Le
Président
No/G/94/98-2132
Noisiel, le 16 novembre 1998
No 98-0541 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Madame la Présidente,
Dans sa séance du 10 septembre 1998, la Chambre régionale des comptes a
arrêté les observations définitives sur la gestion de l'Association
"Levallois-Enfance" dont vous êtes le représentant légal. Vous en trouverez
ci-joint le texte.
Ces observations sont également communiquées à l'exécutif de la collectivité
territoriale qui a apporté un concours financier à l'association
"Levallois-Enfance".
Le moment venu, ces observations définitives devront être communiquées par
l'exécutif de cette collectivité territoriale à son assemblée délibérante au
cours de sa plus proche réunion dans les conditions de forme prescrites par
l'article L.241-11 du Code des juridictions financières.
Après cette réunion, les observations seront considérées comme un document
administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les
conditions fixées par la loi no 78-753 du 17 juillet 1978.
Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'expression de ma considération
distinguée.
Jean-Louis CHARTIER
P.J. : 1
Madame Louise BROSSOLLET,
Présidente de l'association "Levallois-Enfance"
Hôtel de Ville
46 ter, Rue Gabriel Péri
92300 LEVALLOIS-PERRET
OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES
PAR LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D'ILE-DE-FRANCE
SUR LES COMPTES ET LA GESTION
DE L'ASSOCIATION " LEVALLOIS-ENFANCE "
Exercices 1989 à 1995
Conformément aux dispositions de l'article 121 du décret no 95-945 du 23
août 1995, la décision d'engager la vérification de la gestion et des
comptes de l'association " Levallois-Enfance " a été notifiée le 1er mars
1996 par le Président de la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France.
Au cours de cette vérification, la Chambre a examiné la situation financière
de l'association pendant les exercices 1989 à 1995, ainsi que son
fonctionnement général et, plus particulièrement, les rémunérations et
avantages en nature qu'elle a octroyés.
L'entretien préalable, prévu facultativement à l'article L.241-8 du Code des
juridictions financières, a eu lieu le 4 novembre 1997 avec la présidente de
l'association.
Dans sa séance du 6 novembre 1997, la Chambre a formulé des observations
provisoires qui ont été notifiées le 31 mars 1998.
Après avoir examiné les réponses fournies par Mme BROSSOLLET, présidente de
l'association, et par Mme FICHOU, secrétaire générale de la ville durant la
période sous contrôle, et après avoir entendu M. de CHAZEAUX, maire de
LEVALLOIS-PERRET, la Chambre a, dans sa séance du 10 septembre 1998, a
retenu les présentes observations, qui portent sur le fonctionnement général
de l'association, sur la situation de son personnel et sur la rémunération
versée à l'ancien secrétaire général de la ville.
1. NATURE ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSOCIATION
L'association " Levallois-Enfance ", créée le 18 juin 1985 et régie par la
loi du 1er juillet 1901, tire l'essentiel de ses ressources de la subvention
municipale qui lui est allouée chaque année. Depuis 1990, cette subvention
représente plus des deux tiers des recettes. Elle s'est élevée à 23,2
millions de francs en 1996.
L'article 11 des statuts prévoit que l'association est dirigée par un
conseil d'administration composé de 4 membres élus par l'assemblée générale.
Depuis 1989, le conseil d'administration est composé exclusivement d'élus
municipaux.
Jusqu'au 14 février 1991, le Président de l'association était M. BALKANY,
maire de LEVALLOIS-PERRET. Depuis cette date, le Président est l'adjoint au
maire chargé de la petite enfance.
Les statuts prévoient que " l'assemblée générale se réunit chaque année "
(Article 17) et que " le conseil d'administration se réunit au moins une
fois par an " (Article 13).
Or, les procès-verbaux du conseil d'administration communiqués à la Chambre
concernent les seules années 1990, 1993 et 1995. Aucun document n'a permis
d'établir que le conseil d'administration se soit effectivement réuni en
1989, 1991, 1992 ni en 1994. Quant à l'assemblée générale, seuls les
procès-verbaux de 1991, 1993, 1994 et 1995 ont pu être fournis. Aucun
d'entre eux ne mentionne la présence de membres autres que les
administrateurs.
La présidente de l'association a fait part à la Chambre des modifications
intervenues dans le fonctionnement de l'association depuis 1995. La Chambre
note que le conseil d'administration se réunit désormais deux fois par an et
que l'assemblée générale se tient, depuis 1997, chaque année au mois de
juin.
En six ans, la gestion des crèches et haltes garderies, essentiellement
assurée par la commune au début de la période contrôlée, a été
progressivement confiée à l'association. La subvention d'exploitation versée
par la commune à cette dernière a été multipliée par 15 entre 1989 et 1996,
passant de 1,5 millions de francs à 23,2 millions de francs, pour un nombre
de berceaux multiplié par 4. Ramenée au berceau, la subvention municipale a
plus que triplé.
