M
Les principaux éléments des comptes annuels d’IFFIm, en gras dans la colonne
« total » ci-après, soulignent le caractère innovant de cette « facilité de financement », ainsi
que le caractère peu compréhensible pour le public de sa présentation comptable, même si des
changements de méthode justifient qu'ils soient en partie hétérogènes d'une année à la
suivante :
Tableau n° 24 : Extraits des comptes d’IFFIm, 2006-2009
EXTRAITS DU BILAN,
millions de USD
2006
2007
2008
83
2009
Total
1.
Subventions pays dues dans les douze mois
60
127
131
150
468
2.
Subventions pays dues au-delà de douze mois
2 089
2 850
2 610
2 732
3.
Fonds fiduciaires
499
97
145
1 082
4.
Paiements d'avance
0,5
0,5
0,4
0,4
5.
Espèces
0,5
0,7
0,4
0,8
6.
Transactions dérivées
41
22
7.
Total des actifs bruts
2 649
3 074
2 928
1 255
8.
Dettes à moins d'un an
75
110
12
267
9.
Engagements payables à GFA
336
94
147
437
10.
Total des actifs moins les dettes
2 237
2 871
2 780
3 282
11.
Dettes à plus d'un an
1 007
1 043
1 267
2 345
12.
Total des actifs nets
1 230
1 828
1 513
937
13.
EXTRAITS COMPTE D'EXPLOITATION
14.
Subventions (engagements reçus)
2 110
680
35
87
2 912
15.
Dons reçus en prestations en nature
1
0,1
0,2
0,8
2
16.
Intérêts reçus et autres produits
4
17
13
11
45
17.
Total des produits (hors pertes et profits)
2 115
696
48
98
2 957
18.
Honoraires de la Banque mondiale (BIRD)
1,9
1,3
1,8
2,0
7
19.
Frais financiers
8
50
69
121
248
20.
Activités charitables
861
186
325
620
1 992
21.
Frais généraux (dont honoraires précités)
2
2
3
3
10
22.
Total des charges
873
240
399
647
2 159
23.
Report à nouveau
1 230
1 828
1 513
937
937
Source : Cour des comptes, d’après IFFIm/GAVI
Cinq faits marquants sont à souligner :
ƒ
1 555 M$
ont été versés en quatre ans par IFFIm
84
, alors que les pays donateurs
n'avaient apporté que
408 M$.
Cet effet multiplicateur caractérise l’innovation qu’est le
« financement immédiat » (
front loading
). Il a été pleinement atteint.
83
Le présent rapport décrit les modalités d’utilisation des fonds issus de la taxe de solidarité sur les
billets d’avion, mais ne constitue pas un contrôle des comptes d’IFFIm, société britannique sur laquelle la Cour
n’a pas compétence. KPMG, commissaire aux comptes à partir de l’exercice 2009, a rectifié des postes des
comptes 2008 tels que certifiés par DELOITTE, suite à une évolution de la législation anglaise. D'une manière
générale, la complexité des normes et mécanismes comptables, particulièrement en gestion de trésorerie.
84
Des 1 992 M$ d'engagements de la ligne 20, sont à déduire les 437 M USD restant à payer à la fin
2009 comme indiqué ligne 9. De même, la ligne 1 portant sur les douze mois suivants, les 60 M$ de 2006 sont à
déduire de son total de 468 M$.
Les engagements d'IFFIm envers GFA devraient atteindre 4 Md$ d'ici 2015, sur
la base des contributions déjà annoncées.
83
ƒ
Pour obtenir cet effet multiplicateur, IFFIm a emprunté sous forme d’émissions
obligataires
2 612 M$ (
lignes 8+11 de 2009). Ces émissions ont été rendues possibles par
les engagements des pays donateurs, à verser, certains jusqu’en 2026, un total de 6 278 M$
(situation au 30 septembre 2010)
85
, en annuités permettant le rachat des obligations en
temps voulu.
ƒ
L’émission d’obligations a été effectuée à un taux net moyen, selon IFFIm, de
1,8 %
à
fin 2009, ce qui est performant. Il en a toutefois coûté au moins 248 M$ en frais financiers
bruts sur la période (ligne 19), ainsi que 22,3 M$ de frais généraux propres à IFFIm et GFA
(cf. tableau 9 ci-dessus, non compris les prestations en nature non comptabilisées), soit au
total plus de la moitié des subventions annuelles reçues des pays donateurs. Mais IFFIm
assure qu'à la fin 2009, les produits financiers excédaient les frais financiers, et que le coût
net d'IFFIm n'était que de 60 M$ en trois ans et deux mois.
ƒ
Des opérations de couverture des risques de taux de change et d’intérêt sont
effectuées, dont les comptes financiers ne font qu’une mention succincte, qui ne peut rendre
compte de leur ampleur ni des risques de gains ou de pertes (ligne 6).
ƒ
Aux frais généraux d’IFFIm (ligne 21) et du gestionnaire de trésorerie qu’est la
Banque mondiale (ligne 18) s’ajoutent ceux de GFA et ceux correspondant au concours que
leur apporte GAVI (ligne 15, probablement sous-estimée jusqu’en 2008), soit nettement
plus de 100 M$ actuels d’ici 2026.
B.
L
E MODÈLE FINANCIER
Le modèle financier est d’une grande complexité, et la présentation comptable de ses
résultats demeure largement ésotérique. Il repose sur des centaines de pages d’accords
juridiques et de notes de procédure, très méticuleusement établis par de nombreux avocats et
consultants britanniques, avec le concours de la Banque mondiale pour ce qui concerne la
gestion de la trésorerie.
Les présentations des comptes sont hétérogènes, étant établies selon les normes
américaines ou anglaises (les exigences des normes appliquées en France ne seraient pas
différentes), généralement en droits constatés mâtinés d’estimations
mark-to-model
ou
mark-
to-market,
consolidés pour l’ensemble ou séparés, en valeur nominale ou en « valeur
actuelle ». La description comptable des instruments financiers dérivés rend particulièrement
ardus leur vision synthétique et leurs rapprochements. GAVI n'assure à cet égard pas une
information transparente du public ; on ne peut se satisfaire de son affirmation selon laquelle
il suffit que les milieux bancaires et les obligataires comprennent leurs comptes.
Ce modèle financier se distingue par l’intermédiation de ces deux sociétés
sui generis
et l’objectif de financement immédiat des dépenses par l'emprunt
86
. L’importance des
pratiques anglo-saxonnes et de leur gestion par la Banque mondiale sont soulignés par le fait
que le directeur des financements innovants de GAVI est, avec quatre des vingt agents de la
direction financière, basé à Washington, dont il dirige le bureau. L’activité financière est ainsi
concentrée aux Etats-Unis, en dehors de tâches confiées à des intermédiaires à Londres et au
Luxembourg (voir plus loin la liste de base des opérateurs).
85
La ligne 17 du tableau indique un total de 2 957 M$ d'engagements des donateurs, mais il s'agit d'un
calcul en valeur
in fine.
86
Les deux récentes entités internationales luttant contre les grandes endémies ne l’ont pas adopté (le
Fonds mondial, d'abord hébergé par l'OMS puis devenu fondation suisse, et UNITAID que gère de manière
classique l’OMS).
84
IFFIm résume dans le tableau ci-dessous ses principaux agrégats. Ils montrent
notamment que les neuf-dixièmes de ses objectifs initiaux de financement, en valeur nominale
(ligne 1) ont été atteints :
Tableau n° 25 : Principaux agrégats au 31 décembre 2009
87
Millions USD
Objectifs
(2006)
2006-2007
2009-2010
Total au 31.12.09
1. Engagements des pays
1- Valeur nominale
7 000
5 229
890
6 234
2. Obligations émises, 2006-2009
2- au profit de GFA/GAVI
2 156
3- pour le refinancement
223
3. Engagements envers GFA/GAVI
4- 2006-2008
1 550
1 226
1 226
5- 2009-2015 (prévision)
2 450
1 499
577
2 076
6- total 2006-2010
4 000
2 724
577
3 301
4. Versements à GFA
7- 2006-2009
1 556
8- En attente
1 169
9- 2016-2026, hypothèse
1 200
923
195
1 119
10- Total 2006-2010
5 200
3 648
762
4 420
Source : Cour des comptes, d’après IFFIm/GAVI
En l'absence des fondations annoncées, IFFIm tire à ce jour ses recettes de neuf pays
donateurs. Ce nombre restreint (comme dans le cas de la taxe de solidarité sur les billets
d'avion) provient notamment du fait que, comme remarqué par la Banque mondiale et le FMI
l’avaient dès 2005, «
des pays non-européens ont indiqué qu’ils ne pourraient pas contribuer
à une facilité internationale de financement en raison de leurs propres dispositifs juridiques
et comptables
»
88
.
Un autre frein à l'accroissement du nombre de donateurs est l'exigence d'IFFIm que la
majorité d'entre eux soient classés AAA par les agences de notation, sujet évoqué plus loin,
pour qu'IFFIm le soit et puisse emprunter à des conditions aussi favorables qu'eux. Le fait que
les donateurs n’aient pas de représentation au sein d’IFFIm ni de GFA n’est pas mobilisateur
non plus.
Les Etats-Unis, qui demeurent le principal donateur dans de tels domaines, n’ont pas
rejoint IFFIm. Ils réservent leur financement - plus de 69 M$/an depuis 2006 - de manière
bilatérale à l’ex-
GAVI FUND
, devenu
The GAVI CAMPAIGN,
l’organisme charitable basé à
Washington, DC, dont le PDG de GAVI ALLIANCE est l’un des administrateurs.
87
Tableaux traduits par la Cour. Y compris les engagements annoncés en 2009 pour 2010 mais non
encore signés. L'objectif de 4 000 M$ (ligne 7) était un plafond fixé par le contrat-cadre financier initial. Il a été
majoré de 890 M$ en 2010, cf.
infra
. Une obligation (
bond
) est une valeur mobilière, titre de créance
représentatif d'un emprunt. Elle est cessible et peut donc faire l'objet d'une cotation en bourse (marché
secondaire), ou, plus fréquemment, d’une vente de gré à gré. Les obligations de moins de 5 ans, comme une
partie de celles d’IFFIm, sont aussi appelées bons, ou billet de trésorerie.
88
Comité du développement & ministériel conjoint des conseils des Gouverneurs de la Banque
mondiale et du Fonds monétaire international sur le transfert de resSources réelles aux pays en développement
,
“Financing the Development Agenda
”, Washington, DC, 15 avril 2005, page 7. Depuis lors, parmi les pays
périodiquement mentionnés comme futurs contributeurs, seuls l’Afrique du sud et les Pays Bas ont donné suite.
85
Mi-2010, la part de la France a été réduite à 27,6 % du total des ressources
prévisionnelles d'IFFIm
89
avec l’apparition d’une nouvelle catégorie d’engagements, souscrits
en 2010 pour 890 M$ par trois pays seulement, non plus directement pour les vaccinations,
mais pour renforcer les systèmes de santé qui les assurent (en fin du tableau ci-dessous).
Tableau n° 26 : Engagements souverains vis-à-vis d'IFFIm, août 2010
Engagement signé
Contrevaleur,
en M USD
Echelonnement
Engagements 2006-2007
France
1 239 960 000 €
Taxe à partir de 2006
372 800 000 €
15 ans
Budget à partir de 2007
867 160 000 €
1 750
19 ans
Espagne
189 500 000 €
241
20 ans
Italie
473 450 000 €
602
20 ans
Norvège
27 000 000 $
27
5 ans
Royaume-Uni
1 380 000 000 £
2 595
20 ans
Suède
276 150 000 Kr
38
15 ans
Afrique du sud
20 000 000 $
20
20 ans
Pays-Bas
80 000 000 €
115
7 ans
Sous-total au 31.12.2009
5 388
Engagements 2010, avec affectation restreinte au renforcement des systèmes de santé
Australie
250 000 000 AUD
225
Non signé au 31.09.2010
Norvège
1 500 000 000 NOK
260
10 ans
Royaume-Uni
250 000 000 £
405
20 ans
Sous-total
890
Total février 2010
6 278
90
Source : IFFIm/GAVI
Le concept de « majorité des donateurs » est utilisé dans les accords et procédures, et
peut conduire à constituer une minorité de blocage par quiconque représente 25,01 % des
engagements ; cela ne concerne que les remises en cause du contrat-cadre financier, les
donateurs n’étant pas représentés parmi les six membres du conseil d’IFFIm, personnalités
indépendantes actuellement issues du secteur privé.
Dans la conception et la mise en oeuvre du dispositif, et notamment des émissions et
rachats d’obligations, de nombreux conseillers et intermédiaires interviennent auprès de
GAVI et de la Banque mondiale qui est le prestataire financier d’IFFIm :
Les principaux opérateurs financiers d'IFFIm
89
La part d’IFFIm dans le financement de GAVI
a varié entre 34 % et 80 % selon les années. La part
française a en conséquence été de 17 % au sein de GAVI, toutes Sources de financement confondues.
90
Au taux de 1,41 $ pour un euro. La répartition initiale, après swaps, était de 49% en dollars, 49 % en
euros et 2 % en livres sterling. La Banque mondiale a indiqué que de 2006 à 2009 son coût administratif de la
couverture du risque de change des versements attendus des pays donateurs a été de 0,4 M$, celui de la
couverture des obligations, de 0,7 M$. Cette couverture est assurée par la banque elle-même, au niveau de
garantie AAA.
86
1)
Gestion de la trésorerie : Banque mondiale (BIRD)
2)
Chef de file (
Arranger
) : GOLDMAN AND SACHS INTERNATIONAL (Londres)
91
3)
Agent fiduciaire (
Trustee
): CITICORP TRUSTEE COMPANY (Londres)
4)
Principal agent pour les paiements et les transferts : CITIBANK (Londres)
5)
Service des titres : CITIBANK (Londres)
6)
Agent pour les paiements et les transferts : DEXIA (Luxembourg)
7)
Agent pour la bourse du Luxembourg : DEXIA (Luxembourg).
8)
Dépositaires centraux internationaux : EUROCLEAR et CLEARSTREAM (Luxembourg)
9)
Commissaire aux comptes : KPMG LLP (Royaume-Uni)
10)
Conseiller d’IFFIm en droit anglais : SLAUGHTER AND MAI(Londres)
11)
Conseiller d’IFFIm en droit américain : DAVIS POLK & WARDWELL LLP (Londres)
12)
Conseiller en droit américain et anglais de GAVI ALLIANCE : LINKLATERS (Londres)
13)
Conseiller en droit américain et britannique des arrangeur et vendeurs : ALLEN & OVERY LLP
14)
Courtiers (
brokers
) et vendeurs (
dealers
) : multiples banques, de pays variant selon les émissions
15)
Compte bancaire : BANK OF AMERICA (Londres).
