Rapport public thématique
LES AIDES A LA PIERRE :
L
’
EXPERIENCE DES DELEGATIONS DE
L
'
ETAT AUX INTERCOMMUNALITES ET
AUX DEPARTEMENTS
Mai 2011
Cour des comptes
SOMMAIRE
Introduction
...............................................................................
9
Chapitre I Un dispositif original
............................................
13
I
- Une délégation spécifique
..............................................
13
A - Un champ à la fois important et limité
........................
14
B - Un poids financier qui se réduit
...................................
16
II
- Un support conventionnel sui generis
.........................
21
A - Des co-contractants spécifiés par la loi
.......................
21
B - Un jeu conventionnel évolutif
.....................................
22
III
- Une mise en place pragmatique
.................................
24
A - Une réelle dynamique de mise en oeuvre
.....................
24
B - La délicate articulation des délégataires avec les
communes
..........................................................................
28
Chapitre II La construction de nouveaux logements sociaux
...................................................................................................
35
I
- Un effet de levier
............................................................
35
A - Des objectifs de construction ambitieux
......................
36
B - Des résultats encourageants
.........................................
44
C - Des difficultés persistantes
..........................................
55
II
- Des initiatives locales novatrices
.................................
60
A - Lever l'obstacle du foncier
..........................................
60
B - Mobiliser les bailleurs
..................................................
67
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Les aides à la pierre : l’expérience des délégations de l’État aux intercommunalités et aux départements – mai 2011
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4
COUR DES COMPTES
Chapitre III La rénovation du parc privé
.............................
79
I
- Une délégation délicate à mettre en oeuvre
..................
79
A - Un dispositif difficile à piloter
....................................
79
B - Des délégataires aux pouvoirs restreints
......................
84
II
- Un bilan en demi-teinte
................................................
89
A - Une contribution plus limitée des délégataires à la
rénovation du parc privé ancien qu’à la construction sociale
...........................................................................................
90
B - Des difficultés malaisées à surmonter dans
la lutte
contre l’habitat indigne
......................................................
98
Conclusion …………………
.................................................
104
Récapitulatif des recommandations……………………
....
109
Annexes
……………………………………………………..
110
Réponses des administrations, des collectivités et des
organismes concernés………………………………...…….127
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Les aides à la pierre : l’expérience des délégations de l’État aux intercommunalités et aux départements – mai 2011
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales et
territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les
chambres régionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de
besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations
et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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6
COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions
financières :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La documentation
Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport sur « Les aides à la pierre : l’expérience des délégations
de l’Etat aux intercommunalités et aux départements ».
Elle a arrêté sa position au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses
qu’ils ont adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient
présent :
M. Migaud,
premier
président,
MM. Picq,
Babusiaux,
Descheemaeker,
Bayle,
Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de
chambre, rapporteur général, MM. Pichon, Hernandez, Hespel, présidents
de chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues, Mayaud, Devaux,
Rémond, Gillette, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Thérond, Briet,
Moreau,
Frèches,
Duchadeuil,
Lefas,
Schwerer,
Brun-Buisson,
Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andréani, Mme Morell, MM. Gautier
(Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Françoise), Dayries, M. Bernicot,
Mme Ratte, MM. Gautier (Jean), Vivet, Mme Moati, MM. Cossin,
Diricq, Davy de Virville, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbé, Petel,
Valdiguié
,
Ténier, Lair, Mme Trupin, MM. Corbin,
Rigaudiat, Rabaté,
Metzger, de Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), M. Uguen, Mme
Briguet, M. Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude),
Sépulchre, Antoine, Mousson, Chouvet, Mme Démier, MM. Clément,
Machard, Mme Cordier, MM. Migus, Rousselot, Geoffroy, Lambert,
Azerad, Mme Dardayrol, MM. de la Guéronnière, Duwoye, Aulin,
conseillers maîtres, MM. Cadet, Klinger, Dubois, Gros, Marland,
conseillers maîtres en service extraordinaire.
Etaient également présents :
- M. Maistre, premier avocat général, qui a présenté les observations du
ministère public ;
- Mme Malégat-Mély, conseiller maître, rapporteur, et M. Meunier,
conseiller référendaire, président de la chambre régionale des comptes de
Poitou-Charentes, président de la formation commune à la Cour des
comptes et aux chambres régionales des comptes chargée de l’élaboration
du rapport examiné.
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 24 mai 2011.
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8
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé
par une formation interjuridictions présidée par M. Gérald Meunier
conseiller réferendaire, président de chambre régionale des comptes, et
composée de Mme Briguet, MM. de Mourgues, Bayle (jusqu’au 3 juillet
2009), Durrleman (à partir du 3 juillet 2009), Tenier, Schwerer,
conseillers maîtres, Roguez, Cailleau, présidents de section de chambre
régionale des comptes.
Les rapporteurs étaient :
- Mme Malégat-Mély, conseiller maître, rapporteur général du
rapport soumis à délibération ;
- Mme Viviane Bourdon, président de section de chambre
régionale des comptes.
Le contre-rapporteur était M. Durrleman (jusqu’au 8 février 2011),
puis M. de Mourgues (à partir du 8 février 2011).
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Introduction
Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités
locales
(art.
61),
les
intercommunalités
ou
les
départements qui le souhaitent peuvent attribuer, au nom de l'Etat, les
aides à la construction de logements locatifs sociaux et à la rénovation du
parc privé ancien
1
. En 2010
2
, 78 intercommunalités et 28 départements,
regroupant la moitié de la population métropolitaine, exercent ainsi des
missions qui, ailleurs, demeurent exercées, sous l’autorité des préfets, par
les directions départementales des territoires (DDT) qui ont succédé aux
directions départementales de l’équipement (DDE).
Le dispositif est original en droit français
3
: il ne s'agit pas d'un
transfert, mais d’une délégation de compétences de l'Etat aux collectivités
territoriales. L'Etat n’est pas dessaisi de sa compétence ; il détermine les
objectifs et apprécie la capacité des intercommunalités ou des
départements à les réaliser.
Le système, en outre, est fondé sur le volontariat. Il coexiste donc
avec le maintien, sur le territoire national, de zones continuant de relever
de la compétence directe des services de l'Etat.
Enfin,
il
s’agit
d’une
expérience,
sans
constituer
une
expérimentation au sens de l'article 37-1 de la Constitution.
La Cour et les chambres régionales des comptes se sont attachées
à établir un premier bilan de ce cadre radicalement nouveau, qui n’a
aucun précédent. Elles ont analysé la situation qui résulte de l'existence
simultanée de deux régimes de gestion, délégué et non délégué, et
cherché à apprécier les perspectives d'évolution d’un agencement qui
demeure au "
milieu du gué
" selon l'expression du Conseil d'Etat
4
".
Les résultats obtenus ont été mesurés au regard des programmes
ambitieux de construction locative nouvelle et de rénovation du parc
privé ancien que l'Etat a retenus. La délégation a en effet bouleversé le
paysage institutionnel du secteur, au moment où les pouvoirs publics
cherchaient à infléchir la politique publique du logement en redonnant
une forte impulsion aux aides à la pierre.
1
Les aides en faveur de l'hébergement entrent également dans ce champ de l'article 61
de la loi du 13 août 2004.
2
En 2011 le nombre de délégataires s’élève à 108 (81 EPCI et 27 départements).
3
Cour des comptes,
La conduite par l'Etat de la décentralisation
octobre 2009.
4
Conseil d'Etat, rapport 2009 "
Du droit du logement au droit au logement
" p. 313.
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10
COUR DES COMPTES
Les politiques publiques en faveur du logement : aides à la
pierre et aides à la personne
Les
aides à la pierre
concernent, en premier lieu, la construction
de logements locatifs sociaux. Lorsque l'Etat reconnaît une opération de
construction comme une «
opération de logement social
», sa décision
ouvre droit à l’obtention de prêts à long terme accordés par la Caisse des
dépôts et consignations sur les fonds d’épargne. Le bénéfice de ces prêts,
dont les caractéristiques dépendent des ressources de la population à
laquelle sont destinés les logements à construire, conditionne à son tour
l’attribution d’avantages fiscaux
5
. Des subventions d'Etat complètent le
dispositif.
Ces aides ont connu un grand développement jusqu'au rapport
Barre de 1975
6
. Les interventions publiques ont alors été massivement
réorientées vers les
aides à la personne
(aide personnalisée au logement
(APL)), destinées à solvabiliser le locataire quel que soit son bailleur. La
volonté de mieux répondre à la demande en diversifiant l'offre a
parallèlement conduit l’Etat à soutenir financièrement la rénovation du
parc privé ancien qui est devenu le second objet des aides à la pierre. La
mission a été confiée à l'Agence nationale de l'amélioration de l'habitat,
devenue l'Agence nationale de l'habitat (Anah), qui accorde des
subventions aux propriétaires occupants bénéficiant de faibles ressources,
mais aussi aux propriétaires bailleurs.
Ces inflexions ont eu pour conséquence une sensible diminution
du nombre de logements sociaux annuellement financés, passés de
100 000 chaque année entre 1965 et 1975, à environ 60 000 par an. Dans
le même temps, l’érosion du pouvoir solvabilisateur des aides
personnelles, les difficultés économiques, la croissance démographique
ont augmenté continûment les difficultés de logement et corrélativement
les demandes adressées aux bailleurs sociaux.
La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier
2005, puis la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable
(DALO) ont suscité un effort financier important, prolongé par le plan de
relance. Dans le même temps, l'Etat développait, par ailleurs, avec son
opérateur, l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), et les
5
Application de la TVA au taux réduit de 5,5 % et exonération pour une durée de 15
ou 25 ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
6
Rapport de la Commission d'étude d'une réforme du financement du logement
présidée par Raymond BARRE", Paris, La Documentation Française, 1975.
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INTRODUCTION
11
communes, une politique de la ville visant non pas à accroître l'offre de
logements sociaux mais à rénover le tissu urbain pour les logements
existants.
La concomitance des ambitions en matière de politique de la ville
et de politique du logement était plus aisée à assumer, dès lors que des
acteurs locaux, les intercommunalités et les départements pour l'offre de
logement, acceptaient de prendre le relais. La délégation, au-delà des
contributions financières attendues des autorités intercommunales et
départementales, était en effet susceptible d'enclencher une dynamique
favorable à l'obtention de résultats concrets.
Pour apprécier ces différents points, la Cour et les chambres
régionales des comptes ont enquêté tant auprès des services de l’Etat que
des collectivités délégataires.
La Cour des comptes a conduit ses investigations auprès des
administrations centrales concernées et des services déconcentrés de l'Etat
dans huit régions
7
.
Dix chambres régionales des comptes
8
ont par ailleurs, examiné
les comptes et la gestion de quinze délégataires, ainsi que ceux des
communes associées et des offices publics d'habitat, de sociétés
d'économie mixte ou d'autres acteurs qui leur sont liés.
L'échantillon représente 15 % du nombre des délégataires et
22 % de la population concernée par l'expérience
9
. Constitué de
communautés
d'agglomération,
de
communautés
urbaines
et
de
départements de taille très différente, situés dans des zones à dominante
soit rurale, soit urbaine, où la tension du marché du logement est très
variable, il reflète la diversité de la géographie des délégations.
Dans un premier chapitre, le rapport présente l’originalité du
dispositif de délégation. Les deux chapitres suivants analysent sa mise en
oeuvre, dans les deux champs de son intervention, la construction de
nouveaux logements sociaux et la rénovation du parc privé.
7
Alsace, Franche-Comté, Ile de France, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais,
Pays de la Loire,
Provence-Alpes-Côte d'Azur et
Rhône-Alpes.
8
Chambres régionales des comptes d'Alsace, d'Aquitaine, de Bretagne, d'Ile de France,
de Languedoc-Roussillon, de Lorraine, de Nord-Pas-de-Calais, de Pays de la Loire, de
Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Rhône-Alpes.
9
Voir annexe 1
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Chapitre I
Un dispositif original
Complétant des prêts spécifiques consentis notamment par la
Caisse des dépôts et consignations, les aides à la pierre s'inscrivent dans
une politique publique du logement où l'Etat conserve un rôle majeur.
La délégation ne modifie ni les conditions d'octroi ni les barèmes
des aides. L’Etat garde intégralement ses compétences. Il fixe, avec les
délégataires, les objectifs et les modalités précises de gestion.
La délégation des aides à la pierre tire par ailleurs sa singularité du
principe du volontariat. Compte tenu d'un pilotage souple, il s’ensuit que
la géographie des délégations dessine une carte complexe. La subtilité des
découpages est accrue par la circonstance que la loi a autorisé les
départements à devenir délégataires, à titre subsidiaire, en l'absence de
candidature d'une intercommunalité.
Le fonctionnement du système, enfin, subit l'effet des limitations
de compétences des intercommunalités, comme des départements, face
aux pouvoirs des communes en matière d'urbanisme.
I
-
Une délégation spécifique
Les articles L. 301-3 et suivants du code de la construction et de
l'habitation codifient le dispositif institué par la loi relative aux libertés et
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14
COUR DES COMPTES
responsabilités locales du 13 août 2004. Le fondement de la délégation
réside dans une convention par laquelle l'Etat délègue aux collectivités
qui le souhaitent
"la compétence pour décider de l'attribution ….. des
aides publiques en faveur de la construction, de l'acquisition, de la
réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux et de
celles en faveur de la rénovation de l'habitat privé".
Les collectivités qui se portent candidates doivent accepter la
gestion des aides destinées à la fois à la construction nouvelle de
logements locatifs sociaux et à la rénovation du parc privé ancien, sans
pouvoir choisir les unes plutôt que les autres. Elles n'ont pas la possibilité
de modifier les conditions d'attribution, dont l'Etat garde la maîtrise.
La délégation est intervenue, toutefois, dans un contexte où ces
aides, dans le budget de l'Etat, ont pris une place seconde au regard des
autres leviers de la politique du logement.
A - Un champ à la fois important et limité
La gestion des aides à la pierre demeure régie par les dispositifs
nationaux. Les délégataires ont cependant la possibilité d'abonder certains
dispositifs.
a)
Les aides à la construction de nouveaux logements locatifs sociaux
Les fonds d'épargne centralisés par la Caisse des dépôts et
consignations (livret A) constituent le levier habituel du financement
d'une gamme de prêts au logement social. Même si les évolutions
récentes du marché ont rendu ces prêts moins attractifs que par le passé
10
,
le financement public du logement social continue de s'appuyer sur leur
obtention. Celle-ci est en effet conjointe à l'attribution de subventions de
l'Etat (les aides à la pierre) et, dans l'état actuel du droit, des exonérations
fiscales s'y ajoutent.
Le délégataire peut, pour sa part, majorer, sur ses financements
propres, les subventions déterminées selon le barème arrêté par l’Etat,
dans la limite de 5 %, exceptionnellement portée à 25 % pour surcharge
foncière
11
10
Cour des comptes Rapport public annuel 2010 :
Le fonds d'épargne
:
des enjeux
majeurs, des décisions à préparer sans tarder.
11
Voir annexe 3.
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UN DISPOSITIF ORIGINAL
15
Les aides publiques à la construction de logements sociaux nouveaux
On distingue trois types d'opérations, selon les revenus des ménages
auxquels est destiné le programme aidé :
- les opérations dites PLA-I, (prêt locatif aidé-intégration) pour
lesquelles le plafond de ressources des bénéficiaires était arrêté, en 2010,
selon la zone, entre 12 031 (Paris et communes limitrophes) et 10 457 €
(autres régions hors Ile-de-France) pour une personne seule ;
- les opérations dites PLUS (prêt locatif à usage social) destinées aux
ménages dont le revenu imposable devait, en n-2, être au plus égal, selon la
zone, à 21 872 € ou à 19 016 € pour une personne seule ;
- les opérations dites PLS (prêt locatif social) en faveur des ménages
dont le plafond de ressources, pour une personne seule, ne devait pas excéder
28 434 € ou 24
721 € hors Ile-de-France.
Les loyers maxima sont fixés en conséquence (voir annexe 2).
Toutes les opérations entrant dans ces catégories sont taxées à la TVA
à taux réduit et exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant
25 ans
12
. Elles bénéficient en plus d'aides diversifiées.
Les opérations PLA-I et PLUS, subordonnées à la passation d'une
convention pour l'aide personnalisée au logement, sont assurées de bénéficier
d'un prêt qui peut couvrir la totalité du prix de revient, déduction faite des
subventions. Celles-ci sont réglementairement plafonnées à un pourcentage
d'une assiette de subvention. Ce système complexe est, sauf en acquisition-
amélioration, indépendant du prix de revient. Le délégataire peut majorer les
taux, dans la limite de 5 %. Une aide spécifique est réservée aux cas de
"surcharge foncière". Les prêts, d'une durée de 40 ans au maximum (50 ans
pour la quotité représentative de la charge foncière ou immobilière) sont
réservés aux organismes de logement social et exclusivement distribués par la
Caisse des dépôts et consignations à un taux, indexé sur le livret A, qui
s'établit, depuis le 1er août 2010, à 1,55 % pour le PLA-I et à 2,35 % pour le
PLUS mais, qui, pour la période de l'enquête (2005-2009), était plus élevé.
Les opérations PLS bénéficient de prêts d'une durée identique et d'un
taux également indexé sur le livret A, proposés par plusieurs établissements
de crédits dans une fourchette de 2,85 % à 3,12 % ; elles
n'ouvrent pas droit
à subventions de l'Etat.
12
30 ans pour les constructions neuves satisfaisant aux critères de haute qualité
environnementale
.
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16
COUR DES COMPTES
b)
Les aides à la rénovation du parc privé
Les aides à la rénovation du parc privé sont destinées, sous
conditions de ressources, à des propriétaires occupants aux faibles
moyens.
Elles ont alors pour objectif de permettre le maintien dans les
lieux, en adaptant le logement au handicap ou au vieillissement de
l'occupant. Elles participent également à la lutte contre l'habitat indigne,
et, depuis 2009, à l'adaptation thermique du logement.
Pour une personne seule, les revenus annuels qui ouvrent droit à
ces aides atteignent désormais 21 872 € en Ile-de-France et 17 473 €
ailleurs. Le montant des travaux subventionnables est plafonné à
20 000 €, 50 000 € en cas d'insalubrité
et le taux de l'aide a été porté à
50 %
13
.. Ainsi, les sorties d'insalubrité étaient soumises à un plafond de
travaux de 30 000 € ; l'adaptation d'un logement au handicap était
subventionnée à 70 % d'un plafond de 8 000 €.
Les aides aux propriétaires bailleurs, a contrario, ne sont pas
soumises à condition de ressources. Elles concernent également la lutte
contre le logement indigne et favorisent la remise sur le marché de
logements vacants mais peuvent aussi ne se justifier que par
l'amélioration, notamment thermique, du logement. Elles sont modulées
en fonction d'un zonage et aujourd'hui subordonnées à la passation d'une
convention relative au bail futur. Pour la période contrôlée, les loyers aux
valeurs du marché libre n'étaient pas exclus et les taux d'aides variaient
ainsi de 15 à 50 % des travaux éligibles, pour un plafond fixé,
au m², de
800 € en zone A
14
, à 500 € en zone C.
Enfin, des aides aux copropriétés dégradées participent également
de la lutte contre l'habitat indigne. Elles permettent de subventionner la
réfection des parties et équipements communs.
B - Un effort financier en réduction
Dans le budget de l'Etat, la mission Ville et Logement contribue à
la mise en oeuvre des politiques publiques en matière de logement, mais
aussi de politique de la ville et de lutte contre l’exclusion. Ce dernier
volet est notamment mis en oeuvre par l'ACSé
15
et l’Agence nationale de
13
Voir annexe 4. Ces montants étaient inférieurs lors de la période examinée.
14
Cf
encadré page 27.
15
L'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé),,
chargée par ailleurs de conduire l'action de l'Etat en faveur des habitants des 2 213
quartiers de la politique de la ville.
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UN DISPOSITIF ORIGINAL
17
rénovation urbaine (ANRU), chargée des programmes d’aide à la
démolition, à la reconstruction, et à la requalification du parc locatif
social dans certains quartiers. La politique de la ville, toutefois, demeure
hors du champ de la délégation et relève de l'Etat, de ses opérateurs,
ANRU et ACSé, et des communes concernées.
L'Etat garde également la pleine maîtrise des dispositifs d'aides à la
personne et des dépenses fiscales en faveur de l'investissement locatif.
L'importance de ces différents moyens d'intervention est bien plus
significative que celle des aides à la pierre comme le fait apparaître le
tableau ci-après :
Les aides à la pierre dans l'effort financier de l'Etat en faveur du logement
(Mission Ville et logement
-
2010)
ENSEMBLE DE LA MISSION (crédits d’intervention) :
Dépenses budgétaires :
7 732 M€
Dépenses fiscales totales :
3 702 M€
VOLET VILLE
Programme 177 : Prévention de l'exclusion et insertion des personnes
vulnérables (interventions)
Dépenses budgétaires :
Principalement : hébergement d'urgence
1 100 M€
Dépenses fiscales directes :
Exonération impôt sur le revenu et taxe d'habitation des personnes
vulnérables
57 M€
Programme 147 : Politique de la ville (interventions)
Dépenses budgétaires:
Principalement : contrats urbains de cohésion sociale et soutien
aux opérateurs
655 M€
Dépenses fiscales directes :
Notamment : zones franches urbaines (exonération d'impôts d'Etat et d'impôts
locaux)
403 M€
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VOLET LOGEMENT
Programme 109 : Aide à l'accès au logement (interventions)
Dépenses budgétaires :
Contribution au Fonds national d'aide au logement, au titre de l'aide personnalisée au
logement (APL) et de l'allocation de logement à caractère social ; contribution au
fonctionnement de l'Agence nationale d'information pour le logement et à d'autres
organismes
5 370 M€
Dépenses fiscales directes :
Exonération des revenus de l'APL et de l’ALS à l'impôt sur le revenu ; Crédit d'impôt
relatif à la prime d'assurance contre les impayés de loyer
37
M€
Programme 135 : Développement et amélioration de l'offre de logement
(interventions)
Dépenses budgétaires :
Construction locative et amélioration du parc, accession à la propriété, réglementation
technique
607 M€
Dépenses fiscales directes
Au bénéfice d'organismes HLM, de bailleurs consentant des loyers conventionnés ou
remettant sur le marché des logements vacants ou pour l'accession sociale à la
propriété
3 205 M€
Autres dépenses fiscales rattachées
Au bénéfice de propriétaires particuliers, pour les travaux
dans les logements achevés
depuis plus de deux ans (TVA à 5,5 %) ; intérêts d'emprunt, grosses réparations,
épargne logement et exonérations des plus values sur la revente de la résidence
principale
8 120 M€
Source : PAP 2010 (dépenses fiscales) et 2011 (crédits de paiement)
L'appréciation de la part relative des aides à la pierre doit toutefois
tenir compte des évolutions des modalités de financement de l'Agence
nationale de l'habitat (Anah), chargée de l’amélioration du parc privé
ancien. De même que l'ANRU, cet opérateur reçoit désormais ses
ressources de l'Union économique et sociale pour le logement (UESL -
Action logement)
16
, à hauteur réglementairement de 480 M€ par an
jusqu'en 2011, somme qui vient compléter d'autant le financement public,
comme le montre le tableau ci-après :
Les crédits de paiement en faveur des aides à la pierre en (M€)
16
La loi de mobilisation pour l'offre de logement et la lutte contre l'exclusion
(MOLLE) du 25 mars 2009 a, dans son article 7 codifié à l'article L. 313-3 du code de
la construction et de l'habitation, redéfini les ressources et les emplois de la
participation des employeurs à l'effort de construction en incluant le financement des
actions de l'Anah ; l'Etat continue de verser à l'Agence une subvention annuelle de
l'ordre de 4 M€, pour compensation des charges de service public.
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(programme 135, budget d'intervention pour la construction locative, l'amélioration du
parc et la lutte contre l'habitat insalubre)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
(budgété)
2011
(budgété)
Total
892
921
819
922
593
608
469
dont dotation
Anah
400
376
320
367
206
4
4
Autres
ressources
Anah dont
fiscales
51
34
29
29
29
29
contribution d'Action logement à l'Anah
480
480
480
Source : RAP et PAP
La délégation s'est insérée dans un contexte législatif en constante
évolution.
Les
compétences
des
collectivités
locales
ou
des
intercommunalités en matière d'habitat et de logement, qui ont commencé
à être posées entre 1990 et 2000, ont été renforcées, indépendamment de
la mise en place des délégations, tandis que la gouvernance et le statut des
principaux acteurs du secteur connaissaient des réformes d'importance.
L'évolution de la législation fixant la politique du logement, les
collectivités locales et intercommunalités
La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement
(dite loi Besson) a imposé l'élaboration, dans chaque département, sous
l'autorité conjointe du préfet et du président du conseil général, d'un plan
départemental d'aide au logement des personnes défavorisées ; elle a, par
ailleurs, institué un dispositif d'incitation à l'investissement locatif qui prenait
la suite des mesures fiscales nées de l'amendement Périssol et a été prolongé
par les dispositifs dits de Robien, Borloo et Scellier.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification
de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement) a créé les
communautés d'agglomération en leur confiant une compétence en matière
d'équilibre social de l'habitat ; elle a rendu obligatoire, dans ce cadre,
l'adoption du programme local de l'habitat, instauré par la loi du 7 janvier
1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les
départements et les régions et l'Etat (dite loi Deferre).
La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain (dite loi SRU) a modifié le droit de l'urbanisme,
notamment en remplaçant les anciens plans d'occupation des sols par les
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COUR DES COMPTES
plans locaux d'urbanisme, relevant des communes (ou des communautés
urbaines) ; elle a par ailleurs lancé les schémas de cohérence territoriale
(SCOT), héritiers des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme ;
enfin, elle a cherché à favoriser la mixité sociale en imposant, dans les
communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile de France) un taux de
logements sociaux de 20 %, à peine d'un prélèvement sur les ressources
fiscales.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales
(dite loi LRL) a non seulement institué la délégation des aides à la pierre
mais aussi renforcé le poids du programme local de l'habitat et créé les
comités régionaux de l'habitat.
La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
a, dans son volet consacré au logement, fixé des objectifs ambitieux de
construction de logements sociaux et de rénovation du parc privé.
La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le
logement (dite loi ENL) a modifié le statut et la gouvernance des organismes
HLM et simplifié les cessions des terrains de l'Etat ; elle a favorisé l'offre de
logements sociaux dans le parc privé ancien avec le conventionnement sans
travaux (Borloo ancien) et des mesures de lutte contre les logements vacants ;
enfin, elle a rendu obligatoire l'élaboration d'un programme départemental de
l'habitat.
La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et
portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (dite loi DALO)
a
sensiblement augmenté les objectifs de construction et de rénovation du parc
privé et institué, pour les bailleurs privés, la garantie du risque locatif ; les
objectifs ont à nouveau été renforcés dans le cadre du plan de relance (loi de
finances rectificative du 4 février 2009).
La loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de
construction et d'investissement publics et privés a autorisé les acquisitions
de logements sociaux en VEFA ou de manière diffuse et la passation de baux
emphytéotiques pour des biens publics ; elle a raccourci les procédures
d'attribution des aides à la rénovation du parc privé, en cas de délégation.
Enfin, la loi du 25 mars 2009 portant mobilisation pour le logement et
la lutte contre l'exclusion (dite Loi Molle) a, notamment, modifié
radicalement la gouvernance et le financement de l'ANAH et institué, pour
les bailleurs sociaux, les conventions d'utilité sociale ainsi qu'un prélèvement
sur les fonds propres, en cas de défaut d'investissement ; elle a, par ailleurs,
encouragé un rapprochement des documents urbanisme et logement ; cette
dernière disposition a été renforcée par la loi du 12 juillet 2010 portant
engagement national pour l'environnement (Grenelle II).
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21
II
-
Un support conventionnel sui generis
La délégation des aides à la pierre repose sur l’articulation d’une
convention principale et de conventions annexes. L’Etat ne peut les
passer qu’avec les intercommunalités ou les départements candidats.
A - Des co-contractants spécifiés par la loi
Le délégataire est, à titre principal, un établissement public de
coopération intercommunale qui doit être doté d’un programme local de
l'habitat (PLH).
L'élaboration de ce document constitue, depuis la loi du 12 juillet
1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération
intercommunale (dite loi Chevènement), une obligation pour les
communautés urbaines et les communautés d'agglomération ; elle est
facultative dans les communautés de communes
17
.
A la date de signature des premières conventions, le programme
local de l'habitat devait fixer, pour le ressort de l'EPCI, des objectifs
chiffrés en matière de logement, d'hébergement, de renouvellement, de
mixité sociale et de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre et
indiquer les moyens à mettre en oeuvre pour leur réalisation.
En l'absence de candidature d'un EPCI ou pour le ressort excluant
le périmètre des EPCI ayant conclu une convention, le département peut
également se porter volontaire.
La qualité du dossier présenté est alors examinée au regard de la
prise en compte des priorités retenues au plan départemental d'aide au
logement des personnes défavorisées.
Ce plan, obligatoire depuis la loi du 31 mai 1990 visant à la mise
en oeuvre du droit au logement (dite "loi Besson"), est arrêté sous
l'autorité conjointe du préfet et du président du conseil général. Il vise à
coordonner les interventions publiques ou associatives en ce domaine et
comporte une évaluation quantitative et qualitative des besoins. Il s'est
accompagné de la création du Fonds de solidarité logement qui peut
octroyer des aides pour le maintien dans le logement (impayés de loyer
ou d'énergie) ou pour l'accès à ce dernier. La loi relative aux libertés et
responsabilités locales qui a autorisé la délégation des aides à la
17
Elle est obligatoire pour les communautés de communes comprenant une commune
de plus de 10 000 habitants, dont le seuil de population est supérieur à 30 000
habitants, et disposant d’au moins une compétence habitat.
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22
COUR DES COMPTES
construction de logements sociaux a également transféré la gestion du
Fonds de solidarité logement au département.
B - Un jeu conventionnel évolutif
La convention passée avec l'Etat est conclue pour une durée de
six ans. Elle définit les objectifs et fixe les modalités d'évaluation,
notamment un bilan d'exécution à mi-parcours. Elle
arrête le montant des
droits à engagement alloués au délégataire et celui des crédits que ce
dernier affectera à la réalisation des opérations sur son budget propre.
Elle précise également, en accord avec la Caisse des dépôts et
consignations, l'enveloppe de prêts que cet établissement peut affecter
aux opérations retenues. En 2010, 106 délégataires étaient engagés dans
cette voie, dont 28 départements, la quasi-totalité des communautés
urbaines et
le tiers des communautés d'agglomération.
La convention principale porte sur les objectifs et l’enveloppe
notamment, pour le parc social et le parc privé. Une convention annexe
règle les modalités spécifiques de gestion des aides Anah.
Cette dernière permet aux collectivités d’opter entre trois types
différents de modalités de gestion : dans le type n° 1, qui n'a pas été, en
fait, utilisé, le délégataire devait instruire mais les paiements étaient
assurés par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) ; dans le type n° 2, la
délégation locale de l'Anah instruit et paie ; enfin, dans le type n° 3, c'est
au contraire le délégataire qui assure l'instruction et le paiement.
De 2005 à 2008, six délégataires seulement avaient signé une
convention de type n° 3 (les conseils généraux de l’Ain et du Bas-Rhin
dès 2006, en 2007 le conseil général du Haut-Rhin et la communauté
urbaine de Dunkerque, en 2008 les conseils généraux du Maine-et-Loire
et la communauté d'agglomération de Béziers). En 2009, deux
délégataires, la communauté urbaine d'Arras et la communauté
d'agglomération de Fréjus - St Raphaël, anciens délégataires de type n° 2,
ont modifié leur convention et opté pour le type n° 3. Plus de 90 %
(98 sur 106) des délégataires ont donc fait réaliser l'instruction et le
paiement des aides par l'Agence.
A titre facultatif, le délégataire peut, en outre, signer une autre
convention, par laquelle il demande à recourir aux services de l’Etat ( les
DDE, aujourd'hui les directions départementales des territoires), qui sont
mis à sa disposition pour l'instruction des dossiers. Mais, qu'il y ait ou
non une convention avec les services déconcentrés de l'Etat, le paiement
des aides reste de la responsabilité du délégataire et de son comptable,
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23
qu'il s'agisse des aides déléguées par l'Etat ou des compléments que le
délégataire leur apporte.
A l'origine, une telle convention a accompagné toutes les
délégations. Toutefois, quatorze délégataires ont renoncé au recours aux
services déconcentrés de l'Etat. Il s'agit de six conseils généraux sur 28
(Paris, Hauts-de-Seine, Haute-Garonne, Maine-et-Loire, Bas-Rhin et
Haut Rhin), de quatre communautés urbaines sur 14 (Arras, Bordeaux,
Dunkerque et Strasbourg) et de quatre communautés d'agglomération
(Béziers, Fréjus - St Raphael, Grenoble et Rennes).
L'administration centrale du ministère du logement considère que
cette évolution est souhaitable, dans la mesure où la mise à disposition
des services déconcentrés "
ne répond pas à un souhait de l’État de garder
en son sein l’instruction des dossiers mais constitue une souplesse
destinée à permettre d’opter plus facilement pour la mise en place d’une
délégation de compétence"
18
.
L'évolution de l'administration déconcentrée de l'Etat pèse
effectivement sur l'avenir du dispositif. Au niveau régional, les nouvelles
directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du
logement (DREAL), créées par le décret du 28 février 2009, sont en cours
de déploiement. Au niveau départemental, l’organisation des services de
l’État repose dorénavant sur un schéma à deux ou trois directions selon
un seuil démographique (400 000 habitants) : les questions du logement,
en ce qui concerne l'urbanisme, l'offre de logement, les relations avec les
organismes de logement social et l'ANRU comme les aides à la
rénovation du parc privé
19
, relèvent des directions du territoire (DDT) ; en
revanche, la demande de logement et les relations avec les demandeurs
dépendent de la direction de la cohésion sociale (DDCS) dans les grands
départements et dans les autres, selon la décision du préfet, de la DDT ou
d'une direction de la cohésion sociale et la protection des populations.
Dans ce nouveau cadre, l'existence et les moyens des cellules
habitat des anciennes directions départementales de l'équipement sont, de
fait, remises en cause. Pour les zones demeurant sous sa gestion comme
pour celles confiées à des délégataires, l'unité et la qualité des
interventions de l'Etat, dans ses rapports avec les communes et les
bailleurs, peuvent en être affectées. La question de l'équilibre, à terme, du
dispositif se trouve ainsi posée.
18
Réponse du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature
au
relevé provisoire d'observations de la Cour des comptes.
19
Le réseau territorial de l'Anah a été intégré aux services déconcentrés de l'Etat au
1er janvier 2010.
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24
COUR DES COMPTES
III
-
Une mise en place pragmatique
Tout en aboutissant à une géographie complexe, le principe de
volontariat a créé une dynamique que l’attitude souple de l’Etat dans
l’examen des candidatures a encouragée. Un même pragmatisme a permis
en général de résoudre les difficultés nées de l’articulation des
compétences entre délégataires et autres collectivités, alors qu’elles
auraient pu constituer un point de blocage dans la mise en place des
délégations.
A - Une réelle dynamique de mise en oeuvre
1 -
Un volontariat
attractif
Les articles L. 301-5-1 et 301-5-2 du code de la construction et de
l'habitation prévoient que les établissements publics de coopération
intercommunale ou les départements prennent l’initiative de "
demander à
conclure une convention avec l'Etat".
Le représentant de l'Etat dans le
département dispose alors d'un délai de trois mois pour notifier son
accord ou son refus, en le motivant.
Le volontariat, qui constitue le fondement et la novation du
dispositif, s’est révélé d’emblée un principe attractif.
Dès 2005, seize conventions de délégation avaient été signées.
Elles intéressaient notamment des intercommunalités, qui avaient déjà
tissé avec les services déconcentrés de l'Etat des liens étroits, afin de
développer une politique de l'habitat. En 2006, soixante-dix nouveaux
délégataires ont été acceptés. Si le mouvement s'est par la suite ralenti, la
dynamique enclenchée a néanmoins porté le nombre des délégataires à
106 au 1
er
février 2010 : la quasi-totalité des communautés urbaines (14
sur 16
20
) et le tiers des communautés d'agglomération se sont engagés
dans l'expérimentation ainsi que cinq communautés de communes et
vingt-huit départements.
Une petite minorité de ces départements (7)
21
est compétente pour
la totalité de leur territoire, la majorité ne l’est que pour les seuls
territoires hors du périmètre du ou des EPCI par ailleurs délégataires. En
effet, lorsque qu'une convention départementale existe et qu'un EPCI du
20
Les communautés urbaines d'Alençon et du Creusot-Montceau les Mines ne sont
pas délégataires.
21
Il s'agit des départements de Paris et des Hauts-de-Seine ainsi que l'Allier, la
Dordogne, Lot, Meuse et Ain.
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25
ressort concerné souhaite devenir délégataire, le territoire de ce dernier
est automatiquement retiré du champ de la convention départementale
22
.
Ainsi, le département du Bas-Rhin qui souhaitait, dès 2005, recevoir
délégation ne l'a obtenue qu'après que la communauté urbaine de
Strasbourg a pris position ; les deux conventions ont donc été signées le
30 janvier 2006.
Ce sont donc les candidatures déposées qui ont construit la
géographie des délégations. Celles-ci couvrent désormais la moitié
(49,86 %) de la population métropolitaine, selon une carte complexe. De
vastes zones rurales, mais aussi des conurbations importantes, demeurent
sous compétence directe de l'Etat : en premier lieu, les départements de
Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et le nord de l'Essonne ; en second
lieu, en région, des agglomérations importantes comme celles d'Amiens,
de Caen, Calais, Clermont-Ferrand, Limoges, Metz, Poitiers ou Toulon.
Les délégataires sont ainsi présents dans les zones "tendues" dans
des proportions qui, du fait de l'extension progressive du dispositif,
peuvent être considérées comme équivalentes à celles des zones hors
délégation. En zone "moyennement tendue", leur poids est plus affirmé, à
l'inverse des zones rurales, peu tendues où les délégations sont moins
présentes.
22
Art L. 301-5-2
du code de la construction et de l’habitation.
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26
COUR DES COMPTES
Délégation et zonage
Pour la définition de ses objectifs de production, l'Etat distingue, dans
son projet annuel de performances, les zones tendues (A), moyennement
tendues (B) et détendues (C) qui correspondent aux zonages mis en place lors
de l'adoption des dispositifs
23
visant à inciter les investisseurs privés à
acquérir des logements en vue de leur location. Le zonage de référence, pour
la construction des logements sociaux, correspond à celui de l'amortissement
dit "Robien", défini par un arrêté du 19 décembre 2003 pris en application de
la loi du 2 juillet 2003. Un récent arrêté du 29 avril 2009
24
a actualisé les
données, en maintenant la scission de la zone B en deux et en retenant le
principe d'unité des structures intercommunales.
Le zonage reste toutefois établi au niveau communal, ce qui conduit à
nuancer l'appréciation de la situation des délégataires. Ainsi, en Ile-de-
France, les quatre délégataires relèvent, pour trois d'entre eux, intégralement
de la zone A
25
(Paris, le département des Hauts-de-Seine et la communauté
d'agglomération de Cergy-Pontoise) et, pour le dernier, (communauté
d'agglomération de Melun-Val de Seine), d'une situation mixte (A et B).
De même, en Provence-Alpes-Côte d'Azur, la communauté urbaine de
Nice, pour l'essentiel en zone A, compte toutefois des communes en zone B.
Cette
dernière
intéresse
tout
ou
partie
du
territoire
des
intercommunalités délégataires, à l'exception des plus petites d'entre elles
(communautés de communes du Pays de Loudéac ou de Lons-le-Saunier).
Elle concerne également certaines agglomérations incluses dans le périmètre
des départements délégataires, comme en Dordogne.
2 -
Une attitude souple de l’Etat
Conformément aux souhaits de l'administration centrale, les
services déconcentrés de l’Etat ont fait preuve d’une grande souplesse
dans l’examen des candidatures. S'agissant des départements, leur
capacité à contracter a été appréciée, selon les termes de l'article L. 301-
23
En 2010, dix dispositifs produisent encore leurs effets (Robien classique et Robien
recentré, Borloo populaire, Périssol, Besson neuf, Scellier intermédiaire, Scellier,
Robien ZZR et Scellier ZZR, Besson ancien, Borloo ancien).
24
Le programme annuel de performance (PAP) 2011 distingue quatre zones, A, B1,
B2 et C.
25
La zone A a été éclatée, au 1er janvier 2011, entre une zone A maintenue et une
zone A bis intéressant Paris, dix des 36 communes du département des Hauts-de-
Seine, huit des 42 de Seine St-Denis et dix des 47 du Val-de-Marne.
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UN DISPOSITIF ORIGINAL
27
5-2 du code de la construction, en fonction des engagements de "
mise en
place d'un dispositif d'observation de l'habitat
" et des objectifs et actions
retenus, détaillés par zones géographiques "
en application du plan
départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et en
tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des actions de
rénovation urbaine
".
Pour les EPCI, la délégation était subordonnée à l'adoption d'un
programme local de l'habitat ; toutefois, une disposition transitoire
permettait, jusqu'au 31 décembre 2006, de conclure une convention
triennale - et non pour six ans selon le droit commun - avec les EPCI dont
le programme local de l'habitat n'était pas encore élaboré. Cette
possibilité a été largement utilisée : sept des douze conventions signées en
2005 et les deux tiers des cinquante-deux conclues en 2006 avec des
EPCI couraient pour une durée de trois ans. Le régime a, en pratique, été
prorogé en 2007 pour 5 des 10 conventions signées.
Les refus préfectoraux, motivés, selon les termes de l'article
L. 301-5-1 du code par une insuffisante prise en compte des objectifs
nationaux ont été rares : cinq
26
entre 2005 et 2009. En revanche, dans
quelques cas - un en 2005
27
, six en 2006
28
, trois en 2007
29
- des
conventions triennales ont été passées, alors que l'existence d'un
programme local de l'habitat aurait permis une délégation de six ans. La
modulation à la baisse de la durée de la convention a, dans certains cas,
permis, en effet, au représentant de l'Etat de marquer l'insuffisance des
objectifs ou des moyens envisagés. Dans d'autres, elle a offert une voie de
compromis à la collectivité qui hésitait à s'engager.
Le renouvellement des premières conventions venant à échéance
n'a pas, au demeurant, conduit généralement l'Etat à modifier les
décisions déjà prises : les sept conventions triennales signées en 2005 et
arrivant à échéance en 2008 ont toutes été reconduites pour une durée de
six ans. En 2009, trente-cinq autres conventions triennales s'achevaient.
Treize d'entre elles ont également été renouvelées. Pour les vingt-deux
autres, une reconduction exceptionnelle d'un an, avant renouvellement, a
été autorisée par l'article 12 de la loi de finances rectificative n°2008-
1443 du 30 décembre 2008, de façon à faciliter l'achèvement des
programmes locaux de l’habitat dans les agglomérations concernées.
26
Départements de la Drôme et de la Gironde, communautés d'agglomération de
Châtellerault, et de Clermont-Ferrand, ainsi que la communauté de communes
d'Avranches.
27
Communauté urbaine du Mans.
28
Communauté urbaine de Strasbourg, communautés d'agglomération d'Aix-en-
Provence, de Bayonne-Anglet-Biarritz, de Dijon, du Havre et de Montpellier.
29
Communauté d'agglomération de Fréjus - St Raphael, de Melun et de Nice.
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28
COUR DES COMPTES
Les résultats de ces vingt-deux délégataires s'établissaient de fait à
une moyenne de 88 % pour l’atteinte des objectifs, s'agissant des
logements PLUS et PLA-I et à 130 % en ce qui concerne les logements
PLS. Mais ces données d'ensemble couvraient de fortes variations
régionales qui ont amené les représentants de l'Etat, dans certains cas, à
ne signer que pour une durée limitée les conventions renouvelées
.
Ainsi, en Franche-Comté, au vu des résultats atteints, inférieurs à
65 % des objectifs pour les logements les plus sociaux (PLAI et PLUS),
le préfet n'a pas souhaité reconduire pour six ans les conventions conclues
avec les communautés d'agglomération de Besançon et du Grand
Montbéliard.