Levallois-Enfance, qui gérait 2 établissements sur 8 en 1990 et 1991 (soit
un quart, représentant 90 berceaux) en gérait 9 sur 14 en 1995 et 1996 (soit
plus de la moitié, représentant 340 berceaux), 10 sur 14 en 1997 et bientôt
11 sur 14 en 1998 (soit plus des trois quarts). Parallèlement, de 1990 à
1996, le nombre d'établissements gérés par la commune a diminué, passant de
6 à 5, soit respectivement 257 puis 237 berceaux.
L'ensemble des établissements gérés par Levallois-Enfance, ainsi que
l'administration de l'association, se situent dans des locaux appartenant à
la commune. La plupart d'entre eux ont fait l'objet d'une convention
d'occupation passée entre la mairie et l'association, aux termes de laquelle
la commune met gracieusement à disposition de l'association les locaux
désignés et prend en charge leur entretien et leur assurance.
Deux établissements, (la crèche " La Cigale " et la halte-garderie " La
Ribambelle "), créés en 1995, ont occupé sans convention des locaux
municipaux. C'est seulement par une délibération du 17 février 1997 que le
conseil municipal a régularisé cette situation en autorisant la signature
d'une convention, enregistrée en Préfecture le 18 mars 1997.
L'examen du fonctionnement de Levallois-Enfance a permis de constater que
cet organisme avait les caractéristiques d'une association transparente :
* ses ressources se composent aux deux tiers d'une subvention municipale
récurrente et elle bénéficie d'une aide indirecte sous forme de mise à
disposition de locaux ;
* ses organes délibérants ne comprennent que des élus ;
* conformément à la jurisprudence administrative (CE, 22/07/1994, Office
municipal d'aménagement et de gestion d'Allauch), elle doit être regardée
comme gérant un service public communal ;
* le degré réel d'autonomie de ses dirigeants par rapport à la collectivité
est pratiquement nul : c'est l'exécutif communal qui dispose de la maîtrise
globale du pouvoir interne de décision et qui conserve in fine la maîtrise
des fonds octroyés sous forme de subventions. Ainsi, l'ouverture et la
gestion de nouveaux établissements, les augmentations de salaire, la
fixation des tarifs de crèche sont décidées par les membres du conseil
municipal administrateurs de l'association.
La Chambre prend note sur ce point de la réponse de la présidente de
Levallois-Enfance, mentionnant les mesures prises ou envisagées pour
modifier le rôle et le fonctionnement de l'association :
1. Le rééquilibrage entre le secteur associatif et le secteur municipal est
en cours, toutes les crèches nouvellement créées étant désormais
municipales. Il est ainsi prévu, pour 1999, l'ouverture de deux crèches
municipales totalisant 116 berceaux.
2. Afin de doter l'association d'une réelle autonomie vis-à-vis de la
municipalité, il a été prévu de modifier ses statuts, afin que les
administrateurs non élus deviennent majoritaires. Cette modification devait
intervenir au mois de septembre 1998.
Enfin la Chambre a constaté que jusqu'en 1997, aucune convention-cadre ne
venait réguler les relations entre l'association et la commune : ainsi,
Levallois-Enfance a perçu, sans titre légal, les contributions de la CAF et
celles des usagers.
La signature d'une convention-cadre approuvée par une délibération du
conseil municipal du 17 février 1997 a mis fin à cette situation. La Chambre
prend note des précisions fournies par la présidente de l'association sur la
nature de cette convention, qui ne place pas les relations entre la commune
et Levallois-Enfance dans le cadre d'une délégation de service public, mais
qui organise ces relations sur le modèle de la convention-cadre type
applicable aux associations subventionnées par l'Etat.
2. LE PERSONNEL
L'effectif salarié de l'association a plus que quadruplé entre 1989 et 1996,
passant de 43 à 181 personnes. Cette augmentation s'explique à la fois par
la création de postes au sein de l'association, nécessités par l'ouverture
de 7 nouveaux établissements, et par le fait qu'un nombre croissant de
salariés de Levallois-Enfance ont été mis à disposition de structures
communales.
2.1. L'utilisation de personnel associatif par les crèches communales
Tout au long de la période contrôlée, Levallois-Enfance a mis à disposition
des crèches et haltes-garderies communales, sans convention, environ un
tiers de ses effectifs.
En 1989, sur 43 salariés de Levallois-Enfance, 13 travaillaient dans des
structures communales, ce qui représentait une masse salariale de près de
408.000 F par an.
En 1995, ce sont 57 salariés de Levallois-Enfance sur un total de 181 qui
travaillaient dans des structures d'accueil communales, soit une masse
salariale annuelle de 7,5 millions de francs environ.