Les émissions sont donc conduites principalement aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, mais elles ont aussi été
effectuées en rands et en dollar néo-zélandais sur le marché des euro-obligations. Les investisseurs du Japon,
marché moins onéreux, ont par ailleurs apporté 1,2 Mds USD à ce jour, répartis entre plusieurs dizaines de
milliers de souscripteurs individuels (la législation des Etats-Unis limite, elle, aux acheteurs institutionnels la
vente d’obligations telles que celles d’IFFIm). La proposition d'obligations en euros formulée en 2007 par la
Banque mondiale n'a pas été retenue bien que la zone Euro apporte la majorité des subventions. La Banque
mondiale a travaillé avec le ministère français de l’économie et des finances, notamment en 2007 pour la mise en
place du financement budgétaire, mais elle a jugé la place de Paris plutôt inadaptée au
«
volume limité émis par
IFFIm
[qui]
rend plus difficile ou coûteux de viser le marché français ; le marché de vente au détail
d’obligations n’y est pas très développé en raison de la fiscalité et du contexte culturel global ; les investisseurs
institutionnels sont soucieux de liquidité
», indiquait-elle en 2007. Une grande banque française confirma cette
analyse, en préconisant une émission d’au moins 500 M€, auprès d'investisseurs institutionnels. L'avis général
est que cela serait plus onéreux, et appellerait au préalable la résolution de quelques points réglementaires avec
l'Autorité française des marchés financiers (AMF).
La Banque mondiale indique par ailleurs qu'elle confie à des banques françaises la contrepartie
des couvertures
de change à long terme de 84% des contributions françaises, de 90% des couvertures établies en euros ainsi que
toutes celles établies en couronnes norvégiennes et suédoises.
Une analyse publiée soulignait en 2005 que «
à cet égard la France et l’Allemagne, qui ont chacune une banque
de développement
[l’AFD]
solidement établie et qui a réussi, pourraient confirmer leurs atouts et promouvoir
activement leurs compétences en matière de refinancement
»
92
. L’Allemagne est restée à l’écart, comme l’AFD
que ses ministères de tutelles ont cantonnée dans un rôle de caissier, ainsi que la Banque européenne
d’investissement, dont le choix n’a que brièvement été considéré par IFFIm.
Le comité de Bâle sur le contrôle bancaire a, en considérant notamment le rôle de
gestionnaire de la trésorerie qu'assure la Banque mondiale et les notations AAA, accepté dès
octobre 2006, avant tout début d’opérations, que les autorités de supervision bancaire
autorisent les banques à affecter à IFFIm un taux zéro de risque global, par assimilation aux
banques multilatérales de développement.
91
GOLDMAN SACHS INTERNATIONAL (Londres) a été choisie par IFFIm comme conseiller
financier, arrangeur
(chef de file, non rémunéré par IFFIm en l'espèce, d'une facilité d'émission garantie ou d'un
échange financier mettant en jeu un syndicat de banques ou organismes financiers), teneur de livre et (seulement
la première fois) co-directeur de telles opérations, après avoir conseillé GAVI depuis 2002 dans la conception
d’IFFIm. Les courtiers mettent en relation les acheteurs et les vendeurs et se font payer ce service par des
commissions, sans prendre de position pour leur propre compte. Les vendeurs agissent pour leur propre compte;
ils négocient avec leurs clients, puis revendent leurs positions sur le marché interbancaire.
92
Alexandra ALBIN (salariée de Kfw, la banque fédérale allemande de développement) dans: WORLD
ECONOMIC SITUATION AND PERSPECTIVES JULY 2005, Francfort, KfW Entwicklungsbank.
Dokumente_WLP/2005/WLP_2005_07_e_end.pdf
87
C.
U
NE TRÉSORERIE SURABONDANTE
On a vu que le financement a été « frontal », immédiat, dans la limite des 1,5 Md$
effectivement versés à fin 2009. La rapidité avec laquelle il s’est traduit par des vaccinations
et autres actions sur le terrain est moindre. Des délais de paiement se produisent en cascade,
certains inévitables, pour examiner les demandes, signer des accords, commander et livrer des
vaccins. Mais, par rapport aux prévisions sur lesquelles le dispositif avait été proposé à la
France, il y a eu excès de financement au regard de la capacité de GAVI à dépenser.
•
Sous-consommation par GFA
: au 30 septembre 2009, par exemple, IFFIm avait versé
1,48 Md$ depuis l’origine sur le compte bancaire de GFA, mais ce dernier en conservait
encore 235 M$, dont 78 M$ qui n’avaient plus d’affectation (y compris près de 13 M $ de
l’Union européenne, hors IFFIm).
•
Sous-consommation par GAVI
: par exemple, pour 2009, la prévision budgétaire des
décaissements de GAVI à financer par IFFIm via GFA avait été de 500/550 M$; ils ont à
peine dépassé 400 M$. Le même niveau est prévu en 2010, au lieu des 550/750 M$ prévus.
•
Un troisième niveau de rétention de trésorerie est celui des opérateurs.
Ainsi,
l’UNICEF, principal fournisseur, exige comme d’autres opérateurs en ce domaine le paiement
intégral des vaccins à la commande et non pas échelonné jusqu’à leur livraison, ce qui lui
apporte une trésorerie excédant souvent la centaine de millions de dollars, sans que les
intérêts des placements effectués soient comptabilisés au crédit de GAVI. L'OMS, dans un cas
cité plus loin, a de même tardé à utiliser une avance comparable. Des retards de
consommation sont aussi constatés dans les pays bénéficiant de versements en espèces.
•
Enfin, le graphe 16 ci-après illustre le choix par IFFIm/GAVI, en 2009, d'un objectif
de fonds de roulement consolidé de 8 à 12 mois de dépenses, soit plus d’un milliard de
dollars:
Tableau n° 27 : Trésorerie d'IFFIm, 2006-juin 2010, millions de dollars
Source: Banque mondiale
88
L'ampleur de la trésorerie a deux objectifs. Il s'agit d'abord de confirmer aux marchés
financiers la solvabilité d'IFFIm dans la perspective du paiement des intérêts au titre des
obligations et du rachat de celles-ci à leur terme. Cette contrainte auto-imposée relève du
caractère innovant de ce mode de financement. Il s'agit ensuite de prévenir tout risque
d'interruption des paiements, donc des vaccinations, qui résulterait d'un manque de liquidités.
Cette double prudence est louable du point de vue de la gestion, mais elle est
excessive. D'une part, elle limite l'effet de levier à due concurrence de la trésorerie ainsi gelée
et réduit la capacité d’intervention de GAVI
93
.
D'autre part, la charge en repose en dernière analyse sur les Etats contributeurs, dont la
France. Ils sont confrontés à de lourds déficits budgétaires et endettements ; la rigueur qui
s’impose aux finances publiques commande donc de gérer de telles trésoreries au plus près.
Les produits financiers ainsi engrangés le sont à leur détriment et majorent l'aide apportée
sans être comptabilisés comme tels.
D.
L
E COUSSIN D
’
AUTO
-
ASSURANCE PAR UN RATIO D
’
ENDETTEMENT
Un autre frein à la célérité de la mise en place des financements est le fait qu'IFFIm
s’auto-assure de surcroît contre le risque d’insolvabilité partielle par ce qu’elle qualifie de
« coussin », avec la «
Gearing Ratio Limit
»
94
. Il s’agit d’un plafonnement de la dette
d'IFFIm, en pourcentage de la valeur présente des engagements reçus : la valeur de l'encours
en obligations sur le marché ne doit pas, déduction faite des liquidités d'IFFIm, dépasser la
valeur actuelle des engagements reçus. Le taux de ce ratio est proposé par la Banque
mondiale, en fonction notamment de son estimation de deux risques, résumés ci-après,
susceptibles d’affecter la perception par les marchés financiers de la solvabilité d’IFFIm.
L’objectif est de préserver la notation AAA.
Le premier risque est celui,
sui generis
, construit avec le subterfuge des "arriérés
prolongés" (cf.
infra
). Il s’est concrétisé par des réductions - inférieures à 5% - de versements
gouvernementaux. Pour éliminer ce risque, il suffirait de supprimer le subterfuge introduit par
les gouvernements donateurs, de la référence au FMI, et de reclasser en dette publique les
engagements souscrits par ces pays. Le second risque est que ces donateurs cessent
unilatéralement d'honorer leurs engagements « irrévocables ».
Plus le pourcentage des fonds affectés à GAVI est bas, plus le coussin est substantiel,
moins les sommes empruntées sont élevées, et donc moindres sont les risques pour les
obligataires. En échange, les taux d’intérêt - grâce notamment à la notation AAA - et le
montant des obligations émises sont eux aussi plus bas, réduisant d’autant les frais financiers.
93
GAVI estime en effet qu’en moyenne 1 000 $ permettent de "sauver une vie humaine" (c'est-à-dire
d'en prolonger significativement l'espérance de vie), et confirme que pour la prévention de certaines maladies la
dépense n'est que de quelques dizaines de dollars. Sur la base des 1 000 $ précités, réduire la trésorerie de
250 M$ permettrait donc de sauver 250 000 vies humaines.
94
Ce « ratio de levier IFFIm » est défini dès les documents fondateurs de cette société comme le
montant des engagements financiers nets d’IFFIm (obligations, prêts et opérations sur produits financiers dérivés
réalisées pour la couverture -
hedge
- des obligations et des prêts), moins la trésorerie et les liquidités, exprimé
en termes de pourcentage de la valeur nette actualisée des versements attendus des pays donateurs d’ici 2026, et
de la valeur nette actualisée des transactions dérivées réalisées pour couvrir les versements de subvention. Le
ratio effectif est déterminé par la Banque mondiale, et les engagements doivent demeurer inférieurs au
pourcentage fixé par le conseil d’IFFIm.
89
En 2008-2009, les produits financiers bruts ont même quasiment annulé les charges
financières brutes, hors frais de couverture des risques. Cette performance financière a pour
limite stratégique le fait qu’un excès de trésorerie entraîne une contre-performance
opérationnelle en termes de financement, donc de volume, des vaccinations effectives.
EUROSTAT fut informé «
que si ce pourcentage est fixé à 70 % les obligations
obtiendront une note AAA, à 77 %, une note AA, et à 79 % une note A
»
95
. Fixé par IFFIm,
après avis de la Banque mondiale, le ratio effectif a en effet été en permanence en-dessous de
50% en 2009, et est parfois descendu en-dessous de 35 %. Ce durcissement au détriment du
financement de GAVI a été motivé par la structure des actifs et, à un moindre degré, par
l’abaissement par les agences de la notation des perspectives d’IFFIm (cf. ci-après). Il devait
varier entre 46 % et 55 % en 2010, mais a été augmenté, à 67 % à l'automne. Si le ratio était
de 0 %, IFFIm reverserait à GFA ses ressources courantes, sans recourir à des obligations. S’il
était de 100 %, IFFIm pourrait d’emblée émettre le maximum d'obligations et en reverser à
GFA la totalité du produit, déduction faite de l'amortissement de la dette.
Compte tenu du goulot d’étranglement que constitue la capacité de GAVI à proposer à
GFA/IFFIm des projets finançables, cette limite n’a guère eu à ce jour de portée pratique,
autre que de rassurer les marchés financiers, mais elle risque de plafonner prochainement le
financement de projets réalisables.
E.
O
RTHODOXIE FACE AUX AGENCES DE NOTATION
IFFIm est classée par les agences dans le secteur des entités souveraines, car
dépendante de la notation des pays souverains qui la financent. Après un démarrage au
meilleur niveau, sa notation reste exposée aux crises économiques : ainsi, à l’automne 2009,
Standard and Poor’s l’a - modérément - abaissée, de perspective « stable » à « négative »,
mais toujours AAA, avant de revenir à « stable » le 26 octobre 2010. Une baisse de la
notation par deux agences conduirait, selon une règle du contrat-cadre financier, à suspendre
le financement de nouveaux programmes de vaccinations (alors qu'il demeurerait possible
grâce à l’usage direct de subventions des donateurs). Pour que les vaccinations et autres
opérations soient à nouveau financées, IFFIm devrait attendre qu’au moins deux agences de
notation rétablissent une note AAA ou équivalente. L’objectif indiqué est d’éviter tout
enchérissement des coûts de recours au marché obligataire par IFFIm.
Or des analystes considèrent qu’une baisse de la notation d’un des principaux pays
contributeurs est devenue une éventualité pour le Royaume Uni, voire pour la France. Dans ce
dernier cas IFFIm, de statut anglais et dont le plus important donateur est ce dernier pays, ne
conserverait peut-être pas sa notation AAA. L’utilisation effective des moyens financiers
accordés à IFFIm par la France se trouve ainsi subordonnée à l’appréciation d’agences de
notation dont le comportement est aujourd’hui contesté. Ce point est orthodoxe sur le plan
financier. Mais au regard de l’objectif sanitaire :
ƒ
La gestion de l’ensemble du dispositif depuis 2006 conduit à consommer avec retard les
fonds mobilisés, même si GAVI s'emploie à réduire les délais (et si d'autres
organisations sont encore plus lentes), alors que l’ensemble de la prévention sanitaire
dans les pays bénéficiaires souffre d’une insuffisance de financements.
ƒ
La «
Gearing Ratio Limit
» réduit significativement le montant des dons aux pays
bénéficiaires, à hauteur de la capacité inutilisée d'emprunt. Certes, elle engendre des
produits financiers et réduit les frais financiers inhérents à l’émission d’obligations.
95
EUROSTAT, CMFB, op. cit., page 2.
90
Les pays donateurs pourraient utilement préciser leurs priorités en termes d'objectifs et
d'indicateurs de résultats à privilégier en conséquence : impact sanitaire, ou performances et
notations financières.
F.
U
N
"
TAUX DE RENTABILITÉ
"
ANNONCÉ SANS ÊTRE SUIVI
En octobre 2006, GAVI indiquait dans son rapport annuel que «
alors que le fait
d’emprunter est d’un coût modéré, ce coût estimé à 3,5 % comptera peu au regard du taux de
rentabilité estimé à 18 %, des investissements en vaccination
». S'agissant du coût, son
montant global n'a pas été suivi de manière exhaustive ni cohérente d'un exercice au suivant,
pas plus que l'assiette (ressources, engagements, ou dépenses effectives) à laquelle le
rapprocher : on ne peut donc apprécier exactement si l'objectif de 3,5 % a été atteint.
S'agissant du "taux de rentabilité", il avait été estimé par un chercheur en 2005 en se
référant à l’accroissement de la production intérieure d’un pays résultant d’un allongement de
l’espérance de vie grâce aux vaccins. Cette approche n’a pas été confirmée par d’autres
auteurs ni actualisée depuis la création d’IFFIm. Le modèle économique d'IFFIm demeure
ainsi en partie théorique, faute d'instruments élaborés pour mesurer son impact en termes de
rapport entre coûts et avantages.
Selon l’administration anglaise, notamment, le mécanisme IFFIm/GAVI apporte aussi
des bénéfices intangibles, tels qu’une sensibilisation des milieux financiers aux enjeux
sanitaires, mais aucun tableau de bord n'en documente les effets.
G.
L
ES ENGAGEMENTS FRANÇAIS
La double contribution de la France est fort appréciée par IFFIm, qui n’a rencontré
aucun problème avec l’administration française dans sa mise en oeuvre. Son montant est
indiqué dans les tableaux 6 et 26,
supra.
Le ministère français des affaires étrangères et
européennes a estimé, à la demande de la Cour, à 9,7 % des dépenses 2009 de GAVI l’impact
des versements français à IFFIm.