De même, en Languedoc-Roussillon, le préfet n'a reconduit que
pour un an les conventions passées avec la communauté d'agglomération
de Nîmes, qui présentaient les mêmes taux de réalisation et celles signées
avec Hérault-Méditerranée dont le niveau de réalisation, était inférieur à
35 % de l’objectif. Pour autant, le non-renouvellement à terme n'a pas été
envisagé. Les résultats obtenus constituaient malgré tout déjà un progrès
sensible par rapport au nombre antérieur de constructions. En outre, dans
certains cas, du fait de la signature d'une convention de délégation de
compétence avec le département du ressort des communautés concernées,
le non-renouvellement de la convention avec un EPCI aurait impliqué,
non le retour à l'Etat, mais l'intervention du département, déjà délégataire
à titre subsidiaire.
Certes, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l'exclusion du 25 mars 2009, a rappelé que la poursuite de la délégation se
trouvait subordonnée à l'appréciation par le représentant de l'Etat des
résultats obtenus. Néanmoins, en l’absence d’une doctrine claire, de
critères précis et d’un pilotage ferme par l’administration centrale, les
difficultés à revenir à la situation antérieure ne peuvent que favoriser une
grande continuité.
B - La délicate articulation des délégataires avec les
communes
Les délégataires ne disposent que de pouvoirs propres restreints et
doivent, pour mettre en oeuvre opérationnellement leur délégation, trouver
un accord avec les collectivités chargées de la compétence en matière
d’urbanisme, voire d’habitat. La proximité territoriale facilite en général
des
négociations
pragmatiques
à
même
d’éviter
des
blocages
préjudiciables, mais au risque de fragiliser parfois le positionnement des
délégataires.
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UN DISPOSITIF ORIGINAL
29
1 - Les relations entre les intercommunalités et leurs communes
membres
La délégation a été accordée sans que soient révisées les
compétences
effectives
du
délégataire
pressenti,
notamment
l'établissement public de coopération intercommunale. Or, en vertu du
code général des collectivités territoriales, la compétence qu'une
communauté d'agglomération a reçue de la loi ne prend son sens que dans
la limite des délibérations fixant l'intérêt communautaire, comme la Cour
l'a souligné dans son rapport public thématique de novembre 2005, relatif
à
l'intercommunalité
30
:"L’exercice de la plupart des compétences est
subordonné à la définition du champ de l’intérêt communautaire …[qui]
constitue la ligne de partage d’une compétence, quand elle peut être
partagée, entre les domaines d’action conservés par les communes et
ceux assignés à la communauté. Cette définition garantit seule la
possibilité pour cette dernière, qui est un établissement public soumis au
principe de spécialité, de pouvoir exercer effectivement la compétence
qui lui est reconnue dans ses statuts
".
Au cas d'espèce, les communautés d'agglomération détiennent,
obligatoirement, une compétence relative à "
l'équilibre social de
l'habitat
"
31
, définie à l'article L. 5216-5-1 du code général des
collectivités territoriales. Elle impose l'élaboration du programme local de
l'habitat, ce que l'EPCI peut conduire de sa propre initiative, ainsi que la
mise en oeuvre d'une "
politique du logement d'intérêt communautaire
".
Ce point nécessite toutefois que l'intérêt communautaire en cause soit
défini préalablement par délibération des communes membres qui
détiennent
par
elles-mêmes
de
larges
compétences
en
matière
d'urbanisme, en premier lieu l'élaboration du plan local de l'urbanisme.
La création d'outils concrets pour une politique communautaire de
l'habitat suppose donc l'accord, au cas par cas, des membres de l'EPCI. Il
en va ainsi de la création de zones d'aménagement concerté (ZAC)
communautaires, de la constitution de réserves foncières communautaires
ou de l'exercice, par la communauté, du droit de préemption
urbain.
Quant au rattachement à la communauté des offices publics de l'habitat
(anciens OPHLM et OPAC), elle n'est de droit que pour les structures
créées après le 1
er
février 2007.
Ainsi, dans le cas de la communauté d'agglomération de Saint-
Brieuc (CABRI), délégataire depuis 2006, et qui dispose d'un programme
30
Rapport cité p. 148.
31
Cette compétence est facultative pour les communautés de communes ; les 5
délégataires appartenant à cette catégorie l'ont adoptée.
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30
COUR DES COMPTES
local de l'habitat, l'office HLM communal de Saint-Brieuc a été
transformé en OPAC communautaire. La commune de Saint-Brieuc
continuait d'assumer la responsabilité de lotissements communaux
privés ; son plan local d'urbanisme, destiné à assurer la compatibilité de
ses objectifs avec ceux du programme local de l'habitat, était en cours
d'élaboration depuis 2004. La commune de Plérin, également membre de
la CABRI, a, dans son plan d'urbanisme adopté en 2007, augmenté de
127 hectares la surface ouverte à l’urbanisation en imposant un taux de
20 % de logements sociaux pour toutes les opérations d’au minimum huit
logements dans les zones à urbaniser.
En droit, les communautés urbaines disposent de pouvoirs propres
plus importants puisque les articles L. 5215-20-1 2° et 3 du code général
des collectivités territoriales leur attribuent le droit de préemption pour la
constitution de réserves foncières urbaines et la compétence en matière de
plan local d'urbanisme. Néanmoins, la pratique reste complexe. Dans le
cas de Lille métropole communauté urbaine (LMCU), les compétences
communautaires n'ont été étendues à l'acquisition de terrains pour la
réalisation de logements sociaux qu'en novembre 2006
32
,et, si le droit de
préemption urbain est bien exercé par la communauté, l'instruction est
réalisée par les services municipaux (notamment à Roubaix et
Tourcoing).
Pour la communauté urbaine de Nantes-métropole, le partage
effectif des compétences relève d'un accord local qui laisse notamment
aux communes la programmation des opérations ; selon son président,
"
l'intérêt communautaire des actions conduites ... en application du PLH
[programme local de l'habitat] n'a pas donné lieu à un vote formel du
conseil mais découle des décisions successives
». Ce pragmatisme est de
nature à éviter tout blocage, mais impose au délégataire une approche au
coup par coup.
La mise en oeuvre du dispositif de la délégation n'a pas été ainsi
l'occasion de résoudre la dichotomie entre les compétences urbanistiques
de la commune (PLU, DPU, ZAC et réserves foncières qui en découlent)
et les compétences en matière d’habitat des intercommunalités. Ce sont la
concertation et les accords entre acteurs locaux qui ont permis, ou non,
l'émergence d'une solution efficiente.
2 - Les départements et la territorialisation des actions
L'expérience antérieure des départements en matière de logements
s'appuyait sur leur rôle traditionnel de garant des emprunts des
32
Lille Métropole Communauté Urbaine (LMCU) a été créée en 1967.
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31
organismes HLM et de soutien aux politiques locales, missions qu'ils
partageaient avec les régions au titre de l’article L. 312-2-1 du code de la
construction et de l’habitation. En outre, leurs compétences en matière
d'aide sociale les ont conduits à élaborer, avec l'État les plans
départementaux d'aide au logement des personnes défavorisées. Pour
autant, les départements ne disposent pas nécessairement d'une vision, par
territoire, des politiques de l'habitat, hors population défavorisée.
Or, leur candidature à la délégation n'est pas soumise à
l'élaboration préalable ou, à défaut, à la préparation d'un programme local
de l’habitat de niveau départemental.
Certes, la loi portant engagement national pour le logement (ENL)
du 13 juillet 2006 a bien prévu un programme départemental de l'habitat
(PDH). Mais ce dernier, comme les PLH de première génération, ne
repose que sur un diagnostic de la situation et ne comprend pas la fixation
d'objectifs et de moyens. Les modalités de son élaboration ont de surcroît
été fixées tardivement par une circulaire du 2 mai 2007, date à laquelle
avaient déjà été signées au moins vingt des vingt-huit conventions
départementales. Enfin et surtout, la réalisation d'un PDH n'est pas une
condition de la délégation.
La convention de délégation impose toutefois, conformément à
l'article L. 301-5-2 du code de la construction et de l’habitation, que les
objectifs et actions soient "
détaillés par zones géographiques
". Cette
précision se comprend dans la mesure où elle est le gage de l'effectivité
des interventions futures. Mais, en l'absence d'outils, la capacité des
départements à territorialiser leur action est très variable.
Ainsi, la convention de délégation du département de la Meuse,
signée au 1
er
janvier 2007, devait faire l'objet d'un avenant en cours
d'année, afin de territorialiser les objectifs quantitatifs départementaux, ce
qui n'avait pu être fait au moment de la prise de délégation. A l'inverse, la
forte implication du département du Bas-Rhin, qui a préparé en amont la
prise de délégation, a permis de réaliser des zonages fins, en accord avec
les acteurs concernés.
Plus généralement, la pérennité de l’intervention des départements
en tant que délégataires fait aujourd’hui l’objet de fortes interrogations
dans le contexte de la réforme à venir des collectivités territoriales.
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32
COUR DES COMPTES
Les délégations et la réforme des collectivités territoriales
La loi portant réforme des collectivités territoriales vise notamment à
simplifier la répartition des compétences entre collectivités. Elle s'appliquera,
pour les communes et leurs EPCI, à dater des prochaines élections
municipales et, s'agissant des départements et des régions, à dater de
l'élection des futurs conseillers territoriaux prévue pour mars 2014.
La loi vise aussi à développer l'intercommunalité, notamment avec la
création des "métropoles" (plus de 500 000 habitants) et des "pôles
métropolitains" (association d'EPCI regroupant plus de 300 000 habitants).
En renforçant les compétences des EPCI en matière d'urbanisme, elle pourrait
faciliter la mise en oeuvre des programmes locaux de l'habitat et des
délégations.
En revanche, la suppression de la clause de compétence générale,
s'agissant des départements, pourrait nécessiter une dérogation, prévue à
l'article 73 de la loi, afin de maintenir la possibilité de délégation aux
départements volontaires. Plus généralement, l'apport fréquent des régions
aux politiques de logement social nécessiterait la conclusion des "contrats
territoriaux" entre département, région et EPCI, destinés à clarifier les
financements croisés.
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33
______________________
CONCLUSION
_____________________
Fondée sur le volontariat des EPCI ou des départements, la
délégation des aides à la pierre a rencontré un succès certain : en 2010,
les conventions concernent 106 délégataires et couvrent la moitié de la
population métropolitaine. Elles sont aujourd'hui dans une phase de
renouvellement qui va de 2011 à 2013- 2014.
Les candidatures nouvelles, toutefois, sont peu nombreuses : la
réforme des collectivités territoriales tend à favoriser l’attentisme. En
outre, les délégataires s’inquiètent de l’évolution de leurs moyens
propres et ne disposent plus de la visibilité pluriannuelle que leur avait
assurée la loi de programmation pour la cohésion sociale. Le dispositif
reste donc « au milieu du gué », avec une prolongation sans terme
clairement défini et, au plan territorial, avec une extension quasi-
stabilisée.
Le maintien d'une organisation qui, pour l'essentiel, laisse aux
communes les compétences en matière d'urbanisme et de foncier accentue
le caractère inachevé de la construction.
Il en résulte un dispositif complexe et pourtant largement
irréversible : la refonte de l'administration déconcentrée et la réduction
concomitante des moyens humains et des compétences techniques de
l'Etat rendent difficilement envisageable le retour à la situation
antérieure dans les zones où des délégations ont été conclues. L'ampleur
de la réforme conduit d'ailleurs à s'interroger sur la capacité de l'Etat à
continuer d'exercer, dans les zones qui restent sous sa gestion directe, les
compétences ailleurs déléguées.
C'est pourquoi il est indispensable que soient clarifiées en temps
utile, après une évaluation partagée, les orientations que les pouvoirs
publics entendent retenir pour l’avenir. Rien ne serait en effet
plus
préjudiciable à la poursuite et à l’amplification nécessaire des efforts
qu’un attentisme prolongé. En tout état de cause, la poursuite du
dispositif actuel de délégation ne pourrait se concevoir que très
temporairement et dès lors que le terme ultime en serait
précisément
déterminé.
Plusieurs options sont envisageables. La généralisation du système
de la délégation est une possibilité ; le transfert de compétence
représente une autre voie. Quelle que soit la solution retenue, les
pouvoirs publics ne peuvent faire l’économie d’une réflexion d’ensemble.
En effet, il ne s’agit pas seulement du devenir d’un mode de gestion ou de
son unification dans une vision de bonne administration. Plus
fondamentalement, la question posée concerne à la fois la détermination
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34
COUR DES COMPTES
d’une nouvelle articulation entre les responsabilités de l’Etat et celles des
collectivités territoriales et la question, tout aussi délicate, des
compétences
respectives
des
différents
niveaux
d'administration
territoriale en matière de logement et d’habitat d’une part, d'urbanisme
d'autre part.
Le coeur du débat porte sur l’opportunité d’instituer de véritables
autorités locales organisatrices de l’habitat, regroupant des compétences
aujourd’hui réparties entre diverses collectivités.
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Chapitre II
La construction de nouveaux logements
sociaux
I
-
Un effet de levier
La délégation des aides à la pierre s'est accompagnée de la volonté
de l'État de relancer très fortement l’effort de construction de logements
locatifs sociaux. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18
janvier 2005 a ainsi fixé des objectifs ambitieux, que la loi du 5 mars
2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) a par la suite
majorés. Ces objectifs ont fait l'objet d'une déclinaison territoriale,
impliquant les délégations, avec parfois une surestimation des besoins
locaux et une concertation inégale.
Les résultats de la mobilisation des délégataires apparaissent
plutôt encourageants, même s'ils ne peuvent être appréciés qu'en termes
de logements financés et non de logements produits ou livrés : l'État n'a
pas su, ou pas voulu, adapter son système d'information pour suivre de
manière opérationnelle et concrète les opérations lancées. Néanmoins,
tout indique que les délégations ont eu un effet de levier, lié à l'effort
financier propre des délégataires mais aussi aux tentatives de ces derniers
de contourner deux obstacles : l'inefficacité du prélèvement institué pour
insuffisance de logements sociaux et le poids de la question foncière.
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COUR DES COMPTES
A - Des objectifs de construction ambitieux
1 -
Une volonté d'accroître l'offre
a)
Des plans aux ambitions croissantes
Moins de cinq mois après le vote de la loi du 13 août 2004 qui
instituait le dispositif de la délégation des aides à la pierre, et
alors que
les
premières conventions signées (seize) entraient en vigueur, la loi de
programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a fixé les
objectifs des cinq années à venir : de 2005 à 2009, pas moins de 500 000
logements supplémentaires devaient être produits. Un plan pluriannuel de
financement prévoyait de mobiliser à cette fin 2 409 M€ d’autorisations
d’engagement et 2 393 M€ de crédits de paiement.
La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable
(DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a
par la suite porté de 500 000 à 591 000 logements l’objectif de
construction à échéance de fin 2009. L’enveloppe financière a augmenté
parallèlement de 2 409 M€ à 3 207 M€ en autorisations d’engagement et
de 2 393 M€ à 3 063 M€ en crédits de paiement.
Le plan de relance de décembre 2008 a fixé un objectif
supplémentaire de réalisation en deux ans de 100 000 logements sociaux,
dont 30 000 par le moyen d'acquisitions en VEFA
33
. 340 M€
d'autorisations d'engagements et 240 M€ de crédits de paiement ont été
prévus.
b)
Un pilotage ferme par l’État du processus de déclinaison
territoriale
En matière de logement locatif social, les objectifs de l'État sont
traditionnellement assis sur l'évaluation des besoins ; l'octroi des prêts et
les subventions qui y sont liées sont réputés apporter la réponse
nécessaire à la mobilisation des bailleurs, nonobstant l'état du marché
foncier ou l'offre des entreprises de bâtiment et travaux publics. Les
critères d’accroissement démographique et de tension sur le marché
locatif
sont
donc
seuls
utilisés,
les
premiers
résultant
des
projections "
Omphale
" de l’INSEE faites à horizon 2010
34
, les seconds
33
Vente en état futur d'achèvement : les bailleurs sociaux ont été incités à acquérir
auprès des promoteurs immobiliers des logements au sein de programmes en cours.
34
OMPHALE : l'outil méthodologique de projection d'habitants, d'actifs, de logements
et d'élèves est, selon l'INSEE, une application qui comprend un modèle théorique de
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
37
étant établis à partir du calcul du taux d’attribution des demandes de
logement, au regard des demandes connues à travers le numéro unique
départemental d'enregistrement des dossiers
35
. Sur ce fondement,
l'administration centrale notifiait aux services déconcentrés un nombre de
logements à produire dans chaque région.
En 2007, la pression exercée par la forte progression des objectifs
issus de la loi DALO a conduit l’administration centrale à affiner son
analyse afin de faciliter le dialogue de gestion interne. Des études de
niveau national et régional ont alors été confiées à un cabinet extérieur.
Surtout, il a été demandé aux administrations déconcentrées d'apprécier
les besoins en fonction des données dont elles pouvaient disposer, études
régionales réalisées en interne comme en Ile-de-France ou en Pays-de-la
Loire ou par recours à des consultants extérieurs comme en Rhône-
Alpes.
Parallèlement
à
la
déclinaison
régionale
des
objectifs,
l’administration centrale a mobilisé les opérateurs en contractualisant
avec eux. Des conventions ont ainsi été signées le 27 octobre 2004 avec
l'Union économique et sociale pour le logement (UESL), représentant le
mouvement du 1%, le 21 décembre 2004 avec l’Union sociale pour
l'habitat (USH), représentant le mouvement HLM, et le 18 janvier 2005
avec la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte.
Ces conventions fixaient des objectifs physiques de réalisation de
logements, dont 390 000 logements pour la période 2007-2009. Elles
renvoyaient à des dispositifs de concertation régionale entre les préfets,
les organismes HLM et la Caisse des dépôts afin d'établir des contrats
d'objectifs pluriannuels déclinés par territoire,
"
en cohérence
" avec les
éventuelles conventions de délégation des aides à la pierre signées avec
les départements et EPCI concernés.
Les objectifs retenus ont donc été fixés dans un contexte où l'État
pouvait se prévaloir d'un accord des principaux opérateurs.
L’existence des délégations n’a ainsi guère influé sur le processus
de déclinaison territoriale, resté piloté de manière très serrée par les
services de l’État. Les délégataires n’ont pas participé au processus de
projection de la population, des bases de données démographiques, des techniques
d'analyse démographique et des outils de construction de scénarios pour le futur.
35
Créé par la loi du 29 juillet 1998, le numéro unique, qui n'est valable que pour un
an, est attribué aux demandeurs par l'intermédiaire des organismes auxquels il
s'adresse. La date de dépôt du dossier qu'il valide constitue le point de départ pour
l'éventuelle mise en oeuvre des
procédures de la loi DALO (délai anormalement
long).
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38
COUR DES COMPTES
décision, l’État délégant conservant son pouvoir propre d’appréciation et
sa responsabilité de fixation des objectifs.
Le principe de volontariat qui fonde la délégation était pourtant
initialement porteur d'une dynamique de diagnostic et de programmation
partagés. La volonté de l’État d’impulser un accroissement très sensible et
rapide de l’offre a modifié la donne. Il est vrai que les cadres de
concertation prévus, les comités régionaux de l'habitat, ou préexistants,
les schémas de cohérence territoriale peinaient à jouer leur rôle.
2 -
Une concertation régionale qui tarde à se mettre en oeuvre
a)
La multiplicité des acteurs
La mise en place des délégations a été conduite sans qu'une
décision claire ait été prise quant aux compétences de chaque collectivité
en matière de politique du logement. L'article L. 301-4 du code de la
construction et de l'habitation, bien antérieur à la loi
Libertés et
responsabilités locales,
dispose en effet que
"
Les communes, les
établissements publics de coopération intercommunale, les départements,
les régions définissent, dans le cadre de leurs compétences respectives,
leurs priorités en matière d'habitat".
La cohérence des politiques
respectives était ainsi laissée à la discrétion des collectivités et dépend, de
fait, de leur capacité à dégager un accord.
C'est dans ce cadre que la loi du 13 août 2004 a créé les comités
régionaux de l'habitat. Jusqu'en 2004, les aides publiques au logement
locatif social étaient réparties par le préfet de département, après avis d'un
comité départemental. En chargeant le comité régional de l'habitat de
«
procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins
en matière de l’habitat et de favoriser la cohérence des politiques
locales »,
la loi voulait favoriser le dialogue et l’échange d’informations
entre les acteurs du logement en vue d'une répartition régionale des
crédits.
Cette approche était particulièrement utile en Ile-de-France où la
pertinence d'une politique départementale de l'habitat n'est pas évidente et
où le nombre d'intercommunalités est particulièrement faible. Toutefois,
l'examen de l'activité des comités montre qu'ils ne sont pas encore
intervenus, ou rarement, dans la mise en cohérence des politiques locales.
b)
Le lent démarrage des comités régionaux de l'habitat
La lourdeur de l'organisation des comités est sans doute l'une des
causes des retards constatés. Présidé par le préfet de région, le comité
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39
comprend en effet trois collèges représentant respectivement les
collectivités territoriales et leurs groupements, "
les professionnels
intervenant dans les domaines du logement, de l'immobilier, de la
construction ou de la mise en
oeuvre des moyens financiers
correspondants
" et les "
organisations d'usagers, de bailleurs privés,
d'associations d'insertion et de défense des personnes en situation
d'exclusion par le logement, des partenaires sociaux associés à la gestion
de la participation des employeurs à l'effort de construction et de
personnalités qualifiées
"
36
Des efforts d'organisation ont certes été conduits et donnent des
résultats. Ainsi, en Ile-de-France, des commissions spécialisées ont été
mises en place pour l'étude des programmes locaux de l’habitat et des
plans départementaux d’action pour le logement des personnes
défavorisées. En région Nord-Pas-de-Calais, des groupes de travail ont
également été constitués pour les programmes locaux de l'habitat, les
logements PLAI et les populations défavorisées. En Rhône-Alpes, le
comité a souhaité, en 2008 que soient mieux prises en compte les réalités
locales, en termes de marché du logement, de structure des revenus des
ménages et de besoins spécifiques de logements collectifs. Une nouvelle
méthode de programmation a alors été discutée et a conduit à déterminer
des ratios de subvention selon chaque type de logement.
Néanmoins, le comité régional n'est pas encore toujours à même,
comme la loi le prévoyait, d'apprécier, sur la base d’un rapport présenté
par le préfet de région, la satisfaction des besoins en logement des
différentes catégories de population, les orientations de la politique de
l’habitat dans la région et les actions engagées par l’État et les
collectivités territoriales. Surtout, il n'a pas été le lieu d'une mise en
cohérence des objectifs locaux et des perspectives des bailleurs. Les
retards en matière d'élaboration des outils d'aménagement territoriaux
n'ont pas facilité l'élaboration concertée d'une politique de l'habitat.
3 -
Une difficile articulation entre les documents d'aménagement
et d'urbanisme et la politique de l'habitat
a)
Des schémas de cohérence territoriale en cours d'élaboration
Les schémas de cohérence territoriale, héritiers des schémas
directeurs d'aménagement et d'urbanisme, définissent les orientations à
long terme du développement d'un territoire et notamment, "
les objectifs
36
Décret 2005-260 du 23 mars 2005, codifié au code de la construction et de
l'habitation aux articles R. 362-3 et suivants.
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40
COUR DES COMPTES
et les principes de la politique de l'habitat
"
37
. Leur périmètre doit
permettre "
la mise en cohérence des questions d'urbanisme, d'habitat, de
développement économique, de déplacements et d'environnement
38
" ; ils
ont ainsi vocation à rassembler sur des projets communs des collectivités
nombreuses. Comme la Cour l'avait noté en 2005 dans son rapport
thématique consacré à l'intercommunalité : "
Il n’est pas rare de trouver
plus d’une dizaine d’EPCI à fiscalité propre sur une même aire
urbaine"
39
.
Le préfet porte à connaissance ces documents, ainsi que les
données du plan départemental d'aide au logement des personnes
défavorisées, lors de l'élaboration des programmes locaux et des plans
départementaux de l'habitat. L'action des délégataires et la détermination
des objectifs auraient donc pu s'insérer dans une réflexion globale et un
diagnostic partagé. Mais les délais d'élaboration des schémas de
cohérence territoriale n'ont généralement pas permis qu'il en soit ainsi.
Le schéma de la métropole Nantes-Saint-Nazaire qui réunit cinq
intercommunalités pour 57 communes et plus de 760 000 habitants
a été
approuvé le 26 mars 2007, trois ans après le programme local de l'habitat
de Nantes-métropole. Lorsque le périmètre du schéma de l’agglomération
paloise a été arrêté par les préfets des Pyrénées-Atlantiques et des Hautes-
Pyrénées, le 13 septembre 2007, et le syndicat mixte chargé d’élaborer le
document programmatique a été créé, le 7 juillet 2008, le programme
local de l'habitat de la communauté d'agglomération de Pau-Pyrénées
était adopté depuis plus de quatre ans.
b)
Une mise en cohérence limitée
Quand le schéma de cohérence territoriale existait, l'articulation
prévue avec le programme local de l'habitat, conçue de manière très
souple par la loi du 13 décembre 2000 de solidarité et de renouvellement
urbain et codifiée à l'article L. 122-16 du code de l'urbanisme, n'a produit
que peu d'effets. Le programme local de l'habitat doit être "
compatible
"
avec le schéma de cohérence territoriale et non pas conforme à ce dernier.
37
Article L 122-1-7 du code de l'urbanisme.
38
Article L122-3-IV du code de l'urbanisme.
39
Rapport cité p. 71. L'aire urbaine, au sens de l'INSEE
est "
un ensemble de
communes
, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un
pôle urbain
, et par des
communes rurales ou
unités urbaines
(
couronne périurbaine
) dont au moins 40 % de
la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes
attirées par celui-ci
."
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
41
L'élasticité de la notion de compatibilité n'a pas facilité l'exercice du
contrôle de régularité des services préfectoraux.
Certes, dans certaines conditions, l'implication des services de
l'État et des collectivités concernées a pu permettre de surmonter la
difficulté : en Nord - Pas-de-Calais, les "porter à connaissance
préfectoraux" ont permis de bien articuler le schéma de la région Flandre-
Dunkerque, le programme local de l'habitat de la communauté urbaine de
Dunkerque et le plan local d'urbanisme intercommunal, pour parvenir à
un rééquilibrage de l'offre à l'intérieur de la communauté. Il en est de
même en Alsace où les services déconcentrés ont veillé à la prise en
compte des besoins des plans départementaux de l'habitat dans les projets
de plans locaux d'urbanisme des communes.
Mais cette mise en cohérence n'a pas toujours été possible.
Pourtant, la circulaire du 17 février 2006 du ministère chargé du
logement et de l'urbanisme incitait vivement les préfets de région à
produire une «
synthèse annuelle faisant ressortir les principaux enjeux
en termes de mise en cohérence des documents locaux d’urbanisme et de
planification avec les besoins en logements, ainsi que les mesures qui
auront été prises par l’État en application de la présente instruction
». En
réalité, ces documents n'ont pas été établis, mais, en 2009, à l’occasion de
la réalisation des documents stratégiques régionaux, les directions
régionales de l’environnement, de l'aménagement et du logement
(DREAL) ont fait des synthèses des documents de planification (SCOT-
PLU) et du recensement des besoins en logements.
En application de l'article 30 de la loi MOLLE et des dispositions
de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l’environnement, un système unique de suivi des plans locaux de
l'urbanisme et des programmes locaux de l'habitat devrait être désormais
mis en place et, plus généralement, une meilleure intégration des
politiques
publiques
(urbanisme,
transport,
habitat)
devrait
être
recherchée. Elles font actuellement l’objet de modalités de gouvernance
et de gestion séparées.
Avec un appui méthodologique et financier de l’administration,
certaines collectivités (communauté urbaine du Grand Nancy ou
communauté urbaine de Bordeaux) se lancent d’ores et déjà dans la mise
en place d’un document unique d'urbanisme et d'habitat. Ces initiatives
témoignent de l'engagement des délégataires.
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42
COUR DES COMPTES
4 -
Une réelle implication
des délégataires
a)
Des objectifs importants
En
dépit
des
difficultés
de
concertation
rencontrées,
les
délégataires ont dans l’ensemble largement contribué à l'effort demandé,
particulièrement, comme le montre le tableau ci-dessous, pour atteindre
les objectifs de production des logements les plus sociaux : les PLA-I
financés sur prêt locatif aidé à financement très social (intégration) et
destinés aux ménages cumulant difficultés économiques et sociales et les
PLUS
(
prêt locatif à usage social) qui intéressent les ménages dont le
revenu imposable en n-2 varie, selon la zone, de 21 802 € à 18 955 € pour
une personne seule
40
.
Poids des logements en PLAi et PLUS dans les objectifs
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
2005
2006
2007
2008
2009
delégataires
hors délégation
Source : Cour des comptes d'après DGALN
Mais, plus fondamentalement, l'engagement des délégataires
témoigne d'un souhait de participer activement à la relance de la
construction sociale, notamment en zone « tendue », où l’enjeu de la
construction de logements nouveaux et de rééquilibrage du parc est
particulièrement fort. Ainsi, en 2009, les objectifs de PLUS et PLA-I pour
Paris et la petite couronne, classés en zone A, s'élevaient à 10 148
logements. Les délégataires, c'est-à-dire Paris et le département des
Hauts-de-Seine, étaient concernés pour 63%.
Les embauches effectuées par les délégataires afin de créer un
service habitat performant témoignent de leur implication : dans les deux
années suivant la prise de délégation (2006), le nombre d'agents affectés
au service habitat est passé de cinq à dix-huit au conseil général du Bas-
40
Voir annexes 2 et 3.
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
43
Rhin, de un à six à celui de la Vendée ; il a doublé au sein de la
communauté d'agglomération de Grenoble ou de celle du Pays d'Aix.
b)
Le rôle de l'Etat
La part prise par les délégataires porte, pour partie, la marque de la
volonté du représentant de l'État. En région Provence-Alpes-Côte d'Azur,
le préfet, en installant le comité régional de l’habitat, le 16 septembre
2005, indiquait "
les objectifs fixés à la région ... sont de 3 840
PLUS/PLAI …Les six DDE ont annoncé une prévision consolidée de
2 740 PLUS PLAI
" du fait du "
manque de foncier, [des] problèmes
d'urbanisme, [du] peu d'opérations en réserve et [du] peu de PLH en
cours d'approbation
". L'étude de la répartition régionale montre que
l'essentiel des objectifs restants, soit 1 100 logements, a été ventilé entre
les délégataires.
Il est vrai qu’à l'exception des collectivités qui avaient, notamment,
élaboré un programme local de l'habitat fondé sur des études
approfondies, les délégataires ne disposaient pas d'une connaissance des
marchés, du parc existant ou des besoins, distincte de celle des services
déconcentrés. Beaucoup ont accepté les propositions de l'État, sauf erreur
manifeste d'appréciation : la communauté d'agglomération de Perpignan -
Méditerranée, par exemple, a refusé l'objectif initial de production qui lui
était assigné dans la mesure où il incluait des communes qui
n'appartenaient pas à l'intercommunalité.
Il a pu arriver qu’en résulte une déconnexion entre les objectifs de
la délégation et la capacité des délégataires.
La communauté d’agglomération de Saint- Brieuc (CABRI) avait
adopté, le 16 décembre 2004, son programme local de l'habitat pour
2005-2010. Elle a signé, en 2006, une convention 2006-2011 de prise de
délégation des aides à la pierre dont les objectifs globaux (2 446
logements) apparaissent supérieurs, même si la comparaison n’est pas
aisée, à ceux retenus par le plan (1 723 logements).
Pour la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence,
dans un contexte de marché tendu, la différence entre les objectifs du
programme local de l'habitat (2 100 logements dont 420 logements
sociaux) et ceux acceptés pour la prise de délégation (1 500
logements
locatifs sociaux sur trois ans dont 204 logements prêts locatifs aidés
d’intégration) est particulièrement sensible. L'importance des objectifs
retenus explique toutefois les résultats obtenus.
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44
COUR DES COMPTES
B - Des résultats encourageants
La mobilisation des délégataires se traduit dans les résultats
prometteurs des zones sous délégation, même si, au niveau national,
seuls peuvent être comptabilisés, faute d’un suivi approprié, les
logements financés et non les logements effectivement livrés. Les
systèmes d'information mis en place attestent en effet des carences de
l'Etat et des efforts des délégataires pour les pallier.
1 -
Une forte augmentation du nombre de logements financés
Les zones sous délégation ont apporté une contribution importante
à la relance de la construction de logements sociaux, particulièrement en
ce qui concerne le logement très social.
a)
Une progression
majoritairement due aux zones sous délégation
Entre 2005 et 2009, le nombre de prêts accordés chaque année en
vue de la construction de logements (dits "logements financés") a
progressé globalement de près de 52 %, passant de 76 992 à 117 368
logements
41
. La progression du nombre de conventions signées a fait
jouer aux délégataires un rôle croissant et désormais majoritaire. Entre
2005 et 2009, le nombre de logements financés dans le cadre des
délégations est ainsi passé de 9 685 logements en 2005 (soit 13 % du total
de l’année) à 65 344 en 2009 (soit 56 % du total de l’année)
42
.
Répartition des logements financés
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2005
2006
2007
2008
2009
Délégataires
Hors délégation
41
Hors PLS dus à la Foncière Logement et aide spécifique à l'hébergement.
42
Selon une enquête réalisée, en 2010, par la Caisse des dépôts, pour la période
2000-2009, la croissance du parc HLM a été de 0,97 % dans les communes
concernées par les délégations contre 0,64 % ailleurs, la moyenne nationale étant 0,81
%.
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
45
Source : Cour des comptes d'après DGALN
L'implication des délégataires est plus manifeste encore si l'on
rapporte leur effort à la population concernée. Ce ratio indique en effet
le
rapport entre l'effort respectif et une demande potentielle.
Nombre de logements financés pour 1000
habitants
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2005
2006
2007
2008
2009
hors délégation
Délégataires
Source : Cour des comptes d'après DGALN et recensement 1999
Ces résultats positifs tiennent à la conjugaison de deux éléments :
d’une part, les objectifs qui avaient été fixés aux délégataires étaient
relativement élevés en proportion du nombre d’habitants ; d’autre part,
jusqu'en 2007 inclus, leur taux de réalisation a été supérieur à celui des
zones demeurant sous compétence directe de l'État.
b)
Une priorité donnée par les délégataires aux logements très
sociaux
D’une manière générale, la part des logements très sociaux
(PLA-I) a connu une augmentation forte, le nombre de logements PLUS
restant quasi stable, de même que celui des logements intermédiaires
(PLS), à partir de 2006.
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46
COUR DES COMPTES
Répartition par type des logements financés (total)
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
2005
2006
2007
2008
2009
PLS
PLUS
PLAI
Source : Cour des comptes d'après DGALN - Total hors Foncière de logement et aide spécifique
à l'hébergement
Dans cette évolution, la montée en puissance des délégations a
joué un rôle non négligeable : la part des PLA-I dans le total des
logements financés est, depuis 2005, plus élevée chez les délégataires que
dans les zones hors délégation. Comme le montre le tableau ci-après, en
nombre absolu, ces logements sont désormais majoritairement financés
dans le cadre des délégations, alors même que les populations intéressées
se répartissent également entre les zones hors et sous délégation.
Répartition des logements financés en 2009 par types de
prêts
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
PLA-I
PLUS
PLS
Délégataires
hors délégation
Source : Cour des comptes d'après DGALN
Les zones « tendues » (A) ont particulièrement bénéficié de cette
dynamique : en 2009, le nombre de logements PLA-I et PLUS financés y
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
47
atteint 12 290, dont la moitié au moins chez les délégataires
43
. Il est
toutefois plus délicat d'apprécier les résultats en termes de logements
réalisés.
2 -
Les carences du système d'information sur les données
physiques
a)
Un suivi par l'Etat des seuls logements financés
Du fait du système d'information retenu par l'administration
centrale, déjà critiqué à plusieurs reprises par la Cour
44
, le suivi du plan
de cohésion sociale ou des objectifs de la loi DALO ne concerne que les
logements financés et non pas les logements livrés. Les indicateurs
retenus
pour
le
programme
budgétaire
135
"
Développement
et
amélioration de l'offre de logements
" ignorent la production de
logements, pour ne retenir que son financement.
Le suivi
de la construction sociale nouvelle
L'administration centrale dispose traditionnellement de deux outils
pour suivre les aides de l'État au logement locatif social. GALION est l'outil
informatique de gestion, utilisé localement pour l'instruction des demandes de
subventions, l'édition des décisions et la gestion des dotations de crédits
comme des contingents d'agréments des logements non subventionnés (PLS).
SISAL constitue l'entrepôt de données dans lequel, via une connexion
Internet, se déverse la majorité des informations saisies dans GALION ; il
autorise donc de multiples extractions. Ce système, antérieur aux délégations
de compétence et propre aux services déconcentrés, s'impose aux délégataires
qui ont choisi la mise à disposition des services de l’État pour l'instruction
des demandes.
Toutefois, ces systèmes ont été conçus pour la gestion des aides. Les
informations permettant un suivi physique des opérations (mise en chantier,
achèvement des travaux, mise en location) ne font pas l'objet d'un recueil en
vue d'une centralisation des données ; l'État - et le délégataire qui bénéficie
de la mise à disposition des services des ex-DDE - connaît donc les
logements financés mais non pas les logements physiquement réalisés, non
43
6 532 logements, hors réalisations en Genevois français, soit 53% si l'on ne tient
pas compte du non rattachement à la zone A de quelques communes de la
communauté urbaine de Nice et de la communauté d'agglomération de Melun.
44
Notamment : Rapport public particulier de juin 1994 :
Les aides au logement dans
le budget de l'Etat
p.78 et Rapport public 2010 p. 55 (
Occupation et gestion du parc
locatif social
).
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COUR DES COMPTES
pas du fait d’une impossibilité technique - le système le permettrait
s’il était
paramétré différemment - mais en raison d’un manque de mobilisation sur ce
sujet pourtant essentiel pour apprécier l’effectivité des actions lancées. Ce
défaut grave n'a pas été compensé par l'information financière prévue dans
GALION. En effet, les acomptes ne faisaient pas l'objet d'un suivi régulier et
les opérations étaient rarement soldées ; la montée en puissance du dispositif
avait d'ailleurs dégradé les ratios qui étaient passés de 9,6 % des opérations à
1,8 % pour le suivi des acomptes et de 2,3 % à 0,3 % pour le suivi des soldes.
Toutefois, dans le cadre du déploiement du nouveau système comptable
CHORUS, un apurement important a été réalisé. En outre, l'interconnexion
entre le système GALION et SITADEL2 (système d'information sur les
permis de construire), devenue opérationnelle en 2010, pourrait permettre, à
terme, des avancées.
Dans l'attente du déploiement de nouveaux moyens sur le plan
national,
les
seules
informations
relatives
aux
logements
livrés
proviennent de l’enquête pour le logement social, diligentée tous les ans
auprès des organismes bailleurs. En métropole, le parc de logements
sociaux s'établissait à 4 180 600 au 1
er
janvier 2005 et à 4 373 000 au 1
er
janvier 2009 soit un gain de 192 400 logements en quatre ans, qui
pourrait témoigner des premiers effets du plan de cohésion sociale. En
effet, les chiffres donnés par l'enquête concernent le nombre des
logements, déduction faite des éventuelles acquisitions - cessions et des
démolitions. L'accroissement annuel est, de ce fait, inférieur au nombre
des réalisations nouvelles. Les éléments bruts du solde ne sont pas pris en
compte dans l'enquête. Dans ces conditions, il est délicat de faire le lien
entre logements financés et logements réalisés et ce, d'autant plus que les
délais entre décision de financement et construction, voire achèvement
des travaux et mise en location, tendent à s'allonger.
b)
Les délais entre financement et réalisation
Selon une enquête réalisée auprès de 86 bailleurs sociaux de la
région Rhône-Alpes sur la période 2001-2007, alors que 48 % des
logements financés en 2001 étaient livrés en 2003, le ratio est de 29 %
pour les logements financés en 2005 et livrés deux ans après, en 2007.
Cet allongement a différentes causes, principalement la pénurie de
foncier ou la saturation des capacités des opérateurs.
Mais il tient aussi, paradoxalement, à l’assouplissement de la
procédure d’instruction des demandes de financement, autorisée par le
décret du 25 août 2005 et l’arrêté du 26 août 2005, pris dans le cadre du
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
49
plan de cohésion sociale afin «
d’atteindre les objectifs quantitatifs qui
ont été fixés ».
Au permis de construire et à la preuve du dépôt du dossier
d’appel d’offre, exigés auparavant, ont été substituées «
la justification de
la disponibilité du terrain ou de l’immeuble par une promesse de vente,
un acte de vente, un bail ou une promesse de bail emphytéotique ou à
construction ; dans le cas de la réalisation de logements sur des terrains
en cours de cession par l’État, une lettre établie par le service des
domaines attestant qu’à l’issue de la procédure de mise en vente le
candidat ayant déposé la demande de prêt ou de subvention a été
retenu ».
Tous les retards susceptibles d’intervenir lors de la demande du
permis de construire et à l’occasion de la procédure d’appel d’offre
(contentieux
avec
des
associations,
appel
d’offre
infructueux)
n’interviennent donc plus avant la décision de financement, mais après.
Au mieux, la réalisation des opérations se trouve décalée d'autant ; au
pire, elle peut être définitivement compromise, lorsque l’impact des
retards remet en cause l’équilibre financier. Ainsi, dans le département de
la Vendée, des opérations ont vu leur réalisation retardée, voire annulée,
du fait du déséquilibre financier de l'opération, constaté a posteriori.
L'allongement des délais rend plus complexe le lien entre
logements financés et logements réalisés. Les données financières
disponibles ne compensent pas les faiblesses de l'information physique.
3 -
L'Etat et le suivi financier des opérations
a)
Les crédits délégués
Au budget de l'Etat, les ouvertures de crédits ont respecté la
programmation du plan de cohésion sociale : de 2005 à 2008, les
2 409 M€ d'autorisations d’engagement ont bien été affectés et ont fait
l'objet, à hauteur de 96,5%
de notifications aux administrations
déconcentrées, ce qui a permis d'engager 91,7% de cette enveloppe. Les
crédits de paiement délégués représentent 80% des autorisations
d'engagement. Ils ont été en quasi-totalité mandatés, c'est-à-dire,
s'agissant des délégataires, versés à ces derniers, pour 1 905,8 M€. La
même proportion se retrouve en 2009, avec 851 M€ d'autorisations
d'engagement (y compris plan de relance) et 671 M€ de crédits de
paiements.
La différence entre les autorisations d'engagement notifiées et les
crédits de paiement délégués témoigne du retard des opérations au regard
du calendrier pluri - annuel envisagé et non d'un désengagement de l'État.
En effet, les crédits de paiement sont mis à disposition du délégataire
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50
COUR DES COMPTES
selon une procédure fixée aux conventions types, en fonction d'un état
d'avancement prédéfini des engagements antérieurs, soit 10% des
engagements prévisionnels de l'année, 30% des engagements de n-1, 30%
des engagements de n-2 et 30% des engagements de n-3.
En raison du délai qui sépare les autorisations d'engagement,
fondement des versements de l'État, des paiements du délégataire aux
opérateurs, le processus de versement est, en lui-même, créateur d'un
mécanisme d'avance de trésorerie aux délégataires. Les conséquences en
ont été plus importantes que ce qui résultait des simulations initialement
faites, dans la mesure où plusieurs conventions n'ont pas repris le
mécanisme d'ajustement annuel qui, au moment de l’acompte de juin,
devait tenir compte des écarts constatés entre les crédits de paiement déjà
versés et ceux effectivement mandatés par le délégataire aux opérateurs.
Les sommes en cause ont varié en fonction de la taille du
délégataire
45
mais aussi des politiques conduites par l'État. Ainsi, un
dispositif plus sévère que la convention-type, en matière de notification
des autorisations d'engagements
46
a sans doute conduit à limiter les
avantages de trésorerie en Languedoc-Roussillon. En Alsace, région
entièrement couverte par les délégations, le suivi des consommations a
entraîné le blocage du versement des acomptes en 2008.
Enfin, en Pays-de-la-Loire, un dispositif de suivi particulièrement
performant a été mis en oeuvre. Il a permis, après constatation de
l'impossibilité pour certains délégataires d'aller au-delà des objectifs fixés
par défaut de crédits, alors que les circonstances le permettaient, et
l'existence chez d'autres de sommes inutilisées, de créer une réserve
régionale, dotée des reliquats de n-1 et permettant d'attribuer en n des
crédits complémentaires.