Cette utilisation massive de personnel associatif dans des établissements
municipaux paraît contraire à l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, qui limite strictement les possibilités de recours à des
agents non titulaires pour occuper des emplois permanents. En l'espèce,
aucun des motifs ouvrant droit à ce recours - remplacement momentané de
titulaires, vacance d'emplois ne pouvant être immédiatement pourvus, besoins
saisonniers ou occasionnels, absence de corps de fonctionnaires susceptible
d'assurer les fonctions requises, justifications tirées de la " nature des
fonctions " ou des " besoins des services "- ne peut être invoqué à l'appui
des pratiques constatées.
On peut ainsi considérer que, même en présence d'une convention passée entre
la municipalité et l'association, cette utilisation permanente de personnel
associatif aurait été irrégulière.
2.2. Les conséquences financières de ces mises à disposition
Ces pratiques, qui ont permis à la commune de se soustraire aux règles de
gestion des personnels de la fonction publique territoriale, notamment en
matière de recrutement et de rémunération, ne sont pas sans conséquence sur
les comptes de l'association.
En effet, ses coûts salariaux sont supérieurs de 50 % à 100 % (selon les
années) au coût du personnel réellement affecté aux établissements de
Levallois-Enfance. De plus, l'association a supporté indûment la charge du
personnel mis à disposition des crèches communales, sans bénéficier
parallèlement des subventions de la CAF et du département ni des cotisations
familiales : ces subventions et cotisations sont encaissées directement par
les établissements municipaux.
Pour compenser ce manque à gagner, la municipalité a dû augmenter le montant
de la subvention à Levallois-Enfance dans des proportions plus importantes
que ce qui aurait été rendu nécessaire par les seules créations de berceaux
supplémentaires.
2.3. Les régularisations en cours
Depuis décembre 1996, la municipalité a pris deux séries de mesures pour
restructurer le secteur de la petite enfance et commencer à régulariser le
statut des personnels au regard du mode de gestion des établissements dans
lesquels ils travaillent :
1/ Trois crèches municipales ont été transférées à l'association
Levallois-Enfance
La majeure partie des effectifs des établissements Jules Ferry et Louise
Michel étant constituée de salariés de Levallois-Enfance, le conseil
municipal a pris la décision de transférer la gestion de ces établissements
au secteur associatif plutôt que de réintégrer le personnel dans des
établissements déjà gérés par l'association.
La crèche municipale Jules Guesde, qui employait en 1993 six salariés de
Levallois-Enfance, a été transférée à l'association dès le 1er janvier 1994.
Cette réorganisation n'est pas sans incidence sur les ressources de
l'association : en effet, c'est désormais cette dernière qui percevra
directement les participations familiales ainsi que les subventions de la
CAF et du département liées à l'exploitation de la crèche Jules Ferry (dès
1997) et de la crèche Louise Michel (dès 1998).
Jusqu'alors, les recettes étaient perçues par la ville alors que les charges
de personnel de ces deux établissements incombaient essentiellement à
l'association (10 salariés sur 13 à Jules Ferry, 17 sur 24 à Louise Michel).
Cela devrait contribuer à augmenter sensiblement la capacité
d'autofinancement de l'association et aboutir à une baisse proportionnelle
de la subvention municipale.
2/ Des remaniements de personnel ont été entrepris
Au personnel associatif travaillant dans les crèches municipales, il a été
proposé une intégration dans la fonction publique territoriale. Les membres
de ce personnel n'ayant pas souhaité l'intégration sont progressivement
mutés, à chaque vacance de poste, vers des établissements associatifs. Au
1er septembre 1998, il ne restait qu'une seule personne salariée de
l'association mise à disposition de crèches municipales : il s'agit d'une
auxiliaire de puériculture, en congé individuel de formation non rémunéré
jusqu'en décembre 1998 à la crèche municipale Planchette.
La Chambre prend note de ces mesures de régularisation.
3. LA REMUNERATION DE Mme FICHOU, ANCIEN SECRETAIRE GENERAL DE LA VILLE DE
LEVALLOIS-PERRET
Par une note en date du 7 décembre 1989, M. BALKANY a, en sa qualité de
Député-Maire et non de Président de l'association, habilité Mme FICHOU à
signer les chèques de quatre associations au nombre desquelles figurait
Levallois-Enfance. Le pouvoir sur le compte courant Société Générale no
00050064411 a été enregistré le 12 décembre 1989.
Simultanément, Mme FICHOU, jusqu'alors étrangère aussi bien aux instances
dirigeantes de l'association qu'à son personnel salarié, est embauchée par
l'association au titre de conseiller technique, à la demande expresse de son
Président. Toutefois, la lettre d'embauche ou le contrat de travail de cette
personne n'ont pu être produits.