Première tranche : financement par la taxe de solidarité sur les billets d’avion
L’AFD a reçu une lettre du 27 septembre 2006 de M. Philippe DOUSTE-BLAZY,
ministre des affaires étrangères, et de M. Thierry BRETON, ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie, lui demandant d’assurer la mise en oeuvre des dispositifs découlant
de la création de la taxe de solidarité. La direction générale du trésor et de la politique
économique lui a donné le lendemain son accord juridique pour la signature des documents
concernant IFFIm. Le contrat-cadre financier de 71 pages a été signé le jour même entre les
six premiers pays, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement
(Banque mondiale),
THE GAVI FUND
américain, IFFIm et GFA (dont l’adresse postale était
alors celle du
GAVI FUND
). Le directeur général de l’AFD et le directeur de son département
des financements l’ont signé.
Le contrat-cadre résume la stratégie (se référant aux objectifs du millénaire du
développement cités en tête du présent rapport). Il détaille dans 38 pages d’annexes le mode
opératoire du dispositif, y compris quant aux modalités d’agrément, de financement et de
contrôle des projets. Un glossaire anglais de 23 pages complète utilement cet accord, mais une
version française n’a été établie que pour le contrat-cadre.
91
Les comptes de chacune des entités doivent être produits dans les dix mois suivant la
fin d’un exercice comptable, en l’occurrence l’année civile. Ce délai, déjà quelque peu
excessif au regard des bonnes pratiques, n’a pas été respecté pour les comptes consolidés et
audités 2007, produits le 1er décembre 2008. Ceux de 2006 et 2008 l’ont été fin septembre de
l’année suivante et n'ont pas été publiés, et ceux de 2009, fin juillet. La France ne disposait
mi-2010 que de données provisoires du mois de septembre précédent, et pourrait utilement
demander une information plus prompte.
Seule à apporter à IFFIm le produit d’une taxe de solidarité sur les billets d’avion, elle
n’a pas formulé de réserve quant aux effets des fluctuations inhérentes à ce mode de
financement :
elle s'est ainsi engagé à verser des annuités fixes, quelle que soit la ressource
tirée de la taxe.
S’agissant de GFA, l’AFD a simultanément signé en septembre 2006 un « accord de
subvention », la version française faisant foi, à hauteur des 372,8 M$ précités (colonne 1 du
tableau 6
supra
). L’accord ne mentionne pas l’origine des fonds (la taxe de solidarité). Il
soumet à une seule condition les versements annuels (le dernier en 2021), celle découlant du
dispositif susvisé se référant aux arriérés de paiement au FMI. Avec la Banque mondiale,
l’AFD a simultanément signé un accord, établissant les modalités de versement.
Parmi les centaines de dispositions incluses dans le contrat-cadre financier, quelques exemples :
ƒ
Le contrat avec la France est régi par le droit anglais, alors que les gouvernements espagnol et italien
ont choisi le droit national. Toutefois, tout litige susceptible d’en résulter relève de la compétence exclusive des
tribunaux du ressort de la Cour d'appel de Paris. Les documents sont en anglais. L’accord des pays signataires en
cas d’amendements des procédures dans les relations entre GAVI, IFFIm et GFA n’est pas requis s’ils n’ont pas
«
d’effets matériels adverses
».
ƒ
La reconduction du dispositif au-delà de 2025 dépendra de l’accord des parties. D’ici là, toute demande
par un gouvernement donateur de modification de l’échéancier de paiements doit être soumise aux agences de
notation afin qu’elles certifient ne pas prévoir d’abaisser leur notation d’IFFIm du fait de cette modification.
ƒ
La sanction d’une réduction ou d’une interruption unilatérales des paiements par un gouvernement est
qu’elle pourrait être rendue publique, et faire l'objet de poursuites judiciaires par IFFIm à l'encontre de l'Etat
incriminé. Tout retard de paiement par un donateur entraîne des pénalités à sa charge, couvrant les frais
financiers en découlant, et le temps passé pour les gérer (le cas s’est déjà produit, dans des proportions minimes,
mais pas pour la France).
Seconde tranche : financement par l’Etat
Un second contrat-cadre financier a été signé le 7 décembre 2007 entre GFA et la
ministre de l’économie, des finances et de l’emploi (DGTPE), pour un total de 867,16 M € sur
crédits budgétaires (hors 2007, cf. tableau 6, colonne 2,
supra
). Il contient des dispositions
identiques à celles du contrat-cadre signé par l’AFD. Le même jour, IFFIm, GFA et la
ministre ont cosigné une « lettre d’accession au contrat-cadre-financier » global du 28
septembre 2006 ; elle confère au ministère le même statut que l’AFD dans le tour de table
d’IFFIm, avec la possibilité de participer aux réunions des donateurs et d’opiner sur
d’éventuels changements de leur compétence.
H.
L'
EXCLUSION DE LA DETTE PUBLIQUE FRANÇAISE
Un choix politique de la France et des autres gouvernements ayant conçu ou adopté ce
dispositif a été d'exclure de leur dette publique leur financement d’IFFIm. Un recours direct à
la Banque mondiale y aurait contraint. Avant la mise en place du dispositif, ils ont obtenu
l’accord d’EUROSTAT (cf. annexe 7), pour que leur apport ne soit pas pris en compte (face à
l’objectif européen d'une dette publique inférieure à 60 % du PIB).
92
La gestion financière d’IFFIm a été assortie, à cet effet, d’un risque
sui generis.
. Ce
risque découle du «
respect de certaines conditions par les pays bénéficiaires
». Il s’agit
d’une seule condition, reposant sur un dispositif d'arriérés prolongés («
protracted
arrears
»
96
), accepté par la France pour les besoins de la cause. La conditionnalité est la
suivante : au cas où un ou plusieurs pays bénéficiaires seraient en retard prolongé (plus de six
mois) dans le versement d’arriérés de remboursements au Fonds monétaire international, les
pays contributeurs réduiraient leurs versements à IFFIm.
IFFIm a établi pour cela un portefeuille de référence, composé des pays bénéficiaires
membres du FMI. Chaque pays en a une part : 62 pays pèsent chacun 1 %, le Vietnam, 3 %, et
sept autres pays
97
, 5 %, en relative proportion de l’aide initialement prévue pour ces derniers.
Lorsque le FMI déclare qu’un de ces pays est en « arriéré prolongé », chaque pays
donateur voit son versement réduit du pourcentage applicable (1, 3 ou 5 %). IFFIm serait
alors exposé au risque de ne pas pouvoir rembourser intégralement les obligataires à la date
d’échéance d’obligations. De ce risque, EUROSTAT a déduit que les gouvernements
européens concernés ne sont pas obligés d’honorer intégralement leur engagement envers
IFFIm, qui ne constituerait dès lors pas une dette publique.
Le ministère du budget défend ce dispositif, en soulignant que le caractère
conditionnel de l’engagement français est avéré, du fait que cette conditionnalité a été mise en
oeuvre à plusieurs reprises, dernièrement lors de l’échéance du 31 mars 2010 où les arriérés de
la Somalie, du Soudan et du Zimbabwe ont conduit à une minoration du remboursement
français de 0,657 M€. Au regard des 45 M€ versés la même année, une telle minoration
n’atténue pas significativement la dette totale de 1 239,9 M€ et la nécessité qu’elle figure dans
les comptes de l’Etat.
V.
ACTIONS FINANCEES PAR IFFIM ET SES PARTENAIRES
GAVI a multiplié les consultations et les rapports sur sa planification, qui fait l’objet
d’un large consensus et est, à quelques nuances près, approuvée par l’administration
française. L’impact estimé à ce jour et l’objectif pour la période 2010-2015 sont que, «
pour
simplifier, plus de cinq millions de décès futurs ont été évités grâce au soutien octroyé par
GAVI Alliance au cours de ses dix premières années d’existence et, selon de rigoureuses
projections de la demande des pays, il serait possible de pratiquement doubler ce nombre ces
cinq prochaines années
»
98
.
96
Leur définition en français par IFFIm est :
« ‘Retard prolongé’, désigne le non-respect, par un Pays
spécifique, d'une Obligation financière envers le FMI lorsque ce manquement a perdure durant une période de
six mois civils ou plus à compter de la date d'échéance initiale du montant concerne constituant l'objet de
pareille Obligation financière envers le FMI »
. La formule « arriérés prolongés » est plus exacte. Elle a été
ingénieusement introduit sur la base de réflexions antérieures de Goldman Sachs (selon la Brookings Institution
et l'université de Navarre, op. cit., page 7.
97
Leur part moyenne dans les engagements à fin 2009 avait grimpé à 8 %, avec des taux de 7 %
(Bangladesh), 13 % (Ethiopie), 8 % (Inde, mais seulement 1% en versement), 1 % (Indonésie), 2 % (Nigeria),
14 % (Pakistan), et 7 % (R.D. Congo). Certains de ces pays ne présentent guère de risque d’insolvabilité envers
le FMI. IFFIm précise que les pays en arriéré prolongé au FMI «
ne sont pas éligibles à des programmes
» aussi
longtemps qu’ils ne se sont pas acquittés de leurs dettes envers le FMI
98
GAVI,
Investir dans la vaccination par l’intermédiaire de GAVI Alliance, La preuve par les faits
,
Genève, 2010, 40 pages, http://www.gavialliance.org/reSources/GAVI_Evidence_Base_2010_Fran_ais.pdf
93
Elles s’inscrivent dans la stratégie de vaccination définie en 2005 par l’OMS et
l’UNICEF en se référant fréquemment à l’Alliance GAVI. La stratégie 2011-2015, avec des
objectifs d'achat tenant compte de la sécurité vaccinale et de prix de vaccins abordables à long
terme pour les pays en développement, confirme quatre axes principaux :
1.
Accélérer l’utilisation de vaccins nouveaux et sous-utilisés ;
2.
Contribuer à renforcer les systèmes de santé liés à la vaccination ;
3.
Augmenter la prévisibilité des financements internationaux et la durabilité des
ressources nationales pour la vaccination ;
4.
Influer sur le marché des vaccins.
A.
L
ES VACCINS NOUVEAUX ET SOUS
-
UTILISÉS
GAVI, en liaison avec l'OMS et l'UNICEF notamment, a choisi le champ des vaccins
non pas traditionnels, ceux apparus avant les années 1980 (à gauche dans le graphe ci-
dessous), mais les vaccins "nouveaux et sous-utilisés" (cf. leur brève description en annexe 8 :
hépatite B, etc.) apparus dans les années 1980 à 2000. Son champ pourrait se rapprocher à
terme de celui d'UNITAID quand apparaitront des vaccins contre la dengue, le paludisme, la
tuberculose et le VIH/Sida, pour autant que des financements le permettent. Le diamètre des
cercles du graphe ci-dessous varie en fonction du nombre de décès évalués par l'OMS.
(collage manuel graphe demi-page en couleurs)
94
B.
D
ONNÉES FINANCIÈRES
Les rapports annuels d’IFFIm et GFA résument les financements des programmes
subventionnés. Leur présentation par IFFIm était claire en 2006-2007, et l’est un peu moins
depuis lors. Sur les 1,992 Md$ d’engagements qui lui ont été notifiés par IFFIm, GFA avait
déboursé 1 372 M$, de l'origine jusqu'au 31 décembre 2009 :
Tableau n° 28 : Engagements et versements, 2006-2009
Approuvé par IFFIm
Versé par IFFIm à GFA
Déboursé par GFA
2006 2007 2008 2009
total
2006
2007
2008
2009
total
2006 2007 2008
2009
total
Fièvre jaune (stocks)
57
0
44
101
17
40
40
97
48
6
16
70
Méningite (éradication)
0
68
68
30
30
13
13
Poliomyélite (érad., stocks)
191
0
191
125
66
191
191
191
Rougeole (réduct. Mortal.)
139
0
139
100
39
139
139
139
Tétanos mère-enfant
62
0
0
62
41
11
9
61
50
11
0,1
61
Vaccin pentavalent (gar.)
181
0
181
181
181
181
-4
177
Renforcement syst. santé
114
80
58
252
0
114
91
19
224
0
88
106
0
194
Fournitures pour injections
-0,1
5
5
5
5
0,5
-0,1
0
Programmes nationaux
99
231
72
245
443
991
60
158
173
235
626
48
116
106
193
463
TOTAL
861
186
325
617
1 989
524
428
273
329
1 554
229
632
226
222
1 309
Source : IFFIm
Les données annuelles de paiements effectués par GFA ne signifient pas que le
montant indiqué a été intégralement consommé dans l’année : sa consommation sur le terrain
est parfois étalée sur plusieurs années. Son taux global n’est pas calculé, bien que GAVI
dispose des données des rapports annuels des bénéficiaires (administrations nationales et
partenaires internationaux). S'y ajoutent des dons directs reçus par GAVI et des participations
des pays bénéficiaires et d'autres Sources.
En se limitant à des priorités - hépatite B,
Haemophilus influenza
100
, fièvre jaune,
poliomyélite ; rougeole ; tétanos maternel et néo-natal ; vaccins pentavalents (diphtérie,
tétanos, coqueluche, Hib, hépatite B) - GAVI a sagement limité ses ambitions, au regard des
22 principaux vaccins préconisés par l'OMS. Il est arrivé que les pays donateurs, dont la
France, et d’autres membres du conseil de la fondation fassent débattre et adopter leurs choix
au sein de ce dernier quant aux vaccins à financer ainsi en priorité.
99
Les cinq premières lignes du tableau décrivent les achats effectués par l’intermédiaire de prestataires
tels que l’UNICEF. Les trois dernières lignes décrivent les subventions versées directement aux pays
bénéficiaires, notamment pour l’achat par eux de vaccins pour leurs programmes nationaux. Ces données,
assemblées pour le présent rapport, sont en partie extracomptables pour l’exercice 2009. Elles présentent les
décaissements, et non pas la réalisation effective des opérations de terrain, parfois concrétisées à l’année
suivante.
100
Les bactéries hémophiles (
Haemophilus influenzae
type b, Hib, ou
Parainfluenza
) sont au deuxième
rang des microbes responsables de maladies respiratoires, après les pneumocoques, et sont présentes chez 75 %
des enfants et 35 % des adultes. L’infection est sans symptômes, mais peut provoquer des otites, laryngites,
inflammations graves du larynx, broncho-pneumopathies ; c’est la principale cause des méningites des enfants de
moins de 10 ans. L’OMS estime qu’il en résulte 386 000 morts par an.
95
Ce faisant, le financement apporté par IFFIm est largement complémentaire de celui
d’UNITAID dans la lutte contre le sida, la tuberculose ou le paludisme, qu’UNITAID prend
en charge : ainsi, les enfants séropositifs courent 40 fois plus de risques de contracter une
infection à pneumocoque, s’ils ne sont pas vaccinés, que les enfants séronégatifs. L'annexe 7
résume les rapports coûts/efficacité des vaccins financés, tels qu'estimés par IFFIm/GAVI.
C.
P
ARTENAIRES
:
LES PAYS BÉNÉFICIAIRES
Les moyens subventionnés sont principalement inscrits dans des programmes
nationaux de fourniture de vaccins nouveaux ou sous-utilisés, à la demande des pays
bénéficiaires. A l'inverse d'UNITAID, GAVI a ces derniers pour principaux partenaires
101
,
même si elle confie une partie des approvisionnements et de la logistique à l'UNICEF.