Ces initiatives devraient désormais se généraliser dans la mesure
où elles se trouvent reprises dans le nouveau modèle de convention-type
proposé à dater de 2010. Toutefois, plusieurs représentants de l'État ont
déjà su trouver un terrain d’entente avec les délégataires afin de réajuster,
en 2009 et 2010, les crédits alloués à la consommation constatée. Ces
évolutions sont à apprécier d’autant plus positivement que les trois
prochaines années devraient connaître un besoin accru de crédits de
45
750 000 € en Franche-Comté, pour les communautés d'agglomération de
Montbéliard et Besançon,
à presque 1M€ pour la communauté d'agglomération d'Aix
en Provence, à plus de 7,5M€ pour l'ensemble des délégataires du département du
Nord, de même en Rhône - Alpes pour la communauté d'agglomération de Grenoble
et la communauté urbaine de Lyon, à plus de 50 M€ enfin pour Paris, réduits à 32 M€
au 1er janvier 2009 par imputation sur les versements de l'année.
46
Les notifications ont lieu en mars et pour 60% des droits au lieu de 80% en février.
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paiement, correspondant à la montée en puissance du nombre des
opérations agréées et de leur mise en exécution.
L’État devra évidemment prévoir les crédits suffisants pour
répondre à l’ensemble des engagements pris conventionnellement avec
les collectivités délégataires.
b)
Les ressources complémentaires apportées par les délégataires
Lors de la prise de délégation, les collectivités volontaires se sont
engagées à verser des contributions complémentaires à celles de l'État.
Malgré des disparités entre collectivités, le montant global de cet effort
complémentaire est supérieur à celui de l'État : pour l'ensemble des
conventions signées fin 2008, le total des versements attendus de l'État
s'élevait à 1 440,9 M €
47
(soit 59,77 %
de l’enveloppe arrêtée au plan de
cohésion sociale pour 2 409 M €) et à 1 767,7 M€ pour les délégataires, y
compris les abondements prévus pour charge foncière.
Mais, si un suivi financier précis des acomptes et subventions
versés par l'État est assuré, il n'en va pas de même pour ce qui concerne
les financements propres des délégataires. La gestion des paiements est en
effet assurée par le délégataire avec ses propres outils ; ceux-ci
regroupent, par opérations, les subventions de l'État, celles de la
collectivité elle même et, le cas échéant, les subventions d'autres
collectivités et donnent lieu, généralement, à un mandat unique. En
l’absence d'individualisation comptable des données et de centralisation
de l'information, le respect des engagements du délégataire ne peut être
vérifié.
Quelques éléments d’information sur les engagements financiers
de certains délégataires ont toutefois été rassemblés. Il en ressort que, de
2006 à 2008, pour différentes agglomérations de très grande taille (Paris,
Lyon), les mandatements sur crédits propres des délégataires en faveur du
logement social auraient été environ dix fois plus élevés que les
mandatements sur crédits de l'État. Dans des communautés de taille
inférieure (Dunkerque, Grenoble), le rapport serait de un à trois. D'autres
cas confirment l'engagement des délégataires : dès 2006, Perpignan-
Méditerranée a attribué 2 030 739 € de subventions aux opérations de
logement social, soit deux fois le montant des aides de l’État.
L'engagement des collectivités en faveur du foncier, sans
commune mesure avec la majoration de la subvention d'État pour
surcharge foncière et la prise en compte par la collectivité des hausses des
47
Source : DGALN.
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COUR DES COMPTES
coûts de production, explique pour une large part ces différences de
contribution.
Il serait donc utile de disposer des moyens de mesurer l'effort
accompli. Alors que l'Etat persiste dans un suivi flou des objectifs de
construction fixés et annoncés, certains délégataires se sont dotés des
moyens de mieux définir la programmation des opérations, l’avancement
des programmes tant sur le plan physique que financier et la production
effective de logements.
4 -
Un suivi des opérations mieux assuré par les délégataires que
par l'État
a)
Le souci
des délégataires d’une information plus complète
La plupart des conventions de délégation ont prévu la mise en
place d'Observatoires de l'habitat.
Dans l'agglomération grenobloise, le dispositif en vigueur associe
les organismes membres du comité local de l'habitat, afin de fournir à la
communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes-Métropole (METRO)
des données statistiques sur le marché immobilier (vente et location) et le
marché foncier, la production (privée et publique) de logements, l’état du
parc (privé et public) et la demande. Des partenaires privés contribuent au
suivi des marchés et du parc : ainsi la FNAIM de l’Isère, la chambre des
notaires, la fédération nationale des promoteurs constructeurs, le syndicat
national des aménageurs lotisseurs, le PACT de l’Isère. La caisse
d’allocations
familiales,
l’observatoire
associatif
du
logement,
l’observatoire social de l’Isère, Grenoble université, le CROUS, l’union
mutualiste pour l’habitat et l’insertion des jeunes, l'agence d'urbanisme de
la région grenobloise et l'association des bailleurs sociaux de l'Isère
contribuent également aux analyses. Cette organisation permet, chaque
année, la publication de cahiers détaillés, même si le recueil de l'ensemble
des données définies dans les conventions n’est pas encore assuré par tous
les partenaires.
La même démarche a été développée par la communauté
d'agglomération de Perpignan - Méditerranée, en liaison avec son agence
d'urbanisme, mais non sans rencontrer de difficultés : si l'association
PERVAL, qui gère une base de données alimentée par les notaires, la
caisse d’allocations familiales, la FNAIM ou le CROUS ont donné une
suite favorable à la demande qui leur avait été adressée, les services
fiscaux n’ont pas donné suite aux demandes de fourniture de données sur
le foncier non bâti.
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D'autres collectivités ont innové en souhaitant affiner leur
connaissance de données de base nécessaires à la construction, en
particulier les équivalents hectares, ou
"consommation foncière".
Nantes-Métropole et la ville de Nantes ont ainsi procédé à des
calculs précis, afin de définir un plan foncier adapté à leurs objectifs et de
pouvoir mesurer l'écart entre acquisitions réalisées et objectifs.
Le département du Bas-Rhin, de son côté, a chiffré le coût de la
consommation de foncier, pour l'année 2006 (534 €/ha par an en
moyenne) afin d'être mieux à même d'anticiper ses projets. De son côté, la
communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées a lancé, dès décembre
2005, un appel à idées afin d'engager la réflexion sur une utilisation
efficace du foncier encore disponible au sein de l'agglomération, tant sur
le plan de la densité que de la qualité des logements. L'enjeu était d'inciter
à la production d'un habitat économe en terrains et du point de vue
énergétique. Les projets des architectes ont été récapitulés dans un
ouvrage largement diffusé.
Enfin, certains délégataires ont commencé à rechercher les moyens
d'améliorer le recours au système d'information central, GALION,
notamment parce qu'ils souhaitaient disposer d'autres fonctionnalités, en
particulier pour la gestion de l'ensemble des aides, dans un esprit de
guichet unique.
Ceci a conduit trois délégataires, la communauté urbaine de
Dunkerque et les communautés d'agglomération de Grenoble et de
Rennes, à envisager la mise au point d'un logiciel commun, caractérisé
par une approche intégrée des opérations, un calcul unique des
prestations, l'apport d'une aide à la décision et au pilotage. Le cahier des
charges envisage donc un seul outil, de la programmation au paiement,
prenant en compte les interventions de toute nature (apport foncier) et de
toute origine (région, département) et permettant des simulations, comme
la détection des opérations en difficulté. En attente de sa mise au point,
les opérations de financement continuent d'être saisies dans GALION.
Les services de l'État proposent, de leur côté, un partenariat
permettant
de
faciliter
l'usage
de
GALION
en
adaptant
ses
fonctionnalités, notamment en y intégrant la gestion des subventions
propres des collectivités territoriales. Le conseil général des Hauts-de-
Seine est, à l'heure actuelle, l'un des délégataires intéressés.
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COUR DES COMPTES
b)
Le suivi, par les délégataires, de la consommation des crédits
Tous les délégataires de l'échantillon examiné se sont en outre
progressivement organisés pour suivre au mieux la consommation
effective des crédits et la réalisation des programmes de construction.
Aux
termes
des
conventions
signées,
un
représentant
du
département du Bas-Rhin doit être invité à la réunion mensuelle de
programmation des bailleurs. Nantes-Métropole et son OPH ont, pour
leur part, prévu la mise en place d’un comité de pilotage et de suivi. Selon
le bilan établi fin 2007 pour la période 2005-2007, les financements
avaient été engagés à hauteur de 44 M€, correspondant à 197 logements
livrés et 247 en cours, dont 206 à livrer fin 2008. Les aides versées par le
délégataire représentaient plus de 10% des opérations, soit 4,5 M€ ; le
bailleur, pour sa part, avait mobilisé 3,9 M€.
Dans l'agglomération grenobloise, la METRO organise un suivi
annuel assuré par un comité composé des représentants des signataires,
qui doit se réunir au minimum une fois par an pour évaluer les conditions
dans lesquelles les financements ont été mobilisés et leur impact sur la
situation financière de l'emprunteur. La programmation initiale est
réexaminée et complétée en milieu d'année en fonction de la réalité
d'avancement des opérations convenues, de leur réajustement et
d'éventuelles nouvelles opérations.
A Paris, une réunion bisannuelle permet le suivi de la
consommation des crédits des bailleurs et leur redéploiement. Toutefois
les subventions attribuées par la ville sur ses crédits propres sont liquidées
sur le fondement d’un document déclaratif, dont la forme n’est pas
imposée, et qui ne permet pas de certifier la réalité des informations
transmises. Le caractère hétérogène des exigences de l’État ou de la
collectivité parisienne ne simplifie pas la tâche des bailleurs, qui, pour
une même opération, doivent répondre à des demandes de justifications
différentes.
Malgré
ces
imperfections,
le
suivi
opéré
conforte
une
programmation budgétaire pluriannuelle.
Dans le cas de la Communauté du Pays d’Aix, par exemple, un
atlas du parc locatif social permet de disposer de la connaissance
exhaustive de l'ensemble du parc. Les données sont analysées par les
partenaires et un recensement des opérations est effectué en fin d’année
n-1 pour bâtir la programmation de l’année n et fixer les enveloppes
budgétaires de l’État (préparation des avenants) et du délégataire. Au cas
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par cas, en fonction de l’état d’avancement de leur projet, les opérateurs
rencontrent le délégataire pour consolider leur plan de financement. Une
fois finalisés, les dossiers sont déposés pour instruction à la communauté,
un exemplaire étant transmis à l’État. Dans ce circuit fonctionnant en
continu, il n’y a pas de temps mort inhérent à l’examen et la sélection de
chaque projet, dans la mesure où le bailleur est accompagné tout au long
par la communauté afin de construire un projet répondant à ses objectifs.
L’effet de levier lié à la délégation ne résulte ainsi pas seulement
de l’apport financier complémentaire des délégataires et de leur seule
mobilisation, mais aussi de leur capacité à entraîner une grande diversité
de partenaires dans une dynamique partagée. Il en résulte un suivi mieux
assuré, à la fois collectif et réactif.
C - Des difficultés persistantes
Les résultats des délégataires, tels que l’on peut les apprécier
à ce
stade de l'expérience et à travers des indicateurs imparfaits, apparaissent
d’autant plus encourageants que la question foncière et les difficultés à
mobiliser les entreprises de construction et d'ingénierie font obstacle au
plein développement de leur action. L'incitation à construire
que
constitue le prélèvement pour insuffisance de logements sociaux
démontre
en
outre
son
inefficacité
dans
les
intercommunalités
délégataires.
1 -
La question foncière
Le manque de foncier et son coût constituent le premier frein à la
construction nouvelle.
L'apport de l'État en termes de mobilisation de son patrimoine et de
celui de ses opérateurs est resté limité. Malgré la création en 2005 d’un
comité et d’un délégué interministériel pour le développement de l’offre
de logements, les résultats, pour significatifs qu’ils soient à l’échelle de la
programmation fixée par le comité, ne représentent, sur un plan global,
qu’un faible pourcentage des logements produits chaque année.
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COUR DES COMPTES
L'apport globalement limité de la délégation interministérielle pour
le développement de l'offre de logement
Le comité interministériel pour le développement de l'offre de logement
(CIDOL) avait fixé à la délégation, le 22 juin 2006, un objectif de réalisation d'au
moins 30 000 logements en 3 ans. Le bilan 2006-2007,, avec 13 329 logements mis en
chantier sur 330 terrains publics relevant de l'État ou de ses opérateurs, dont 6 500
logements sociaux seulement, soit 49,7 % des opérations, est en demi-teinte.
En revanche, le CIDOL a retenu un programme 2008-2012 plus ambitieux,
portant sur la construction sur 489 terrains publics de plus de 70 000 logements à
l'horizon 2012. Si les objectifs ne concernaient qu'en partie le logement social (38%
des réalisations envisagées), les mises en chantier, elles, ont inversé la tendance et
intéressé, à hauteur de 55% des logements sociaux, principalement
en Ile-de-France.
Si les résultats 2008-2009 de la délégation sont ainsi en voie d’amélioration,
force est de constater cependant que les 15 681 logements programmés en 2008
correspondent à 3,3 % des 462 000 logements produits cette année-là ; de même, le
chiffre de 7 353 logements locatifs sociaux est-il à rapprocher des 100 000 logements
sociaux financés chaque année.
Par ailleurs, les opérations de rénovation urbaine, considérées
comme prioritaires, ont pu accroître les difficultés locales, quand elles
nécessitaient un apport de terrains complémentaires
pour réduire la
densité des zones concernées. Le groupement d’intérêt public Lille
Métropole rénovation urbaine, qui fédère les opérations de 16 communes
du territoire de la communauté urbaine de Lille, constate ainsi que les
communes ont dû donner le foncier manquant pour achever leurs projets
engagés dans le cadre des procédures de l’ANRU. Ce furent autant de
disponibilités en moins pour des constructions de logement social neuf.
Plus généralement, la production de logements sociaux a souffert
de la hausse généralisée du coût du foncier disponible, en raison
notamment du développement de l'investissement locatif dans le secteur
libre ou de la diffusion du prêt à taux zéro pour les primo accédants.
Ainsi, le département de la Dordogne, délégataire des aides à la pierre, a
constaté en matière foncière une forte concurrence entre bailleurs sociaux
et opérateurs privés ayant construit de manière parfois très dynamique.
Le zonage, qui vise à moduler les aides en fonction des tensions
observées, ne pallie guère cette difficulté et peut même, du fait de sa
complexité, être source d'effets négatifs. En effet, il n'est pas établi au
niveau d'un bassin de vie et, pour les dispositifs anciens, ignore les
intercommunalités. Il a pu, et peut encore, de ce fait, susciter, à l'intérieur
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57
d'une communauté d'agglomération délégataire, des effets de report
contraires aux dispositions du programme local de l'habitat.
2 -
Une mobilisation difficile des entreprises de construction et
des cabinets d’ingénierie
Au-delà des problématiques foncières, la forte sollicitation des
entreprises de bâtiment tant par les bailleurs sociaux que par les
promoteurs privés a induit une augmentation des coûts qui s’est
conjuguée à l'exigence accrue de qualité des bâtiments à construire. Les
normes de Haute Qualité" Environnementale (HQE) ont ainsi généré un
renchérissement estimé parfois à près de 30 à 40 % du coût global de
construction à enveloppe financière égale. Dans ces conditions, les appels
d'offres ont connu des résultats infructueux qui ont retardé, voire
empêché, la réalisation d’opérations nouvelles.
Ces dernières entrent aussi en concurrence avec la réhabilitation ou
la rénovation du parc existant qui mobilisent directement les bailleurs et
accaparent largement les capacités d'ingénierie. Les délégataires, dans
leur ensemble, ont maintenu leur intérêt pour la réhabilitation du parc
public de logement locatif social. Ils finançaient déjà, en 2008, l'essentiel
des primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation
sociale (PALULOS) que l'État, désormais, ne finance plus
48
.
La disparition de ces aides - mais non des prêts en cause - ne
modifie pas la donne : les bailleurs, comme leurs collectivités de
rattachement ou leurs actionnaires de référence, ne sauraient se
désintéresser du parc existant.
Ainsi, la communauté urbaine de Brest participe sur ses fonds
propres, à la réhabilitation du parc de
Brest Métropole Habitat
(BMH),
via un forfait annuel de 0, 229 M€ dans le cadre d'une convention
triennale (2006-2008) s'ajoutant aux actions relevant des crédits délégués.
Dans la communauté d'agglomération de Grenoble, les subventions
couvrent environ un quart du prix de revient en construction neuve et un
tiers en acquisition-amélioration, la communauté versant le quart de ce
montant (48 % en acquisition - amélioration) et l’État 20 % (11 % en
acquisition - amélioration). Toutefois, la réalisation des opérations
nécessite une mobilisation accrue des fonds propres des bailleurs en
valeur absolue (6000 €/logement en moyenne en 2004, 13 000 € en
48
Depuis la loi de finances pour 2009, les crédits de l'Etat en faveur de la PALULOS
sont réservés à la mise aux normes des foyers de travailleurs migrants et à celle de
bâtiments communaux vacants destinés au logement social.
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COUR DES COMPTES
2007), comme en proportion (5,5 % du financement en 2004, 9,5 % en
2007).
Plus généralement, la mise en oeuvre du programme national de
rénovation urbaine a pu interférer avec le lancement d’opérations de
construction nouvelle, dans la mesure où il sollicite également les
cabinets d’ingénierie et les entreprises du BTP, mais aussi les bailleurs
qui assurent la maîtrise d’ouvrage du projet et sont co-signataires de la
convention. ACTIS, office public de la métropole grenobloise, a été
largement mobilisé pour les opérations de rénovation urbaine qui
représentent le tiers de celles programmées au cours de la période 2004-
2009.
Les engagements que les bailleurs ont ainsi pris font non
seulement appel à leurs possibilités financières, mais aussi à leur capacité
d’ingénierie, ce qui peut handicaper leur rythme d'intervention. Sur le
plan financier, ils doivent effectuer des choix, car le montant des
subventions de l’ANRU est figé et les évolutions ultérieures sont donc à
la charge du bailleur.
L’OPAC 13 (Bouches-du-Rhône), engagé dans l'opération des
Flamants à Marseille, du fait des modifications qui ont fait passer
l'estimation initiale des coûts de 86 M€ à 131 M€, a vu sa participation
augmenter de 43 (50% du coût global) à 83 M€ (63%), sans préjudice de
points non encore tranchés relatifs aux aménagements et équipements.
3 -
L'inefficacité, dans les intercommunalités, du prélèvement
institué pour insuffisance de logements sociaux
La délégation des aides à la pierre s'est faite dans un contexte où
la politique du logement recherchait une répartition plus équilibrée des
logements sociaux. La mixité sociale constitue d'ailleurs un des objectifs
des programmes locaux de l’habitat. L'échantillon examiné montre la
difficulté à y parvenir.
A Paris, l'objectif d
'
une meilleure répartition géographique des
logements sociaux affiché par le programme local de l'habitat adopté en
2004 n'a été atteint que partiellement, l'écart entre les arrondissements
s’étant peu réduit entre 2001 et 2007. De même, au sein de la
communauté d’agglomération du Douaisis, la production se concentre
dans la ceinture nord-est de l'agglomération, qui compte déjà 44 % du
parc locatif social.
Dans la communauté urbaine de Nantes Métropole, près des deux
tiers de l'augmentation des logements sociaux se situent dans deux
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59
communes qui remplissaient déjà leurs obligations en matière de mixité
sociale (Nantes et Saint-Herblain).
Au sein de la communauté du pays d'Aix, les logements financés
sont répartis dans 18 des 34 communes membres, mais pratiquement
50 % d'entre eux se concentrent dans trois seulement, dont le taux de
logements sociaux, il est vrai, est inférieur à 6 %. Les objectifs du
programme local de l’habitat prévoyaient pourtant une production plus
équilibrée, par bassin d'habitat mais, en l’occurrence, le défaut
d'anticipation foncière ne l'a pas permis.
Plus généralement, au sein des intercommunalités disposant d'un
programme local de l’habitat, le dispositif prévu par
l'article 55 de la loi
solidarité et renouvellement urbain pour favoriser une meilleure
répartition des logements sociaux apparaît privé d’effet par les
dispositions fiscales relatives au calcul de la dotation de compensation.
Ce texte
49
prévoit, depuis 2002, un prélèvement
sur les ressources
fiscales des communes ne remplissant pas l’objectif de 20 % de
logements sociaux. Les effets qui pouvaient en être attendus dans le cadre
des délégations ont été largement amoindris en amont par le mode de
comptabilisation de logements sociaux, et en particulier, le fait de
considérer comme des logements sociaux les PLS
50
, alors qu’ils
s’adressent à un public non prioritaire. Mais sa portée est aussi limitée par
le mécanisme même retenu
pour sa mise en oeuvre.
Ce prélèvement est en effet versé directement à l’EPCI, mais, du
fait de l'application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts,
son caractère dissuasif est limité et prive les délégataires d'un outil utile.
Le texte définit des modalités particulières d'attribution de la
dotation de compensation que les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre versent aux communes membres ; le
prélèvement éventuellement dû par la commune entre dans l'assiette du
calcul, ce qui fait que, pour une fraction déterminée en pourcentage du
potentiel fiscal, les versements de la commune lui sont retournés.
Ainsi, dans le cas de la Communauté d’agglomération du pays
d’Aix, les communes n’atteignant pas le taux de 20 % de logements
locatifs sociaux sont au nombre de dix. Le prélèvement prévu a été opéré
sur neuf communes pour 731 337 € mais fait l’objet d’un reversement
sous forme de majoration de l’attribution de compensation de ces mêmes
communes à hauteur de 56,36 % (soit 412 185 €).
49
Figurant aux articles L. 302-5 et suivants
du code la construction et de l’habitation
.
50
Le plafond de ressources pour habiter un logement PLS peut excéder, pour une personne
seule, jusqu’à 30 % du plafond PLUS, lequel est déjà très élevé par rapport au PLA-I.
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COUR DES COMPTES
De même, pour la Communauté d’agglomération de Saint-Brieuc,
les communes de Langueux et Yffiniac qui ne disposaient pas de 20 % de
logements sociaux, ont été soumises à
prélèvement au profit de la
communauté d'agglomération pour 71 972 € en 2005 et 61 561 € en 2006.
Plus de la moitié de ces sommes (77 948 €) a été reversée aux communes
concernées dans le cadre de l’attribution de compensation. Le processus
paraît d'autant moins efficient, s'agissant de l'incitation à construire des
logements sociaux, qu'aucune disposition ne prévoit un suivi de
l'affectation de ces sommes.
L'effet de ces dispositions n'est pas contrebalancé par le poids des
majorations que l'État peut imposer.
Aux termes de l'article 302-9-1 du code de la construction et de
l'habitation, le préfet, lorsqu'il reçoit communication du bilan triennal de
la mise en oeuvre, au programme local de l'habitat, des mesures prises en
application de l'article 55 peut en effet prononcer un constat de carence
pour les communes concernées, après avoir recueilli les observations du
maire. L'arrêté de carence majore alors le prélèvement pour défaut de
respect de l’objectif de 20% de logements sociaux. Mais le recours à la
procédure est rare : au sein de la communauté d'agglomération de
Perpignan - Méditerranée, onze communes étaient susceptibles d'en
relever ; deux seulement ont fait l'objet d'un arrêté de carence.
Si les délégataires ont cependant obtenu des résultats en moyenne
plus importants que ceux des zones restées sous gestion directe des
services de l'Etat, c'est qu'ils ont pu surmonter les obstacles grâce aux
accords locaux que d’eux-mêmes, ils ont conclu, d'une part, avec les
autres collectivités territoriales, afin de à contrer le défaut de foncier, et
d'autre part avec les bailleurs sociaux.
II
-
Des initiatives locales novatrices
A - Lever l'obstacle du foncier
L'évolution du marché a généralement placé le coût des terrains
constructibles à un niveau qui les rend hors de portée des bailleurs
sociaux. Les délégataires ont cherché à y remédier en facilitant une
politique foncière volontariste, soit par la constitution de réserves
foncières, en accord avec les communes, soit par le recours à des
établissements publics fonciers, nationaux ou locaux, soit encore par
l'attribution d'une aide financière, dite de compensation foncière ou le
recours à d'autres solutions.
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61
1 -
La constitution de réserves foncières en accord avec les
communes
a)
Dans les communautés urbaines
Au moment de la prise de délégation, compte tenu des
compétences
urbanistiques
des
communes,
les
communautés
d'agglomération et les départements se trouvaient les plus mal placés pour
disposer de réserves foncières ou pour en constituer. Il en allait
différemment au sein des communautés urbaines qui, par la loi,
disposaient de compétences propres en matière d'urbanisme. Mais toutes
n'avaient pas souhaité s'en saisir.
La forte volonté politique communautaire de la communauté
urbaine de Brest en matière foncière a conduit à l'existence, depuis 1979,
d'un plan local d'urbanisme communautaire et à l'adaptation constante du
programme local de l'habitat, revu quatre fois en quinze ans, lors de
l'élaboration du plan pour la période 2008-2013. Il en résulte
d'importantes réserves foncières communautaires (132 ha fin 2007), que
la communauté cherche à maintenir en consacrant
1,3 M€ par an à de
nouvelles acquisitions.
Le contraste est grand avec la situation de la communauté urbaine
de Lille qui n'a fait de la politique foncière un de ses axes majeurs qu'avec
l'adoption de son programme local de l'habitat, en 2005. Elle a alors
étendu sa compétence en mettant en oeuvre un plan d’action foncière et en
créant un fonds pour «
acquérir et porter les terrains jusqu’à la
réalisation des opérations d’habitat à court, moyen et long terme
. ». La
nécessité d'une telle intervention s'imposait d'autant plus que l’office
public de l'habitat communautaire (LMH)
n’avait pas de réserves
foncières et a subi de plein fouet la hausse du prix des terrains. La
communauté urbaine a prévu de consacrer au plan d'action foncière
150 M€ de 2008 à 2014, dont 25 M€ dès 2009 et 2010, tout en
collaborant avec l’établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais.
Nantes-Métropole, autre communauté urbaine
qui n’a intégré que
progressivement cette compétence, a également adopté un programme
d’action foncière. Toutefois, la mise en oeuvre opérationnelle des actions
portant sur l’habitat reste largement du ressort des communes, même si
les opérations sont menées en concertation avec la communauté urbaine
et font l’objet pour certaines d’une contractualisation avec elle.
L'accélération des constructions a attendu que les communes aient
élaboré leur plan local d'urbanisme, déclinant le programme local de
l'habitat à l’échelon communal.
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COUR DES COMPTES
b)
Dans les communautés d'agglomération
La délégation a parfois permis une évolution de l'intercommunalité
vers un système partagé où les communes ont transféré, au cas par cas,
une part de leurs pouvoirs aux communautés d'agglomération. Le
lancement du programme local de l’habitat et la prise de délégation ont
alors pu permettre aux élus communautaires et aux professionnels de
l'habitat de se fédérer autour d'objectifs partagés.
Dans la communauté du Pays d'Aix, la définition de l'intérêt
communautaire a ainsi progressé au fur et à mesure des prises de
compétence : des délibérations cadres ont précisé l'implication de la
communauté dans une thématique, puis l'action présentée par les
communes a été déclarée d'intérêt communautaire. C'est en fait un
dispositif de subsidiarité qui a été mis en place, en tenant compte des
réticences de certaines communes, en particulier de celles qui s'étaient
opposées à la supériorité du programme local de l'habitat sur les plans
locaux d'urbanisme. Un chiffrage de la politique foncière a été mis en
oeuvre et les projets de construction ont été mis en cohérence avec le plan
de transport urbain et les autres politiques urbaines.
Des communautés d'agglomération, pourtant sans compétence
particulière en matière foncière, ont obtenu des résultats analogues par la
concertation.
Dans l'agglomération grenobloise, le bilan de la délégation de la
METRO, établi à mi-parcours, montre qu’au démarrage la production
annuelle de logements correspondait aux objectifs moyens du programme
local de l'habitat jusqu’à ce que les plans d’occupation des sols des
communes soient transformés en plans locaux d’urbanisme, eux-mêmes
accordés au programme local de l'habitat. L’ouverture à l’urbanisation de
nouvelles zones a été facilitée et la densification a été favorisée. La
production, qui s’établissait à 1 150 logements par an jusqu’en 2005, a
augmenté pour atteindre environ 2 400 logements par an. Plus des trois-
quarts des logements sociaux concernés ont été produits sur des terrains
d'origine publique, qu’il s’agisse de communes ou de leurs opérateurs, les
SEM. Cette politique a été encouragée par les compensations apportées
aux communes. La METRO prend en charge 30 % de la valeur du terrain
sous réserve que la commune le cède à 70 % de son coût d'acquisition à
l'opérateur social qu'elle choisit.
La nécessité de concertation apparaît clairement dans le cas des
opérations conduites par la communauté d’agglomération de Pau-
Pyrénées. Celle-ci s'est dotée d'un fonds en vue d'une politique foncière
concertée avec les maires des communes-membres, pour favoriser l'action
des organismes HLM sur le territoire de l'agglomération. Il en est résulté,
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63
dès 2006, la réalisation de six opérations financées en PLUS, PLAI, PLS
et en accession, sur un terrain acquis par l'intermédiaire du fonds
d'intervention foncière ainsi constitué. Mais ce dispositif a
provoqué un
assèchement du marché foncier, responsable en partie de la chute de la
production de logements en 2007. C’est pourquoi les derniers plans
locaux d'urbanisme ont inscrit des emplacements réservés d'intérêt
communautaire, afin de coupler efficacement cet outil avec le fonds
d'intervention foncière en cas d'intention de vente du propriétaire.
Le même processus a été développé dans la communauté
d'agglomération de Perpignan-Méditerranée : ont été ainsi signées des
conventions avec treize de ses communes membres qui se sont engagées à
ouvrir à l'urbanisation de nouveaux secteurs lors de la transformation des
plans d'occupation des sols en plans locaux d'urbanisme.
2 -
Le rôle des établissements publics fonciers
a)
Les établissements fonciers d’Etat
Les établissements publics fonciers d'État (EPF), au nombre de 12
en 2008, ont été institués dans des zones à forts enjeux fonciers, afin de
jouer le rôle d'opérateurs fonciers publics dans la perspective de projets
d'importance. La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la
cohésion sociale a précisé leur rôle en excluant, pour les créations futures,
toute activité propre d'aménagement.
Ces établissements d'État jouent un rôle complexe dans l'aide à la
construction de logements sociaux, en fonction des relations tissées avec
les collectivités locales concernées.
L’EPF du Nord-Pas-de-Calais, créé en 1990, s'est engagé dès
décembre 2002, en signant un protocole avec l'association régionale HLM
et la direction régionale de la Caisse des dépôts et consignations, à définir
«
une stratégie foncière au service du logement social et de la mixité
».
En intégrant les frais de portage et les coûts d'études, son programme
d'actions s’établit entre 60 et 80 M€ pour la période 2007 à 2013 et vise à
réutiliser environ 100 hectares d'espaces urbains dégradés par an sur un
total estimé à 1 800 hectares et à éviter ainsi la consommation de 500
hectares de terres agricoles.
La particularité de la région, qui a justifié la création de l'EPF,
réside dans l'existence de grandes friches industrielles, minières ou
nécessitant de lourds travaux de requalification auxquelles s'ajoutent des
friches urbaines de moindre taille, fréquemment enclavées, et pouvant
être particulièrement précieuses pour des opérations urbaines de petite
dimension. Dans cet esprit, l'EPF a conclu des conventions avec des EPCI
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délégataires de la région, au premier rang desquels la communauté
urbaine de Lille qui estime le besoin de production de logements entre
5 000 et 5 500 logements par an en moyenne. Il doit assurer un apport
fixé à 30 hectares par an au minimum, pour un coût arrêté à 21 M€ par
an. Valenciennes-Métropole a également signé une convention avec
l’EPF. En revanche, plusieurs autres EPCI délégataires des aides à la
pierre, notamment du bassin minier, ne recourent qu’occasionnellement à
l’EPF et se sont dotés de moyens propres de prospection.
Le recours à un établissement foncier national permet la recherche
d'une cohérence d’ensemble par sa succession d'étapes visant à
déterminer la meilleure répartition territoriale des besoins, à la décliner en
surfaces à mobiliser et à la traduire en valeur financière. Mais cette
démarche ne repose que sur le volontariat des collectivités. Il peut faire
défaut, lorsqu’elles ont souhaité disposer de leurs propres outils. La
concurrence n'est alors pas à exclure.
b)
Les établissements fonciers locaux
Les établissements publics fonciers locaux, instaurés par la loi
d’orientation pour la ville de 1991, dépendent de l’initiative des
collectivités locales et couvrent un territoire qui correspond aux adhésions
acquises.
L’EPFL du Bas-Rhin compte ainsi, depuis sa création par arrêté
préfectoral du 10 décembre 2007, 118 communes et six communautés de
communes qui ont dû adopter des délibérations concordantes. Il intéresse,
au total, près de la moitié des communes du département. L’établissement
est devenu opérationnel en 18 mois. Le département a pu, dès novembre
2008, supprimer sans difficulté son dispositif d’aides aux communes ou
aux EPCI qui exerçaient leur droit de préemption sans disposer
préalablement des fonds nécessaires, le portage des opérations se trouvant
désormais assuré par l'EPFL.
Toute autre est la situation de l'EPFL de la communauté
d'agglomération de Perpignan Méditerranée, créé par arrêté préfectoral du
18 octobre 2006 et compétent, en vertu de l’article 2 de ses statuts, pour
réaliser pour son compte et celui de ses membres ou de toute personne
publique, toute acquisition foncière ou immobilière. Disposant des
ressources de la taxe spéciale d’équipement, soit de plus 2 M€ en 2009,
auxquels s'ajoutent les frais de portage payés par les communes sur les
acquisitions réalisées en 2008, l’établissement a été actif. Il a acquis en
2008 des terrains pour la somme de 3,09 M€ et il prévoyait pour 2009
5,5 M€ d’acquisition.
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65
Or, par décret du 2 juillet 2008, un établissement public foncier
d’État a été créé à l’échelle de la région, projet en cours depuis 2004. Le
conseil de la communauté d'agglomération, consulté, avait pour sa part
émis un avis défavorable, le 17 décembre 2007 au motif qu’il ne pouvait
y avoir de superposition de périmètres et qu’il convenait d’instaurer une
complémentarité entre les deux structures, l’une ayant vocation à
intervenir dans le cadre des grandes politiques foncières (projets
structurants liés aux dessertes par TGV ou à l’autoroute, problèmes
d’inondations), l’autre se consacrant aux projets de proximité et
notamment de logement social. Cette option n’a pas été retenue et les
deux établissements fonciers se trouvent en situation de concurrence.
La coexistence d’un établissement foncier national avec un
établissement foncier local n’est certes pas exclue par les textes et la
complémentarité de leur action peut se concevoir dans la pratique à défaut
des textes. Elle a pu poser néanmoins le problème, résolu depuis, du
partage d’une même ressource, la taxe spéciale d’équipement et, plus
généralement, celui de la prise en compte par l'État de la dimension du
logement social dans la définition de ses politiques d'aménagement et des
outils liés.
La large palette d’interventions foncières que les délégataires ont
ainsi progressivement démultipliées ne trouve toutefois une pleine
efficacité au regard des résultats à obtenir en matière de construction de
logements supplémentaires que si, parallèlement, ils réussissent à
fortement mobiliser les bailleurs sans l’implication concrète desquels rien
n’est possible.
3 -
Les autres modes d'intervention
a)
La compensation foncière
Concomitamment avec la constitution de réserves foncières,
certaines intercommunalités ont développé des aides spécifiques, dites de
compensation du surcoût foncier.
Cette compensation peut présenter diverses formes : elle est
réservée à certaines opérations à la communauté urbaine de Brest qui
consacre 0,75 M€ par an à cette politique ; elle est destinée aux bailleurs à
la
gouvernance
desquels
l'EPCI
participe
pour
la
communauté
d'agglomération de
Perpignan-Méditerranée. Chez d'autres délégataires,
la compensation est systématique, mais soumise à conditions auprès des
bailleurs. Nantes-Métropole prend ainsi à sa charge la totalité des frais
financiers générés par les acquisitions, dans le cadre d’une convention de
portage de 6 à 10 ans, ce qui correspond à des opérations de moyen et
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long terme. En contrepartie, les bailleurs sociaux doivent financer 10 %
du coût de l'opération sur leurs fonds propres.
Certains départements délégataires ont cherché à agir dans le
même sens avec l'aide des EPCI de leur territoire. Le département de la
Dordogne a ainsi mis en place une aide à destination du principal bailleur
public, l'office départemental. Elle a permis de diminuer sensiblement le
prix de vente des terrains viabilisés. Le département a également conclu
une convention avec la communauté d’agglomération périgourdine,
unique EPCI doté d’un programme local de l'habitat, pour un montant de
1 M€ sur six ans, à parts égales entre le département et la communauté.
Le département de Paris a créé « un compte municipal foncier »
dont la dotation a fortement progressé entre 2005 et 2007, passant de
120 M€ à 235 M€, soit une hausse de 96 %. Toutefois, les crédits votés
n'ont été consommés qu'à hauteur de 69 %, soulignant la difficulté de
l'intervention en cas de marché tendu.
b)
La mise en oeuvre de solutions alternatives
Certaines collectivités ont eu recours parallèlement à d’autres types
d’intervention, notamment des acquisitions disséminées dans le parc
existant ou à venir (ventes en état futur d'achèvement (VEFA))
51
.
La
communauté
d'agglomération
de Perpignan-Méditerranée
utilise ainsi son fonds d'intervention foncière pour des acquisitions en
VEFA. Elle a également conclu, dans une zone particulièrement tendue,
un partenariat avec quatre communes (Perpignan, Villeneuve la Rivière,
Toreilles et Le Soler) qui s'engagent à acquérir des biens immobiliers
dispersés, pour les mettre à disposition de bailleurs sociaux, ou leur
revendre à prix minoré. Cette utilisation du droit de préemption urbain
s'accompagne, au Soler, de la réhabilitation du patrimoine communal
pour la réalisation de logements sociaux : le bâtiment, situé au centre de
la commune, a été cédé à titre gracieux à un bailleur social, sous la
formule du bail à construction de 50 ans pour créer des logements locatifs
PLUS et PLA-I.
Le département du Bas-Rhin a donné mandat de recherche de
foncier ou de toute solution permettant de contribuer à produire du
logement à l’Association régionale des organismes d’HLM d’Alsace
(Areal). La convention, signée le 17 juin 2005, a notamment permis, dans
le cadre du programme exceptionnel national d’acquisition de 30 000
51
Les bailleurs sociaux ont été autorisés à acquérir des logements en VEFA par la loi
du 17 février 2009 portant accélération des programmes de construction et plan de
relance.
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logements en VEFA, de financer l’achat, fin 2008-début 2009, de 69
logements.
Ces modes d'intervention, comme la compensation financière,
viennent ainsi compléter les initiatives développées par les délégataires en
matière de constitution de réserves avec l'appui des communes ou de
recours aux établissements publics fonciers.
B - Mobiliser les bailleurs
Les organismes de construction de logement social ont été associés
au pilotage de la politique du logement social au moyen de conventions.
Toutefois, ce sont surtout les initiatives volontaristes des collectivités
délégataires et des bailleurs qui ont permis de répondre pleinement à
l’objectif de relance de la construction du logement social.
Deux outils ont été plus particulièrement utilisés : la passation de
conventions entre la collectivité délégataire et les offices publics ou la
conclusion de pactes d'actionnaires, et la mise en place de lignes de
financements globalisés par des accords tripartites entre les bailleurs, le
délégataire et la Caisse des dépôts et consignations.
1 -
L'échec des dispositifs nationaux
a)
L’inefficience des plans stratégiques de patrimoine
L'élaboration de plans stratégiques de patrimoine a été encouragée
par les services de l'État, depuis la réunion du comité interministériel des
villes du 1
er
octobre 2001. Elle visait à doter les organismes HLM de
priorités claires à moyen et long terme et devait, selon les termes de la
circulaire du 3 mai 2002
52
, tenir compte des programmes locaux de
l’habitat existants et des projets urbains des collectivités.
Cette politique revêtait d'autant plus d'importance que certains
bailleurs n’ont pas toujours manifesté une forte volonté de production de
logement social nouveau. Lille Métropole Habitat n’avait ainsi livré
depuis 2003 que 476 logements (soit 95,2 logements par an), l’office des
52
Circulaire de la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction
n° 2002-37/UHC/IUH2/14 du 3 mai 2002, relative à l’élaboration des plans
stratégiques du patrimoine.
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COUR DES COMPTES
Bouches-du-Rhône
(OPAC 13) 25 en 2007 et 41 en 2008 ou Nantes
Habitat 268 de 2004 à 2007, soit 67 par an
53
.
La réalisation de plans stratégiques de patrimoine n'a cependant
pas été immédiate ni générale.
L'office communautaire de Lille n'en a
adopté
un que sept ans
après les premières incitations de l’État et deux ans et demi après la
fusion des trois offices de Lille, Roubaix et Tourcoing, alors que la
convention de délégation prévoyait «
d’obtenir d’ici fin 2006 de la part
des organismes bailleurs, la production des plans stratégiques de
patrimoine
». La Mission interministérielle du logement social, dans son
rapport annuel 2009, indiquait que sur 123 organismes HLM ou SEM, 87
avaient réalisé leur plan stratégique de patrimoine, mais que pour
certains, il ne s’agissait que d’un plan de maintenance sans perspectives
de
développement ;
19
n’avaient
pas
fait
d’analyse
financière
prévisionnelle et 12 en avaient présenté une, mais ne pouvant pas être
considérée comme fiable. Ainsi, près d’un tiers des organismes, soit
n’avaient pas vérifié la faisabilité de leur plan, soit l’avaient fait de
manière insuffisante.
En outre, le lien avec les collectivités territoriales lors de la
préparation n'a pas toujours été étroit.
La communauté d’agglomération de Douai n’a pas été consultée
lors de l’élaboration des plans stratégiques des offices locaux et ces
documents, bien que demandés, ne lui ont pas été communiqués.
Dans l'agglomération grenobloise, ACTIS, un des offices locaux,
s’est limité à la cession de cinq à dix logements sociaux (sur un parc de
10 000 logements sociaux) dans les quartiers grenoblois attractifs afin de
dégager du potentiel financier.
b)
L’absence subséquente de lien entre délégataires et bailleurs
L’existence préalable de plans stratégiques de patrimoine et leur
chaînage avec les programmes locaux de l'habitat auraient dû faciliter la
réalisation des objectifs de la délégation par les conventions globales de
patrimoine qui pouvaient leur être associées. En effet, à la différence des
conventions de rénovation urbaine, les conventions de délégation des
aides à la pierre n'associent pas les bailleurs sociaux en tant que co-
signataires. La loi libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 avait
53
Deux
de ces offices gèrent 30 000 logements, et l’un 23 500 logements. Mais, à
l’inverse, le 3
ème
office sur le plan national, Pas-de-Calais Habitat, qui gère 38 000
logements, en a construit plus de 600 en moyenne par an, hors opérations ANRU,
de 2006 à 2008.
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69
néanmoins créé un lien entre les bailleurs et les délégataires
54
: elle
ouvrait la possibilité de conclure entre l'État et les organismes HLM qui
auraient arrêté leur plan stratégique de patrimoine
une convention
globale de patrimoine pour une durée de six ans ; les délégataires, qui
pouvaient en être signataires, étaient consultés pour son établissement.
Plan stratégique de patrimoine et convention globale de patrimoine
Le plan stratégique de patrimoine doit être l'occasion d'analyser l'attractivité
du patrimoine, en fonction des marchés locaux et des attentes des locataires, et de
cerner les conditions de gestion et d'occupation sociale des groupes immobiliers afin
de définir les arbitrages à effectuer en matière d'entretien, de réhabilitation, de
démolition, de reconstruction et d'offre nouvelle.
La convention globale de patrimoine constituait un contrat de définition du
service du logement locatif social sur la base d'un dialogue avec l'État, les collectivités
territoriales et les habitants. Elle devait reposer sur un état des lieux de l'activité
patrimoniale, sociale et de qualité de service. Elle prévoyait un classement des
immeubles ou ensembles d'immeubles, la définition d'orientations stratégiques et de
programmes d'actions. Elle avait vocation à se substituer aux engagements de même
nature que ceux pris dans le cadre des conventions relatives à l'aide personnalisée au
logement et devait permettre à l'organisme de disposer, pour la gestion de son
patrimoine et la gestion sociale
(évolution des loyers, surloyers, plafonds de revenus,
gros entretien, constructions nouvelles et financement)
d'une convention unique avec
l'État.
En l'absence de réalisation dans les délais des plans stratégiques de
patrimoine, les conventions globales de patrimoine n'ont pu le plus
souvent, être conclues. Les délégataires n'ont donc pas bénéficié de ces
accords qui favorisaient en principe la prise en compte des
objectifs du
programme local de l'habitat et de la convention de délégation dans la
stratégie des bailleurs.