Du 1er décembre 1989 au 30 juin 1996, Mme FICHOU a donc été rémunérée par
l'association sur la base d'un temps complet pour le mois de décembre 1989,
puis d'un mi-temps, pour un montant mensuel brut de 10.705 F - dernier
salaire versé - et son nom apparaît bien sur les déclarations annuelles des
salaires. Au total, les rémunérations brutes fiscales versées par
l'association à Mme FICHOU se montent à 949.295,46 F de 1989 à 1996.
Or, Mme FICHOU occupait parallèlement la fonction de secrétaire général de
la mairie de LEVALLOIS-PERRET depuis le 1er août 1986.
Cette situation appelle deux observations.
1o) Il s'agit, tout d'abord au plan juridique, d'un cumul irrégulier
d'emplois publics
L'embauche de Mme FICHOU par Levallois-Enfance se trouvait soumise aux
dispositions du décret-loi du 29 octobre 1936 relatif au cumul de
rémunérations et de fonctions dans la fonction publique. En effet,
l'association étant financée depuis 1990 à plus de 50 % par une subvention
municipale, fait partie des organismes, visés à l'article 1er, 3o dudit
décret, auxquels s'applique la réglementation sur les cumuls. Tout agent
public embauché par elle à titre complémentaire se trouve donc en situation
de cumul d'emplois et de rémunérations publics.
Dans sa réponse à la Chambre, Mme FICHOU, invoquant l'arrêt du Conseil
d'Etat Bureau d'aide sociale de Billère, du 17 janvier 1986, a contesté
qu'il s'agisse d'un emploi au sens de l'article 7 du décret-loi précité, en
ce qu'il ne suffirait pas à occuper normalement un agent et en ce que sa
rémunération ne constituerait pas un traitement normal pour ledit agent.
La Chambre, considérant que le contrôle de la gestion d'une association
employant 181 personnes, assorti de la responsabilité d'en signer les
chèques, suffirait à occuper normalement un agent et qu'une rémunération
mensuelle de 10705 F bruts pour un mi-temps (en juin 1996) constituerait un
traitement normal pour ledit agent, maintient que Mme FICHOU se trouvait en
situation de cumul irrégulier d'emplois et de rémunérations publics.
L'article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936, qui fixe comme principe
général l'interdiction du cumul d'emplois publics, prévoit que les cumuls,
autorisés à titre exceptionnel, auront une durée limitée, ce qui en l'espèce
n'est pas le cas. En effet, les deux activités se sont poursuivies
simultanément durant plus de cinq ans. Il ne s'agit donc pas d'une durée
limitée au sens de l'article 7 susceptible de justifier l'autorisation de
cumul.
Mme FICHOU, contestant l'argumentation de la Chambre, a fait valoir que le
cumul d'emplois ayant duré cinq ans et sept mois était nécessairement limité
dans le temps.
Pourtant, le Conseil d'Etat a jugé, dans son arrêt du 1er juillet 1988,
Commune de Montsinery-Tonnegrande, qu'une durée de trois ans et dix mois ne
saurait être considérée comme limitée.
La Chambre considère donc que le cumul d'emplois et de rémunérations de Mme
FICHOU était irrégulier.
2o) La réalité de la prestation fournie par Mme FICHOU n'est pas établie
Il résulte de ce qui précède que Mme FICHOU, soit a exercé une fonction
effective de conseiller technique auprès de Levallois-Enfance dans des
conditions irrégulières au regard de la réglementation concernant les
cumuls, soit n'a pas réellement travaillé pour l'association et a donc reçu
une rémunération pour un objet fictif.
En fait, il n'a pas été possible d'identifier les services qu'aurait pu
rendre l'intéressée à l'association, et qui auraient été distincts de sa
participation, en tant que secrétaire général de la ville, à la surveillance
et au contrôle de l'association (signature de chèques, assistance aux
réunions des organes délibérants).
En réponse aux observations provisoires de la Chambre, et comme preuve de la
réalité de son embauche en tant que conseiller technique auprès de
l'association, Mme FICHOU a produit la note précitée en date du 7 décembre
1989, déjà connue de la Chambre, par laquelle le Député Maire confie au
secrétariat général de la mairie une mission de contrôle financier (avec
habilitation à signer des chèques) et d'assistance juridique à certaines
associations, dont Levallois Enfance.
Il ressort de ce document que le contrôle financier de la gestion de
Levallois-Enfance faisait partie intégrante de la fonction de Secrétaire
général et que, par conséquent, aucune rémunération supplémentaire n'était
due à Mme FICHOU au titre de ses fonctions de surveillance de l'association.
Son embauche par Levallois-Enfance semble ainsi avoir eu pour véritable
finalité de procurer, sans contrepartie réelle, un complément de
rémunération à Mme FICHOU.