GAVI a développé depuis 2000 une solide procédure d’examen des demandes de
financement. IFFIm comme GFA s’en approprient
de facto
très instantanément l’intégralité
des conclusions : dès sa séance du 6 octobre 2006 (un mois avant que la première émission
d’obligations lui en donne les moyens), IFFIm approuvait en quelques minutes un total
d'engagements de 718 M$ sur proposition de l’Alliance GAVI, du
GAVI Fund
et de GFA.
Pour que le comité exécutif de GAVI accepte une demande et la « soumette » à GFA :
ƒ
Le Comité d'examen indépendant (CEI) en délibère. Il est composé de deux équipes : le CEI des
demandes et le CEI du suivi. Les nouvelles demandes des pays sont examinées par le CEI des demandes et les
rapports d'avancement sont examinés par le CEI de suivi, afin de déterminer si le soutien doit se poursuivre. Les
membres du CEI sont désignés par les partenaires de GAVI Alliance, y compris l'OMS et l'UNICEF, et
confirmés par le Comité des programmes de GAVI. Les membres du CEI doivent être des experts internationaux
dans les domaines pertinents et jouir d'une expérience considérable au niveau national.
ƒ
Le pays demandeur doit s’être doté d’un comité de coordination des organismes concernés ou de
coordination du renforcement du système national de santé, et lui faire approuver le dossier. Les rapports annuels
montrent que la réalité de ce comité et de ses travaux est variable d’un pays ou d’une année à l’autre.
ƒ
La demande doit avoir été validée par le ministère des finances et présentée par le ministère de la santé.
Le soutien financier qu’apportera GAVI doit être en phase avec la planification et la programmation budgétaire
nationales, y compris un plan pluriannuel et détaillé de vaccination en phase avec la politique de santé,
comprenant un bilan de la politique antérieure de vaccination et des projections financières. Ce plan doit être
conforme au modèle préconisé par l’OMS et l’UNICEF pour la période 2006-2015.
ƒ
Le pays doit cofinancer le programme
102
. En cas de poursuite de financements antérieurs par GAVI, un
bilan satisfaisant doit en avoir été documenté.
Le comité indépendant travaille généralement par sous-groupes de deux ou trois
experts présents à Genève pendant deux semaines, en juin et octobre ; dans sa réponse à la
Cour, GAVI indique qu’il renvoie à un examen ultérieur environ la moitié des demandes,
pour précisions complémentaires.
101
L'OMS a entrepris en 2010 une réflexion sur sa stratégie de partenariat, ce qui pourra concerner
UNITAID, et qui, à ce stade, aide à clarifier les rôles, entre notamment "alliance" (comme GAVI), "campagne
conjointe" (GAVI ou UNITAID avec l'UNICEF), "programme" (GAVI finançant ceux des pays); "collaboration
à des projets" (UNITAID subventionnant la pré-qualification des médicaments par l'OMS). Ces partenariats ont
la personnalité morale (GAVI) ou non (UNITAID). Document OMS A63/44, 22 avril 2010.
102
Un montant forfaitaire est fixé pour la première série de vaccins ; il est majoré de 0,15 $ par dose
pour chacune des séries suivantes. Une augmentation globale de 15% de leur participation a été demandée aux
pays les moins pauvres, jusqu’en 2010 seulement. En 2008, la contribution totale des pays a été, selon GAVI, de
20 M$. Ces dispositions rappellent que GAVI se désengagera à plus ou moins long terme.
96
Les dossiers approuvés, qui approchent chacun la centaine de pages, sont tous
accessibles sur le site Internet de GAVI. Ils ne mentionnent pas IFFIm. Le dévouement des
experts n'empêche pas que, s'agissant du soutien aux services de santé évoqué plus loin, ils
"
ne puissent avoir qu'une connaissance limitée des réalités d'un pays et une capacité limitée
de vérifications des données qui leur sont soumises. L'expérience individuelle des membres
peut n'être pas toujours la plus pertinente, et certains commentaires indiquent que leur
approche peut être quelque peu académique et dépourvue de connaissances en termes de
mise en oeuvre concrète
" selon un rapport d'évaluation anglais de 2009. GAVI annonce une
amélioration du dispositif.
L’équipe du siège est désormais organisée par zones géographiques, Elle ne contrôle
pas toujours la destination de ses concours en espèces ou en nature adressés majoritairement
aux pays, ou à défaut par l'intermédiaire de l'OMS ou de l'UNICEF. Ses brèves visites sur
place ont été trop espacées (80 dans les pays bénéficiaires en 2009).
Paiements directs, par pays
1 992 M$ d’engagements avaient été contractés par IFFIm fin 2009, d’une part avec
61 pays (1 365 M$), d’autre part avec d’autres opérateurs (627 M$), pour l’essentiel via
l’UNICEF. S’agissant des pays, 835 M$ sur les 1 365 M$ engagés ont été versés entre 2006 et
2009; le retard de paiement du solde de 530 M$ s’explique par les délais de mise en oeuvre :
ainsi, en 2009, 46 M$ d’engagements récents envers onze pays apparaissant pour la première
fois n’avaient pas encore été soldés, pas plus que des engagements de l'année, notamment
envers l’Inde (les 103 M$ précités), le Kénya (50 M$), le Pakistan (40 M$) et le Bangladesh
(39 M$). Fin 2009, 56 des 72 pays alors éligibles avaient effectivement encaissé des fonds,
dont les 9/10èmes sont allés à 23 pays ayant encaissé chacun plus d’un pour cent des 835
M$ ; 33 autres pays avaient reçu au total 75 M$ (cf. tableau par pays en annexe 9).
Une modification à partir de 2011 du plafond de PIB par habitant (porté de 1 000 $ à
1 500 $, plafonds désormais ajustables selon l’inflation) a été accompagnée d'un recentrage
sur les 58 pays les plus pauvres, représentant autour de 80% des personnes en extrême
pauvreté (survivant avec moins d'un euro par jour) et des enfants non vaccinés.
Ce décompte par pays est incomplet, puisque lui manque la destination des 627 autres
M$ multilatéralement dépensés. Le dispositif ne permet par ailleurs pas de déterminer quels
pays bénéficient des financements obtenus grâce au concours d’un pays donné, comme
souvent en cas de financement multilatéral, et inévitable du fait du dispositif IFFIm.
Le partenariat avec le Fonds mondial et les autres partenaires de la « plateforme »
annoncée fin 2009 et évoquée par ailleurs serait de nature à renforcer la coordination des
moyens financiers, et donc la précision de la mobilisation des administrations bénéficiaires,
notamment pour le renforcement des systèmes de santé et les audits. Son succès dépendra
notamment de l’évolution des méthodes des partenaires
103
.
103
Ainsi, selon des témoignages concordants, le Fonds mondial, que la France subventionne et sur
lequel GAVI a choisi de s’appuyer, n’aurait pas toujours pris le temps de comprendre les situations locales avant
d’investir massivement ; il aurait parfois court-circuité, notamment dans le cas du Mali, les administrations du
pays bénéficiaire au lieu de contribuer à en renforcer d’emblée les capacités de gestion, le professionnalisme, les
moyens de contrôle et l’implication.
97
Tableau n° 29 :
IFFIm, les 23 principaux pays bénéficiaires, 2006-2009
(
≥
1% des 835 M USD versés, cf. annexe 10)
Congo, RDC
11%
Pakistan
15%
Bénin
1%
Inde
2%
Népal
2%
Madagascar
2%
Yemen
2%
Sénégal
2%
Zambie
2%
Nigéria
3%
Mali
3%
Malawi
4%
Ghana
4%
Burkina Faso
4%
Afghanistan
5%
Kenya
5%
Bangladesh
7%
Côte d'Ivoire
1%
Uzbekistan
1%
Mozambique
1%
Cameroun
1%
Ethiopie
21%
Sri Lanka
1%
Source: Cour des comptes, d'après IFFIm
Le cas de l'Inde (2 %) illustre le positionnement de GAVI. L'Alliance s'y était d'abord
engagée de manière importante, mais faute, selon les témoignages recueillis pour les services
indiens, d’avoir été à même de mettre en oeuvre cette aide, elle a été suspendue : ainsi, sur
18 M$ engagés par IFFIm en 2006, puis 2 M$ en 2008, seulement 11,6 M$ avaient été
dépensés fin 2009. Mais, après que les partenaires de GAVI aient sensibilisé les autorités aux
méthodes les plus récentes de vaccination, le ministère de la santé a choisi le vaccin
pentavalent, et IFFIm s'est de nouveau engagée, cette fois avec 103 M$. La notification des
financements aux pays bénéficiaires parait pouvoir être améliorée. Ainsi, GAVI a viré
récemment au ministère malien des finances un montant de 1,3 M$ sans que le ministère de la
santé en soit prévenu par eux ; plusieurs mois se sont écoulés avant que cette somme puisse
être utilisée. De telles situations réduisent la rapidité de l’impact des financements apportés
par IFFIm, mais GAVI indique dans sa réponse à la Cour qu'il a entrepris récemment d'y
remédier.
Canaux internationaux
D'une part, les pays peuvent opter pour que les versements soient confiés à un
mécanisme de financement conjoint. D'autre part, IFFIm finance aussi des canaux
multilatéraux : constitution de stocks d’urgence, aide aux achats groupés, opérations
communes à plusieurs pays, et, dans quelques cas, demande du pays bénéficiaire que la
maîtrise d’ouvrage, et donc les fonds, soit déléguée au réseau de l’OMS ou de l’UNICEF.
98
Ce n’est pas une garantie de célérité. Ainsi, IFFIm a alloué dès 2006 un montant de
191 M$ à l’OMS, à l’initiative de la France qui avait obtenu d'emblée cet important concours
dans ce secteur inhabituel pour GAVI. L’objectif était de financer le développement et le
stockage de vaccins contre la poliomyélite, dans la perspective d’une prochaine éradication de
celle-ci. Trois ans plus tard, l'opération n’était pas achevée, du fait de difficultés rencontrées
par l’OMS pour atteindre cet objectif, notamment, selon certains témoignages, du fait de
goulots d’étranglement industriels. De manière erronée, ce montant, entretemps réaffecté
partiellement à d’autres opérations de l’OMS, a été intégralement inclus dans les actions
effectivement réalisées sur le terrain. Par ailleurs, un programme conjoint avec l’OMS et
l’UNICEF de vaccination mère-enfant contre le tétanos a été prolongé d’un an en 2009,
4,75 M$ n’ayant pu être consommés avant l’expiration du calendrier initialement contracté.
L’OMS a indiqué à la Cour qu’il n’est pas rare que des campagnes préventives de ce type
dans des zones isolées soient retardées, en fonction des disponibilités du personnel et des
agences internationales fournissant un appui ; ce facteur souligne la nécessité d’une bonne
coordination en amont des décisions pour optimiser le calendrier d’utilisation des fonds
disponibles.
L’UNICEF est à la fois membre et opérateur de l’Alliance depuis l’origine. Il élabore
pour elle des études de faisabilité, de marché, et valide les comptes bancaires auxquels GAVI
effectue des paiements. Il gère des achats considérables, sans être mis en concurrence, et
procède à la mise en concurrence des industriels. L’UNICEF a pu passer des marchés
triennaux, plus sécurisants pour les industriels. Il procède aussi pour GAVI à un contrôle
indépendant des données relatives aux stocks de vaccins fournies par les pays.
Une garantie de paiement pour le vaccin « pentavalent » (cf.
infra
) lui a été apportée
dès 2006, pour ses achats de 2007 à 2009. Il s’agissait d’une part d’accroître la demande des
pays pour des vaccins multiples dont la production était antérieurement insuffisante ; et,
d’autre part, d’inciter de nouveaux industriels à en produire. Le nombre d’entreprises - dans le
monde - le fabriquant est passé de une à quatre dans le même temps. Les stocks de vaccins
d'UNICEF contre la fièvre jaune ont été de même financés, pour affronter d’éventuelles
épidémies, et en raison de la rareté de l’offre (trois industriels à l’époque, notamment
français). Un retard de plusieurs années a persisté, différant l’utilisation de ce financement.
Pour la période 2010-2012, l’UNICEF a indiqué que la majorité des vaccins qu’IFFIm finance
ainsi ne seront disponibles qu’en quantités limitées, mais la capacité nécessaire de production
serait maintenant en place.
D’autres opérateurs, comme le Fonds mondial, procèdent à une mise en concurrence
de tels agents d’approvisionnement, y compris publics, s’agissant des frais logistiques. GAVI
choisi un partenariat sans mise en concurrence afin d'éviter de fragmenter davantage les
filières.
La vaccination : incertitudes statistiques
Le développement de la vaccination a été spectaculaire dans la période récente,
largement grâce à l'OMS, à l'UNICEF ainsi qu'à la Banque mondiale, qui en publient
régulièrement un bilan faisant autorité, même si les pays les plus pauvres ne financent que le
tiers des dépenses sur leur sol en ce domaine
104
.
104
L’OMS et l’ONU ont estimé que, des 129 millions de nourrissons nés et survivants en 2008, 34 %
n’ont pas été vaccinés contre l’hépatite B ; 71 % n’ont pas été vaccinés contre le Hib g ; 93 % n’ont pas reçu le
vaccin conjugué contre le pneumocoque ; 92 % n’ont pas été vacciné contre le rotavirus.
99
L’OMS, citée par GAVI, a estimé que le produit des obligations émises par IFFIm
pourrait financer «
la vaccination de plus de 500 millions de personnes entre 2006 et 2015,
avec pour objectif de prévenir le décès de 5 millions d’enfants et 5 millions d’adultes grâce à
l’usage de vaccins nouveaux ou sous-utilisés, de campagnes de vaccinations ciblées et de
renforcement des services de santé et de vaccination dans les pays ciblés par GAVI
ALLIANCE
». Compte tenu de l’objectif d’IFFIm (4 Md$, renforcement des systèmes de santé
inclus, cf.
infra
), cela suppose un prix de revient moyen inférieur à 8 $ pour chaque personne
vaccinée (en une ou plusieurs fois).
Cette hypothèse chiffrée est toutefois obérée par les incertitudes affectant les
statistiques de vaccination, collationnées à partir de centaines de milliers de sites. Tout en
contestant partiellement, comme d'autres experts, les articles sur le sujet de la revue
britannique
The Lancet
, parmi les plus critiques en ce domaine (cf. annexe 11), GAVI a
réexaminé les divergences constatées, puis suspendu et enfin réaménagé son dispositif de
primes liées aux résultats chiffrés, évoqué ci-dessous. GAVI précise que toutes les évaluations
du nombre de nouveaux enfants vaccinés et des futurs décès évités se fondent sur les
estimations OMS/UNICEF, plutôt que sur les données reçues des pays. Dans six pays, dont le
Mali, GAVI a à nouveau suspendu fin 2009 son financement afin d’obtenir des améliorations.
La France pourrait utilement demander une évaluation de ces données avant l'adoption
du prochain plan pour la période commençant en 2016, et la faire financer en temps utile.
L’OMS considère, au regard de cette observation de la Cour, que ce serait une excellente
chose ; elle indique que la méthodologie serait assez complexe à élaborer, ce qui appelle donc
un calendrier approprié.