La loi MOLLE et ses décrets d'application
55
ont pris acte de ces
difficultés et créé la convention d'utilité sociale. Celle-ci reprend les
principales caractéristiques de la convention globale de patrimoine. Mais,
54
Article L. 445-1 du code la construction et de l’habitation.
55
Le décret du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d’utilité sociale (CUS) des
organismes à loyer modéré précise les conditions d’application de l’article 1
er
de la loi
MOLLE du 25 mars 2009 et a rendu obligatoire par chaque organisme la conclusion
d’une convention d’utilité sociale avant le 31 décembre 2010. La loi n° 2010-1657 de
finances pour 2011 du 29 décembre 2010 reporte cette date limite de signature de
CUS au 1
er
juillet 2011. Les dispositions de ce décret s’appliquent aussi aux sociétés
d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux.
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COUR DES COMPTES
à la différence du dispositif précédent, elle est obligatoire, sous peine de
sanctions et pénalités, et devait être signée avant le 31 décembre 2010.
Le législateur avait prévu d'associer les délégataires à l'élaboration
des conventions d'utilité sociale. En raison, notamment, des contraintes de
délai, les conventions d'utilité sociale dont la Cour et les chambres
régionales des comptes ont pu avoir connaissance ont toutefois été
négociées sans leur intervention. Pour mettre en oeuvre les
engagements
des conventions de délégation, les collectivités concernées continuent de
s'appuyer essentiellement sur les contrats locaux qu'elles ont pu passer
directement avec les bailleurs.
2 -
La passation d'accords locaux
a)
La
passation de contrats locaux d’objectifs avec les bailleurs
publics
En l'absence d'autres instruments, les délégataires ont développé
d'eux-mêmes la passation de contrats d'objectifs avec les bailleurs publics
dont ils constituent la collectivité de rattachement
56
.
La communauté urbaine de Lille a signé avec Lille Métropole
Habitat une convention pour la période 2008-2010 qui reprend les
orientations générales définies dans le cadre du programme local de
l’habitat, ainsi que celles de la convention de délégation des aides à la
pierre. Cet office est un «
outil
» au service d’une politique globale qui
doit, à cet effet, se concentrer sur son «
métier de base
»: «
production de
logements
» et «
réhabilitation du parc actuel
». La convention fixe le
rythme moyen à 150 logements neufs par an et l’office est amené à
s’impliquer de manière significative dans les montages financiers
correspondants. Les opérations de production de logements doivent
comprendre un taux moyen de 16 % de fonds propres, contre moins de
5 % antérieurement, ce qui représente la mobilisation de 3,6 M€ sur la
période 2008-2010.
De
même,
la
communauté
d’agglomération
Perpignan-
Méditerranée a établi, en juillet 2007, une convention de partenariat pour
la mise en place du programme local de l’habitat avec l’office Perpignan-
Roussillon-Habitat. La collectivité s’engage notamment à soutenir
l’office dans ses démarches auprès des communes (demandes financières
spécifiques, garanties d’emprunts) et à assurer la coordination entre tous
56
Les offices publics de l'habitat (anciens OPHLM et OPAC) sont des établissements
publics locaux à caractère industriel et commercial (article L. 421-1 du code de la
construction et de l'habitation).
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71
les opérateurs publics. De son côté,
cet organisme accepte d'établir une
programmation annuelle concertée avec le service de l’habitat de
l’agglomération.
Le département de la Dordogne a procédé de même avec son
office, Horizon–Habitat. Lors de la signature de la délégation des aides à
la pierre, Horizon–Habitat n’avait pas été associé à la définition des
objectifs de production et n’avait conclu aucun contrat d’objectifs avec le
délégataire. Pourtant, l’office a dû «
couvrir la moitié des besoins
départementaux, soit une moyenne de 200 logements
». Le conseil
d’administration a dû s’engager
« à présenter une programmation de 210
logements
» bien qu'il ait jugé «
l’objectif départemental excessif au
regard des années écoulées et surtout de l’absence de maîtrise
foncière
»
57
. L’année suivante, l'objectif, a été maintenu, mais atténué. Si
l’organisme, confronté, comme les autres opérateurs, aux difficultés
d’acquisition du foncier, n’a pas été en mesure de mettre en service le
nombre prévu de logements nouveaux, il a néanmoins consommé 40 %
des financements attribués aux bailleurs sociaux du département en 2006
et 78 % en 2008.
b)
La
mobilisation des bailleurs privés
La stratégie d’accords locaux à l’initiative des délégataires ne s’est
pas limitée aux seuls bailleurs publics, mais a concerné aussi des bailleurs
privés.
La loi du 1
er
août 2003 d'orientation et de programmation pour la
ville et la rénovation urbaine avait en effet prévu que les EPCI, qui n’en
n’étaient pas déjà actionnaires de référence, deviendraient actionnaires de
deuxième catégorie des SA HLM pour un prix symbolique
58
.
Certains délégataires ont pris alors toute leur place, comme la
communauté urbaine Nantes-Métropole qui a accepté le principe de
l’acquisition d’une action pour participer au tour de table des SA d’HLM
et à la vie sociale des huit organismes intervenant dans l’agglomération.
De même, la communauté urbaine de Nancy est entrée au conseil
d'administration de six bailleurs privés locaux.
Ce contexte a parfois permis la conclusion d'accords globaux.
La communauté d’agglomération de Pau a ainsi signé en janvier
2005 un protocole d’accord avec l’ensemble des opérateurs de logements
57
C’est ce qui ressort à la fois des délibérations relatives aux orientations stratégiques
et aux plans stratégiques de patrimoine (PSP).
58
Articles L. 422-2-1 et R. 422-1-2 du code de la construction et de l’habitation
.
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COUR DES COMPTES
sociaux intervenant sur son territoire, afin de développer une offre de
logements sociaux en cohérence avec ce qui avait été arrêté
quantitativement et qualitativement dans la convention de délégation des
aides à la pierre. Les bailleurs sociaux disposent ainsi d'une base claire
leur permettant d’intégrer dans leur plan de financement les aides qui
pourront leur être octroyées. En retour, les organismes HLM s'engagent à
associer la communauté d’agglomération à toutes les étapes de la
programmation de logements sociaux en concertation étroite avec la
commune support du projet.
Le département du Bas-Rhin a également traité avec tous les
organismes qui lui sont liés. Il était déjà le sociétaire de référence de
l’Office départemental "OPUS 67" possédant 8 700 logements repartis
sur 73 communes et l’actionnaire majoritaire (78,58 % du capital social)
de la SEM départementale « SIBAR » disposant de 3 559 logements
(dont les deux tiers dans la communauté urbaine de Strasbourg). Il est
resté par ailleurs actionnaire de deux autres sociétés, et, pour élargir cet
actionnariat, a pris le contrôle d’une SA d’HLM via son office
départemental qui la dirige.
Pour participer à leur conseil d'administration, conformément à la
loi du 22 septembre 2003 relative à l’évolution de la gouvernance des SA
d’HLM
59
, le département a souscrit une action au capital de neuf autres
sociétés. Cet ensemble qui couvre les différents types d’acteurs du monde
HLM constitue un réseau de 14 organismes sociaux.
Si, antérieurement, le département travaillait essentiellement avec
des sociétés d’économie mixte et son office départemental, il fait
désormais collaborer en synergie pas moins de 18 opérateurs, d’une
grande diversité. Ce mode de faire a eu le mérite, en particulier, d’affiner
les critères de choix d’intervention des organismes en fonction de leurs
capacités et de permettre une meilleure adaptation aux besoins des
programmes de construction. En outre, un contrat d’objectif avec l’office
public de l’habitat départemental (OPUS 67) a été signé en juillet 2005
pour la période 2005-2008, puis prorogé jusqu’en septembre 2009. Cette
convention se traduit par des orientations de gestion et des obligations
renforcées
d’information
pour
les
décisions
d’investissement
ou
d’exploitation.
Ainsi, le département du Bas-Rhin a alors tout à la fois conforté les
fonds propres de l'office, assuré l’équilibre financier des opérations et
négocié de manière partenariale les objectifs du plan de cohésion sociale
59
La nouvelle appellation est entreprise sociale pour l’habitat (ESH). Les
départements qui ne sont pas déjà dans le noyau d’un des actionnaires de référence
sont actionnaires de deuxième catégorie.
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
73
à intégrer dans
la future délégation des aides à la pierre pour un total de
3 181 logements.
Cette dynamique de mobilisation des bailleurs a eu d’autant plus
d’effet que parallèlement les délégataires ont mis en place des dispositifs
de financement innovants.
3 -
Les conventions globales de financement
La mise en place de financements globalisés a constitué un réel
progrès en amenant la collectivité délégataire à jouer le rôle de
rassembleur des contributions de différents partenaires dans une logique
de tour de table dont elle est le garant et dont elle assure largement au
final le risque. Cependant le bouclage de ces conventions globales
n’est
de plus en plus souvent possible que par la mobilisation croissante des
fonds propres des organismes constructeurs.
a)
Un partenariat financier entre les délégataires, les bailleurs et la
Caisse des dépôts et consignations
Quelques collectivités, parfois avant même la prise de délégation,
se sont engagées dans un partenariat avec la Caisse des dépôts et
consignations et les bailleurs en proposant une approche financière
nouvelle. Il s’ensuit la mise en place d’une ligne globale de financement
pluri - annuel valant contrat de prêts multi - produits auprès de la Caisse
de dépôts et garantie d'emprunts de la collectivité.
Ce partenariat entre les délégataires, la Caisse et les bailleurs
sécurise le financement des opérations planifiées, en lien avec des
conventions d’objectifs dans lesquelles tant le délégataire que le bailleur
s’engagent sur des financements complémentaires dont ces conventions
facilitent la mobilisation.
Ces dernières permettent en outre de régler en
même temps, avec plus de prévisibilité et de rapidité, la question des
garanties accordées aux offices publics de l'habitat souscrivant aux
emprunts de la Caisse. La recherche de garants, très souvent les
départements, faisait auparavant l’objet d’une phase distincte et
engendrait inévitablement des longueurs administratives.
Dès le 19 juillet 2004, la communauté urbaine du Grand Nancy a
ainsi conclu une convention de ce type, assortie d'un contrat d'objectifs
entre la communauté et chaque bailleur.
De même, à la METRO (agglomération grenobloise), une
convention globale de financement, précédée d'une analyse financière
prévisionnelle pour la période 2005 à 2009, a permis l'établissement d'un
plan de financement des investissements, précisant notamment la
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COUR DES COMPTES
contribution des fonds propres de l'organisme. La METRO a annexé à ces
conventions les objectifs retenus pour la période 2004-2007 en matière de
production, de réhabilitation et de démolition.
Dans le Bas-Rhin, a été signée pour trois ans avec la Caisse des
dépôts et consignations une convention principale de financement des
aides à la pierre, établissant une enveloppe de prêts de 331,1 M€ affectée
aux opérations définies par type de produits réglementés, selon un
calendrier annuel. Pour deux organismes, a été établie une «
lettre globale
de financement pluriannuelle
», à hauteur de 64,18 M€ pour la SIBAR et
de 75, 09 M€ pour l'office départemental, afin de leur permettre de
s’engager sans délais dans une démarche conforme
aux contrats
d'objectifs passés avec eux, ces derniers étant au demeurant assortis de la
garantie globale et totale des emprunts par le département. D'autres lettres
de financement ont suivi en fonction des projets et des problématiques
parfois délicates que peuvent rencontrer les organismes constructeurs
dans l’élaboration du montage financier de certaines opérations.
b)
La nécessité d’apports croissants en fonds propres des organismes
constructeurs
La signature de conventions globales a permis de finaliser avec les
bailleurs des objectifs chiffrés tant en termes d’engagements financiers
qu’en nombre de logements. Toutefois, l'équilibre des opérations demeure
parfois délicat à assurer. Les subventions, y compris augmentées des
aides locales, ne parviennent pas toujours à couvrir la différence entre le
coût de la ressource financière et les produits attendus. Dans ces
conditions, les offices assurent de plus en plus largement le financement
des opérations de construction au moyen de leurs fonds propres.
Sur le territoire de la METRO (agglomération grenobloise)
60
,
les
fonds propres mobilisés par les bailleurs ont ainsi progressé de 389 %
61
.
L'office ACTIS qui s’est fixé l’objectif de produire 200 à 250 logements
par an a, selon un bilan à mi-2007, augmenté de 80,7 %, de 2005 à 2006,
son apport en fonds propres. Ce dernier est passé de 5 506 € à 9 949 € par
logement en construction neuve, soit 11 %, alors même que les
conventions de partenariat avec la METRO dans le cadre de la ligne de
financement globalisé prévoyaient une part de fonds propres de 5 %.
Cette mobilisation de fonds propres pour accroître l’effort de
construction est cohérente avec les dispositions de la loi MOLLE, qui
60
Pour le financement des logements sociaux familiaux, hors PLAI diffus, hors
VEFA, et hors PLS promoteurs, commencés entre 2002 et 2006.
61
In
: « Mémento de la politique locale de l’habitat ».
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LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX
75
prévoient que "
les organismes d'habitations à loyer modéré qui disposent
d'un patrimoine locatif sont soumis à un prélèvement sur leurs ressources
financières si, au cours des deux derniers exercices comptables, leurs
investissements annuels moyens sont restés inférieurs à 50% de leur
potentiel financier annuel moyen
"
62
.
Toutefois, l’utilisation de réserves ne constitue pas, par définition,
une ressource pérenne. Le mouvement de relance de la construction de
logements sociaux est exposé à un risque de freinage à moyen terme si
l'évolution à la hausse des coûts se conjugue avec un amenuisement des
subventions d'État et une évolution plus contrainte des finances locales,
que les ressources des bailleurs ne peuvent suffire à pallier durablement.
62
codifié à l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation.
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COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le plan de cohésion sociale puis la loi instituant le droit au
logement opposable ont défini des objectifs ambitieux de construction de
logements sociaux. Leur déclinaison régionale a fortement sollicité les
délégataires, sans attendre la mise en place des outils de concertation ou
l'harmonisation des documents d'urbanisme avec le recensement des
besoins en logement. Cet engagement a porté : l'augmentation du nombre
de logements nouveaux financés est manifeste et principalement dans les
zones sous délégation ; l'effort est plus sensible encore en ce qui
concerne les logements les plus sociaux auxquels les délégataires ont
donné la priorité.
Le mécanisme de la délégation a donc eu un effet de levier mais
l'appréciation des résultats ne concerne que les financements accordés
par l'Etat ou en son nom. L'administration n'a pas su, ou pas voulu, se
doter des moyens de recenser la production physique effective des
logements sociaux. Elle n'a pas davantage cherché à mesurer le montant
des apports complémentaire, parfois substantiels, des délégataires.
L'ensemble du dispositif souffre ainsi des carences du système
d'information de l'Etat, alors même que de nombreux délégataires ont
construit, localement, des outils de suivi propres.
La connaissance fine des délais et la gestion des trésoreries sont
en effet utiles pour lutter contre les obstacles récurrents à la réalisation
de logements sociaux, le défaut de foncier et la faiblesse des capacités
disponibles
de
construction
et
d’ingénierie.
Dans
ce
contexte,
l'interpénétration, sur un même territoire, de politiques déléguées et non
déléguées (politique de la ville, dépenses fiscales en faveur de
l'investissement
locatif)
a
pu
créer des
effets
de
concurrence,
préjudiciable à la construction nouvelle de logements sociaux. Le
prélèvement institué à l'encontre des communes ne comptant pas 20 % de
logements
sociaux
n’a
pas
permis
d’accompagner
l'action
des
intercommunalités délégataires. En effet, les dispositions de l'article 1609
nonies C du code général des impôts, relatives à la dotation de
compensation, conduisent l'intercommunalité à reverser aux communes
concernées la majeure partie des prélèvements dont elle a bénéficié.
Dans ces conditions, les succès des délégataires tiennent à une
politique de contractualisation avec les différents acteurs locaux, au
premier chef
les communes et les bailleurs sociaux.
La négociation a
permis de constituer des réserves foncières, y compris par l'intermédiaire
d'établissements publics spécialisés, locaux ou nationaux. Elle a
également débouché sur des conventions passées avec les bailleurs
sociaux, publics et privés, qui prévoient à moyen terme les projets de
construction et en assurent le financement globalisé, en partenariat avec
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77
la Caisse des dépôts et consignations. Les délégataires sont ainsi devenus
les acteurs d'une politique sociale de l'habitat définie dans un cadre
territorial.
Afin que cette dynamique puisse se poursuivre, il est recommandé
de :
1 - inscrire les délégations de l'Etat dans une programmation
pluriannuelle fixant des objectifs globalisés et des moyens financiers
prévisionnels ;
2 - réviser les systèmes d'information ministériels pour connaître
en continu et précisément les résultats obtenus dans les zones sous
délégation et hors dlégation en termes de logements effectivement
réalisés ainsi que l'effort financier propre des délégataires ;
3 - mettre en place le système unique de suivi des plans locaux de
l'urbanisme et des programmes locaux de l'habitat prévu par la loi
MOLLE et la loi portant engagement national pour l'environnement ;
4 - favoriser le transfert aux intercommunalités des compétences
en matière d'urbanisme ;
5 - prendre en compte les données des programmes locaux de
l'habitat et des plans intercommunaux d'urbanisme dans les conventions
conclues entre l'Etat et les bailleurs sociaux, dans les opérations ANRU
et lors des modifications de zonage ;
6 - retirer de l'assiette du calcul de la dotation de compensation le
prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui ne remplissent
pas l'objectif de 20% de logements sociaux ;
7 – étudier la possibilité d’ouvrir, en cas de délégation, dans la
comptabilité d’un EPCI, un fonds dédié aux acquisitions dans la
commune redevable du prélèvement et poser la question du transfert du
droit de préemption à l’EPCI, jusqu’à obtention du taux de logement
sociaux fixé par la loi, en envisageant un régime analogue au bénéfice
des départements délégataires.
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Chapitre III
La rénovation du parc privé
I
-
Une délégation délicate à mettre en oeuvre
Pour la mise en oeuvre de la délégation des aides à la rénovation du
parc ancien, les délégataires se sont heurtés à des difficultés plus
importantes que pour les aides à la construction du logement locatif
social. Généralement moins impliqués, ils ont dû faire l’apprentissage
d’un dispositif complexe et d’autant plus difficile à maîtriser que les
outils de pilotage à leur disposition sont restreints et
leurs pouvoirs
propres limités.
A - Un dispositif difficile à piloter
Le pilotage par les délégataires des aides à la rénovation du parc
privé ancien a été rendu malaisé par l’insuffisante clarté des objectifs
assignés et le manque d’outils de régulation d’un système fonctionnant à
guichet ouvert, dans la limite des enveloppes financières attribuées.
1 -
Des objectifs superposés
La mise en oeuvre de la délégation des aides à la rénovation du
parc privé s’est effectuée dans un contexte où le ciblage et la finalité des
aides se trouvaient profondément modifiées par le plan de cohésion
sociale et la fixation d’objectifs quantifiés.
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COUR DES COMPTES
a)
Une rénovation
plus ciblée du parc privé
L'article 107 de la loi de programmation pour la cohésion sociale a
doté l'Anah de moyens complémentaires, "
en supplément de ceux qui
correspondent à son activité régulière
". Des autorisations d'engagement
nouvelles lui ont été accordées, spécifiquement affectées à la réalisation
d’objectifs ciblés, établis par catégories d’intervention, et chiffrés en
nombre de logements : ces crédits devaient "
financer la réhabilitation de
200 000 logements à loyers conventionnés ou réglementés et
contribuer
à la remise sur le marché de logements vacants
".
Ce ciblage et cette dimension sociale accentuée étaient nouveaux
au regard des missions habituelles de l'Agence qui, jusqu’alors, ne s’était
pas vue assigner par l’Etat d’obligations particulières, ni sur un plan
quantitatif, ni au regard des types de logements sur lesquels devait porter
par priorité son action.
La mission historique de l'Anah
L'aide à la réhabilitation de logements constitue le coeur historique du
métier de l'Anah. Elle concerne les propriétaires bailleurs depuis sa création
et les propriétaires occupants depuis l'intégration à ses activités, en 2002, des
anciennes primes à l'amélioration de l'habitat.
Dans ce cadre, l'Agence avait pour mission de participer à
l'éradication de l'habitat indigne et finançait donc les travaux d'amélioration
de logements loués ou vacants, sans conditions de ressources relatives au
bailleur et sans contrepartie en termes de fixation des futurs baux.
En outre, elle intervenait également, mais sous conditions de
ressources, au bénéfice de propriétaires occupants, essentiellement afin de
permettre, par des aménagements adaptés, le maintien à domicile de
personnes âgées ou handicapées.
Les délégués de l'Agence, en liaison avec les collectivités intéressées,
établissaient sur ce fondement les prévisions d'opérations à mener et
l'Agence, en fonction de ses ressources, répartissait les moyens. L'Etat ne
fixait aucun objectif à l'opérateur, en termes de nombre de logements rénovés
ou de catégories d'intervention jusqu’à la loi de programmation pour la
cohésion sociale.
La loi DALO a, par la suite, poursuivi et renforcé cette
orientation : elle allouait notamment des ressources complémentaires
pour le financement de travaux entraînant la mise en location, selon un
dispositif de conventionnement en loyer très social.
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
81
Le contrat de performance, signé pour la période 2007 à 2009 entre
l'Etat et l'Agence, a repris l’ensemble de ces objectifs auxquels avait été
subordonnée explicitement l’attribution de dotations complémentaires
spécifiques. En revanche, les autres interventions de l'Anah n’ont pas
alors fait l’objet d’un même cadrage : il n'a pas été fixé d'objectifs
nationaux en matière de maintien à domicile des propriétaires occupants,
par exemple, ou de restauration de copropriétés dégradées.
Le plan de relance résultant de la loi de finances rectificative pour
2009 du 4 février 2009 n'a qu'en partie modifié la donne. L'Anah a certes
été dotée de 200 M€ complémentaires, à charge pour elle de réaliser la
rénovation de 25 000 copropriétés dégradées, d'aider 50 000 propriétaires
occupants modestes pour la réalisation de travaux d'économie d'énergie
et
d'augmenter de 5 000 unités le nombre de logements appartenant à des
propriétaires bailleurs à rénover dans les zones relevant d'opérations
programmées. Mais l’ensemble des interventions de l’Agence n’a pas été,
à cette occasion, assorti d’objectifs quantifiés précisément.
b)
Des délégations aux objectifs brouillés
La superposition des objectifs liés aux aides à la rénovation, les
uns novateurs, précis et socialement ciblés pour une partie des
financements, les autres traditionnels, généraux et sans spécification
particulière, a eu pour effet de brouiller les priorités assignées aux
délégataires, dès lors que l’ensemble des aides leur était délégué.
Les conventions de délégation ont ainsi inclus, en fonction du
contexte local, d'autres objectifs que ceux issus du plan de cohésion
sociale ou de la loi du 5 mars 2007. Cette souplesse a permis d’intégrer
les préoccupations spécifiques de certains programmes locaux de l'habitat
ou de plans départementaux d'aide au logement des personnes
défavorisées, notamment en élargissant le champ des aides à l'habitat
insalubre au cas des copropriétés dégradées. Mais l’intégration de ces
interventions dans le champ conventionnel a parfois eu pour effet de
disperser les efforts des délégataires.
Les orientations du plan de relance, qui mettent davantage l'accent
sur les propriétaires occupants et sur les performances énergétiques des
logements que sur la passation de baux à loyer maîtrisé, apportent de
nouvelles priorités qui se superposent aux précédentes, avec un risque de
distorsion par rapport aux axes retenus pour le moyen terme dans les
programmes locaux de l'habitat ou les plans départementaux d'aide au
logement des personnes défavorisées.
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82
COUR DES COMPTES
Le manque de lisibilité et de stabilité des objectifs poursuivis
est
d’autant plus une difficulté pour un bon exercice de la délégation que
la
gestion des aides est complexe.
2 -
Une régulation malaisée
Dans la mesure des crédits disponibles, le droit à bénéficier des
aides existantes ne peut être contesté, dès lors que le demandeur répond
aux conditions posées. Dans ce système de guichet ouvert, la réalisation
des priorités retenues est particulièrement délicate à piloter par les
délégataires.
a)
Des aides à l’attractivité inégale
Pour chaque type d'aide à la rénovation du parc privé, le montant
de la subvention attribué dépend, certes, de l'ampleur des travaux
nécessaire, mais aussi et surtout du statut du bénéficiaire. Le graphique
ci-dessous illustre l’importance des écarts.
Montant moyen (en euros) des aides par catégorie de
bénéficiaires
-500
1 500
3 500
5 500
7 500
9 500
2006
2007
2008
2009
Propriétaires occupants
Propriétaires bailleurs
Co propriétés
Source : rapports d'activité Anah
Si la typologie des bénéficiaires n'est pas correctement anticipée et
la politique fermement conduite, les écarts entre les coûts peuvent
conduire à épuiser les crédits disponibles au profit de publics qui ne sont
pas prioritaires.
Au surplus, la connaissance qu'ont les différents publics concernés
des possibilités d’aide offertes influe très fortement sur la dynamique
du
dispositif. Une politique active d'information des acteurs locaux peut ainsi
conduire à une explosion de la demande qui dépasse les moyens
disponibles.
Le conseil général du Bas-Rhin, délégataire de type n° 3, a
mobilisé, pour la rénovation du parc privé, les agents de ses "maisons
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
83
départementales" qui assurent sa représentation dans les cantons et
arrondissements de son ressort. Désormais, chaque territoire dispose
d'opérations
en
secteur
diffus,
d'opérations
programmées
et
de
programmes d'intérêt général, notamment pour la mise en oeuvre du plan
départemental d'aide au logement des personnes défavorisées.
De plus, des conventions passées entre le délégataire et une société
anonyme coopérative d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété
(SACIPAP
63
) permettent aux propriétaires occupants de percevoir, sous
forme de prêts sans intérêt, l'avance des subventions attendues, la société
étant substituée au bénéficiaire en cause lors du versement final. Dans ces
conditions, le nombre de logements traités dépasse 500 par an, chiffre qui
n’avait jamais été atteint dans les années antérieures. Mais, de ce fait,
l’enveloppe de crédits de paiement réservée en 2008 aux opérations
programmées s'est trouvée entièrement consommée par les engagements
antérieurs, pris en 2006 et 2007 et intéressant notamment le secteur
diffus.
b)
Une absence d’outils de pilotage
Les outils de régulation de la demande d’aide apparaissent
restreints
.
Jusqu'à l'intervention de la loi du 17 février 2009 pour
l'accélération des programmes de construction et d'investissements
publics et privés et le décret d’application du 4 septembre 2009, la
commission locale d'amélioration de l'habitat (CLAH)
64
, présidée par le
délégataire, était chargée de donner son avis, au cas par cas, sur l'octroi
des subventions.
La quasi totalité des délégataires ayant opté pour une
convention de gestion qui confie à l'Anah la responsabilité de l'instruction
des dossiers et du paiement des aides, l'efficacité du délégataire était
fonction, dans ces conditions, de sa capacité à faire respecter, par
l'Agence, les directives retenues pour la présentation des dossiers en
commission locale, ce qui s’est parfois révélé difficile.
Ainsi dans le cas de la communauté urbaine de Brest, les
transmissions de demandes à la commission locale de l'amélioration de
l'habitat ne concernaient que les dossiers complets et, contrairement à la
63
Les SACICAP (voir article 215-1 et suivants du code de la construction et de
l'habitation) sont autorisées à "fournir à toute personne des produits et services
bancaires et leurs accessoires concourant aux opérations liées à l'habitat".
64
Cette commission
est prévue à l'article R.321-10 du code la construction et de
l’habitat; son avis au cas par cas est désormais devenu facultatif dans la plupart des
cas. Elle continue en revanche à se prononcer sur les programmes d'action.
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COUR DES COMPTES
réglementation, la délégation de l'Anah ne délivrait un accusé de
réception qu'à cette condition. Elle considérait que le point de départ de la
demande coïncidait avec ce moment. Au surplus, elle indiquait au
demandeur que l'absence de réponse dans un délai de quatre mois valait
rejet tacite, sans préciser que ce délai ne peut courir qu'à dater du moment
où le dossier est reconnu complet. Plusieurs bénéficiaires potentiels ont
ainsi renoncé à leurs droits.
Le délégataire n'a donc pu en commission faire prévaloir les
priorités de la convention, les crédits disponibles ayant été épuisés par des
dossiers indûment présentés en premier, au détriment d'autres qui
correspondaient aux objectifs retenus. Après avoir pris conscience des
errements en cause, la communauté urbaine a, en dépit des dispositions de
la convention, prélevé sur les crédits relatifs aux copropriétés dégradées,
ceux nécessaires à la poursuite d'une opération programmée de
renouvellement urbain.
Les modifications apportées par la loi du 17 février 2009 et son
décret d'application du 4 septembre pourraient toutefois permettre aux
délégataires de faire prévaloir plus aisément leurs orientations. En effet,
la décision d'octroi leur appartient désormais, la commission locale
d'amélioration de l'habitat ne se prononçant plus que sur les orientations
générales.
B - Des délégataires aux pouvoirs restreints
Le positionnement des délégataires a été d’autant plus délicat que,
confrontés à des partenaires puissants, l’Anah et les communes, ils ne
disposaient, pour leur part que de pouvoirs propres limités.
1 -
Des partenaires obligés
Le poids des compétences conservées dans les faits par l’Anah
comme celles toujours du ressort des communes n’a pas aidé les
délégataires à s’approprier une politique intervenant dans un champ dont
ils n’étaient pas familiers.
a)
Le rôle clef de l’Anah
En déléguant aux collectivités territoriales ou à leurs groupements
l'attribution des aides à la rénovation du parc privé, l'Etat a disposé d'une
compétence qu’il n'avait jamais exercée directement jusqu’en 2009. Dès
l'origine, la gestion de ces aides avait été confiée à l'Anah, qui disposait
d'un réseau, propre. La loi MOLLE, a mis fin à ce régime. Désormais, le
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
85
représentant de l'Etat dans la région est le délégué de l'Agence
65
. En
conséquence,
les
anciens
délégués
locaux
de
l'Anah
ont
été
progressivement
intégrés
aux
nouvelles
directions
régionales
de
l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et aux
directions départementales des territoires (DDT). Au 1
er
janvier 2010, le
réseau territorial de l'Agence a ainsi disparu.
Toutefois, pour la période examinée, le savoir-faire ne se trouvait
pas dans les services centraux ou déconcentrés de l'Etat, mais à l'Anah et
dans ses douze délégations régionales, dont le système d'information
66
était seul à même de permettre un suivi de la rénovation du parc privé.
La mise en place des délégations a été complexe et le dispositif des
conventions en porte la trace. La convention principale, signée du
représentant de l'Etat, qui organise la délégation, a été doublée de
conventions dites de gestion, facultative, en ce qui concerne le logement
locatif social, mais obligatoire, en matière de rénovation du parc privé. Le
délégataire doit nécessairement ainsi contracter avec l'Anah, y compris
lorsqu'il choisit d'assurer lui-même l'instruction et le paiement des aides,
selon un dispositif, particulièrement complexe, de double délégation en
cascade : de l’Etat à la collectivité délégataire, de celle-ci à l’Anah.
Le grand nombre des aides de l'Anah et la complexité des calculs
de liquidation des droits ont dissuadé les délégataires d'une prise en
charge directe. Les effectifs qui auraient été nécessaires et les coûts
afférents ont conduit la quasi-totalité d’entre eux (98 sur 106)) à laisser
l'Agence poursuivre l'instruction et le paiement des aides.
Il en est résulté un positionnement d’autant plus difficile pour les
délégataires que jusqu'à ce que l’agence se dote, en 2010, d'un système
central de suivi plus performant, elle a assuré cette tâche dans des
conditions peu transparentes. Non seulement les objectifs considérés
comme prioritaires au titre du plan de cohésion sociale ne recoupaient que
partiellement le champ des actions répertoriées dans les conventions,
mais le recensement de ces objectifs souffrait d'une grande imprécision. Il
était procédé, pour une même opération à des doubles ou triples prises en
compte : un unique logement s'il se trouvait vacant, insalubre et remis sur
65
Plusieurs conventions antérieures à la loi MOLLE sont co-signées du représentant
de l'Anah et du préfet.
66
"Opera" jusqu'en 2005 puis Omphale depuis 2006, nouveau système conçu
notamment pour permettre la prise en compte des délégations.
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COUR DES COMPTES
le marché avec un loyer maîtrisé, remplissait à lui seul trois des objectifs
des conventions
67
.
De plus, l'Agence a dû gérer les conséquences, au regard des
conventions de délégation, des accords qu'elle avait par ailleurs passés
avec les bailleurs dits institutionnels. La difficulté a été résolue en
imputant localement aux délégations concernées les résultats des bailleurs
institutionnels.
Ainsi, dans la communauté d'agglomération du Douaisis, les
logements miniers, appartenant à l'EPINORPA/SOGINORPA et ayant
fait l'objet d'une convention spécifique avec l'Anah, représentent le
dixième du parc total de logements publics et privés du territoire.
L'imputation aux résultats de la communauté des opérations effectuées à
ce titre a porté le taux de réalisation des objectifs de la convention à plus
de 150 % entre 2006 et 2008.
Les bailleurs institutionnels
Il s'agit d'organismes gestionnaires de patrimoine privé à vocation
sociale
(locatif
intermédiaire)
mais
ne
relevant
pas
du
statut
de
sociétés HLM, avec lesquels l'Anah a conclu des conventions portant sur
la
rénovation
d'un
parc
ancien
pour
l'essentiel
à
loyers
maîtrisés. Les organismes concernés sont : en Ile-de-France, l'OGIF,
filiale du collecteur ASTRIA (1 % logement), en Nord-Pas-de-Calais,
l'EPINORPA/SOGINORPA,
établissement
public
régional
gérant
les
logements de l'ancien patrimoine des Charbonnages de France, et la société
Sainte Barbe, filiale de la SNI (groupe Caisse des dépôts), héritière du
patrimoine des Houillères du bassin de Lorraine.
La subdélégation de l’instruction et du paiement des aides à
l’Anah, comme les difficultés de suivi des opérations, ont eu tendance à
d’autant plus favoriser une mise en relatif retrait des délégataires que
leurs pouvoirs sont limités.
67
Un retraitement était ultérieurement opéré, au plan national, pour les chiffres
globaux (dans et hors délégations) afin d'assurer une certaine cohérence avec les
autres éléments du rapport d'activité de l'Agence.
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87
b)
Des modes opératoires privilégiant la commune
L'Anah privilégie, de longue date, les opérations programmées de
l’habitat (OPAH) par rapport aux actions dans le « secteur diffus »,
logement par logement : les premières représentaient pour la période
2005 à 2009 près de 60 % de ses interventions.
Les opérations programmées de l’habitat
Les
OPAH
, créées en 1977, ont pour objet la requalification générale
d'une zone, dans un périmètre défini pour une durée de trois à cinq ans. En
fonction du diagnostic préalable effectué, l'OPAH la plus appropriée est
choisie : OPAH de droit commun, de revitalisation rurale (OPAH-RR) ou de
renouvellement urbain (OPAH-RU). Cette dernière, destinée à la lutte contre
l'insalubrité, peut bénéficier de cofinancements de la caisse d’allocations
familiales, du conseil général (s'il n'est pas déjà le délégataire) ou du conseil
régional. On comptait, en 2008, 80 OPAH-RU.
L'OPAH fait l'objet d'un conventionnement avec la collectivité
concernée, l'Etat et l'Anah. Elle permet d'étendre la liste des travaux
subventionnables et de majorer les taux de subvention. En outre, les OPAH
peuvent bénéficier de crédits d'ingénierie, à hauteur de 20 % des montants
engagés pour les opérations classiques mais qui peuvent atteindre 50 % dans
les OPAH-RU (voir annexes) pour des plafonds allant de 60 à 150 000 €.
Aux OPAH s'ajoutent le programme d’intérêt général (
PIG
). Celui-ci
a pour objectif l'amélioration des conditions d'habitat dans des ensembles
d'immeubles ou de logements (article R.327-1 du code de la construction et
de l’habitation), le
plan de sauvegarde
qui concerne les co-propriétés
dégradées (institué dans le cadre de la loi du 14 novembre 1996 relative à la
mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville) et les programmes sociaux
thématiques (
PST)
qui découlent de la loi du 31mai 1990 relative à la mise
en oeuvre du droit au logement, origine du plan départemental d'aide au
logement des personnes défavorisées. Les PST visent à encourager la
passation de loyers à baux conventionnés pour une durée longue (neuf ans),
au bénéfice de personnes en difficulté proposées par les commissions ou
organismes compétents ; en contrepartie, le bailleur reçoit une subvention
majorée de l'Anah et une assistance en vue de la garantie de loyer et de
l'accompagnement social des locataires.
L'ensemble de ces opérations (OPAH, PIG, PST et plans de
sauvegarde) constitue le mode d'intervention majoritaire de l'Anah. Les
délégations ont eu tendance à renforcer cette part (59 % des logements traités
de leur ressort contre 57 % hors délégation en moyenne sur la période 2006 à
2008).
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COUR DES COMPTES
Mais les OPAH, qui interviennent au coeur de la vie d'un quartier,
touchent au plus près de la vie locale. Plus clairement encore qu'en
matière de logement locatif social, les initiatives que les délégataires
pourraient souhaiter prendre se heurtent aux compétences communales.
Ainsi, dans le cas de la communauté urbaine de Nantes-métropole,
l'accord politique local a conduit, selon l'ordonnateur, à maintenir
volontairement aux communes, en dépit, des dispositions de la loi la
compétence en matière d'amélioration du parc privé. La communauté
d'agglomération Perpignan-Méditerranée, dont le champ d'intervention
est légalement fixé par la définition de l'intérêt communautaire, n'a pas
reçu compétence pour intervenir dans les centres anciens.
Face à ces partenaires puissants, les collectivités délégataires ont
eu d’autant plus de difficulté à s’imposer que leurs pouvoirs propres sont
restreints.
2 -
Des marges de manoeuvre réduites
Les délégataires qui le souhaitent peuvent compléter les aides
attribuées au nom de l’Etat, dans la limite de 10 %, portée à 25 % en cas
de sortie de vacance.
Le niveau en est arrêté en fonction de critères géographiques ou
des revenus des demandeurs ou encore des conditions de location
acceptées par les propriétaires, notamment le montant des loyers
pratiqués après réhabilitation (article R.321-21-1 du code de la
construction et de l'habitation). Dans son principe, le système autorise une
modulation plus importante qu'en matière de logement locatif social.
Mais, dans ce dernier cas, le délégataire peut accompagner les aides
financières d'interventions d'autre nature, notamment en matière foncière
ou par mobilisation des bailleurs, ce qui n'est pas aussi aisément le cas en
matière de rénovation du parc privé.
A la différence du logement locatif social, la rénovation du parc
privé ne peut pas toujours s'appuyer sur un réseau d'acteurs à même de
faire connaître les besoins, et de se charger de la mise en chantier des
opérations retenues.
La capacité d'intervention propre des délégataires en matière
d’aides à la rénovation du parc ancien n'est ainsi pas comparable à ce
qu’elle est pour la construction de logements sociaux.
Certains d’entre eux ont toutefois cherché à moduler fortement
leurs apports
afin de promouvoir leurs priorités.
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La communauté d'agglomération de Pau-Pyrénées, par exemple, a
volontairement quasi exclusivement réservé aux propriétaires occupants
ses contributions sur fonds propres, versées en sus des aides de l'Anah :
3 % seulement des crédits ont été affectés aux propriétaires bailleurs. Le
délégataire, de plus, a élargi le nombre des propriétaires occupants
bénéficiaires en retenant pour plafond de ressources l'éligibilité au prêt à
taux zéro.
Plusieurs délégataires ont également entendu réduire l'écart
significatif entre les aides au secteur diffus et celles réservées aux
opérations programmées.
Le département du Bas-Rhin, face à l'ampleur des projets qu'il
avait suscités et à l'impossibilité d'en assurer le financement, a réduit ses
concours aux opérations programmées, de façon à maintenir l'aide aux
propriétaires occupants pour l'adaptation des logements au handicap ou à
l'âge.
La communauté d'agglomération de Perpignan-Méditerranée, qui
souhaitait également que le plus grand nombre de projets voit le jour a
décidé, avec l'accord de la commission locale d'amélioration de l'habitat,
de ne plus déplafonner les aides au titre de l'insalubrité et d'adapter ses
règles de financement en fonction de l'équilibre économique des
opérations.
II
-
Un bilan en demi-teinte
Globalement un peu moins performants que l’Anah dans les zones
maintenues sous sa compétence, les délégataires, dont l’apport financier
propre est resté modeste, n’ont pas apporté à la rénovation du parc privé
ancien une contribution de même ampleur que celle qu’ils ont consacrée à
la relance de la construction de logements locatifs sociaux, en dépit du
souci de certains de s’inscrire dans les orientations des programmes
locaux de l'habitat ou des plans départementaux d'aide au logement des
personnes défavorisées.
Leur action a notamment privilégié la lutte contre l'habitat indigne,
mais s’est heurtée dans ce domaine à de nombreuses difficultés qui
illustrent les limites du système de délégation.
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COUR DES COMPTES
A - Une contribution plus limitée des délégataires à la
rénovation du parc privé ancien qu’à la construction
sociale
La dynamique de mobilisation des délégataires pour la rénovation
du parc privé ancien apparaît en sensible retrait par rapport à leur
engagement dans la construction locative sociale, même s’ils ont parfois
cherché à axer de manière volontariste leurs interventions sur des
problématiques spécifiques pour répondre à des besoins locaux.
Leurs résultats sont plutôt plus limités que ceux des zones hors
délégation.
1 -
Une recherche de ciblage des aides sur des problématiques
spécifiques
Dans la mesure des marges de manoeuvre limitées dont elles
pouvaient disposer, les collectivités délégataires ont cherché à orienter les
aides à la rénovation du parc privé ancien pour répondre aux difficultés
identifiées comme particulièrement pressantes, quitte à ne pas toujours
s’inscrire dans les priorités définies, au plan national.
a)
Les aides aux propriétaires occupants
Pour la période examinée lors de l’enquête, les aides aux
propriétaires occupants, qui, selon le plan de cohésion sociale, devaient
principalement être orientées vers la résorption de l'habitat insalubre,
n'ont que très faiblement joué ce rôle.
Au plan national, de 2006 à 2008, moins de 2 % des aides aux
propriétaires occupants (3 109 sur 165 449), ont été attribuées aux
propriétaires occupants d'un logement indigne. En 2009, l'élargissement
de la notion d'habitat indigne à celle d'habitat dégradé a fait passer le taux
de 2 à 4,5 %, le solde se partageant à parts quasi égales entre le maintien
à domicile et les travaux d'amélioration thermique.
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91
Habitat insalubre, indigne, indécent et dégradé
La notion d'habitat insalubre,
est définie par le code de la santé publique
(L.1331-26) et vise les locaux que leur état ou nature rendent impropres à
l'habitation ou qui recèlent des risques pour la santé des habitants ou de tiers. La
déclaration d'insalubrité est prononcée par le représentant de l'Etat, saisi par le
maire, le président de l'EPCI, ou un occupant ; après une phase contradictoire,
elle débouche sur l'interdiction d'habiter ou l'obligation de mises en conformité.
La procédure n'est pas exclusive des pouvoirs du maire qui peut exercer
une police sanitaire en s'appuyant sur les prescriptions des règlements
départementaux (article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales et
CAA Paris 24 octobre 2002 Commune d'Aubervilliers). En outre, elle s'ajoute
aux dispositions spécifiques aux immeubles menaçant ruine (articles L.511-1 et
suivants du code de la construction et de l'habitation) ; l'arrêté de péril qui impose
la démolition ou les réparations relève également des pouvoirs propres du maire.
Pour le respect des arrêtés de péril ou d'insalubrité, des mesures
dérogatoires d'expropriation, sans enquête publique préalable à la déclaration
d'utilité publique, ont été mises en place avec la loi du 10 juillet 1970, dite loi
Vivien ; la loi portant engagement national pour le logement en a élargi le champ.
A ces dispositifs anciens se sont progressivement ajoutées d'autres
préoccupations dont témoignent les termes de logement décent, d'habitat indigne
ou d'habitat dégradé. Le logement décent
intéresse les relations entre locataires et
bailleurs ; sa définition est posée à l'article 187 de la loi solidarité et
renouvellement urbain et le litige du ressort du juge d'instance. L'expression
"'habitat indigne
", introduite à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise
en oeuvre du droit au logement, a été précisée par la loi MOLLE du 25 mars
2009. Sont concernés les logements impropres à l'habitation ou exposant leurs
occupants à des risques manifestes. Toutefois, et c'est la différence avec l'habitat
insalubre, la reconnaissance d'habitat indigne n'emporte pas, par elle-même, de
conséquences particulières en matière de dispositifs et notamment pas la mise en
oeuvre de procédures coercitives. Enfin, la notion d'habitat dégradé
constitue le
dernier élargissement. Promue à partir de 2009, elle s'inscrit dans l'esprit du plan
national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), prévu par
la loi MOLLE ; elle vise à privilégier les aides en faveur des logements qui
cumulent un montant de travaux éligibles important et la nécessité de travaux liés
à la santé, à la sécurité ou à l'hygiène (WC et salles de bains).
Outre le PNRQAD, les habitats indignes ou dégradés peuvent bénéficier
des procédures du périmètre de restauration immobilière, créé en application de la
loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme et modifié par la loi du
13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
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92
COUR DES COMPTES
Le plan de cohésion sociale n'avait pas, en revanche, retenu dans
son champ les aides aux copropriétés dégradées.
De nombreux délégataires ont pourtant porté un intérêt marqué à
ce type d'action, comme à Paris, qui vise à éradiquer l'habitat indigne.
Ce souci n'est pas spécifique aux zones fortement urbanisées :
comme le montrent les études des observatoires de l'habitat et,
notamment, les atlas de l'habitat privé progressivement réalisés par l'Anah
depuis 2008
68
, le monde rural souffre également de la situation. Le
département de la Dordogne, délégataire de type n° 2 et à ce titre non
chargé de l'instruction des dossiers, a ainsi recruté à temps plein une
chargée de mission pour le suivi du parc privé, notamment en raison du
poids de l'habitat indigne dont il souhaitait la résorption.
Les
collectivités
délégataires
ont
cependant
rencontré
de
nombreuses difficultés dans la mise en oeuvre de cette politique. La
délégation des aides aux conseils généraux, par ailleurs en charge de
l'aide aux personnes âgées dépendantes, n'a pas en revanche suscité chez
ces derniers une tendance à privilégier l'aide aux propriétaires occupants,
afin de faciliter ainsi le maintien à domicile.
Au total, de 2006 à 2009, seulement 40 % des aides attribuées par
des délégataires ont concerné des propriétaires occupants, alors que la
proportion atteint 45 % hors délégation.
b)
Les aides aux propriétaires bailleurs
En proportion, ces aides ont représenté, de 2006 à 2009, chez les
délégataires comme hors délégation, environ 35 % des attributions. Mais
la structure des subventions accordées témoigne d'une sensible différence
d'approche.
Chez les délégataires, la part de ces aides qui concernent des
logements rénovés donnant ultérieurement lieu à loyers dits maîtrisés, est
nettement plus faible (54 %) que dans les zones hors délégations (65 %).
En outre, pour ce qui concerne les loyers maîtrisés conclus, comme le
montre le graphique ci-dessous, le loyer dit "très social", c'est-à-dire le
plus éloigné des prix du marché, occupe une place plus réduite.
68
La connaissance du parc privé repose sur l'étude de la proportion du nombre de
logements de plus de 15 ans auxquels manquent au moins deux éléments de confort
(enquêtes nationales sur le logement et recensements INSEE). S'y ajoutent, au plan
local, les données fiscales des fichiers FILOCOM (rapprochement entre la taxe
d'habitation, la taxe sur le foncier bâti et l'impôt dur le revenu) ainsi que des études
spécifiques.
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93
Les loyers conclus par les propriétaires bailleurs aidés -
nombre de logements concernés 2006 à 2009
0
10000
20000
30000
40000
Délégataires
Hors
délégation
très social
conventionné
intermédiaire
libre
Source : Anah
Deux causes principales semblent expliquer les écarts observés.
En premier lieu, comme le montre l’exemple des rénovations des centres
anciens de Roubaix, Tourcoing ou Valenciennes, l'intérêt porté à la lutte
contre l'habitat indigne a pu aboutir à ce que la sortie d'insalubrité
apparaisse comme un objectif prioritaire, au nom duquel les délégataires
ont accepté d'aider des propriétaires bailleurs, y compris lorsqu'il
s'ensuivait la conclusion de baux au prix du marché ou à un prix voisin.
Par ailleurs, les délégataires paraissent avoir, conformément aux
objectifs des programmes locaux de l'habitat, essayé d'encourager par
tous moyens l'offre locative privée dans le logement ancien, afin de
permettre une meilleure fluidité des parcours résidentiels dans un cadre
local.
Cependant,
certaines
collectivités
ont
encouragé
le
développement d’un parc privé à loyers maîtrisés, au delà des dispositifs
mis en place au plan national pour soutenir ce type d’initiatives.
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COUR DES COMPTES
Le dispositif d'encouragement à la passation de baux conventionnés
Depuis le 1
er
octobre 2006, les propriétaires bailleurs qui ont effectué des
travaux subventionnés par l'Anah pour la mise aux normes des logements, s'ils
conventionnent le loyer, bénéficient de plus d'une importante déductibilité des revenus
fonciers bruts (article 31 I m du code général des impôts). Il en résulte une diminution
de l'écart entre le produit net des loyers libres, hors travaux et des loyers
conventionnés, après travaux, qui, dans les zones tendues, en particulier, peut faciliter
la remise sur le marché d'un parc privé ancien décent. La loi MOLLE a porté, en ce
cas, la déductibilité à 70 % des revenus bruts, pour des ménages en difficulté, en zone
tendue.
Par ailleurs, les bailleurs qui le souhaitent peuvent bénéficier, depuis la loi
DALO, d'une "garantie du risque locatif", prise en charge par une filiale d'Action
habitat (UESL). Cette garantie s'adresse à tous les bailleurs
69
qui, en contrepartie
d'une assurance, bénéficient du règlement des loyers et charges d'un locataire
défaillant et de l'éventuelle prise en charge des dégradations. En cas de loyer
conventionné, les primes d'assurance sont déductibles à 50 % de l'impôt sur le revenu.
Ces collectivités ont ainsi mis en oeuvre une politique de
prospection et de garantie du risque locatif, dont le principe existait
depuis 1990. L'accent a été mis sur l'accompagnement social, en
s'appuyant sur les réseaux associatifs, en particulier les agences
immobilières à vocation sociale (AIVS) ou le réseau SIRES
70
. Ces
associations prennent en charge le bail, sous-louent au locataire et
assurent l'accompagnement social de ce dernier.
Paris, où la remise sur le marché de logements vacants
à loyers
conventionnés constitue une véritable difficulté, a ainsi obtenu des succès
avec l'opération "
Louer solidaire
". Perpignan-Méditerranée a adhéré à
l'association "
Se loger en terre catalane
" et passé convention avec elle
afin, d'une part de réaliser une prospection immobilière pour constituer un
parc de logements via des mandats de gestion auprès de propriétaires
privés et, d'autre part, de proposer une gestion locative adaptée. La
communauté d'agglomération de Pau-Pyrénées utilise également une
AIVS, constituée en décembre 2007, et majore de 5 % les subventions
aux propriétaires bailleurs recourant à l'association pour une location à
loyer
maîtrisé
ou
conventionné.
L'intérêt
de
ce
système
d'accompagnement a conduit à une expérimentation plus large que l'Anah
promeut, sous le terme de
SOLIBAIL,
dans les départements d'Ile-de-
France hors Paris.
69
Pour un loyer plafond de 2.000 €.
70
SIRES relève de la Fédération Habitat et Développement, particulièrement active en
milieu rural.
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
95
Le volontarisme de certains délégataires ne répond cependant pas à
une dynamique générale. La complexité du dispositif a freiné la
mobilisation, ce qui se reflète dans les résultats obtenus.
2 -
Des résultats globaux plutôt décevants
Les délégataires sont intervenus sur un nombre de logements
relativement faible, avec un apport financier propre resté modeste et selon
des priorités sociales peu marquées.
a)
Une action en retrait par rapport aux zones hors délégation
Le nombre de logements aidés qui s'établissait en 2005, à 132 057
et était tombé à 112 918 en 2008, a atteint 160 705 en 2009.
L’évolution des interventions de l’Anah
Depuis 2006
71
, l’Anah a progressivement recentré son action au
bénéfice d'une politique sociale d'aide à la rénovation du parc privé. La part
des aides consenties aux propriétaires bailleurs qui n'acceptaient pas un
engagement de maîtrise ou de conventionnement du loyer a été divisée par
trois : les loyers dits libres, consentis après rénovation, sont passés d'environ
16 % du total des logements aidés en 2006 à 4 % en 2009. Par ailleurs, les
conventions conclues entre l'Agence et les bailleurs institutionnels ont porté
sur un nombre plus restreint de logements : 14 % du nombre des logements
aidés en 2006, 12 % en 2009.
Ce mouvement a bénéficié de l'augmentation du budget d'intervention
de l'Agence. L'Etat a, s'agissant des aides à la rénovation du parc privé, tout
autant respecté les engagements du plan de cohésion sociale qu'en matière
d'aides au logement social. De 2005 à 2008, plus de 1 873 M€ d'autorisations
d'engagement ont permis le versement à l'Agence de crédits de paiement à
hauteur de 83 %, soit 1 557 M€.
71
L'effort commence en 2005 mais le changement de système d'information, réalisé en
2006 afin d'intégrer les délégataires, rend difficile les comparaisons en série continue.
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96
COUR DES COMPTES
En 2009, l'Agence, du fait des réformes de son financement, a reçu,
d'une part, la dotation garantie provenant des ressources de la participation
des employeurs à l'effort de construction, collectées par Action logement, soit
480 M€, d'autre part, des crédits exceptionnels du plan de relance, pour 200
M€. Compte tenu de ses autres ressources et dotations, y compris les
compléments d'aides apportées par les collectivités délégataires, l'Anah a
ainsi mandaté des subventions pour un total de 2 510 M€ de 2006 à 2009.
L'augmentation des ressources, couplée à la diminution du nombre des
interventions, a conduit à une augmentation de la valeur moyenne de la
subvention par logement,
72
qui est passée de 3 096 € en 2005 à 3 855€ en
2009. Dans le même temps, sous l'effet du plan de relance, les montants
moyens de travaux se sont considérablement accrus, passant d'environ
6 000 € en 2005-2006 et 7 780€ en 2008 à plus de 14 000€ en 2009. Le taux
de subvention a décru d'autant.
En nombre de logements, les résultats des délégataires, hors effets
des
contrats
passés
avec
les
bailleurs
institutionnels,
sont
proportionnellement plus faibles que ceux des zones hors délégation. Ces
dernières, de 2006 à 2009, ont contribué pour 49 % à la production des
résultats, et les délégataires pour pratiquement 41 %, soit une part
inférieure de quatre points à la population moyenne concernée (45 %)
73
.
Mais, du fait des majorations qu'ils sont en droit d'appliquer, la part
des aides allouées par les délégataires a excédé légèrement leur poids
démographique. Ainsi, en 2009, alors qu'ils représentaient 47,9 %
74
de la
population, ils ont distribué 50 % du montant total des aides. Selon
l'Agence, le coût moyen du logement traité était, chez les délégataires, de
4 867 € en 2008, soit environ 200 € de plus que la moyenne générale.
Cette modeste appropriation de la délégation en matière d’aides à
la rénovation du parc ancien que traduit la modestie de cet engagement
financier propre se retrouve dans l’absence de priorités sociales marquées
que l’on peut généralement constater.
72
La notion de subvention moyenne par logement est utilisée par souci de
simplification. Les taux et les conditions sont en effet très variables selon le type
d'aides.
73
Le solde des logements aidés, soit 10 %, relève de l'activité des bailleurs
institutionnels.
74
La population des zones délégataires a crû au fur et à mesure de la passation des
conventions, passant de 9,5 % en 2005 à 39,3 % en 2006 et 47,9 % en 2009, soit, pour
la période 2005 à 2009, une moyenne de 45,3 %.
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
97
b)
Des priorités sociales peu lisibles
Comme le montre le graphique ci-dessous, établi hors activité
des bailleurs institutionnels, les publics bénéficiaires des aides à la
rénovation du parc privé ne sont pas exactement les mêmes chez les
délégataires et dans les zones hors délégation, alors que les populations
concernées sont équivalentes.
Les bénéficiaires des aides 2006 à 2009
(nombre de logements)
0
50 000
100 000
150 000
Délégataires
Hors
délégation
Propriétaires bailleurs
Propriétaires occupants
copropriétés
Source : Anah
Le poids relatif des aides aux propriétaires occupants est plus
réduit dans les zones sous délégation, les collectivités délégataires ne les
ayant pas considérées en général comme un outil du maintien à domicile
de personnes âgées et ayant donné la priorité à l’aide aux copropriétés
dégradées (28 % des aides contre 21 % hors délégation).
Si, dans les zones de délégation comme dans celles hors
délégation, la proportion d'aides accordées aux propriétaires bailleurs est
sensiblement la même, la part des logements réhabilités faisant ensuite
l’objet d’une location sans conventionnement des loyers est, comme
indiqué supra, très sensiblement supérieure, de l’ordre de 10 points, chez
les délégataires. Cette dimension sociale était pourtant un élément fort de
la mise en oeuvre des délégations, dont le suivi précis se révèle au
demeurant plus que malaisé.
3 -
Une contribution au plan de cohésion sociale impossible à
établir
Au plan national, les aides attribuées pour la rénovation du parc
privé ancien n’ont porté qu’à hauteur de 50,5 % en moyenne, pour la
période 2006 à 2008, sur les priorités retenues par le plan de cohésion
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COUR DES COMPTES
sociale, qui ne concernait qu’une partie des missions de l'Agence et des
objectifs des conventions de délégation.
S'agissant des résultats des délégataires, il n'est pas possible
d'établir de façon suffisamment fiable leur taux spécifique de réalisation
du plan de cohésion sociale, en raison de la complexité des retraitements
à opérer. L'inégale répartition géographique des bailleurs institutionnels,
dont les opérations concernent, aux 4/5 % les zones hors délégation,
nécessite, en effet, de neutraliser l'apport de ces derniers. Mais surtout, le
double recensement des objectifs et des résultats crée un effet de
distorsion, se traduisant, selon l’Anah, par une majoration d’environ 30 %
du nombre global de logements traités. L'Agence l'annule au niveau des
résultats nationaux globaux, mais n’est pas en capacité de retraiter les
données locales, ce qui interdit toute appréciation fine.
Ce bilan en demi-teinte renvoie, pour une très large part, à la
complexité intrinsèque du dispositif retenu pour la délégation des aides à
la rénovation du parc privé. Il s’explique aussi par le fait que les
délégataires, qui n’ont pas été investis d’une responsabilité globale à cet
égard, ne disposent pas de tous les outils qui, au-delà des aides, peuvent
contribuer à faciliter la réalisation des opérations, notamment en matière
de lutte contre l’habitat indigne.
B - Des difficultés malaisées à surmonter dans
la lutte
contre l’habitat indigne
Faute de compétences en matière de police de l’insalubrité et du
péril
75
, les délégataires ne disposent que de possibilités d’intervention
limitées et inégalement efficaces.
1 -
Des délégataires dépourvus d’autorité contraignante
La mise en place des délégations n'a pas modifié la nature de
l'autorité dont dépendent les décisions en matière de police de
l’insalubrité et du péril : pour l'essentiel, elles relèvent du représentant de
l'Etat.
A
titre expérimental, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au
logement opposable a, certes, ouvert la faculté pour les établissements
publics intercommunaux qui l’auraient souhaité, de recevoir délégation de
compétence pour agir au nom de l’Etat sur ces différents points, en
75
L’insalubrité relève du préfet sur rapport du service communal d’hygiène, s’il en
existe un, ainsi que le saturnisme. Le péril et la sécurité des équipements communs
relèvent du maire.
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
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contrepartie de leur engagement de se substituer à lui pour la mise en
oeuvre du droit au logement opposable
76
. Aucun candidat ne s’est
toutefois déclaré en raison de la lourdeur de la responsabilité à assumer
en contrepartie
.
Les délégataires restent dépendants à cet égard de l’intervention du
représentant de l’Etat qui hésite parfois à agir. La communauté
d'agglomération de Pau-Pyrénées a ainsi engagé un programme
« résorption de l'habitat insalubre », accompagné d'une maîtrise d'oeuvre
urbaine et sociale. Dans le cadre de l'opération, dénommée « Douceur
d'habiter », la communauté a mis en place une équipe opérationnelle qui
lui a permis d'identifier les logements indignes ou indécents, et elle a
ouvert 113 dossiers pour obtenir du préfet des arrêtés d'insalubrité : aucun
n'a été pris.
Les dispositifs contraignants apparaissent pourtant à même
d’obtenir des résultats que, à environnement identique, les délégataires
ont parfois la plus grande difficulté à atteindre avec une simple politique
d’aides, comme le montre l’opération « Habitat patrimoine » réalisée au
sein de la communauté urbaine de Lille.
Habitat Patrimoine
Les communes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos, membres de la
communauté urbaine de Lille métropole, ont connu plusieurs opérations
programmées qui n'avaient pas produit les effets escomptés. Dans ce
contexte, une opération de "réhabilitation requalifiante" de grande envergure,
dénommée "Habitat patrimoine" a été conçue sous l'impulsion, notamment,
de la communauté urbaine de Lille et confiée à un opérateur, la Société
d'économie mixte Ville Renouvelée. L'originalité du dispositif réside dans
l'existence de deux volets : un volet dit "Habitat renouvelé" qui consiste en
une opération programmée d'amélioration de l'habitat de nature incitative et
un volet contraignant, dit "Recyclage immobilier", faisant l'objet d'un
périmètre de restauration immobilière inclus dans celui de l'opération
programmée. A l'intérieur du périmètre de restauration immobilière, un
programme d'acquisitions-cessions était prévu, la société d'économie mixte
devant ultérieurement revendre les logements à des bailleurs s’engageant à
réhabiliter et à louer sous conditions sociales.
76
Article 14 de la loi du 5 mars 2007.
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COUR DES COMPTES
Le bilan communiqué par la société fait état d'un taux de 44 % de
réalisation des objectifs pour le volet incitatif (1 326 logements de
propriétaires occupants réhabilités sur 3 000 et 178 logements de
propriétaires bailleurs sur 400) ; pour le volet contraignant, l’enquête de la
Cour et des chambres régionales des comptes conclut qu'aux mêmes dates, le
nombre de logements effectivement rénovés par leurs propriétaires était de 16
% de l'objectif initial ou 26 % de l'objectif révisé, soit 80 logements, et qu'en
matière d'acquisition - cession, 151 logements sur 800, soit 19 %, avaient été
acquis, cédés et rénovés; toutefois, seulement 68 d'entre eux avaient
bénéficié, pour la réhabilitation, des aides de l'Anah, 1es acquéreurs préférant
financer eux-mêmes les travaux afin de s'affranchir de toute contrainte quant
au futur bail de location.
Si, quantitativement, les résultats du dispositif contraignant sont ainsi
moindres, notamment au regard du taux de réalisation des objectifs, le bilan
qualitatif est différent. Le volet coercitif soumettait les propriétaires bailleurs
à une obligation de travaux de complète remise aux normes. La procédure de
déclaration d’utilité publique des travaux imposés aux propriétaires comme le
cahier des charges des acquéreurs du patrimoine, constitué par la société
d'économie mixte, obligeaient à réaliser le raccordement au tout-à-l’égout et
la mise aux normes de l’installation électrique. Les montants moyens des
travaux par logement se sont ainsi élevés à 41 200 € pour les bailleurs sous
déclaration d’utilité publique et à 91 400 € pour les acquéreurs des
immeubles, achetés par la société d'économie mixte, alors que, dans le volet
incitatif, les montants moyens n'ont atteint que 24 898 €. La remise aux
normes des logements n'a pu être toujours réalisée pour ceux qui relevaient
de ce cas de figure: les travaux réalisés ont concerné des opérations
d’urgence telles que le remplacement de chaudières ou des réparations de
toitures. Après travaux, près de 30 % des logements ne sont pas encore reliés
au tout-à-l’égout et 35 % ont une installation électrique en mauvais ou très
mauvais état.
Les outils à disposition des délégataires trouvent assez vite leurs
limites pour des opérations de rénovation relativement lourdes.
2 -
Des aides majorées mais qui restent insuffisantes
Les aides, bien que majorées se révèlent insuffisantes quand les
intéressés, propriétaires occupants ou bailleurs, connaissent des difficultés
réelles de ressources.
Ainsi, dans le centre ancien de Perpignan, où les propriétaires
occupants sont le plus souvent des personnes âgées pour lesquelles
l’aménagement du logement,
indigne voire insalubre, est une alternative
à un départ en maison de retraite, le montant des travaux de
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
101
restructuration nécessaires est estimé, en moyenne, de l'ordre de 50 à
70 000 €, mais les travaux éligibles
étaient plafonnés à 30 000 €. A
Armentières, au moment du lancement de l'opération programmée "Prés
du Hem", 48 % des logements ne disposaient pas de chauffage central,
21 % de WC intérieurs et 16 % d’une salle de bains. A l'issue de
l'opération, il est apparu que les travaux n'avaient pas porté de façon
significative
77
sur ces éléments élémentaires de confort mais sur des
travaux d'urgence. Le montant des travaux, subventionnés à 30 %, s'est
élevé à 5 165 € en moyenne chez les propriétaires occupants et n'a pu
inclure une réhabilitation plus complète pourtant nécessaire.
L'inadaptation
des
aides
pour
permettre
aux
propriétaires
occupants modestes d’engager une remise aux normes satisfaisantes a
longtemps été renforcée par l'absence d’un dispositif d'avances, alors
même que le versement des subventions s'étale sur des durées longues :
cinq ans en moyenne, le principal des acomptes étant concentré sur les
deux premières années pour les propriétaires occupants, et sur les trois
premières pour les propriétaires bailleurs. Cette difficulté a pu conduire
des collectivités, ou leurs mandants, à créer des systèmes d'avances,
comme au conseil général du Bas-Rhin ou dans l'opération conduite par
la société d'économie mixte Ville renouvelée, à Roubaix, Tourcoing et
Wattrelos.
Dans le cadre du plan de relance, l'Anah assure, désormais, depuis
2009, l'avance de 70 % des aides à venir, dès le démarrage du chantier,
pour les travaux de rénovation thermique lancés par les propriétaires
occupants modestes. La généralisation, notamment dans le cadre
d'opérations programmées, de ce système modifierait sans doute
l'attractivité des aides aux propriétaires occupants.
3 -
Des approches volontaristes
Face aux difficultés rencontrées pour éradiquer l'habitat indigne,
les délégataires ou leurs opérateurs ont recherché des solutions diverses,
en fonction des ressources propres, financières et d'ingénierie, dont ils
pouvaient disposer.
La ville de Paris, qui dispose d'un plan spécifique, avait ainsi
repéré 1 031 immeubles nécessitant une intervention urgente, aujourd'hui
achevée. A la fin 2010, la quasi totalité du patrimoine concerné avait fait
l'objet d'un traitement complet, l'engagement financier propre de la
77
Chauffage central : 10 % des travaux éligibles, salles de bains : 4,2 %, création de
WC intérieurs : 2,4 %. Montant global des travaux subventionnés : 1,7 M€.
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COUR DES COMPTES
collectivité lui ayant permis d’acquérir 35 % des immeubles concernés
par l'intermédiaire d'une société d'économie mixte.
En l'absence de ressources propres suffisantes, d'autres délégataires
ont mis en avant des solutions différentes.
La
ville
de
Perpignan,
en
accord
avec
la
communauté
d'agglomération délégataire, encourage les baux à réhabilitation, contrats
par lesquels un
preneur s’engage à réaliser des travaux d’amélioration sur
l’immeuble du propriétaire et à le conserver en bon état pour le louer, y
compris à son propriétaire. Cette formule permet à des propriétaires
occupants de rester dans les lieux et de bénéficier des aides à la pierre,
liées à un statut locatif plus avantageux, tout en redevenant pleinement
propriétaires à l'échéance du bail. La ville a, en outre, prévu, dans le cadre
de la convention d’opération programmée de renouvellement urbain,
signée le 10 juillet 2008, de majorer en ce cas les aides prévues, de façon
à permettre une réduction de la durée du bail, en principe de 12 années,
afin que les propriétaires concernés en acceptent plus facilement les
contraintes.
La loi du 17 février 2009, pour l'accélération des programmes de
construction et d'investissement publics et privés, donne un fondement
juridique à ces pratiques, s'agissant de l'Etat ou de ses établissements,
dont il serait souhaitable que les délégataires qui agissent en son nom
bénéficient également.
Certains délégataires ont expérimenté des politiques préventives.
A Valenciennes métropole, au sein du périmètre de l'opération
programmée de renouvellement urbain, les propriétaires de logements de
plus de 30 ans sont incités depuis à souscrire en mairie une "
déclaration
d'intention de louer
". Après vérification de la décence du logement, le
bailleur se voit confirmer le versement direct (droit au tiers payant) des
aides personnelles au logement de son locataire. En cas inverse, un
programme de travaux lui est proposé et un signalement aux services
compétents de l’Etat est effectué, s’il y a refus. La commune de Roubaix
a également retenu un même dispositif qui, limité à des situations bien
définies sur un périmètre restreint, apparaît un utile outil de connaissance
des besoins de rénovation.
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LA RENOVATION DU PARC PRIVE
103
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Deuxième volet du dispositif, la délégation des aides à la
rénovation du parc privé ancien complète obligatoirement la délégation
des aides à la construction de logements sociaux. Mais la palette très
étendue de ces aides, gérées par un opérateur de l'Etat, l'Anah, a, dès
l'origine, brouillé la fixation des objectifs : les priorités fixées par le plan
de cohésion sociale et la loi DALO ne couvraient
qu'une partie du champ
des interventions. Les conventions de délégation ont donc inclus, en
fonction du contexte local, des préoccupations
spécifiques, découlant des
programmes
locaux de l'habitat ou des plans départementaux d'aide au
logement des personnes défavorisées.
La mise en oeuvre des diverses priorités retenues s'est heurtée à
l'absence d'outils de pilotage, face à des aides à guichet ouvert pour
lesquelles l'information des différents publics concernés peut conduire à
une explosion de la demande, dépassant les moyens disponibles. Pour
l'exercice de leurs pouvoirs, les délégataires ont largement dû s'en
remettre aux compétences des services locaux de l'Anah lesquels, jusqu'à
l'intervention de la loi MOLLE, ne se trouvaient pas sous l'autorité du
préfet. Ils ont également dû composer avec un mode d'intervention, les
opérations programmées de l'habitat, qui privilégie le rôle de la
commune, sans disposer par eux-mêmes de marges de manoeuvre
suffisantes ou des moyens d'un dialogue avec des acteurs identifiés.
Dans ces conditions, l'engagement des délégataires a été
restreint et les résultats s'en ressentent : la contribution d'ensemble des
délégataires
à
la
rénovation
du
parc
privé
ancien
est,
proportionnellement aux populations concernées, inférieure à celle des
zones hors délégation. Les priorités sociales sont peu lisibles : les
délégataires ont mis l'accent sur des aides pour partie extérieures au plan
de cohésion sociale, ainsi la lutte contre l'habitat indigne dans les co-
propriétés dégradées ; ils semblent également avoir, au nom de l'intérêt
porté à la résorption de l'habitat insalubre, plus volontiers accepté
d'aider des propriétaires bailleurs sans exiger que le bail futur soit
conclu pour des montants inférieurs au prix du marché.
Cependant, certaines collectivités ont encouragé le développement
d’un parc privé à loyers maîtrisés, à même d'accroître
l’offre de
logement. Des initiatives innovantes laissent augurer une meilleure
appropriation progressive de ce volet des compétences déléguées.
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COUR DES COMPTES
Afin de consolider ce mouvement, il est recommandé de :
- 8 - fixer à l'Anah des objectifs couvrant l'ensemble du champ des
aides déléguées, qui puissent ainsi servir de fondement aux délégations ;
- 9 - poursuivre l'adaptation du système d'information de l’Anah
au suivi effectif des délégations ;
- 10 - maintenir, dans les objectifs retenus, l’apport des
propriétaires bailleurs, sous condition de loyers maîtrisés, afin de
diversifier l'offre de logements sociaux.
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Conclusion générale
La mise en oeuvre de la délégation des aides à la pierre a répondu
aux espoirs qui avaient été placés en elle. Loin de l’attentisme auquel on
aurait pu s’attendre, face à un système administratif et juridique
complexe, le dispositif proposé a suscité l'engagement de nombreuses
collectivités et établissements concernés : les 106 délégataires couvrent la
moitié de la population métropolitaine.
Les résultats atteints témoignent d’une dynamique encourageante.
Les délégataires se sont impliqués fortement pour atteindre des objectifs
ambitieux de production de logements sociaux, parfois avec plus de
réussite que ce qui est constaté dans les secteurs restant gérés par l'Etat.
Ils ont joué ainsi un rôle déterminant dans la progression du nombre de
logements financés au cours des dernières années, plus manifeste encore
pour ce qui est des logements les plus sociaux. En matière d'aide à la
rénovation du parc privé, si le bilan est davantage en demi-teinte, les
délégataires affirment progressivement leur place. Leurs initiatives
témoignent d'une prise de conscience de l’importance de l'outil à même
de diversifier l’offre de logement.
Le volontariat a constitué un élément essentiel de réussite.
L'importance des moyens financiers et humains propres que les
délégataires ont apportés a certes joué un rôle. Mais le succès de la
délégation a reposé plus encore sur la manière pragmatique dont ont pu
s’inventer de nouvelles coopérations entre acteurs locaux ; à cet égard la
délégation
apparaît
comme
le
palliatif
des
risques
de
blocage
qu'entraînent l’enchevêtrement des compétences et les relations parfois
complexes avec les opérateurs de l’habitat. Loin d’être marginale,
l'expérience constitue une rupture dans la manière d’aborder les
problématiques du logement.
Pour autant, le dispositif est aujourd'hui fragilisé. Les délégataires
ne disposent plus de la visibilité pluriannuelle que leur avait assurée, au
lancement du dispositif, la loi de programmation pour la cohésion sociale
et s’inquiètent de l’évolution de leurs moyens propres. La loi portant
réforme des collectivités territoriales rend par ailleurs incertaine la
compétence future des 28 départements délégataires en 2010. Ces
évolutions se traduisent d’ores et déjà dans les hésitations de certains
délégataires à poursuivre à terme la délégation. Pourtant, l’Etat serait
dans la quasi-impossibilité, dans la plupart des cas, de reprendre la
gestion directe des aides à la pierre : ses services déconcentrés ont très
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COUR DES COMPTES
largement perdu leurs moyens. La délégation apparaît ainsi d’autant
moins réversible que son ampleur est importante et que
la réorganisation
territoriale de l’Etat l’a déjà prise en compte.
Il appartient donc aux pouvoirs publics de lancer rapidement les
réflexions utiles aux prises de décision qui s'imposent. Le champ de
celles-ci devrait, au-delà du devenir de la gestion des aides à la pierre,
être l'occasion de préciser l'articulation, en matière d'habitat, entre les
responsabilités de l’Etat et celles des collectivités territoriales et les
compétences
respectives
des
communes,
intercommunalités,
départements et régions en matière de logement et d’habitat d’une part,
d'urbanisme d'autre part. Il devrait également tenir compte de l'expérience
acquise par les délégataires qui sont parvenus à se positionner comme des
autorités fédératrices, dépassant les clivages habituels par une pratique de
la contractualisation, qui a fait partager aux
différents acteurs une
approche cohérente de la politique de l’habitat.
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RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
1 - inscrire les délégations de l'Etat dans une programmation
pluriannuelle fixant des objectifs globalisés et des moyens financiers
prévisionnels ;
2 - réviser les systèmes d'information ministériels pour connaître
en continu et précisément les résultats obtenus dans les zones sous
délégation et hors dlégation en termes de logements effectivement
réalisés ainsi que l'effort financier propre des délégataires ;
3 - mettre en place le système unique de suivi des plans locaux de
l'urbanisme et des programmes locaux de l'habitat prévu par la loi Molle
et la loi portant engagement national pour l'environnement ;
4 - favoriser le transfert aux intercommunalités des compétences
en matière d'urbanisme ;
5 - prendre en compte les données des programmes locaux de
l'habitat et des plans intercommunaux d'urbanisme dans les conventions
conclues entre l'Etat et les bailleurs sociaux, dans les opérations ANRU et
lors des modifications de zonage ;
6 - retirer de l'assiette du calcul de la dotation de compensation le
prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui ne remplissent
pas l'objectif de 20% de logements sociaux ;
7 – étudier la possibilité d’ouvrir, en cas de délégation, dans la
comptabilité d’un EPCI, un fonds dédié aux acquisitions dans la
commune redevable du prélèvement et poser la question du transfert du
droit de préemption à l’EPCI, jusqu’à obtention du taux de logement
sociaux fixé par la loi, en envisageant un régime analogue au bénéfice des
départements délégataires ;
8 - fixer à l'ANAH des objectifs couvrant l'ensemble du champ des
aides déléguées, qui puissent ainsi servir de fondement aux délégations ;
9 - poursuivre l'adaptation du système d'information de l’ANAH au
suivi effectif des délégations ;
10
-
maintenir, dans les objectifs retenus, l’apport des propriétaires
bailleurs, sous condition de loyers maîtrisés, afin de diversifier l'offre de
logements sociaux
.
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ANNEXES
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ANNEXES
111
Annexe 1
Les délégataires contrôlés
Alsace
département
du Bas Rhin
Aquitaine
département
de la Dordogne
communauté
d'agglomération
de Pau
Pyrénées
Bretagne
communauté urbaine
de Brest
communauté
d'agglomération
de Saint Brieuc
Ile de France
département
Paris
Languedoc-
Roussillon
communauté
d'agglomération
Perpignan-
Méditerranée
Lorraine
communauté urbaine
de Nancy
département
de la Meuse
Nord-Pas-de-
Calais
communauté
d'agglomération
Valenciennes
communauté
d'agglomération
Douai
Pays de la
Loire
communauté urbaine
de Nantes
département
de Vendée
Provence-
Alpes Côte
d'azur
communauté
d'agglomération
du pays d'Aix
Rhône-Alpes
communauté
d'agglomération
de Grenoble
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Les contrôles associés
Alsace
communes
Illzach, Rixheim
autre
Association régionale des
HLM d'Alsace
Aquitaine
Office public de l'habitat
de la Dordogne
Office public de l'habitat
de Pau
communes de la
communauté urbaine de
Bordeaux
Bègles, Floirac, Lormont
sociétés d'économie mixte
Incité ; SEM de Bègles
Bretagne
communes
Plougastel Daoulas
St-Brieux, Plérin
Languedoc-
Roussillon
Offices public de l'habitat
de Perpignan Roussillon,
des Pyrénées Orientales
Lorraine
Office public de l'habitat
de la Meuse
Nord-Pas-de-
Calais
Etablissement public foncier
du Nord Pas de Calais
communes de la
communauté
d'agglomération de Lens
Liévin
Liévin
communes de la
communauté urbaine de Lille
métropole
Armentières, Lambersart,
Roubaix, Tourcoing
Office public de l'habitat
de Lille métropole
Pays de la
Loire
Office public de l'habitat
Nantes Habitat
sociétés d'économie mixte
Sem Mancelière de
logement
Provence-
Alpes Côte
d'azur
Office public de l'habitat
OPAC Sud 13
Rhône-Alpes
Office public de l'habitat
Actis
communes
Echirolles, Fontaine,
Sassenage, St Egrève, St
Martin le Vinoux
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ANNEXES
113
ANNEXE 2
Logement locatif social : les types de prêts, selon la catégorie de
ménages bénéficiaires
Le type de prêts est fonction de l'opération envisagée, c'est-à-dire
des revenus des ménages, destinataires futurs des logements et de la
localisation. Depuis l'arrêté du 30 avril 2010, les plafonds de ressources
des ménages destinataires sont les suivants (il s'agit du revenu fiscal, en
euros, pour l'année n-2) :
Plafond de ressources des ménages destinataires,
à Paris et dans les communes limitrophes
en €
Nombre de personnes
PLAI -I
PLUS
PLS
1
12 031
21 872
28 434
2
19 614
32 688
42 494
3
25 711
42 852
55 708
4
28 141
51 162
66 511
5
33 478
60 872
79 134
6
37 674
68 497
89 046
personne supplémentaire
4 198
7 631
9 920
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Plafond de ressources des ménages destinataires dans le reste
de l'Ile de France
en €
Nombre de personnes
PLAI -I
PLUS
PLS
1
12 031
21 872
28 434
2
19 614
32 688
42 494
3
23 576
39 295
51 084
4
25 887
47 067
61 187
5
30 647
55 719
72 435
6
34 486
62 700
81 510
personne supplémentaire
3 842
6 986
9 082
Plafond de ressources des ménages destinataires dans les autres
régions
en €
Nombre de personnes
PLAI -I
PLUS
PLS
1
10 457
19 016
24 721
2
15 237
25 394
33 012
3
18 322
30 538
39 699
4
20 338
36 866
47 926
5
23 854
43 369
56 380
6
26 882
48 876
63 539
personne supplémentaire
2 998
5 452
7 088
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ANNEXES
115
En conséquence, les loyers maximum sont fixés comme suit :
Loyer maximum
(au m2 et au 1er janvier 2010)
BIS ZONE 1 ZONE 2
en €
Zone
I bis
Zone I
Zone II
Zone III
PLAI
5,65
5,31
4,65
4,32
PLUS
6,34
5,97
5,24
4,86
PLS
12,38
9,52
8,20
7,31
Le loyer maximum peut être majoré, pour les PLUS et les PLA-I
seulement, d'un coefficient dit de "marge", égal au plus à 12 % dans les
zones hors délégation, où il est localement fixé par le préfet, à 20 % chez
les délégataires.
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ANNEXE 3
LOGEMENT LOCATIF SOCIAL : les subventions
La subvention (PLA-I et PLUS) est fonction :
1) d'une assiette
Celle-ci est déterminée par :
•
La surface utile
•
Un coefficient dit "de structure", c'est-à-dire fonction du nombre
de m2 par logements (le coefficient est égal à : 0,77 *
[1+(nombre de logements*20 m2/surface utile)]
•
Le coût forfaitaire des garages et leur nombre
•
Une valeur de base, qui varie selon la nature de l'opération
(construction seule, acquisition-amélioration, logements foyers)
et la localisation.
Valeurs de base (en euros au M2)
Paris et petite couronne
Autres
collectif
individuel
collectif
individuel
Neuf
1.453
1.453
1.212
1.322
Acquisition
amélioration
1.453
1.453
1.136
1.212
Foyers
1.453
1.453
1.212
1.212
La valeur de l'assiette peut être augmentée :
•
Hors délégation, dans la limite de 30 %, en fonction de la qualité
de la construction et d'un coefficient local, fixé par le préfet.
•
Chez les délégataires : en fonction d'un barème de substitution,
dans la même limite.
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ANNEXES
117
2
) d'un taux
Plafonds du taux de subvention (métropole hors Corse)
Neuf
Acquisition
amélioration
base
20 %
20 %
Pla- I
majoré
25 %
35 %
base
5 %
10 %
majoré
6,5 %
11,5 %
PLUS
expérimental
8 %
15 %
Ces taux peuvent être majorés de 5 points par les délégataires.
*
* *
La subvention peut être complétée en cas de
surcharge foncière.
.
La surcharge est appréciée en fonction de valeurs de référence.
Valeurs foncières de référence
Zone I
Zone II
Zone III
collectif
individuel
collectif
individuel
collectif
individuel
Neuf
200
290
150
210
100
130
Acquisition
amélioration
1 300
1 300
1 150
1 150
1 000
1 000
Le taux de la subvention est égal à 40 % (cas général) ou à 50 %
(opérations prioritaires) de la surcharge, dès lors que les collectivités
concernées assurent 20 % au moins de ce coût.
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ANNEXE 4 :
Les propriétaires occupants : le plafond de ressources en 2010
(revenu fiscal de n-2, en euros)
en Ile de France
Nombre de
personnes
Ménages
très modestes
Ménages modestes
Ménages modestes
Plafond majoré
1
10 935
16 403
21 872
2
16 051
24 077
32 101
3
19 277
28 916
38 554
4
22 509
33 763
45 018
5
25 750
38 628
51 502
Par personne
supplémentaire
+ 3 237
+ 4 852
+ 6 472
Hors Ile de France
Nombre de
personnes
Ménages
très modestes
Ménages modestes
Ménages modestes
Plafond majoré
1
8 737
11 358
17 473
2
12 778
16 611
25 555
3
15 366
19 978
30 732
4
17 953
23 339
35 905
5
20 550
26 715
41 098
Par personne
supplémentaire
+ 2 587
+ 3 365
+ 5 175
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ANNEXES
119
Les propriétaires occupants : plafonds des travaux et taux de
subvention (en 2010)
Nature des
travaux
Plafond des
travaux
Ménages
très modestes
Ménages
modestes
Ménages
modestes
Plafond majoré
Logement
indigne ou
très dégradé
50 000 € HT
50 %
50 %
50 %
Sécurité ou
salubrité
20 000 € HT
50 %
50 %
50 %
Autonomie
20 000 € HT
50 %
50 %
35 %
Autres
(dont
économies
d'énergie)
20 000 € HT
35 %
35 %
20 % (sous
conditions)
Les propriétaires bailleurs
L'éligibilité : le conventionnement des loyers
Plafond de loyer par m2 de surface habitable
en €
Zone A
Zone B
Zone C
loyer
intermédiaire
17,37
11,35
8,22
loyer social
6,26
5,70
5,12
loyer très social
5,93
5,54
4,93
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L'éligibilité des propriétaires bailleurs : les ressources des
locataires
Plafond de ressources des locataires (revenu fiscal de n-2) -
Loyer intermédiaire
en €
Zone A
Zone B
Zone C
1 personne
44 306
34 243
29 964
couple
66 215
45 726
40 274
couple et 1 personne
à charge
79 595
54 988
48 214
couple et 2
personnes à charge
95 342
66 381
58 350
couple et 3
personnes à charge
112 867
78 087
68 484
couple et 4
personnes à charge
127 005
88 000
77 251
par personne à
charge
supplémentaire
+ 14 156
+ 9 816
+ 8 774
Loyer social
en €
Zone A
Zone B
Zone C
1 personne
21 872
21 872
19 016
couple
32 688
32 688
25 394
couple et 1 personne
à charge
42 852
39 295
30 538
couple et 2
personnes à charge
51 162
47 067
36 866
couple et 3
personnes à charge
60 872
55 719
43 369
couple et 4
personnes à charge
68 497
62 700
48 876
par personne à
charge
supplémentaire
+ 7 631
+ 6 986
+ 5 452
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ANNEXES
121
Loyer très social
en €
Zone A
Zone B
Zone C
1 personne
12 031
12 031
10 457
couple sauf jeunes
ménages
19 614
19 614
15 237
3 personnes, jeunes
ménages, ou 1 et 1
personne à charge
25 711
23 576
18 322
4 personnes ou 1 et 2
personnes à charge
28 141
25 887
20 388
5 personnes ou 1 et 3
personnes à charge
33 478
30 647
23 854
6 personnes ou 1 et 4
personnes à charge
37 674
34 486
26 882
par personne à
charge
supplémentaire
+ 4 198
+ 3 842
+ 2 998
Propriétaires bailleurs : plafond et montant des subventions
Nature des travaux
Plafond des travaux
Montant maximal
Logement indigne ou
très dégradé
1
000 € HT/m² dans la limite de
80 000 € par logement
35 %
Sécurité ou salubrité
35 %
Autonomie
35 %
réhabilitation logement
dégradé
25 %
réhabilitation suite à
un contrôle
25 %
changement d'usage
500 € HT/m²
dans la limite de 40 000 € par
logement
25 %
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COUR DES COMPTES
Copropriétés : montant et nature des aides
Plafond de travaux
Taux
OPAH Copropriétés
150 000 € par bâtiment et 15 000
par lot d'habitation principale
35 %
Plan de sauvegarde
aucun
50 %
accessibilité
15 000 € par accès
70 %
Propriétaires bailleurs - travaux classiques
A
B
C
Plafonds
de
travaux au m2
800€
650 €
500 €
loyer libre
15 %
15 %
15 %
loyer
intermédiaire
40 %
30 %
20 %
loyer
conventionné
50 %
50 %
30 %
loyer très social
70 %
70 %
50 %
Plafonds de loyers
Zone A
Zone B
Zone C
Très social (PST, LIP, diffus)
5,93
5,54
4,93
Social (OPAH, LIP, diffus)
6,26
5,70
5,12
intermédiaire
17,37
11,351
8,22
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ANNEXES
123
Assiette : zonages
Zone
I bis
Zone I
Zone II
Zone III
PLAI
5,65
5,31
4,65
4,32
PLUS
6,34
5,97
5,24
4,86
Arrêté du 29 novembre 2004 modifiant l'arrêté du 17 mars 1978
Arrêté du 28 novembre 2005 : Zone Ibis
: Paris et communes limitrophes ;
Zone I
:
agglomération parisienne et grande couronne hors zone Ibis ;
zone II
: Ile-de-France hors zone I,
agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants, zones d’urbanisation et
les villes nouvelles hors Ile-de-France, îles non reliées au continent, cantons du département de
l’Oise : Creil, Nogent-sur-Oise, Creil Sud, Chantilly, Montataire, Neuilly-en-Thelle, Pont-Sainte-
Maxence, Senlis, Nanteuil-le-Haudoin, Genevois français, départements et territoires d’Outre-
Mer ;
zone III
: reste du territoire
Zone
Abis
Zone A
Zone B1
Zone B2
Zone C
PLS
12,38
9,52
8,20
7,86
7,31
Arrêté du 29 avril 2009 pris en application de la la loi dite Robien
dite Robien du 3 avril
2003
: Zone A bis :
voir Zone Ibis ci-dessus ;
Zone A :
Agglomération de Paris, Côte d’Azur
(bande littorale Hyères-Menton), Genevois français ;
Zone B1 c
ertaines agglomérations grandes
ou chères, villes-centre de certaines grandes agglomérations, grande couronne autour de Paris,
certaines communes chères, départements et territoires d’Outre-Mer, pourtour de la Côte d’Azur
Zone B2 : a
utres agglomérations de plus de 50 000 habitants, autres communes chères situées en
zones littorales ou frontalières, pourtour de l’Ile-de-France et de la zone B1 en PACA,
agglomérations des autres villes classées en B1 ;
Zone C :
reste du territoire
En dépit de la complexité des aides et des différentes modulations
dont elles peuvent faire l'objet, la cause des écarts tient assez peu aux taux
de subvention applicables. D'ailleurs, les co-propriétés dégradées,
qui
perçoivent, à l'unité, le plus faible montant de subvention, sont aussi
celles pour lesquelles le taux est le plus élevé : près de 50 % de la valeur
des travaux éligibles en 2008. Les propriétaires bailleurs et les
propriétaires occupants perçoivent, pour leur part, des taux de subvention
assez voisins (34,2 % des travaux éligibles en 2008 pour les propriétaires
occupants, 37 % pour les propriétaires bailleurs), alors que la différence
des montants est de 1 à 3 en 2008.