Sur-paiement de primes par enfant vacciné ?
L’enjeu des divergences statistiques n’est pas seulement épidémiologique. Il est aussi
financier. IFFIm finance le "soutien aux services de vaccination", afin d'inciter à mieux les
planifier et coordonner leurs campagnes : assistance, versement de primes ultérieures de
20 $ par enfant supplémentaire vacciné. Des études d’impact ont confirmé l’intérêt de la
démarche, tout en recommandant des améliorations. De 1999 à 2006, ces versements avaient
totalisé 290 M$, non financés par IFFIm. De 2007 à 2009, GFA a versé 226 M$ à ce titre. Des
dizaines de millions de dollars peuvent avoir été versés à tort sur la base de chiffres gonflés
jusqu'au durcissement de la politique de GAVI en ce dom aine, mais cela ne remet pas en
cause leur usage final. En 2010, 16 pays étaient encore susceptibles de recevoir ces primes.
La mobilisation des pays bénéficiaires
GAVI s’est fondé sur les demandes des pays, et sur les périodes pluriannuelles de
leurs plans nationaux, son objectif étant également d’aider les pays bénéficiaires à renforcer
leur autonomie de décision et leurs contrôles. L'exemple de Madagascar, où la Cour a
rencontré le ministère de la santé et visité un entrepôt, est assez typique.
100
L'exemple de Madagascar
GAVI met en oeuvre à Madagascar quatre programmes (58 M USD entre 2000 et 2011), comme dans nombre
d’autres pays. La part IFFIm n'est pas identifiée, mais elle a contribué à affecter pour 2008-2011 26,73 M$ au
vaccin pentavalent et 11,2 M$ au renforcement du système de santé :
- soutien au renforcement du système de vaccination (RSV)
: 200 des 2 500 centres de vaccination des 40
districts malgaches les plus démunis sur 111 reçoivent des vaccins, matériels, éléments pour la chaîne du froid,
aides à l'entretien des véhicules. Au financement initial de 0,9 M$ ont été ajoutées des primes de performance,
comme évoqué plus loin, pour dépassement des objectifs (1,1 M$ en 2005, 0,8 M$ en 2006 ; et 0,2 M$ en 2008,
d'ailleurs non encore versées en juin 2010 faute d'audit approprié).
- soutien à la sécurité des injections (SSI) :
seringues et boites de sécurité, pour 1,2 M$ 2006 et 2008, selon les
données locales (0,772 M$ selon le site Internet de GAVI).
- soutien à l’introduction de nouveaux vaccins :
DTC et HepB entre 2002 et 2008 pour 10,0 M€, et DTC/Hép-
Hib, 8,1 M$ en 2009 6,6 M$ et en 2010. Les vaccins traditionnels demeurent fournis par l’UNICEF, qui fournit
aussi la totalité des vaccins financés par GAVI.
- renforcement du système de santé
(RSS) : 11,2 M$ pour 2008-2011, dans les districts très défavorisés. Près de
49 % en ont été dépensés pour le pétrole de la chaîne du froid. L’apport de GAVI a ainsi pour l’essentiel permis
un fonctionnement des capacités de vaccination des centres sanitaires.
Au Mali, les autorités nationales comme les équipes de l’ONU soulignent la qualité de
la collaboration avec GAVI et ses opérateurs et l’efficacité du financement apporté. Toutefois,
la gestion par le ministère de la santé du comité de coordination inter-agences sur la
vaccination, qui valide à la demande de GAVI les rapports annuels alors qu’il n’exerce guère
de contrôles, et cette validation y paraissent perfectibles.
Ce comité malien ne bénéficie plus guère d'une coordination entre financeurs
internationaux, et n'est pas à même de contrôler la véracité du rapport annuel adressé à GAVI,
contrairement à la formule-type d'attestation que signent quelques-uns de ses membres. Le
même risque peut affecter des comités de coordination du secteur national de la santé, chargés
de rendre compte de l’utilisation des aides au renforcement des systèmes de santé. Les
rapports utilisés pour reconduire des financements sont alors sujets à caution. Plus
généralement, GAVI est conscient de l'ampleur des progrès et des clarifications restant à
accomplir sur le terrain.
D.
L
E RENFORCEMENT DES SYSTÈMES DE SANTÉ
Selon GAVI, "
Les systèmes de santé sont l'objectif stratégique essentiel de la nouvelle
stratégie
."
45 pays bénéficient d’une aide de GAVI, provenant souvent d'IFFIm, au
renforcement de ces systèmes de santé : 226 M$ payés de 2006 à 2009 par IFFIm, soit la
moitié des dépenses de GAVI en ce domaine. La fondation estime avoir répartis les fonds
comme suit de 2000 à juin 2009 : ressources humaines, formation et incitations : 22 %;
infrastructures : 17 %; équipements : 16 %; qualité des services : 9 % ; capacités de gestion, y
compris logistique et finances : 8 %; systèmes d’information sanitaire, suivi et
évaluation : 5 %.
Un système de santé décrit et concrétise les moyens stratégiques et organisationnels
ayant pour objectifs d'assurer les prestations de santé, leur continuité et leur qualité. Renforcer
la vaccination appelle d'abord une approche verticale, spécialisée, mais son efficacité est
incertaine si le système de santé est défaillant, sur le terrain, horizontalement.
101
«
La faiblesse des capacités est largement responsable des retards dans l’exécution
des programmes
»,
note ainsi un rapport de GAVI après une mission sur place dans un pays
africain. "
Le manque de personnel de santé convenablement formé (…), de financement, une
gestion et des systèmes sanitaires inappropriés (…) et un manque d'infrastructure
" ont été
confirmées sur le terrain dans un pays asiatique comme dans d'autres des pays où les moyens
d'IFFIm financent des vaccinations. Les cas de goulots d'étranglement dans la capacité à
vacciner voire de barrières, faute de ressources humaines qualifiées, sont fréquents. Il y aurait
à cet égard, souligne un directeur d'ONG, des «
points faibles que se partagent GAVI et le
Fonds mondial, émanant de leurs rôles comme instances de financement plutôt que
d’expertise technique, ce qui inclut une insuffisante capacité technique interne, peu de
contacts directs avec les pays, et des mécanismes faibles de planification et d’évaluation.
GAVI se repose sur les équipes de terrain de l’OMS et de l’UNICEF, qui sont plus
compétentes en immunisation qu’en systèmes de santé, et le Fonds mondial s’appuie sur des
mécanismes dont les membres s’intéressent spécifiquement
[au]
HIV ».
105
Le concours apporté à GAVI par les équipes de l'OMS et de l'UNICEF est variable,
sans la délégation globale de maîtrise d'ouvrage qui en ferait véritablement le réseau de
GAVI. La livraison des vaccins jusqu'au point d'entrée dans le pays parait maîtrisée, mais
leurs dédouanement, stockage, supervision, plan et sécurité de distribution peuvent faire
problème. Là s'arrête le consensus sur les types d’actions à financer. Les représentants
français ont en vain souligné que le financement immédiat par IFFIm, onéreux et à la charge
des générations futures des pays donateurs, peut se justifier pour sauver rapidement un
nombre plus élevé d’enfants en les vaccinant, opération non répétitive, mais qu'il est moins
judicieux de l'affecter à des renforcements structurels à moyen terme et dont les coûts sont
récurrents.
Dans sa réponse à la Cour, GAVI indique avoir renforcé le traitement de ces dossiers,
mais la pérennité à long terme du financement après la fin de ses versements est de surcroît
dans bien des cas incertain, exposant à des régressions annihilant l'investissement
(licenciement de personnels locaux, notamment). Or, l’OMS souligne que les opérations de
vaccination devront être répétées en permanence pour les nouvelles cohortes, ce qui rend
indispensable la continuité de la chaîne du froid et des ressources humaines nécessaires. A
défaut, les nouvelles vaccinations devraient être conduites par des opérateurs extérieurs aux
pays concernés, ce qui serait notamment contraire aux principes de la déclaration de Paris.
L'exemple du renforcement des systèmes de santé au Cambodge
La complexité des mécanismes ainsi développés sur le terrain et du bon usage de leur financement a été illustrée
par plusieurs évaluations que GAVI a commanditées. Au Cambodge, un versement de 1,85 M$ en avril 2007
pour le renforcement des systèmes a été suivi avant toute évaluation d'un second engagement dès 2008 pour une
période allant jusqu'en 2015 (8,5 M$). Fin 2007, moins du dixième de la somme reçue en avril avait été
dépensée, et elle ne l'était qu'à 82 % fin 2008, ou 68 % y compris un complément de 0,38 M$ versé en juillet,
malgré l'assistance de l'OMS et de l'UNICEF. La mise en oeuvre comporte autant de faiblesses que de forces.
Ce débat n'a pas de solution à court terme. Il faudrait au Cambodge et ailleurs une plus
étroite coordination de l'ensemble des partenaires techniques et financiers internationaux,
sujet évoqué
infra
, pour préciser et optimiser l'aide au renforcement des systèmes de santé. A
défaut, le financement par IFFIm doit dépasser le seul champ de la vaccination, sauf à réduire
dangereusement l'efficacité de cette dernière.
105
Roger ENGLAND, The GAVI, Global Fund, and World Bank joint funding platform
,
The Lancet,
Volume 374, Issue 9701, Pages 1595 - 1596, 7 Novembre 2009 (l'auteur a effectué des études pour GAVI).
102
L’apport d’IFFIm en ce domaine aur ait eu initialement des effets pervers, selon un
expert ayant travaillé avec GAVI : «
IFFIm a été une bénédiction pour GAVI dans son désir
d’investir dans les systèmes de santé, les ressources n’étant plus un problème. Toutefois, la
course à la dépense a eu quelques conséquences involontaires. Cela explique en partie un
échec, au début, à tirer et diffuser les leçons des connaissances sur la relation entre impact
des vaccinations et renforcement des systèmes en vue d’accroître la probabilité que les pays
concrétisent des solutions dont la haute qualité soit démontrable
»
106
. La fondation GATES,
défavorable, s’est opposée en ce domaine à certains pays, donateurs ou non, qui y sont
favorables. L’administration française a proposé, malgré ses prudentes réticences, un plafond
de 20 % des dépenses totales. Les efforts sont désormais concentrés sur un nombre plus limité
de pays (autour de 14), pour obtenir un impact plus fort sur l'efficacité des vaccinations. Un
tel recentrage demanderait maintenant une transition de plusieurs années, mais les
contributions ciblées de 0,8 Md$ reçues en 2010 par IFFIm à cet effet devraient le permettre.
En Inde, c'est la Banque mondiale, et non pas GAVI, qui a financé un programme de
ce type, de manière complémentaire. Mais, à travers le monde, bien d'autres acteurs financent,
bilatéralement ou multilatéralement, cette même politique. Il en résulte des duplications, des
exigences hétérogènes de dossiers et comptes-rendus, saturant les capacités souvent réduites
des administrations chargées d’y satisfaire. Les initiatives mentionnées dans les remarques
finales à la fin de ce rapport ajoutent à la pléthore d’instances de concertation, mais les
progrès sur le terrain tardent à être concrétisés. Il est de la responsabilité des pays représentés
au conseil de GAVI de chercher à y remédier concrètement. L’OMS partage le point de vue
de la Cour quant à la nécessité de renforcer la coordination et les capacités gestionnaires.
E.
G
ROUPEMENT PARTIEL DES ACHATS
,
DISPERSION DES CIRCUITS DE DISTRIBUTION
La sécurisation des approvisionnements en vaccins et produits connexes
107
appelle des
garanties de mise en concurrence, de qualité des vaccins et de performance logistique,
notamment pour la chaîne du froid quand elle est nécessaire. La stratégie de GAVI est mixte :
concentration d’une partie des achats financés par IFFIm, décentralisation des autres. GAVI a
assuré un groupement partiel des achats en recourant à l’UNICEF, et marginalement à l’une
des entités régionales de l’OMS. Les achats de vaccins et de seringues par l’UNICEF ont été
multipliés par huit entre 2000 et 2009 : GAVI a assuré la moitié de cette progression, ou
encore 48 % des achats de vaccins et 29 % du total des achats de l’UNICEF en 2009. Le
tableau ci-après indique les chiffres correspondants.
Tableau n° 30 : Achats de GAVI auprès de l’OMS et de l’UNICEF
106
Joseph F. Naimoli, Centers for Disease Control and Prevention (Atlanta, Etats-Unis),
Global health
partnerships in practice: taking stock of the GAVI Alliance’s new investment in health systems strengthening
,
International Journal of Health Planning and Management, 2009, Maldon, Massachusetts, Etats-Unis,
www.interscience.wiley.com, 23 pages.
107
Les livraisons de vaccins comportent généralement des seringues jetables et des conteneurs
sécurisés en vue de leur destruction comme préconisé par l’OMS (qui estimait à quelques 20 millions de cas les
contaminations de ce fait en 2000, dont le tiers des hépatites B et C). Les subventions pour achat direct par les
pays bénéficiaires sont de même majorées à cet effet, au moins les trois premières années. Mais, par exemple,
60 % des sites maliens n’étaient pas conformes aux normes de destruction en 2006, et des installations vétustes y
perdurent.
103
Nombre de pays livrés
M USD
UNICEF
108
PAHO
(OMS)
109
total
UNICEF
PAHO
(OMS)
TOTAL
2007
247
0
247
59
59
2008
392
5
397
65
2
67
2009
280
6
286
65
5
70
Source : GAVI
Le dispositif de GAVI n’a pas contribué à réduire la complexité des circuits de
distribution de l’aide internationale, mais pendant ces trois années une part significative de ses
achats ont ainsi été effectués auprès de l’UNICEF, ainsi que, marginalement, auprès du
bureau de l’OMS pour les Amériques ; 61 % de ces achats ont été financés par IFFIm. Les
autres achats ont été dispersés, avec des modalités et des prix variables selon les pays. La
nécessité d’une rationalisation horizontale, systémique, est confirmée par le foisonnement de
circuits verticaux, spécialisés, de distribution des aides et produits pharmaceutiques.
F.
T
AUX ÉLEVÉS DE PERTE DE VACCINS
Le pourcentage de vaccins réellement utilisés, déduction faite des vaccins gaspillés,
volés, avariés ou périmés, est une donnée cruciale pour évaluer la performance des
financements par IFFIm. L’un des critères d’agrément des demandes est la mise en oeuvre
d’un programme de réduction des pertes de vaccins (doses multiples incomplètement
utilisées, péremption, rupture de la chaîne du froid) comme d’amélioration de la sécurité des
vaccinations. Au Mali, 50 % des chambres froides et réfrigérateurs étaient à remplacer en
2006, et l’ont en partie par divers donateurs.
Les taux maxima de perte acceptés par GAVI demeurent considérables, même s’ils
sont alignés sur ceux de l'OMS et réalistes : jusqu’à 50 % des vaccins lyophilisés, 25 % ou
10 % des vaccins liquides selon le conditionnement. Des pays comme le Kénya ont reconnu
un taux de perte de 50 % pour des vaccins contre la fièvre jaune, au cours d’une opération
certes marginale (30 000 doses par an environ, à 0,90 $ environ chacune, soit le trentième des
vaccinations de ce type).