En réalité, les variations observées s'expliquent par le montant des
travaux éligibles.
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124
COUR DES COMPTES
Montant de travaux éligibles par catégories de
bénéficiaires (en euros)
0
10 000
20 000
30 000
2006
2007
2008
co-propriétés
propriétaires occupants
propriétaires bailleurs
Source : tableaux de bord ANAH
Pour les co-propriétés, la nature des travaux en cause (réfection de
parties communes) explique largement les montants observés. En
revanche, l'importante différence entre les travaux éligibles, pour des
propriétaires occupants et pour des propriétaires bailleurs, à d'autres
causes : le bénéfice des aides n'est pas soumis à conditions de ressources
pour les propriétaires bailleurs qui, dans une large mesure, sollicitent
donc l'aide pour les travaux qui leur paraissent utiles ou nécessaires ; il en
va autrement pour les propriétaires occupants qui ne peuvent prétendre à
subvention que dans la mesure où ils ne disposent que de ressources
correspondant à la première tranche du barème d'imposition sur le
revenu
78
. Dès lors, les travaux éligibles pour lesquels l'aide est demandée
se trouvent limités à ceux dont le propriétaire occupant estime pouvoir
financer le solde (en moyenne les deux tiers).
La faisabilité financière de la convention dépend donc de la
structure effective des publics qui, au vu des dispositifs, solliciteront
l'aide. Une mauvaise appréciation peut compromettre l'équilibre des
opérations.
78
Entre 5 875 et 11 820 € par unité fiscale personne.
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REPONSES
DES ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET ORGANISMES CONCERNÉS
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SOMMAIRE
Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports
et du logement
129
Ministre auprès du ministre de l’intérieur, de l’Outre-mer, des
collectivités territoriales et de l’immigration, chargé des
collectivités territoriales
133
Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l’Etat, porte-parole du Gouvernement
136
Ministre des solidarités et de la cohésion sociale
137
Directeur général de la Caisse des dépôts et consignations
138
Directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat
139
Président de l’Union sociale pour l’habitat
144
Président de l’Assemblée des départements de France
150
Président de l’Assemblée des communautés de France
155
Président de l’Association des maires de France
162
Président du conseil général du Bas-Rhin
163
Directeur général de l’établissement public foncier du Bas-Rhin
164
Président du conseil général de Dordogne
170
Présidente de la communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées
171
Directeur général de Dordogne Habitat
172
Président de la communauté urbaine de Brest Métropole Océane
173
Président de la communauté d’agglomération de Saint-Brieuc
174
Maire de Plérin-sur-Mer
175
Maire de Paris
176
Président de la communauté d’agglomération de Perpignan-
Méditerranée
177
Maire de Perpignan
180
Directrice générale de l’établissement public foncier Perpignan-
Méditerranée
181
Président du conseil général de la Meuse
183
Président de la communauté urbaine du Grand Nancy
185
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128
COUR DES COMPTES
Présidente de la communauté urbaine de Lille métropole
188
Directeur général de l’office public de Lille métropole Habitat
190
Président de la communauté d’agglomération de Douai
192
Présidente de la communauté d’agglomération de Valenciennes
métropole
193
Maire d’Armentières
194
Directeur général de l’établissement public foncier Nord-Pas-de-
Calais
195
Directeur de la société d’économie mixte Ville-Renouvelée
196
Président de la communauté d’agglomération du Pays d’Aix
197
Directeur général de l’office public de l’habitat « 13 Habitat »
198
Président du conseil général de la Vendée
200
Président de la communauté urbaine Nantes métropole
201
Directeur général de Nantes Habitat
204
Président de la communauté d’agglomération Grenoble-Alpes
Métropole
205
Directeur général de l’office public de l’habitat ACTIS
206
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Les aides à la pierre : l’expérience des délégations de l’État aux intercommunalités et aux départements – mai 2011
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REPONSE DU MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT
DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT
Par courrier en date du 8 avril 2011, la Cour a adressé au
ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du
logement, un projet de rapport public thématique « Les aides à la pierre :
l’expérience des délégations de l'État aux intercommunalités et
départements ». J'ai pris connaissance avec la plus grande attention de
ce document, qui appelle de ma part les observations suivantes.
Je note tout d'abord que, de manière générale, le projet de rapport
public de la Cour confirme l'intérêt et les apports de la délégation de
compétence des aides à la pierre, qui a répondu aux attentes initiales de
l'État du fait, notamment, de l'implication des collectivités locales
délégataires et des moyens tant humains que financiers qu'elles ont pu
mobiliser, ainsi que de la territorialisation des politiques de l'habitat que
le dispositif a permis d'apporter.
Si je partage globalement ce constat établi par la Cour, les points
suivants me semblent toutefois devoir être nuancés.
Sur les insuffisances de l'outil de gestion et de pilotage des aides à
la pierre identifiées par la Cour, je tiens à rappeler que l'outil Galion,
bien que récent, est aujourd'hui le seul outil partagé entre les services de
l'État et les collectivités (délégataires) et qu'il offre un processus de
gestion complet, de la description de l'opération à l'édition des décisions
de financements. Les évolutions en cours et prévues à court terme (2011)
sur l'infocentre Galion/Sisal, en particulier l'interface avec le suivi des
permis de construire (Sitadel), faciliteront dans l'avenir le suivi des mises
en service des logements financés.
Sur les très bons résultats obtenus en termes de programmation
par les délégataires, si l'implication des délégataires est réelle, je
souhaite toutefois appeler l'attention sur les éléments suivants qui y
apportent quelques nuances :
•
ces résultats sont aussi la conséquence des financements
importants de l'État dans le cadre du plan de cohésion sociale et du plan
de relance ;
•
la progression n'est pas majoritairement due aux zones sous
délégations, mais plutôt à une augmentation du poids des délégataires ;
•
la production en zone très tendue (zone A) reste majoritairement
financée en territoires non délégués ;
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COUR DES COMPTES
•
l'augmentation forte des objectifs des délégataires ne s'est pas
toujours traduite par des financements effectifs, avec certains résultats
parfois été très en-deçà des objectifs ;
•
l'augmentation forte des objectifs des délégataires ne s'est pas
toujours traduite par des financements effectifs, avec certains résultats
parfois été très en-deçà des objectifs ;
•
la priorité aux logements très sociaux a été donnée avant tout
par la loi DALO en 2007 ;
•
si les aides apportées par les collectivités territoriales sont
globalement plus importantes en territoires délégués qu'en territoires non
délégués, ce constat général laisse place à des disparités très importantes
entre territoires et ce n'est pas le seul engagement des délégataires qui a
permis les progrès, mais sans doute, plus généralement, celui des
collectivités territoriales ;
•
l'exercice de programmation des aides de l'État est identique que
les territoires soient délégués ou non, les objectifs étant définis en
commun dans les conventions.
Sur la baisse des aides de l'État évoquée par la Cour dans son
projet de rapport, je souligne que l'effort financier de l'État ne se limite
pas aux aides budgétaires : ainsi, en 2011, il s'élèvera pour le logement
locatif social à 4,5 milliards d'euros, dont 500 millions d'euros d'aides
directes. En effet, au-delà de ces 500 millions d'euros, l'État contribue
également au financement de la production de logements locatifs sociaux
à travers des aides fiscales (850 millions d'euros de réduction de TVA sur
les opérations, 800 millions d'euros d'exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties, 700 millions d'euros d'exonération d'impôt sur les
sociétés dans le cadre du service d'intérêt économique général, etc.) et
des aides dites de circuit (prêts bonifiés de la Caisse des dépôts) qui
représentent entre 0,5 et 1,2 milliard d'euros par an selon les taux
d'intérêt. Le coût total de ces aides non budgétaires atteindra en 2011
près de 4 milliards d'euros. A cet effort, s'ajoutent 5 milliards d'euros
d'aides à la personne sur les près de 17 milliards d'euros par an financés
par la collectivité, qui seront versés aux bailleurs sociaux en tiers payant,
pour les 2,2 millions de locataires éligibles.
Sur la capacité des services de l'État d'assumer un retour à la
gestion directe, et plus généralement à assurer un suivi efficace des
délégations, les conclusions pessimistes de la Cour ne me paraissent pas
étayées par des éléments de fait suffisamment probants pour pouvoir être
partagées sans nuance. Au contraire, la forte implication des services de
l'État dans l'instruction des aides, la répartition actuelle des territoires en
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délégation et hors délégation et la préservation de leurs moyens comme
de leurs compétences dans le cadre de la réforme en cours me semblent
être des gages de sécurité, de nature à faciliter, le cas échéant, une
inflexion de la politique de délégation.
En
ce
qui
concerne
le
constat
d'inefficacité,
dans
les
intercommunalités, du prélèvement institué par la loi de solidarité er
renouvellement urbains pour insuffisance de logements sociaux fait par la
Cour, je n'y adhère pas et notamment, je ne peux laisser dire que le
recours à la majoration pour carence par le préfet est « rare », lorsqu'il
atteint 74 % pour la deuxième période (2005-2007).
Je partage, en revanche, totalement l'avis de la Cour sur la
nécessaire évaluation et adaptation du dispositif, six ans après la
signature des premières conventions de délégations de compétence, dans
un contexte d'évolution de la politique nationale du logement à l'issue des
plans de cohésion sociale et de relance, de nouvelles orientations en
terme de programmation (recentrage des aides en zones tendues) et des
réformes des collectivités territoriales (loi du 16 décembre 2010).
A cet effet, un marché d'étude a été conclu avec un prestataire
extérieur en vue de dresser un panorama d'ensemble des délégations
arrivées à échéance avant fin 2011 en vue d'alimenter et d'enrichir le
travail prospectif des services de l'administration centrale du ministère.
Les conclusions de l'étude intégreront des préconisations visant à
améliorer les dispositifs.
En outre, la circulaire du 24 mars 2011 relative à l'élaboration des
conventions de délégation de compétence des aides à la pierre rappelle le
rôle des préfets pour la contractualisation, le suivi et l'évaluation des
délégations de compétence. Elle insiste tout particulièrement sur
l'importance et la portée des évaluations des délégations des aides à la
pierre comme outil d'aide à la décision. Des instructions ont été données
par cette même circulaire quant à l'importance et à la portée des
évaluations des délégations des aides à la pierre comme outil d'aide à la
décision pour le préfet et le représentant de la collectivité délégataire.
Afin d'accompagner les services de l'État et des délégataires dans la
réalisation de ces évaluations, prévues par la convention, la diffusion
d'un guide méthodologique est prévue à l'automne.
D'ores et déjà, certaines des propositions d'évolution envisagées
dans le projet de rapport public de la Cour appellent de ma part des
observations.
En ce qui concerne la restriction de la délégation aux seules
intercommunalités, il me semble que cette évolution nécessiterait d'avoir
une vision plus aboutie de la réforme des collectivités territoriales et de
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COUR DES COMPTES
l'achèvement de la carte intercommunale. En effet, la géographie des
EPCI proposée ne permettra une délégation généralisée à l'ensemble des
EPCI qu'à la condition qu'elle soit compatible avec Je déploiement des
programmes locaux de l'habitat, condition indispensable à la prise de
délégation par un EPCI. Or, à ce jour, si l'adoption d'un tel document est
obligatoire pour les communautés urbaines et les communautés
d'agglomération, pour les communautés de communes, ce n'est le cas que
si elles comprennent une commune de plus de 10 000 habitants, dont le
seuil de population est supérieur à 30 000 habitants, et disposant d'au
moins une compétence habitat. Cette proposition nécessitera une analyse
plus approfondie portant sur les moyens humains, techniques et
financiers et les difficultés éventuelles d'une programmation sur des
intercommunalités de taille restreinte. En effet, il n'est pas avéré que le
département ne soit pas un bon niveau de délégation notamment pour les
départements très ruraux, les départements très urbains et les territoires
départementaux hors gros EPCI.
Quant à la décentralisation de la gestion des aides à /a pierre, au-
delà des points déjà évoqués, elle renvoie à la responsabilité de l'État en
tant que garant du droit au logement et de gestionnaire du contingent
préfectoral. A cet égard, je ne peux que souligner que l'article 14 de la loi
DALO n° 2007-290 du 5 mars 2007 prévoit, à titre expérimental au profit
des EPCI délégataires des aides à la pierre, la possibilité de devenir
garant du DALO à la place de l'État, l'EPCI recevant alors la délégation
du contingent préfectoral et qu'à ce jour, aucun EPCI n'a été candidat à
l'expérimentation bien qu'il soit avéré qu'un grand nombre d'entre eux ne
seraient absolument pas en difficulté pour reloger les ménages déclarés
prioritaires et urgents par la commission de médiation compte tenu du
faible nombre de ces derniers. Dans ce contexte, il apparaît donc
important que l'État continue à influer sur la production de logements
locatifs sociaux, notamment par la définition des objectifs par produit.
Telles sont les observations que je souhaitais porter à votre
connaissance.
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REPONSE DU MINISTRE AUPRES DU MINISTRE DE L’INTERIEUR,
DE L’OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE
L’IMMIGRATION, CHARGE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Votre projet de rapport souligne le caractère novateur des
délégations de compétence des aides à la pierre instaurées par la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales. Il constate le fort engagement, tant en moyens humains que
financiers, des collectivités et des structures intercommunales dans ce
dispositif. Ainsi, les délégataires ont permis de relancer sensiblement
l'effort de construction de logements locatifs sociaux en raison d'un
important effet levier. Concernant les aides à la rénovation du parc privé,
le bilan s'avère plus mitigé notamment en raison de la complexité du
système d'aides actuel.
Ce projet de rapport, que vous avez bien voulu m'adresser, appelle
de ma part deux séries d'observations et une précision.
En premier lieu, concernant les obligations intercommunales en
matière de programme local de l'habitat (PLH), vous indiquez dans votre
projet de rapport que le PLH constitue le support de la convention de
délégation conclue entre l'Etat et un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI).
Vous rappelez ainsi les dispositions de la loi du 12 juillet 1999
relative à la simplification et au renforcement de la coopération
intercommunale qui avaient rendu l'élaboration de ce document
obligatoire pour les communautés urbaines et les communautés
d'agglomération et facultative pour les communautés de communes.
Sur ce point, il convient de rappeler que le PLH a connu, au fil de
lois successives, une consolidation progressive de son caractère
opérationnel, de sa portée juridique et de son rôle dans l'organisation des
rapports entre l'Etat, les communes et les intercommunalités.
En effet, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement
national pour le logement (ENL) avait renforcé l'obligation pour les
intercommunalités de se doter d'un PLH puisqu'elle avait obligé toutes
les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus
de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de
15 000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés
urbaines à se doter d'un PLH, lequel doit être adopté dans les trois ans
qui suivent la publication de la loi.
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Depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le
logement et la lutte contre l'exclusion, cette obligation d'élaboration du
PLH a été étendue aux communautés de communes compétentes en
matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une
commune de plus de 10 000 habitants.
Vous évoquez par ailleurs les tensions qui peuvent se créer entre
les EPCI lorsqu'ils sont délégataires des aides à la pierre et les
communes qui restent compétentes en matière d'urbanisme.
La réforme de la carte intercommunale qui a commencé en 2011
par
l'élaboration
des
schémas
départementaux
de
coopération
intercommunale, prévue par la loi n° 2010-1563 de réforme des
collectivités territoriales du 16 décembre 2010, offrira l'occasion aux
préfets et aux élus d'examiner la pertinence du partage actuel des
compétences entre les communes et les intercommunalités. La définition
des futurs périmètres des EPCI doit en effet rechercher « une
amélioration de la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au
regard notamment des unités urbaines au sens de l'INSEE, des bassins de
vie et des schémas de cohérence territoriale », ainsi que « la
rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de
l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du
développement durable » (article L. 5210-1-1 du code général des
collectivités territoriales, introduit par l'article 35 de la loi du
16 décembre 2010 précitée).
En second lieu, concernant l'impact de la réforme des collectivités
territoriales sur les délégations de compétence des aides à la pierre,
votre rapport fait état à plusieurs reprises de la loi n° 2010-1563 du
16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et plus
particulièrement de son éventuel impact sur la possibilité pour les
départements de pouvoir continuer à exercer leur délégation de
compétence des aides à la pierre.
Je tiens à vous indiquer que la loi de réforme des collectivités
territoriales vise notamment à clarifier les compétences des collectivités
territoriales en centrant l'action des régions et des départements dans des
domaines de compétence que la loi leur attribue.
Actuellement, les dispositions spécifiques régissant les délégations
de compétence des aides à la pierre incluses dans le code de la
construction et de l'habitation aux articles L.
301-3 et suivants, suffisent
à habiliter les collectivités territoriales et leurs établissements publics à
intervenir dans ce domaine. Ces dispositions n'ont pas été modifiées par
la loi de réforme des collectivités territoriales et n'exigent donc pas de
« dérogation » pour les départements.
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Enfin, vous évoquez la question des financements croisés fixée par
l'article 77 de la loi de réforme des collectivités territoriales. Cet article
prévoit qu'à compter du 1
er
janvier 2015, aucun projet ne pourra, en
l'absence de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation
des services, bénéficier d'un cumul de subventions accordées par un
département et une région. Ce schéma doit notamment prévoir les
conditions d'organisation des interventions financières de la région et des
départements. Dans ce cadre, ces collectivités territoriales pourront
chercher à spécialiser leurs interventions financières sans pour autant
réduire le niveau global de celles-ci. Il convient également de rappeler
que ce même article 77 prévoit que les collectivités territoriales pourront
continuer à financer conjointement les opérations figurant dans les
contrats de plan Etat-région, même en l'absence de schéma.
En dernier lieu, je tenais à vous préciser que le délai prévu pour
établir les conventions d'utilité sociale (CUS) fixé initialement au
31 décembre 2010 par la loi du 25 mars 2009 précitée a été prorogé
jusqu'au 1
er
juillet 2011 par l'article 210 V 1° de la loi n° 2010-1657 du
29 décembre 2010 de finances pour 2011.
Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre
connaissance
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,
DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE L’ETAT,
PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Destinataire du projet d’observations de la Cour, le ministre du
budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de
l’Etat, porte-parole du Gouvernement ne lui a pas adressé de réponse.
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REPONSE DU MINISTRE DES SOLIDARITES ET DE LA COHESION
SOCIALE
Après examen du rapport, j’ai l’honneur de vous informer qu’il
n’appelle de ma part aucune observation.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA CAISSE DES DEPOTS
ET CONSIGNATIONS
Le projet de rapport communiqué n’appelle pas d’observation de
la part de la Caisse des Dépôts, excepté la remarque suivante :
•
Les aides à la construction de nouveaux logements locatifs
sociaux
Nous souhaiterions ajouter le point suivant : « Même si les
évolutions de la conjoncture financière peuvent parfois rendre les prêts
moins attractifs en taux, ils restent néanmoins structurellement très
intéressants compte tenu de leur durée exceptionnellement longue (40 ans
et même 50 ans pour le foncier) ».
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REPONSE DE LA DIRECTRICE GENERALE DE L’AGENCE
NATIONALE DE L’HABITAT
Le projet de rapport établit un bilan en demi-teinte de la
délégation des aides à la pierre concernant le parc privé fondé sur les
constats suivants : une moindre mobilisation des délégataires pour le
parc privé par rapport à leur engagement dans le parc social, un bilan
plus limité que dans les zones hors délégation, une faible progression des
résultats en matière de lutte contre l’habitat indigne dans les territoires
délégués. Ce bilan trouverait ses raisons, selon la Cour, dans la difficulté
des délégataires à piloter le dispositif, notamment en raison d’objectifs
peu lisibles et peu stables, et dans le caractère restreint des pouvoirs
réellement délégués.
Ces appréciations appellent, de la part de l’Anah, un certain
nombre de précisions.
I – Une mesure de l’efficacité des délégations dans le parc privé
difficile à établir :
a)
La
comparaison
avec
le
parc
public
n’apparaît
pas
nécessairement probante :
Le financement par les collectivités territoriales des bailleurs
sociaux était, au moment de la mise en place des délégations, un levier
d’intervention bien identifié, avec comme contre- parties des droits de
réservation et une participation aux commissions d’attribution. Il n’est
donc pas étonnant que les collectivités aient privilégié dans leurs
financements propres des aides à la pierre ce circuit connu et efficace
pour répondre au besoin de logement des habitants, au financement du
parc privé. L’amélioration de l’habitat privé est en effet perçue comme
un processus plus complexe qui amène à négocier avec un bailleur privé
une subvention de réhabilitation de son logement dont le montant peut
être proportionnel à la réduction de loyer, tout en sachant que le choix du
locateur appartient « in fine » au bailleur. De fait, c’est dans la très
grande majorité des cas l’intervention sur le parc social qui a motivé la
prise de délégation par les collectivités territoriales.
Il est donc notable, comme l’indique le rapport, que malgré cette
situation, les collectivités délégataires aient abondé les aides de l’Anah
de 30 % environ.
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COUR DES COMPTES
b) La comparaison entre territoires délégués et non-délégués doit
être nuancée :
Le deuxième domaine retenu par la Cour pour apprécier les
délégations de compétence est la comparaison entre les territoires
délégués et les autres. Comme la Cour l’indique, l’action en territoire
délégué est en retrait par rapport aux zones hors délégation. Ce constat
doit être aussi mis en perspective.
La différence de performance entre les deux types de territoires est
relativement faible, même si des écarts assez significatifs apparaissent
par exemple en loyers maîtrisés. Il est cependant difficile de dire si ces
différences de résultat tiennent à la politique menée par les délégataires.
Les caractéristiques des territoires eux-mêmes (type d'habitat, marchés
du logement) peuvent également entrer en ligne de compte. Ainsi, les
territoires délégataires sont dans l'ensemble des territoires plus urbains :
caractère
exclusivement
urbain
des
EPCI
délégataires ;
poids
prédominant des départements de Paris et des Hauts-de-Seine, parmi les
départements délégataires. Cette caractéristique a pour conséquences :
- une plus forte présence de propriétaires bailleurs et de
copropriétés ;
- une proportion un peu plus forte d'activité en secteur
programmé ;
- une moindre efficacité de l’aide aux loyers maîtrisée dans les
secteurs à forte tension du point de vue du marché du logement (recours
accru au loyer intermédiaire, coûts plus élevés des logements sociaux ou
très sociaux, moindre activité en sortie de vacance…) ;
- des logements en habitat collectif, plus petits et avec davantage
d'interventions en parties communes d'immeubles, ce qui
peut expliquer
les écarts en matière de lutte contre l’habitat indigne.
La lecture des statistiques globales ne semble donc pas permettre
à elle seule de tirer des conclusions sur l’effet positif ou négatif de la
délégation de compétence sur l’efficacité de la politique d’amélioration
du parc privé.
c) Les limites de la délégation dans la lutte contre l’habitat
indigne :
L’Anah souscrit au constat de la Cour lorsqu’elle relève le faible
effet d’accélération de la délégation sur la lutte contre l’habitat indigne.
Seules des approches réellement volontaristes, incluant une action
coercitive, peuvent permettre aux collectivités de mettre en oeuvre des
politiques efficaces.
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II - Des délégataires disposant de réelles marges de manoeuvre :
La
Cour
considère
que
les
collectivités
« ont
dû
faire
l’apprentissage d’un dispositif complexe et d’autant plus difficile à
maîtriser que les outils de pilotage à leur disposition sont restreints et
que leurs pouvoirs sont limités. » L’Anah souhaite d’abord apporter des
compléments sur ces derniers points.
a) S’agissant de la capacité d’intervention des délégataires :
Il est important de rappeler que le délégataire dispose bien
juridiquement de l’ensemble des moyens nécessaires à l’exercice de la
délégation :
- Définition du programme d’action territorial et rôle de la
commission locale (CLAH) :
Si, comme l’indique la Cour, le poids juridique de ce programme a
été renforcé en 2009, il existait déjà
auparavant. Le programme
d’action, adopté par le délégataire en secteur de délégation de
compétence, a précisément pour objet d’afficher les priorités locales et
les critères d’examen des demandes. Certains délégataires se sont bien
saisis de cet outil, d’autres non. On ne saurait donc conclure, de manière
générale, à l’absence d’outil de régulation à la main du délégataire.
- Décision de refus ou d’attribution des aides :
La décision motivée, notamment par les priorités définies dans le
programme d’action d’attribuer ou de refuser l’octroi de la subvention,
reste discrétionnaire. La jurisprudence considère en effet que la
subvention n’est jamais de droit. L’opportunité de son attribution est
appréciée en fonction de critères techniques, sociaux, environnementaux
et financiers. Le délégataire dispose donc bien d’un réel pouvoir dans la
mise en oeuvre la délégation, qu’une analyse des refus d’attribution de
subvention aurait pu permettre d’apprécier.
- Possibilités de modulation des plafonds et des taux :
Ces possibilités sont prévues par l’article R.321-21-2 du CCH qui
donne la faculté au délégataire de moduler le montant des aides de
10 points sur les taux et de 25% sur les plafonds et les primes. Cette
faculté est très largement utilisée. Les délégataires disposent donc bien
de pouvoirs élargis dans le cadre de leur délégation de compétence, y
compris celui de signer les conventions d’opérations programmées en
lieu et place de l’Anah et de l’État.
Enfin, il faut souligner que l’Anah met à disposition des
délégataires de nombreuses informations statistiques, actualisées de
manière journalière, pour connaître les résultats de leur action. De
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COUR DES COMPTES
nombreuses séances de formation à cet outil - dénommé « infocentre » -
ont été organisées et une « hot-line » existe.
Il nous paraît donc excessif de conclure à l’« absence d’outil de
pilotage ». La délégation des aides à la pierre est un dispositif récent. Un
temps d’appropriation par les bénéficiaires est nécessaire pour une
utilisation pleine et entière des compétences déléguées.
b) S’agissant des objectifs assignés dans le cadre des délégations :
Comme l’indique le rapport, la mise en oeuvre des délégations de
compétence s’est déroulée dans un contexte de meilleur ciblage des
objectifs assignés à l’Anah, avec notamment une priorité à la production
de logements à loyer maîtrisé dans le cadre du plan de cohésion sociale.
L’Agence a donc repris ces objectifs dans les premières délégations et
leurs avenants annuels.
A compter de 2009, notamment en raison du plan de relance, des
objectifs pour les propriétaires occupants ont commencé à être
généralisés dans ces conventions. Ces objectifs ne sont pas venus en
substitution de ceux consacrés aux « propriétaires bailleurs » mais en
complément.
Il semble difficile, dans ce contexte, d’imputer le bilan en « demi-
teinte » de la délégation de compétence dans le parc privé au peu de
lisibilité et au caractère mouvant des objectifs assignés individuellement
aux délégataires par l’Anah. Les objectifs sont révisés et contractualisés
annuellement avec chaque délégataire notamment en prenant en compte
le niveau de réalisation des objectifs des années précédentes. C’est bien à
ce niveau que doit être réalisé le bilan des délégations.
III – Autre point :
Les modes opératoires de l’Anah privilégieraient la commune. Si
par la nature même de l’opération (traitement d’un quartier), l’opération
programmée de type OPAH ne concerne le plus souvent qu’une seule
commune,
les
programmes
d’intérêt
général
(PIG),
dont
le
développement a été très important ces dernières années (ils représentent
plus de 40 % des actions en secteurs programmés), interviennent le plus
souvent à des échelles intercommunales, voire départementales.
Plusieurs inexactitudes apparaissent dans l’encadré :
- les OPAH RU ne sont évidemment pas seules à pouvoir
bénéficier d’aides complémentaires de la CAF, du département ou de la
région : ceci est possible dans tout type d’opération programmée.
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143
-
Une
possibilité
d’extension
de
la
liste
de
travaux
subventionnables existe en délégation de compétence, elle n’est pas
obligatoirement liée à l’OPAH (article R. 321-21-1 CCH).
- La durée de 9 ans d’engagement du propriétaire bailleur,
mentionnée pour les PST, n’est pas spécifique à ce type de programme.
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144
REPONSE DU PRESIDENT DE L’UNION SOCIALE POUR
L’HABITAT
L’Union Sociale pour l’Habitat (USH) partage entièrement les
observations faites par la Cour et les chambres régionales des comptes
dans
leur
rapport
public
sur
les
délégations
de
l’Etat
aux
intercommunalités et aux départements en matière d’aides à la pierre.
Elle confirme son appréciation positive sur l’expérience des délégations
d’aides à la pierre, et souhaite que celle ci se généralise, ce qui devrait
améliorer, à son avis, les performances quantitatives des efforts de
construction neuve et la cohérence territoriale des programmes.
Ses analyses et ses préoccupations rejoignent notamment celles de
la Cour sur un certain nombre de points, qu’elle souhaite souligner tant
les évolutions constatées depuis la fin de l’enquête lui paraissent
inquiétantes à beaucoup d’égards.
1- Les difficultés de la programmation au niveau territorial
La Cour souligne à juste raison que de multiples outils de
programmation et d’aménagement coexistent au niveau territorial,
souvent établis à des niveaux divers de compétence et sans cohérence
entre eux : schémas de cohérence territoriale, programmes locaux de
l’habitat, plans départementaux de l’habitat, plans locaux d’urbanisme,
opérations programmées d’habitat dans le domaine de la rénovation
urbaine, zonages.
Elle relève que
la délégation des aides a donc souvent, et
heureusement,
amené
les
délégataires
à
contractualiser
leur
programmation avec les diverses parties prenantes (autres collectivités
ou
groupements
de
collectivités,
Etat,
Caisse
des
Dépôts
et
Consignations, bailleurs sociaux), dans le domaine de la construction
neuve comme dans celui de la rénovation du parc ancien ou de la
maîtrise du foncier.
Elle met néanmoins en exergue le fait que les communes gardent le
pouvoir ultime, qui est celui de l’établissement du PLU et de la
délivrance du permis de construire, alors que le niveau intercommunal
serait plus adapté à une programmation rationnelle sur un bassin
d’habitat. Elle relève enfin que rares sont les cas où la réflexion s’étend
jusqu’à la mise en cohérence de la politique du logement avec d’autres
aspects de l’aménagement, comme la politique de l’urbanisme ou des
transports, citant comme exemples anciens les schémas de cohérence
territoriale du Nord Pas de Calais et de l’Alsace ou, plus récemment, les
documents uniques d’urbanisme et d’habitat de la Communauté urbaine
de Bordeaux ou de celle du Grand Nancy.
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145
L’USH est favorable à la mise en place, prévue par la loi MOLLE,
d’un système unique de suivi des plans locaux d’urbanisme et des
programmes locaux de l’habitat, qui améliorera la dispersion actuelle
des outils de programmation et apportera une cohérence entre diverses
politiques qui se développent actuellement de manière trop éclatée
(logement, urbanisme, transports). Mais elle estime qu’on ne pourra plus
longtemps faire l’économie d’une réflexion d’aménagement du territoire
au niveau régional, intégrant les politiques citées ci dessus à une
prospective sur les pôles d’activités. Dans un schéma de ce type, le
Comité
Régional
de
l’Habitat
inscrirait
ses
débats
dans
une
problématique régionale d’ensemble, ce qui serait de nature à
rehausser
son rôle et son utilité.
S’agissant
plus
précisément
de
la
programmation
des
constructions neuves, l’USH attire l’attention de la Cour sur le fait que
les engagements qui avaient été pris de manière ambitieuse par les
bailleurs, soit de manière contractuelle avec les collectivités ou
groupements de collectivités, soit dans les CUS, ont été pris à revers cette
année par une forte limitation des autorisations de construire par le biais
d’une programmation nationale extrêmement restrictive. Les objectifs des
CUS ont donc été revus à la baisse, les CUS elles mêmes n’ont été
signées qu’avec de nombreuses réserves, et les Comités Régionaux de
l’Habitat, purement consultatifs, se sont soldés par de nombreux votes
négatifs ou absences de votes. L’USH ne peut que regretter que ces
outils, qui devraient permettre la concertation et l’élaboration de
politiques locales cohérentes sur le moyen terme, soient rendus
inopérants par des décisions budgétaires annuelles brusques, là où la
pluriannualité s’imposerait.
Il est à noter que cette pluriannualité a été, de manière évidente,
un des facteurs de succès du plan de cohésion sociale, et explique, à côté
des aides complémentaires allouées par les collectivités territoriales, le
rythme élevé de construction neuve qui a été constaté ces dernières
années.
A cet égard, autant il paraît important à l’USH que les organismes
s’efforcent d’avoir un plan de patrimoine, autant il lui semble qu’ils ne
peuvent s’engager dans une démarche de convention de patrimoine, ou
d’ailleurs d’une CUS, que s’ils disposent d’une visibilité sur leurs plans
de financement sauf à ce que leurs engagements ne soient qu’indicatifs.
Enfin, l’USH serait favorable à la généralisation à l’ensemble du
territoire du mécanisme prévu par la loi sur le « Grand Paris » et
consistant dans la fixation d’un objectif général de construction de
logements accessibles, déclinés par les régions tous les trois ans sous la
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146
COUR DES COMPTES
forme d’objectifs annuels dans des périmètres déterminés, et évalués
annuellement par les CRH.
2- Les compétences des collectivités locales
L’USH partage le souci de la Cour selon lequel « la réforme des
collectivités territoriales et de leurs modalités de financement tend à
favoriser l’attentisme » dans l’extension des candidatures à la délégation
des aides (p. 28).
Elle craint de plus que certaines collectivités n’estiment qu’elles
n’ont plus compétence dans le domaine du logement, et ne se retirent du
financement des aides qu’elles assumaient jusque là et dont la Cour
reconnaît l’importance (p. 28) tant en termes de subventions qu’en termes
de garanties.
L’USH rappelle que sa position en la matière est que le logement
est principalement une compétence de l’Etat, qui y intervient par des
aides budgétaires et fiscales importantes, mais que la production d
logements sociaux et les programmes de renouvellement urbain, qui
bénéficient d’aides importantes au niveau national, nécessitent également
les concours des collectivités territoriales par leur nature même. Rien ne
devrait donc s’opposer à des financements complémentaires et
subsidiaires des collectivités locales concernées par un programme ou
une convention, même en cas de financements croisés, alors que la
rédaction de la loi laisse place à des interprétations contraires. Elle
souhaite que cette ambiguïté dans l’interprétation des textes soit
rapidement résolue.
3- L’effet « de ciseau » : hausse des coûts, baisse des ressources
nationales et locales, prélèvement budgétaire sur les fonds propres
a- la hausse des coûts de construction
L’USH partage les analyses de la Cour sur la hausse des coûts de
construction, liée essentiellement à l’accumulation des normes (Haute
Qualité Environnementale, Bâtiments Basse Consommation, normes
générales d’adaptation aux handicapés…). Aucune de ces normes n’est
contestable en elle même ; mais leur effet cumulé provoque une hausse
importante des coûts.
b- la hausse du coût du foncier
Celle ci s’ajoute au renchérissement du foncier dans toutes les
zones tendues, sans que les politiques de réserves foncières ou de
subventions menées
localement ne
parviennent
à
le
compenser
complètement. On retrouve ici
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147
- la nécessité de mieux ordonner les compétences des collectivités
territoriales et de promouvoir l’intercommunalité, une maîtrise foncière
ne pouvant s’opérer de manière efficace que dans le cadre d’un bassin
d’habitat
- l’importance qui s’attache à inscrire l’effort de maîtrise foncière
dans le cadre de plans cohérents d’aménagement du territoire, ce qui fait
au moins partiellement défaut dans plusieurs des exemples cités par la
Cour (concurrence entre un établissement public foncier national et un
établissement public foncier local, incohérence entre des PLU et des
PLH, établissement de SCOT postérieurement à ceux de PLU ou de
PLH…)
Il reste que les efforts, parfois couronnés de succès, de certaines
collectivités territoriales ou de leurs groupements pour maîtriser la
charge foncière mériteraient d’être mieux connus et mutualisés. A cet
égard, l’USH souligne le rôle très positif joué par les établissements
publics fonciers, là où
ils existent. Il pourrait être envisagé de leur
affecter quelques ressources nouvelles, notamment celles qui pourraient
provenir d’un accroissement de la masse des pénalités issues de
l’application de la loi SRU, mais aussi des ressources longues sous forme
d’emprunt, ce qui existait dans le mécanisme FNAFU.
Ce point paraît d’autant
plus important que les politiques
publiques elles mêmes alimentent dans nombre de cas la captation par les
détenteurs du foncier d’une rente indue, des dispositifs publics
(classement en zone constructible, desserte en transports…) pouvant
donner lieu à un enrichissement sans cause au détriment des autorités
publiques qui les ont décidés.
Enfin, il est absolument nécessaire aux yeux de l’USH de modifier
la fiscalité attachée au foncier, de manière telle que sa rétention soit au
mieux pénalisée, au moins indifférente, mais non récompensée, comme
c’est actuellement le cas par le biais de l’exonération au terme de dix ans
de détention. C’est d’ailleurs la proposition qui est issue des groupes de
travail réunis dans le cadre des réflexions menées par le Ministre sur
l’urbanisme « de projet ».
c- les apports en fonds propres des organismes constructeurs
croissent continuellement alors que leurs disponibilités se réduisent
Il demeure que les tensions financières observées par la Cour
n’ont fait que s’accroître depuis la fin de son enquête. D’après les
observations réalisées ces derniers temps, les apports en fonds propres
des bailleurs sont désormais plus proches de 25 000 € par logement en
zone tendue que des 13 000 € mentionnés dans le rapport.
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148
COUR DES COMPTES
En outre, un prélèvement budgétaire, essentiellement destiné à
pallier l’insuffisance des crédits de paiement de l’ANRU, a été opéré par
voie législative sur le « potentiel financier » des organismes en 2010. Les
effets de cette ponction se feront sentir jusqu’en 2013. Ce mécanisme
présente l’inconvénient de principe de diminuer les fonds propres des
bailleurs au moment où ils doivent par ailleurs, comme on vient de le
voir, allouer de plus en plus de fonds propres aux opérations de
construction neuve, notamment en zone tendue. De surcroît, ses modalités
peuvent apparaître contradictoires. Le « potentiel financier », qui
constitue l’assiette de la taxe, comprend en effet, en moyenne glissante
sur cinq ans, les sommes empruntées au titre du PSLA (sous réserve de la
rédaction en cours du décret d’application), le produit des ventes (sauf
l’année où la vente est réalisée), et les stocks fonciers constitués. Dans
les trois cas, il s’agit de disponibilités financières constituées dans une
intention de bonne gestion, et selon les indications du gouvernement. En
outre, cette assiette est une moyenne glissante sur cinq ans, ce qui veut
dire concrètement que les organismes peuvent être prélevés de richesses
qu’ils ne détiennent plus. Enfin, le plafond du prélèvement, fixé à 8% des
loyers, n’est susceptible d’être revu à la baisse qu’au vu de
l’accroissement net du parc, les opérations de rénovation urbaine (qui
n’emportent aucun accroissement du nombre de logements) n’étant pas
prises en compte.
Il est difficile d’imaginer, comme la Cour le souligne d’ailleurs
avant même l’institution de ce prélèvement, mais encore plus depuis lors,
que l’effort de construction neuve pourra se maintenir à moyen terme si
les organismes constructeurs sont affrontés tout à la fois à une hausse
rapide de leurs coûts, à une baisse de leurs ressources gratuites ou de
leurs garanties, à une obligation croissante d’allocation de fonds
propres, et à une ponction parallèle sur leurs disponibilités financières.
A cet égard, l’USH ne peut que partager le souhait de la Cour de
voir définir une politique prévisible et pérenne, seule à même de donner
aux acteurs, que ceux ci soient d’ailleurs des bailleurs ou des collectivités
territoriales, le cadre nécessaire à la programmation pluriannuelle de
leurs projets.
d- les ressources des collectivités locales sont de plus en plus
contraintes
Ce point est mentionné pour mémoire, mais il est d’une importance
cruciale, car le succès du plan de cohésion sociale a été aussi dû à la
mobilisation de financements très importants au niveau local, comme le
souligne le rapport de la Cour.
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149
4- L’insuffisante pénalisation des communes qui disposent de
moins de 20% de logements sociaux.
L’USH partage les analyses de la Cour. Elle souhaite non
seulement que le mécanisme fiscal soit corrigé, afin que la totalité des
sommes prélevées sur les communes en cause soient affectées au
logement social, mais surtout qu’une réflexion approfondie soit menée
sur les autorités qui seraient chargées de cette affectation, en particulier
si la commune n’appartient à aucun groupement, et sur les modalités de
l’allocation optimale des sommes prélevées.
Elle souhaite naturellement, tout comme la Cour, que l’on
distingue clairement dans le comptage des logements pris en référence
pour l’application de la loi ceux qui relèvent des PLAI et des PLUS d’une
part, et les PLS d’autre part.
5- La question de la région parisienne
L’USH attire l’attention de la Cour sur l’intérêt qui s’attacherait à
ce que la situation qui prévaut dans l’ensemble de l’Ile de France fasse
l’objet d’une étude spécifique, en raison des particularités de ce territoire
où se concentrent des besoins très importants auxquels peine à faire face
une offre souvent éclatée, insuffisamment structurée par des collectivités
territoriales multiples, et gênée dans son développement par un
renchérissement extrême des coûts du foncier et par l’urgence de
multiples opérations de rénovation urbaine.
6- Moyens d’observation
L’USH regrette, comme la Cour, que l’Etat ne se soit pas doté
d’outils permettant de suivre de manière opérationnelle les opérations
lancées, et notamment de connaître, sur un exercice, le nombre des
opérations faisant l’objet d’un ordre de service et des opérations
réellement livrées.
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150
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE DES
DEPARTEMENTS DE FRANCE
Vous avez bien voulu transmettre à l'Assemblée des départements
de France le projet de rapport public thématique « Les aides à la pierre :
l'expérience des délégations de l'Etat aux intercommunalités et
départements » que la Cour des comptes devrait publier prochainement
et je vous en remercie.
L'originalité du dispositif de la délégation, l'investissement des
délégataires dans le soutien à la construction de logements sociaux, plus
modeste certes mais en progression en matière d'habitat privé,
l'irréversibilité du mouvement engagé, telles sont les conclusions qui se
dégagent à la lecture de ce texte. En ce sens, elles nous semblent fidèles
aux propos que l'ADF a tenus lors son audition du 6 juillet 2010.
A cet effet levier souligné par la Cour, s'ajoute le pragmatisme
porteur d'Innovation dont les délégataires ont su faire preuve, dans un
contexte marqué par l'éros.ion des financements et des moyens de l'Etat
ainsi que par les changements d'orientation qui, au niveau national, ont
marqué la politique du logement depuis 2005. Cela a suscité
l'incompréhension et des interrogations chez les délégataires que votre
rapport ne manque pas de souligner. Nous partageons donc également
ces conclusions.
Ainsi, le projet de rapport évalue également les limites de la
délégation : manque de visibilité à moyen terme pour les délégataires,
subsidiarité pour les départements en fonction de la prise de délégation
des EPCI, articulation parfois délicate entre délégataire et communes
(compte tenu du partage de compétences en matière d'urbanisme et
d'habitat), interrogations fortes liées à la loi portant réforme des
collectivités territoriales avec, pour corollaire, à terme pour les conseils
généraux l'atténuation de la capacité à agir et à cofinancer des
Interventions et partant le devenir de la délégation.
En conséquence, les départements estiment que le temps est venu,
en matière de délégation des aides à la pierre, d'aller plus loin, en
conférant à ce dispositif des contours plus ambitieux, qui garantissent
une meilleure articulation entre collectivités délégataires et grands
opérateurs nationaux du logement (ANAH, ANRU...), et assurent une plus
grande
cohérence
réglementaire
en
matière
d'aménagement
et
d'urbanisme entre les différents échelons territoriaux, entre les
délégataires et l'Etat.
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151
Telles sont les principales remarques que l'ADF souhaitait porter
à la connaissance de la Cour. A titre d'information, je joins à ce courrier
la note interne de cadrage de l'ADF ayant servi de support à nos
échanges avec la 5
ème
chambre à l'occasion d'une audition en juin
dernier.
Le bilan provisoire qui peut être dressé sur l'implication des
Conseils généraux dans les politiques de l'habitat
comporte deux traits
essentiels : implication accrue dans l'ensemble des dispositifs mis en
place par le législateur mais aujourd'hui mis en cause par un contexte
budgétaire devenu difficile et par une insuffisante articulation des
politiques locales et nationales.
I - Un rôle et une implication grandissante depuis l'acte 2 de la
décentralisation
Depuis la loi du 13 août 2004, le rôle de la collectivité
départementale dans les politiques de l'habitat s'est incontestablement
accru.
Telle est la principale conclusion de l'étude que I'ADF a réalisée
avec l'ANIL sur les politiques du logement des départements depuis la loi
« Libertés et responsabilités locales » (période 2005-2007). Ce travail
montre l'implication toujours grandissante des départements dans cette
politique.
Les principales conclusions de l'étude :
Depuis 2005, des dispositions législatives obligatoires en matière
sociale et d'autres, de nature incitative, ont accru incontestablement la
participation des Départements dans les politiques du logement :
délégation des aides à la pierre (près de 30 départements), volet
logement du Plan de Cohésion Sociale, obligation d'instaurer un Plan
Départemental pour l'Habitat (PDH), Initiative et co-pilotage du schéma
départemental d'organisation sociale et médico-sociale, transfert du
Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL)...
Ce renforcement généralisé de l'engagement des départements
dans les politiques du logement, est général mais varie bien entendu en
fonction de la pression des marchés locaux et des spécificités
départementales (ruralité, urbanité...).
Globalement, l'étude montre que le budget consacré au logement
pour la période 2005-2007 s'élèverait, investissement et fonctionnement
(FSL notamment) confondus, à un montant inscrit dans une fourchette
allant de 1,2 à 1,5 milliard d'euros.
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COUR DES COMPTES
Enfin, l'étude souligne la forte diversification des domaines
d'intervention des départements.
Si, sur la période 2001-2004, l'intervention des Conseils généraux
se « limitait» au soutien au développement et à la réhabilitation du parc
social et au soutien à la politique de la ville, on constate depuis un net
développement des politiques foncières (création ou participation à des
Etablissements Publics Fonciers), la mise en oeuvre de dispositifs de
soutien à l'accession sociale à la propriété, et la consolidation des
domaines d'intervention « classiques » (financements accrus au titre du
développement de l'offre locative sociale, politique de la ville,
amélioration du parc privé, maintien à domicile PA-PH, aide aux
travaux, économies d'énergie, développement durable...).
II - Eléments de bilan de la délégation des aides à la pierre
Les spécialistes du domaine s'accordent pour dire que la politique
du logement, dès lors qu'elle ne s'inscrit pas dans un mouvement
« classique de décentralisation » (transfert pur et simple d'une nouvelle
compétence), occupe une place tout à fait spécifique.
Deux éléments forts caractérisent cette situation : la nécessité
d'articuler ces politiques de l'habitat avec d'autres politiques sectorielles,
dans un contexte marqué, au niveau national, par le lancement de
programmes nationaux pluriannuels (plan d'urgence, programme de
rénovation urbaine, plan de cohésion sociale...).
La délégation des aides à la pierre, mise en oeuvre dans le cadre de
la loi du 13 août 2004, s'inscrit très directement dans cette
problématique.
Quel rôle ont joué et jouent encore les départements dans ce
dispositif ?
Les départements sont devenus des acteurs des politiques de
l'habitat alors que pour bon nombre d'entre eux ce champ ne leur pas
familier. A la différence des EPCI, ils ne disposaient pas -et ne disposent
aujourd'hui
que
partiellement
d'outils
de
planification
et
de
programmation analogues aux Plans Locaux de l'Habitat (PLH). De ce
point de vue, le plan départemental de l'habitat (PDH) introduit par la loi
d'Engagement national pour le logement n'est venu que partiellement
combler cette lacune, en insistant sur l'objectif de mise en cohérence des
différentes politiques de l'habitat menées dans le département et en
différenciant les territoires couverts ou non par un programme local de
l'habitat.
Ainsi, cinq ans après le lancement des premières délégations
quelques constats peuvent être dressés :
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1 - Un engouement certain des collectivités pour la délégation
Dans les premiers temps de la mise en oeuvre de la loi du 13 août
2004, la plupart des acteurs et des observateurs des politiques locales de
l'habitat s'accordaient à penser que les départements seraient peu
nombreux à souhaiter s'engager dans la délégation des aides à la pierre
et cela pour deux raisons :
- Une intervention subsidiaire laissée aux départements (et le rôle
prioritaire laissé aux EPCI pour la prise de la délégation) ;
- des doutes sur la capacité des départements à assurer ces
nouvelles
responsabilités,
alors
que
de
nouvelles
compétences
considérables leurs était transmises par ailleurs (insertion, personnes
âgées...).
Une typologie pourrait ainsi être dressée sur l'implication des
départements selon trois niveaux bien distincts : en premier ceux qui,
étant déjà bien engagés dans les politiques de l'habitat, ont profité de
cette délégation à la pierre pour « s'outiller » et internaliser des équipes
de gestion de cette délégation. Il s'agit plus particulièrement des
départements les plus urbanisés. Ensuite, à un second niveau, il y a ceux
qui se sont emparés de la délégation comme un acte politique, mais qui,
faute de moyens suffisants pour exercent pleinement cette délégation, en
ont confié la délégation administrative aux DDE. Peuvent se classer dans
cette catégorie, les départements moins denses, plutôt ruraux. Enfin,
troisième catégorie, les départements strictement ruraux qui n'ont tout
simplement pas pris la délégation parce qu'ils doivent déjà faire face,
avec leurs moyens actuels, à d'importants transferts de compétences dans
un contexte budgétaire contraint.
2 - Un engouement toutefois sujet à de fortes interrogations
La
marge
de
manoeuvre
réduite
laissée
aux
collectivités
délégataires face aux politiques de l'Etat (volet logement du plan de
cohésion sociale, programme de rénovation urbaine...), ces dernières
portant de fortes injonctions et interférant fortement avec les enjeux et
programmes qui émanent des territoires.
Force est de constater, que ce soit en termes de production de
logement social que d'amélioration du parc privé, qu'un fort décalage
existe entre les objectifs initialement fixés dans les conventions de
délégation des aides à la pierre et les réalisations effectives. Cela pose la
question de la difficile coexistence entre une logique descendante prenant
somme toute peu en compte la dimension territoriale et locale des
politiques et l'élaboration de documents d'observation et de diagnostic
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154
COUR DES COMPTES
(PLH, PDH) qui s'inscrivent davantage dans une logique de concertation
ascendante.
Au moment où l'ANAH se recentre sur de nouvelles priorités et
réforme son régime des aides, cette question prend un relief tout
particulier.
Las but not least, le contexte budgétaire difficile que connaissent
aujourd'hui les départements réduisent et réduiront dans les années à
venir leur marge de manoeuvre et partant l'effet de levier financier
recherché par la délégation (même s'il a relativement bien fonctionné
jusqu'à présent).
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REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE DES
COMMUNAUTES DE FRANCE
Ainsi que l’AdCF l’a rappelé a plusieurs reprises, la question du
logement est au coeur des préoccupations des élus locaux en prise directe
avec les attentes de leurs habitants et pour lesquels le logement constitue
le premier poste de dépense. La pénurie de l’offre et le décalage croissant
entre le coût pour se loger qui a fortement progressé au cours des
dernières années et les capacités contributives des habitants donne lieu
sur certains territoires à des situations de tensions qui interpellent
fortement les élus locaux.
C’est à ce titre, notamment que de nombreuses collectivités se sont
engagées dans le dispositif de la délégation des aides à la pierre. Au
premier janvier 2011, on compte 108 délégataires, dont 79 communautés
urbaines ou d’agglomération délégataires des aides à la pierre, soit 45 %
des communautés concernées et 29 % des départements.
L’AdCF se félicite que la Cour des comptes, après les travaux du
conseil d’Etat (qui portaient plus globalement sur l’articulation entre
compétence nationale et compétences locales dans le domaine de
l’habitat et du droit au logement), entreprenne une évaluation du
dispositif de la délégation des aides à la pierre dont elle dresse un bilan
très positif.
Le rapport de la Cour témoigne du fait que les collectivités
délégataires ont su se saisir de ce dispositif original pour mettre en
oeuvre ou développer des politiques locales de l’habitat en mesure
d’apporter des réponses efficaces à la crise du logement et se positionner
comme des acteurs désormais incontournables des politiques de l’habitat.
Les conclusions de la Cour sont très encourageantes et ouvrent la
voie pour aller au-delà de la délégation des aides à la pierre,
expérimentation fondée sur le volontariat, et donner de plus amples
responsabilités aux communautés en matière d’aménagement et de
logement.
Le rapport balaye sur la base d’une analyse approfondie et étayée
par de nombreux exemples locaux, les différents thèmes de la délégation
mettant en lumière les points forts de ce dispositif. L’AdCF retrouve dans
cette
analyse
de
nombreux
points
communs
avec
ses
propres
observations :
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156
COUR DES COMPTES
- le constat d’une forte augmentation du nombre de logements
financés pour la période 2005-2009 sous la double impulsion de la
signature d’une délégation par les communautés et du plan de cohésion
sociale (objectif de production de 500 000 logements pour le Plan de
cohésion sociale, + 91 000 logements dans le cadre du DALO, + 100 000
logements à partir de 2008 liés au plan de
relance) : sur un total de
691 000 logements financés pour la période 2005-2009, plus de la moitié
l’ont été dans le cadre d’une délégation ;
- l’effet de levier de la délégation sur la structuration des
politiques locales et l’accélération de la production de logements dans un
contexte de crise, comme l’atteste le succès du plan de relance. La Cour
observe que cet effet levier est notamment important en matière d’effort
financier consenti par les délégataires ;
- la délégation est devenue, pour de nombreuses communautés, un
outil de gouvernance de la politique communautaire en matière d‘habitat,
leur donnant l’occasion de se placer au « centre du jeu » en construisant
ou en consolidant des partenariats avec les acteurs locaux et notamment
les bailleurs sociaux : pilotage amont de la programmation, intervention
sur le choix des programmes, des partenariats, des localisations en
concertation avec les communes…La Cour voit, dans les nouvelles
coopérations entre acteurs locaux portées par les délégataires, un
« palliatif à l’enchevêtrement des compétences
et des relations parfois
complexes avec les opérateurs de l’habitat ».
- la délégation a également conduit les communautés à s’investir
dans tous les champs des politiques locales de l’habitat y compris là ou
elles étaient peu présentes. C’est notamment le cas des opérations
concernant le parc privé ou le système d’aide plus complexe et les
bénéficiaires plus nombreux imposent de disposer d’une ingénierie
adaptée. C’est aussi le cas du volet social que de nombreuses
communautés commencent à explorer.
L’AdCF exprime, par ailleurs, sa satisfaction de constater que les
conclusions de la Cour plébiscitent fortement l’intercommunalité,
identifiée comme « autorité fédératrice » et
reconnue comme l’échelle
pertinente de définition, de pilotage et de mise en oeuvre des politiques
locales de l’habitat. La loi de réforme des collectivités territoriales
adoptée en 16 décembre 2010 qui a pour objectif une couverture
complète de la carte intercommunale (à l’exception de la première
couronne francilienne) et l’amélioration des périmètres intercommunaux
devraient conforter cette légitimité.
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ORGANISMES CONCERNES
157
Toutefois, si la Cour considère que la délégation constitue un
engagement irréversible (à ce jour aucune communauté ne s’est retirée
de la délégation), elle note des « difficultés persistantes » et relève des
signes inquiétants de fragilisation du dispositif qui doivent conduire à
s’interroger sur les conditions de sa généralisation. L’AdCF se félicite de
constater que les observations et recommandations formulées par la Cour
rejoignent pleinement les positions que l’AdCF a exposées à plusieurs
reprises
79
.
Trois thèmes de préoccupation, soulignés par la Cour, méritent
d’être relevés :
L’accès aux ressources foncières :
L’absence de ressources foncières facilement disponibles, en
particulier dans les zones ou le marché de l’immobilier connaît de fortes
tensions, est un frein réel à la production de logements. La cherté du
foncier qui se répercute sur les coûts de sortie d’une opération constitue
un second obstacle. La Cour observe que le partage parfois difficile entre
le niveau communal et intercommunal des compétences en matière de
programmation,
d’aménagement
foncier,
de
droit
des
sols
et
d’urbanisme, est directement concerné.
Si la Cour se félicite des nombreuses « initiatives locales
novatrices » mises en oeuvre par les communautés pour contourner cette
difficulté (contrat de territorialisation du PLH, constitution de fonds
d’intervention foncière, utilisation des outils de mobilisation du foncier
mis en place par la loi ENL : emplacements réservés et secteurs de mixité
sociale, outils de péréquation foncière entre promoteurs et bailleurs,
recours à un établissement public foncier…), l’AdCF observe que la
maîtrise directe du foncier reste néanmoins un véritable facteur de
progrès. C’est dans cet esprit qu’elle s’est prononcée en faveur des PLU
intercommunaux.
Le système de financement
Concernant le volet financier de la délégation, la Cour confirme la
forte implication des communautés dans ce domaine. Elle relève en effet
un apport significatif par les délégataires en complément de l’effort
79
Plateforme commune AdCF/ ACUF en faveur du logement, septembre
2007.
Note pour les travaux du CNH Conseil National de l’Habitat, Groupe de
travail « territorialisation des politiques de l’habitat », Contribution de
l’Assemblée des Communautés de France (AdCF), Novembre 2008.
Réponse questionnaire de la Cour des comptes support de l’audition du
14 septembre 2010.
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158
COUR DES COMPTES
financier de l’Etat, voir en substitution du fait du retrait progressif de ce
dernier en matière d’aides directes. L’AdCF a alerté à plusieurs reprises
sur ce point dénonçant d’une part la fragilisation du système de
financement du logement social en particulier (baisse des aides directes
de l’Etat, la subvention unitaire passant de 5 000 euros à 1 500 euros par
logement en moyenne pour un logement PLUS, ponction sur les
ressources du 1 % autoritairement affectées au financement des agences
de l’Etat : l’Anru et l’Anah…) et d’autre part la multiplication de
mécanismes fiscaux d’incitation à l’investissement locatif (Robien,
Scellier…) encadrés principalement par le Ministère des finances au
détriment des outils de pilotage local.
L’AdCF regrette le déséquilibre croissant entre les aides publiques
ayant vocation à être pilotées au niveau local et les aides fiscales
relevant
de
politiques
nationales
pilotées
par
des
logiques
macroéconomiques, aveugles des politiques locales. Au cours des trois
dernières années le poids des aides publiques directes donnant lieu à des
décisions explicitement localisées a été divisé par deux, tandis que les
aides non contingentées (aides à l’accession à la propriété, aides fiscales
à
l’investissement
locatif,
réduction
de
TVA
pour
les
travaux
d’amélioration des propriétaires occupants) connaissent une progression
vigoureuse.
Une étude récente de l’AdCF menée sur un large échantillon de
communautés
80
(décembre 2010) réalisée conjointement avec l’ANIL
montre la forte montée en puissance des aides financières apportées par
les communautés et leur effet multiplicateur.
Sur l’ensemble de la période étudiée, 2005-2009, les communautés
déclarent avoir consacré en moyenne annuelle 13,6 euros/habitant pour
leurs actions dans le domaine de l’habitat, avec des variations d’une
forte amplitude selon les réalités locales et les capacités de financement
des communautés. La différence entre délégataires et non délégataires est
également très marquée, les premiers ayant atteint un niveau moyen
d’implication financière de 14,4 euros/hab. contre 6,6 euros/hab. pour les
non délégataires.
L’enquête révèle en particulier l’importance de la progression des
aides financières apportées par les communautés. Au cours de la période
allant de 2005 (premier démarrage des conventions de délégation) à
2009, les aides des communautés ont, en moyenne, été multipliées par
80
Les politiques de l’habitat des communautés urbaines et d’agglomération
depuis la loi Libertés et responsabilités locales. Forme d’intervention et
budget. ANIL / AdCF, décembre 2011.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
159
3,5. D’une moyenne de 5 euros/habitant sur l’échantillon enquêté en
2005, première année de lancement du dispositif de la délégation des
aides à la pierre, on est passé à un apport financier compris dans une
fourchette de 20 euros/habitant à 30 euros/ habitant si l’on fait la
distinction entre les communautés d’agglomération (bas de la fourchette)
et les communautés urbaines (haut de la fourchette). Pour certaines
communautés, la question de la pérennisation de cet engagement dans un
contexte de raréfaction de la ressource publique, mérite d’être posée.
Si l’on focalise l’analyse de l’apport financier des communautés
sur l’année 2008, soit la troisième ou la quatrième année d’engagement
pour les communautés dans la délégation des aides à la pierre et dernier
compte administratif pris en compte dans l’enquête, ce qui permet d’avoir
une mesure plus réelle de l’engagement financier actuel, l’apport
financier moyen est de 26 euros/habitant.
Ces données sont à mettre en relation avec le niveau moyen des
dépenses d’équipement des communautés qui s’élève en 2008 à
140 euros/habitant (budget principal). A titre de comparaison, la même
année, les communautés ont consacré, 98 euros/habitant pour leur
politique de transport, 102 euros/habitant pour la gestion des déchets
ménagers, 39 euros/habitant pour l’action économique, mais seulement
8 euros/habitant en moyenne pour les interventions à caractère social et
la santé. Ces montants restent des ordres de grandeurs qu’il convient
d’interpréter avec prudence, mais ils donnent un premier éclairage sur
l’implication financière des communautés.
L’AdCF observe par ailleurs que parallèlement à la dégradation
des conditions de financement des délégations, les budgets de
collectivités ont été soumis à d’importantes contraintes financières, sans
tenir compte la réforme fiscale qui a profondément bouleversé l’équilibre
financier de certaines grandes agglomérations.
Articulation entre les responsabilités de l’Etat et celles des
collectivités
La Cour préconise dans ses conclusions comme piste d’évolution
possible,
« la
généralisation
du
système
de
la
délégation
aux
intercommunalités,
véritables
autorités
locales
organisatrices
de
l’habitat ».
Si l’AdCF est favorable à ce que soit franchit, pour les
communautés qui le souhaitent, une étape supplémentaire en matière de
décentralisation des politiques du logement, elle tient à souligner que la
mise en responsabilité des communautés en matière d’habitat, ne doit pas
signifier pour l’Etat un abandon de ses prérogatives. L’Etat doit rester
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160
COUR DES COMPTES
garant de l’intérêt national et du maintien des grands équilibres et de la
solidarité entre territoires.
Un axe de progrès majeur des politiques de l’habitat réside dans
la définition claire des rôles respectifs de l’échelon local et de l’échelon
national. A partir de cette trame, des engagements contractuels
pourraient être négociés, sur des périodes longues, six ans par exemple,
favorisant la stabilité, avec les collectivités désireuses de s’engager en
matière de logement.
Ainsi, l’intercommunalité pourrait être le pivot, le « chef de file »
pour un certain nombre de domaines comme le logement, le
développement économique, les transports… de politiques contractuelles
territorialisées. Les communautés
pourraient être conduites à jouer un
rôle d’interface local avec les grandes agences nationales de moyens
(ANRU, ADEME, AFITF pour les transports urbains, agences de l’eau,
ACSE…).
Actuellement, l’AdCF considère que les conditions ne sont pas
encore réunies pour une décentralisation complète aux communautés, en
matière de logement.
Les recommandations de la Cour vont dans ce sens et mettent en
avant
les
points
d’amélioration
constituant
un
préalable
à
la
généralisation de la délégation :
Une meilleure définition des compétences respectives en matière
d’habitat et d’urbanisme entre les différents niveaux d’administration.
L’AdCF considère toutefois que les collectivités partenaires des
communautés (départements et régions), sont des soutiens indispensables
du tour de table financier. Leur rôle sous couvert de simplification du
paysage institutionnel, tel que le prévoit la loi de réforme territoriale
adoptée en 16 décembre 2010, ne doit pas être minoré ;
Une meilleure coordination entre les politiques d’initiative locale
et les politiques d’initiative nationale. A ce titre, les travaux conduits
dans le cadre de l’ANRU doivent être mieux corrélés avec les politiques
conduites au niveau intercommunal.
Un meilleur suivi de la mise en oeuvre des politiques tant au niveau
local qu’au niveau national permettrait de mieux associer les collectivités
au processus de décision. L’AdCF note que l’observation et l’expertise
qui l’accompagnent sont des fonctions essentielles pour une bonne
appropriation des politiques locales, quel que soit le domaine sectoriel.
En matière d’habitat, la Cour constate, avec raison, que le
dispositif actuel de suivi des délégations ne permet pas d’évaluer les
résultats de la mobilisation des délégataires, dans la mesure où seuls les
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ORGANISMES CONCERNES
161
logements financés sont recensés mais non les logements réellement
livrés. Il n’est pas non plus un support efficace à la négociation en amont
avec les services de l’Etat pour la définition des objectifs.
L’AdCF constate que la contractualisation servant de support aux
délégations présente un caractère souvent fictif, compte tenu du
changement permanent des règles du jeu et de l’absence de visibilité à
des engagements de l’Etat sur l long terme;
L’AdCF souscrit à la proposition de la Cour de créer un fonds
d’intervention foncier qui serait obligatoirement abondé par les
communes ne respectant pas le quota de 20 % de logements sociaux. A ce
titre, il pourrait être décidé par chaque communauté de choisir d’inclure
ou non les logements PLS dans la comptabilisation des 20 %, ou de
moduler le pourcentage à atteindre.
En conclusion, l’AdCF espère que le rapport de la Cour permettra
de faire progresser ce dispositif inédit et de l’engager dans la voie d’une
plus grande territorialisation : meilleure maîtrise du foncier, possibilité
de modulation des aides en fonction des marchés locaux de l’habitat,
amélioration de l’articulation entre politique nationale et stratégies
locales en matière d’habitat, rééquilibrage des rapports de négociation
avec l’Etat, renforcement des logiques de contractualisation prenant en
compte
la
diversité
des
situations
locales
et
s’appuyant
sur
l’intercommunalité comme chef de file des politiques locales de l’habitat.
L’AdCF exprime le regret que la situation très spécifique de l’Ile-
de-France n’ait pas fait l’objet d’un développement particulier dans les
travaux de la Cour, à l’exception de l’analyse de la délégation prise par
le conseil général de Paris.
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162
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSOCIATION DES MAIRES DE
FRANCE
Destinataire du projet d’observations de la Cour, le président de
l’association des maires de France, ne lui a pas adressé de réponse.
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163
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU BAS-RHIN
Comme vous le savez, le Conseil Général du Bas-Rhin est
délégataire des aides à la pierre de l’Etat et de l’ANAH depuis le
1
er
janvier 2006. Sa gestion a fait l’objet d’un contrôle de la chambre
régionale des comptes d’Alsace de septembre 2008 à début 2010. Le
rapport définitif a été présenté en réunion plénière du Conseil Général en
septembre 2010.
La Chambre régionale des comptes a ainsi signalé la qualité des
interventions du Département ainsi que la pertinence de ses choix
stratégiques, opérationnels et partenariaux permettant de démultiplier la
production de logements aidés et d’adapter aux contextes locaux les
politiques nationales de l’habitat, qui ont évolué à plusieurs reprises
pendant ces 5 dernières années.
Le logement reste cependant une préoccupation majeure pour les
Bas-Rhinois. Leurs besoins ont été pris en compte dans le cadre du plan
départemental de l’habitat (PDH) qui constitue aujourd’hui le fil rouge
de l’intervention du Département dans le domaine de l’habitat. Le PDH
fixe à l’échelle des schémas de cohérence territoriale (SCoT) les objectifs
quantitatifs
et
qualitatifs
que
l’ensemble
des
partenaires
(intercommunalités, SCoTs, Département et Région) se sont donnés.
Grâce à la délégation des aides à la pierre de l’Etat et de l’ANAH,
le Département a ainsi installé puis conforté son rôle de chef de file des
politiques de l’habitat à l’échelle départementale. La possibilité de
moduler les règles nationales, un PDH constituant une ligne directrice
ferme ainsi qu’une politique particulièrement volontariste ont permis au
Bas-Rhin de mieux répondre aux besoins en logement de ses habitants.
Cette position est sans doute originale à l’échelle nationale mais ce
constat a conduit le Conseil Général à solliciter le Préfet pour la
reconduction de la délégation des aides à la pierre à partir du 1
er
janvier
prochain.
Cette action concerne les organismes du pôle départemental de
l’aménagement et de l’habitat, c'est-à-dire les organismes proches du
Département (OPUS 67, SIBAR, LSH). Pour les autres organismes HLM,
les échanges s’établissent trimestriellement au niveau technique.
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164
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE L’ETABLISSEMENT
PUBLIC FONCIER DU BAS-RHIN
L'EPF du Bas-Rhin a été créé à l'initiative du Conseil Général du
Bas-Rhin en décembre 2007. Outil spécialisé disposant d'une structure
autonome et de moyens propres, l'EPF a vocation à accompagner les
collectivités et EPCI dans le domaine du foncier et de l'immobilier :
information, conseil, expertise ou ingénierie foncière mais également
acquisition et portage de réserves foncières.
Au 1
er
janvier 2011, l'EPF du Bas-Rhin couvre 252 communes
pour une population de 345 401 habitants, soit près de la moitié des
communes du département : sont membres le Conseil Général du Bas-
Rhin, 126 communes et 7 EPCI (regroupant 126 communes). De
nouveaux EPCI et communes viennent régulièrement adhérer à l'EPF du
Bas-Rhin.
Une réponse opérationnelle à la difficile appréhension du foncier
La maîtrise du foncier et son anticipation apparaissent comme un
véritable enjeu d'aménagement du territoire. Sans être maître d'ouvrage
des projets d'aménagement, l'EPF est préparateur foncier au service de
ses collectivités membres.
Quelle que soit l'échelle (régionale, départementale, SCOTS,
intercommunalités ou communes), l'enjeu foncier est omniprésent et
l'EPF apporte son aide pour réguler les prix du foncier, avoir une gestion
économe de l'espace, porter des réflexions globales sur les priorités
d'aménagement et de développement des territoires, accompagner ou
mettre en place des politiques foncières, éclairer l'élaboration ou les
modifications
des
documents
d'urbanisme
voire
aider
à
des
aménagements opérationnels.
Les activités de tout EPF s'exercent dans le cadre d'un programme
quinquennal appelé Programme Pluriannuel d'Intervention (PPI), cadre
de référence commun et partagé qui énonce des axes prioritaires
d'intervention.
Dans le département du Bas-Rhin, on observe une très forte
pression foncière et la tendance vers la cherté des prix se généralise à
l'ensemble du territoire. Les terrains dont la vocation est la maison
individuelle sont parmi les plus chers en France : 71 200 € en moyenne
pour un terrain en 2006 contre 60 000 € pour la moyenne française.
Plus précisément, l'évolution des terrains à bâtir dans l'ensemble
du Bas-Rhin pour la construction de maisons individuelles a augmenté,
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ORGANISMES CONCERNES
165
entre 1996 et 2006, de 50 % en lotissement ou ZAC (10 600 € par are en
2006), et de 75 % environ hors lotissement (8 900 € par are en 2006).
Parallèlement, le coût du foncier concernant les logements aidés
présente une part de plus en plus importante du coût du logement. En
PLUS, PLAI et PLS neuf, on retrouve un coût du foncier de l'ordre de
20 000 à 30 000 € par logement. En PLUS neuf, le foncier représente
ainsi 15 à 22 % du coût de revient de l'opération.
Les conséquences directes de cette pression foncière sont
multiples :
- la part de la charge foncière dans le prix de vente des maisons
est importante : environ 30 % en 2006 (contre 25 % en 1996) ;
- le coût des logements est élevé : par exemple le prix moyen d'une
maison individuelle, terrain compris, est d'environ 253 518 € TTC en
2006, parmi les plus chers de France (moyenne nationale de 192 724 €
TTC) ;
- le coût du foncier est un frein à la construction de logements
sociaux, pourtant accessibles à environ 60 % de la population
départementale.
La situation actuelle a conduit à une prise de conscience de la
nécessité de mettre en oeuvre des politiques foncières adaptées et de
mobiliser des moyens et des outils permettant leur réalisation.
Toutefois la plupart des collectivités locales n'ont pas la taille
suffisante pour disposer d'un service foncier permanent et se doter ainsi
d'une ingénierie juridique, administrative et financière spécifique, apte à
fournir aux élus les moyens nécessaires à la définition d'une stratégie.
Deux grands enjeux à l'échelle départementale peuvent être mis en
exergue en matière de logements :
- A court terme, quels sont les moyens d'action sur le foncier pour
une production suffisante de logements à des prix diversifiés ?
- A plus long terme, comment freiner l'évolution croissante du
poids de la charge foncière dans le prix final de sortie des logements ?
Par son apparente rareté (mais réelle rétention) et son coût élevé,
le foncier est devenu un enjeu crucial pour l'ensemble des collectivités du
département, notamment dans le domaine de l'habitat.
L'habitat pour au moins 40 % de la capacité budgétaire de l'EPF
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166
COUR DES COMPTES
L'EPF soutient de façon prioritaire la politique de l'habitat en
mobilisant le foncier et en maîtrisant le coût.
La problématique de « cohésion sociale » ou encore celle de
« mixité sociale » correspondent en particulier à la question de l'habitat.
Trois principaux enjeux englobent cet axe prioritaire :
-
La
production
de
logements
aidés
sur
l'ensemble
du
département : il s'agit par exemple de favoriser les programmes
d'habitation intégrant du logement aidé, logement conventionné ou
l'accession sociale à la propriété.
- La diversité des produits et la mixité des opérations : PLS/ PLUS,
locatif/accession, un parc locatif privé abordable, etc.
- La lutte contre l'étalement urbain notamment par un effort de
densification : la réalisation d'opérations dans les « dents creuses », la
recomposition de secteurs, la réhabilitation du patrimoine bâti existant
ou encore la requalification des friches économiques.
Un des principaux objectifs en matière de logement est de
permettre l'accès à un logement pour tous et faciliter le parcours
résidentiel des familles.
Produire du foncier à coûts maîtrisés en faveur du logement
La création de logements pour tous et partout est une priorité
partagée par les collectivités à l'échelle départementale.
Dans le cadre de sa délégation des aides à la pierre, le Conseil
Général a réalisé - en lien avec l'Etat - un ambitieux Plan Départemental
de l'Habitat (PDH 2010-2015) pour lequel il a initié une démarche
participative territoriale qui a mobilisé et mis en réseau l'ensemble des
acteurs de l'habitat.
L'EPF a été associé aux différentes phases de son élaboration
(diagnostic, document d'orientations) et reste fortement mobilisé dans sa
mise en oeuvre. Assises départementales de l'Habitat, ateliers territoriaux
à l'échelle des SCOTS, club Habitat, Observatoire de l'Habitat, appel à
projets « Quartier+ »
81
,... autant d'illustrations dans lesquelles l'EPF du
Bas-Rhin trouve toute sa place comme acteur levant l'obstacle du foncier.
Dès sa création, l'EPF accompagne cette politique volontariste de
production de logements, diversifiés et de qualité, en affectant au
minimum 40 % de l'enveloppe de son fonds d'intervention sur cet axe
81
Appel à projets « Quartier + » du Conseil Général du Bas-Rhin : projets innovants
d’extension urbaine ou de renouvellement urbain, en recherchant le développement
d’une offre en logements accessibles dans une démarche d’aménagement du territoire.
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ORGANISMES CONCERNES
167
prioritaire. En pratique, près de 60 % des dossiers examinés et retenus
par l'EPF touchent au logement.
Travailler en faveur du logement permet également à l'EPF de
reposer des questions sur la 'fabrication de la ville' :
- le bâti : typologie d'habitat, patrimoine, énergie, friches ou
fonciers dégradés,
....
- le cadre et la qualité de vie,
- le fonctionnement urbain: lieux ou pôles d'emploi, accessibilité &
desserte, circulation & stationnement, espaces et équipements publics,...
- ainsi que l'urbanisation : dents creuses, étalement urbain,
périurbanisation, densification ou intensification,...
D'ores et déjà, l'EPF accompagne depuis deux ans 26 opérations
de logement représentant 7,3 M
d'acquisition foncière sur l'ensemble du
territoire départemental, que ce soit dans le tissu urbain existant ou dans
des opérations de développement urbain maîtrisé.
S'inscrire dans une logique partenariale avec des objectifs
partagés
Pour ce faire, l'EPF travaille en étroite collaboration avec le GIE
Viabitat
82
, les opérateurs et les organismes financeurs du logement social
qui le composent, mais également les collectivités, l'Etat et les autres
opérateurs fonciers/immobiliers du Bas-Rhin.
L'objectif principal de VIABITAT 67 est de favoriser la production,
le développement et l'adaptation de logements aidés ou en accession par
ses membres au service d'une politique volontariste du conseil général du
Bas-Rhin pour répondre aux besoins et enjeux du territoire en lien avec
le Plan départemental de l'Habitat, qui fixe des objectifs quantitatifs et
82
Créé fin 2007 à l’initiative du Conseil Général du BAS-RHIN, le GIE VIABITAT
67 est un outil du Pôle Départemental de l’Aménagement et de l’Habitat formé par :
- un OPH (l’OPUS 67) ;
- une SEM (la SIBAR) ;
- un promoteur lotisseur (le groupe PROCIVIS) ;
- deux SA HLM : la Strasbourgeoise Habitat et Nouveau Logis de l’Est/groupe SNI-
CDC.
Cette organisation en groupement d’intérêt économique permet :
- de faire fonctionner en synergie des organismes très différents mais qui par la
mutualisation de leurs expériences et leurs compétences permettent de répondre à des
attentes diversifiées et de concevoir et mettre en oeuvre des produits habitat et/ou des
opérations d’aménagements adaptés aux besoins des territoires et des populations ;
- de couvrir l’ensemble du territoire départemental. Le GIE est le deuxième bailleur
de la CUS et son patrimoine cumulé représente plus du 1/3 du parc social bas-rhinois.
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168
COUR DES COMPTES
qualitatifs de production par territoires de SCOT (existants ou en
projets).
A titre d'illustrations, nous pouvons mentionner quelques projets,
où l'EPF du Bas-Rhin est intervenu ou intervient significativement dans
le processus d'acquisition foncière :
• Monswiller: réalisation d'une résidence sénior sous maîtrise
d'ouvrage OPUS, 1
ère
MARPA du département, à l'entrée de la commune,
avec 25 logements adaptés ;
• Woerth: réhabilitation d'un îlot de maisons en plein coeur du
bourg-centre, en vue d'y créer une résidence 'TIC & Santé' sur 765 m²
(13 logements T2 et T3), d'autres logements adaptés sur 1600 m2 ainsi
qu'une galerie commerciale ;
• Zehnacker: acquisition d'un corps de ferme à l'abandon (par voie
d'expropriation), démolition par la commune et réalisation d'un
programme OPUS de 8-10 logements locatifs ainsi que des logements en
accession sociale à la propriété ;
• Donnenheim : sur terrain de 2 ha, construction d'une école
élémentaire intercommunale (RPI) couplée avec lotissement PROCIVIS
de 18 à 20 logements aidés d'accession à la propriété (dispositif PSLA) ;
• Duppigheim: opération ambitieuse d'urbanisation sous label
« Quartier + » du Conseil Général du Bas-Rhin, avec création de
100 logements dans une dent creuse de 2,5 ha à proximité immédiate du
vieux village et d'une école ;
• Eschbach : rachat d'un corps de ferme dans le tissu bâti existant
afin de permettre un aménagement global en créant 15 logements aidés,
400 m² d'espaces commerciaux et une voirie de liaison entre deux rues ;
•
Limersheim: rachat d'un corps de ferme sur près de 30 ares pour
une opération OPUS (à confirmer) de 14 à 16 logements aidés ;
• Saverne : sur une ancienne friche commerciale, construction
d'une résidence junior (39 logements flexibles avec services/équipements
mutualisés) couplée au repositionnement de l'auberge de jeunesse
(l00 places).
Eléments de conclusion
Sans être délégataire des aides à la pierre, ni même opérateur du
logement social (bureau d'études, aménageur ou constructeur), l'EPF du
Bas-Rhin est pour autant un acteur dans une chaîne d'opérateurs qui
oeuvre à la production du logement aidé. Sur demande de collectivités, il
acquiert du foncier ou de l'immobilier qu'il porte puis peut revendre
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ORGANISMES CONCERNES
169
directement aux bailleurs sociaux. Dans le cadre du partenariat
privilégié qu'il entretient dès sa création avec le Conseil Général du Bas-
Rhin, l'EPF du Bas-Rhin apporte ainsi sa contribution dans la nécessaire
production de foncier au service des politiques publiques de création du
logement aidé.
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170
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA
DORDOGNE
Une lecture attentive de ce projet de rapport n'appelle de ma part
aucune observation particulière.
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171
REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LA COMMUNAUTE DE PAU
PYRENEES
Concernant le rapport qui a été transmis à la CAPP par courrier
du 8 avril 2011, il nous semble que les éléments qui concernent la
Communauté d'Agglomération ne tiennent pas compte du bilan final
réalisé sur les 6 ans de la délégation des aides à la pierre, mais plutôt du
bilan qui a été réalisé à mi-parcours de la délégation, en 2008.
Hormis
le
chiffre
porté
sur
le
nombre
de
logements
indignes/indécents, ces informations ne sont pas caduques. Elles
pourraient toutefois être actualisées au vu des bilans de la délégation et
du PLH que je vous transmets en pièce jointe.
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172
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE L’OFFICE PUBLIC
D’HABITAT DORDOGNE HABITAT
Vous m'avez transmis le rapport public thématique intitulé "Les
aides à la pierre" et faisant référence au département de la Dordogne
pour sa délégation.
Après analyse et en accord avec Monsieur le Président de l'Office,
je porte à votre connaissance les observations ci-après :
head2right
HORlZON HABITAT n'a pas été associé à la détermination des
objectifs de production pour la période de la délégation pas plus que les
autres bailleurs (6 organismes intervenant sur le département) : ces
objectifs ont été négociés entre les services de 1'Etat et du Conseil
Général.
head2right
Jugés ambitieux dans le contexte local contraint par l'absence
de réserve foncière, ces objectifs s'inscrivaient dans le plan de cohésion
sociale de l'Etat et le département, pour les
accompagner, a pris des
engagements financiers importants dont en particulier, une aide à la
création de logements nouveaux à hauteur de 5 000 € par logement dans
le but d'alimenter la dynamique engagée par la prise de délégation
d'aides à la pierre. C'est dans ce contexte que l'objectif de 200 logements
en moyenne a été affiché et le Conseil d'Administration d'HORIZON
HABITAT s'est engagé à accompagner cette politique, certes ambitieuse.
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173
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE
BREST METROPOLE OCEANE
Le
8
avril,
vous
m
'
avez
transmis le
rapport public thématique de
la
Cour
des
comptes sur
les
aides à
la
pierre au regard de
l
'
expérience
des
délégations
de
l’
Etat
aux
départements
et
intercommunalités
,
dont
celle de
Brest
métropole
océane
.
La
Communauté
urbaine
confirme
les informations qui
la
concernent contenues
dans
ce
rapport
,
s
'
agissant
des aides qu
'
elle
apporte
à
la réhabilitation du parc
locatif
social comme au
financement
de
la
surcharge
foncière
des opérations de
construction
neuve
HLM
.
Elle
confirme également
la référence
à
l'antériorité de la
politique
foncière
sur
notre
agglomération
,
ainsi
que le maintien d
'
un
effort
budgétaire annuel conséquent
pour
maintenir
à un
niveau
satisfaisant
une réserve
d
'
offre
immobilière
et
foncière
.
Sur la question des outils de
pilotage
des aides au parc privé
,
la Chambre
r
égionale
avait
,
dans son
rapport
de 2009
,
noté
la
difficulté pour Brest métropole
océane
,
délégataire
,
dans un
système à
guichet ouvert, de répondre
parfaitement aux
objectifs assignés, sauf
pour elle à pratiquer
une
certaine fongibilité
des
dotations
déléguées
.
Cette situation
,
relayée dans le
rapport
de
la
Cour
,
s
'
e
x
pliquait
alors
e
t en
grande
partie
par
une
certaine inadaptation des
outils
et
procédures
, qui
s
'
imposaient alors
à
tous
,
et que
des
ajustements
successifs sont venus corriger
depuis
.
Nous
avons également
fait
évoluer
notre
programme
d’
action
territorial
pour
une
meilleure priorisation
des aides. C
'
est pourquoi, et
même si des améliorations
restent
encore à venir
,
la
situation est
aujourd
'
hui bien
plus
favorable
s
'
ag
i
ssant de
notre
capacité à
assurer
une meilleure
programmation des aides financières à l’
habitat
privé.
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174
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE SAINT-BRIEUC
Vous évoquez, les relations entre les intercommunalités et leurs
communes membres.
Vous
évoquez
les
objectifs
de
construction
ambitieux,
et
notamment, « une déconnexion entre les objectifs de la délégation et les
capacités des délégataires, analysée au travers de leurs programmes
locaux de l’habitat ».
Le terme déconnexion ne me semble pas vraiment
pertinent ; il s’agit plutôt d’un certain décalage, dû notamment aux
négociations et aux demandes des services de l’Etat. Et la comparaison
entre les chiffres du PLH et les chiffres de la délégation n’a pas lieu
d’être puisque la délégation intègre des chiffres sur des domaines non
intégrés par le PLH, puisque ne demandant pas de financement (ex :
PLS).
Vous abordez, le sujet des prélèvements pour insuffisance de
logements sociaux. La formule retenue « le processus parait d’autant
moins efficient » me semble prêter à confusion. Je tiens à rappeler que ce
processus de reversement aux communes est fixé par les textes législatifs
et réglementaires.
Tels sont les éléments de réponse que je comptais apporter.
Plus globalement et pour prendre en compte les éléments récents
concernant la délégation, je considère que celle-ci a permis de dynamiser
la Politique de l’Habitat de Saint-Brieuc Agglomération. Ainsi, dans le
cadre du prochain Programme Local de l’Habitat, Saint-Brieuc
Agglomération compte affirmer son rôle de chef de file, animateur de la
Politique de l’Habitat sur son territoire.
Je compte donc solliciter à nouveau la délégation des aides à la
pierre au 1er janvier 2012, même si je regrette fortement les incessantes
modifications des règles, des enveloppes, des modalités fixées par l’Etat.