Lors d’une enquête en 2006-2007 dans divers pays, un pourcentage variable de
vaccins en stock étaient périmés, ou proches de l’être. Jusqu’à 50 % des vaccins n’étaient pas
accompagnés de pastilles de contrôle de validité, ce qui empêchait de vérifier s’ils étaient
encore utilisables (dans sa réponse à la Cour, l’UNICEF indique que 90 % des vaccins acquis
par lui en portent aujourd’hui une, et que les pays latino-américains comme PAHO n’exigent
pas cette précaution). Les inventaires étaient le plus souvent mal tenus.
Les audits de qualité des données statistiques examinent ce point. Elles sont parfois
entachées de nombreuses approximations, dues à des données d’inégale qualité, ce qui
découlerait notamment de la réticence d'équipes de terrain à fournir des indicateurs
défavorables.
108
Dans le même temps, le total des achats effectués par l’UNICEF pour ses partenaires est passé de
671 M$ en 2007 à 699 M en 2008 et 1 032 M en 2009. GAVI et, avec 183 M$ comme indiqué plus haut,
UNITAID, en ont représenté près de la moitié pendant cette période. Leurs méthodes de comptabilisation ne
concordent pas : UNICEF déclare avoir effectué des achats de 207 M$ en 2007, 285 M en 2008 et 413 M en
2009 pour GAVI, soit 905 M$ au total contre 919 M$ selon la fondation dans son tableau ci-dessus.
109
PAN AMERICAN HEALTH ORGANISATION (région Amériques de l’OMS). Les données du
tableau incluent vaccins et fournitures y afférentes ; le chiffre de 2006 correspond à des achats réalisés les deux
années suivantes.
104
L'enjeu est majeur : le prix de revient du vaccin effectivement utilisé est augmenté
d'autant, le nombre de personnes vaccinés est réduit d'autant. Ce facteur introduit à lui seul
une forte dose d'incertitude dans les indicateurs de performance publiés par GAVI. La
fondation comme l'OMS s’efforcent de limiter ce taux de perte par des moyens élaborés par
les groupes techniques et d’experts en ce domaine. Des recommandations ont été réitérées en
direction des gestionnaires de terrain. GAVI accepte néanmoins parfois des taux non
crédibles, certaine identique année après année à l’objectif initial. Entre autres exemples :
ƒ
Le Honduras n'a fourni aucun taux de perte avant 2008, et s'en tient depuis lors, en objectif comme en
réalisé à 5 % de pertes pour le DTP et le rotavirus, chiffre dont l'arrondi et la constance ne sont pas davantage
crédible, bien que ce soit l'OMS qui y gère le financement apporté par GAVI. Le Kirghizistan est en 2008 à
10 % pour le DTP et à 5 % pour l'hépatite B ;
ƒ
En Afrique, l’Erythrée déclare un taux de 5 % stable en réalisation DTP 2008 et en prévision 2009-
2010, alors qu'un audit 2004 avait recommandé d’en améliorer le suivi. Au Mali, le taux de perte affiché en 2008
par les autorités nationales était de 10 % pour le DTP, conforme à l’objectif actuel, non indiqué pour les vaccins
« pneumo » (objectif de 5 % à partir de 2011) et fièvre jaune (objectif de 25 % en 2009, puis de 20 % en 2011,
mais il est jusqu’ici proche de 40 %). Ces taux sont identiques depuis 2005 dans les rapports fournis à GAVI,
qu’il s’agisse de prévisions ou de réalisations, ce qui altère la crédibilité de ces dernières. Le rapport statistique
détaillé 2009 montre qu'aucune dose n'aurait été perdue par péremption, mais que les taux de perte
"administrative" ont atteint 19 % des doses de vaccins contre la fièvre jaune, et 21 % pour celles contre le
tétanos. Dans plus de la moitié des sites, ces pertes ont été supérieures au taux attendu. Le taux prévisionnel de
perte de seringues est, lui, de 10 %. Le Rwanda ne chiffre aucun taux de perte, sans que le rapport d'évaluation
du soutien aux systèmes de santé confié par GAVI à des consultants en 2008 mentionne ce problème. La Sierra
Leone reste pendant des années à un taux stable autour de 5 %;
ƒ
En Asie, le Cambodge est à 25 %, en réalisé DTP 2008 comme en objectif 2009, et prévoit cinq fois
moins ensuite ; la Mongolie s’en tient à 11 % pendant une décennie ; le Népal n'a pas de taux pour le DTP et est
à 15 % pour un vaccin trivalent ; le Vietnam affiche en réalisé 2008 comme en objectif ultérieur 33 % de pertes
DTP et 18 % de pertes Hépatite B.
Ces constats sont à tempérer par le fait qu’il s’agit fréquemment de doses très peu
chères (fréquemment moins d’un dollar par traitement), et que même après prise en compte de
taux de perte plus élevés, les flacons contenant plusieurs doses demeurent plus économiques
que l’utilisation de doses individuelles. Le cofinancement par les pays bénéficiaires est par
ailleurs de nature à les inciter à limiter les pertes.
Pour autant, en l’absence de représentation de GAVI dans les pays bénéficiaires, il
aurait fallu confier directement l’intégralité de la livraison et de la surveillance sur le terrain à
l'OMS, au Fonds mondial, au PNUD ou à l’UNICEF, par exemple, selon les pays. Cela
permettrait de bénéficier de leurs puissants réseaux en bureaux (PNUD, UNICEF) ou en
agents locaux de contrôle (Fonds mondial). GAVI est conscient du risque, et a de longue date
effectué des diligences pour en contenir les dégâts, mais n’a pas publié de synthèse apportant
une assurance raisonnable quant au total de pertes, qui s’élèvent à des dizaines de millions de
USD chaque année, ni encore obtenu des données suffisamment crédibles. Une étude
synthétique et comparative permettrait de rassurer les donateurs quant à la réalité et aux
perspectives de plus grande efficacité en ce domaine. GAVI est d’ailleurs d'accord sur le fait
qu'il s'agit d'une question importante. L'OMS et l'UNICEF prévoient notamment d’examiner
avec son équipe la manière d'améliorer le suivi des stocks par pays et leurs taux d’utilisation.
105
G.
O
FFRE INDUSTRIELLE
Face aux cibles ainsi définies, les vaccins appropriés n’étaient encore pas tous
disponibles, soit en quantité soit en doses appropriées, lors de la création d’IFFIm. Le
partenariat public-privé de GAVI a pris d'emblée une dimension industrielle. La fédération
internationale de l’industrie du médicament et le
Developing Countries Vaccine Manufactures
Network
fondé en 2005 sont en permanence représentés chacun par un de leurs membres au
conseil de GAVI. Une réunion annuelle avec l’UNICEF et les fournisseurs formalise
l’information de ces derniers sur les appels d’offres.
Une stratégie détaillée d'achat a évolué au fil des ans, et en 2010 elle a fait l'objet d'une
révision, à la demande notamment de la fédération internationale de l’industrie du
médicament, qui met en valeur des critères de qualité. GAVI estime avoir contribué à
l’augmentation du nombre de fabricants. Selon l’UNICEF, leur nombre est resté stable depuis
2001 dans les pays développés (10 en 2009), et de 2 à 8 dans les pays émergents.
GAVI souhaite peser sur le marché des vaccins : en faire baisser les prix, en garantir la
qualité, en assurer la disponibilité. Elle indique que la baisse des prix entre 2006 et 2009 a
atteint jusqu’à 88 % du tarif public pratiqué aux États-Unis :
ƒ
Le prix de la dose de vaccin monovalent contre l’hépatite B, qui diminuait depuis 1990, est passé de
0,59 $ en 2000 à 0,20 $ en 2009 ; en France, le prix public est cent fois plus élevé, de l’ordre de 18 €.
ƒ
Le financement des vaccins tétravalents (DTC-HepB) par IFFIm semble avoir suscité de nouveaux
fabricants, passés de un à sept ; la dose a baissé de 1,26 $ en 2006 à 0,71 $ en 2009. Cette chute de 43 % est
probablement attribuable à GAVI, donc en partie à IFFIm, compte tenu de sa part prépondérante du marché.
ƒ
Selon le rapport annuel 2010 sur la vaccination de l’OMS et l’UNICEF, la dose de vaccin pentavalent
coûte moins de 3 $, un tiers de moins que les deux vaccins équivalents en 2007 (en France : près du décuple).
Le mérite de ces baisses est à partager avec l’OMS, l’UNICEF et d’autres opérateurs,
sans sous-estimer l’impact de la communication comme du financement de GAVI et d’IFFIm.
A côté des livraisons de vaccins financés aux tarifs les plus bas obtenus par
l’UNICEF, des gouvernements bénéficiaires insistent pour être subventionnés et en acheter
par eux-mêmes, auprès d’autres opérateurs. GAVI a constaté qu’ils les paient parfois à des
prix unitaires supérieurs à ceux de l’UNICEF, mais ne les a financés que dans la limite du
prix unitaire moyen pondéré que publie l’UNICEF (fin 2010, aucun financement de ce type
n’était en cours). Il revient donc au pays bénéficiaire de payer la différence, non seulement
par dose mais aussi pour parvenir au nombre de doses nécessaires en vue de protéger la
population cible.
De tels dépassements ne sont pour autant, sauf surcoûts logistiques, pas acceptables, et
ils ouvrent la porte à tous les soupçons. Les pays donateurs pourraient exiger qu’IFFIm ne
finance pas des achats de vaccins à des tarifs supérieurs au prix moyen pondéré, quels qu’en
soient les autres financements.
Subsidiairement, les groupes pharmaceutiques multinationaux sont à même d’opérer
une péréquation entre les prix consentis, à perte, voire les « dons » effectués, à GAVI (un
groupe international a ainsi donné 3 millions de doses en 2008) et les prix à forte marge
appliqués aux officines pharmaceutiques des pays développés. Les représentants français se
sont d'ailleurs opposés à ce que les dons soient officialisés en valeur, au motif qu'ils ont
l’inconvénient de fixer des prix unitaires plus élevés (au travers de la déduction fiscale
accompagnant un don dans le pays qui l'accorde), alors que l’objectif est de les faire baisser.
106
En France, le régime général de sécurité sociale rembourse généralement 65 % du prix
d’un vaccin, les régimes complémentaires pouvant prendre en charge le reste. Cela revient, en
dernière analyse, à faire financer par ces régimes ou par les pays accordant une déduction
fiscale, outre la recherche et le développement initiaux, une partie des vaccins financés par
GAVI ou des « dons » effectués par les industriels, sans que ni cette charge ni la dépense
fiscale susvisée entrent dans le calcul de l’aide publique au développement (inversement, la
France pourrait s'interroger sur le bénéfice que pourrait retirer l'assurance maladie d'un
groupement des achats de vaccins). Le ministère de budget est d’avis qu’une telle approche
irait dans le sens d’une meilleure comptabilisation de l’effort réel d’aide publique au
développement consenti par la France.
GAVI considère que les achats de doses pour pays en développement interviennent
après que les frais de recherche et de développement ont été amortis, ce qui en réduit le prix :
les tarifs français ne reflètent pas cela.
En Afrique, les producteurs sont rares, et un seul parait exporter des vaccins malgré
l'ampleur du marché et les économies possibles de distribution
110
. Les représentants français
ont fait observer, en vain, qu’un meilleur investissement serait d’aider à augmenter le nombre
de fabricants et les transferts de technologie dans les zones dont le marché potentiel le justifie,
en vue de faire baisser les prix de revient, à qualité égale. GAVI souligne que d’autres
Sources de financement existent en ce domaine, et que sa propre stratégie, axée sur la
distribution des vaccins sous-utilisés ou nouveaux et non pas sur le développement du nombre
de fournisseurs, ne signifie pas que cette approche est globalement négligée. Son nouveau
plan d’action, prévu fin 2010, devait d’ailleurs proposer d’explorer comment faciliter
l’accroissement de la production et encourager de nouveaux fabricants à entrer sur le marché.
Ces questions d’offre industrielle mériteraient sans doute une mobilisation plus ferme
de la part de l’administration française. Une analyse indépendante des facteurs de baisse de
prix serait notamment la bienvenue.
H.
I
MPACT SUR LES POPULATIONS ET PERSPECTIVES
Quantitativement, la demande prise en compte par IFFIm/GAVI n’a cessé de croître.
Leur apport est déterminant dans des pays comme au Mali, où les familles paient 75% des
dépenses de santé alors que leurs revenus sont souvent de quelques euros par jour, et les
centres de santé communautaire ne peuvent, en cas de crise économique (mauvaises récoltes),
faire face à leurs modestes dépenses.
Qualitativement, l’OMS, des économistes de la santé, l’industrie pharmaceutique
comme GAVI constatent l’impact de la vaccination dans les pays développés
111
, malgré une
contestation parfois croissante, et l’extrapolent aux pays aidés :
ƒ
réduction de la morbidité et de la mortalité, avec l’impact sur le produit intérieur brut que peuvent traduire les
analyses de la perte de valeur en années de vie ajustées selon le facteur invalidité (DALY) ; l’OMS indique
avoir vérifié dans les pays en développement la disparition de la poliomyélite, la réduction de la mortalité en ce
qui concerne la rougeole, le tétanos, la méningite et la fièvre jaune.
110
Il s’agit de l’Institut Pasteur de Dakar, qui a bénéficié d’un appui technique de la France et d’une
préqualification de l’OMS pour le renforcement de la qualité du vaccin contre la fièvre jaune que lui achète
notamment l’UNICEF.
111
Selon les auteurs cités dans GAVI, 2010, op. cit.,
"
Par exemple, l’éradication de la variole, qui a
coûté environ 100 millions $, a permis au monde entier d’économiser près de 1,35 milliard $ par an. Aux États-
Unis, pour chaque dollar dépensé pour le vaccin anti-Hib, deux dollars sont ensuite économisés
".
107
ƒ
dans certains pays, quasi-disparition des épidémies d’antan ;
ƒ
productivité accrue car la vaccination améliore la réussite scolaire, les capacités cognitives, la force physique ;
temps productif des parents accru, car la vaccination évite de devoir s’occuper d’un enfant malade ;
ƒ
économies dans les dépenses de santé car la vaccination protège des maladies, et réduit les risques auxquels
sont exposés des proches non vaccinés.
La France est représentée par la DGTPE au sein du comité de GAVI supervisant
l'évaluation externe de GAVI puis d'IFFIm, dont les résultats pourraient être connus début
2011. Elle est donc à même de contribuer à en maîtriser les perspectives, alors que les
ambitions du secrétariat de GAVI à l’horizon 2015 sont très considérables :
ƒ
« l’utilisation systématique du vaccin pentavalent dans tous les pays éligibles au soutien de GAVI évitera 3
millions de décès supplémentaires entre 2010-2015 ;
ƒ
47 pays auront introduit le vaccin antipneumococcique avec le soutien de GAVI ; plus de 110 millions
d’enfants auront été protégés (…), ce qui aura évité 840 000 décès dus aux pneumocoques ;
ƒ
41 pays auront introduit le vaccin antirotavirus avec le soutien de GAVI ; 58 millions d’enfants auront été
protégés (…), évitant ainsi quelque 200 000 décès dus à la diarrhée à rotavirus ;
ƒ
de plus, un nombre limité de pays auront introduit les vaccins contre la fièvre jaune, la méningite A,
l’encéphalite japonaise, la rubéole évitant 150 000 décès.