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175
REPONSE DU MAIRE DE
PLERIN-SUR-MER
Destinataire du projet d’observations de la Cour, le maire de la
ville de Plérin-sur-Mer ne lui a pas adressé de réponse.
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176
REPONSE DU MAIRE DE PARIS
Les extraits du rapport communiqués au Département de Paris
dressent de façon générale un bilan très favorable des conventions de
délégation en matière de production de logements sociaux et de l’effort
financier important consenti sur leurs moyens propres par les
délégataires. C’est en particulier le cas de Paris qui, selon le bilan
définitif de six années de délégation approuvé par le comité régional de
l’habitat en février 2011, a financé 33 073 logements sociaux de 2005 à
2010, soit 6,2 % au dessus de l’objectif qui avait été porté à 31 129
logements.
A cette fin, l’Etat a délégué une enveloppe de totale de 660,6 M€
pour 1 325,1 M€ de subventions propres effectivement engagées par la
Ville de Paris. Avec les 845 M€ d’acquisitions foncières et immobilières
pour le logement social réalisées sur la même période, Paris a ainsi
mobilisé sur ces ressources propres des moyens totaux plus de trois fois
supérieurs aux crédits délégués par l’Etat.
En ce qui concerne le suivi des opérations, la Cour note qu’il est
mieux assuré par les délégataires que par l’Etat. Paris participe à cet
effort, avec par exemple une enquête annuelle confiée à l’Agence
parisienne d’urbanisme (APUR) pour interroger systématiquement les
bailleurs sociaux sur l’avancement des opérations financées au cours des
années passées et les perspectives de mise en service des logements.
Dans ce contexte, le caractère exclusivement déclaratif des
justificatifs exigés pour le versement des subventions sur crédits propres
de la Ville ne doit pas être interprété comme un défaut de suivi, d’autant
que les bailleurs sociaux communiquent en parallèle, pour les mêmes
opérations, les justificatifs réglementaires nécessaires pour le versement
des subventions accordées sur les crédits délégués par l’Etat.
Fort de ce bilan très positif, Paris s’engage au début de l’année
2011 dans une nouvelle convention de délégation de compétence dont les
objectifs ambitieux sont à la mesure des enjeux parisiens en matière
d’habitat et de logements sociaux en particulier. La collectivité
parisienne a d’ores et déjà prévu de maintenir à cet effet son haut niveau
d’engagement financier. Il conviendra toutefois que l’Etat, aujourd’hui
contraint par la diminution des crédits pour le logement inscrits en loi de
finances, puisse également apporter sa juste contribution.
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177
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE PERPIGNAN-MEDITERRANEE
A la suite de la communication du rapport public thématique,
intitulé « les aides à la pierre : l’expérience des délégations de l’Etat aux
intercommunalités et départements » le 12 avril 2011, vous voudrez bien
trouver en annexe un récapitulatif relatif à des erreurs matérielles
relevées dans le document transmis.
Toutefois, il me semble important dans le cadre de cette procédure
contradictoire, même si je partage pleinement le contenu, de préciser la
stratégie
foncière déployée par Perpignan Méditerranée depuis 2006.
Le Programme Local de l’Habitat adopté en 2006 avait pointé
comme un des obstacles majeurs à la production de logement social la
question foncière. Dans le cadre de la mise en oeuvre de sa compétence
« équilibre social de l’habitat », Perpignan Méditerranée a élaboré une
stratégie
dans
une
logique
de
filière :
«
du
producteur
au
consommateur ».
De ce fait, l’intervention sur la thématique foncière a été durant
ces 5 années au centre de notre intervention.
Pour ce faire :
•
un travail a été entrepris avec l’ensemble des maires des
communes membres afin que ceux-ci intègrent dans leur document
d’urbanisme la règle des 20 % de production de Logement Sociaux,
•
un Fonds d’Intervention Foncière doté d’un million d’euros par
an a été mis en place par Perpignan Méditerranée,
•
un établissement public foncier local a été créé.
De plus, Le Fonds d’Intervention Foncière peut intervenir
également dans le cadre d’une opération produite en VEFA. Dans ce
cadre, l’aide est octroyée à l’opérateur social.
Entre 2006 et 2010, le Fonds d’Intervention Foncière a octroyé
près de 4 047 588 € en direction d’opérations de production de logements
Locatifs Sociaux et accession sociale. Sur les 2 235 logements autorisés
sur cette période, 1 110 logements ont bénéficié d’une aide soit près de
50 % de la programmation de Perpignan Méditerranée
Concernant le rôle des établissements publics fonciers et plus
particulièrement la question de l’articulation entre l’Etablissement
Public Foncier Local Perpignan Méditerranée et l’Etablissement Public
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COUR DES COMPTES
Foncier d’Etat Languedoc Roussillon ( page 12 et 13), il me semble que
poser comme postulat que ces deux établissements se trouvent de fait en
situation de concurrence est une conclusion qui mériterait, vue la
complexité de la question foncière, de disposer d’un recul suffisant sur
les résultats et les pratiques mises en oeuvre. Depuis près de 2 ans,
l’articulation entre ces deux structures a été
recherchée. Toutefois, il
convient d’indiquer que le choix de doter Perpignan Méditerranée d’un
outil de proximité commence à porter ses fruits puisqu’ à ce jour l’EPLF
Perpignan Méditerranée a acquis 18 ha
en direction de la thématique
habitat. Je vous précise que 78 % des projets habitat portés par l’EPFL
de Perpignan Méditerranée comportent au moins 20 % de logements
locatifs sociaux. Un premier partenariat a été instauré en matière de
foncier économique avec l’EPFE Languedoc Roussillon.
De plus, la question du partage de la ressource (taxe spéciale
d’équipement - TSE) a été résolue. Ainsi en ce qui concerne la TSE, le
produit voté en 2010 pour l’exercice 2011 est le suivant :
•
Pour l’EPFL de Perpignan Méditerranée : 14 € par habitant soit
un montant de 3 162 516 € pour 225 894 habitants (26 communes
membres de Perpignan Méditerranée et une commune isolée)
•
Pour l’EPFE Languedoc Roussillon : 6 € par habitant soit un
montant de 1 350 792 € pour 225 132 habitants.
Je pense pouvoir affirmer qu’après près de 5 ans d’activité au titre
de sa compétence « équilibre social de l’habitat », que Perpignan
Méditerranée a relevé le défi qui résidait dans le fait d’avoir une action
efficace et efficiente
visant à répondre aux besoins de l’ensemble de la
population du territoire communautaire
et ainsi remplir parfaitement son
rôle d’autorité organisatrice en matière habitat.
Aujourd’hui, Perpignan Méditerranée est un acteur reconnu et
incontournable de la politique de l’habitat dans le département des
Pyrénées-Orientales et dans la région Languedoc-Roussillon.
Au fil des ans, la stratégie élaborée a permis de mobiliser et mettre
en responsabilité l’ensemble des intervenants de la chaîne de production
et de construire étape par étape la « boîte à outils » indispensable afin de
récréer les trajectoires résidentielles dans une logique de diversité
sociale et de mixité de l’offre. Ainsi, les mesures nécessaires ont été
prises afin :
•
De produire du foncier accessible (règles des 20 % de logement
locatif social dans les documents d’urbanisme des communes membres,
mise en place d’un Etablissement Public Foncier Local dont un des
objectifs est la création de réserves foncières, mise en oeuvre d’un fonds
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ORGANISMES CONCERNES
179
d’intervention foncière financé sur le budget principal de Perpignan
Méditerranée afin d’atténuer les mécanismes de surcharge foncière)
•
De
maîtriser
les
procédures
d’aménagements
d’intérêt
communautaire :
création
d’une
compétence
facultative :
Zone
d’Aménagement Concertée Habitat
•
D’être doté
d’outils de production tant dans le parc privé que le
parc public : participation au financement d’une agence immobilière à
vocation
sociale
et
création
d’un
Office
Public
de
l’Habitat
communautaire : OPH Perpignan Méditerranée.
En conclusion, il me semble important de vous indiquer que les
résultats sont probants puisqu’à ce jour. Perpignan Méditerranée dans le
cadre de la gestion déléguée, a autorisé 2 235 logements locatifs sociaux.
Au 31 décembre 2010, 1 946 de ces logements avaient été mis en chantier
et 953 étaient déjà livrés.
Enfin, l’enjeu que se fixe Perpignan Méditerranée pour la
prochaine période est d’inscrire complètement sa politique de l’habitat
dans une logique de développement durable.
La coordination de la révision du Programme Local de l’Habitat
avec l’élaboration du Schéma de Cohérence de la plaine du Roussillon et
l’inscription de la politique de l’habitat dans le futur Agenda 21 de
Perpignan Méditerranée devraient être des gages de réussite.
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180
REPONSE DU MAIRE DE PERPIGNAN
En réponse, le rapport que vous m'avez adressé, qui évoque
l'action de la Ville de Perpignan en matière de lutte contre l'habitat
indigne, ne suscite de ma part aucune observation particulière en l'état.
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REPONSE DE LA DIRECTRICE GENERALE DE L’ETABLISSEMENT
PUBLIC FONCIER PERPIGNAN MEDITERRANEE
Créé par Arrêté Préfectoral du 18 octobre 2006, l’Etablissement
Public Foncier Local Perpignan Méditerranée couvre depuis le
1
er
janvier 2011 un territoire de 617 km² avec une population de
253.229 habitants.
La création par décret du 2 juillet 2008 de l’EPFE L.R. a induit
une superposition de
périmètre et donc une superposition de TSE sur un
même territoire. Depuis la Loi de Finances 2010, l’Etablissement Public
Foncier Local, qui a exercé en premier sa compétence tient compte dans
le vote du produit de la TSE, du produit voté par l’EPF Languedoc
Roussillon.
Le produit de la TSE voté en 2010 pour l’exercice 2011 est d’un
montant de 4.513.308,00 € se décomposant comme suit :
head2right
EPFL :
3.162.516,00
€
pour
225.894
habitants
soit
14 €/habitant (communes Composant l’Agglomération et commune hors
Agglo)
head2right
EPFE L.R. : 1.350.792,00 € pour 225.132 habitants soit
6 €/habitant (produit voté part l’EPFL L.R.)
Le montant total du stock au 31 mars 2011 est de 7.265.934,50 €
pour un nombre d’hectares acquis depuis 2008 de : 80 ha 56a 64 ca dont
91 % représentent des biens non bâtis.
Le premier programme pluriannuel (PPI) pour la période
2007/2012, fixait à 60% les acquisitions pour le volet « habitat ».
Au 31 mars 2011, le volet « habitat » représente 70 % du stock
total d’acquisition soit une progression de 10% par rapport au PPI
initial, savoir : 5.049.892,00 € pour 18 hectares.
Les projets de logements portés par l’EPFL comportent au moins
20 % de logements sociaux.
Au 31 mars 2011 les projets envisagés par les communes
sollicitant l’intervention de l’EPFL font apparaitre un montant
d’acquisition de 17.868.785,50 € dont la grande majorité concerne des
projets « habitat – opérations mixtes ».
En ce qui concerne la coexistence des deux Etablissements sur le
même territoire, ceux-ci ne sont pas dans une situation de concurrence.
En effet l’EPFL Perpignan Méditerranée, s’inscrit dans la proximité, la
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182
COUR DES COMPTES
réactivité et la réalité locale. Son action ne se limite pas à de
l’acquisition et de la gestion mais il assure un accompagnement des
communes pour la mise en place de leur politique foncière.
En 2011, un début de collaboration a été entamé entre Perpignan
Méditerranée Communauté d’Agglomération et l’EPFL Languedoc-
Roussillon pour le projet Naturopole –ZAE.
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Les aides à la pierre : l’expérience des délégations de l’État aux intercommunalités et aux départements – mai 2011
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ORGANISMES CONCERNES
183
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA MEUSE
Le document présente objectivement le dispositif ainsi que des
observations qui ne sont pas sans relayer les préoccupations que le
Département de la Meuse s'est déjà appropriées au fil de sa pratique de
la délégation depuis 2007.
Cependant, je suis surpris que les informations spécifiques à la
Meuse que vous souhaitez voir commentées ne fassent pas mention des
interventions exercées par la collectivité auprès des services de l’Etat.
Je vous transmets, à cet effet, plusieurs documents sur lesquels
nous avons échangé avec l'Etat, à savoir :
- Conformément aux engagements du Département, l'avenant n° 2
à la convention de délégation de compétence en date du 11 février 2008,
dont l'objet est de définir par territoire la stratégie infra-départementale
développée par le Conseil général et de préciser ses objectifs sur la durée
globale de la convention de délégation de compétence.
- Le 2ème Programme d’Actions Territorial (PAT) du département
en matière d'habitat privé (2011-2013).
- Une note produite par le Conseil général en juin 2010 exposant
quelles pourraient être les adaptations des aides à la pierre dans le
département à dominante rurale. Cette contribution est intervenue à
l'issue du rapport d'évaluation à mi-parcours de la prise de délégation,
initiée par l'Etat fin 2010.
L'exercice de la délégation des aides à la pierre se heurte à des
contraintes imposées par le cadre national tant pour l'habitat public que
l'habitat privé. Si le discours politique et l'esprit de la loi affirment une
définition partagée des projets avec formalisation conventionnelle entre
l'Etat et le délégataire, les faits illustrent une déclinaison des objectifs et
de leurs moyens exercée de façon mathématique du niveau national au
niveau régional puis départemental au détriment d'une approche
stratégique dédiée à l'aménagement du territoire meusien et de ses
caractéristiques rurales.
Il s'agit, par conséquent, d'une approche très urbaine et de
quartiers sociaux à forte concentration, très éloignée de la réalité
meusienne et même lorraine.
Le bilan des 4 premières années de délégation confirme, par
ailleurs, le désengagement de l'Etat sur la question du financement du
logement social, notamment sur les territoires ruraux, considérés comme
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« non prioritaires » par l'Etat car situés en zone non tendue. Cette
situation de désengagement fort de l'Etat dans les territoires ruraux
cumulée à une remise en cause incessante des règles d'intervention de
l'Etat depuis la prise de délégation en 2007 interfèrent sur les enjeux
portés par le Département quand il a choisi d'opter pour la délégation de
compétence des aides à la pierre, comme levier d'aménagement de son
territoire.
De plus, le projet de rapport public n'évoque pas, du moins dans
l'extrait transmis, la signature des Conventions d'Utilité Sociale (CUS)
avec les bailleurs HLM alors qu'elles sont définies prioritairement entre
l'Etat et les bailleurs sociaux, sans relation avec la politique affirmée par
le délégataire à travers le Schéma départemental de l'Habitat.
Enfin, dans le souci de s'adapter aux réalités des territoires et de
mobiliser les moyens les plus efficients, le Département de la Meuse
s'investit dans la création d'un Observatoire départemental de l'Habitat
dont le travail de définition a bénéficié d'une assistance à maîtrise
d'ouvrage par un prestataire privé.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DU
GRAND NANCY
Ce rapport reflète globalement l’analyse faite par le grand Nancy
sur l’exercice de la délégation des aides à la pierre au cours de la
première convention pour la période 2005-2010.
Au regard des extraits qui nous ont été transmis (certains
paragraphes qui n’ont pas été mis à notre relecture ne nous permettent
malheureusement pas de formuler une réponse), nous vous proposons les
remarques et compléments suivants.
I - Un effet levier
On peut en effet noter que les premières conventions ont été
signées dans l’urgence sans mise en cohérence avec les PLH existants ni
négociation possible avec les services de l’Etat notamment pour fixer les
objectifs de réhabilitation du parc privé.
Si l’Etat n’a pas adapté son système d’information davantage axé
sur une approche budgétaire, les collectivités, notamment les premières
d’entre elles qui ont pris la délégation des aides à la pierre et pour
lesquelles la délégation consacrait souvent une prise de responsabilité
ancienne dans le domaine de l’habitat, ont pu s’appuyer sur des
dispositifs de suivi pré existant dans le cadre de la mise en oeuvre des
Programmes locaux de l’habitat et les ont adaptés au nouvel exercice.
La communauté urbaine du Grand Nancy s’est ainsi dotée de
tableaux de bord mettant en évidence toute la chaine de production du
logement social de la programmation annuelle à la livraison des
programmes et a renforcé les indicateurs d’occupation sociale au sein
des observatoires de la cohésion sociale suivis par l’Agence d’Urbanisme
et de Développement de l’Aire Urbaine Nancéienne (A.D.U.A.N.).
A - Des objectifs de construction ambitieux
2- Une concertation délicate à mettre en oeuvre
Là aussi, une distinction doit être faite entre les collectivités
bénéficiant d’une longue tradition en matière de politique locale de
l’habitat et celles engagées plus récemment dans cette compétence. Le
facteur temps est important dans la mise en oeuvre des politiques de
l’habitat et la construction de partenariats.
En effet, les plus aguerries ont nécessairement tissé des relations
étroites avec l’ensemble des acteurs qu’ils soient publics ou privés dans
le cadre de l’élaboration et du suivi des PLH. Cette concertation et ces
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partenariats étant des conditions sine qua none pour une réussite des
politiques de l’habitat.
Dans le Grand Nancy, à titre d’exemples, un travail est mené avec
les bailleurs réunis au sein d’une association locale (Union et Solidarité)
pour l’élaboration de la programmation annuelle des aides et la
conférence intercommunale du logement qui est une instance de débat sur
tous les thèmes de la politique de l’habitat réunit toutes les 6/8 semaines
les communes et les acteurs de l’habitat.
a) une difficulté à définir une politique de l’habitat au niveau de
l’aire urbaine
Le Grand Nancy se lance bien dans la direction d’un document
unique d’urbanisme et d’habitat qui prendra la forme, comme l’exige la
loi Grenelle à l’horizon 2016, d’un PLU communautaire. Cet exercice
s’effectue selon un calendrier intégrant la relecture en cours du projet
d’agglomération et les réflexions liées à l’expérimentation menée dans le
cadre du 6
ème
programme local de l’habitat durable.
II - Des initiatives locales novatrices
A - Lever l’obstacle du foncier
Les délégataires se sont fortement investis dans la problématique
du foncier en définissant leurs objectifs de production de logements dans
les PLH sur les potentiels fonciers disponibles, en s’appuyant sur les
établissements publics fonciers et en contribuant financièrement à
l’équilibre des opérations par l’aide à la surcharge foncière.
B - Mobiliser les bailleurs
3- Les conventions globales de financements
La déclinaison dans le Grand Nancy de l’accord régional pour la
mise en oeuvre de la politique du logement social en lorraine dans le
cadre du plan de cohésion sociale 2005-2009 s’est traduite par la
signature avec chacun des bailleurs d’un contrat d’objectifs précisant la
part que chacun devait prendre dans la production de logements sociaux
en cohérence avec les objectifs territorialisés du PLH.
Toutefois, ces accords n’ont pas pu être suivis dans le temps dans
la mesure où les objectifs de production fixés à l’origine pour une durée
de 6 années ont été réactualisés chaque année tant en volume qu’en type
de produits, qu’au niveau des taux de subvention de l’Etat.
En conclusion : l’exercice de délégation des aides à la pierre a
donné des résultats satisfaisants dès lors qu’il pouvait s’appuyer sur :
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- un portage politique fort pour une politique locale de l’habitat
très ancrée sur le territoire et élaborée en étroite concertation avec les
acteurs locaux qu’ils soient publics ou privés et pour laquelle le PLH
était la référence centrale de la mise en oeuvre de cette délégation et
reflétait l’ambition de la collectivité et des communes.
- Des effets levier de la collectivité de 3 ordres :
°
La
confortation
voire
le
redéploiement
des
dispositifs
opérationnels accompagnés d’outils d’animation, de suivi et d’évaluation
redimensionnés permettant de redynamiser et ainsi de renforcer
l’efficience de la politique locale de l’habitat,
°
Une implication financière croissante palliant les subventions de
l’Etat en nette régression dans le cadre de la production de logements
sociaux (aide à la surcharge foncière) et abondant les dispositifs mis en
place (accession sociale à la propriété/Pass foncier, OPAH, PIG),
°
La définition d’une politique foncière cohérente avec les objectifs
définis dans le programme local de l’habitat (traduite dans une
convention avec l’EPF local) et évitant une concurrence entre les
bailleurs.
Toutefois, une certaine déviance par rapport à l’exercice de cette
délégation des aides à la pierre a pu être observée au fil des années.
Alors que les délégations de compétences devaient permettre de
mettre en oeuvre une politique de l’habitat traduite dans un document
cadre sur une période de 6 années, la pluri annualité des objectifs et des
financements n’a jamais pu être appliquée. Au contraire, les objectifs ont
été revus chaque année aboutissant à un écart entre les objectifs de la
convention et la consolidation des objectifs annuels tant en quantité
qu’en nature des produits logements.
Par ailleurs, on peur regretter qu’aucune place n’ait été accordée
aux collectivités dans la négociation des conventions d’utilités sociales
alors qu’aujourd’hui, elles financent pour une large part la construction
des logements sociaux.
La délégation de compétence doit pourtant être élargie et doit être
mise au service des politiques territoriales définies conjointement avec
les acteurs et les services de l’Etat.
Mais de quelles marges de manoeuvre pourront disposer les
services de l’Etat à l’échelle régionale pour que cette délégation puisse
être la traduction sur le terrain des politiques locales traduites au sein de
PLU communautaires ?
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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LA COMMUNAUTE URBAINE
DE LILLE METROPOLE
Lille Métropole a fait de l’habitat l’une de ses grandes priorités.
C'est donc avec beaucoup d'attention que j'ai pris connaissance des
extraits du projet de rapport que vous m'avez communiqués, sur la mise
en oeuvre des délégations des aides à la pierre.
Notre établissement s'est doté de la compétence en matière de
programme local de l'habitat par délibération du 19 décembre 2003 et a
adopté son premier PLH le 16 décembre 2005. Cette décision a permis de
définir une politique de l'habitat et du logement à l'échelle de son
territoire sans porter atteinte aux prérogatives communales en matière de
permis de construire et d'attribution de logements et de démultiplier ses
actions.
C'est dans ce contexte et pour se donner les moyens de mettre en
oeuvre sa politique que le Conseil de Communauté a pris la décision de
solliciter, auprès de l'État, la délégation des aides à la pierre le
16 décembre 2005. Cette décision s'est traduite par la signature d'une
première convention portant sur la période 2006-2008.
En décembre 2008, après un grand débat sur le logement
associant l'ensemble des acteurs locaux de l'habitat, Lille Métropole s'est
fixé l'objectif de réaliser 2 000 logements sociaux et très sociaux par an.
La Communauté a contractualisé avec l’Eta t sur cet objectif à l'occasion
du renouvellement de la convention de délégation pour la période 2009-
2014.
Nos objectifs sont tenus. Nous avons financé 2 100 logements
sociaux et très sociaux en 2009 et 2 060 en 2010.
La Cour souligne dans son rapport l'importance du foncier. C'est
un point clé pour pour Lille Métropole qui a développé une politique
foncière active pour l'habitat. Elle exerce pleinement le droit de
préemption (avec préinstruction communale dans quelques communes).
Elle s'appuie également sur 1'établissement public foncier régional pour
mettre à disposition des bailleurs du foncier directement aménageable.
L'établissement public foncier régional a décidé d’amplifier son soutien à
l'habitat social depuis 2009.
Les exemples d’actions menées par Lille Métropole citées dans
votre rapport éclairent bien la diversité et la complexité des interventions
de notre établissement de coopération intercommunale, composé de
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189
85 communes de taille et de typologie différentes, dont les besoins sont
très variés.
Ainsi, pour Lille Métropole, l’amélioration du parc privé ancien
constitue un enjeu considérable au regard des situations sociales des
ménages, de l’intérêt de préservation du patrimoine, et aussi au regard
de la complexité de la tâche entreprise. La création d’outils ou de
procédures dédiées à cet enjeu, sous maîtrise d'ouvrage communautaire,
permet une mise en oeuvre opérationnelle à laquelle les communes sont
largement associées (Habitat Patrimoine, puis la création récente d'une
société publique locale « Lille Métropole Amélioration de l’Habitat »).
D'ailleurs, si nous pouvons confirmer la bonne collaboration avec
les services déconcentrés de l'Etat, nous jugeons regrettable que les
conventions d’utilité sociale soient considérées dans la seule relation Etat
- bailleurs, et que les collectivités n'aient pu participer de plein droit à la
négociation en qualité de délégataire et de cofinanceur sauf si elles
exercent une tutelle sur l'organisme HLM. Lille Métropole s'associera
cependant à la signature de plusieurs conventions d’utilité sociale, outre
celle de Lille Métropole Habitat au nom du partenariat que nous avons
tenu à développer avec les organismes, comme le cite justement votre
rapport.
Mais l’engagement de l’Etat est en déclin. Pour un besoin de
crédits d’Etat pour le logement social estimé à 1 5 M€, un peu moins de
14 M€ ont été délégués à notre établissement en 2009 et seulement 11 M€
en 2010 et 9 M€ en 2011.
Dans le même temps, pour financer le logement social, Lille
Métropole a engagé sur son budget 20,7 M€ en 2009, 23,8 M€ en 2010 et
a prévu d'engager 23 M€ en 2011.
Les réformes en cours qui touchent les ressources de nos
établissements
publics
de
coopération
intercommunale
ne
nous
permettront plus d'augmenter encore les financements consacrés à la
politique locale de l'habitat.
La délégation des aides à la pierre s'analyse comme un transfert
de charge qui ne dit pas son nom, à l’égard des collectivités qui doivent
pallier le retrait de l’Etat, sur une politique de solidarité d’abord
nationale.
C'est dans ce contexte d'un désengagement de l’Etat, contraire aux
engagements pluriannuels pris, que Lille Métropole a été amenée à ne
pas reprendre l’instruction des aides à la pierre, qui nécessitait le
recrutement de 10 à 15 personnes au sein de notre établissement, sans
contrepartie financière.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL
DE L’OFFICE PUBLIC DE LILLE METROPOLE HABITAT
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-dessous les réponses que nous
souhaitons apporter au projet de rapport dont vous nous avez adressés un
extrait :
B.1.a :
●
Sur le plan stratégique de patrimoine :
Le processus de fusion des trois offices communautaires a rendu dès
2005, année de préparation de cette fusion, caduc les projets de P.S.P.
programmés par chacun des offices.
Cette fusion, qui correspond à la volonté des pouvoirs publics de
restructuration du tissu des organismes HLM, a été décidée par la
Communauté Urbaine de Lille, alors en cours d’élaboration de son PLH.
Le P.S.P. de LMH fusionné a été adopté pour le Conseil
d’Administration du 10 décembre 2008, P.S.P se substituant aux projets de
chacun des organismes. Il est bien sûr annexé à la Convention d’Utilité
Sociale en cours de signature.
Si la production de LMH avant fusion étant en moyenne de 2003 à
2007 de 95,2 logements/an, elle est depuis 2008 en hausse constante et
significative et va au-delà des objectifs fixées dans la convention signée par
LMCU et LMH comme le montre le tableau ci-joint, reprenant les données
des délibérations de LMCU :
PCS
ANRU
Programmation 2008
Livraison 2008
Programmation 2009
Livraison 2009
Programmation 2010
Livraison 2010
Programmation 2011
Livraison 2011
112
40
217
120
357
115
397
308
43
14
295
38
179
118
217
415
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Aussi, pour LMH, le processus de fusion des trois offices
communautaires conforme à la volonté de l’Etat de rationnaliser le tissu
des organismes HLM et à celle de LMCU de disposer d’un outil public
communautaire pour le logement social pouvant répondre aux objectifs
du PLH, a eu pour effet de retarder l’élaboration de son P.S.P., certes,
mais surtout a permis la production de logements neufs tout en respectant
ses engagements dans les PRU de Lille, Roubaix et Tourcoing.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE DOUAI (DOUAISIS)
J
'
ai l
'
honneu
r
de vous informer que la Communauté n
'
a pas de
re
m
a
rq
ues à formu
l
er concernant ce rapport.
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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE VALENCIENNES METROPOLE
J'ai pris connaissance avec intérêt du contenu de ce rapport et
celui-ci n'appelle de ma part aucune remarque particulière.
Aussi je ne demande pas à ce que ma réponse soit publiée avec le
texte définitif comme le prévoit le code des juridictions financières
(articles L. 136-5 et R. 136-1).
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REPONSE DU MAIRE D’ARMENTIERES
Destinataire du projet d’observations de la Cour, le maire de la
ville d’Armentières ne lui a pas adressé de réponse.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL
DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER NORD-PAS DE CALAIS
Vous m’avez saisi du rapport ci-dessus visé concernant notamment
l’intervention des établissements publics fonciers d’état dans la
production de foncier destiné au logement social.
Le rapport y relate en particulier l’action de l’EPF Nord – Pas de
Calais au service de cette politique.
Dans ce cadre, il m’est agréable de porter à votre connaissance
les dispositions qui ont été prises par le nouveau conseil d’administration
de l’Etablissement en fin d’année 2010, par l’adoption d’un avenant au
programme pluriannuel 2007-2013, portant sur la période 2011-2014.
En effet, cet avenant confirme l’engagement de l’Etablissement
dans le soutien de la production de logements sociaux, par une
augmentation significative des moyens financiers qui y seront dédiés dans
les 4 années qui viennent.
50 % du budget opérationnel de l’Etablissement y seront
consacrés et ceci à partir du 1er janvier 2011, représentant un
engagement de près de 137 millions d’euros, soit un doublement de
l’intervention foncière de l’Etablissement sur cet axe, au regard des
moyens identifiés initialement pour l’ensemble de la période 2007-2013.
Monsieur
René
Vandierendonck,
Président
du
conseil
d’administration de l’établissement, que vous avez également consulté,
souhaitait voir porter à votre connaissance, ces dispositions qui ont été
approuvées à l’unanimité par le conseil d’administration du 15 novembre
2010.
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REPONSE DU DIRECTEUR DE LA SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE
(SEM) VILLE RENOUVELEE
Nous faisons suite à l'envoi d'un extrait de rapport public
thématique,
intitulé «Les aides à la
Pierre :
l'expérience des
délégations de l'état
aux
intercommunalités et
départements»,
qui
évoque l'opération
« Habitat
Patrimoine »
que la
SAEM Ville
Renouvelée a géré pour le compte de la
Communauté
Urbaine de Lille
sur le territoire des villes de Roubaix, Tourcoing et
Wattrelos.
Par rapport aux éléments chiffrés repris dans le document, nous
souhaiterions que
soit
précisé, qu'il s'agit de données intermédiaires
réalisées au 31 décembre 2005, pour
des
objectifs couvrant la période
2001-2008 s'agissant de l'OPAH RU, et au 31 décembre
2010
s'agissant
du recyclage immobilier.
Excepté cette précision, nous ne souhaitons pas apporter d'autres
éléments au
document
transmis.
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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU PAYS D’AIX
Le rapport, concernant la Communauté d’Agglomération du Pays
d’Aix, que vous avez bien voulu nous adresser, n’attire pas d’observation
particulière de ma part. Je note avec satisfaction la mise en évidence de
l’implantation
volontariste
et
efficace
de
la
Communauté
d’Agglomération du Pays d’Aix dans l’exercice de la délégation pour
aller bien au-delà de la gestion de la seule enveloppe budgétaire allouée
par l’Etat, dont on peut en outre regretter le désengagement concernant
la réhabilitation du parc social (PALULOS).
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE L’OFFICE PUBLIC DE
L’HABITAT « 13 HABITAT »
Par
courrier en
date du
8 avril 2011, vous avez bien voulu me
communiquer un extrait (n° 31)
du projet de
rapport
public thématique
intitulé «
Les
aides à
la
pierre
:
l'expérience
des délégations de l'Etat
aux
intercommunalités et
départements
» en me
demandant
de vous faire
connaître
les réponses
éventuelles à y apporter en vue de
leur
publication
.
Dan
s ce
cadre
,
et
au
regard des
éléments
cités concernant notre
Office 1
3
Hab
itat,
veuillez trouver ci-dessous
l
es
remarques que
ce
document appelle de ma part
.
« Opération ANRU des Flamants »
Les
difficultés
que
soulève
le
caractère
figé
des subventions de
l
'
ANRU sont
inconte
stables
et il est regrettable
que
ces
con
ventions ne
prévoient ni actualisation au
regard
de
l'évo
lution
générale des coûts du
BTP, ni une
ligne
pour
«
divers
et imprévus » inévitables dans des
opérations de cette ampleur et à caractère pluriannuel. En l
'
occurrence,
la
découverte
de la présence généralisée
d'amiante
en cours de
travau
x
malgré les diagnostics
initiaux,
en est une bonne illustration dont on peut
regretter
que
les
surcoûts correspondants
ne puissent,
à
priori, bénéficier
d
'
une
aide complémentaire de l'Etat.
Par
ailleurs, afin d
'
éviter toute ambiguïté d'interprétation, je
souhaiterais qu'il soit également précisé que
la
majoration de
l'enve
loppe
initiale
supportée par
l
'o
rganisme ne provient
pas
d
'
un défaut
de
maîtrise
du bilan de l'opération, mais résulte d'une volonté
stratég
ique
d'optimiser
son contenu notamment en matière
de
diversification
de
s
activités sur
le
site et de
renforcement
du
tissu
associatif
local
conformes à
l
'
esprit de ce
type d'intervention
lourde dans les
quartiers sensibles.
L
'
inefficience des P
S
P
et
des
conventions
globales de patrimoine
»
Au regard des chiffres indiqués concernant les livraisons
intervenues en 2007 et 2008, je souhaiterais préciser que les
engagements pris ent
re temps,
à
l
'
issue du
dernier
contrôle de la
Chambre Régionale des Comptes en matière de relance de la production
,
ont été
tenus.
En effet
,
hors
opérations
en phase
d
'
étude
d
'
opportunité/faisabilité
,
après la
livra
i
son
de 470 logements dans
le courant
de
l'exercice 2010,
13 Habitat dispose
à ce
jour
d
'
un portefeuille
de 2
.
875
logements
identifiés,
avec
des prévisions de
livraisons
de
:
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ORGANISMES CONCERNES
199
⇒
588
logements
en 2011
(dont 459 en
offre
nouvelle, hors
ANRU)
⇒
819
logements en 2012 (dont 763 en offre nouvelle, hors
ANRU)
⇒
832
logements
en 2013
(dont 785 en offre nouvelle, hors
ANRU)
⇒
636
logements
en 2014
(dont 481
en offre
nouvelle
,
hors ANRU)
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ORGANISMES CONCERNES
200
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA VENDEE
J'ai pris connaissance de ce document avec
intérêt
et vous
indique
qu'il n'attire
pas de
remarque particulière
de ma part quant
à
l'action
du
département
de la Vendée dans ce
domaine.
Je
profite
cependant de ce courrier pour vous dire tout
l'intérêt
que
représente
à mon sens cette délégation de compétences qui permet
au
département,
en
partenariat
avec
les
communes et l'Etat,
d'impulser
des
politiques
de
soutien au logement adaptées aux
réalités du
territoire,
malgré les
contraintes
financières
fortes.
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201
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE
NANTES METROPOLE
Dans la mesure où notre intercommunalité a participé activement
à cette évaluation menée par la Chambre régionale des Comptes en 2008,
je retrouve globalement dans cette partie du rapport, l’ensemble des
constats et des enseignements que nous avions partagés à l’issue de cette
première étape d’évaluation.
L’objet de ma présente intervention vise davantage à insister non
seulement sur les acquis stratégiques et techniques de cette délégation
que la loi du 13 août 2004 a proposée aux intercommunalités, mais aussi
et surtout sur l’influence que le contexte de la politique publique dans
lequel elle s’inscrit a sur la qualité et l’impact de la délégation.
La lecture de cet extrait renvoie certes sur des constats
globalement satisfaisants de la délégation sur la manière dont la gestion
des aides est exercée par notre intercommunalité ; elle met surtout en
relief les résultats positifs qu’elle a pu faciliter en constituant un levier
supplémentaire au service de la politique locale de l’habitat et de
l’engagement important y compris financier de Nantes Métropole dans
une d’une politique de l’habitat volontariste et structurée.
Sur
ce
premier
point,
je
souhaiterais
souligner
plus
particulièrement le fait que Nantes Métropole a décidé de prendre la
délégation des aides à la pierre de l’Etat en 2006 parce qu’elle
s’intégrait logiquement dans les outils de mise en oeuvre du 1
er
PLH
approuvé en 2004.
En apportant une cohérence supplémentaire
dans la gouvernance
de notre politique en faveur du logement aidé, la délégation apporte à
Nantes Métropole plusieurs atouts : mieux maîtriser la programmation
des opérations de logements et des aides en fonction des enjeux de son
territoire et des objectifs de son Programme Local de l’Habitat ;
constituer un guichet unique de financement facilitant le montage des
opérations ; renforcer encore la relation active et directe avec les
bailleurs pour développer l’offre de logements sociaux ; orienter et
optimiser les aides financières pour obtenir un meilleur effet de levier sur
le développement ou la requalification des logements.
Les résultats sont là pour appuyer ce constat : entre 2006, année
de prise de délégation par Nantes Métropole, et 2010, le volume de
logements sociaux financés en PLUS et PLAI (hors logements financés
dans le cadre des conventions ANRU) est passé d’un peu plus de
800 logements à près de 1350 en 2010.
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202
COUR DES COMPTES
Le rapport souligne également le fait que les résultats obtenus sont
largement liés à l’effort financier complémentaire consenti par les
délégataires.
Conjugués aux aides de l’Etat, les moyens d’accompagnement ont
permis de produire un réel effet de levier sur le développement de l’offre
de logements sociaux.
Je citerais quelques indicateurs chiffrés qui illustrent cet effet
depuis la prise de délégation : les crédits mobilisés sur la même période
ont évolué pour les aides de l’Etat de 2,4 M€ en 2006 à 8,2 M€ en 2010 et
pour l’accompagnement financier de Nantes Métropole de 5,4 M€ à
6,1 M€.
J’ajouterais que, outre les subventions directement attribuées aux
opérations, le facteur de développement de l’offre de logements sociaux
est au moins autant lié à l’action foncière menée de manière volontariste
par Nantes Métropole depuis 2004, sous différentes formes : intervention
directe par acquisitions de terrains, bonifications des charges foncières
attribuées
au
logement
social
dans
les
opérations
publiques
d’aménagement.
Avec quasiment 35 à 40 % des logements sociaux produits dans les
opérations d’aménagement sur des fonciers maîtrisés, l’aide indirecte de
Nantes Métropole sur le foncier, estimée à plus de 4 millions € en 2010,
aboutit à doubler la subvention de Nantes Métropole pour chaque
logement concerné.
Le rapport définitif souligne les limites de l’action de Nantes
Métropole induites par le rôle des partenaires de l’EPCI dans la mise en
oeuvre des actions en matière d’habitat, tout particulièrement les
communes et des institutions telles que l’ANAH qui a conservé des
prérogatives importantes dans le domaine de l’amélioration de l’habitat.
Ce constat s’appuie sur une évaluation réalisée en 2008 ; des
décisions significatives sont intervenues depuis cette date qui ont
apportées un niveau d’intégration supplémentaire aux compétences de
Nantes Métropole et ont renforcé la gouvernance de notre politique
communautaire en matière d’habitat.
Ainsi en 2010, Nantes Métropole a pris la compétence de
l’ensemble des ZAC d’habitat auparavant d’initiative communale,
permettant une maîtrise économique et programmatique plus effective des
logements aidés dans ces secteurs.
Elle a également confirmé l’intérêt communautaire de toutes les
OPAH ainsi que les actions de réhabilitation du parc privé, venant
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ORGANISMES CONCERNES
203
conforter les ambitions de notre nouveau PLH approuvé fin 2010 dans ce
domaine.
Ces décisions sont de nature à peser davantage sur les écarts que
nous connaissions dans la gestion du volet parc privé de la convention de
délégation entre les objectifs et les moyens affectés par l’ANAH, les
objectifs de notre PLH et nos moyens d’actions
Enfin, sans préjuger des conclusions du rapport, il me semble que
l’on ne peut rester sur une vision rétrospective de la mise en oeuvre de la
délégation sans s’interroger sur quelques questions de fonds : quelle
valeur pourrait avoir le principe même d’une délégation des aides à la
pierre face à la tendance qui s’affirme d’une diminution des
financements,
qu’ils
soient
destinés
au
logement
social
ou
à
l’amélioration du parc privé ? Quel impact conservera à terme le système
d’aides à la pierre existant face à un modèle économique du logement
social qui est entrain d’évoluer fortement ? Quelle valeur conférer à un
engagement conventionnel de six ans dans un contexte où les fondements
les objectifs et les moyens des politiques nationales, comme celle de
l’ANAH par exemple, fluctuent en permanence ?
Autant d’interrogations qui seront au coeur des préoccupations des
élus communautaires dans la période proche où nous allons devoir
rouvrir
le
dialogue
avec
les
représentants
de
l’Etat
pour
le
renouvellement de la convention de délégation.
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204
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE L’OFFICE PUBLIC DE
L’HABITAT DE NANTES HABITAT
Les juridictions financières ont relevé que Nantes Habitat n'avait
livré que 268 logements de 2004 à 2007, soit 67 par an.
Depuis, les services de Nantes Habitat ont été réorganisés et une
nouvelle direction générale mise en place. Le 19 janvier 2009, un projet
d'ensemble intitulé "1913-2013 : Nantes Habitat a cent ans" a été remis à
Monsieur Patrick Rimbert, Président de Nantes Habitat. Son premier
volet porte sur la reconstitution et la professionnalisation d'une maîtrise
d'ouvrage, afin de répondre à l'ambition, chaque année, de construire
400 nouveaux logements et d'en requalifier 1000 autres.
Dans son rapport définitif n°2009-100 de juillet 2010, la Mission
interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) souligne
ainsi comme "points forts" de Nantes Habitat : "une démarche
managériale dynamique, un projet stratégique ambitieux, des ressources
financières pour faire face à ses ambitions et une bonne maîtrise de la
stratégie financière."
Et ledit rapport de conclure de la façon suivante : "après plusieurs
années de faible activité patrimoniale, l'OPH Nantes habitat, principal
opérateur de la Ville de Nantes, s'est doté d'un projet stratégique
ambitieux en réponse aux enjeux d'un territoire dynamique. En
conséquence, il a entrepris sa réorganisation, s'est renforcé et à
mobiliser son personnel autour de thèmes fédérateurs. La politique
patrimoniale traduite dans un PSP à l'horizon 2014, a été clarifiée et
apparaît désormais adaptée aux enjeux, comme en témoigne la politique
de remise à niveau du patrimoine. La situation financière contemporaine
de Nantes Habitat peut être qualifiée de très favorable. Nantes Habitat
est donc en capacité de mettre en oeuvre sa politique patrimoniale et de
se fixer une exigence de résultats."
Chaque année, le projet du 19 janvier 2009 fait l'objet d'une
évaluation contradictoire associant l'ensemble des parties prenantes. Un
premier rapport d'évaluation, intitulé "Un projet Phare", a été produit le
11 décembre 2009, et un deuxième, "Un projet Cible", le 13 décembre
2010. Toutes les actions ont été lancées ou mises en oeuvre, et les
objectifs poursuivis ont été atteints, avec pour ambition première de
déployer une stratégie patrimoniale innovante au service du territoire et
de ses habitants.
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ORGANISMES CONCERNES
205
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE GRENOBLE-ALPES METROPOLE
Si le contenu de ce rapport, très instructif sur le bilan des délégations
de compétences confiées par l’Etat aux collectivités, n’appelle pas de
remarque spécifique de la part de notre communauté d’agglomération
Grenoble Alpes Métropole, il confirme les éléments d’appréciation et les
améliorations souhaitées du point de vue des délégataires et rappelle que la
délégation des aides à la pierre doit relever d’une dynamique partagée par
tous les acteurs de la politique du logement.
A titre d’information, je vous adresse copie de la délibération
adoptée par notre Conseil de communauté réuni le 11 mars dernier, qui a
entendu un bilan de la convention de délégation des aides à la pierre
pour la période 2005-2010. Vous constaterez que plusieurs des constats
de la Cour des comptes sont corroborés par ce bilan, élaboré
conjointement par les services de la Métro, de l’Etat et de l’Anah.
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206
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE L’OFFICE PUBLIC DE
L’HABITAT ACTIS
J’ai l’honneur de vous faire part de l’observation suivante :,
Devant la baisse du potentiel financier prévu par le PSP, il était
indiqué deux axes à travailler :
- l’aide aux collectivités locales
- les cessions sur le parc existant.
C’est d’ailleurs cette deuxième voie qui a été menée, par la cession
du patrimoine du Nord Isère à d’autres bailleurs sociaux pour dégager
du potentiel financier.
Il n’y avait donc pas une politique de vente contraire aux
exigences de la loi SRU.
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