»
112
GAVI n'a pas actuellement tous les moyens de ces ambitions, bien qu'elles soient
conformes aux objectifs du millénaire du développement de l'ONU et aux demandes attendues
des pays. Leur coût est estimé à 7,4 Md$ pour 2010-2015, dont, en mars 2010, manquaient
entre 2,6 Md$ et 4,3 Md$ selon les hypothèses, hors soutien des systèmes de santé par les
890 M$ récemment annoncés. Les handicaps pour combler cet écart sont d'autant plus forts
que même la reconduction des moyens actuels de la fondation n'est pas certaine, notamment
pour les motifs suivants :
ƒ
l'apport attendu d'IFFIm (1,3 Md$ hors systèmes de santé) suppose le maintien du
classement AAA évoqué par ailleurs, hypothèse fragilisée par la perspective d'une
dégradation de la note de certains pays donateurs, ou de nouvelles contributions, incertaines ;
ƒ
GAVI est inévitablement en concurrence avec les demandes de financement d’autres
opérateurs, tels que le Fonds mondial et l’OMS elle-même
113
. Or, dans le contexte
économique actuel, sa capacité à attirer des ressources publiques additionnelles, hors ou pour
IFFIm, est sujette à caution, sauf peut-être de quelques pays anglo-saxons et scandinaves.
ƒ
80 % de ces dépenses seraient logiquement en vaccins, dont GAVI a présumé que le
coût global baisserait sur la période de 1 Md$, ce qui n'est pas acquis, d'autant que plus les
ressources seront inférieures aux 7 Md$ escomptés, moindres seront les volumes achetés et
donc les possibilités de baisse de prix ;
112
Ibidem. En 2007, GAVI indiquait avoir financé entre 2001 à 2006 la vaccination de près de 26
millions d’enfants « supplémentaires « contre la diphtérie, le tétanos, et la coqueluche ; de quelque 123 millions,
contre l’hépatite B ; d’environ 20 millions contre le Hib et de près de 18 millions contre la fièvre jaune.
113
Dans un premier temps, l’OMS a vu de la sorte ses ressources se réduire en matière de vaccination,
au profit de GAVI, réputée avoir contribué, avec d'autres initiatives, à une réduction de l'aide bilatérale au profit
de financements multilatéraux.
L’OMS a indiqué que ces derniers lui permettaient de travailler sur un champ
technique et géographique plus large. La fondation est exposée désormais à un risque similaire, si la priorité se
déplace au profit d'autres initiatives.
108
ƒ
en se concentrant à juste titre sur les pays les plus pauvres, GAVI ne peut pas
escompter une croissance rapide du cofinancement par eux de ses programmes : il n'est pas
acquis qu'ils soient à même d’en prendre le relai pour assurer toutes les vaccinations
ambitionnées, du moins dans des conditions de sécurité et de réduction des pertes qui en
garantissent le rapport coût/efficacité. Ils n'ont pas à ce stade la possibilité de continuer les
vaccinations en cas de réduction de l'aide internationale, et notamment de celle de GAVI.
De surcroit, l’apparition de vaccins plus onéreux, notamment face à des pathologies
plus rares, peut modifier les rapports coûts/efficacité par rapport à d’autres modalités
sanitaires, et pourrait limiter leur diffusion dans les pays les plus défavorisés, dans un
contexte de ressources limitées
114
.
S'agissant de moyens nouveaux, le secrétariat a notamment avancé la perspective d'un
allongement de la durée d'IFFIm jusqu'en 2031, avec des contributions accrues. Elle n'a pas
été actée par les pays donateurs ni financée à ce jour (l'incertitude quant au coût final de la
facilité peut inciter la France à la prudence). Le changement de directeur général à l'automne
2010 donne à penser qu'un tournant critique se profile. Des évolutions stratégiques ont déjà
été esquissées.
114
Au Mali, GAVI a financé un atelier en vue d'un audit de rationalisation des prescriptions, initiative
restée sans lendemain.
109
CONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE
En conclusion, la fondation suisse GAVI est moins une ONG qu'une institution
multilatérale reconnue par l’OCDE et les gouvernements s’y faisant représenter. Elle a aussi
l’originalité de confier une majorité de son financement à deux sociétés privées contrôlées de
fait par elle, IFFIm et GFA. La fondation affirme leur totale indépendance, en indiquant
qu’elle n’a jamais cherché à exercer ses droits de membre pour contrôler les administrateurs
des deux sociétés ou leurs décisions, mais l’exposé ci-dessus de leur gestion et la
consolidation des comptes annuels avec ceux de la fondation suisse montrent les limites de
cette indépendance. Ce n’est pas GAVI qui est l’opérateur d’IFFIm, mais IFFIm qui est
l’opérateur de GAVI.
La réussite du groupe ainsi formé est à souligner, et conduit à regretter que si peu de
pays y contribuent. Le succès d’émissions d’obligations de ce type n’était pas assuré. Il a été
obtenu, grâce aux précautions prises, à la notoriété de GAVI, et, dans les milieux financiers,
du président d’IFFIm. L’apport « frontal » qui en est résulté a permis d’accélérer le
financement alloué aux pays bénéficiaires, quadruplant l’apport à ce stade des donateurs. Il est
toutefois freiné par l’ampleur de la trésorerie, aussi louables en soient certaines causes.
A long terme, il n’est pas certain que les subventions effectivement utilisées auront été
significativement augmentées sur cette période de deux décennies. Le rapport coût/avantage
du dispositif dépendra largement, du fait des marchés financiers et des agences de notation, de
la situation économique et de la notation des pays donateurs. Les hypothèses initiales
n’avaient pas pris en compte le risque de crises financières de l’ampleur de celles survenues
depuis 2006 ; toutefois, à mi- 2010, IFFIm n'en avait pas encore été significativement affecté.
Ces deux sociétés charitables ont été créées à l'initiative des pays fondateurs, dont la
France, même si elles ont en commun avec les ONG d’avoir, à l’inverse des organisations
intergouvernementales, un conseil d’administration dont les membres ne représentent pas leur
gouvernement (également sociétés commerciales, elles ne peuvent être reconnues comme
ONG). IFFIm et GAVI respectent les dispositions voulues par ces pays fondateurs, mais
l'existence de GFA n’a plus de fondement sérieux en dépit des explications fournies à la Cour,
alors que sa gestion entrainera un surcoût, de 2011 à la fin de la contribution française en
2026, d'au moins 30 M USD. Les motifs fiscaux américains mis en avant n’entrainent pas la
conviction, ne serait-ce qu’en raison de la solution que constitue déjà à cet égard l’existence
même d’IFFIm.
Un simple comité de validation des projets ou d'audit auprès de la fondation ou
d'IFFIm suffirait certainement à remplir le rôle de GFA, soit indépendamment soit auprès d'un
des deux conseils. Même en prenant en compte les honoraires ponctuels d’avocats
qu’entraîneraient cette suppression et la modification préalable des documents liant IFFIm,
GAVI et leurs partenaires, une économie substantielle serait de la sorte obtenue, qui
atténuerait la croissance des frais de gestion. L’administration française pourrait utilement la
proposer.
110
Plus largement, la pertinence d’un mécanisme de facilité de financement et d’entités
sui generis
avait été mise en doute avant la création d’IFFIm. Ainsi, était-il noté dès 2005 que
cette "facilité" «
pourrait tout aussi bien être gérée par une banque de développement déjà
active sur les marchés financiers. (…) On peut présumer que les conditions financières
obtenues des marchés par les banques de développement seraient plus favorables
»
115
car
intégrées dans un plus large portefeuille et dispensées du surcoût de structures et opérations
indépendantes. Cette objection ne fut pas entendue, ni la mise en garde en découlant («
des
économies dépassant la dizaine de millions de $ pourraient être obtenues
»).
IFFIm avance qu'une institution comme la Banque mondiale ne pourrait pas émettre
d'obligations et ne ferait pas, seule, aussi bien et moins cher qu'IFFIm, compte tenu
notamment des aléas de notation d’ici 2026, sans fournir de preuve déterminante. Il est permis
de se demander si la Banque mondiale n'aurait pas permis un suivi plus simple du dispositif,
tout en apportant des garanties encore plus fortes.
La pertinence des actions financées n'est pas moins incontestée, même s'il serait
préférable que GAVI s'en tienne à sa raison sociale, la vaccination, et que les acteurs dont le
renforcement des systèmes est le coeur de métier s'y emploient en matière de santé - ce qui
n'est pas suffisamment le cas. L'efficience de leur mise en oeuvre parait en progrès - étant
entendu que la Cour n'avait pas compétence pour la contrôler lors de la présente enquête, ni
sur pièces ni sur place. Les contrôles et la coordination internationale, dans des contextes
locaux difficiles, sont manifestement à renforcer.
Enfin, s'agissant du rôle de la France, force est de constater que, dépourvue de siège
aux conseils d’IFFIm et GFA, elle est réduite dans le domaine financier à un rôle de
bienfaiteur passif, dans l’incapacité d’agir sur la gestion financière des fonds, et disposant
d'états financiers difficilement lisibles. Mais elle siège au conseil de GAVI, ainsi
qu'actuellement au comité exécutif, et elle préside la commission des programmes ; elle
pourrait, si l'administration s'en donnait les moyens, y être plus active.
D'une part, les directions compétentes en matière de santé et de soins du ministère de
la santé et les établissements publics placés sous sa tutelle pourraient apporter d'utiles
éclairages, alors qu'ils sont tenus à l'écart du pilotage de ce secteur comme d'UNITAID.
D'autre part, les compétences de l'AFD pourraient aussi être mises à profit en
l'associant directement à la représentation de la France dans ces organismes, voire en lui en
déléguant le suivi, le contrôle et l'évaluation. L'utilisation du produit de la taxe et des
contributions budgétaires de l'Etat impose une présence et une action plus étoffées.
115
Alexandra Albin, op. cit.
111
REMARQUES FINALES : LA COORDINATION INTERNATIONALE
Le domaine de la santé est devenu le terrain privilégié des fonds "verticaux"
116
, en
complément des fonds "horizontaux" comme ceux de l'ONU consacre à de multiples
domaines. C'est ainsi que l'instauration de la taxe de solidarité a permis de financer des succès
considérables dans la lutte contre les maladies évoquées plus haut et dans leur prévention.
Elle a également été accompagnée de la création de six entités nouvelles : les fondations
suisses GAVI, du Millénaire et de la communauté de brevets, les sociétés anglaises IFFIm et
GFA, et UNITAID administré par l'OMS.
Cette multiplication d'intervenants est intervenue à contre-courant des demandes d'une
partie des pays membres de l'ONU, qui souhaitent un rapprochement des agences, fonds et
programmes financés par eux. Pour autant, le secrétaire général des Nations-Unies a
fréquemment encouragé à financer GAVI et UNITAID. Il s'est exprimé souvent dans le cadre
des réflexions en vue de financements innovants ; s'y consacrent une équipe du département
des affaires économiques et sociales de l'ONU et, en qualité de conseiller spécial à temps
partiel auprès du secrétaire général, M. le Professeur DOUSTE-BLAZY, président
d'UNITAID et de la Fondation du Millénaire
117
. De nombreuses initiatives s'y réfèrent peu ou
prou, tout en restant trop souvent au stade de la théorie.
La cohérence des orientations des entités bénéficiant de la taxe de solidarité sur les
billets d'avion avec les actions de l'ONU, et notamment avec les objectifs du millénaire du
développement à l'horizon 2015, est certes assurée. L'UNICEF a d'ailleurs joué un rôle majeur
dans le lancement de GAVI, et sa direction des achats a décuplé son activité en matière de
vaccins grâce aux financements que continuent à lui apporter GAVI, largement en provenance
d'IFFIm, et d'UNITAID pour médicaments et moustiquaires.
L'OMS, par sa présence sur le terrain comparable à celle de l’UNICEF, par ses
recommandations et certaines de ses opérations, joue un rôle très significatif. Les
concertations entre ces entités et des partenaires tels que le Fonds mondial ont manifestement
été fécondes. Le projet de "plateforme" susvisé est de nature à les renforcer. La Banque
mondiale, par ailleurs gestionnaire de la trésorerie d'IFFIm, se joint à ces efforts. La ligne
générale de leurs relations est ainsi conforme aux préconisations formulées dans des
déclarations successives par des Etats membres de l'ONU.
116
Les « Fonds verticaux », fonds globaux ou thématiques, font partie des nouveaux vecteurs
d’acheminement de l’aide au développement. Il s’agit d’initiatives internationales ayant pour objectif de financer
des approches thématiques, sectorielles ou sous-sectorielles du développement. Elles mobilisent, depuis une
dizaine années, des financements publics et privés importants, principalement pour la santé, l’environnement et
l’éducation. En 2008, la France leur a consacré environ 500 M€ de son aide publique au développement.
117
M. DOUSTE-BLAZY a notamment coordonné un rapport sur le sujet préfacé par le secrétaire
général et imprimé au secrétariat général de l'ONU sans toutefois comporter le logo de l'organisation:
INNOVATIVE FINANCING FOR DEVELOPMENT, The
I-8 Group/Leading Innovative Financing for Equity
(L.I.F.E.), New York, décembre 2009, 92 pages, avec de substantielles présentations d'IFFIm et de GAVI. Le I-8
réunissait UNITAID, IFFIm, GAVI et son
Advance Market Mechanism
, la Fondation du millénaire, le Fonds
mondial au titre de son label "RED",
Debt2Health
, un présentateur du marché du carbone, et l'Agence française
de développement au titre d'un projet de partenariat bancaire en investissement socialement responsable.
112
Plateforme, H8, IHP+ et groupe pilote
Une
plateforme
a été proposée par une « Équipe spéciale de haut niveau sur un financement international
novateur pour les systèmes de santé » lancée en septembre 2008, sous la coprésidence du Premier ministre
britannique, Gordon BROWN, et du président de la Banque mondiale, Robert ZOELLICK, en présence
notamment du ministre français des affaires étrangères et européennes. Le but de la plateforme est de renforcer
les systèmes de santé dans les pays les plus pauvres. La France a insisté pour que ne soit pas créé un fonds
supplémentaire à cet effet. GAVI a seul annoncé une contribution, qui viendra d’IFFIm suite au financement
2010 de 890 M$.
H8
rassemble informellement les huit principales organisations en matière de santé, que leurs financements
soient « innovants » ou non : Banque mondiale, Fondation Gates, GAVI, Fonds mondial de lutte contre le sida,
la tuberculose et le paludisme, le Programme commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA (ONUSIDA), Fonds
des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et pour la population (FNUAP), et OMS, en liaison avec
UNITAID.
Les mêmes organisations ont constitué en 2007 avec une quarantaine de pays et d’autres organisations un
Partenariat international pour la santé
(IHP+), instance de coordination et d’homologation de plans
nationaux, mais pas de financement, dont l’OMS assure le secrétariat. Le MAEE a activement contribué,
notamment avec l’Allemagne, à ses orientations. La Banque mondiale, en liaison avec l’OMS notamment, a
financé de premières expériences en 2010 au Bénin (22 M$) et au Tamil Nadu (Inde, 118 M$).
Dans un champ plus large, le ministère des affaires étrangères et européennes assure le secrétariat du
Groupe
pilote sur les financements innovants pour le développement
fondé à la suite de la Conférence ministérielle
de Paris sur ces financements de 2006, suite à la déclaration commune des présidents Chirac et Lula contre la
faim et la pauvreté aux Nations Unies en septembre 2004. Ce groupe réunit 61 pays membres, 5 pays
observateurs, 20 organisations internationales et plus d’une vingtaine d'entités de coordinations d’ONG, ainsi
que des fondations.
L'OMS, par sa présence sur le terrain comparable à celle de l’UNICEF, par ses
recommandations et certaines de ses opérations, joue un rôle très significatif. Les
concertations entre ces entités et des partenaires tels que le Fonds mondial ont manifestement
été fécondes. Le projet de "plateforme" susvisé est de nature à les renforcer. La ligne générale
de leurs relations est ainsi conforme aux préconisations formulées dans des déclarations
successives par des Etats membres de l'ONU.
Nonobstant ces percées, le système ONU a continué à éprouver des difficultés à
remplir les objectifs d'une cohérence accrue du Groupe des Nations Unies pour le
Développement (UNDG) et du programme "Unis dans l'action" ("
One UN
-
Delivering as
One
") lancé en même temps qu’IFFIm et UNITAID
118
. Son but est de regrouper les actions
sur le mode "
Un [seul] leader, programme, cadre budgétaire et bureau
". C'est dans le cadre
de la réalisation, en partie compromise, des objectifs du millénaire, que l'ONU tente ainsi de
renforcer la coordination et la collaboration entre ses agences, fonds et organisations, afin que
leurs interventions communes aient plus d’impact auprès des populations les plus pauvres et
les plus vulnérables. Si l'ONU y parvenait, les opérateurs de GAVI et d'UNITAID agiraient
sur le terrain dans un cadre plus cohérent, économique et efficace pour les pays bénéficiaires.
Des mesures concrètes comme l’Approche Harmonisée des Procédures de Remise d’Espèces
aux Partenaires d’Exécution (HACT) de tout le système ONU en sont encore à un stade
expérimental, et n'impliquent pas encore le secteur des achats.
118
Lancé par le rapport "Unis dans l’action" du Groupe de haut niveau sur la cohérence de l’action du
système des Nations Unies dans les domaines du développement, de l’aide humanitaire et de la protection de
l’environnement, New York, ONU, A/61/583, novembre 2006.
113
Parallèlement, le système a été encore rendu plus complexe quand GAVI a quitté le
giron de l'UNICEF, qui gérait un fonds fiduciaire à son nom, et UNITAID sera tôt ou tard
exposé à la tentation de prendre de même son indépendance, ne serait-ce qu'en raison des
lenteurs administratives de sa gestion par l'OMS. La Banque mondiale est l'opérateur
financier d'IFFIm, mais cette prestation bancaire est déconnectée de toute proximité
programmatique (la banque aurait vraisemblablement pu assurer l'intégralité des missions
d'IFFIm et de GFA, sans que soit créé ce mécanisme supplémentaire).
Contrôles externes au Mali : un exemple d’insuffisante concertation
Dépourvus de réseaux propres, UNITAID et, à un moindre degré du fait de ses contrôles sur place, GAVI sont
exposés à une sous-information par leurs partenaires. On a vu l’exemple d’audits non communiqués par CHAI.
Plus largement, la communauté internationale ne partage pas toujours les conclusions des contrôles ni l’examen
des suites. Ainsi est-ce en ordre dispersé qu’au Mali des suites ont été données à la saisine de la justice en
octobre 2009 par le ministère de la santé, de détournements en son sein de subsides provenant du Fonds mondial.
Suite à un contrat d'octobre 2007, UNITAID avait versé 3 M$ au Fonds pour la livraison d'ACT pédiatriques au
Mali, qui a été retardée par de multiples facteurs. A l'automne 2009, le Fonds n'en avait encore livré qu'à hauteur
de 0,17 M$, quand il a confié à juste titre à son inspection générale puis à des prestataires des investigations
approfondies. A l'automne 2010, ces dernières se poursuivaient avec treize investigateurs et une société
d’expertise comptable. Dans l'attente de leur conclusion, le Fonds a aussi bloqué la signature d'un nouveau
contrat nécessaire à l'affectation des 2,8 M$ inutilisés depuis 2007, et il n'a payé un fournisseur de médicaments
que le 30 septembre 2010, après que la Cour ait constaté l'absence de paiement alors que l'établissement public
"Pharmacie populaire du Mali" les avait déjà distribués sur le terrain. Un tel arrêt de paiement, aussi justifiées
soient par ailleurs les investigations menées, confronte UNITAID au dilemme de devoir redéployer inopinément
et hâtivement des fonds ou de rejeter des demandes d'aides quand une telle interruption éventuelle de traitement
risque d'engager le diagnostic vital des patients les plus atteints.
La société suisse représentant le Fonds sur place avait signalé à ce dernier l'imminence de ruptures de stocks à
partir de mars 2010, sans qu’UNITAID soit informé de ce qui précède et des risques d'interruptions de traitement
à court terme, le fabricant susvisé ayant cessé toute livraison au Mali. UNITAID a alerté le Fonds le 6 septembre
sur ce sujet. Le Fonds a alors démenti tout risque de rupture de stock, mais les données recueillies par la
Cour ont documenté ces ruptures de stock avérées ou imminentes selon les cas
119
. UNITAID a, suite à la visite
de la Cour, fait effectuer en urgence des livraisons par CHAI.
GAVI a enchaîné avec deux audits de la même administration centrale puis bloqué en août 2,4 M$ déjà virés à
une banque malienne. L’OMS a aussi dépêché un auditeur sur place. La concertation entre tous ces acteurs a été
tardive. Or, dès 2006 l’instance de coordination nationale créée à la demande du Fonds avait attiré l’attention de
ce dernier sur de fâcheux errements. Des rapports, notamment du Vérificateur général du Mali, avaient aussi
souligné des défaillances de contrôle dans ce secteur. Bien que ces dernières soient notoires, un accord tel que le
COMPACT signé au Mali en avril 2009 entre des composantes de l’ONU et les principales ambassades
concernées en vue d’harmoniser leurs concours ne comprend pas de dispositions explicites pour y remédier. Une
aide au renforcement des contrôles internes locaux et un suivi concerté des audits par tous les financeurs
internationaux, dont les représentants dans chaque pays se rencontrent périodiquement, pourraient réduire de tels
risques, qui incluent, en l’espèce, la rupture de thérapies cruciales, notamment pour des enfants atteints du Sida.
Or, les pays donateurs, les priorités, les interlocuteurs comme les bénéficiaires sont le plus
souvent les mêmes pour la plupart des acteurs dans le champ de la santé, y compris ceux
bénéficiant des financements d'IFFIm/GAVI et UNITAID.
119
Selon le quotidien L'INDEPENDANT, "
avec ce gel des décaissements, c'est comme si des malades
venaient de donner rendez-vous directement avec la mort. La part du budget national dans la prise en charge
des patients tuberculeux, par exemple, étant presque insignifiante
" (Bamako, 15 septembre 2010).
114
Mais les divergences persistent, quand elles n'augmentent pas, entre les processus
techniques, les procédures administratives, les filières comptables, les exigences de contrôle
interne et externe, divergent, eux, fréquemment sur la forme, ce qui entraîne une inutile
surcharge bureaucratique, et n’évite pas des défaillances de contrôle. Bref, si, en matière de
vaccination par GAVI comme de médicaments contre les maladies visées par UNITAID, les
dialogues sont multiples et les conférences internationales, fréquentes à l’excès, l'occasion a
été manquée par les Etats membres, au milieu des années 2000, d’amener le système onusien
à mieux coordonner les efforts qu’ils finançaient pourtant davantage. L’alliance GAVI avait
été créée pour renforcer les synergies, notamment avec l’ONU : si elle y est largement
parvenue en termes programmatiques, elle a paradoxalement rendu plus complexe encore la
gestion des fonds.
Il aurait certes fallu que les administrations de l'ONU améliorent, avec d’autres, leurs
performances ; mais en accroissant, sous forme de "niches" à prendre en charge, le nombre
d'opérateurs du secteur, le Royaume Uni et la France, rejointes par quelques autres pays, n'ont
pas simplifié le paysage.
Pendant ce temps, la multiplication des réflexions - en plus de l’ONU, l’OCDE a ses
propres groupes de réflexion sur les financements innovants, comme mentionné
supra
- n’a
pas débouché sur une augmentation significative des ressources au regard des besoins
reconnus. Les évaluations annoncées d'IFFIm et GAVI permettront de mieux comprendre les
avantages et les inconvénients de ce morcellement ; elles pourront examiner si les liens
d’IFFIm/GAVI et d’UNITAID avec le système onusien sont aussi efficaces qu'ils devraient
l'être, et si les perspectives de rapprochements susvisées sont de nature à réduire le coût et
l'inefficacité de ces incohérences
120
.
Le MAEE a indiqué à la Cour "
qu'il s’associe à cette remarque en rappelant qu’il a
porté auprès de GAVI, du Fonds Mondial et de la Banque Mondiale, l’idée d’une meilleure
coordination, en particulier dans le domaine de l’appui aux systèmes de santé.
"
De son côté, l’UNICEF a fait sien le constat de la Cour, en notant qu’il conviendrait
d’identifier le coût réel de dispositifs aussi complexes que celui décrit ici pour le Mali, et en
évoquant les surcoûts et les risques d’échec qu’ils entraînent. Il a indiqué qu’il a pris
particulièrement note des observations du présent rapport, et qu’il entend les prendre en
compte en liaison avec le gouvernement français, et en s’engageant en ce sens avec les
partenariats multinationaux en matière de santé publique.
120
La Cour des comptes européenne avait constaté en 2007 que «
les bailleurs de fonds continuent
d’octroyer l’essentiel de leur soutien en matière d’assistance technique dans le cadre de projets distincts et non
coordonnés, tandis que les modalités de mise en oeuvre ne favorisent pas l’appropriation locale
» (RAPPORT
SPÉCIAL No 6/2007 relatif à l’efficacité de l’assistance technique dans le cadre du renforcement des capacités,
Luxembourg, page 4). Son constat demeure valide, même si la prise de conscience a progressé.
115
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Les constats effectués conduisent à formuler les recommandations suivantes, qui
seraient à mettre en oeuvre par les administrations françaises concernées.
S'agissant de la gestion en France du produit de la taxe :
1.
Ajuster engagements et ressources
L'allocation à IFFIm de 10 % du produit de la taxe ne suffisant plus à honorer les
engagements pris, il conviendrait soit de réviser en légère hausse le barème de la taxe, soit
d'affecter une part accrue de son produit à IFFIm, soit de recourir à une dotation budgétaire ou
à d'autres ressources affectées. Ces mesures pourraient être panachées.
2.
Assurer la représentation française dans chaque organisme financé par la taxe
La France devrait être plus activement représentée dans les instances délibérantes des
organismes financés par la taxe, et obtenir un siège dans chacun d'entre eux.
3.
Renforcer l'offre française
Les directions du ministère de la santé et les opérateurs français compétents dans les
domaines financés par la taxe devraient être étroitement associés aux réflexions quant à
l'utilisation de son produit, en vue d'une meilleure structuration de l'offre française à cet
égard.
4.
Valoriser la contribution française
Le réseau diplomatique français devrait être mis en mesure d'informer les pays
bénéficiaires des concours apportés par la France au travers de ces financements
multilatéraux, en incitant parallèlement GAVI et UNITAID à mieux valoriser leur image,
notamment dans l'identification visuelle des livraisons.
5.
Valoriser l'aide indirecte
L'aide indirecte au développement que représente la péréquation de fait entre les prix
des médicaments pris en charge par l'assurance maladie française et les tarifs plus compétitifs
obtenus pour l'utilisation du produit de la taxe devrait être périodiquement valorisée.
6.
Renforcer la coordination internationale
Les principes de coordination, de partage et d'économie de moyens, devraient être plus
activement promus auprès des partenaires de la France et des organisations internationales
concernées, sur la base de plans concrets par pays.
7.
Confier un mandat à l'Agence française de développement
Les compétences et le réseau de l'AFD pourraient être mis à profit, sous l'autorité des
ministères compétents, en l'associant directement à la représentation de la France dans ces
organismes, et en lui confiant un mandat de suivi, de contrôle et d'évaluation de l’affectation
et de l’utilisation du produit de la taxe et des contributions budgétaires de l'Etat.
116
S'agissant de l'utilisation du produit de la taxe et des crédits budgétaires de l'Etat, les
représentants français pourraient utilement s'employer à :
8.
Obtenir des économies de gestion du groupe IFFIm-GFA-GAVI
Il conviendrait de faire réexaminer, conjointement à l'évaluation d'IFFIm déjà
entreprise, l'utilité de la société
Gavi Fund Affiliate
en vue de sa suppression, dans le cadre
d'un plan global d'économies de fonctionnement.
9.
S'assurer des risques afférents au financement des appels à la générosité publique
La vigilance à l'égard du coût de lancement de la Fondation du Millénaire, du réalisme
de ses objectifs, et du respect par elle, pour ce qui concerne la France, de la législation en
matière d'appel à la générosité publique, serait à renforcer.
10.
Disposer de comptes plus transparents pour le public
Au sein des conseils d'administration, il devrait être demandé que les rapports annuels
soient accompagnés d'annexes comptables facilitant les comparaisons pluriannuelles et
présentant clairement les charges financières réelles, ainsi que d'actualisations explicites des
modèles économiques mis en oeuvre, en termes de coût/avantage; des synthèses en ces
domaines à destination du public, notamment en langue française, devraient être diffusées.
11.
Poursuivre l'amélioration de la gouvernance
L'instauration de comités d'audit indépendants devrait être préconisée conformément
aux pratiques des organisations internationales, et la poursuite des améliorations de la
gouvernance des instances dirigeantes des organismes ainsi financés, fermement encouragée.
12.
Développer les audits internes et externes de la gestion
Les représentants français devraient veiller à ce que des stratégies d'audit interne
soient développées de manière concertée entre les organismes relevant du même champ,
notamment pour le contrôle sur place du service fait et des risques de corruption. Il
conviendrait aussi que les commissaires aux comptes soient chargés de réaliser des audits de
performance en matière de gestion, en s'assurant que le principe de l'audit unique ne conduise
pas à une fréquence insuffisante de tels contrôles.
13.
Veiller aux stratégies d'implication des acteurs locaux et des groupements d'achat
ou de distribution
Les
représentants
français
pourraient
s'assurer,
en
liaison
avec
les
postes
diplomatiques, de la bonne implication de tous les acteurs et groupements locaux d'achats ou
de distribution.
14.
Promouvoir les productions en Afrique
Les représentants français, auprès de l'Organisation mondiale de la santé et de l'ONU
comme des organismes financés par la taxe, pourraient préconiser une stratégie coordonnée
d'aide à la production des médicaments et vaccins en Afrique, à l'instar de la production
croissante de génériques.